Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Capacidades innovadoras de municipios mexicanos Author(s): Enrique Cabrero Mendoza Reviewed work(s): Source: Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 58, No. 3 (Jul. - Sep., 1996), pp. 73-97 Published by: Universidad Nacional Autnoma de Mxico Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3540875 . Accessed: 30/03/2012 16:22
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mexicanosl

ENRIQUE CABRERO IWENDOZA*

Se obser(}snhoy en Mexi.coex/7eriencias de gobiernosmunicipales- de diversospartidos en el poder-que romentan nuevos sistemasy estrtlcCura,s administrativas, fortalecen1binstitucionalidfldde esle nivel de gobie7noy promuez)enla participaci6n ciudadana comoparle de las fiormas cotidianas de gesti6n de p704g,rramas y polzticas.Este artzculomuestraun modelo de gestion municipal que si bien no esta generalizadn en el lvaas,paulalinamente se va ampliandn,empujando de esla manera un nueve)modekJ federalque ahora, a diJerenciade las iniciativas descenCralizadoras de los ullimos anos, generara cambiosprlJundos promovidosde abajo Alaciaam6a de la piramideguberezamental. A l)artir de ello todza pensarse que los puntos pendientes de la reformamencicana, comv la cvnsoladacion de tln modelodemocratico y un nuevo estacio para la parcicipacionciudadanavson aspeccos que no seran resueltos por el nivel central,sino por los gobiernos locales.
ResuInell:

Abstract: Mexico is clSlrrently witnessing experiences of nzanici.pal governments,of the various parlies in tower, which foster new systems and adminislralive structu,resv strengtAlen tZae inslitutionality of'tJlis level of government and fronote civic partici1vation as part of'the everyday J(rrms oJ' managnng programsand tolitics. 'Rhisarlicle5/1,0W5 a modelog' munzcipalman,agement, whic}7,, althougrh not widestreadthrougi7,0ul the contty, is graduallyex%3anding, tZ2ereby()steting a new fed.ers!l moclelw/zicZ7,, unlike th,edecentralizinginitiatives o/' recen,l years, will generatef mfound chan,ges fJromoted /r()mboltomto tK o/ the government tyramid. On the basi,soJr this, one migilt concludethat the aspeclsof'Mencican re/rorm that a7-e still pend,ing,such as the consolidationaJ' a democr(btic m,odel and a nezv sy)ace Jor civic parlicilwalion, are aspectsthat will not besol;ved centmllybut bSlocalgovernments.

INTRODUCCION NIVEL MUNICIPAL DE GOBIERNO ell Mexico se ha caracterizado por su dependenciadel nivelfederaly estatal, por su debilidad ilastitucional en la funcionde gobierno, y por su carellcia de capacidades, en lo administrativo y en lo tecnico,paraser artlfice de su propiodesarrollo. Sillembargo, esto ha sido producto,-fundamentalmente, de un regimendisenadodesde el periodo post-revolllcionario paracelltralizar el poderde decisioll, concentrar los recursos econorrlicos y funcionar veriical-nente como un granaparslto rnonoliiico de di reccion y control. EL

l Este artlculo presenta los resultados de un proyecto de illvestigaclon apoyado por la Fulldacion Ford, e1 cual se presellta con mayor amplitud ell: Cabrero, Enrique, I,a ntzevagestizmmunitital en Mexico.Analisis de experiensias innovadorasen gobieanos ls)calEs, Miguel Aslgel Porrila-ciDE,Mexico, 1995. * Dirigir correspolldellcia al Centro de Illvestigacion y Docencia Econonzica, A. C. (CIDE), Carretera Mizxico Toluca num. 3655, Apartado Postal 10 883, Col. Lvmas de Santa Fe, Delegacion Alvaro Obregon, C.P. 01210, Mexico D. F, tel.: 727-9824, 727-9822, fax: 570-5204, 727-9873 [73]
i) 19(.)6 lnslitloto dc Ixrvesligacioncs Sociales. Re7li ta Mexica?zafe Sociologia.,vol. 58, nlolm. 3, jllli(>sepritsmbre, 1996, pp *7Ms-97. ISSN: ()188-X5()3/96/058().S().3/ IJSD 1.50 ($ 5.()0)

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L'd descentralizacion ha hecho debiles aparicionesen la agenda de gobierno, y cuando las ha hecho, esto se ha debido siemprea la necesidad de refuncionalizar la capacidadde direcciony control politico y economico. Es decir que solo en los mornelltosdonde el centralisrno ha diElcultado un funcionamientoverticaleficaz, se ha recurridoa iniciativasdescentralizadoras que hagan nuevamentefactible el funcionamiento verticaldel aparatocon nuevas caracteristiccls de diseno institucional.

Las iniciativasdescentralizadoras de 1983 las mas profundasdel periodoiladudablemente comenzarona modificar la naturclleza de las relacionesinterguberllciment'dieS; Sill embargo,es claro que al final constituyetonsolo un "tibio" intelzto que no logro revertillas tendenciascentralistas de la administracion publica.Y una de las razones por las que no lograron un mclyorimpacto fue que en el siguiente periodo gul)ernamental (1988-1994)se retrocedioen el avancehacia una mclyor autonomia municipal,desandandolo poco alldcldoen arasde un proyecto descentralizador "desdeel centro",al menos en lo referente a la politica social y regional, manejadaa travesdel Programa Nacionalde Solidaridad(Pronasol).2 Sin embargo,dicho lo anteriory reconociendo que todaviahoy en Mexico impera este estado de cosas, tambien se obselxcl sutilmente-una creciente ola descentralizadora ahora de abajo llacia arriba.Un proceso que crece rapido, en ocasiones casi imperceptiblemente como la hierba en el huerto pero de una forma constarltey firme.Se tratade una creciente movilidadmunicipalque genera cambios, lluevas formas de gestion, nllevos mecanismos de interlocucion gobierno-ciudadania, una nueva culturade liderazgos;en suma, nuevas estrategias de gobernalDilidad. Este proceso parecerid estar modificarldo poco fd pOCO la fisonomla del nivel municipalde gobierno en Mexico. Las CAUS'dS de esta din-aluica de cambio son varias:una de ellas y posiblemente la mas determinante se refiere a la posibilidad real de alterllanciaell el poder; a part;ir de ello la necesidad de llevard cabo tln buen gobierno va adquiriendo,ahora si, un grallvalorparapoder mantenerse en las preferenciasdel electorado. Otro aspecto crucialse refiere d l'd consolidacioncotidianade un nueva actitud de la ciudadaniaque se asume con derechos, y que exige responsabilidad y calidacten las acciones gubernamentales,haciendo particularhincapie en el nivel de gobierno mas cercano a sus necesidades, es decir, en el nivel municipal. Por ultiluo, clunqueno pretenderiamosser exhaustivos,otro factor que parece determillante es el desarrollode una nueva culturade ejercicio del poder que gellera creatividade innosTacion en el quehacer gubel-laamental; dado que las soluciones de arribahacia abajono llegan, y que la descentralizacion no se da, los gobernantes municipalesparecen cada dia mas convencidosde que se puedell idear nuevas formasde solucion a los viejos probletnas,y en un proceso que podriamosllamar

2 Un anali.sisde las politicas descentralizadoras en Mexico se presellta en Cabrero, Ellrique (coord.), Las polalicasdescenlralazadow-as en Mexico.Logmsy desencantos (1983-1993), en prensa, CIDk:.

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de "incrementalismo radical",3 simplementeutilizanCOll un elafoquemaximizador sus modestasherramientas y capacidades. En este documento se presentan los resultadosde Ull trabajode investigacion que trato de responder d las siguientes preguntas:cComo estan innovando los municipiosmexicanos?Cuales parecen ser las condiciolles que permiten un desempeno exitoso en un nivel de gobierno con grandescarencias y rezagos? cQue se puede aprender de la observacionde estos procesos desde Ia perspectivade la reformade gobierno necesariaen Mexico? Si bien dichas pregulltasno podrian ser respondidascategoricamentea partir de un estudio como este que solo allaliza en profilndidad seis estudios de CdSO Si pareceriallsurgiralgunas lineas de interpretacionpara mantener en el futuro inmediato una capacidadde monitoreo y evaluacioncle este tipo de experiencias.En este trabajose presentall en un primertnomento los aspectos metodologicosde referenciaparal'd elaboracionde los estudiosde caso, posteriormente se describenbrevementecada uno de ellos, y finalmentese presentanalgunasobservacionesy reflexiones que surgen de los mismos.

METODOLOGZA DE ANALISIS DE EXPE1UENCIAS MUNICIPALES INNOVADO1{AS

Los nivelesdel analisis

Desde nuestra perspectiva,el cambio estatales clificilmellteentelldible solo a nivel macro;ciertamente, el ente estatal cambiacomo un todo, pero es imprescindible entender la naturalezade sus cambios especificos ell el nivel micro para podeAr reirlterpretar esa transformacion global. Desde esta perspectiva, la reforma estataldebera ser vistacomo una multiplicidadde modificacionesell las estructuras particularesde agencias y niveles de gobierno, qlle va generando un cambio gelleralizado, de resultadosmacro,en Ull proceso en cascadade naturaleza progresiva.La perspectivade entender al Estadono como Ull ente supremo,ni como un aparatomonolitico que cambia, sino como un colljunto de redes organizaciollales e institucionalesen varios niveles, que estan t11proceso de reconfiguracion, parece ser una perspectivaque puede dar mucha claridadrespectoal cambio.4 En este sentido se debe aceptarel cambio como una categoriadinamicay multidimensional,que si bien V'd adquiriendoun ritmo y clireccioll,llo es totalmente controlabley planificable;mas bien es el resultadode un conjunto de procesos que se van sumando,y qut de una formamas o menos armollica,o cotlflictiva, VAll introduciendo Ull reacomodo de agentes y agencias. Estaidea del cambio rompe con la idea administraiivistd de cambioplanificado. En nuestraperspectiva del camlJioes necesarioaceptarlas categorlasdel conflictoy c1pode- como una parte con3 I a idea de illcrementalismo radicalse toma en partedel modelo politico-bllrocratico de Charles Lindblom (1959), y en parte de los trabajosque sobre la experienciadescentralizadora francesaha desarrollado PatriceDurand (1991). 4 Parauna discusion masampliarespectoa la visionorganizacional de LOS procesosde reformaestatal,veaseEnriqueCabrero,Del administrade7r al gerente publicl), Ed. INAr, Mexico,1995,cap. 11.

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sustan cial; no como dinamicasde interferencia,sino como parte de 1aesencia de todo reacomodo de agentes en estructuras de relaciolly accion social. Metodologicamente,el estudio del calnl)io institllciollales complejo, y facilmente puede llegar a ser Ull analisisinmanejable. Es tal la calltidad de variablesy procesos que confluyen en UllA situacion de cambio institucional,que el investigador puede perderse entre la historiade la relacion de los agelltes, los carrlbios contextuales, los efectos del proceso, etc. En nuestro estudio elegimos partirdel analisisdesde 1aperspectivade 1ateorla de la orgalaizacion y del analisisde politicas publicas.Esto es, el estudio acotado de 1arelacion de agentes y agenciasen un espacio instituciollalizadode toma de decisiones conjuntas (relacion gobierno local-ciudadanos, y gobierno local con otros niveles de gobierno; en la busqueda de objetivos,acuerdos,y consensos,en una dinamicade illteraccion). A1acotar el espacio del analisisa los procesos de interaccionen las relaciones de gobierno elltre agentes y agencias,el contexlo politico glolealy los antecedentes historicosdel ambito municipalestudiado pasan a ser meras referenciaspara cI marco del estudio, y no el elemento medulardel ancilisis. El elemento medular es lca observclcion del arreglo entre actores en espaciosinstitucioncllizados de relclcion. Ademas,dicha observacionse loccllizoen torno a 1lnproceso de cclmbioque generaba un reacomodo en las estructurasdeX relKlcion y que producia determinado tipo de resultados. Dado qut el interes metodologico se centro ell el analisisdel proceso de cambio en las estructllras de acciony relacionen espclcios institucionalizados de gobiernos lalunicipales, el concepto de innovacion surgio como unclcategoriapertinente que diera un contenido operativoa1clnalisis y observclcion empirica, con limites mcisprecisos, y a 1avez diera una orientacion cll estudio a1vincularlos cclmbios detectadoscon resultadosobservados. E1objetivo metodologico, por tanto, COllSiStiO en estudiAr los procesos de transicion y cambio de U11 conjunto de municipiosentendiendolos como procesos de innovaciollinstitucionalque, si bien se generan como una iniciativade los gobiernos mullicipalesen turno, generan 'd SU vez un conjunto de reacomodosy djustes en estructuras y sistemasde gestion, que van arrojandocierto tipo de resultados que pueden ser consideradosInas exitosos o de un mejor desempeno en la gestion municipalque la situacionillicial. No se parte del supuesto de que dicho reacomodo de estructuras de relacion y accion puedall ser procesos planeadoslli mecanicos. Mas bien se tratade procesos que adquierenuna dillamicapropia donde, a lo mas, los gobernantesmunicipales podran vigilarel proceso, y en ciertos momentos dirigirlo,pero ell lo general los mismos impulsoresdel proceso-los gobernarltes - quedan irremediablemente atrapadosen un proceso ampliadode recolaflguracion que los reposiciona a ellos mismos en las estructllras de relacion. Lo interesantede los casos estudiados es que en todos ellos dicho reacomodoles permitio,al final, tener una mejor estructurade gobernabilidadque la inicial. Esto es lo que diferenciarialos casos seleccionadosde otros procesos innovadoresobsexvados en los que el proceso de ajustey reconfiguracional fillal no genero una estructura de gobernabilidadcon mayorconsenso y margende accion paralos actoresque la inicial.

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Sobre el concepto de innovacion en espacios institucionalescomplejos, existe ulla extensa bibliograf1a que en este articulo no sera revisada.5 Basta decir que el concepto ha sido tratado tanto desde una perspectivaestrictamentefuncional (es decir, orielltada a cambios tecnicos y de los sistemasadministrativos)6 como desde una optica estructural(es decir, relacionadaa la configuraciollde estructuras de decisioll y de regulacion)7 como tambien desde un enfoque de comportamiellto de los agentes (esto es, sobre sus expectativase incelltivos percibidos)8y por ultimo desde una perspectivade los arreglosinterinstitucionales y de relacioes contextualesbg

Es claro que el concepto de innovaciones difusoy muy amplio en sus illterpretaciones;ademas,evidentementeu1laparte de esta bibliograf1a se ha generado en el ambito del estudio de orgallizucionesemplesariales;Sill embargo, desde nuestra perspectiva,buella parte de estos conceptos son utiles para elltender la dinamicade innovacion en espacios organizacionales, aun cuando estos sean menos estructtlrados y precisosen sus fronteras,como podrtaser el caso de ulla adminis
., . .

tracloll

munlclpa

Si entendemos una administracionmunicipal como una forma de accioll organizadacon reglamentacionprecisaX funciones especificasn miembros directa e indirectamente relacionados, estructurasde relacioll definidas (con agelltes y agencias externas) y con bienes y serviciosa ofrecer, estaremosacotando este espacio municipalcomo un espacio organizacional instituciollalizado. La caracterlshca distintivade esta configuracionorganizacional es que sus fronterashacia el extelior son poco rlgidas,y en ocasiolles practicamelltepermeables:los comites ciudadanos que participanell decisiones del ayulltamiento,los niveles estatal y federal del gobierno que inciden igualmente ell la acciolade un gobierno municipal, los miembros del cabildo que, si bien collstituyenuna illstanciaformal de decision, igualmente representallilltereses partidistas especlficos Todos estos actores son parte integrante de la accioIl organizadamunicipal,si bien algunos de ellos no constituyenparte formalde la estructura administrativa municipal. Es por esto por lo que nuestravision parte de ulla perspectiva inclusiva,amplia y flexible,pero finalmentese inscribeen Ull espacio organizaciollal de acciones de programas y polIticasmullicipales,en los que las agellciasy agerltesen interaccion con la administracioll municipalson analizadosell 1amedida ell que se integrana procesos decisoriosy acciorlesen el tnarcode programas y pollticasmunicipales. A partir de esta idea, la innovacion municipal sera entelldida en este estudio como un proceso detonador de una reconfiguracion instituczonal en el ambito de una ad-

5 Parauna discusionampliasobre el concepto de innovacion,vease EnriqueCabreroy D. Arellano, "Analisis de innovacionesexitosasen organizaciones publicas.Una propuestametodologica",GestionyPoliticaPublica, vol. II, num. 1, 1993, CIDE, Mexico. 6Veanseente otros a Daft (1982), Damanpour(1984, 1989) y Davila(1992). 7 Veanselos trabajos de HenryMintzberg(1979, 1991). 8 Veanseprincipalmentelos trabajos de M. Croziery E. Friedberg(1977), Feldman (1989) y Drazin (1990). 9VeanseporejemploMascarenhas(1991) yAlter (1993).

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minzstracion municipal, capaz de generarun conjuntode sesultados que mRyoren las estrmcturas de gobernabilidad y calidad de la gestionmunicipal.

Laidea de reconfigulaciollse refiele a1procesode reacomodode recursos(nivel filncional), norrnas juridicasy organizacionales (nivel estructural), actitudesy procesos de negociacion (nivelcomportalnental) y redesde relacion(nivelrelaciollal). E1concepto que utilizamosde innovacionSUpOllt elltonces que dicho proceso de cambio de como resultadouna situaciollde capacidadde gobierno (gobernabilidad) y cle nisZel de loienestar a la poblacion (calidadde la geStiOll) NO obsewado en c1pasadoinmediato a l<a experiencis estudicl(lcl. En este sentido es importantedejarclal-oqut lctideca de innovacionmullicipal no se reElerecd una experiencia unicct,illeclitaa nivel nacioncll;se refiere ct Ull proceso qut marca un cambio observclble en lclstendellcias que veniclnpresentandose en ese tSp'dCiO mullicipalestudisldo. Es decir, puede tratclrse de iniciativas moclestas, que ya han sido emprendidascll OtlOS mllnicipiosdeXl pais, pero que en el mllnicipio estudiado han constituido Ull cambio importantecon sus patrolles anterioresde desarrolloy perfilesde gobierllosmunicipalespasados. I o que metodologicamente importabaen este estudio llO erd talltO trdtar de encontrarla experienciamas originalde gestioll municipal,idea que podria derivarse del concepto de innovacion;sino el plOCESO mediallte el cual fue posible, en municipios determinados,generar un nllesrornode-lo de geStiOll Inunicipal. A partirde esto, los tnecanismosinllovadores,los accidelltesdel proceso, los juegos de ajllste mutuolnentre agentes y agenciasy las dineimicas de cooperacion, consenso y gobernabilidad,pasan a ser los elemelltos medularesdel alluilisis que intenta de esta mallera contribuiral conocirnientode como surge la nueva geStiOll municipalen Mexico. A partirdel marco de referenciahastaaqlli plallteado,se diseno un metodo de estudio, por aproximacionessucesivaspara el analisisde las experienciasmunicipales, a travesde los cuatro niveles de observacionya mencionados.Estosniveles, si bien fueron de utilidaden el analisisempil-icopala elltender la profundidady el alcallce de los cambiosinstitucionales,en la realidadse elltremezclany requierell herramientasde estudio diversas.En el CUadIO 1 se presentan los niveles de estlldio, la informacionbasicabuscada,los critelios para evaluarel impacto de la innovaciony las estrategias de investigacionque adoptamos. Otro aspecto a mencionar se refiere a las fuentes de informacionutilizadasy las estrategiasde investigacionadoptadas.Si lvienla wevaston documental fue COllSiderada como un elemento de base para la reali%acion de los esttldios,desafortllnadamellte no fue una helramientade tanta1ltilidad dado que la precariedadde la admillistracionmunicipal en rluestropais sobre todo en los municipios pequellos-da como resultadola inexistellciade archivosmunicipales;se trata de administracionesmunicipales "sin mernoria". De hecho, cabe mencionar como dato preocupanteque en cuatrode los seis estudiosde caso se dio la situacionde qut la administracion saliente no dejo Ull SO1O archivode alltecedentesparala administuacion entuante. La mayorpartede los municipios en este pdiS se "reinVEntAll"
10Respecto al concepto de ajuste mutuo, vease Lindblom (1994).

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ccldatres cinOS. Esto evidellternelltet{ebilitolclpcll te de clncilisis docllrnelltcll en los estuclios,por lo que en occlsionesrlo se tilVO illfOrmclCiOll USCIita SOt)re 1^ SitilclCiOll antelioI; Usta fue simplemellte illferida por tEStimOIliOS OlAlE'S de algunos notables de 1a localidad. La faltblde datos igualmellte irnpidio,en muchos casos, e1 ccilculode indicadoresde clesempenoantes-despues del proceso inllova(loI. IJaaproximacional estueliotambiense baso en entrevistas sea de carcicter informativo(ante la AUStilCid de doctlnlelltosdeA referellcia) o de OpilliOn. En este Illtimocaso se prefirio la rnodalidad de entrevistas semidiligidasparapermitir1ln alnplio grado de libertada1encuestado en sus comentariosy creellcias,(tando asi na nlayorposibilidad(1easociacionde ideas y pel cepcioneMs. De igual forrna,1lneleXmento que se aplico praicticanlente en tocloslos tStEldiOS fue el metodo de la obser7)ac?0n en sztuacion; de tralajo ya sea de filncionalios Inllllicipalebs o de comitUs CilidAdAllOS (O Vlnl)OS ell illteraccioll),por pAlett del grupo de-illVE'StigclCiOIl. En UStE StiltidO, St participaba COlBO ObStRaldOrUS COll t1 objeXto de palparla dinlmica de trabajo,la dillamicade dieilogo y resoluciorlcle conflictos,y los gradosdc participacionreal de los agel1teXsimplicados. Fillalmente,mencionarenlosla mecanica del proceso cle seleccion de casos a tstudiAr que se adopto en tStA ill\JeStigACiC'>ll. Por resestireste tipo de estudio un cclracter altamellte cualitativo,seria impellsable qtle se hllbiese tenido ulla prelensiollde sigllificacionestudisticaen el mismo. I)e nill;ullcl lnallera se buscabcl eso,a(lemasde que t1 tiempo C illZersionde recursos en estlldios (1eesta natllraleMzcl lo huloierahecho imposil)le. En este trabajo simplemellte se busco detectar algullas experiellcislsinllovadorcls a nistelrnllllicipcll, prec)cllpcilldose mas por entender 1anaturalezay el proceso de desarrollode las mismas, que por encolatrar las mas destacaclcls 11 originclles. EStE' hecho explicaque por t1 momento, si bien se rEqUellcill CXperiCllCiclS ilillOVadOrAS C'XitOSclS pclraser estudiadas,no se cldOptO una meXcanicct exhclustivcl de busqlledade casos. E1proceso deX seleccion fue un proceso de aproxinlacionesSllCeSiVAS hclSta 1lUgclr a un nlinlero de seis estlldios limite posible dcldoc1 tie-mpoy los recursos disponibles , que permit;ieran hclccrun primeracercclmiellto a1tema de 1ainnovacion mullicipal,conselvando una diversidaden los casos estudiados y mostrando diversasestrategiasde innovacion. La diversidadse cul)rio COl1 estlldios en municipios metropolitctnos, urbanosy rurclles; en mullicipiosgoberllcldospOl diversos partidos (PRI, PAN, PltD); y en diversosestados del pCliS (cinco estcldos).Por otra pclrte,las diversasestrategicls illnovclelorcls se l efierell blUll mclyor llincclpieen e1 liderazgo (Atoyclc y Charcas),a un rnayor l-lincapic c11tdS estrllctllras de gestion y relacion(Leon y Xico), y a vlnmayorhincapic ell mecallisrnos de relclciolles intergul)erllamelltales (Santiago Maravatioy la Meseta Pllrepecha). 11 culclro 2 presenta las principalescaracteristicas de los casosestu(liados.
YX1
eXsto es la asistencia a re^tlniones

L osc)tos

de etJaluacion del desempeno

Como se menciollo anteriormellte,este estudio se ubica ell el ancalisis de expeIiellCiclS de innovacion mullicipcllel] tcantoprocesos genera(lores de un mejor

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municipales,es decir, el analisisde aquellas inen administraciones desenlpello de cambio se collfiguraronde tal forma que llOVaCiOlltS CUyOS procesos asociados mullicipal (cobertura,calidad,legitimiperillitiCrOll Ull desempeno en 1agestion En este sentido se etc.) cualitativamentesuperior a la situacion anterior. evaluarel mejor d<td, ccomo empiIico: otro reto metodologico para el analisis plantea ucomoevaluarla mejora en Ccomoevaluaruna mayorlegitimidad?, desempeno?, de gobernabilidad? estructuras los logros del propio A1respecto se decidio, en una primerainstancia,evaluar profundade la proinnovador.Lo anteriorpermiteentenderla naturaltza proceso municipal innovacion,analisissin el cual cualquierexito en la adlninistracioninnovadopia iniciativa se evalllalaseria asimiladocomo resultadocausalde una que de visionsimplista una seria anterior, to pun el en lo cual, como se argumentaba ra, derivan se que unproceso altamente complejo. Sin entender los reacomodos por que una inideUll'd innovaciony el sentido qut adquieren,no se entenderidlogros instituciolos a innovadora logra desencadenarprocesos favorables Ci'dtiV'd marsadas.Este debe y por que otros no lo consiguen o sufren desviaciones nales y desempeno. innovacion fundamentaldel analisisde la relacion: un pUlltO ser como criterios siIvieron que Cabe senalar en esta perspectivaalgunos factores a la optimizaejemplo, por deevaluacion.En el nivel funcional se hace referencia, administracion la de humanos y cionen el uso de los recursostecnicos, materiales innovadores implantados han municipal. Ld evaluacion de como los procesos a restriccionespreadaptacion mejor logradoagilizarprocedimientosde trabajo, mejor relacion inuna suma, en etc., reduccion de costos y recursos, supuestales, de la orgaaun cuando este analisisse haga en el ambito interno sumo-producto, interna, la cual puede nizacionmunicipal.Prevaleceuna evaluacionde eficiencia Sin embargo, en este o no haberse traducido en un mejor desempeno global. interna. momentode analisisde los logros solo interesariala eficiencia por el analisisde los efectos que la F.nel nivel estructural, la evaluacionpasal-ia de decisiones, si estos han innovacionha ido teniendo en los procesos de toma de atlalisis,su modificadosus premisasde referencia,su dinamicay articulaciones son los analisis este a grado de inclusion de nuevos agentes. Elementosasociados reconfigula decisiones, de circuitosy calidadde la informacion,l'd oportunidad (reglamentacion, regulacion la de ajuste el comunicacion, de racion de redes deberlan inducir innovadores normatividad)existente. En este nivel, los procesos de agentes participacion y a estructurascon un mayorgrado de descentralizacion elemende conjunto este de analisis en el proceso de toma de decisiones. Con el decisiones de toma de procesos los de tos se podua observaruna reorientacion que en el principio podra increhacia una mayorapertura("democratizacion"), asi como un marco mentarla eficaciade la accion colectivaen el espaciomunicipal, legal mas adecuado. grado de complejiEn el nivel de comportawniento, la evaluacionrevisteun mayor o grupal individual actitud dad. Es dificil pretender evaluaruna nueva misticay no entrevistados de en relacion con la accion cooperativa,porque los testimonios modial individuo un tiene que siempre aclaranel grado de conviccionprofunda la profundidad ficarsu comportamiento.Sin embargo,sin pretendercomprender

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de la COllViCCiOll, pareceriavalido, en una primera installciaal menos, detectar cambiosde comportamielltohacia la accioll cooperativa,sean estos derivadosde la adopcioll de valores profundos ell el funcionarioo ciudadano,o simplemente actitudesderivadasde ulla reconElguracion de la estructura de poder, nuevosjuegos o papeles de negociacioll de grupos e individuos.Lo fundamelltalaqui seria detectar Ulla modificacion clara y aparelltemellte solida del clima institucional que facilitela accion colectiva,los procesosde negociacioll,resoluciolldel conflicto y mecallismosde acuerdo para el logro de fines del nlunicipio. Como se puede ver, a cada momento se van incorporandomas elementos externos en la evaluacion,y esta dimellsion es precisamenteLlque darlauna verdadera relevallciaal proceso innovadorde una admillistracion mullicipal.Se podria dar el caso de ulla administracion municipalque generarauna mayoreficiencia, Ull lMejOr deSenlpenO illterllO, y 110 necesariamente verse esto reflejadoen mayor credibilidady legitimidclcl frente a la ciudadanladebido a una amplia gama de factoresdel contexto. La teoria de la contillgellcia,lX por ejemplo, subrayaque, si bien hay factc)res propios de ulla organizaciony su desempeno, tambienhay COlldiciones propias de la dinamicay 4'accidelltes" del contexto que son los que determinal<, ell conjunto, las causasdel logro final. Ell algun sentido, el exito final es ulla categorlarelativaque debe de ser expllcitaen terminosde quien la observa en que selltido o parcelade la realidady con que alcancestemporalesse esta hablando. Es por esto por lo que la evaluacion del desempeno global (nzvel relacsonalS) de una administracion municipalno puede ser nunca aisladade las posiciones de grupos y ciudadanosdiversos,que por diferentes percepciones o intereses, aceptall o rechazallel nivel de logros de Ull gobierno determinado Lo que para ulla parte de la poblacion puede haber sido un acierto,paraotros puede ser interpretado como Ull ellorme desacierto,esto es parte de la pluralidadsocial. Este hecho dificulta ellormemente emitir ulla conclusion irrefutablesobre el desempeno final de una admillistraciolldeterminada.En los estudios de caso allalizadosse busco evaluarel desempello de la gestion mullicipal,d partirdel analisisde indicadores de gestiorlo de observaciollessustentadas; autl asi, la situaciollde mejor desempello podra siempre ser effmera,ya sea por un cambio en las condiciolles exterllas o simplemente por un cambio ell las percepciones de la ciudadanla. Ademas,otro problema intrillseco a toda evaluacionde politicasy programasgubernamentaleses que estos siempreva1lgenerando impactosposterioresque dificultansu evaluacioninmediata.l3 A1respecto es util el analisisque propone Alter (1993) sobre el ciclo de una innovacion en el ambito orgallizaciollal.Este autor menciona que ell un primer luomerltoel proceso illnovadorse centraen derogarlas reglasestablecidas,modificando el marco regulatorio de referencia; posteriorrnentesurge U11 segundo
12lEspecto a la vision contingente del analisisorgallizacional, veanse entre otros:Pfeffer (1982), Hall (1982), Lmvrence-Lorsh (1977)sEmery-Trist (1965), Matus(1984), Pugh (1968). Is Respectoa este tipo de problemasde evaluacionde impactoen la administracion publica,veanse Cardozo(1986), Nioche y Poinsard(] 985) y Guerrero(1995) entre otros

SOCIOLOGIA 3/96 mornento 82 en que el grupo promotor interviene con taire);para finalmente menoI tratarde esta idea es algo institucionalizar los cambios intensidad (laisser esquetnaticapara entellder los complejos gellerados. Si biell municipal,si da elementos cambiosen el espacio que permiterl desarrollo de los procesos ubicar-aproximadamente-la innovadores fase de estudiados. Combinandoambos aspectos, el nivel de mejoras madurez delproceso se tendrlandiversas al desempeno logrado y la fase de puedeubicar una innovador, situacionesposiblesen las experiencia que se municipal nado al desempeno, determinada(cuadro 3). En habra casos en que los lo relaciogestion se detectaranen mejores resultados ciertas yores recursos,mayoreficienciaareas especificas (por ejemplo, observadosen la captacionde maen la recoleccion participacion de;basura,algun programa ciudadana,etc.), mientras de de que en efectos de mejor otros, habraU11 desempeno que, aun cuando conjunto amplio ciones de una no cubrallla administracion global del desempello en la municipal,si puedan ser vistos totalidadde filncomo una mejora gestion municipal. Por otra parte, el nivel de madurez del proceso que tan efinlera o innovldor ayudaraa instituciollalizada elltender puede ser la temente, en una situacion experiellcia de mayor arraigoe estudiada.Evidensistema de gestion illstitucionalizacion municipal, sera mas de un un a r capaci mayo dad del gobier1loCOll probable un mejor desempeno nuevo global y l a ciudadan nabilidad). ia (marge n amplio de goberEs evidente que en la realidad,el esquema tectar casos "puros"; propuesto dificilmente casi siempre se trata puede dede aproximaciones tigador para facilitarel que hace el invesanalisis.Ahora bienSlos de gestion) criteriosoperativos utilizadospara (indicadores referido en el cuadro 1. E1 definir el nivel de desempeno, en lo analisisentonces se general se han te de dichos deberiarealizarparala indicadores;en mayorparmente, se podria hablarde caso de que la mayoriade ellos una evolucionara situacionde mejor positivasolo de una evolucionposiova en algunosde ellos desempeno global;de tratarse de mejor estaramosfrente a una desempeno en areas especif1cas. en situacion que Cabe los estudios realizadosno pudieronser insistirnuevamenteen este punto profundidad explorados debido a la illsuficiencia de in:formacion siemprea este nivel de indicadores pudieron ser incorporados. disponible; solo algunos Esta es claramente tudio; sin embargo, fue ulla debilidad del esderivada de la inexistenciade una falta de persistenciapor informacion, mas que de Con relacion al grado de obtenerla. madurez,este se Por una parte debe incorporarseel dato del evaluariaa partirde variosfactores. encuentra dicho proceso (ano 1, 2 momento o 3); si se quisiera (temporalidad)en que se dria suponer que el primerano ser puede corresponderd la muy esquematicose pola ampliada y el tercero al fase illicialn el segundo a momento de puesto debe ser tomado solo instituciolializacion; sin embargo, como un este sudado marco que de cada experiencia puede tener Sll propioreerenciade la temporalidad, que en ano de eltercer ritmo. Lo que es un una administracion hecho es cualqllier municipalen Mexicojla propuestainnovadora sera taridia. aparicionde

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DE MUNICIPIOSMEXI>NOS INNOVADORAS CAPACIDADES

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a 1ailliciativainnovadora,es decir, a la presentacion La faseinicialcorrespc:>nde de un proyecto (detonadordel proceso innovador)que en lo general se traducira y esen propuestasfuncionales (cambios en sistemastecnicos y administrativos) tructurales(cambios ell la reglamentacion).Si bien se pueden observarlogros? se ref1erea que los ambitos estos todavlaSOll de caracterparcial.La faseampliada contempladospor la innovacion estan en pleno funcionamiento,es decir que se pueden observarcambiosen procesos decisorios, formasde relacion con la ciudadania, sistemasde gestion, etc., y que formall parte ya de la gestion cotidiallade municipal.Es previsibleque en esta fase los efectos esten incor 1aadministracion y relaciollal. porandoseal nivel comportamelltal seria aquellaen la que ademasde haberPor ultimo lafase deinstitucionalizacion se incorporado plenamente los cambios a 1a gestion nunicipal, se ha generado una nueva normatividad,es decir, installciasde decision y participacionque se legal o politicamentemas alla del trierlioen curso,sea porque los han "amarrado" cambios estan asociados a proyectos de financiamientoa mediano plazo, o sea porque comprometenotrasinstitucionesexternas(Otl-OS nivelesde gobierno,ONG, comites ciudadallos,gruposprivados,etc.). Un ejemplo elltre los casos estudiados mullicipioen el que la planeacionurbanay los camseria el de Leon, Guanajuato, en el que el en un illstitutoparamunicipal, bios en la materiase descelltralizaron sin la presellciade fullcionafuncionabaaloln sistemade participacionciudadalaa rios municipales,e igualmentelas direccionesde servicioshabian incorporadoun la illstitucionalizacio organica.Evidentemente, consejociudadalloen su estructura siguiente podra derogarlo; de los cambiossiempre es relativay la administracion sin embargo,la dificultady el riesgo politico de reveltir estas instanciasque illVOexpuesto altos.Lo anteriormente lucrallmuchos agentesy agenciasexterllas,seriarl implica que el desarrollodeseable de un proceso innovadorexitoso se habria de dar de la formarepresentadaen la graficaA.

ESTUDIADOS15 DE LOSCASOS BREVE DESCRIPCION

El modelo delmunicipio-empresa a) Leon,Guanajuato. de modelos innovadoresque se han dado en Esta experiencia es representativa otrasciudadesmediasy grandesdel pais, en los que se concibe 1atareadel gobierolientado al "clienteno municipalbajo un esquema organizacional-empresarial, se inspiradirectao illdirectamente usuario"de los serviciosmullicipales.Ademas? en una corriente estadunidenseque se ha agrupadobajo el concepto del propuesta que sosiiene la idea de orientarseal consumidorde tinTgovernment,lfi selwicios,a la calidad, a la revisionde los esquemasde incentivos de las diversas
reinsen-

15 Los estudiosde caso brevementeexpuestosen este documellto fueron realizadoscon el apoyo MendozayJose SantosZavala. Gutierrez de RodolfoGarciadel Castillo,Martha 16La idea de reinven,ting governmenl surge a principiosde los noventa en EstadosUnidos, fundamentalmentea partirde tres textos:Oshorney Gaebler (1992), Barzelay(1992) y el famoso reporte de A1Gore (1993).

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areasinstitucionalesy a la rsecesidad de estructuras flexibles,entre Otl'OS aspectos. La idea final de esta concepcion, como lo ha mencionado A1Gore, es "creargobiernos que fullcionen mejory cuestell menos'>.17 E1esplritu empresarialpor tanto es el elemento {undamentalde este tipo de estrategiasinnovadoras,lo cual fue claramentepercibidoell el estudio de la experiencia de Leoll, municipio en el que se illcolqporaron tecnicascomo el desarrollo organizacionaly 1a planeacion estrategica;ambos SOll tecnicas admillistrativas provenientesde la administracion empresarial. Adexnas se observoclaraxnellte que el cuerpo directivode funcionarios municipales no proveniade la funcion publica, sino del sector privado.l8 E1 caso de Leon, desde nuestra perspectiva,constituyeuna experiencia altamente exitosa dado que fue capazde combinaLr esta culturaempresarial orientada a la eElciencia y la calidadde los servicios,con 1aparticipaciollciudadana,lo cual mejoro sustancialmentelos espaciosde gobernabilidad y aceptacionpor la ciudadania.lg

Entre los aspectos inllovadoresmas importantesa ilivel funcional se puederl mellcionar el diseno de sistemasde informaciollgeograficaparafacilitarla actualizacion del catastromunicipal, el diseno de un nuevo sistemade colltabilidady control financiero que optimizo las funciones de registroy control de recursos,el diseno de un soElsticado sistemade quejasy opillion ciudadanaque permitio un permanentemonitoreo de la opinion ciudadalla sobre la calidady oportullidadde los serviciosmunicipales.Tambien a llivel funcionKll se dieron nuevos procesos de trabajoa partirde la incorporaciondel desarrolloorganizacional y 1aplantacion estrategica.Igualmerlte,se illstrumentouna dinanlicade trabajoa partirde equipos que mantenian un seguimiento de programas.I)esde la perspectivafuncional, los logros fueron illcuestionables,ya que practicamentetodos los indicadores de gestion mostrabanmejoriassignificativas. A nivel estructuralcabe mencionar que la admirlistracioll estudiadaelaboro o reformo una grall parte del marco reglamentario y normativodel municipio. Se crearonlluevasdependenciasparaatellder problernas diversoscomo: direcciones de participacionciudadana,Ull institutode planeaciollurbana,fideicomisospara la implantacion de programasde vivienda,vialidad transportey algunos otros. Uno de los aspectos mas importantesfue la illcorporacionde consejos ciudadanos que, integradosa cada area de la administracion municipal,participabanllo solo como organos consultivos,sino como instanciasde decisiolz. En el ambito comportamental se observarollcambiosimportantesen la mistica de serviciopublico y de integracionde equipos de trabajo.A nivel exterllo se observo un fuerte entusiasmo ciudadano por participaren obras colljuntascon el gobierno municipal.Por ultimo, en el nivel relaciollallos logros fueron tambien muy importalltes.No solo la menciolladaincorporacionde consejos mullicipales
7VeaseA1Gore, op. cit. 18Cabemencionarque aproximadamente el 56%de los funcionariosde los tres primerosniveles de 1aadministracion provenladel sectorprivado. 19Cabe mencionaral respectoque al final del periodo analizado,nuevamentela votacionfavorecio al rAN, eslabonandoseasi un tercerperiodo consecutivode este partidoen el poder.

CAl'ACIDADES INNOVADOMS DE MIJNICII'IOS MEXICANOS a

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1atoma de debcisiones, sino tambiellla formaciollde Ull sistertla dev vertebracioIl ciudadanaque logro conformarmas de doscientos comites ciudadanosque sistem'dtiCamelltt se reUlliAll COll autoridades mullicipales.F.sindudableque el gobiel no rnunicipalreposiciono su dinamicade interlocuciorlcon 1aciudadaniay con otros niveles de gobierno; ciertamente,al final del periodo estudiadoel entusiasno de la phlrticipacion habiadisrninuido; sin embargo,el balancefinalfue positivo.
b) Xico, Veracruz. Innovacionen la tradicion

Este caso es de gran interes dado que nos sugiere como es posible tdmbien innovar a partir de tradiciolles culturales ancestralesy de formas autoctonas de organizacion social . Ld innovacioll por tanto desde I'd perspectivd de esta invesligacion- no necesariamelltetiene que ver COI1 1O moderno y refillado,desde la optica administrativa. En el apartado metodologico ya se mencionaba que un proceso innovadordebe ser visto como un proceso de recoll-flguracioll institucional que logra mayoresespaciosde gobernabilidad. Exactamente este fue el procesodel municipiode Xico, en el que se aballdonoel modelo clasico de 1aadministracioIl municipal (burocratizado y por normas rigidas) para recllperaruna ancestraltradicionde orgallizaciollsocial llamacla paena. Estatradicion,por cierto (le origen prehispanico,9" consisteen la organizacioncomullitaIiapara obras de impacto colectivo. Casiolvidada,esta naodalidad solo era usada en algunas regiones del mullicipio para obras muy modestas.E1grupo gobernallte en turno leViViO dicha tradicion,pero ell este caso 1aoriellto a obras de gran aliento, corno 1a construccionde caminos, pavimerltacioll, viviendas,redes de agua potable, etcetera. E1resultadode este proceso fue muy exitoso, dado que se recobro una cierta ''idelltidadpere:lida" erl el espacio municipal.Se genero un proceXso multiplicado de acciones en las que el gobiel-nomunicipalse concretabaen ocasiones a ser solo el articuladorde l'dS mismas;ademas,conseguia recursosnegociando COll otros lliVelOS de gobierno y garantizaba c1apoyo tecnico. Las comunidades,por su parte, emprendieroncon gran entllsiasmoun ambiciosoconjunto de obraspara rnejorarlos niveles de bienestarsocial. ER1 caso de Xico nos recuerdaque, paradojicamente, paracambiartenemos que reaFrrnar nuestta identidad. Dificilmente propuestasde cambio qlle no rcinterpretan los valores historicos y tradicioneXs culturales,podran interllali%arse simlsolicarnente por los actores en Ull espacio organizado;por lo talltO,serall meras decoraciones teXmporales cle una dinamicasocial qut llo se ri,e por modelos ad. mlnlstratlvos y de go :)lel-no, slno pc)rmltos, crecllclas,llSOS, y costurnlAres. Fn lo funcional, los logros de esta administl-acion mullicipalfueron importantes: se clarificarorl los procedimientosbasicos de gebStiOll, se organi%aroll las facllaS asignando responsabilidades concretasy se llizo plenamente transparelltee1
2Sobre la faenay otro tipo de modelos autoctonosde orgalli7acioll socialcomo el teqllio y la mayordomiapuede revisarseCabrero (1993). sSobre los retos cle modelos ol-gani7.acionale.s autoctollos c11 el simbitoadministrativo, veaseArellanoy Cabrero(1992).

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uso de los recursosfinancierosobtenidos. En lo estrtlcturalse modifico la organizacion municipalpara hacer posible la permanenteinteraccioncon los grupos de faenas. Los procesos decisoriosse modificaron,integtrando a los jefes de gruposy comites a lajerarquizacionde necesidadesparala asignacionde recursos. La recuperacionde estasformasde organizacionsocial genero comportamientos mas abiertosy proclivesal consenso. Se estrecho la comunicacionentre gobernantes y gobernados,y tambien entre los grupos de la poblacion, resolviendose algunos conflictos antiguos.La relacion,por tarlto se reestablecio,meJorando los ambitode gobernabilidad en el espaciomullicipal Los logrosen el bienestarsocial fueron modestos, dados los grandesrezagos,pero se recobro la capacidadde iniciativay organizacionpor parte de la poblacion, lo cual dificilmente-podradesaparecercon el grupo gobernanteque tennino su gestion. Habia que reconocer en esta experiellcia que la asignaciollde recursosno siempre fue apegada al criterio de eficiencia;Sill embargo,aun asi los lOglOS fueron muyimportalates.
c) Atoyacde Alvarez,Guarero.Una tgestion municital abiettdx a la poblacion

Este muIlicipiose ubica en una zona conflictivadel estado de Guerrero,region en la que historicamentese han dado movimientosguerrilleros,lo cual hace especialmente delicada la labor de gobierno. En esta experiencia,una alcaldesallega al poder a partirde una fuerte capacidadde liderazgoque habia venido consolidando mediante variosanos de trabajoen diversascomunidadesa travesde empresascooperativas. Desde el inicio de su periodo de gobierno, se estableceuna claraorientaciolla involucrara la poblacion en las decisiones de gobierno. Por ejemplo, una convocatoria abiertay publica para seleccionaral equipo de filncionariosque trabajarian en la administracion municipal,loX cull es una acto totalmente excepcional en el panoramadel municipio mexicano; esto dio;como resultadola conformacion de un grupo plural aceptado por la poblaciol. Igualmelltese convoco a los diversos sectores y comunidadesde la region a elaborar el plan municipal trianual;este proceso efectivamentese llevo a cabo con una activae intensclparticipacion social lo cual genero condiciones claras de gobernabilidaden U1] espacio politicamellteconflictivo. Se crearontambiendiversoscollsejosy comitesciudadanos paravigilarla aCCiOll de gobierno,lo que llevo a la constitucionde la Contraloria Social,instanciade permanerltedsalogo con la ciudadania,la cual gozaba de una gran autorlomiacle la PresidenciaMunicipal.Lo anteriorilldica los logros en los aspectos funcionales, estructurales y relacionales. Esta nueva mistica de gobierno colectivoy de cogestioll de programas y pollticas del gobier1zo municipalgenero actitudescooperativas basadasell el liderazgo polltico, al co1ltrario de la ViSiOll de colltrolpolltico y cacicazgostan frecuelltes en este tipo de municipios.Las sesiones de cabildo abierto fortalecieronla credibilidad erl el grupo gobernante,que se trbldujo en apoyo para obras colectivasCOI1 una fuerte participaciol1ciudadana. Todo ello permitio al municipio en cuestion avanzaren sus rezagosde una forma significativa y sin antecedelltessiinilares

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en el pasado reciente. Aull asl, conflictosrecientes en la zona hall desdibujadola imagendel trienioen cuestion;sin embargo,el balanceindudablemente es positivo.
d) Charcas; Sovn Luis Potosa.Una nueva aIternativaal desarrollo retvonal

Este municipio se encuelltra ubicado en el altiplanopotosino, una zolla crlticamente deprimiday sumida en una condicion de aguda pobreza. La mayorparte de la poblacion masculirla en edad de incorporarsea1mercadode trabajoemigra a Estados Unidos ante la carencia de oportullidadesa nivel regiollal. En estas condiciones, los gobernantesmunicipaleshablall venido siendo meros "administradoresde las carerlcias" del espacio municipal,concletandose a mantenera1minimo los serviciosb>isicos de lfapoblacion La experiencia estudiada en este municipio se refiere a1 arribo al gobierno municipalde una profesionista joven, quiell asumio el mandato como un fuerte compromisoa la activacionde la ellergia social para emprender un nuevo nivel de desarrolloy oportunidades en el ambito local. Entre las condiciorlesque le permitierollavanzar de ulaaforma rapidaen la busquedade estos objetivospuede mencionarsesu condiciorlde mujer (la primerapresidentamunicipalell la historia del muIzicipio),la cual automaticainenteactivo a 1a poblacion femenina del municipio. Otro aspecto indudablemente fut 1a conformacion de un gobierllo pluralen el que la tesoreradel municipiopertelleciaa Otl^O partidopolitico, el director de obras a otro7y variosmiembrosdel cabildo tambienprovenlande otras corrientes pollticas. La conformaciolade este equipo plural genero igualmente respaldode los gruposmas diversosde la sociedadde este mullicipio. E1z lo funcional, esta experiencialogro mejorarel desempeno municipala partir del reordenamiento de las areas de serviciomunicipal,illvolucrandoa la poblacion ell c1 mejoramientode los mismos.En lo estructural, destacala organizacion de cotnitesciudadanos (:fundamentalmellte compuestospor poblaciollfemenina) para el desarrollolocal. Estos comites interactuarclll con la adlnillistracion mullicipal desde campanasde construccionde letrillas,hasta la constitucion de pequenos talleresf;amiliares de costuraque :Sueron poco a poco activandola econolnia domestica. Uno de los logros mas importalltesde este periodo fueron los cambiosgellerados en el ambito de comportamientos y aciitudesde la poblacion.En un espacio deprimido no solo economica, SillO talllbien socialmentepor la falta de oportunidades y abaladollode los jefes de familia,el liderazgode 1apresidentamunicipal genero una nueva collElanza en la poblacion, que dejo de esperarla "ayuda del centro"para emprenderambiciososproyectosde desarrollolocal. Giertamente llo es posible pensar que con estos proyectosse putclan revertirlas tendencias expulsoras de mano de obra,lailas carencias ecollomicas; sin embargo,la esperanza de un cambio en el rnediallo y largo plazo resurgio en una poblaciorl que ya habia aceptadoCO1] resignacionsu futuro En lo relacional,se dinamizola gestion de recursosCOll otros nivelesde gobierno, graciasa la labor del equipo de gobierno, lo cual produjouna mayorderrama de recursosgubernamelltales en el municipio.Ademasse organizoun programa de

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inversionde ciudadanos que hablanemigradoa Estados Unidosy querianapoyarel desarrollodel municipio con maquinaria, aportaciollesmonetariasu otro tipo de acciolles. Con este conjunto de actividacles carnbioel presente en cuallto a la capacidad orgJanica del gobierllo trlunicipal y la sociedad, pero sobre todo cambio la expectativadel futuromunicipal.
e) kSantia>go Maravat20} G>anayuato.Un nuevo cirreglo estado-municitio

Este mullicipio de tamaxlo modesto, de caracteristicas rurales,emprendio Ull proyecto de mejoramientointegral de la infraestructura rural a partirdel establecimiento de nuevos mecanismosde negociacion de recursos COll otros lliveles de gobierno. Existiarlcarencias,ell gran parte derivadasde la falta de apoyos presupuestalesde los nivelesestataly federal de gobierno, que historicamen te impediar a este municipio disenarU11 programa de desarrolloregional. A partirde esta situacionheredada, el gobernante en turno involucro al COlljunto de los miembros del cabildo, lideres locales y representantes de comites de la poblacion, paraactuarcomo Ull'd red activade negociacion de recursosante agenciasguberllarnentales, no gubernamelltales, privadas e losofiagrupalde trabajopermitioabarcaren poco tiempo d internacionales.La H1Ull mayornumero de agenciasCOll resultadosaltamentepositivos,dado que la derramade recursosfue llegandopoco a poco. Como parte de la estrategiaque se adopto, se iclearoll sistemasde gestion ad hoc para el mallejo de los recursosobtenidos. Estosrecursos,si bien eran administrados por la tesorerzadel gobierno municipal,solo pedlarl ser asignadospor el COFlljUlltO de actores que hablan participadoen su obtencion. Las prioridadesde laobras respondian a procesos de consultay consenso con las partes involucradas. E1control etl el ejercicio de los recursosse llevabaa cabo por contralorlas sociales. f Particularmente exitoso fue unqprograma que a propuestadel gobierllo municipal se implallto conjuntamentecon el nivel estatal de gobierllo. En este aruerdo, por cada peso que el mullicipio invirherai u obtuviera de agenciasexternas,el gobierno estatalasignarlaun monto similarmediallte un Eldeicomiso de-desarrollo rural. Elltre los logros mas destacadosesta el hecho de casi triplicaren precios reales (en tres aSos de gobierno) la totalidadde los recursosde illversiollque historicamente obtenla el municipio.^ Estaproporcionsale totalmelltede la situacionque en esos anos prevalecioen el entorno del COlljUlltO de los municipiosdel pals. Lasestructuras de decision se caracterizaron por ser altamentedescentralizadas, la actitud cooperativa se mantuvoa lo largo del periodo de gobiernoy las relacio nes CO11 otras agenciasy otros nivelesde gobierno coxlstituyeron la palancamas irrlportante. GabemellcionarqueSse trataba de un gobiernomunicipalde Ull partidodistillto al que gobernaba a nivel estatal;sin embargo, esta experienciafue demostrativa de la madurezpolitica que debe plevalecerpor encirna de las diferenciaspartidistas, aspecto que en democraciasdebiles, como la mexicana,-es poco frecuente.

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/) La MesetaPurepecha. La reconstruccion institucionalde un espacioindigena

En la region occidente del pais seX ubica el estado de t\4ichoacan, en c1interiordel cual se encuentra 1a Meseta Purepecha, region qut se caracterizapor SllS 'dltOS inelicesde pobre%a y por sezr habitadapor una poblacion indigella de origen purepecha. Aun cuando las diversascomunidadesde 1azona pertenecen a los mismos gruposetnicos, esta region se ha caracterizado por ser Ull territoriode lucllas perman entes por conflictos en la tenencia de 1a tierra. Los conflictos incluso se remontana tIescientos a110S, en los que los odios y disputashan dejudo como salclo muertesy pobreza. A lo largo ele las ultimasdecadas,los mecanismosde illtento de resoluciondel collflicto por parte de las autoridadesgubernamentales habian sido siempreigua1US: reSOlUCiOllt'S jUridiCaS, reSOlUCiOlleS tUClliCaS deX limitesde propiedadde tierra, sancionesy represiollde las luchas. Este pallorarna cambio a partirde la constitllcionde una brigadapara la concel taciony conciliacionagraria. Esteorganismosurgedesde su diseno con un perfil innovador,dado que representatanto al nivel federal de gobierIlo,como al estatal y a los municipales. E1enfoque altamenteA original de ld mencionadabrigadafue atacarel proble>lll'd no desde la peArspe ctivaiuridiCdS sino in ten tando COllVXllCtl a l'dS p'dRtC'S de impillSar Ull proyectointermunicipal de desarrolloregionalque ofrecieramejores oportllllidadesal conjunto de las comunidadesilldigenas. EvideXntemente, en un primermomento hubo un rechazo por avallzaren ese sentido, dado que las tradiciones f lertemente ellraizadasen t1 imaginariocolectivo de los habitantesno permitiallsepararel problema de la tenencia de la tierrddel resto de los probleInas de la region. Sin embalgo, la tenacidad de los dirigentes de la brigadafue generando apoyos de algullascornunidades por Ulla"tregua" paraconversaracerca de un proyectointeXrmunicipal. Fullcionalmellte,fue una labor compleja1ade la brigada,dado que los municipios de la zona, por su tamallo y carencias,no podian coordinarsefacilmente pdla CmprtIldEl Ull proyectoambicioso.Por otra pdRtt, no existianlos instrumelltosjuridicos para dar valideAz a los proyectosde aSOCiACiOIl municipal,por lo que fue necesario avanzarrapidamenteen ese sentido; sobre todo porque de un moIllC'lltO a OtIO St podian desatarntlevamentelos conflictoscornunales. E1exito de esta experienciaradicac^11 haberhecho posible,en Ull corto periodo, que los illstrumentosde gestion y de normatividad filerbln tomando Sll lugar rapiclamente. Ademas,las relaciollescon otros niveAles de gobierllofileron amplialldose y agiliZdNdOSt COll ld consecuellte capacidad de captarmayoresrecllrsospresupuestales.Sin embargo,indudablemelltec1gran logro de 1aexpezriencia h1e la pacificaCiOll de 1azona; ccomo medir este logro?Hoy en dia e1modelo (1e1abrigadaesta tratandodeX implantarse en otras regiorlesconflictivas del pais;desafortunadamellte, en algunascomo Chiapaseste tipo de estrategias no llego a tiempo,pero es muy probable que en otras, con esquemas innovadorescomo el descri to, todavla estemos a tiempo.

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COMENTARIOS FINALES

Los procesos innovadoresen redes orgallizacionales complejasrequieren una viampliay aleJada de la idea de que las organizaciones son aparatos que pueden ser rediselladosy ajustadosal gusto del dirigente. De nada sirvenlos cambios de "fachada" si no son capacesde penetraren las configuracionesde actoresy erzlas estructuras de poder. Incluso,se pretenderlaque este tipo de procesosde cambio illtroduzca ulla llueva mlstica, nuevos valores y nuevos comportamientos.Serla muy pretencioso pensar que Ull grupo gobernante controIatodas las partes del rompecabezas. Lo unico que en ocasiolles puede controlarel grupo dirigente son los rnecallismosde regulaciors institucional(de caracter formal);sin embargo,son los reacomodos subsecuentes,y fuera del control del grupo en el gobierno, los que termian de configurarlos nuevos sistemasde relacion , es decir, los mecallismos de regulacion social (de caracterinformal).Y son estc)s como ha sido estudiado durantevariasdecadaspor diversosautores-los que al final producenlos resultados de 1aaccion organizada.2l I,os dirigentespor tanto deben ser vistos como los illductoresdel proceso, el cual puede tomarulaagran diversidad de itinerarios. -qn os casos so Drelnnovaclon en munlclplosmexlcanos, surglerorltres componentes que al parecer estuvieronpreselltes en todos ellos y que explican en buena parte los alcancesprofulldosde dichos procesosinnovadores,asl como los resultadospositivosde estasexperienciasde gestion. Un primer aspecto fue el liderazgo del gobernante en turno, o del grupo dirigente de la administracion municipal.Ell todos los casos, el liderazgoconstituyo un elemento fundamentaldel proceso innovador;fue en todos ellos el "mecarlismo de disparo"del proceso. En algunos (como Leoll y Xico) el liderazgoes muy claro en la primerafase del proceso, para luego ser menos protagonicoy desplazarse a una funcion de seguimiento. En otros (como Atoyacy Charcas)fue un elemento siempre presellte a lo largo del proceso; de hecho, Sill un liderazgo permanentey activolo mas probablees que sus alcanceshubiesen sido menores Parece claro que un proceso inllovador sin un liderazgo promotor de: nuevas ideas de gestion publica, nuevas tareas,nuevos proyectosy nuevasformas de interlocucion,dificilmentepuede ser concebido. Un segundo componente en los casos estudiadosfue el de los mecanssmos de participacion social.En todos los municipiosarlalizados los mecanismosde participacion comullitaria,ciudadanay de otras agencias no gubernamentalesfueron fundamelltalespara generar la multiplicacionde efectos illnovadoresen el espacio municipal(dinamica de cogestion).Eli algunoscasos (Leon,Xico, MesetaPurepecha), la dinamicaque se genero permitioque los grupospromotoresde la idea innovadorafueran quedando relegadosa un segundo plano. Esto habla muy hien sobre la capacidadque tuvieronalgunasexperienciaspara institucionalizar la innovacion. Es rnuyprobableque aun sin los llderes origillaleseste tipo de illnovaciones siga su rutapor Ull tiempo considerable.
SiOll
. n , * * / * * * * .

21A1respecto,se recomiendala revisiollde los trabajos recientesde Erhard Friedberg(1993).

DE MUNICIPIOSMEXICANOS INNOVADORAS CAPACIDADES

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E1z esceUn tercer componente fue la consolidacionde redesinterorganizacionales. nariosaltamenteinterdepelldientescomo el de los gobierllosmunicipalesque no son autosuficientesfinanciera,economica ni politicamente,cualquierproceso innovadorque no genere una red de coaliciones con agellcias de otros niveles de fue en los gobierno sera effmero.La consolidacionde redes interorganizacionales casos estudiados un elemento muy importante para potenciar la innovacion, es decir, para captar mayoresrecursos,apoyos y alianzas.Ciertamenteuna idea innovadorapuede generar UI1 cambio institucionalimportallte,pero ell ocasiones, sin recursos asociados a dicha idea, el avallce del proceso se vera obstaculizado. Este componente, si bien se observo ell todos los casos,fue mas evidente en SanXico y la MesetaPurepecha tiago Maravatlo, Lo anteriorpareceriaimplicarque sin algunode estoscomponentesdificilmente podria pensarse en un proceso inrlovadormunicipal de largo aliento, es decir, trascendiendola coyunturay echando ralces para que pueda institucionalizarse de la vida institucionalde 1ln espacio municipal. convertirseen Ull "parteaguas" Ull proceso innovadorsolo basadoen Ull liderazgo, que Esto nos llevarlaa pensar o solo en nuevos mecanismos de participacion,o solo en nuevos apoyos institucionales, no podria consolidarseen el tiempo. Todas ellas parecen condiciones necesariaspara culminarcon exito un proceso innovador,pero nillguna de ellas aisladamenteconstituyeuna condicion suEiciente. De ser asi, el problema es que los componentes de carisma(en el liderazgo), y de fortalezainstitucional(en los apoyosde de energiasocial (ell la participacion) redes asociadas)serlan componentes indispensablesen la innovacion.Todo proceso inllovadores un proceso de alta complejidad,de maduracionen el tiempo y de experiencias altamente contingellte. Es por ello por lo que la trarlsferibilidad innovadorassiempre sera limitada,debido a que los componentes mellcionados estan fuera del control estrictodel inductorde la inllovacion.22 Aun asi, la reflexion sobre experienciasinnovadorasde diversostipos, en difey diferentescontextos, es un proceso de aprenrentes realidadesorganizacionales dizaje de gran riqueza. E1 potencial heuristico es muy grallde, aunque, como de creano debe constituirseen la unica alternativa mencionan algunos autores,23 CiOll del conocimiento en el ambito de la gestion publica,pero puede ser demostrativode nuevas formas de estudiarlos problemasdel cambio illstitucional.En ultima instancia, como lo menciona el sociologo frallces Michel Crozier,lo importante llo es tener claraslas soluciones,porque estasa veces se aplicany a veces importantees tener claroslos problemasdel cambio instino; lo verdaderamente tucional

22Veanse al respecto los trabajos de Rogers (1983), Kingdon (1984) y Van de Ven y Rogers (1988) . 23Vease al respecto el interesante trabajo de Overmall y Boyd (1994) .

GRAFIGA A
EVOLUCIONDESEABLE DE IJN PROCE:SO INNOVADORMUNICIPAL

Globales

Mejorasal desempeno
-

/
Parciales situacion

Prematura
o

Faseinicial (ler. ano)

Fase ampliada (2- atio)

Inst

CUADRO 1
NS Nivel
Funcional

DE ANALLSIS DE LA INNOVACI6NCPE
para la eval? C7iterios del Exito

Tipo de infmacion requeri

(hacer nuevas tareas, de una nueva manera, nueva combinacion de recursos, nuevos sisternasde gestion)

* participantes * diseno de nuevosprocesosde trabajo (tipos,ffecuencia,originalidad) (nuevasactividades) * diversificacion de nuevastareas + descripcion

* resultados * eficienciainterna * mejoraen la relacioninsumo-producto + mayorcalidad * menorescostos * mayorproductividad en selvicios * mayorcobertura * eficaciade la accioncooperativa de * funcionamientode instancias
.. ..

Eswal

(nuevas estructuras, formas organizativas, nuevo marco de regulacion)

adrninistrativas (reglamentos, * reforrnas manuales,programas) nuevas * diseno de nuevasestructuras, redesde comunicacionyjerarquia * ampliacionde gradosde autonomiade aeclslon por nlveles
. * * . * s

cooralnaclon

de procesosde * .simplificacion comunicacion

* flexibilidad

on de redesinterorganizacional es * ampliaci
(nuevas actitudes, valores y arreglos)

* propensional conflicto * diseno de mecanismosde resolucion del conflicto * generacionde procesosde negociacion * modificacionen la estrllstursde poder * cambiosde actitudeshaciala accion
cooperativa

* climade negociaciony consensoen la organizacion de instancias de * funcionarniento

. . . .

partlclpaclon

voluntaria * pariicipacion con valoresinstitucionales + identificacion

Re

* * * *

resolucionde conflictos misticade cooperacion del selviciopublico revalorizacion culturade cambioinstitucional

(nuevas fonnas de relacion gobierno municipal sociedad)

* procesosadaptativos + logrosmunicipales * nuevasformasde interlocucioncon agentesdel entorno,organismos de tutela,otrosnivelesde gobierno,etc. * creacionde espaciosde alianzas, acuerdos,asociacion + diseno de progzrnasde cogestion

de relacion * nuevaestrategia y entre la intraorganizacional con usuariosSclientes organizacion de desempeno * analisisde variables a la * gradode inserciony adaptacion del contexto dinarnica * efecto sectorialeconomio,social, regional,politico,etc., de la accion
. . .

munlclpas.

CUADRO 2 CARACIERiSTICASDE LOS CASOS SELECCIONADOS Municipio Poblacion* Periodo de gestion eshxdiado 1994-1996 1992-1994 1989-1991 1992 -994 Xico SantiagoMaravatio MesetaPurepecha
(Brigadade Conciliacion)

Entidud federativa Guerrero San Luis Potosi Guanajuato

indice de marginacion** Media Media Baja

Principal

AtoyacdeAlvarez Charcas, Leon

58568 28 812 872 453

cultivodel

mineriay c

produccio

zapatosy c Veracruz Guanajuato Michoacan Media Baja Baja Media Media

24 162 10467

1992-1994 1992-1994 1993-1995

cultivo del

agricultur

* Paracho * Charapan * Los Reyes

10617 28 632 50029

agricola, g agricola

agricolasy

* 1992 paraAtoyac, Charcas,Leon y Santiago; 1990 paraXico y los de Michoacin. ** SegunConapo.

CUADRO 3

POS3ES z S1TUA(=ONES

IO

DE OVAAO
so

S
ampEado

Proceso inicial (cambios protos)

(<fectos multipEcados)

ExlToEFiMERo

INNOVACION EN DESARROLLO
+

* Mejor desempeno
global

Situacion poco probable practicamente inexistente E1anilisis puede sobredimensionar el valor de una lnlclatlva poco desarrollada
. . . .

Situacion interesante para estudiada debido al amp efecto fivorable de la

. .,

mnovaclon +

Puede tratarsede un Uefecto ilusorio"de corta duracion

NIVELDEMEJORAS ALDESEMPENO EN IA CESIIONMUNICIPAL

SITUACION PREMATURA

En ocasiones la posibilida institucionalizarseel pr ceso no solo depende d grupo gobernante sino tambien de factores externos

INNOVACION POTENCIAL

* Mejor desempeno en areas especificas

Situacion de dilema, no hay elementos todavia para conslaerar esta expenenaa como innovadora
. . . .

Puede tratarsemas de un proyecto de innovacion que de un proceso en desarrollo

Puede ser una situacion a estudiarsiempre y cuan sea una expenencla mlc que podr;iseguir siendo estudiada
. . . .

Situacion que comienza a generar efectos multip cados

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