.

Bihliobca
MOVIMIENTOS SOCIALES:
PERSPECTIVAS COMPARADAS
OPORTUNIDADES POLITICAS,
ESTRUCTURAS DE MOVILIZACION
Y MARCOS INTERPRETATIVOS
A.,M". " _, '. , , CULTURALES
I.: ;',': "..... ,,," " :.......,'r
., r r.) -, , .
". ,. .. '. "1

-w'1t,\,'"' , ' Editado por
;,'. Doug McAdam
: .. ..,',:..., ''ti ....
" "''-', ,.. ,.(,L' ,"', . , :
John D. McCarthy
"* ",.4IlM " ,.. or '1-." '!ro -, ,"
Mayer N. Zald
Traduccion de Sandra Chaparro

2rF\"""::>I/Of/
..)V l.4. (\ '-r
\''1 r'
\0'\ if ,"'IP
ft<t:bal /1 lIafw JOe;
----..._-_.
Climpra, )'8J 46 ...,
Rr /3t:dc;'--,...-
;:tr:os:to4 W;lles,=itJd]JIWJ...
Rui
w2
n
l:Wfz
..-I

Coleccion Fundamentosn.?157
Titulooriginal: ComparativePerspectives onSocialMovements
CambridgeUniversityPress, 1996
Ediciones Istmo,S.A., 1999
SectorForesta, 1
28760Tres Cantos
Madrid- Espana
Tel.: 91 8061996
Fax: 91 804 40 28
Disefio de cubierta:
Sergioy ErnestoRamirez'
ISBN: 84-7090-331-4
...

L0!124558
COT. {
81BI..IrIICA....
8 ....
Deposito Legal: M. 17.837-1999
Impresion:
C+I,S. L., San Sebastian de los Reyes (Madrid)
Impresoen Espana/ Printed inSpain
INDICE
RESENA BIOGRAFICA DE LOS AUTORES . 9
PREFACIO....................................................................................... 13
I. INTRODUCCION................................................................... 19
Oportunidades,estructurasde movilizaci6nyprocesosenmar-
cadores: haciauna perspectivasinteticaycomparadade los
movimientossociales. DOUG McADAM,JOHN D. MCCARTHY
YMAYER N. ZALD 21
II. OPORTUNIDADESPOLITICAS 47
I. Origenesterminol6gicos,problemasactualesyfuturas Iine-
as de investigaci6n.DOUG McADAM..................................... 49
2. Estado y oportunidades: la estructuraci6n polftica de los
movimientossociales.SIDNEY TARROW................................. 71
3. Movimientos socialesyEstado: algunas ideasen tomo ala
represi6npolicialde la protesta. DONATELLA DELLA PORTA.. 100
4. Oportunidadesycreaci6nde marcosen las revueltas de 1989
enel Estede Europa.ANTHONY OBERSCHALL 143
5. Oportunidadesycreacionde marcosinterpretativosenla tran-
sicion a la democracia: el caso de Rusia. ELENA ZDRA-
VOMYSLOVA 182
Reservados todos los derechos. De acuerdoa 10dispuesto en
elarticulo270delCodigoPenal,podransercastigadosconpenas
demultayprivacionde libertadquienesreproduzcana plagien,
en todo 0 en parte, una obraIiteraria,artfstica0 cientffica,fijada
en cualquiertipo de soporte, sin la preceptivaautorizacion.
7
desconocemoslamedidaenlaqueelperiodismo sensacionalista yagre-
sivo en contraposicionalaprofesionalidad neutral puedeafectaralas
noticiasque se emitensobrela actividad de los movimientos.Tampo-
co sabemos como puede afectarla culturade masas al hechode que
algo se convierta0 no en noticiaen las diferentes sociedades.Estoes
importante, puesto que los movimientos sociales deben saber vender
sus actividadesen elmercadode la informacion.
Resultados
Tambienresultarfaextraordinariamentevaliosounexarnencompa-
rado sobreelimpactoylainfluenciaquelosmovimientosejercensobre
la cultura, los marcos interpretativosy el ambito de 10 politico. Es en
losEstadosUnidos,mas que enotrospafses, dondeexistemayorabun-
dancia de literaturaespecializadasobresu influenciaen el mundode
10 politico. Adernas la intensidady el modoen que los movimientos
alteran e incrementan el stockcultural,es una dimension importante
para comprenderel cambiosocialen general. El stockculturalserael
telon defondaparaeldesarrollodelosmovimientossocialesyladeter-
minacion de las opciones politicas cuandose inicie el siguientecicIo
de movilizacion y opcion, Portanto, un estudio comparado sobre los
resultadosobtenidosporlosmovimientosnosfacilitarfamucholatarea
de encuadrara estos movimientossociales en el ambitode los proce-
soshistoricos.
388
12. Marcosinterpretativosde la oportunidad
politica
WILLIAMA. GAMSONy DAVID S. MEYERI
flACSO ..
Tenemosproblemascon el conceptode oportunidadpolitica. Esta-
mos corriendoel peligrode que seconviertaen una especiede espon-
ja,capazdeabsorbercualquieraspectorelacionadoconelentorno delos
movimientossociales,instituciones yculturapoliticas,crisis de diver-
sos tipos, alianzas y variaciones en las politicas. Comoya sefialara
Tarrow (1988, p. 430): discurrirpor
direccionestandistintasyadoptarformas tan diversas,quemas que una
variable,podrfadecirse que se trata de unconjuntode variables, algu-
nas delascualesresultanmas facilmenteapreciablesqueotras, Ame-
nazacon convertirseen unfactorcajon de sastre,enel que situartodas
aquellascondiciones ycircunstanciasque configuranel contextoen el
que se desarrollalaacci6ncolectiva.SiseIequiereutilizarpara expli-
cartanto, en ultimoterminopuedellegarano explicarnada.
I Estecapitulofue,enorigen, elborradordeunaconferenciatitulada: Perspec-
tivas europeo/americanas sobre movimientos sociales, presentada, tanto en Was-
hington D.C.,entre el 13yel15deagostode 1992,como enla reunion anual dela
American SociologicalAssociationcelebradaenPittsburgh,el20deagostode 1992.
Recibimos mucha atenci6n por partede los miembros del Boston College Media
Research y delAction Project (MRAP), del NationalEndowmentfor the Humani-
ties SummerSeminarsobre Historias politicas de La accion colectiva, dirigido par
SidneyTarrowenlaUniversidaddeCornell y,porparte delosmiembrosdelaCon-
ference on European/American Perspectives on Social Movementes. Quisieramos
agredecerasimismo a Sidney Tarrow y Robert Kleidman los minuciososcomenta-
rios que nosremitieron par escrito.
389
Parte del problemaradicaen que los analistas recurrieron al con-
cepto deestructuradeoportunidadpoliticapararepresentarunaamplia
gama de funciones. Aquellos especialistasinteresadosen las variacio-
nes en el tiempo en 10 referenteal surgimiento y grado de influencia
de los movimientos, utilizaron el concepto como si fuera un conglo-
meradodevariables independientes, 10quelespermitiadescribiraque-
llosaspectos dinarnicos delentorno politicoque, alcambiar,alentaban
elsurgimientodelaprotesta(veaseporejemplo,JenkinsyPerrow1977;
McAdam1982;Meyer,1990,1993a).Otrosautores,quedeseabancom-
parareldesarrollo demovimientossimilaresennaciones,Estados 0ciu-
dades distintas, hanutilizado laestructuradeoportunidadpolitica para
englobar alas variables en juego, 10que les ha pennitidohablar, por
ejemplo,de estructurasinstitucionales0de reglas que presiden el sis-
tema derepresentacion(porejemplo, AmentayZylan, 1991;Eisinger,
1973;Kitschelt, 1986;Tilly,1978).Alhacercomparacionestrans-sec-
cionalesrecurren alaestructurade oportunidad politica para explicar
porque movimientosparecidosutilizan tacticas distintas 0influyende
forma diversa sobre las diferentes polfticas. Por ultimo, tambien hay
especialistas que deseanentenderlainfluenciaejercida a largo plazo
por los movimientosen los ambitos de la politica ylacultura. Hacen
menciondelasoportunidadesestructuralesquepuedencrearlosmovi-
mientos, considerando,portanto, laestructuradeoportunidadpolitica
como variable independiente (por ejemplo, Burstein, 1991; Freeman,
1975). Pocos de estos autores han recurrido explfcitamentea la utili-
zacion del termino eneste contexto.
De hecho, la estructurade oportunidad politica puede serde utili-
dad en todos estos contextos, perodebemosclarificarnuestros propo-
sitos,defmir10querealmentequeremosdecircuandohablamosdeopor-
tunidadyaquenosreferimoscuandoreflexionamossobrelainteraccion
existenteentre movimientosyoportunidades.Ciertamente,lasoportu-
nidades dejanviaabiertaalaacci6npolltica,perolosmovimientosmis-
mos tambien crean oportunidades. Si el Zeitgeist de los afiossesenta
abono el terreno para laactuaci6n de los movimientos sociales, no es
menos cierto que esta situaci6n se origino, en parte, debido a que los
movimientosmismos habiancreado, atravesdesusacciones, unespa-
cio de actuacion propio. EIderecho de sufragio obtenidomercedala
actuaciondel Movimiento Pro Derechos Civiles supuso un gran cam-
bioenlasoportunidadesparainfluirdirectamenteenelambito institu-
cionalnorteamericano por medio de la acci6n politica. Las oportuni-
dades pueden crear0constrefiir alosmovimientos, perono es menos
ciertoquelosmovimientostambiencreanoportunidadesporsfmismos.
AIigualque ocurreconlacreaciondemarcos interpretativos, enel
conceptodeoportunidadseequilibran loselementos estructuralesylos
:";:;;;
390
deacci6n. Por unlado,losmarcosinterpretativos sonpartedelmundo,
algopasivoyestructurado; peroporotro,lagentelosconstruye activa-
mente.Interpretamos lossucesosconayudadeestosmarcos,perosomos
nosotros los que los creamos. La vulnerabilidaddel proceso de crea-
ci6n de marcos interpretativos, los convierteen un espacio potencial-
mente aptoparalacontroversia. Noconforman, portanto,unarealidad
inalterablehacia laquetodos nos vemos,inevitablemente, arrastrados.
A menudo, las oportunidades no se presentancomo deudoras de
ningunmovimiento en concreto, no obstante, hay que decirque los
movimientos desplieganuna gran actividad a lahora de estructurar0
inclusocrearoportunidadespolfticas.Esfrecuentequesebeneficiende
oportunidades creadas por sus predecesores 0 por otros movimientos
conternporaneos.Tambienhayquetenerencuentaquelasoportunida-
des son objeto de interpretaci6ny,amenudo, objeto de controversia.
Lasoportunidadespoliticas deben asimilarseatravesdeunprocesode
creaci6ndemarcosinterpretativos10,que,amenudo,desencadenadesa-
cuerdosinternossobre lasestrategiasaseguir.
Enlasegunda mitaddeestecapitulo seexaminaelprocesodecrea-
ci6n de marcos por medio de loscuales se interpretanlasoportunida-
des polfticas en el seno de los movimientos sociales. Peroantes de
emprenderesta tarea es preciso que analicemos los terminos ytodos
aquellos elementosque conformanla oportunidad polftica.EIproble-
ma fundamental es que cadaautorque escribesobre la estructurade
oportunidad polftica seesta refiriendo avariables distintas. Por ejem-
plo, siseestan analizandolasperspectivas de exitodelamovilizacion
enelcasodelosMovimientosproDerechosCiviles,evidentementesera
masacertadotomarenconsideraci6n factoresdistintosalosqueserecu-
rrirfasiseestuvieraestudiandoalosmovimientosecologistas.Pero,si
nosomoscapacesdeespecificarmas,solopodrfamosdefmiralaestruc-
tura de oportunidadpolftica ad hoc y una vez que los hechos ya han
tenido lugar.Nos gustarfa integrar los distintos punto de vista descri-
tos anteriormente, de modo que podamos avanzar disefiando un con-
cepto de mayorrobustez, a1 que podamos recurrir para hacer estudios
comparados en el tiempo, el espacio ydistintas areas tematicas. Que-
remos un conceptoque pennitaalos analistas cuidadososexaminare
identificarlasoportunidades,aun cuando noexista ningiinmovimien-
toque este poniendoencuestion ordenaci6nalguna.
Laoportunidadpolitica
Estamos de acuerdo sobre la necesidad de incluir, de forma sis-
tematica, elcontextoen elque operan losmovimientos,para explicar
391
\
i
I
i
I
I
i
l
I
1
r
la evoluci6n y los resultados obtenidos a traves de la acci6n colectiva.
Los te6ricos de la movilizacion de recursos se desentendieron de los
problemas surgidos en el seno de la sociedad 0 el Estado como causa
de protesta, ya que centraban su atenci6n mas en los logros de los acti-
vistas que en los defectos de la sociedad. Esto puede suponer un espal-
darazo para los organizadores y las tareas que llevan a cabo, pero tam-
bien les responsabiliza directamente de la falta de actividad 0 ineluso
del fracaso de los movimientos.
Ocurre con frecuencia, que ni los mejores esfuerzos de los organi-
zadores mas cualificados y entregados a la causa son suficientes para
poner en rnarcha a un movimiento. Nos gustaria combinar, desde el pun-
to de vista teorico, los procesos intemos que tienen lugar en el seno de
los movimientos, con el analisis del contexto en el que surgen. Desde
el punto de vista practico, nos gustarfa dilucidar por que surgen movi-
mientos centrados en la defensa de puntos 0 temas especfficos, que rela-
ciones mantienen con la polftica institucionalizada convencional y, en
ultimo termino, que grado de influencia ejercen sobre los procesos polf-
ticos. Es preciso que aprendamos a reconocer, tanto las condiciones que,
por 10 general, hacen que surja y entre en fase de declive un movimiento,
como la forma en que estos movimientos pueden maxi mizar su influen-
cia en un contexto dado.
En realidad, al intentar relacionar los distintos cabos de la oportu-
nidad polftica entre sf, queremos ahondar en el analisis de una idea
clave: la apertura y cierre del espacio politico y su localizaci6n tanto
institucional como sustantiva. Un aumento en las oportunidades en ver-
dad significa mas espacio y menos constricciones. Cuando compara-
mos oportunidades, verificamos las variaciones en el tiempo y entre sis-
temas polfticos. Pueden darse circunstancias adversas en un sistema
pero no en otro. 0, en el seno de un mismo sistema, las condiciones
pueden variar en el tiempo. Esto no hace sino respaldar la urgencia de
la tarea que queremos emprender. Debemos preguntamos por el con-
texto en que se lleva a cabo la acci6n colectiva y buscar una dimensi6n
unificadora mas alla de todas las variables especfficas que se encuadran
bajo la rubrica general de oportunidad polftica.
La dimension de la estabilidad
Algunos aspectos de la oportunidad estan fuertemente arraigados
en las instituciones y cultura polftica. Si acaso cambian 10 hacen, 0 bien
muy gradualmente, en un proceso que puede durar decadas 0 siglos, 0
a traves de cambios revolucionarios en un regimen deterrninado. Des-
de el punto de vista de los movimientos sociales, estos aspectos de la
oportunidad se consideran esencialmente dados e invariables, ya que no .'
392
\ ~
>
les merece la pena considerar cambios drasticos e imprevisibles que
escapan a su control.
Existen otros aspectos que son relativamente volatiles, y cambian
de acuerdo con los eventos, las polfticas y los actores polfticos. Estos
aspectos de la oportunidad polftica son temas controvertidos sobre los
que tambien opinan los movimientos, aunque, en ocasiones, guarden
poca 0 ninguna relacion con los cambios que puedan tener lugar. Los
elementos volatiles conforman el micleo de aquellos analisis sobre movi-
lizacion y desmovilizacion que hacen hincapie en la interaccion entre
. estrategias de los movimientos y apertura y cierre de las tan citadas ven-
tanas de oportunidad.
Los elementos mas estables resultan de especial utilidad en aque-
llos casos en que se realizan analisis espaciales comparados. Si los tene-
mos en cuenta, podemos explicar las diferencias existentes (en 10 que
a la actividad y el exito relativo de los movimientos respecta) en dis-
tintos pafses 0 entre otras unidades de analisis, El mejor ejemplo que
se puede ofrecer de este enfoque es el reputado artfculo de Kitschelt
(1986), en el que compara los movimientos antinucleares de Francia,
Suecia, los Estados Unidos y Alemania Occidental. Kitschelt centra su
atenci6n en las diferencias existentes en los cuatro pafses en 10 que
respecta a, por un lado, el grado de apertura del sistema polftico fren-
te a contestatarios no institucionalizados y. por otro, la capacidad del
sistema para obtener resultados vinculantes. Entiende que el surgimiento
de movimientos antinueleares en un momenta historico deterrninado no
es un problema que Ie competa analizar y 10 considera un dato, algo
dado. Intenta descubrir como las diferencias en las estructuras estata-
les pueden deterrninar las estrategias utilizadas por los movimientos y
su capacidad global para influir sobre las polfticas relacionadas con
temas nucleares en cada uno de los entornos-.
2 RIsE-KAPPEN (1991) YGELB (1987) utilizan un enfoque parecido. AI igual que
Kitschelt, Rise-Kappen realiza un estudio comparado en cuatro pafses, intentando
comprender como la opinion publica afecta a la polftica exterior de cada uno de los
Estados analizados. Recurre a un enfoque amplio para ir mas alia de las institucio-
nes en las que se disefia la polftica formal y de la difusi6n de la autoridad del Esta-
do, e incluir escisiones sociales y los aspectos mas volatiles de la oportunidad polf-
tica, como la capacidad que desarrollan las coaliciones y organizaciones para surgir
y para plantear demandas. Gelb compara los movimientos feministas de los Estados
Unidos y Gran Bretafia. Aunque tambien se centra en elementos estables de la opor-
tunidad polftica para explicar las diferencias existentes, hace mucho mas enfasis sobre
los aspectos culturales de la oportunidad. EISINGER (1973) y AMENTA YZVLAN (1991)
aplican la misma logica recurriendo a unidades inferiores a los Estados. Al analizar
la actividad de protesta a finales de la decada de los sesenta, Eisinger compar6 el gra-
do de apertura de las instituciones polfticas en las distintas ciudades. Amenta y Zylan
llevaron a cabo un estudio comparado tomando como base distintos estados de los
Estados Unidos. Recurrieron a diversas posibles formas de medir el grado de opor-
393
_ ~ r
Comoya seiialara Rucht(1990, p. 196), en el enfoqueestructural
de Kitscheltseresaltaelpapeldesempeiiadoporlos aspectosrelativa-
mente inertes de laoportunidad.Los elementosconstantesde la opor-
tunidad politica no resultande gran utilidadpara comprenderlos pro-
cesos dinamicosdemovilizaci6nydesmovilizaci6n.Cuandoqueremos
analizarlasvariacioneseneltiempo, debemosrecurriraloselementos
volatiles, por ejemplo, cambios en las alianzas, el fracaso del control
socialy la desuni6nen el seno de las elites, cambios en las politicas
publicas,etc. En este caso debemosdesarrollarunaciertasensibilidad
hacia lainteracci6nexistenteentre estructurayactividady fijamos en
la forma en que la oportunidady las estrategiasdesplegadas porlos
movimientosejercenuna influenciamutua.
Meyer(1990) abordaestos temas alintentaranalizarelsurgimien-
to y declive del movimientopro congelacion nuclear en los Estados
Unidos,un movimientomuy teatral en lucha contrael armamentonu-
clear, que logr6 captarla atenci6n aprincipiosde los afios ochenta y
poneren marcha movilizaciones de amplioespectro, desapareciendo
delmundode10politicoamediadosdeladecada, Meyersemuestraa
favordeladiferenciaci6nanaliticaentrelosaspectosestablesylosdina-
micos de la oportunidadpolitica, situando alas estructurasinstitucio-
nales y los sistemasde partido entre los primeros y comparandolos
con las alineaciones de las elites y los cambios politicos, elementos
estosultimos queconsideravolatiles.Elimportanteincrementodelpre-
supuestomilitardurantela administraci6nReagan,unido ala ret6rica
belicosa sobre las guerras nucleares limitadas, acab6 con el consenso
de las elites sobre estrategianucleary cre6 focos de tensi6n tarnbien
con los aliadoseuropeos. Los moderadosy los defensores del control
armarnentisticodejaronaunlado susdiferencias,yesta escisi6nabri6
elespaciopolitico generandobuenasoportunidadesdefinanciaci6n para
elmovimientoque pedia lacongelaci6nnuclear.
De hecho, laadministraci6nReagan reaccion6 ante el movimiento
estabilizandolos presupuestos militares, revitalizando el control sobre
armamentonuclearycambiandoeltipoderet6ricaparahacer hincapie,
~
esta vez,enlospeligrosde laguerra nuclear.Las opcionesestrategicas
adoptadasporelmovimiento,ciertamentehabianinfluidosobrelosresul-
tados[males alcanzadostrasestepulso contra lapoliticanuclearnorte-
americana, pero,amediadosdelosafiosochenta, laventanadeoportu-
nidad abiertapor la administraci6n, practicamente, se habiacerrado'.
tunidad politica para explicarla fuerza relativa desplegadapor el movimiento de
Townsend enladecadade 1930.
J MEYER Y MARULLO (1992) sefialan que los activistas antinucleares de Occi-
dente alteraronlasoportunidadespoliticas existentesparalosmovimientosprodere-
chos humanos en la Uni6n Sovieticay el Este de Europa. A fin de acabarcon las
394
Segiin este modeloexplicativo, mucho mas dinamico, de laoportuni-
dadpolitica, laestructuracanalizalasactividadesde losmovimientos,
haciendoque algunas posibilidadesdeactuaci6naparezcancomo mas
omenos atractivas. Estas opciones, asuvez,afectan alespaciopolitico
y a su relativa apertura, tanto en el seno de las institucionespoliticas,
comofuera de e1
4

Dimension cultural versus dimension institucional

Laoportunidadtieneunfuerte componenteculturaly,por tanto,si
nos fijamos iinicamenteen lasvariacioneshabidasen lasinstituciones
politicasylasrelacionesexistentes entre losactorespoliticos, corremos
elriesgo deperdemosalgo. Ladiferenciasevemuy bien comparando
el estudio realizadopor Nelkiny Pollack(1981) sobrelosmovimien-
tos antinucleares, conel enfoqueestructuralde Kitschelt. Nelkin y
Pollackestudiandosdeloscuatropaises analizadosporKitschelt:Ale-
maniayFrancia.
Ensuanalisis sobrelosmovimientossociales,NelkinyPollackpar-
ten de una imbricaci6nmas profunda entre lacultura, la politicay la
historiade ambos pafses y los temas a debatir. Entiendenque elcon-
flicto en tomoalaenergianuclearforma partedeun tipodedesacuer-
dopoliticomas amplio. Las diferenciasen laslimitacionesestructura-
les en Francia yAlemaniahizoque los activistas pensarande modo
distinto sobrelas politicasenjuego. Los activistasalemaneshablaban
criticas internas, la administraci6n Reagan adopt6 una postura mas conciliadora fren-
tealaUnion Sovietica,10que, asuvez,dio algun espacio para operar alosactivis-
tasdel Este.Asf, losactivistasde una naci6n pueden alterar lasoportunidadesexis-
tentes para los activistas en otra. Se puede pues afirmarque existe un ambito de
estudio, actualmente infravalorado y poco explorado, que afecta aun area de gran
riquezapotencial:lasrelacionestransnacionalesexistentesentre movimientossocia-
les.Talvez debamosfijarnos eneste aspecto y nointentarhallaralgiintipode vin-
culaci6nentre los movimientosyalgoas!como una estructuradeoportunidadpoll-
tica de caracterinternacional.
4 Hay otros analistasque,alestudiarmovimientos0 pafsesconcretos,optanpor
un enfoque mas dinamicode las EOPs. En elmodelo de proceso politico de McA-
DAM (1982), disefiado al hilo de sus analisis del Movimiento Pro Derechos Civiles
enlos Estados Unidos, se sefialaque las variables dinarnicas formaban parte de la
estructura de oportunidades a la que hubieron de enfrentarse los movimientos. Por
ejemplo, entiendeque el colapso de laeconomfadel algodon 0 las leyes federales
contra loslinchamientosfueron componentessignificativosdelaestructuradeopor-
tunidad. FREEMAN (1975), al estudiarlosmovimientosfeministas, sefialalaimpor-
tanciadelaleyylaspolfticas piiblicas.JENKINS yPERROW (1977),ensuestudiosobre
lasluchas de los granjeros, se centran enlas alineacionesadoptadas por laselites y
laayuda exterioralascampafias. TARROW (1989a), al analizartodoun sector de los
movimientossocialesitalianos durante masdeunadecada, centra suatenci6n enlas
alineaciones delos partisanos ylos mecanismosdecontrol social.
395
demoralidadyjusticiacivica,peroen el contextefrances,estetipode
argumentacionmas bien moral, historica y legalista,jugaun papel
muchomenosimportante (1981, p. 74). EnFrancia, porsu parte, la
distanciaexistenteentrelos burocratasy los decisorespoliticos, unida
a un fuerte sentimiento de proteccion ejercidaporla administracion
publica,ofrecioalos cientificosfrancesesunalibertaddeexpresionque
no pudieroncompartirsus colegasalemanes.Los autorestambiencom-
paranla ambivalencia francesa antelas asociaciones voluntarias con
una tradicionculturalpropiade Alemania, segiinla cuallalibertadde
asociacionseentiendecomoalgomuyserio. Portanto, sin ignorarlas
diferencias existentes a nivel institucional, estos autores analizanlos
problemasdesdeunpuntode vistaquenosobligaateneren cuenta,asi-
mismo, al discurso politicocomo un elemento mas quenos permite
comprenderelcomponenteculturalde la oportunidad.
Brand(1990a) analizaexplicitamentela facetaculturalde la opor-
tunidad, repasandociertos conceptos utilizados en estetipo de anali-
sis". Centrasu atencion en los cambios habidos en el climacultural
preexistentequetendemosa asociarconlas decadas. Porejemplo,el
privatismo y conservadurismo de los alios cincuenta,las tendencias
reformistas y cultural-revolucionarias de los afios sesenta0elZeitgeist
neoconservador y postmoderno de la decadade los ochenta(1990a,p.
2). Entiendequeeste climase sueleinvocarad hoc comoelemento
explicativoy deseatratarlode un modomassistematico.
Brandllamala atencionsobrela interaccionexistenteentreelclima
culturaly los marcos de interpretacion estrategicosde los movimien-
tos. Sefiala que, en los alios setenta,larecesioneconomicayla crecien-
te concienciacionde los lfmites ecologicoscrearonun climapesimista
quealimentounanuevanostalgiade unaformade vidasimpleynatu-
ral ydesencadenouna oleadade crfticasgeneralizadasalaburocraciay
la industrializacion (1990a,p.7). Losmovimientosdejaronde prestar
atencion a las polfticas estatalesy las alineaciones de poderparacen-
trarseen la cali dad de vida y en temasrelacionadoscon las identidades
colectivas. Brand, al igual quemuchos otrosespecialistas,defiendela
ideade queloscambiosen el climaculturalsiguenun modelocfclico'',
5 Tambienadopta ladistinci6n sefialada con anterioridadentreelementosesta-
bles yvolatiles,calificandoaestosultimosdeelementoscoyunturalesque pueden
variar en un corto periodode tiernpo (BRAND, 1990a, p. 2).
6 Entrelos ejemplos mas destacados de las teorfas cfclicas del clima cultural,
cabeincluirla teorfa de HIRSCHMAN (1982) sobre las implicaciones variables, que
suponenqueaunafasedefuerte apoyo eimplicaci6nenelsectorpublicosigue,nece-
sariamente,una fase de retirada hacia el ambitode10privado. En la misma Hnea
estarfa tambienla teoriadel pendulode SCHLESINGER (1986) Ysus ideas sobre las
oscilacionesentre liberalismoyconservadurismo.
396
'Ii
Existe unaclara relacion entrelas ideas de Brandsobrela impor-
tanciadel climaculturaly la aperturay cierredel espaciopolitico. Se
podria decirquela configuraciondelconsensopoliticose ve alterada,
bien porsucesos quetienen lugaren un ambitoexterno, bien porla
maduracionde lastensiones y contradiccionesinternas.A su vez esto
deterrninaque,en un nuevocicIode protesta,sede via libreatodauna
seriede nuevos retos, que adoptaran formas distintas segun haya sido
la naturalezadel colapso. Brandreconoceen su articuloqueno ha
sido capaz de darcuenta, mas quede una forma incompleta, de los
modelos de disposicion de animo social y de la medidaen queestes
alientan 0 desincentivan esfuerzosde movilizacion 0 de creacion de
marcosinterpretativosconcretos,pero,aun asi, suobraes unraro inten-
to de dotarde mayorutilidad parael analisis sistematicoa conceptos
tan vagoscomoel clima cultural.
Recurriendo a las dimensionesestable/volatil, hemos cIasificado
algunas de las muchas variables (grafico 12.1.)que distintos autores
consideranpartede la estructurade oportunidadpolftica.Es unaforma
de ver querelacionesexistenentreenfoquesque, en principio,parecen
tenerpocoen cormin.En la partedel graficocorrespondientea los ele-
mentosvolatiles existenimportantesdiferenciasen la intensidad,segun
el enfoque seaa nivelmacro0 micro. Tras una guerraimportante0
unaetapade recesioneconomica,puededarse10queGourevitch(1986)
denominaun momento abierto en elquelos actoresnegocianparaesta-
blecerun nuevoordenpolitico. Duranteestosperfodosmuchosde los
elementosquese considerabanfijos adquierenun caracterfluido.
Esos momentos abiertosreflejan10queanaliticamentepuedecon-
siderarseuna gran oportunidad, momentos en los que todoel sistema
estatalpareceestarsedesmoronandoy,portanto,esbastantevulnerable
antelos desafiospoliticos.Goldstone(1980),alrecodificarlos datosde
Gamson(1990a, 1975) sobrelosgruposcontestatariossefialaqueeltiem-
po es una variableimportantequeno se encontrabaen analisis anterio-
res. Enopinionde Goldstonelas tacticasyestrategiassonesencialmente
irrelevantesen 10quealexitose refiere.En todo casotienenuna impor-
tanciamuchomenorqueel gradode aperturadel sistema. Piveny Clo-
ward (1979) sostienenque las oportunidades de protesta, 0 de que se
generen cambios en las politicasqueles afectan, son excepcionalesy
esporadicosen el casode los maspobres.Sugierenquelos pobrespue-
den hacermuy pocoparaquesus reivindicacionesseanescuchadas, 0
parapodersehacerlos amosde sus propiasoportunidades.Aunquehaya
momentosen los queun Estadoestemas0menosabierto,los defenso-
res de la ideade la granoportunidad,a laque definencomoalgoglobal
ydicotomico(bienabierto,biencerrado),fundenlasoportunidadesdife-
rencialesde diversos problemasy distritos.Tambientiendenaexplicar
397
. . ~ -
I
de forma muy convincente, los esfuerzos exitosos realizados por los acti-
vistas a la hora de organizarse. Es mas, en su opinion, en perfodos cerra-
dos no existen actividades potencialmente exitosas para los activistas;
10 iinico que pueden hacer es esperar.
Grdfico 12.1. Oportunidad polttica
ESTABLE
Mitos y narraciones,
valores, temas culturales, Tradici6n
sistemas de creencias, estatalista
formas de ver el mundo fuerte/debil
CULTURAL
(sociedad)
Legitimidad
Conciencia de clase
Clima, Zeitgeist
Estado de animo nacional
Culturas
conflictivas,
Discurso publico,
Los medios dan estructura
a las ideas de forma fluida
Fuerza de las instituciones
Fuerza y rnimero
de los partidos politicos
Capacidad e independencia
judicial y legislativa
Centralizaci6n de las
instituciones politicas
Fuerza de las escisiones sociales
Organizaci6n y economfa
polftica de los medios
de comunicaci6n de masas
Modelos de vinculacion
entre grupos de interes
y el gobiemo
INSTITUCIONAL
(estado)
Tendencias econ6micas y
tecnol6gicas que crean
dislocaciones
Fuerza de las organizaciones
aut6ctonas
Infraestructura de los movimientos.
Acceso a los medios de
comunicaci6n de masas
Cambios en las alianzas
polfticas
Rupturas entre elites
Cambios
en las politicas
Ambito del conflicto
Capacidad de control social
Errores en el control social
elecciones.
VOLATIL
398
Junto a estos teoricos que estudian la apertura del sistema politico
en su totalidad existen otros que prefieren el analisis de oportunidades
mas insignificantes, mas centradas en problemas especfficos. Es nece-
sana recurrir a este nivel de analisis para responder a cuestiones como
el porque algunos movirnientos sf surgenen deterrninados momentos,
I
aunque estes no sean especialmente abiertos en un sentido mas gene-
ral. l.Por que una renovacion de los movirnientos ferninistas en la mayor
t
parte del mundo occidental a finales de los aiios sesenta, movirnientos
I
antinucleares en los setenta y pacifistas a principios de los ochenta?
Al igual que los activistas, los analistas politicos a menudo escu-
driiian en busca de oportunidades politicas lirnitadas. Asi, Kingdon
(1984) utiliza el concepto de la ventana political que se abre tempo-
t
ralmente, ofreciendo una oportunidad a los defensores de ciertas pro-
puestas; oportunidad de imponer sus soluciones 0 de llamar la atencion
sobre sus problemas [...J Por ejemplo, un accidente aereo abre la ven-
tana para todos aquellos que abogan por la mejora de la seguridad en
la aviacion. Si tienen sus propuestas a punto, el accidente es una magni-
fica oportunidad para reivindicar la necesidad de que se atienda a sus
propuestas (1984, p. 173, 177).
Segun Kingdon, un mimero infinito de actores 0 eventos pueden
hacer que las ventanas pollticas se abran 0 cierren, y no le interesan las
causas. Desde el punto de vista de los actores, las ventanas abiertas,
simplemente aparecen. A veces debido a sucesos imprevistos, en oca-
siones como consecuencia de actos programados y esperados, como el
control presupuestario. El problema es como reconocerlos para actuar
i
de forma apropiada, no como crearlos 0 prolongarlos.
En nuestro grafico hemos intentado captar las diferencias existen- t
tes entre los teoricos de la gran oportunidad y los de la pequefia opor-
tunidad, situandolos en zonas diferentes de la dimension estable-vola-
til. Asl, los dimas culturales son menos volatiles que las ventanas
politicas, solo varian de decada en decada, llegando a tener ciclos inclu-
t
7 Ellenguaje no es mas que otra estructura cultural que detennina nuestro modo
de pensar sobre la oportunidad. La metafora de la ventana resulta muy c6moda,
I
pero implica una estabilidad de las estructuras en el tiempo que puede acabar sien-
do limitadora. Las ventanas no s610 pueden estar abiertas 0 cerradas. Pueden estar
semiocultas, abiertas para algunos actores y reivindicaciones, pero no para otros. EI
tamaiio y la forma de las ventanas no cambia, tampoco se trasladan de un lugar a
I
otro. Aunque no puedan abrirse, practicamente siempre resultan visibles. De hecho,
esta metafora es mas adecuada para los prop6sitos de Kingdon, que analiza la acci6n
I
institucional, que para nuestro proyecto de estudiar las aperturas extrainstituciona-
I
f
les. La oportunidad polftica es mucho mas dinarnica que una ventana, capaz de apa-
recer repentinamente en un lugar en el que ningiin arquitecto hubiera podido imagi-
nar su existencia. En definitiva, necesitamos rnetaforas que aclaren sin constreiiir.
I
Agradecemos a Karen Beckwith las indicaciones que nos ha hecho al respecto.
I
. r
399
so mas largos; las ventanas politicas pueden alterarse en cuestion de
meses. Sin embargo, esta dimension no resulta adecuada para captar en
su totalidad las diferencias existentes entre oportunidades generales que
afectan a un importante mimero de temas conflictivos yoportunidades
que solo pueden ser aprovechadas para reivindicar temas relacionados
con esferas muy especificas.
Existen una serie de variables de oportunidad politica cuyo lugar
parece estar en el centro. No es posible situarlas en el lado cultural 0
en el institucional ya que estan relacionadas con ambas esferas. En opi-
nion de Sewell, podriamos imaginarnos una estructura de oportunidad
politica que, al igual que ocurre en otros casas, no es estatica sino dina-
mica. Seria un conjunto de esquemas y recursos interdependientes que
potencian 0 constrifien la accion social y que tienden a ser reproduci-
dos par esa misma accion social (Sewell, 1992, p. 19). Sewell entien-
de que los esquemas se refieren a formas de hacer las cos as, de acuer-
do con nuestro bagaje cultural; generalizables, pero, a menudo,
informales y poco articulados. Tal y como entendemos las institucio-
nes, los recursos son objetos reales que pueden ser utilizados para refor-
zar 0 mantener el poder. Evidentemente, existe una relacion de depen-
dencia mutua entre las instituciones y la cultura. Por ejemplo, una
tradicion estatalista fuerte 0 debil se refleja en aquellas instituciones
politicas que limitan la autoridad del ejecutivo, imponiendo diferentes
grados de controles y equilibrios. Pero no hay que menospreciar la face-
ta cultural, que genera expectativas respecto de la importancia que debe
tener el papel desempefiado por el Estado y los ambitos vitales cuya
regulacion debe ser responsabilidad estatal.
Algo parecido se aprecia si prestamos atencion a la parte mas vola-
, til del grafico, El acceso a los medios de comunicaci6n de masas depen-
;'
I
de tanto de rutinas organizativas (la normativa periodistica, la defini-
cion de 10que debe considerarse noticia, etc.) como de toda una serie
de creencias respecto de quienes son los actores a tener en cuenta en la
arena politica. Los cambios en el mundo de 10 politico imp1ican toda
una retorica para justificar posturas y, posiblemente reestructurar temas
conflictivos, para alterar las practicas organizativas y la distribucion
de recursos. Cuando cambia el alcance del conflicto, hay que redefinir
los actores que estan 0 deberian estar implicados y es preciso reconsi-
derar las posibles alianzas y e1 manejo de los recursos.
Por ultimo hay que sefialar que, en el caso de la mayoria de las varia-
bles de oportunidad politica consignadas en este grafico, no existe con-
senso respecto de la medida exacta en la que afectan a 1aoportunidad.
Algunas de elIas parecen abrir y cerrar simultaneamente el espacio poli-
tico. Por ejemplo, i.,las elecciones, son una oportunidad propicia para el
debate y la adopcion de soluciones respecto de problemas y conflictos?
I'
400
j :1
'\ : 1-' "' ..,"- ' . ~ . - - - -
i.,0 cierran el espacio politico suprimiendo el debate sabre los temas
mas conflictivos, dirigiendo la atencion hacia la personalidad y el carac-
ter de los candidatos, difuminando sus desacuerdos en el ambito de 10
politico? Pueden defenderse ambas posturas, pero, hasta el momenta,
no se ha analizado cual es la mezcla precisa entre oportunidad y cons-
tricci6n que suponen las elecciones.
Resumiendo, la estructura de oportunidad politic a es una categoria
demasiado vasta como para sernos de utilidad en nuestros intentos par
i! comprender que condiciones 0 circunstancias generan mas 0 menos espa-
'.. cios para los movimientos y la accion. Si tiene algiin poder explicativo
~ es debido a las variables especificas que forman parte del concepto de
estructura. Los distintos especialistas han sefialado muchas y muy valio-
sas que han resultado ser de gran utilidad para comprender las opciones
estrategicas y los resultados que en cada caso analizaban. Mientras no
exista un consenso mas amplio sobre que variables son las que forman
parte, exactamente, de la oportunidad politica, esperamos que nuestro
,_'0 pequefio esquema resulte de utilidad para localizar, en un contexto de
oportunidad muy amplio, ellugar exacto en el que los especialistas han
incidido en sus analisis, asi como para comprender mejor las relaciones
existentes entre los distintos enfoques analiticos.
Aunque fueramos capaces de dar una definicion objetiva de la
estructura de oportunidad politica, no hariamos mas que explicar una
pequefia parte de 10 que significa la oportunidad para un movimiento
social. Cuando no se reconoce la oportunidad es como si no existiera.
La oportunidad politica implica la percepcion de una posibilidad de
cambio, es decir, tiene un componente que es, basicamente. un cons-
tructo social. Los elementos mas estables de la oportunidad politica
delimitan el ambito en el que toda una serie de actores luchan por defi-
nir las oportunidades.
Creaci6n de marcos interpretativos de la oportunidad
por parte de los movimientos sociales
Un movimiento social esta compuesto por toda una serie de actores
(organizaciones y redes de partidarios) que mantienen un desafio conti-
nuo frente a las autoridades 0 a ciertos c6digos culturales y que, en oca-
siones, recurren a influencias extrainstitucionales. Algunos aspectos de
esta definici6n son de gran importancia para nuestro hilo argumental.
Un movimiento constituye un campo en el que se mueven los acto-
res; no es una entidad unitaria. Cuando no se precisan mayores dife-
renciaciones, los usos lingulsticos nos hacen considerarlo un actor
unico. No obstante, esto es una simplificacion y suele ser importante
401
I
diferenciarentrelosdistintosactores,especialmenteside10 que seesta
hablando es de la creaci6n de marcos interpretativos. En cada movi-
mientoexisteun gradode unificacionyconsensoen 10 que alos mar-
cos interpretativos respecta, yes raro darcon un movimiento del que
sepuedadecirquecuentacon un iinico marcodeinterpretacion.Resul-
tade mayorutilidadelpensaren la creaciondemarcosinterpretativos
comoenunprocesodelucha internoentre actores diferentesquedefien-
den puntosde vista divergentes.
";
Los rnovimientos suelen contar con toda una seriede actores que
ponen en marcha estrategias diferentes, tanto en el ambito institucio-
nal comoen el extrainstitucional.A menudo, una iinica organizacion
combinaformas de influenciainstitucionalizadas, comola politica de
lobbies 0 lapoliticaelectoral,con el recursoaestrategiasextrainstitu-
cionales comolas manifestaciones 0 los boicots. Greenpeacees un
claroejemploy,dehecho, selegitimamercedaestaarnbivalencia.Cuan-
do sequierenjustificaropcionesestrategicassehablade oportunidades
relativas, ysu detecci6nes motivode fricciones internascontinuasen
los movimientos.Asipues, existeun grado de consenso variable res-
pectode losmarcosinterpretativosque seobtiene,ademas, atraves de
procesosdeenfrentamientointernoscuyomicleosueleserladefmici6n
de laoportunidad. Esto significaque debemos centrarnosen, este pro-
ceso de definicionde oportunidadesydeterminarcomofunciona.
En los debates internos clasicosde los movimientos, a menudose
discute sobreel temade la oportunidad relativaparadeterminarsi es
preferiblerecurrira medios de presi6ninstitucionales 0 a campaiias
extrainstitucionales". Algunos argumentos referidos a la oportunidad
politicaserian, porejemplo,peor es mejor; mejor es mejor; 0 sies pre-
ferible trabajardesdefuera 0 desdedentrodel sistema. Evidentemen-
te, los hechosinfluyen sobre estos argmentos. Cuando, tras las elec-
cionesde El Salvadorde 1972,los ganadoresno pudieron hacersecon
el poderpolitico, resultabasencilloafirmarque los medios de carnbio
institucionalesestabancompletamentebloqueados.Pero larnayoriade
los sucesos son ambiguosydejanun ampliomargenparaladiscusion
respectode la optimizacionde las oportunidades.
Enocasioneshayconsensorespectode laexistenciade unmomen-
tode apertura,perolasdiscusionessobresiel movimientosera absor-
bido por lasinstitucionesseprolongantanto, que laoportunidadacaba
8 En las sociedadesdernocraticas,los mediosinstitucionalesincluirian lautili-
zaci6n del sistemaelectoral, del sistemajudicialy de las peticiones pacificamente
presentadas alos funcionarios publicos (en los lobbies, presentaciones, por medio
de cartas, etc.). Todo10dernas se consideraextrainstitucional incluyendo manifes-
tacionespacfficas, vigilias, marchas, huelgas, boicots,revueltas y disturbios, incen-
diar objetos, tirar piedrasy arrojarbombas,asesinatos politicosy secuestros.
402
porescaparse.Enopini6ndeMeyer(1990) ySolo(1988) estofueexac-
tamente10 que ocurri6en elcaso del movimientoantinuclear. La apa-
rente oportunidadde apertura institucional hacia el movimiento anti-
nuclear, suscitada por el apoyo de varios dirigentes del Partido
Dem6crata,llev6 almovimientoaun callej6nsinsalidadondeseman-
tuvo hastaque se desvaneci6la oportunidad.
En estos debates tambien se discute sobreel uso de la fuerza y la
eficaciadelcontrolsocialcuandoserecurre aformasdeacci6nextrains-
titucionales. i,Pueden las autoridades controlaracciones extrainstitu-
cionales y reprimiralos que recurren aellas?i,0 se trata de acciones
que seran toleradas 0 que las autoridades seran incapaces de reprimir
eficazmente?Las accionesarriesgadaspormedio delascualessehace
unademostraci6ndefuerza antelasautoridades(0,entodocasosecon-
siguepublicidad) puedenser utilizadas como argumentopor aquellos
que defienden la existenciade una oportunidad relativa de actuaci6n
extrainstitucional.
Estosmismostemas deoportunidadrelativasereflejanenlosdeba-
tesacadernicossobrelaaperturadelespacioinstitucional. Algunosespe-
cialistasrecurrende forma implicitaaun modelohidraulico, segun el
cual,la aperturadel espacioinstitucionalsupone, automaticamente,el
cierredel espacioextrainstitucional, siendonecesarioredirigirelflujo
deenergfaprovenientedelmovimiento.Otrosaludenaunmodelosim-
bi6ticosegun elcual, los simpatizantesdirigen,desde dentro, losrecur-
sos que facilitan lamovilizaci6n yla accionextrainstitucionalde gru-
pos de baseque, asuvez, contribuyan aabrirpuertasque faciliten los
esfuerzosde los que semuevendesdedentro.
Resumiendo, este debate sobrelas oportunidades relativas para la
acci6ninstitucional0 extrainstitucionalno tiene sentidosi tendemos a
consideraralos movimientos y,las oportunidadesque se les ofrecen,
como un todo. Aun esgrimiendoargumentos muy validos sobrecam-
bios en las oportunidadesque se Ieofrecenalmovimientoglobalmen-
teconsiderado, puedenestarsepasandoporalto cambiosfundamenta-
les en laoportunidadrelativa; aquellospuntososcurosen elestudiode
los movimientos sociales queno han sido resueltos hasta la fecha, a
menudo serefierenaoportunidadesrelativasmas que aoportunidades
que afectenaun movimientocomo un todo.
Elprocesodecreaciondemarcosinterpretativosque sellevaacabo
enelsenodelosmovimientossecentraenelvolatilobjetivo delaopor-
tunidadpolitica.Los participantesdanpor sentadoslosaspectosinertes
de la oportunidadpolitica.A medidaque nos movemos hacia el cen-
tro de la dimensi6n volatil/estable algunos de los actores que forman
parte de los movimientos pueden cuestionaresta estabilidad y la exis-
tencia 0 no de una oportunidad, Cuando alcanzamos el extremade 10
403
volatil ya queda poco que se de por sentado, y rara vez existe consenso
respecto de si ha llegado el momento oportuno y cuantotiempo estara ahi,
El proceso suele estar centrado en la btisqueda de la oportunidad en
ciertos campos relacionados con problemas especfficos y, rara vez, en la
especificacion de una oportunidad politica general que sea de utilidad
para movimientos de todo tipo. Al movimiento pacifista no le interesa
si el fin de la Guerra Fria ha supuesto un momento de apertura general;
de hecho esto es algo que nadie pone en duda. Pero, (,ha abierto las opor-
tunidades de accion antimilitarista y facilita la conversion econ6mica?
Parece que si, pero, si esto es asf, (,como podria explicarse la disminu-
cion de recursos del movimiento y la decadencia de su infraestructura'"
(,Se trata de una apertura de oportunidad que surge al declinar la ame-
naza, 0 acaso, las oportunidades se cierran en este punto debido a, por
ejemplo, la falta de acceso a los medios de comunicacion por la perdi-
da de interes del tema? Lo cierto es que estamos intentando responder
a preguntas que, a menudo, estan mas relacionadas con los cambios en
las oportunidades que se ofrecen para la solucion de temas conflictivos,
que con un cambio en la oportunidad politica en general.
Por ultimo hay que decir que la creaci6n de marcos interpretativos
de la oportunidad politica es uno de los elementos fundamentales de los
marcos de acci6n colectiva'". Estos niegan la existencia de situaciones
indeseables inmutables, no-susceptibles de ser alteradas por medio de
alguna forma de acci6n colectiva. Se define al Pueblo como agente
potencial de su propia historia. Esto supone, necesariamente, que la
oportunidad existe aunque, evidentemente, no elimina la posibilidad de
divergencias en la apreciacion de la existencia de una oportunidad rela-
tiva para acciones institucionales 0 extrainstitucionales.
Los medios de comunicacion de masas desempeiian un papel cru-
cial para los agentes de los movimientos, puesto que pueden ofrecer la
seguridad de que se esta tomando en serio a los actores, de que se les
considera agentes del cambio. Cuando los manifestantes exclaman: El
.i
mundo entero esta observando, quieren decir que creen en su propia
importancia, que entienden que estan haciendo historia. Los medios
,
i
legitiman al movimiento, Ie convierten en un actor importante. Esto sig-
I
l
nifica que la apertura 0 el cierre de los medios y el protagonismo que
pueden ofrecer es un elemento crucial a tener en cuenta por los movi-
mientos cuando definen 10 que es una oportunidad polftica.
,
I
j
9 De hecho, en los estudios de MEYER (l993a) se sugiere 10contrario. Afirma
!
que, en los Estados Unidos, solo ha habido movimientos pacifistas fuertes cuando
, han surgido como reaccion ante polfticas gubemamentales militaristas, en aparien-
cia, inflexibles y agresivas.
10 Para una discusi6n mas extensa sobre los marcos de accion colectiva, vease
1:1"
~ I \, L:
GAMSON (I992a, b) y SNOW YBENFORD (1992).
,'I IV
404
, I
~ l
I
~ ~ ~
Estas asunciones operativas respecto del papel desempeiiado por los
medios a la hora de interpretar la oportunidad politica nos llevan a plan-
tear tres argumentos mas especificos sobre la forma en que se realiza
el proceso.
La retorica del cambia
Los activistas de los movimientos tienden a sobrestimar, sistemati-
camente, el grado de oportunidad politica; de hecho, si no 10 hicieran,
no estarian ejerciendo su oficio sabiamente. Para ver como 10hacen
podemos comparar la retorica del cambio con 10que Hirschman (1991)
llama una retorica reactiva. Hirschman analiza como suelen inter-
pretar la oportunidad aquellos que optan por la inactividad.
En la retorica reactiva descubre tres temas fundamentales: riesgo, futi-
lidad y efectos perversos. Cuando habla de riesgo hace referencia al tipi-
co argumento segtin el cual cada vez que intentamos cambiar algo nos
arriesgamos a perder 10que ya tenemos. La inactividad es, por tanto, mas
prudente segiin esta forma de entender la oportunidad, puesto que el ries-
go de perdida es mucho mayor que las posibilidades de obtener algun
tipo de ganancia. En la linea de la futilidad esta ese argumento segtin el
cual no existe oportunidad para el cambio. Desde esta optica, cualquier
tipo de accion no es sino una perdida de tiempo y de recursos, todo inten-
to de lograr reformas polfticas 0 econ6micas acaba en nada debido a algu-
na ley cuya existencia puede deducirse por los cientificos sociales
(Hirschman 1991, p. 70). Los efectos perversos estan relacionados con
la idea de que cualquier tipo de actuacion pensada para el cambio no hara
sino empeorar las cosas!'. En estos casos es preferible la inactividad
porque, al margen de buenas intenciones, las consecuencias involuntarias
negativas superan a los efectos deseados.
Para compensar el pesimismo de la ret6rica reactiva, los activistas
de los movimientos recurren a una ret6rica de cambio optimista. Su
tarea consiste en convencer a disconformes potenciales de que la accion
que conduce al cambio no solo es posible sino tambien deseable. Al
influir sobre las percepciones que de la opartunidad tienen los activis-
tas potenciales, los organizadores pueden, de hecho, alterar las bases
materiales de la oportunidad. Para cada uno de los argumentos pesi-
mistas existe un contra-argumento en el que se destaca 10contrario sobre
la oportunidad politica. Urgencia, actividad y posibilidad son terminos
11 En la obra de Charles MURRAY, Loosing Ground (1984), se ofrece un magnf-
fico y conocido ejemplo. Murray afirmaba, que 10unico que se lograba con los pro-
gramas antipobreza era atrincherar a los pobres en su pobreza, inhibiendo, de hecho,
la movilidad econ6mica.
',:-
;i::'
','
,
405
- ~ -
propios de una ret6rica del cambio que brinda una altemativa a la ret6-
rica reactiva.
Los activistas anulan el argumento del riesgo, sefialando que la inac-
tividad tambien conlleva sus peligros y procurando crear una sensaci6n
de urgencia. Si no actuamos ahora, no es que la situaci6n vaya a per-
manecer inalterada, sino que cada vez sera mas y mas dificil conseguir
carnbios. La acci6n puede tener sus riesgos, pero permanecer inactivos
es mucho mas arriesgado aun. Se deben sopesar los riesgos de la acci6n
y de la inactividad.
Los activistas se enfrentan al argumento de la futilidad refiriendo-
se a la apertura del momento. Las ventanas abiertas en ese momenta no
permaneceran abiertas por mucho tiempo. Es cierto que no se puede
garantizar el exito, pero tambien es verdad que la oportunidad es 10 sufi-
cientemente buena como para mantener viva la esperanza. La acci6n
abrira mas la ventana y la mantendra abierta durante mas tiempo, dejan-
do un espacio mayor a futuras victorias. En los manuales sobre orga-
nizaci6n se recomienda a los activistas que, al principio de una cam-
pafia, recurran a objetivos modestos que se pueden alcanzar para
demostrar que la accion tiene su impacto. Esta idea puede reforzarse
utilizando argumentos sobre el progreso y la inevitabilidad hist6rica.
Como sefialara Hirschman (1991, p. 158): La gente disfruta y se sien-
te poderosa cuando tiene la sensaci6n, por muy vaga que sea, de que
tiene a la historia de su parte, (la cursiva es del original). Ademas, la
acci6n colectiva puede obligar a las autoridades a actuar de una forma
que no haga sino fomentar la movilizaci6n, atraer nuevos aliados hacia
el movimiento y crear escisiones en el seno de las elites, 10 que a su
vez, expande las oportunidades politicas. La acci6n genera reacciones
que pueden tener consecuencias favorables nointencionadas.
Por ultimo, la promesa de nuevas posibilidades contrarresta las arne-
nazas de los efectos perversos. Los activistas intentan ofrecer un pano-
rama en el que se conjuguen mejores politicas, mayor justicia y una
vida social mas humana; esto es una altemativa que s6lo la accion que
ellos propugnan puede generar. La tan citada frase de Martin Lutero
King: Tuve un suefio es un buen ejemplo del poder de movilizaci6n
de la posibilidad.
Estos argumentos forman parte de la estructura de movilizaci6n y
suelen generar una tendencia a sobrestimar la existencia de la oportu-
nidad politica, un prejuicio sistematicamente optimista. No se trata solo
de ver la botella medio llena en vez de medio vacfa, se trata de verla
medio vacia, cuando, a menudo, esta vacfa en un 90%. Aunque sea cier-
to que los activistas suelen ser mas pesimistas en privado que en publi-
co, tambien es verdad que, por 10 general, consiguen convencerse a sf
mismos de que existe una oportunidad.
406
La falta de realismo suele ser tan saludable para la actividad des-
plegada por el movimiento como 10 es para la actividad econ6mica lle-
vada a cabo por los empresariosl-, Nueve de cada diez pequefios nego-
cios en los Estados Unidos fracasan en sus primeros cinco afios de
existencia; sin embargo, la gente sigue creandolos, Los individuos deben
convencerse a sf mismos de que tendran exito porque van a trabajar mas,
tienen mejores ideas 0 cuentan con algun otro tipo de pres agio favora-
ble. De hecho, las percepciones poco realistas de 10 que es posible
pueden alterar 10 posible.
Quienes desaffan a las autoridades 0 a codigos culturales tambien
tienen mucho en contra y, ademas, deben convencer a los demas de que
la acci6n merece la pena. Existen numerosos ejemplos hist6ricos de
movimientos que demostraron que las posibilidades de cambio en las
que pocos creian, eran reales. Cuando los activistas interpretan 10 que
sucede en el espacio politico enfatizando la oportunidad en vez de los
lfrnites, pueden estar estimulando acciones que cambien las oportuni-
dades. De esta forma, su interpretaci6n de oportunidad se convierte en
una profecfa autoverificadora.
La apertura del acceso a los medios
Los medios de comunicaci6n de masas constituyen otro componente
de la interpretaci6n de la oportunidad politica que incluye elementos estruc-
turales y dinamicos. Los modelos de propiedad y consumo de los medios,
asf como sus relaciones con el Estado y los partidos politicos, son relati-
varnente estables y, por 10 general, estan mas alla de las reivindicaciones
de los movimientos. Sin embargo, el contenido de los informativos, de los
prograrnas de entretenimiento y, en general, de toda la prograrnaci6n, es
algo muy dinamico que puede influir de forma espectacular sobre las pers-
pectivas de movilizaci6n y desafio de los movimientos.
Por sf misma, la apertura de los medios ante los movimientos socia-
les constituye un importante elemento de la oportunidad politica. Este
punto tiende a estar poco claro debido a 10 arnbivalente del papel que
desempefian los medics!', a la hora de construir significados y repro-
12 En ocasiones, proyecciones optimistas poco realistas sobre las posibilidades
de cambio polftico pueden tener consecuencias tragicas. Puede servir como ejem-
plo el movimiento antibelico norteamericano, cuyos activistas colocaban bombas
en la 16gica de 10 que ellos consideraban serfa, finalmente, una exitosa carnpafia revo-
lucionaria contra el Estado. Este es un ejemplo frecuentemente invocado por los
crfticos de la accion colectiva. Por tanto, es evidente que el optimismo debe ser com-
pensado, de alguna forma, por un cierto grado de realismo.
13 Para una discusi6n mas completa respecto de la naturaleza de la transaccion
que se da entre los movimientos y los medios de cornunicacion, vease GAMSON y
407
ducir la cultura. Los periodistas desarrollan argumentos y crean ima-
genes que sirven de soporte a interpretaciones concretas. Pero, por
otro lado, los medios son asimismo el espacio fisico, la arena en la que
tienen lugar las controversias simb6licas entre los defensores de signi-
ficados, entre ellos, los movimientos sociales.
Las normas y practicas que rigen el funcionamiento de los medios, y
el contexto mas amplio de la economfa polftica en la que operan, afec-
tan a las oportunidades y lfmites para los movimientos. Las organizacio-
nes clave en el seno de los medios de comunicaci6n (en los Estados Uni-
dos las grandes cadenas, asf como algunos peri6dicos y revistas
nacionales), dan dimensi6n a los actores. Sugieren al resto de los medios
y a las elites, asf como al publico interesado s610 en temas puntuales,
quienes son los actores importantes en un campo u otro. Debido s610 par-
cialmente a la existencia de una audiencia autoselectiva, los distintos
medios llegan a ptiblicos diferentes, emitiendo mensajes potencialmen-
te contradictorios respecto del grado de urgencia, los problemas y la efi-
cacia. Es aquf donde los movimientos pueden jugar un papel destacado
como fuente de organizaci6n. Brindan a los activistas interpretaciones e
infonnaci6n y pueden convertirse en parte integrante de una cultura com-
partida, generada desde el movimiento mismo. A nivel mas cotidiano,
son grupos adecuados para organizar la informaci6n y ofrecer datos como,
por ejemplo, donde y cuando va a tener lugar una manifestaci6n.
Los medios mas importantes son, asimismo, un recurso potencial.
En los Estados Unidos, los principales medios de comunicaci6n apli-
can la norma de la ecuanimidad, pero 10hacen de forma selectiva. Por
ejemplo, al dar las noticias se recurre a la frase escueta, sin embargo,
el equilibrio se conserva al presentar a personas con puntos de vista
diferentes que debaten sobre la informacion ofrecida. En la practica no
se invoca de forma automatica la norma de la ecuanimidad. Para que
se aplique, los periodistas deben calificar un tema de controvertido.
Asi, el crear controversia es un modo de aumentar las oportunida-
des, porque los medios se abren a los defensores 0 portavoces de cier-
tas posturas u opiniones. Hecho esto, 10 mas probable es que la oca-
sion siga am mientras el terna continue siendo objeto de interes. Nada
cualifica mejor a una persona como portavoz ante los periodistas que
la experiencia previa en la defensa publica de un punto de vista, espe-
cialmente si esto se ha hecho en algunos de los medios importantes que,
por tanto, validan su actuacion. Mientras siga habiendo interes hacia un
determinado tema, los periodistas seguiran buscando quien 10 comen-
teo En el mismo momento en que el interes se desplaza hacia algun otro
problema y la controversia pierde actualidad, el espacio se cierra de
nuevo, vedandose el acceso a quienes podian defender los puntos de
vista de los movimientos.
Ala hora de crear controversia, la accion extrainstitucional resulta
mas adecuada que la institucional. Los medios de comunicacion mas
populares y orientados hacia 10visual gustan del espectaculo que supo-
ne la acci6n colectiva'". Espectaculo significa drama y confrontaci6n,
momentos de emoci6n con gente que tiene fuego en las entraiias, que
es extravagante e impredecible. Se premia la novedad, la fantasia y la
controversia. Las acciones violentas suelen contener todos estos ele-
mentos. Tener fuego en el cuerpo esta bien, pero si el fuego se aprecia
en la fotografia es mejor aun. Edificios y neumaticos ardiendo son mejo-
res para la televisi6n que las sentadas pacfficas y las marchas ordena-
das. Por tanto los medios son relativamente mas accesibles a la acci6n
extrainstitucional que a la institucional. Este prejuicio, a su vez, estruc-
tura las opciones estrategicas de los movimientos.
Evidentemente, para ganarse la atenci6n de los medios de comuni-
caci6n es preciso recurrir a estrategias y tacticas que no son las ade-
cuadas para ganar terre no en el ambito de 10 politico, en el marco de
las instituciones polfticas. Los medios premian la novedad, la polemi-
ca y la confrontaci6n, mientras que la polftica institucionalizada busca
predecibilidad, moderaci6n y compromiso. Cuando los activistas bus-
can, tanto la atenci6n de los medios como influencia institucional, se
hallan ante un diffcil dilema cuya base es el equilibrio.
Los funcionarios publicos y los directores de las grandes organiza-
ciones reciben, automaticamente, el apoyo de los medios de cornuni-
caci6n, simplemente por ser quienes son. No ocurre 10 mismo con los
activistas de los movimientos que a menudo deben luchar par ese espa-
cio, siendo incluso a veces necesario recurrir a la acci6n extrainstitu-
cional. Los que son miembros del club acceden a los medios por la puer-
ta principal, pero los contestatarios deben colarse por la puerta de atras,
En ocasiones deben recurrir a la provocaci6n de des6rdenes y la publi-
cidad que estes generan para poder hacerlo 10que, a su vez, puede ser
una cortapisa una vez dentro. Como seiialaron Gamson y Wolfsfeld
(1992): A aquellos que se disfrazan para ser admitidos en la fiesta pre-
parada por los medios no se les permite cambiarse de ropa antes de la
sesi6n fotografica.
Para hacer frente a este problema los movimientos pueden disefiar
divisiones del trabajo, especializar a sus actores. Los que se yen impli-
iF
14 GITLIN (1980) trata este terna en profundidad al mostrar como el gusto de los
medios por el espectaculo influy6, en gran medida, sobre las tacticas y los lfderes
WOLFSFELD (1993). Tanto esta secci6n como la siguiente se basan en tesis desarro-
de la New Left en los Estados Unidos.
lladas en ese estudio.
409
408
cados en las acciones necesarias para abrir el acceso no suelen funcio-
nar como portavoces principales. Esto 10 hacen otros compafieros que
no podran ser acusados de disidencia y que son capaces de generar con-
senso en torno al tema debatido. Por ejemplo, en el caso del movimiento
antinuclear, la Clamshell Alliance y otros grupos de acci6n directa con-
tribuyeron a definir la energia nuclear, haciendo de ella algo contro-
vertido y recurriendo a la ocupaci6n ilegal y otras formas de acci6n
extrainstitucionales. La apertura del espacio que surgi6 como conse-
cuencia de estas acciones fue aprovechada por la Union of Concerned
Scientists que se acercaban mas a 10 que los medios consideraban un
portavoz respetable.
Las rivalidades internas entre diversos actores pertenecientes a un
rnismo movirniento pueden rninar esta divisi6n de tareas que resulta
muy c6moda. De hecho, a menudo, los organizadores de los movi-
rnientos consideran a deterrninados aliados potenciales bien un riesgo,
capaces de desacreditarles, bien competidores que consumirian parte
de sus recursos. Con frecuencia los movirnientos operan utilizando
varios marcos a la vez, cada uno de los cuales se adecua a grupos especi-
ficos. Aquellos cuyas acciones abrieron el acceso a los medios pueden
considerar que su marco de actuaci6n luce bien poco 0 pueden sentir
celos de los que acceden por la puerta recien abierta. Pueden atacar e
intentar perjudicar a sus rivales. Estos enfrentarnientos en el seno de los
movirnientos rnismos tambien pueden convertirse en una buena histo-
ria para los medios. La divisi6n de tareas s610 funcionara cuando exis-
ta un marco consensuado y se olviden preocupaciones como quien reci-
be los honores por ser el mensajero.
Conclusion
Los elementos relativamente estables de la oportunidad politica
resultan de utilidad para comparar la incidencia y el exito de movi-
rnientos sociales que se mueven en medios distintos. Sin embargo, los
elementos volatiles son mucho mas iitiles cuando se trata de compren-
der el proceso de interaccion existente entre la apertura y el cierre del
espacio politico y las opciones estrategicas de los movirnientos. Estos
elementos volatiles nos ayudan a comprender los resultados obtenidos
por los movirnientos en funcion de marcos interpretativos que dan for-
ma y canalizan la actividad, rnientras que, al rnismo tiempo, los movi-
rnientos acnian como agentes que contribuyen a conformar el espacio
politico en el que se mueven.
Hemos dicho que la construcci6n de la oportunidad politica debia
entenderse como un debate interno de los movirnientos en torno al sig-
410
nificado. A menudo, los problemas que se discuten no se refieren a la
oportunidad politica que pueda existir para el movirniento globalmen-
te considerado, sino a la oportunidad relativa para la acci6n institucio-
nal 0 extrainstitucional y a la interacci6n entre ambas. Es mas corrien-
te centrarse en oportunidades para el debate de temas concretos que en
oportunidades que impliquen al movirniento en general.
Cuando los movirnientos intentan aprovechar la oportunidad 10hacen
guiados por un prejuicio optirnista sistematico, exagerando las oportu-
nidades y subestimando sus lirnitaciones. Este prejuicio forma parte de
las necesidades funcionales de los movirnientos que necesitan contar con
un marco para la acci6n colectiva que incluya la creencia de que es posi-
ble cambiar las cosas. Puesto que, en ocasiones, la accion llevada a cabo
por los movimientos puede alterar las oportunidades, es posible que esta
falta de realismo de lugar a profecias autoverificadoras.
Tambien puede conducir a desgracias y desastres si se ignoran los
autenticos Iimites hasta que ya es demasiado tarde. Hemos dedicado
poco espacio aqui a intentar explicar d6nde esta la linea divisoria entre
el mantenirniento de la esperanza, a menudo en circunstancias desco-
razonadoras, y el empecinarniento en un esfuerzo totalmente quijotes-
co. Quiza el mecanismo mas adecuado para mantener un sana equili-
brio sea el recurrir a un saludable debate interno sobre la naturaleza de
la oportunidad polftica. No obstante no existen formulas magicas que
garanticen el exito.
Por ultimo, hemos recalcado la importancia de los medios de comu-
nicacion que son, ala vez, una de las variables de la oportunidad poll-
tica y el espacio ffsico don de tiene lugar el debate sobre la naturaleza
de la oportunidad. Puesto que valid an ante la sociedad la seriedad de
los puntos de vista defendidos, son un objetivo crucial hacia el que es
preciso que los movimientos dirijan sus esfuerzos si buscan una aper-
tura del espacio politico. En ocasiones, no siempre, los medios favore-
cen a los actores extrainstitucionales.
La controversia da mayor trascendencia al problema y pone en mar-
cha mecanismos de equilibrio que abren las puertas a portavoces, aun asf,
la importancia que desde los medios se concede al espectaculo suele pri-
vilegiar a quienes recurren a la accion extrainstitucional. Este tipo de acto-
res pueden ser calificados de advenedizos y disidentes y asi, de paso, se
presenta a los portavoces de forma que su mensaje sea escuchado".
Un movirniento que cuenta con un marco de interpretacion con-
sensuado puede superar este problema perrnitiendo que aquellos que
15 RYAN (1991) presenta una discusion especialmente util sobre la forma en
que tiene lugar este proceso y describe como los movimicntos 10asumen perfecta-
mente en sus marcos de referencia.
411
abren las puertas no sean los que acnien de portavoces. No obstante,
la acci6n extrainstitucional a menudo implica sacrificios y riesgos, y
los que los asumen deben estar dispuestos a permitir que otros recojan
los beneficios si esto favorece la consecuci6n de las metas globales per-
segidas por el movimiento. Sin embargo, no es frecuente encontrar este
tipo de noble abnegaci6n en ninguna esfera de la vida social y, por tan-
to, cuando se da, bien se puede hablar de un gran logro.
No obstante, el que exista 0 no consenso en tomo a un marco inter-
pretativo suele ser una cuestion de grados. Lo normal es que surjan desa-
cuerdos respecto de quien debe representar al movimiento cuando se
tiene acceso a los medios. Las nuevas oportunidades dan aSI lugar a
rivalidades personales y a acalorados debates intemos sobre la mejor
forma de reaccion, Las estructuras de oportunidad politica llevan en sf
el germen de la amenaza y de nuevas posibilidades, y los activistas deben
luchar por alcanzar un equilibrio eficaz.
412
13. EI acceso a la agenda publica y a la agenda
del gobierno: medios de comunicaci6n y sistema
electoral
JOHN D. MCCARTHY, JACKIE SMITH YMAYER N. ZALD
Al intentar influir en el mundo de 10politico, los movimientos socia-
les se yen envueltos en controversias sobre los significados. En el trans-
curso de estos debates, una de las tareas esenciales es la de definir e
interpretar los problemas sociales y las injusticias, de modo y manera
que se logre convencer a una audiencia arnplia y muy diversa de la nece-
sidad y utilidad de emprender acciones colectivas para corregir estas
deficiencias. Por 10 general los marcos interpretativos que elaboran los
movimientos suelen tener dos componentes esenciales: el elemento
,. diagnostico, es decir, la definicion del problema y de sus causas, y el
; pronostico, 0 sea, la definicion de una estrategia apropiada para sol-
'. ventar el problema (Snow y Benford, 1988). Normalmente, los movi-
mientos no disponen de los recursos politicos y/o materiales necesarios
para llegar, de forma rutinaria, hasta los decisores politicos y, por tan-
to, deben recurrir a estrategias externas para llamar la atencion del
publico y de quienes disefian las politicas que afectan a los problemas
que desearian ver resueltos. Lipsky (1968) identifico una de las logi-
cas fundamentales de las estrategias de los movimientos; se trata de
implicar a terceros en el conflicto para resaltarlo y poder ejercer una
ilL cierta presion sobre el proceso politico de decision. Si bien el objetivo
ultimo de los movimientos suelen ser los politicos, deben movilizar
recursos humanos y materiales en un contexto social amplio para lograr
influir sobre esta poderosa elite. Estos terceros pueden ser tanto las
,j_ 413
; ~ . . . .
I
masas como las llamadas elites de referencia, el tipo de gente con la
que las elites poderosas interacnian y a la que consultan. Una herra-
mienta crucial en todo este proceso son los medios de comunicaci6n de
masas, capaces de llegar a una audiencia mucho mayor de la que pue-
den alcanzar los actores de los movimientos sociales por sf mismos.
Evidentemente, los medios son un objetivo esencial para los movi-
mientos que intentan crear marcos interpretativos, pero no son el uni-
co (en ocasiones, ni siquiera el principal). Los esfuerzos mas directos
se canalizan hacia la posibilidad de verse incluidos en la agenda publi-
ca, sea la electoral 0 la del gobiemo. Los movimientos sociales disefian
tacticas para transmitir los marcos interpretativos que han creado e
influir, directa 0 indirectamente, sobre las percepciones y las conduc-
tas de audiencias muy diversas. Por ejemplo, los movimientos sociales
organizados (MSOs) suelen tener contactos directos con algunos Ifde-
res, periodistas, lfderes de partidos politicos, funcionarios electivos y
burocratas, etc., pero, para dar un mayor impacto politico a sus esfuer-
zos, tambien deben recurrir a tacticas que hagan llegar su mensaje a una
audiencia mucho mas amplia. Todo esto esta pensado para conseguir
que los problemas que consideran importantes entren en las agendas de
diversos tipos de audiencias: el publico en general, los medios de cornu-
nicaci6n, los partidos politicos, y los responsables en el ambito legis-
lativo y ejecutivo. Cada una de estas agendas funciona segun una l6gi-
ca propia y iinica y quien desee influir sobre ellas debe reajustar sus
estrategias de forma adecuada.
Los especialistas en movimientos sociales han ido reconociendo la
gran importancia que tiene la definici6n de los problemas a la hora de
estudiar el exito y el fracaso de los movimientos 1. Sin embargo, sus
esfuerzos se han dirigido, principalmente, hacia la descripci6n de los
elementos variables de los marcos interpretativos y la fijaci6n de los
rasgos mas destacados de aquellos marcos que han tenido una acepta-
ci6n mas 0 menos amplia. A pesar de que quienes estudian la creaci6n
de marcos estrategicos han reconocido que parte de esta creaci6n se rea-
liza por medio de procesos institucionales de caracter general que van
En muchos de los estudios aparecidos en las recopilaciones mas recientes se
aborda este tema. vease, par ejernplo, MORRIS y MUELLER (1992), KLANDERMANS,
KRIESI YTARROW (1988); LARANA, JOHNSTON YGUSFIELD (1994). En la mayoria de
estos trabajos se considera que la injusticia es el elemento principal en el proceso de
creacion de marcos interpretativos estrategicos, sin embargo, como sefialan Gam-
son y Meyer en el capftulo 12 del presente volumen, las oportunidades politicas tam-
bien pueden ser un destacado punto a tener en cuenta. Como demuestra Voss en el
capitulo 10, el exito y fracaso de los movimientos es, asimismo, un elemento impor-
tante a considerar a la hora de dar forma a un marco interpretativo general. Como
seiialaremos mas adelante, a 10 largo de este proceso de definicion e interpretacion
tarnbien puede tenerse en cuenta el potencial de movilizacion.
mas alla de la movilizaci6n propia del movimiento, no se han especi-
ficado, mas que muy por encima, las dimensiones relevantes de estos
procesos extemos. Tal vez porque los estudios (p. ej., Snow y Benford,
1988; Snow y otros, 1986; Benford, 1993) se centran, fundamental-
mente, en la consideraci6n de las dimensiones ideo16gico-cognitivas
relevantes en los procesos de creaci6n de marcos interpretativos (vea-
se, sin embargo, Ryan, 1991).
Sin embargo, estos enfoques centrados en los procesos intemos de
creaci6n de marcos de interpretaci6n conllevan la asunci6n implfcita de
que todas (0 al menos la mayor parte) las interpretaciones que se hacen
de la realidad son creaciones sociales y, por tanto, pueden ser manipu-
ladas 0 generadas por los movimientos. Estos se convierten asi en spon-
sors de marcos concretos (Gamson, 1988), y su habilidad para presen-
tar de forma atractiva estos marcos ha sido ampliamente debatida en los
estudios sobre competitividad entre organizaciones (Rothenberg, 1991),
coaliciones (Kleidman, 1993) 0 indus trias de movimientos (Benford,
1993). Si aceptamos esta asunci6n sobre la posibilidad de manipular
los marcos interpretativos, habra que aceptar tambien que la labor de
creaci6n de marcos se realiza en un contexto social y politico mas
amplio, y que es este contexto el que amplia, limita y da forma a las
oportunidades con las que cuentan los activistas de los movimientos
para llamar la atenci6n sobre los problemas que mas les preocupan. Es
mas, estos procesos de fondo deben relacionarse con las opciones
estrategicas elegidas por los activistas para, a traves de ellas, intentar
obtener un hueco en las agendas. No es s6lo que existan diferencias
entre los procesos puestos en marcha para acaparar la atenci6n, es que
la misma esencia dellenguaje utilizado en los marcos interpretativos
varia de una arena a otra. Aunque este sea un tema que escapa al ambi-
to de analisis de este ensayo, la ret6rica, las imageries y los argumentos
utilizados para dirigirse a un publico simpatizante, pueden no dar bien
en los medios de comunicaci6n 0 no funcionar con otro tipo de publi-
co. Si se desea traducir un grito de guerra, pensado para la movilizaci6n,
a un lenguaje que sea asequible para la presentaci6n del problema ante
un congresista al que se recurre en el ambito de una tactica de lobbies,
es preciso hacerlo partiendo de una base totalmente distinta.
En este capitulo se abordan dos cuestiones relevantes para los pro-
cesos de creacion de marcos interpretativos por parte de los rnovi-
mientos, que han sido algo descuidadas por los investigadores. En pri-
mer lugar, nos preguntaremos por las estructuras sociales y contextos
concretos que condicionan las oportunidades existentes para la creaci6n
de marcos interpretativos en el seno de los movimientos. En segundo
lugar, analizaremos los repertorios de tacticas que surgen de estos mar-
cos contextualizados. Para nuestra discusi6n de los contextos en cuyo
414
415
seno realizan los movimientos sus opciones estrategicas, recurriremos
al concepto de arena tal y como es present ado por Dieter Rucht en
este volumen (capitulo 8). Nos gustaria diferenciar cuatro arenas con-
cretas en el ambito de las controversias en tomo a la creaci6n de mar-
cos interpretativos, a saber, la esfera publica, los medios de comunica-
ci6n, el ambito electoral y el gubemamental. En cada una de ellas existen
grupos diferenciados de competidores, audiencias y guardianes cuya
interacci6n acaba dando forma a las agendas en las que se incluyen los
problemas a debatir. Adernas quisieramos presentar un analisis de los
distintos repertorios tacticos a disposici6n de los movimientos que
desean competir en una arena especifica. Poniendo en relaci6n marcos
interpretativos, tacticas y arenas, esperamos poder exponer 10 poli-
facetico del proceso de difusi6n de la palabra de un movimiento social.
Estructuras del contexto y agenda
Si nos centramos en corrientes de analisis mas 0 menos desarrolla-
das cuyos representantes intentan aprehender la gran variedad de pro-
blemas existentes, s610 encontraremos una en la que se atribuye gran
importancia a la tarea de creacion de marcos interpretativos por parte
de los activistas del movimiento. Al optar por la labor de creaci6n de
marcos como base y punto de partida y entender que los procesos ins-
titucionales son algo accesorio, intent amos comprender mejor el exito
o fracaso obtenido por los activistas a la hora de acaparar la atenci6n
en tomo a un tema problematico-,
Existe un gran mimero de temas hacia los que cualquier publico
puede dirigir su atenci6n; debe entenderse, por tanto, que la atenci6n
dedicada a la consideraci6n de un tema conflictivo es, por 10 general,
ciclica y esta, de algun modo, jerarquizada. EI conjunto de los puntos
en los que, en un deterrninado momento, se centra la atenci6n consti-
tuye una agenda. Es preciso diferenciar entre la agenda de los medios
(colecci6n de temas que reciben la atenci6n de los medios de comuni-
2 EI que se consiga incluir algo en una agenda no garantiza que prevalezca la
interpretacion que uno ha dado al tema, pero sf es cierto que esta interpretacion no
podra prevalecer nunca si no se consigue ser incluido en la agenda..Por 10 tanto
queremos establecer una distinci6n entre la seleccion de los temas para su inclusion
en la agenda, ellugar 0 rango que el asunto lIega a ocupar en ella y la subsiguiente
descripcion 0 definicion del tema tras su inclusi6n en esa agenda. Debido a que las
estrategias adoptadas por los movimientos para conseguir que se seleccionen los
temas pueden ser distintas a las adoptadas para intentar influir sobre la forma que
revista la definici6n e interpretaci6n del problema, debemos centramos basicamen-
te en 10primero.
416
',:
caci6n), la agenda publica (conjunto de problemas que un publico mas
o menos amplio considera relevantes), la agenda gubernamental (con-
junto de temas a los que se dedica tiempo en alguna de las arenas poli-
ticas) y la agenda electoral (grupo de puntos conflictivos debatidos por
los candidatos en unas elecciones)", Cada una de estas agendas (aun-
que ciertamente no se trata de realidades independientes) puede con-
cebirse como el resultado de procesos de fijaci6n competitivos y su
contenido puede no parecerse nada a realidades objetivas.
En las democracias occidentales, los medios de comunicaci6n de
masas son los proveedores basicos de imagenes e informaci6n. Aunque
las injusticias y las privaciones puedan ser experimentadas directamente
en un contexto local, el publico en general y las elites de referencia se
enteran de su existencia, basicamente a traves de los medios de cornu-
nicaci6n. Algo similar ocurre con las autoridades politicas, que, si bien
pueden tener algiin tipo de interacci6n directa con los ciudadanos y
comprobar por sf mismos las condiciones de vida en el ambito local,
tienen una idea de esas condiciones y de las reacciones ciudadanas ante
ellas muy dependientes de la imagen que se de en los medios de comu-
nicaci6n. Resulta asf tentadora la idea de unificar los procesos por medio
de los cuales se conforman las agendas y caer en la defensa de un deter-
minismo control ado por los medios, haciendo que esta agenda se con-
sidere la iinica fuente de todas las demas, Sin embargo, segun nuestra
interpretaci6n de los diversos estudios especializados realizados, las cua-
tro agendas guardan una relaci6n laxa entre sf, teniendo cada una de ellas
sus propias estructuras de incentivos, procesos y guardianes. Esta afir-
maci6n tiene importantes implicaciones respecto de los objetivos a per-
seguir por los activistas que crean marcos interpretativos estrategicos,
Los activistas no son s610 competidores que intentan hacer llegar a
la opini6n publica un deterrninado marco de interpretaci6n de los pro-
blemas. En los ultimos afios, la creaci6n de marcos interpretativos
estrategicos ha cobrado gran auge en las democracias occidentales. Al
analizar cada uno de los procesos que deterrninan la inclusion de estos
marcos y problemas en las agendas, descubriremos que de los muchos
temas que podrian haber resultado elegidos, s610 unos pocos llegan a
incluirse realmente, y en algunos casos los temas conflictivos perma-
necen en las agendas muy poco tiempo. La escasa atenci6n que les dedi-
can las masas, el poco espacio que les coneeden los medios de cornu-
nicaci6n, la estrecha banda de temas conflictivos que son debatidos
~
i 3 En el caso de los tres primeros conceptos hemos seguido de cerca la terrnino-
".
logfa utilizada por EVEREIT y DEARING (1988). Lo cierto es que en los estudios en
los que, de alguna forma, se analizan estos temas no existe un lenguaje de referen-
cia compartido.
417
~ ~ .. ~
durante unas elecciones y el mimero restringido de problemas que aca-
paran los esfuerzos de funcionarios y responsables, generan una com-
petencia feroz por la inclusi6n en cada una de estas agendas.
"Que relaci6n existe entre las opciones estrategicas de los activis-
tas de los movimientos y los procesos de fijaci6n de agendas? "Que
posibilidades hay de que la injusticia mejor definida encuentre su lugar
en alguna de las agendas? "Cmindo y c6mo intentan los activistas -que
generalmente apuestan a 10largo de estos procesos de configuraci6n de
agendas- ocupar un lugar destacado, aunque s6lo sea por breves momen-
tos? Analizaremos estas cuestiones al hila de la evidencia sistematica
existente en el caso de las opciones estrategicas de los activistas de los
movimientos europeos y norteamericanos. En primer lugar, nos cen-
traremos en algunos aspectos clave de cada uno de los cuatro grandes
entomos en los que se confeccionan las agendas.
La arena publica
En la arena publica, los movimientos compiten con toda una serie
de intereses organizados, para persuadir a los individuos de la impor-
tancia que revisten los temas de los que se ocupan. Organizaciones lucra-
tivas, religiosas, de caridad y otras de caracter civico compiten para
obtener la atenci6n publica y atraerla hacia las estructuras a las que
financian 0 apoyan activamente. Ciertamente, los movimientos inten-
tan comunicarse directamente con los individuos para persuadirles de
la importancia de ciertos temas, pero existe una estrategia mas eficaz
que consiste en intentar reclutar bloques de personas, recurriendo para
ello a infraestructuras organizacionales ya existentes (vease Obers-
chall, 1980). Muchas de estas organizaciones son locales y hacen de
guardianes de la agenda publica, puesto que, por 10general, gozan de
un contacto mas directo con los individuos y se les concede, por 10
tanto, mayor credibilidad y respeto. Los movimientos que pretendan
incidir en cuestiones rechazadas por estas organizaciones tendran
muchas menos posibilidades de exito que aquellos que promocionen
ternas que toleran 0 son defendidos de forma activa por los lideres y
las organizaciones locales.
Originalmente, los estudios sobre la opini6n publica (y por tanto
sobre la agenda publica) se centraban en el analisis de los resultados
de los procesos a traves de los cuales miembros de comunidades, gru-
pos 0 colectivos llegaban a compartir opiniones respecto de eventos,
objetos 0 temas concretos. Si la concebimos de esta forma, la agen-
da publica podrfa evolucionar por sf misma, sin mediaci6n (Blumer,
1948). Pero la escala de los Estados modernos y el desarrollo de los
41R
nuevos medios de comunicaci6n han hecho que, cada vez mas, el
interes de aquellos que analizan las agendas piiblicas se escore hacia
el papel desempeiiado por los medios de comunicaci6n de masas,
medido, con frecuencia, por medio de encuestas. Sin embargo, aun
siendo cierto que los medios pueden ejercer una gran influencia res-
pecto de aquello de 10que la gente habla, no determinan como hablan
de ello. Los problemas que los medios plantean se reinterpretan a
traves de las redes interpersonales y sociales (vease Gamson, 1992a).
Por 10 tanto, de todas aquellas arenas en las que los movimientos quie-
ren hacerse presentes, la publica es la mas descentralizada y, por tan-
to, la mas accesible. Aparte de los medios de comunicaci6n de mas as
existen muchas organizaciones (por ejemplo iglesias, escuelas, orga-
nizaciones lucrativas, y MSOs) y sujetos que compiten, activamente,
en un intento por determinar la agenda publica, entrando en contac-
to directo con los individuos. Aunque el tamafio de las comunidades
haya aumentado, las nuevas tecnologias que permiten establecer efi-
cazmente una comunicaci6n a muy bajo cos to, han hecho posible el
exito de operaciones con una dotaci6n muy baja, puesto que se pue-
den enviar mensajes que tienen amplia difusi6n aunque no interven-
gan los medios de comunicaci6n. Asf por ejemplo, se puede dar publi-
cidad a reuniones ptiblicas, se puede recurrir al buzoneo 0 a la
publicaci6n en otro tipo de medios, ala televenta, al correo 0 la infor-
maci6n directa puerta a puerta. A traves de estos procesos de difusi6n,
los individuos pueden completar su conocimiento personal de temas
conflictivos potencialmente importantes. Las redes y organizaciones
locales tarnbien pueden funcionar como filtros para interpretar la
informaci6n obtenida a traves de los medios, del gobiemo 0 de otras
fuentes.
Los medios de comunicacion y las agendas publicas
Los analisis sobre la relaci6n existente entre la cobertura que dan
los medios a un tema concreto y la identificaci6n del publico con este
problema arrojan resultados diversos. Como seiialaran en un estudio
pionero McCombs y Shaw (1972), sabemos que la percepci6n de la
existencia de un problema y la importancia relativa que se le da en rela-
ci6n con otros conflictos viene determinada por el grado de atenci6n
que le dediquen los medios, aunque en las opiniones esenciales que al
respecto se mantengan no se observe una vinculaci6n tan estrecha entre
el espectador y los mensajes. Segiin un estudio reciente realizado por
Page y Shapiro (1992), los cambios en la opini6n publica estan rela-
cionados con el grado de cobertura que se de a los problemas en los
informativos de la televisi6n nacional. Tambien tiene importancia la for-
419
rna en que se de la noticia. Los comentarios en los informativos y los
informes de expertos estan fuertemente relacionados con impactos de
signa positivo, mientras que 10 que reivindican contestatarios y grupos
de disconformes se percibe como algo que es fruto de la estrechez de
miras y quiza de la desinformacion 0 de intereses particulares de los
grupos,lo que, en general, tiende a provocar respuestas negativas (vea-
se tarnbien Greenberg y otros, 1989).
Existe otro tipo de evidencia que demuestra que el que un indivi-
duo califique a un problema como de importante para La sociedad,
depende mas de la cobertura de los medios que de la experiencia per-
sonal. Por ejemplo, las personas que viven en comunidades con altas
tasas de desempleo no suelen concederle a este mas importancia en
la agenda publica que quienes viven en comunidades que registran
bajas tasas de desempleo (Kiewit, 1983; Kinder y Kiewit, 1981). Otros
especialistas han demostrado que los medios de comunicaci6n tie-
nen un impacto mayor sobre la opinion publica en ambitos como asun-
tos exteriores, un campo del que la gente, por 10 general, tiene un cono-
cimiento limitado (vease Larson, 1984; Gamson, 1988; Iyengar y
Kinder, 1987).
Si bien es cierto que los medios de comunicacion de masas ejercen
una importante influencia respecto de los temas a inc1uir en la agenda
publica, desde luego no es la unica, Por tanto debemos entender que se
trata de dos realidades separadas (veaseRogers y Dearing, 1988). Neu-
man (1990) ofrece una comparacion sistematica, en perfodos largos
(a 10 largo de los aDOS 1945 y 1980) entre la cobertura de los proble-
mas realizada por los medios y el nivel de preocupaci6n publica res-
pecto de ciertos temas. Correlacionando un indice de cobertura por los
medios con la jerarquizacion a nivel publico de los problemas mas
importantes a los que este pais se enfrenta hoy en dia, ha1I6 un nivel
de correspondencia altisimo entre la cobertura de los medios y la agen-
da publica. La mayor correlaci6n se daba entre sucesos dramaticos,
aquellos en los que se identificaba c1aramentea los protagonistas, cuyos
efectos eran bien visibles y respecto de los cuales se daban c1aras alzas
y bajas en la cobertura informativa de los noticiarios (que suele fijar-
se por sucesos). Sin embargo, problemas de fondo que afectan a un
gran mimero de personas como la inflacion y el desempleo, pero no
son tan facilmente dramatizables, generaban los picos en la curva de
problemas piiblicos, pero mostraban una correlacion muy debil entre
cobertura por los medios y preocupacion. De todo esto cabe deducir-
que solo con que los movimientos tengan un grado de acceso minimo
a los medios de comunicaci6n de masas u otras agendas, pueden crear
oportunidades reales para introducir en esas agendas nuevos temas a
debatir.
420
La arena de los medios"
La arena de los medios esta mucho mas centralizada que la publi-
ca y, a los agentes de los movimientos sociales, les resulta mas diffcil
acceder a ella. No obstante, sus guardianes, periodistas y editores
nacionales y locales, suelen ser, por 10 general, mas accesibles que los
guardianes de la agenda publica 0 de la electoral. Ademas, si uno ve sus
preocupaciones inc1uidas en la agenda de los medios, esto suele ser
(aunque no necesariamente) un primer paso para lIegar hasta las agen-
das mas especificamente politicas. Esta es la raz6n por la que muchos
responsables de los movimientos tienen en cuenta a los medios de cornu-
nicacion, aunque sean conscientes de su incapacidad para implemen-
tar una estrategia deliberada (Ryan, 1991).
Se han realizado multiples estudios para intentar explicar por que
los medios, pudiendo dar cobertura a una gama amplisima de pro-
blemas, s6lo tratan en sus informativos una pequefiisima proporci6n
de ellos. Hay que reconocer que, normalmente, el espacio y el tiem-
po del que se dispone para dedicar a un tema en un perfodo determi-
nado esta estrictamente limitado, mientras que la cantidad de mate-
rial potencialmente seleccionable es enorme. Aun asi, algunos
especialistas han intentado disefiar algunas lineas explicativas que den
cuenta de la selecci6n de ciertos temas y de la importancia que se les
otorga. De hecho, editores y productores escojen entre los sucesos y
construyen las noticias contando muy pocos detalles. En primer lugar
presentaremos dos perspectivas cuyo origen son las explicaciones
etnograficas de la labor de reconstrucci6n de noticias. Las otras teorfas
se han elaborado partiendo de crfticas al proceso de producci6n de
noticias.
Rutinast
Considerado con un cierto distanciamiento, el proceso de reunir
noticias e informar sobre elIas puede parecer apasionante, pero gran
parte de la labor cotidiana se realiza de acuerdo con procedimientos
estandarizados que rutinizan y regularizan las tareas. El periodismo
beat, 0 la asignaci6n regular de periodistas a ambitos institucionales
~
4 En esta seccion se ha tenido muy en cuenta el trabajo de MCCARTHY, McP-
HAIL Y SMITH (1994).
5 En el resumen llevado a cabo por RYAN sobre estas perspectivas (1991) se
incluyen tanto las rutinas como 10 que es digno de ser contado; es 10que ella deno-
mina su modelo de guardianes. Aquf vamos a tratar ambos aspectos por separado
puesto que consideramos que, a menudo, generan expectativas diferentes sobre la
selecci6n de temas conflictivos.
421
_.",.....~ . , .
concretos y la dependencia de fuentes tradicionales, como los respon-
sables del gobiemo central, son algunos de los ejemplos que muestran
la existencia de estas rutinas, que tiene importantes implicaciones a la
hora de determinar que debe considerarse una noticia. Pero hay otros
elementos de 10que se considera una tfpica labor de recopilaci6n e infor-
maci6n que tambien influyen sobre 10que se debe considerar noticia,
por ejemplo las fechas limite y sus correspondientes plazos. Estas limi-
taciones operativas reducen las posibilidades que los movimientos socia-
les tienen de influir sobre la agendas de los medios. Desde la perspec-
tiva de los medios informativos, las fuentes gubernamentales son las
ideales, puesto que se las suele considerar respetables y fiables y su
estructura centralizada y su actitud, por 10 general, buena ante los
medios, facilita el acceso a una industria de la informaci6n asimismo
centralizada (Kielbowicz y Scherer, 1986). Asf un periodista suele
encontrarse ante presiones e incentivos que le llevan a recurrir a las
fuentes gubemamentales, 10que significa que los responsables guber-
namentales pueden reforzar estas reglas a seguir por los periodistas
que deseen obtener esas exclusivas vitales. Por ejernplo, los presi-
dentes y sus jefes de prensa no dudan en limitar el acceso de ciertos
periodistas a la Casa Blanca, y han llegado a intimidar, directa indi-
rectamente, a reporteros y editores que no presentaban las noticias de
forma que casaran con sus intenciones polfticas (Hilderbrand, 1981, p.
52; Small 1987, p. 189).
Noticias de impacto: iQue es noticia?
La tarea de los reporteros consiste en reunir informaci6n sobre algo
que merezca ser relatado, que, de alguna manera, resulte interesante",
Por 10general, este tipo de noticias suelen basarse en sucesos que reii-
nen una 0 mas de las siguientes cualidades: reconocimiento publico (por
ejemplo, hay caras famosas, es un tema de moda, resulta pr6ximo por
alguna raz6n), importancia (estan implicados personajes poderosos
del momento, tienen un amplio impacto) e interes (cosas que tienen
interes humano, que son inusuales, espectaculares, emotivas 0 que tie-
nen una gran resonancia cultural). Los sucesos que reiinen estas carac-
terfsticas pueden ser bombazos informativos, y, para que se conviertan
en noticia, los periodistas les dotan de toda una estructura narrativa
(Ryan, 1991, p. 96). Segiin esta hip6tesis, es mas probable que sean
aquellos sucesos que tengan algo de extraordinario los que acaparen la
atenci6n de los medios.
6 COHEN (1973, p. 205) sefialaba que la verdad no es un criterio que sirva para
definir 10que los recopiladores de noticias conternporaneos consideran noticia.
422
Hegemonia corporativa'
Cada vez mas, los medios de informaci6n, tanto en Estados Uni-
dos como en otras democracias occidentales, e incluso en la mayor
parte de las naciones capitalistas, son, por definici6n, instituciones
con animo de lucro. En los Estados Unidos, los medios obtienen tan-
tos beneficios de los anunciantes como de los consumidores, si no
mas. Por consiguiente tienden a seleccionar y configurar las noticias
de modo que no resulten lesionados sus propios intereses 0 los de quie-
nes les financian. Es de esperar que se informe s610 mfnimamente
sobre aquellos tern as que podrfan suponer una amenaza para esos
intereses",
Los ciclos de atencion de los medios
Hemos sefialado que existe un cierto consenso entre los informa-
dores sobre 10que es noticia, que trabajan siguiendo rutinas determi-
nadas, y que los intereses de los propietarios desempefian un papel cru-
cial en los procesos de selecci6n. Sin embargo, estas realidades no
pueden explicar, ni individual ni colectivamente, el conocido modelo
del cicio de atenci6n de los medios. Este podrfa describirse como una
curva de interes en rapido ascenso con un gran mimero de columnas 0
artfculos referidos a un t6pico que no habfa llamado especialmente la
atenci6n con anterioridad y que, durante algun tiempo, domina los noti-
cieros, seguido, eventualmente, por un descenso del interes. Algunos
de estos ciclos de atenci6n estan Intimamente vinculados a sucesos 0
polfticas de consecuencias dramaticas, como la Guerra de Vietnam 0
el Watergate, pero en otros casos no se aprecia esa vinculaci6n tan obje-
tiva con la novedad 0 las nuevas tendencias; es el caso, por ejemplo,
de la pobreza 0 la poluci6n medioambiental (Greenberg y otros, 1989).
Cuando los mercados son competitivos, los productores de noticias com-
piten por las altas tasas de audiencia y la circulaci6n de las noticias, que
es 10que, en ultimo terrnino, aporta beneficios. Los consumidores de
noticias pueden perder el interes ante una historia deterrninada, por 10
tanto los cambios de ciclo estan relacionados, al menos en parte, con
10 que los productores perciben que interesa 0 deja de interesar a sus
audiencias.
7 Nuestra postura podrfa definirse como una version truncada del modelo de
propaganda desarrollado por HERMAN y CHOMSKY (1988).
8 Siguiendo esta 16gica cabrfa esperar que si este tipo de temas no se incluyen
en la agenda de los rnedios, se describan como sucesos aislados, sin entrar en las cau-
sas 0 dimensiones subyacentes a ciertos problemas sociales (vease IYENGAR. 1991).
421
Las arenas electorales
Las dos agendas de las que trataremos a continuaci6n nos acercan
a 10que es el objetivo ultimo de gran parte de la actividad desplegada
por los movimientos sociales, a saber, el lograr cierta influencia en el
ambito de 10 politico. Existen bastantes posibilidades de que aquellos
temas que se incluyen en las agendas gubemamentales 0 electorales
sean objeto de atenci6n por parte de la politica oficial. Siguiendo la logi-
ca de Cobb y sus colegas, se partina de la agenda publica (que incor-
poraria tanto a la agenda publica como a la de los medios) en la que se
incluirian aquellos temas que han suscitado un alto nivel de interes y
atenci6n piiblicas y se avanzaria hacia las agendas de tipo mas formal
que sedan Iistas en las que se consignarian los temas que los deciso-
res han aceptado considerar seriamente (Cobb, Ross y Ross, 1976, p.
126). Queremos serialar que los procesos a traves de los cuales se inclu-
ye un problema en las agendas publicas, no tienen nada que ver con
aquellos por medio de los cuales se accede a las agendas formales. Pero
incluso en el estricto ambito de las agendas formales existen distintos
niveles con acceso limitado, siendo asf que es mas facil acceder a las
agendas electorales que a las gubemamentales.
Los guardianes de este tipo de agenda son menos y yen su actua-
cion mas limitada a causa de sus obligaciones oficiales, de modo que,
por 10general, a los movimientos les resulta mas diffcil acceder a ellas
que a las publicas y a las de los medios, que se insertan en una estruc-
tura mucho mas descentralizada. Sin embargo, en el acceso se daran
variaciones en el tiempo y el espacio, depended de la estructura gene-
ral del sistema electoral y dellegislativo (depende, por ejemplo, del
rnimero de partidos y de la naturaleza de la disciplina de partido que, a
su vez, afecta a la cantidad de espacio disponible para reivindicacio-
nes excluyentes), de la programaci6n electoral (p. ej. de los ciclos elec-
torales 0 de la necesidad de un administrador concreto de obtener apo-
yo para una politica publica determinada) y de la estructura estatal. Estas
(y otras) variables posibles ayudan a definir, de un modo muy amplio,
las oportunidades con las que cuenta un movimiento a la hora atraer la
atenci6n hacia los temas que quiere defender en esas arenas politicas.
La mayoria de los estudios especializados en los entomos de las agen-
das, dan poca importancia a las elecciones, pero los ciclos electorales
regulares porporcionan ventanas de oportunidad que permiten atraer la
atenci6n publica hacia determinados temas y captar el interes de las eli-
tes. Al igual que se clasifican jerarquicamente los temas en las arenas'.'
publicas de los medios y gubemamentales, a traves de las plataformas
de los partidos y de las campafias mismas se crean agendas electorales
I
(Price, 1984). Los ciclos electorales suelen elevar el nivel general del
i
424
I
debate publico sobre asuntos politicos, puesto que se trata de movili-
zar al electorado para que elija a sus nuevos lfderes. Aunque, a menu-
do, los candidatos y los lideres de los partidos intentan controlar y limi-
tar la amplitud del debate, los movimientos sociales y otros grupos
interesados en influir sobre las agendas politicas tienen oportunidades
en epoca electoral de las que no gozan en otros momentos. De hecho,
las agendas electorales pueden hacer de puente entre la agenda publi-
ca y las formales descritas por Cobb y sus colegas. Es cierto que resul-
ta muy probable que los temas incluidos en las agendas electorales lle-
guen a formar parte de las agendas de los decisores, aunque nada
garantiza que los puntos conflictivos suscitados en periodo electoral
sean tenidos en cuenta por quien llegue al poder. La consecuencia que
cabe extraer de todo esto es que es mas facil para los movimientos con-
seguir espacio en una agenda electoral que en una gubemamental.
La logica electoral a menudo exige que los candidatos tiendan a
ignorar 0 a difuminar sus posturas respecto de temas importantes, pero,
como es sabido, los activistas de los partidos estan mucho mas com-
prometidos con problemas concretos que el publico en general. Por 10
tanto, si se consigue incluir algunos puntos en la agenda electoral y que
estes sean asumidos por los partidos, se habra avanzado mucho en la
motivaci6n de los activistas de los partidos. En el caso de movimien-
tos con un alto grado de movilizaci6n es frecuente que los activistas de
los partidos 10sean, ala vez, de los movimientos", La consecuencia es
que los activistas de partidos enfrentados tienden a diferir bastante radi-
calmente unos de otros en 10que respecta allugar que deben ocupar los
distintos conflictos en la agenda electoral y la postura a adoptar por el
partido en cada caso. Por ejemplo, Miller y Jenkins en un estudio rea-
liz ado entre los activistas de los partidos Dem6crata y Republicano
durante los afios setenta, serialaron que existian importantes diferencias
en el lugar jerarquico que ocupaban en sus programas temas relacio-
nados con las enmiendas a los derechos y la protecci6n medioambien-
tal; sin embargo, la distancia se reducfa en 10 referente a la permisivi-
dad ante el aborto (1986, p. 164). Los activistas de los mismos partidos
diferian tambien radicalmente en la consideracion que les merecfan
los activistas de los movimientos antinucleares, en temas relacionados
con la liberacion de la mujer, con la mayoria moral y con el ecologis-
mo (1986, p. 167). El anal isis de Carmines y Stimson (1989) sobre la
competitividad en tomo a los temas conflictivos, les lievo a definir tres
categorfas de temas: 1) Extensiones organicas 0 temas que podian enca-
jar en clasificaciones del partido preexistentes; 2) Adaptaciones fraca-
9 Esto ocurre especialmente en aquellos pafses donde existe un sistema electo-
ral multipartidista. (vease KLANDERMANS, 1991).
425
sadas y 3) Temas nuevos que captan la atencion del publico y mantie-
nen su importancia durante un determinado mimero de afios (p.1l)
Los autores llegaron a la conclusion de que los problemas que logra-
ban mantener la atenci6n a largo plazo eran los fdciles en el sentido de
que no se precisaban grandes capacidades cognitivas para compren-
derlos, analizarlos y resolverlos. Por tanto, los temas conflictivos que
tienen pocas probabilidades de ser incluidos en la agenda electoral son
los duros que requieren conocirniento del contexto, apreciaci6n de
diferencias sutiles en las opciones politicas, razonarnientos sistemati-
cos para enlazar medios y fines e interes por la vida politica para poder
llegar a justificar la recopilacion extensiva de datos y la toma de deci-
sion (Carmines y Stimson, 1989, pp. 11-12). As! pues, no parece pro-
bable que estos temas duros logren acaparar la atenci6n y hacer com-
prometerse a la gente durante mucho tiempo, por 10 que tienen escaso
atractivo para quienes intentan confeccionar las agendas electorales.
Esta conclusi6n resulta muy acertada para el caso de los Estados Uni-
dos, pero no puede aplicarse sin mas a otros contextos nacionales. La
nonnativa que preside el proceso electoral y la competitividad que en el
se genera, estructura el debate publico y deterrnina en gran medida 10
que puede ser una estrategia electoral eficaz. Por ejemplo, cuando se fija
la agenda electoral en un sistema multipartidista se puede favorecer la
inclusion de temas mas complejos, que pueden solucionarse de muchas
fonnas divers as debido al alto mimero de partidos que compiten entre
S1. Ademas, los partidos politicos americanos dependen, cada vez mas,
de los medios de comunicaci6n de masas para lograr Ilegar a los votan-
tes potenciales; de hecho se han alejado de f6nnulas organizativas de sus
infraestructuras en el plano local que permitian una mayor integraci6n
de los ciudadanos en los procesos electorales. Al no existir accesos ruti-
narios a las redes sociales y a las infraestructuras, los candidatos que
quieran tener exito deben generar imagenes a traves de los medios de
comunicaci6n, capaces de competir por el espacio lirnitado que estes
ofrecen. Este proceso esta bastante refiido con un analisis detaIl ado y
sofisticado de temas conflictivos y opciones politicas, y lirnita las estra-
tegias electorales al disefio de momentos cargados de sentido a traves
de los cuales se puedan difundir los mensajes politicos.
La arena gubernamental
Cuando cambian los temas conflictivos incluidos en las agendas
gubemamentales se crea una oportunidad politica para aquellos grupos
que quieren resaltar los problemas cuya soluci6n propugnan. Las arenas
y agendas gubemamentales de las sociedades democraticas pueden des-
426
doblarse en arenas y agendas legislativas y ejecutivas. Los responsables,
electos, de la arena legislativa son los mas preocupados por aquellos
temas que pudieran aumentar sus posibilidades de reelecci6n. Se trata,
por 10 general, de problemas que se solucionan a corto plaza, asuntos
faciles cuya solventacion no supone un alto coste y resulta gratificante
para los electores. En el caso de algunos movirnientos es mas facil acce-
der a las agendas dellegislativo que del ejecutivo, debido ala estructu-
ra rnisma del debate legislativo y a las posibilidades que ofrece para los
testimonios de expertos, etc. Las agendas de los ejecutivos se disefian
bajo la direccion, mas profesional, tanto de los responsables electos de
la adrninistraci6n como de los menos importantes pero mas omnipre-
sentes burocratas encargados de implementar las politicas. Los rnovi-
rnientos que se ocupan de temas que no estan incluidos en las agendas
gubemamentales 0 que, incluso, estan en contradicci6n con el progra-
rna general, pueden verse obligados a intentar influir sobre el gobiemo
oponiendose de forma constante a las politicas propugnadas desde la
administracion, tal y como hiciera el movirniento pacifista que durante
los afios ochenta se opuso a la politica de Reagan en 10 referente al anna-
mento nuclear. Por su parte, aquellos movirnientos (como los que hacen
campafia en contra del consumo de alcohol si se va a conducir 0 los eco-
logistas) que inciden sobre asuntos respecto de los que existe un mini-
mo consenso, tienen otras fonnas de llegar hasta la burocracia ejecuti-
va. Esto es as! porque los movirnientos organizados pueden brindar
asesorarniento tecnico 0 legal, 0 conseguir mucho apoyo publico para
una politica determinada y contribuir as! ala consecuci6n de los objeti-
vos perseguidos por los burocratas profesionales (McCarthy, 1949)10.
Repertorios de difusi6n en los marcos interpretativos
de los movimientos
Las estructuras politicas y sociales influyen sobre las tacticas a
disposicion de los agentes de los movirnientos (Tilly, 1978). Entre estas
10 A veces, incluso aquellos movimientos cuyos intereses son contrarios a los
perseguidos por la administraci6n pueden hallar aliados entre los burocratas, Asf, por
ejemplo, CORTRIGHT (1993) sefiala que los activistas pacifistas colaboraron con los
funcionarios locales que, por razones logfsticas, se oponfan a los intentos de Rea-
gan de implicar a la Federal Emergency Management Agency en el disefio de estra-
tegias de protecci6n para las poblaciones urbanas en caso de ataque nuclear. Dieter
Rucht observ6 tambien que algunas autoridades europeas habian buscado un mayor
acercamiento a los movimientos ecologistas en sus esfuerzos por evitar que las regio-
nes disminuyeran los estandares nacionales de control del medio ambiente (cornu-
nicaci6n personal).
427
tacticasseincluyenaquellasque trasladanloscostesdirectamentealas
autoridadesylaspoblaciones,como huelgas,boicots0 laviolenciaffsi-
ca.Perolosmovimientospueden recurrirasimismoaladifusi6n demar-
cosinterpretativosdediagnosticoypronostico.Tambiencabriaesperar
quelas estructurasyprocesosdefijaci6ndelasagendasdeterminenlas
tacticas utilizables, e incluso la posibilidad de mezclarlas tacticas 0
repertoriosalasquelosmovimientospuedenrecurrirparaintentarcolo-
car susmarcos interpretativosen mas de una agenda.
Acontinuacionnosgustariaexplorarlastacticasalasque hanrecu-
rrido algunosmovimientosen susintentosporinfluirsobrediferentes
agendas. En algunos estudios recientes se ha reunido una buenacan-
tidad de datos, extrafdos de muestras sistematicas de MSOs y el tipo
detacticasqueutilizan,incluyendoaquellasque resultancrucialespara
la difusi6nde los marcosinterpretativos!' Hemos analizadoel movi-
miento pacifista norteamericanode finales de los aiios ochenta (Pag-
nucco, 1992), los movimientos ecologistas de EuropaOccidentalde
mediados de los ochenta(Dalton, 1994), el movimiento norteameri-
cano generadorde campaiias antialcoholismo en la conduccionde
mediados de los ochenta (McCarthy, 1994), organizacionescomuni-
tariasde atencion a los pobres en los Estados Unidos (McCarthy,
Shields y Hall, 1994) ygrupos de interes norteamericanos de princi-
pios de los ochenta(Shaiko, 1991).
Enestoscincoestudiosseanalizan unaampliagamademovimientos
desde unpuntodevistarelativamentecomparado.EneltrabajodeShai-
ko se recogen los resultados del analisis de la informacionobtenida
sobre250gruposdeinterespublico extrafdos delosarchivos delaFoun-
dationforPublicAffairs, en 1985.Estamuestrarepresentaalosgrupos
deinteresnorteamericanosmas grandeseinfluyentes.Enlamuestrade
losmovimientospacifistasorganizadosestanrepresentadosunaamplia
gama degruposque vadesdeloslocalesydebase,fonnadosporvolun-
tarios, alosgrupos nacionalesdeprofesionales.En elcaso delosmovi-
mientosecologistas europeos, la muestraincluyegrupos procedentes
de diez naciones diferentes. Los grupos de ayudaa los pobres tienen
estructuras muy distintas, pero el sentido de pertenenciade sus bases
esmuyfuerteysusdirigentessonprofesionales,Los gruposantialcoho-
lismo son hornogeneos, localesy estancompuestos, en su mayorpar-
te,por voluntarios. LagrandiversidaddelascuatromuestrasdeMSOs
ylamultiplicidaddemetodosutilizados, asfcomolagrandivergencia
enlosobjetivos perseguidospor losinvestigadores,nos llevan aconsi-
II Enelcasodemuchas delas tacticasqueincluimosaquf,el motivodesuutili-
zaci6n puede nosersolamenteladifusi6n de marcos interpretativos. No obstante, en
todosloscasos,estepuedehabersido,junto aotros,uno delosobjetivosperseguidos.
derarcon ciertaprecauci6nun posibleestudiocomparado. Sin embar-
go,elhacerlo,nospenniteexplorarvariaciones trans-seccionalesytrans-
nacionales en los repertorios de difusi6ny su relacion con los,marcos
interpretativos.En elcuadro 13.1. seofreceun resumendelainforma-
cion sobrealgunasde las dimensionesde los MSOsincluidasen todos
los estudios.
Cuadro 13.1. Caracteristicas organizacionales
(a) Miembros (media) Presupuestos(media)
if:'
'.!'
Antialcoholismo(n=352)
Ayudaa los pobres(n=125)
Paz(n=227)
<i!c
Ecologismo(n=61)
Interespublico(n=167)
130
2.225
18.929
52.000
27.290
4.900 Dolares
210.000
316.559
766.000
1.356.000
(a) Incluyes610gruposcon miembrosindividuales.
Fuentes: 1991 Analisis de los Grupos de Ayuda a los Pobres subvencionado
porla Campanaparael DesarrolloHumano (MCCARTHY, SHIELDS YHALL,
1994).Analisis sobregruposyorganizacionespacifistasen 1988,resumidoen
EDWARDS (1994). Analisis sobre las organizaciones norteamericanas
antialcoholismoen la conducci6n,de 1989(MCCARTHY, 1994).En el casode
los ecologistasveaseDALTON 1994;lascifrasse basanen calculosnuestros.En
10referente a los grupos de Interes Publico veaseSHAIKO, 1991, p. 120, las
cifrasse basanen nuestroscalculos aproximados de datosagrupados.
En nuestrapresentacionde los marcosinterpretativosen los que se
inscriben las tacticas de difusion de estos grupos, nos hemos centrado
enlaagendahacialaquedirigfansusmayoresesfuerzos.Evidentemente,
algunas tacticas no estan pensadas para surtirefectoen una unica are-
na.Porejemplo,cuandoserecurrealasmanifestacionespuedenoestar-
sepensandoiinicamenteenatraerlaatenci6ndelosmediosdecomuni-
caci6n.Tarnbienpuedeserunaforma decomunicarsedirectamentecon
activistasreales 0 potenciales,asfcomocon decisorespoliticos. Puesto
queenlosdiferentesestudios serecurre apreguntasdistintasylasmues-
tras no se clasifican de forma unitaria no podemos llevar acabocom-
paracionessistematicas.Loquequeremosesmostrarlaamplituddeposi-
bilidadesexistentesen lautilizaci6n detacticasdiversas para accedera
lasdistintasarenas,identificarmodelosycompararlos.Enelcuadro 13.2.
semuestranlos porcentajesdegruposque afinnaronutilizaralgunasde
lastacticas sobre lasque selespreguntaba.En cada unodelosestudios
surgi6 una lista distintivade tacticasque se relacionabacon los grupos
analizados sobre la basede una clasificaci6nempfricapreliminarde
:.:\
susrepertoriostacticoscaracteristicos.Asi,pues, lavariaci6nenlainclu-
: ~ l
428
429
: ~
si6n detacticas a10 largo delalista refleja, dealgunamanera,la varia-
cion real enlos repertoriosdedifusi6nde losmarcosinterpretativosde
estos movimientos". Cuandoen la columnacorrespondiente a uno de
losestudiosnohayentradilla,esto significaque,enesecaso,noselleg6
aformularningunapreguntasobre tacticas.
Saltaalavista inmediatamentequelos MSOs recurrenauna enor-
me variedad de tacticas para lograrque las injusticiasque han defini-
doseincluyanenlasagendasypermanezcanalli, Comose muestraen
la primera partede el cuadroI3.2.,los MSOs utilizan una gran varie-
dad demecanismospara hacerllegarsumensajedirectamentealaopi-
ni6npublica. Se recurre al establecimientode contactos en toda una
serie de lugares piiblicos, a conferencias para otros grupos, a la visita
directaenlos hogaresdelosciudadanos.Los grupostienenasu alcan-
cemuchasformas deintentarobtenercoberturaporparte delosmedios
de comunicaci6n,incluyendoel pago por esteacceso.Algunosgrupos
decada unodelosestudiosafirman recurriralasmanifestacionespubli-
cas, pero hay diferencias fundamentales en la proclividad a manifes-
tarsequeexisteentrelosmovirnientos. Losgrupos afmnanutilizardiver-
sas tacticas que pueden afectarindirectamentea su acceso a la arena
electoral,por ejemplo,se reiinen conlos candidatosylesapoyan,pero
en ningunodelosestudiosseformul6comopreguntasilosgrupostra-
bajabandirectamentecon unpartidopolitico.
Finalmente,losencuestadossefialaronque existeuna ampliagama
de formas para hacerllegarsumensaje,directa0 indirectamente, alas
agendasgubemamentaleslegislativayejecutiva.Entre losmetodosdes-
critos se incluyenlas tareas de lobby en amboscampos, ellitigar0 el
testificar. En estaarena la actividad parece ser relativamenteescasay
no resultasorprendenteque seanlos movirnientos antialcoholyecolo-
gistas (los que tienen informaci6n yrecursos que pueden facilitar las
tareas de los bur6cratas)los mas irnplicados en las tareas de lobby en
el senodel ejecutivo.
Siserepasan lasmuestras seaprecianirnportantes coincidenciasen
la utilizaci6nde ciertas tacticas (por ejemplo, varios grupos reconocen
recurrirallobby 0 lasmanifestaciones),perotambienseregistranimpor-
tantes diferencias. Resultamuy ajustado un modelo disefiado por Wal-
ker(1988)enunestudiosobrelosgruposdeinteresactivosenWashington.
12 Pormotivosdepresentaci6n hemos ornitidoalgunastacticasdedifusi6n de
marcos interpretativos queencajaban en nuestras cuatro arenas: noviolencia, boi-
cots, intercambio de informaci6n entre losciudadanos (publica); hacerse cargode
serviciosinformativos, hacerse cargo de organismos dedicados alainvestigacion
(medios); presentarcandidaturaspolfticas0 trabajarparaunpartidoelectoral (elec-
toral);desplegarestrategiasfrentealosresponsablesejecutivos0 asesorarles(guber-
namental).
430
Cuadro 13.2. Marcos interpretativos uicticos de un movimiento social
segun sus objetivos
Tactica Ayuda Paz Anti- Ecologismo interes
pobres alcoholismo publico
(n=125) (n=277) (n=352) (n=65) (n=167)
Agenda publica
Distribuirpublicacas 96%
Conferecias/reuniones
piiblicas 26% 93
Publicidad puertaa
puerta 20
Coaliciones
organizativas 24 11 54%
Peri6dicopropio 64%
Premiosen la comunidad 40
Barracasen celebraciones
piiblicas 83
Educaci6n alas bases 34% 70% 92% 83%
Agenda de los medios directa
Cultivarlas relaciones
con laprensa 92% 94
Anuncios 37
Apariciones en los medios 87
Anuncios enserviciospiiblicos 37
Relacionespublicas 29
Agenda de los.medios indirecta
Campafias de opini6n 76
Manifestacionespublicas 19 72 48 I I
Desobedienciacivil 28
Vigilias 58 72
Agenda electoral directa
Agenda electoral indirecta
Contactocon lideres
de los partidos 55
Politicaelectoral 8
Apoyarcon dinero
a los candidatos 32
431
Cuadro 13.2. (Continuaci6n) Cuantomasrecursostengaelgrupo,mas recurriraatacticasinternas (p.
ej., lobby, litigar, etc.). Cuantomenoressean los recursos con los que
Tactica Ayuda Paz Anti ecologismo into cuentaun grupo,mas recurrira a tacticasexternas (p. ej. manifestacio-
pobres Alcoh. pub!. nesenun intentoporobtenerlacoberturade los medios).Aquellosgru-
(n=125) (n=277) (n=352) (n=65) (n=167)
posde movimientosquecuentanconmenosrecursos, comolospaci-
fistas0 los movirnientosantialcoholenlaconducciontienenrepertorios
Fomentarlas contribuciones
'a'.,
conmayorprofusionde tacticasexternas'r, Aunqueen las muestrasde
alpartido 7
movimientosmas pr6sperosy profesionalizados (ecologistas, grupos
~ : ~ Organizarmftines
de interespublico)tarnbienserecurriaalautilizacionde tacticas exter-
paraloscandidats. 23
nas,10ciertoes que se registraasimismoelempleode tacticasinternas
Registrodeelectores 19
comoellobby 0 ellitigio,siendoas! que en el casode los gruposdedi-
Agenda electoral indirecta
: ~ : cadosalaayudaalos pobresseobservaun-granequilibriaentreambos
I
Aprobaci6npublica 11% tiposdetacticas,
Iniciativas/referenda, Si bienno es un temadirectamenteabordadoen el estudio realiza-
campaiias 21 do conestasmuestras,las oportunidadespoliticas,su existencia0 limi-
taciones,puedenser importantesala horade poneren practicaestrate-
Agenda legislativa directa
I;
:(
giasde difusionde marcosinterpretativos,Dehecho,larelativaausencia
Litigios 6% 16 39% 37% "
de actividadelectoral(tantosies conbajocostecomosi10es conalto),
Agenda legislativa indirecto
en el casode los EstadosUnidos,no puedeexplicarseatendiendoa los
Correopublicitario 75
~ ;
recursosintemos.EI factorcriticopuedeserla legislacionfiscal norte-
Estudioderegistros
americana que restringela actividadelectoral de aquellosMSOs que
electorales 62 14
deseen seguirbeneficiandosede las exenciones fiscales y del status de
Politicadelobby 29 72 25 36 organizacionesde caridad(veaseMcCarthy,Britty Wolfson, 1991).
Testimoniosante
Ademas,en el analisisrealizadoparPagnuccoySmith(1993)respecto
Cornisionlegislativa 28 58
delas oportunidadespoliticasdel movimientopacifistanorteamericano,
se senalaque los procesosde tomade decisi6n y exigenciade respon-
Proyectosdeley 18
sabilidadpoliticapuedenlimitarlas posibilidadesexistentesparaintluir
Reunionesconlos
sobre 10politico, inclusoen aquellos casasen los quelos temas sean
responsables publicos 26
reconocidoscomoconflictivosy su consideraci6nrecibaun fuerte res-
Agenda ejecutiva directa
paldoporpartede laopini6npublica.Asi, porejemplo,aunquela adop-
Trabajarcanagencias
ci6n de decisiones en asuntosexterioresseacompetenciacentralizada
ejecutivas 71
del ejecutivo, la evidenciademuestraque no existe actividadporparte
Controlaralas
de los movimientospacifistasenestaesfera.(Losgruposde elitetienen,
agenciasejecutivas 15 48
atravesdel Councilon ForeignRelations,untipodeaccesodelquecare-
Contactosconministros
cenlos movimientos).Sinembargo, los procesosdecisorios en tomoa
ofuncionarios 14 87
13 Losdatos incluidosenelcuadro 13.2. referentesalosmovimientospacifis-
tas,serefieren agrupos quemanejan presupuestos porencima delos30.000 d6la-
res. Cifiendonos a losgrupospacifistas encontramos unarepetici6ndel modeloante-
rior, puesto que los gruposque cuentancon un presupuesto inferior a los30.000
d6lares, tienen unrepertorio tactico mas centradoen10 externo, enactividadesde
bajocostecomoel'buzoneo, lasvigilias, las campaiias deopini6n, etc., y tienden a
recurrir menos allitigio0 atacticas mas costosas comoelestablecimientoderela-
cionesconmiembrosde los medicsde comunicaci6n.
~
432 433
laprohibici6ndeconducirsisehaconsumidoalcohol,estanmas abier-
tos ala actuaci6nde los movimientos(McCarthy 1994).
Tras haberexaminado10querealmentehacen losMSOsdelos diver-
sos grupos,i,que hemosaprendidosobrelos metodosutilizadospor los
movimientospara accederalas diversasagendas? l,Que relaci6nexiste
entreel desarrollode los repertorios de difusi6nylos marcosinterpre-
tativos yprocesospor medio de los cualesse fijan las agendas?
;,Queconclusionescabeextraerde esterepaso
alafijacionde agendas?
Comoya hemos sefialado, para la clasificaci6ne inclusi6n de los
temasconflictivosexistencuatroarenasfundamentalesconsus corres-
pondientesagendas, cada una de las cuales tiene su propiadinamica.
Losactivistasdebenidentificarala audienciaala quedeseanque lle-
gue su mensajey construirsus marcosde aproximaci6nparalograrel
acceso a una agenda deterrninada. i,Que conclusiones cabeextraer de
los estudiossobrelos procesosdefijaci6n de estas agendas?
Acceso a la agenda par parte de los debiles
Teniendoen cuentala importanciade los gruposricosen recursos
alahoradecornpetirporelaccesoalas agendas,noresultaextranoque
los analistasde este tipo de procesoshayanprestado pocaatenci6n a
los activistasde losmovimientos.La mayorfason debiles,cuentancon
pocosmediosyestanmal organizados,eintentanhacerofrlos proble-
mas de comunidadescon escasezderecursos.Comodemostraroncon-
vincentementeMargolisyMausermuy en la lineade los estudiosque
hernos revisado, al referirse a las agendas de los medios: Las voces
que se dejanofr en los medios, corresponden, predominantemente,a
grupos ya establecidos (1989, p. 366). Y continuan: Normalmente,
los gruposconescasezde recursosseencuentrancondificultadescon-
siderablespara hacerlIegar suspreocupacionesalgranpublico(367).
Por10tanto, paraque un grupo de protestatenga exito, debe, 0 bien
pedirdirectamenteel apoyo de elites insatisfechas 0 recurrir a captar
la atencionde los medios (atencionpocosimpatizanteen este caso) a
travesde conductasdesordenadas para, asi, atraerseel apoyode elites
que de otro modo noconsentirianen implicarse(369).
Segunla evidenciaobtenidapor Pagey Shapiro,10 normales que
la atencionde los mediosque surge comoconsecuenciade la protesta,
solo cubra los esfuerzos de creaci6nde marcosinterpretativos de los
activistas a corto plazo. Esto podria significarque, paramantenerla
434
atenci6nde la audiencia de los medios duranteun periodo de tiempo
masdilatado, serfa mucho masefectivo comoestrategiael conseguir
la cooptaci6nde las elitesque protestar.
Sinembargo,delaevidenciasobre utilizaciondetacticasquehemos
repasado,parecedesprenderseque muchosMSOscon recursosprefie-
ren laprotestapublica,yrecurrenaella ala vez que utilizanotras tac-
ticas dedifusi6n de repertorios. Los MSOs con recursos pueden per-
mitirseellujode recurrira muchas tacticas distintas para dar difusi6n
asus marcosinterpretativos'",Por otro lado,losgruposcon escasezde
recursos tambiendespliegan una amplia gamade repertorios de difu-
si6n,y,ciertamente,noselimitanalaprotesta.Algunastacticas,como
el recursoallitigioson caras por definicion.Pero hay muchas tacticas
internas que no resultan necesariamentecostosas, comodemuestra
el hechode que seanutilizadasporgrupos con escasosrecursos.
Guardianes
Laliteraturaespecializadaencadaunodelosentornosdeestasagen-
das se centraen quienes hacen las veces de guardianes de las arenas y
controlanel acceso ala agenda. En el caso de la agendade los medios
son laselitesrelacionadasconell osylosrecopiladoresdeinformacion.
Si tenemos en cuenta10 exiguo del espaciodedicado por los medios a
lasnoticiasyelmodelogeneraldeestrangulamiento en lacoberturade
los temas, el mimero real de guardianes resulta ser bastantereducido.
En elcaso de la agendapublica, losguardianes son elpublico, sinmas
especificaci6n,pero, por extension, se puededecirquese trata de un
ampliomimerodeptiblicoscentrados,cadauno,en un tema conflictivo
concreto(Gamson, 1988). Portanto, para accederalpublicoengeneral
no se depende,exclusivamente,de los mediosdecomunicacion,
En el caso de la agendagubernamentalson las elites gubernamen-
tales los que guardan las puertasde acceso. Para entenderel acceso a
estas audienciasresultaesencialfijarse en el tamanodel aparatoestatal
y su grado de centralizaci6n. Cuando se ha debatido sobre las tacticas
internas, comola laborde lobbies 0 los litigios (Walker, 1988), y para
determinar que tipo de grupos recurrfan a ellas, se ha puesto de mani-
fiesto sualto costo. Puesto que soloexisteunpequefio mimero de legis-
ladoresanivel nacional,hay que entraren un procesomuy competitivo
para llegarhastaellos, aunqueloslegisladoreslocalesyestatalesresul-
14 En los distintos estudios que hemos examinado,los MSOs tendian a con-
centrarseenelsectordelosmovimientoscanrecursos,pero,aunas!existesuficiente
variedad entre ellos en este aspectocomo para permitirnos hablarde la existencia
deestas divergencias.
435
ten bastante mas accesibles. Y el gran mimero de burocratas que traba-
jan en las enormes oficinas de los Estados democraticos modernos son
puntos de acceso con un coste muy bajo capaces de dar difusi6n a los
marcos interpretativos de los movirnientos. Teniendo en cuenta la evi-
dencia que hemos reunido, podemos afirmar que esa idea de que los gru-
pos con escasos recursos tienen vedado el acceso directo a quienes fijan
la agenda gubemamental es irreal; de hecho, muchos de ellos intentan
dar difusi6n a 10que entienden son injusticias, de esta forma.
Y, en el caso de las agendas electorales, los guardianes importan-
tes son los activistas de los partidos,los politicos, y, cada vez mas, con-
sultores profesionales. Para que los movirnientos creen marcos inter-
pretativos existosos, deben tener en cuenta los intereses y objetivos de
los guardianes, que, a su vez, sue len venir dados por el mimero de par-
tidos que compiten entre sf y la fuerza de la disciplina de partido. Estos
datos muestran que existe una difusi6n relativamente escasa de la acti-
vidad interpretativa y de defmici6n llevada a cabo por los movirnien-
tos sociales organizados en la arena electoral, y que los grupos, cuyas
tasas de difusi6n son mayores, son los que se mueven en contextos euro-
peos, que suelen contar con estructuras de debate electoral (en temas
estrictamente politicos) mas abiertas". Por 10 general, los activistas de
los partidos tienden a querer ganar las elecciones; de ahf que la habili-
dad desplegada por los responsables de los movimientos para aIterar la
agenda publica, y su exito potencial en convencer al electorado para
que vote a candidatos y partidos que brinden su apoyo a ese movirniento
concreto, tenga efectos indirectos sobre las agendas electorales. Es mas,
como ya hemos sefialado, los activistas de los partidos suelen estar mas
en la linea de las agendas de movimientos especfficos de 10que 10 esta
el publico en general. Por tanto existe una cierta predisposici6n por par-
te de los responsables de la agenda electoral a acoger los temas pro-
pugnados por los movirnientos sociales, pero, en ocasiones, la realidad
de las elecciones puede hacer necesaria su supresi6n.
Vinculos entre agendas
Comenzamos afirmando que existe una notable independencia entre
los procesos por medio de los cuales se fijan las agendas, y gran parte
de los estudios que hemos revisado confirma nuestra idea de que exis-
te un vinculo bastante laxo entre los distintos procesos. Sin embargo,
15 Es posible que la actividad electoral del movimiento pacifista sea inusual-
mente alta, puesto que se recopilaron los datos en un afio en el que se celebraron
elecciones presidenciales inmediatamente despues de las movilizaciones electora-
les de masas en torno a problemas relacionados con los recortes nucleares, tanto a
nivellocal como nacional.
436
esto no significa que no exista relaci6n alguna entre ellos!". De hecho
en muchos de los repertorios tacticos de los movirnientos se tiene en
cuenta un efecto reverberacion entre agendas y se recurre a estrate-
gias por medio de las cuales se intentan hacer llegar los puntos con-
flictivos, tanto al publico como a las agendas de los medios, aunque se
realizan pocos esfuerzos para intentar acceder directamente a las agen-
das relacionadas con 10 politico.
EI proceso de fijaci6n de la agenda de los medios se tiene muy en
cuenta por parte de todos los analistas de los demas procesos de fija-
ci6n de agenda, pero, por 10 general, se le considera un proceso media-
tieo mas que el objeto ultimo de analisis, Existen argumentos convin-
centes que permiten afirmar que las agendas de los medios se Yen
afectadas por otras agendas: 1) por la agenda publica, especialmente a
traves de la difusi6n de las tecnicas de sondeo de la opinion publica lIe-
vadas a cabo por firmas que dan a conocer la agenda de una forma
que, ademas, goza de gran credibilidad (Herbst, 1993; Ginsberg, 1988);
2) por la agenda gubernamental, especialmente por la gran confianza
que los responsables de los medios de comunicaci6n de masas tienen
en los expertos y autoridades como fuentes; y 3) por la agenda electo-
ral, especialmente por la gran confianza que los periodistas tienen en
los expertos en medios que asesoran a los candidatos activos. Esto sig-
nifica que es mas facil que aquellos movirnientos que tienen estrategias
~ .
diversificadas y que intentan influir sobre multiples audiencias, obten-
gan un espacio en la agenda de los medios. Perrnite suponer, adernas,
que a veces resuIta mas sencillo acceder a la agenda de los medios si
se intenta de forma indirecta, accediendo a traves de las agendas de las
otras arenas.
Volumen de la agenda y estabilidad
Los especialistas en cada uno de los campos sefialan la gran com-
petitividad que existe en estos espacios tan reducidos. La agenda de
los medios parece ser la menos estable de las cuatro, porque esta vin-
culada a sucesos que sean noticia. Segun la imaginerfa de Baumgart-
16 Everett y Dearing concluyen su repaso a los estudios existentes sobre jijaci6n
de la agenda politica con tres generalizaciones: I) la agenda publica, una vez fijada
o reflejada en la agenda de los medios de comunicacion, influye sobre la agenda polt-
tica de la elite de decisores, y, en algunos casos, sobre la implementaci6n de polfti-
cas publicas; 2) la agenda de los medios parece tener una influencia directa, en oca-
siones fuerte, sobre la agenda polftica de los decisores, y, en algunos casos, sobre
las polfricas de implementaci6n; y 3) en el caso de algunos de los temas, la agenda
polftica parece ejercer una influencia, en ocasiones grande, sobre la agenda de los
medics (GRABER, 1994, p. 91).
437
ner y Jones (1990), la cobertura va dando bandazos. Page y Shapiro
(1992) hablan de una agenda publica a la que caracterizan como bas-
tante estable, pero su estudio se basaba en la consideracion de gran
variedad de temas conflictivos y su evolucion en periodos de tiempo
amplios. No ocurre 10 mismo cuando la atencion de los medios se fun-
de con preocupaciones publicas, en este caso 10 que se aprecia es una
gran inestabilidad. Cuando la agenda gubernamental se analiza desde
una perspectiva temporal dilatada (vease Baumgartner y Jones, 1990),
parece bastante estable. De vez en cuando se ve alterada por cambios
importantes en la opinion publica y la atencion que esta concede a los
temas conflictivos, pero, 10 normal es el incrementalismo. Esta estabi-
lidad se da como consecuencia de la imbricacion institucional entre
las agendas gubernamentales, especialmente entre las del ejecutivo.
Sucesos dramdticos y espectdculos ofrecidos por los medios
En la mayorfa de los analisis sobre fijacion de agendas en las dis-
tintas arenas se infravalora el papel desempafiedo por la dramatizacion
de los sucesos y el caracter de espectaculo propio de los medios (Dyan
y Katz, 1992). Sin embargo, la experiencia ensefia, que, a veces, los
sucesos dramaticos pueden ser de gran importancia para atraer la aten-
ci6n de la audiencia general de los medios, del publico, de las elites y
de los decisores gubernamentales. Ademas, los espectaculos ofrecidos
a traves de los medios (p. ej., en el aniversario de la invasion de Nor-
mandia) crean grandes focos de atenci6n a corto plaza. En nuestra opi-
ni6n, estos sucesos pueden generar oportunidades fortuitas que penni-
tan un acceso, a corto plaza, a las agendas (p. ej., Chernobil y Three
Mile Island para los activistas antinucleares 0 el caso de O. J. Simpson
para quienes luchan contra la violencia domestica, 0 el intento de ase-
sinato de Ronald Reagan para quienes propugnan la limitacion del dere-
cho a llevar armas). Sin embargo, los procesos mas largos que hernos
venido analizando, probablemente sean mas importantes para com-
prender por que existen y se mantienen altos niveles de atencion hacia
un terna determinado, incluso en el caso de la agenda de los medios.
Kingdon (1984) reconoce explicitamente la importancia de hacer lle-
gar los sucesos hasta los lugares donde se llevan a cabo los procesos
de fijaci6n de la agenda gubernamental, pero recalca 10 que llama la
necesidad de acompahamiento. En su opini6n, los sucesos dramaticos
por sf mismos no pueden llegar a ocupar un lugar destacado en la agen-
da politica del gobierno. Es preciso interpretar estos problemas de for-
ma que casen con procesos mas amplios de fijacion de agendas. Los
sucesos influyen de forma duradera sobre las agendas, s610cuando rees-
tructuran y redefinen las relaciones existentes entre grupos y divisiones
41R
sociales, 0 cuando catalizan una serie de actividades en torno a un pro-
blema que, merced a estas acciones, acaba siendo incluido en las agen-
das.
Tipos de puntos conflictivos y marcos interpretativos estrategicns
Sin abandonar las consideraciones estrategicas mas generales sobre
la vinculacion existente entre agenda y audiencias, volumen y estabili-
dad, en los marcos interpretativos estrategicos los movimientos suelen
tender a bus car nuevas formas de presentaci6n de los ternas que los
hagan mas atractivos para las diversas audiencias. Ciertamente, esta es
la tarea clave de la retorica en la interpretacion estrategica, Algunos de
los especialistas cuyo trabajo hemos estado analizando sugieren que
existe cierta clase de temas generales (Nelson, 1984) Y faciles de asi-
milar (Carmines y Stimson, 1989), que son incluidos mas facilmente
en las agendas que otros, en especial en el caso de la agenda de los
medios y la electoral. Son dimensiones de puntos que pueden ser, de
alguna manera, manipuladas en el proceso de creacion de marcos
estrategicos, Si esta asuncion fuera correcta tendrfa implicaciones cla-
ras para los proyectos de definicion de marcos estrategicos,
Nelson define los temas generales como aquellos caracterizados por
su falta de especificidad y su tendencia a reafirmar los ideales de la
vida civica (1984, p. 28). Y, recordemos que la facilidad de asun-
ci6n de un tema conflictivo viene dada por 10reducido del proceso cog-
nitivo requerido para aprehenderlo. Por 10general, los creadores de mar-
cos estrategicos competentes tienden a presentar los temas conflictivos
de una forma simple y de modo que resulten compatibles con los idea-
les aceptados y las formas de vida civica vigentes. Cuando los activis-
tas de los movimientos tienen en cuenta estos ideales, suelen atraer mas
la atencion. No obstante, puesto que los movimientos deben apelar, a
la vez, a una audiencia general y a otra compuesta por activistas, los
responsables de estrategia deben ser capaces de acomodarse a las diver-
sas demandas de estas audiencias.
Segiin la evidencia con la que contamos, procedente de la labor de
creacion de marcos interpretativos llevada a cabo por los movimientos
pacifistas organizados, se dan cambios en la interpretacion estrategica.
En estos movimientos se paso de los marcos interpretativos basados
en temas muy generales en los momentos algidos de la movilizacion
contra la utilizacion de armamento nuclear, a marcos de retencion. mas
complejos y estructurados sobre una gran diversidad de puntos. EI cam-
bio fue necesario desde el mismo memento en que se registro el inicio
del declive, cuando los MSOs intentaron retener el interes de los acti-
vistas mas comprometidos (Marullo, Pagnucco y Smith, 1996).
439
Aquellospuntosen cuyadefensapuedeaportarseevidenciacrefble,
tambiensonmuybuenosparaatraerlaatenci6n.Kingdon(1984),hacien-
doseecodelaideasdeGusfield(1981),seiial6 lanecesidaddecrearindi-
cadorescrefbles de injusticia.El incrementodeindicadoressistematicos
basadoseninvestigaci6nfiable-incluyendo,porejemplo,calculosyana-
Iisisde tasas de criminalidad, violacionde derechoshumanos, violacio-
nes, etc.- indicaqueexisteuna tendenciaacrearuna aparenteeviden-
ciacientffica, tanto paralograrel acceso a las agendas, comopara
imponerlosmarcosinterpretativosuna vezque yasehaaccedidoaelIas.
Quedapor plantearla cuesti6nde si la definici6nde los temascon-
t1ictivosporlosmediosimplicaelriesgo demanipulaci6n,algoquepodrfa
deducirsedelasdiversastipologiasque sehananalizadoaqui, Existe,sin
embargo,un rasgode los temascont1ictivos que resultaser mas imper-
meable a la interpretacionofrecidaporlos mediosde comunicacion,y
eslamedidaenque lainjusticia0 problemaencuesti6npuedeserdirec-
tamenteexperimentadaporla poblaci6n. Es masdiffcil, que aquellos
temas incluidos en la agendapublicaque son experimentadosdirecta0
indirectarnente,atravesderedesderelaciones personales(comoeldesem-
pleo), se yean afectadosporla agendade los medios. Sin embargo, los
problemasmenossusceptiblesdeserexperimentadosdirectarnentecomo
el homicidio0 la violacion, sfparecenversemas afectados porla agen-
da de los medios, si aparecen en ella. Poreso, Snowy Benford(1988)
sefialaron la importanciade relacionarlos marcosde referenciade los
movimientoscon experienciascomunes,sugiriendoque elimpactogene-
rado por lafijaci6n de la agendade los mediospodriamitigarsemerced
a los esfuerzos de los movimientos, aunque incluso la dimensionde la
experienciapersonalpodriaresultarsermasmanipulablede10queimpli-'
ca la idea que tenemosdel procesode fijaci6nde agendas.
Conclusion
En este analisis hemos intentado definirlos procesos que tienen
Ingaren tornoala fijacion de las agendasen arenas diferentesy resal-
tar las implicacionesqueestes tienen respecto de las posibilidades de
interpretacionestrategica. Sin pretendernegarla idea, corminmente
aceptadaen la investigacionsobremarcos interpretativos, de quelos
temas conflictivosson maleablesy son sometidosainterpretacionesy
reinterpretaciones porpartede los movimientosparareforzarsu posi-
ble eficacia,queremos lanzarla teoriade quelos movimientosse yen
constretiidosporla logicade unafijaci6ndelas agendasque resultaser
altamentecompetitiva. Unavez en el entorno de la fijacion de agen-
das, los movimientosdependen tambien de su propiacapacidadpara
440
desarrollarrepertorios de difusion de los marcos estrategicos y para
crearcombinacionestacticasa travesde las cualespuedanhacerllegar
sus interpretacionesa diversas audiencias y guardianes de agendas.
Ahoraestamosensituacionde planteareltemageneraldelarelacion
existenteentremarcosinterpretativosy fonnasde ret6ricay persuasion
en el ambitode las tacticasde difusi6n. En su versionmasreducida, los
marcosinterpretativosreflejantemascomplejosen formade frases evo-
cadoras,metaforasyesl6ganes.Pero, 10que resultaevidente,esque estas
versiones reducidas comprenden s6lo unapequefiapartede las injusti-
::;"
cias, ideologfasyprogramasalos que losmovimientosquierendardifu-
sion. Es mas, eldiscursopuederequerir,en lasdiferentesarenas,de pla-
nes y programasmas elaboradosque convenzana los guardianes.A su
vez, el personaly la habiIidadque se Iedebeexigirparadifundirestas
propuestas mas elaboradas, tambien variarade arenaen arena. "Quees
10 mas importante:la naturalezade las tacticasde difusion0las oportu-
1.",
nidadespara lacreaciondemarcosinterpretativosque ofrecenlas estruc-
turas y procesosde fijaci6nde agendas;0, tal vez inclusolainteraccion
entreestosdistintostipos de procesos?En algunosde los mejoresanali-
sis sobremarcosestrategicos(porejemplo,elde Snow ysus colegas)se
sefialaque lacalidadretoricadelosmarcosinterpretativosescrucialpara
su exito.Estaposturaresultaconvincente,puestoque, presumiblemente
lamanipulacionret6ricaylainvencioncuestanpoco'".
El problemade la importanciade lacalidadretoricadebeconstatar-
sedeformacomparada,para que seasusceptibledecomprobaci6nempf-
rica. Sin embargo, al crearun test de este tipo, debetenerse en cuenta,
tanto 10 que hacenlos activistasparadardifusionasus marcosinterpre-
tativos comolos procesos de fondo en la fijacion de las agendas, 0 los
elementosque puedansuponerunaexplicacionaltemativadelexitoenel
accesoalas agendas."Sepuedeaccederalas agendasconmarcosinter-
pretativospobremente articulados si se difunden mas eficazmenteque
otrosmaraviIIosamentearticulados?"Esposibleque sehagannotarmas
",:.i
marcosinterpretativos frios y muycomplejosporque casanmejorcon
procesos propios de la fijacion de las agendas queotros marcosinter-
pretativoscalidosyde gran resonancia?"LacaIidadde laretorica,resul-
tade mayorimportanciaen elcasode unas agendasque en elde otras?
"Existendiferenciasentresistemaspoliticosnacionalesyentreestructu-
ras nacionales de los mediosde comunicacionque afectanal impacto
ejercido pormarcos interpretativos de calidad variable? Si pudieramos
responderempfricamentea cuestionescomoestas estariamosen condi-
cionesdeevaluarlaimportanciarelativa delacalidaddelosmarcosinter-
pretativosen los que se encuadran,estrategicamente,las injusticias.
17 Sabemosque muchos MSOscompran ayuda paradarfuerza asusmensajes.
441