Hctor L. Diguez. Las Leyes Inglesas de Granos (1815-1846). Desarrollo Econmico. Vol. XIII N 52. 1974.

LAS LEYES INGLESAS DE GRANOS (1815-1846)

HCTOR L. DIEGUEZ

I. INTRODUCCIN Mi dedicacin a las leyes inglesas de granos ha reconocido varios determinantes: primero, el inters del tema en cuanto ejemplo de los efectos mltiples de una poltica (en este caso principalmente en lo relativo a estrategia de desarrollo, distribucin de ingresos y finanzas pblicas) y de la interdependencia entre aspectos econmicos y sociopolticos; segundo, estudiar la relacin de los economistas clsicos y sus concepciones econmicas con uno de los temas ms importantes de, poltica econmica discutidos en sus das (ya que considero es sesgado concentrar el estudio de un autor o una escuela en los rasgos centrales analticos de su modelo, y se requiere imprescindiblemente un enfoque histrico explicativo del contexto en que aquellos se desenvuelven); tercero, analizar el enfrentamiento proteccionismo-librecambio en un caso de estructura econmica inversa a la Argentina, o sea con un comercio exterior basado en exportacin de manufacturas e importacin de materias primas y alimentos; y, por ltimo, la relevancia de conocer mejor el proceso que condujo a la expansin industrial del pas a cuya estructura se acopl la formacin agropecuaria argentina, segn la conocida
La idea de investigar este tema surgi durante mi residencia en la Universidad de Harvard. Parte del material bibliogrfico -no disponible en la Argentina- fue consultado en 1966/67 en la biblioteca Widener, de dicha Universidad. El trabajo fue luego proseguido -con discontinuidades debido a otras actividades de investigacin- en el Centro de Investigaciones Econmicas del Instituto Torcuato Di Tella (1970) y en el Instituto de Investigaciones Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata (1972/73). Una versin preliminar ha sido publicada como Cuaderno 14 de dicho Instituto, en marzo de 1973. Su revisin y redaccin final se realiz en junio de 1973 en el Centro de Investigaciones Econmicas del Instituto Torcuato Di Tella. Dejo constancia de mi agradecimiento a las instituciones mencionadas. Agradezco asimismo comentarios de R. Corts Conde, A. Petrecolla, J. Villanueva y, en particular, los de un refer annimo de esta revista (estos ltimos especialmente valiosos para una eventual extensin del trabajo, pues sugieren reas de profundizacin de la investigacin). Profesor titular de Poltica Econmica en la Universidad Nacional de La Plata. Director del Centro de Investigaciones Econmicas del Instituto Di Tella.
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estrategia de divisin internacional del trabajo implicada por el triunfo de los intereses librecambistas, que derogaron en 1846 las leyes de granos en Inglaterra. Si bien este trabajo considera la situacin de los granos, corresponde sealar que la mayor parte de los alimentos fueron objeto de polticas correlacionadas con las correspondientes a los granos. Por ejemplo, hasta la derogacin de dichas leyes, en 1846, la importacin de ganado en pie y carne en cualquier estado de procesamiento estaba absolutamente prohibida. Las cifras estadsticas de este artculo se concentran en el caso del trigo, por ser el ms importante de los granos. De extenderse el anlisis cuantitativo a los otros granos, los resultados seran, por regla general, de naturaleza similar a los aqu presentados. II. LAS LEYES DE GRANOS EN INGLATERRA ANTES DE 18151 El trmino leyes de granos ha sido utilizado tan frecuentemente en relacin con las restricciones inglesas de importacin, que suele perderse de vista que tales restricciones fueron solo una parte -y por siglos no la ms importante- de un sistema completo de regulacin, que inclua las importaciones pero que fundamentalmente se aplicaba al comercio interior. La regulacin del comercio interior tuvo una larga historia antes de 1660, y slo despus perdi importancia. Cabe recordar que durante el perodo medieval fue de aceptacin general (pero por supuesto de difcil definicin) el criterio de que las mercancas deban ser vendidas a precios justos. En el caso del pan, como seala Nicholson, la sancin de la ley se agreg a la de la opinin pblica: siendo el pan el principal sustento de la poblacin, se dise un elaborado y detallado sistema de regulacin a efectos de prevenir la exaccin de precios de monopolio2. Ya en 1463, en las primeras leyes de granos, se encuentran restricciones de importacin; en tal ao la importacin de trigo

En este trabajo se utilizan indistintamente los trminos ingls y britnico. Al aludir a Inglaterra, por lo tanto, se lo hace en un sentido amplio que equivale a lo que oficialmente se denomina Reino Unido de la Gran Bretaa. 2 Ver [18], pg. 16.
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extranjero qued prohibida toda vez que el precio interno estuviese a un nivel no mayor de 6 chelines y 4 peniques3.

Formalmente, este criterio de impedir la importacin en tanto rigiese internamente un precio inferior a un nivel crtico legalmente
Los precios se indican en este trabajo en chelines y peniques por quarter. Esta es una unidad de medida para grano, equivalente a 8 bushels (un cuarto de tonelada).
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determinado es el mismo que domin durante la mayor parte del largo perodo de restricciones a la importacin de granos. Durante los primeros siglos, sin embargo, fue casi siempre una restriccin nominal, por no existir escasez de granos: Inglaterra era por entonces un pas exportador, y slo en algunas ocasiones, debido a cosechas excepcionalmente malas, fue necesario importar granos del exterior. Observando el cuadro 1 se verifica que hasta 1764 Inglaterra fue un permanente exportador de granos, con aisladas excepciones, como las pequeas importaciones de 1728-29 y 1757-58. La prdida de importancia de las regulaciones del comercio interno de granos es consecuencia de que despus de 1660 la concepcin medieval de control de precios fue siendo dejada de lado; en 1663 se produjeron cambios significativos, reducindose en forma apreciable controles y regulaciones, los que, finalmente, fueron abolidos en 1722. Por eso en el perodo 1660-1814 el nfasis de las leyes de granos pasa del comercio interno a las exportaciones. Al aumentar ms la produccin agrcola que el mercado interno, tales leyes se proponan facilitar las exportaciones en aos de buenas cosechas. Desde sus orgenes hasta 1814, entonces, puede afirmarse que el propsito de las leyes de granos en cuanto a comercio externo se mantuvo sin modificaciones, consistiendo en prevenir alzas de precios en caso de exceso de demanda interna, por contraccin de oferta a raz de malas cosechas, y bajas de precios en caso de exceso de oferta interna, por expandirse ms la produccin que el consumo. Se buscaba, pues, la estabilidad de precios. Cabe sealar que si bien formalmente, en las disposiciones legales, los derechos de importacin eran muy altos (realmente prohibitivos), tales derechos eran casi invariablemente suspendidos en tiempos de malas cosechas y consecuente escasez de granos. Hasta el final de las guerras napolenicas la importacin fue regulada por la escala mvil estipulada por el acta de 1670 y la exportacin por el acta de subsidios de 1689; este sistema, basado en el principio de ayudar al productor a disponer de sus excedentes cuando el precio era bajo, y de impedir las importaciones a menos que el precio interno fuera muy elevado, se prolong hasta la sancin de las leyes de 1814 y 18154.
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Ver BARNES [1], pg. 285.

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En la poca de Adam Smith -como l mismo observ en su famoso tratado La riqueza de las naciones en 1776- las importaciones de granos eran todava muy reducidas. El cambio de tendencia se produjo en el ltimo cuarto del siglo XVIII. Observando otra vez el cuadro 1 puede verse que despus de 1788 el balance se rompe definitivamente en favor de las importaciones. Gran Bretaa no es ms, a partir de entonces, un pas exportador de granos. Es precisamente en ese momento (en que Gran Bretaa cambia su posicin de pas exportador a pas importador de granos) cuando las implicancias polticas de las leyes de granos aumentan considerablemente. Los intereses terratenientes tratan de retener el beneficio pleno derivado de la escasez relativa de granos, en tanto el emergente sector industrial adopta el punto contrario. La discusin de las leyes de granos se convirti, de ese modo, en parte prominente de la vida poltica del pas. As, las reformas de 1791 -que incrementaron el lmite de precio al cual el maz poda ser importado a un derecho nominal de seis chelines- estuvo sujeto a fuerte polmica. Este puede ser considerado el principio del conflicto entre terratenientes y consumidores, que en adelante iba a intensificarse extendindose a un conflicto entre los terratenientes y los capitalistas industriales. El perodo 1793-1815 fue un perodo de guerra, que incluy el llamado sistema continental por el cual Napolen se esforz en poner presin comercial sobre Inglaterra. Una sumaria caracterizacin del perodo debe mencionar el sostenido incremento de produccin, tanto en la industria como en la agricultura; una expansin sustancialmente mayor en exportaciones que en importaciones; aumentos en la tasa de inters y en el nivel general de precios; y una declinacin en los salarios, reales5. En el sector agropecuario, el proces de cercamientos se aceler considerablemente, en un movimiento interdependiente con la existencia de restricciones a la importacin de granos. Fay seala que las leyes de granos, alentando la agricultura, promovieron los cercamientos, y stos, a su vez, al permitir incrementos de produccin, consolidaron el mantenimiento de las leyes6. Dos aos de severo fracaso agrcola -uno al final del siglo, en 1799, y el otro hacia la postrimera de la guerra- tuvieron graves consecuencias domsticas, sobre todo en razn de las dificultades
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Ver W. W. Rostow [21], pg. 14.

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que sobre el comercio exterior britnico impona el estado de guerra. En ambos casos, hubo aguda escasez de granos en todo el pas. Las dificultades de aprovisionamiento externo derivaron en parte del estado de guerra que paralizaba el comercio intraeuropeo, pero tambin en gran medida del hecho de que en dichos aos muchos otros pases europeos experimentaron tambin fracasos agrcolas imputables a las condiciones climticas. Es sabido que Adam Smith haba atacado implacablemente las restricciones mercantilistas, principalmente las que afectaban el comercio exterior. No obstante, una de las circunstancias por l admitidas como justificativas de la proteccin gubernamental de actividades internas estaba basada en razones estratgicas: la defensa del pas. Y es precisamente con argumentos de esa ndole que se justifican la mayor parte de las regulaciones restrictivas introducidas en 1791: necesidad de mantener autarqua respecto de la provisin de alimentos. Todava en 1836, un influyente autor argumenta que el pas debe confiar principalmente en sus propios recursos alimenticios. Explcitamente expresa su creencia de que todo pas realmente importante debe confiar la atencin alimentaria de una creciente poblacin fundamentalmente al aumento 7 correspondiente de su propia oferta de alimentos . III. DESCRIPCIN GENERAL DEL PERODO 1815-1846 Kondratieff, en su conocido artculo sobre ciclos largos [12], conclua que hubo dos y media ondas largas entre 1780 y 1920. La primera onda comprendi el perodo entre el final de la dcada de 1780 y la mitad del siglo XIX; la parte ascendente cubri hasta 1810-17, y la declinacin se prolong desde esos aos hasta 1844-51. El ascenso de la segunda onda cubri el perodo 1844-51 a 1870-75. De ese modo, todo el perodo 1815-1846 queda incluido en la zona descendente del ciclo mundial de largo plazo. Sin embargo, en el caso particular de Inglaterra, aun cuando es cierto que dicho perodo se caracteriz por precios descendentes (a consecuencia del reajuste de posguerra) y present algn grado de desempleo, agravado en la crisis de posguerra y en las recesiones de corto plazo de 1819, 1826 y otras, el estudio de Gayer, Rostow y Schwartz [8]
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C. R, FAY [6], pg. 148.

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evidencia que Inglaterra mantuvo durante todos estos aos un sostenido desarrollo industrial.

En el cuadro 2 se reproducen algunos interesantes indicadores econmicos, tomados del trabajo de dichos historiadores. Debe observarse que valores declinantes corresponden slo a precios y rubros financieros. Los ndices industriales, por el contrario, se mueven ascendentemente. Particularmente notables son las tasas correspondientes a los ndices de produccin de bienes de produccin, produccin de hierro y consumo de algodn. Un estudio ms a fondo del tema objeto de este trabajo debera profundizar los aspectos cclicos de estos aos entre 1815 y 1846, por cuanto los datos del cuadro 2 slo dan informacin con respecto a la tendencia pero no a las fluctuaciones dentro del perodo. En particular, cabe consignar que el problema de desempleo cclico estaba agravado por la tendencia a desocupacin originada en cambio tecnolgico ahorrador de mano de obra8. Consideremos ahora la evolucin de los precios del trigo. El cuadro 3 muestra promedios anuales, verificndose que el nivel de posguerra fue considerablemente inferior al del perodo blico. La reforma de 1815 a las leyes de granos -que se comentar en la seccin siguiente- introdujo la prohibicin de importaciones. Su efecto no fue hacer subir el precio interno de los cereales, sino
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El autor aludido es Porter. Referencia de NICHOLSON [18], pg. 44. Ricardo incorpor el captulo XXXI (Sobre la maquinaria) en la tercera edicin de [20], en 1823.
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impedir una baja mayor. De no haberse sancionado tal reforma, las importaciones muy posiblemente hubieran aumentado bastante, con un efecto depresivo sobre los precios. La restriccin hizo que el saldo neto de importaciones (importaciones menos exportaciones) del quinquenio 1815-1819, con un promedio anual de 796 miles de quarters, fuese inferior al promedio del ltimo quinquenio de guerra (829 miles de quarters como promedio del perodo 1810-1814). Aunque las cifras sobre promedios anuales de precios (cuadro 3) son tiles como gua general, debe advertirse que no muestran las variaciones de corto plazo, dentro de cada ao. Las leyes de granos, al aislar el mercado interno britnico, tendan a ampliar las fluctuaciones de precios. No he podido obtener datos sobre tales oscilaciones dentro de cada ao. Es de suponer que antes de 1846 tales oscilaciones eran mucho ms amplias que despus de 1846. Nicholson9 dice que en la medida en que las leyes de granos tuvieron xito en hacer que el pas se basara principalmente en su propia oferta, lo hizo depender de sus propias contingencias climticas. Dos efectos de estos movimientos de corto plazo deben ser subrayados, y ambos eran socialmente indeseables. Primero, dadas las escasas fluctuaciones de los salarios monetarios, los salarios reales estuvieron expuestos a significativos movimientos de corto plazo. Segundo, el margen rentable de cultivo se vio afectado por continuas alteraciones, de modo que los productores marginales (seguramente no grandes rentistas sino pequeos productores) sufrieron crnicos problemas de ajuste ante precios rpidamente cambiantes. El cuadro 4 establece relaciones del precio del trigo con el ndice de precios mayoristas de Jevons (construido con una canasta de cuarenta productos). Al trmino de la guerra, en 1814-15, la relacin de precios era prcticamente la misma del ao base 1782. Pero en la posguerra el precio del trigo mejor su relacin con el ndice general de precios. Se aprecia que las oscilaciones de precios fueron ms fuertes en trigo que en el ndice general.

Ver [18], pg. 50.

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IV. LA LEY DE GRANOS DE 1815 Durante los aos de la guerra la agricultura britnica haba expandido su produccin considerablemente, en un perodo de altos precios. La presin de la demanda era incesante: rpido aumento de poblacin, soldados (britnicos y aliados) que alimentar, y restricciones ocasionadas por la guerra a las posibilidades de importacin, dado el bloqueo napolenico. La batalla de Waterloo tuvo lugar a mediados de 1815 y la derrota de Napolen seal el fin definitivo de su poder. Una larga guerra haba terminado y un mucho ms largo perodo de paz comenzaba. Los primeros aos, sin embargo, fueron de graves dificultades para Gran Bretaa. La desmovilizacin de sus fuerzas armadas contrajo fuertemente el gasto pblico al tiempo que increment la oferta de trabajo. El desempleo en las ciudades pas a ser considerable. La situacin se complic por las malas cosechas de los aos 1816 a 1819. Nunca antes las clases altas haban temido tanto la posibilidad de una conmocin poltica interna. Estaba fresco el antecedente de los hechos de 1789 en Francia. Los antagonismos de clase se agudizaron: el desempleo y la escasez de alimentos fueron lgico caldo de cultivo de revueltas masivas en los centros industriales. El gobierno utiliz mano dura en la represin, incluyendo aplicacin del muy cruel cdigo penal entonces vigente. Las crnicas recogen algunos de los hechos ms graves: 1816, la revuelta de Spa Fields; 1817, la insurreccin de Derbyshire; 1818, huelgas en las reas algodoneras; 1819, la masacre de Peterloo; 1820, la conspiracin de Cato Street10. Es en el comienzo de este perodo de posguerra que las leyes de granos son modificadas. Hasta entonces, su estructura bsica -con modificaciones no sustanciales durante el extenso perodo de su vigencia- haba sido, como se ha indicado, de escalas mviles de derechos de importacin, segn el nivel de precios internos, y de incentivos en forma de subsidios a la exportacin. El trmite parlamentario de estas reformas fue extenso y complicado11. Aqu basta sintetizar los resultados. El acta de 1814 aboli los subsidios a la exportacin, y el acta de 1815 -la crucial,
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Ver, por ejemplo, HILL [9], pgs. 114-121. BARNES expone detalladamente los procedimientos y resume los debates: ver [1], pgs. 117-156.
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dado el carcter importador ya asumido por Inglaterra- descart las escalas mviles de derechos de importacin e introdujo una prohibicin absoluta hasta un cierto nivel de precio interno (fijado en 80 chelines para el trigo) e introduccin libre de derechos para casos en que el precio interno estuviese por sobre ese nivel. Claramente, la nueva acta de 1815 fue impuesta por la poderosa clase terrateniente. Cuando la nueva ley fue anunciada, hubo desrdenes y protestas en las principales ciudades. En Londres, varios miembros del Parlamento enfrentaron el furor de motines callejeros. Desde el punto de vista de la distribucin de ingresos, no cabe duda de que la poltica adoptada era muy regresiva, tendiendo a mantener elevadas -mediante los altos precios de los cereales- las rentas terratenientes12. Respecto de la estructura productiva, el reforzar la proteccin, hacindola en tiempo de paz mucho ms extrema de lo que haba sido en el precedente tiempo de guerra, es una poltica que debe ser juzgada en base al desarrollo econmico posterior de Gran Bretaa. Algunos escritores continentales (especialmente alemanes) han tratado de justificar, y aun de alabar, el sistema proteccionista ingls. En 1879, por ejemplo, Bismarck mismo comentaba que la poderosa atleta (Inglaterra) se haba movido hacia el libre comercio slo despus de endurecer sus msculos bajo altas tarifas. En verdad, el proteccionismo ingls estaba referido no a su sector manufacturero sino al agropecuario y debe ser entendido no como apoyo a una industria naciente sino como sostenimiento de privilegios terratenientes. Ms adecuado es por eso el punto de vista de Imlah [11], quien expresa que existe razn para sostener que, en su rigurosa forma de posguerra, a partir de 1815, el proteccionismo dificult ms que ayud a Inglaterra en el proceso de expandir su preeminencia industrial, y que agrav sus problemas de posguerra de empleo y
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La distribucin de ingresos fue un punto importante conectado con la discusin sobre los efectos econmicos de las leyes de granos. Hasta ahora no he podido obtener evidencia estadstica satisfactoria al respecto, por cuanto -hasta donde me ha sido posible verificar- la disponibilidad de datos es muy escasa, sobre todo para los aos anteriores a 1846. Para el perodo 1815-1846 slo he hallado cifras utilizables para salarios nominales de artesanos londinenses y trabajadores agropecuarios, as como un ndice de costo de vida en Londres. GAYER, ROSTOW y SCHWARTZ [8] y MITCHELL y DEANE [17] recogen informacin al respecto. La serie de salarios nominales industriales proviene de Tucker y la de salarios agrcolas de Bowley.
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oferta de alimentos para su creciente poblacin, intensificando los problemas sociales en cada depresin cclica13. Durante este perodo de transicin, las fuerzas ms tradicionales (terratenientes) trataron de defender sus privilegios, que representaban el pas del pasado, en tanto el pas industrial del futuro creca aceleradamente, socavando el poder poltico y econmico tradicional. El conflicto estaba planteado no slo en trminos de terratenientes contra trabajadores (altos precios de los granos implicaban altas rentas y bajos salarios reales), sino tambin en trminos de terratenientes contra el expansivo sector capitalista urbano (industrial y comercial), por cuanto la situacin conduca a dificultades de exportacin (por restricciones a la importacin), limitacin del mercado manufacturero interno, encarecimiento de costos y perturbaciones del clima social. Para valorar adecuadamente la importancia del nivel de precios de los granos (en particular del trigo), debe tenerse presente que dicho producto constitua en esa poca una parte bsica del alimento de los sectores de bajos ingresos. Es cierto que los vegetales eran parte apreciable del alimento, pero segn surge de la investigacin de Eden en 1797, el trigo (sobre todo en forma de pan y algo en forma de harina) representaba ms del 40 por ciento del gasto de los trabajadores. Ello implicaba importantes efectos ingreso de los cambios de precios del trigo. Por ejemplo, un aumento en dicho precio, sin variaciones del salario nominal, provocaba una contraccin de la demanda por otros bienes consumidos por el sector trabajo. V. LOS ECONOMISTAS CLSICOS Y LAS LEYES DE GRANOS Como se explic en la introduccin, una de las finalidades del presente trabajo consiste en observar la relacin entre los economistas de la poca y los debates sobre las leyes de granos. Ricardo, Malthus y otros economistas -para nosotros ahora menos conocidos- participaron activamente en las discusiones. Algunos de ellos (como Ricardo en 1922) como miembros del parlamento; otros, mediante notas periodsticas y la publicacin de folletos. Corresponde subrayar que el trabajo fundamental de Ricardo -sus famosos Principios [20]- emergi directamente como resultado

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Ver [11], pg. 116.

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de sus intervenciones en las discusiones sobre las leyes de granos en los aos 1814 a 1816. Del numeroso material disponible seleccion para su mencin cuatro folletos publicados en 1815, firmados, respectivamente, por Malthus [13], Torrens [22], West [23] y Ricardo [19], este ltimo conteniendo en germen las ideas esenciales que luego iban a ser desarrolladas en [20]. Todos estos folletos exponen la concepcin econmica esencial de lo que hoy denominamos el modelo ricardiano14: el crecimiento de la poblacin y la acumulacin de capital conducen a la habilitacin productiva de tierras menos frtiles y menos accesibles, y a un decrecimiento de la proporcin de uso tierra-otros factores, todo lo cual determina rendimientos decrecientes en la funcin de produccin agropecuaria. Los cuatro folletos suponen la existencia de salarios de subsistencia -en trminos fsicos de alimentos necesarios-, de modo que el precio de dichos bienes regula los salarios monetarios y, consiguientemente, la tasa de beneficio. Las restricciones a la importacin de granos actan pues elevando rentas y contrayendo beneficios. Se subraya as el conflicto entre el tradicional sector terrateniente y el emergente sector de capitalistas industriales15. Con estas contribuciones tericas, la economa clsica define la distribucin de ingresos como el objeto central de su anlisis, sobre la base de un modelo que se caracteriza por una simplificacin de la estratificacin social tomando en cuenta tres sectores: terratenientes, capitalistas y obreros. Los debates polticos y las batallas periodsticas en torno a las leyes de granos recurren frecuentemente a este tema. La conclusin poltica del anlisis de los economistas queda excelentemente expuesta en este prrafo de Ricardo [19]: Se concluye, entonces, que el inters de los terratenientes es siempre opuesto al inters de todas las otras clases de la comunidad; su situacin nunca es tan prspera como cuando los alimentos son
Ver M. BLAUG [2]. El modelo as reseado corresponde a puntos de equilibrio de largo plazo, con el salario ajustado al nivel de subsistencia. Al observar lo efectivamente ocurrido en Inglaterra se encuentran naturalmente situaciones que en este contexto terico deben ser consideradas de desequilibrio de largo plazo. Alzas en el precio del trigo implicaron bajas del salario real obrero, de modo que si las ganancias de los capitalistas industriales se contraan (no he hallado evidencia estadstica para confrontar esta hiptesis) ello ocurra en menor proporcin que de no haberse reajustado los salarios reales en sentido descendente. De todos modos, tales bajas de salario real provocaban enfrentamientos de intereses entre los detentadores del poder industrial y terrateniente, al magnificar los conflictos sociales que enfrentaban los capitalistas industriales.
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escasos y caros, en tanto todas las otras personas se benefician grandemente con el abaratamiento de los alimentos. Es en este contexto de enrgicos debates sobre las leyes de granos que deben entenderse los Principios, formulacin terica destinada a sustentar la posicin poltica antiterrateniente generada por la expansin manufacturera britnica. No es posible aqu examinar a fondo el modelo ricardiano: en otra oportunidad he presentado una formulacin simplificada de su estructura, incluyendo demostracin de sus asertos distributivos en un modelo agregado16. Basta sealar que, de acuerdo con Ricardo, en una economa cerrada la limitacin de tierra trae aparejados incrementos en la participacin relativa de la renta durante un proceso de crecimiento econmico. Como se supone que slo los capitalistas invierten, el incremento en la participacin de la renta implica un freno al crecimiento, al disminuir la tasa de beneficio y contraerse la acumulacin de capital. Una solucin antiterrateniente consiste en acentuar las ventajas del intercambio externo, proponiendo la libre importacin de alimentos, para elevar beneficios y aumentar la acumulacin de capital. Tal poltica conduce a una mayor especializacin del pas, por cuanto la contraparte productiva del efecto distribucional17 es incentivar la expansin manufacturera: la baja de precios de alimentos desalienta la produccin agropecuaria y contrae costos industriales. Existe hoy da acuerdo bastante generalizado en el sentido de que los Principios de Ricardo constituyen el primer modelo econmico, presentando un sistema completo, basado en el desarrollo sistemtico de un conjunto de supuestos. Como todo modelo, constituye una considerable simplificacin de la realidad, pero Ricardo estaba convencido de la relevancia emprica de las conclusiones del modelo, como que en su actividad de poltico y publicista no vacil nunca en utilizarlas como base para el establecimiento y defensa de sus opiniones sobre los temas ms importantes de la poltica econmica de sus das. Los trabajos de Malthus, en cambio, carecen del mismo rigor lgico; muchas veces abundan en ideas que desarrollos posteriores de la economa
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Ver [3]. Debido a lo que modernamente se denomina el rol dual del sistema de precios, que en una economa de mercado acta como distribuidor de ingresos y como determinante de la asignacin de recursos.
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redescubrieron como valiosas, pero no logran nunca plasmar un conjunto organizado con el rigor del modelo ricardiano. En los debates sobre las leyes de granos la diferencia entre ambos se confirma plenamente. Ricardo adopt una definida posicin contra el proteccionismo de las leyes de granos. Sus discursos y panfletos estn siempre fundamentados en su modelo bsico. Malthus tuvo una posicin menos definida, al menos ciertamente menos ardorosa, contra la legislacin restrictiva. Sus opiniones sustentadas en criterios de largo plazo estuvieron siempre fuertemente condicionadas -como buen hombre prctico que era- por elementos de corto plazo, circunstancias particulares y cuestiones polticas. Como ilustracin a este tema es til considerar un par de ejemplos. Una de las reticencias de Malthus respecto de la eliminacin de derechos de importacin a los alimentos era que la oferta extranjera no pareca ser muy grande, de modo tal que la eliminacin de restricciones de importacin poda tener escaso efecto sobre el volumen de importaciones, especialmente en aos de malas cosechas en el continente. Ricardo reconoca que la oferta existente entonces no era muy abundante, pero confiaba en el efecto de largo plazo de la eliminacin de restricciones. En su folleto de 1815 deca al respecto que todos sabemos los efectos prodigiosos de un precio alto para obtener una oferta18, y en el mismo trabajo insista en que no puede haber la ms mnima duda que si los pases productores de granos pudieran depender de los mercados ingleses para una demanda estable; si pudieran estar perfectamente seguros que nuestras leyes, respecto al comercio de granos, no oscilarn repetidamente entre subsidios, restricciones y prohibiciones, entonces una oferta mucho mayor resultara producida... Pases que hasta ahora nunca nos han suministrado granos, podran, si nuestra poltica fuera estable, ofrecernos una cantidad considerable19. O sea que Malthus pensaba en la oferta excedente disponible, en tanto Ricardo, trabajando a un nivel mucho ms alto de abstraccin, tomaba en cuenta (imaginaba) el impacto sobre la situacin existente del propuesto cambio de poltica. Es cierto que Ricardo estuvo acertado en su apreciacin de largo plazo, pero en parte por una razn no suficientemente prevista: el cambio tecnolgico, que despus de 1846 influy decisivamente en la baja de costos del
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Ver [19], pg. 31.

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transporte martimo intercontinental de grandes volmenes de mercancas. Otra discrepancia merece ser sealada. Malthus, si bien en balance se pronunciaba en contra de las restricciones, tomaba en cuenta, entre las desventajas de corto plazo de una derogacin de restricciones, las prdidas del capital entonces invertido en el sector agrcola. Como en la mayor parte de los puntos de discrepancia entre ambos, la rplica de Ricardo era tajante: con la misma lgica se nos podra haber dicho, cuando se introdujo la mquina de vapor, o la mquina algodonera de Mr. Artkwright, que sera errneo adoptarlas, porque se perdera el valor de la primitiva y anticuada maquinaria en uso20. Su posicin era clara: Ricardo miraba a las ventajas de largo plazo sin preocuparse mucho sobre los problemas inmediatos de ajuste. VI. REFORMAS DE 1822 y 1828 En mayo de 1820, los comerciantes de Londres presentaron una peticin a la Cmara de los Comunes. En la historia de los procedimientos parlamentarios con respecto a las leyes de granos, esta peticin tiene importancia como exposicin doctrinaria del movimiento hacia el libre comercio. En su tercer pargrafo, por ejemplo, expresaba que el principio de comprar en el mercado ms barato y vender en el ms caro, que determina la actividad personal de cualquier comerciante, es estrictamente aplicable como la mejor regla comercial para la nacin en su conjunto. En dicho documento se sealaba tambin que a menos que se admitan los productos primarios de otros pases, ellos no podrn comprar nuestros productos -o sea, la restriccin de importaciones afecta a las posibilidades de exportaciones21. En 1822 tuvo lugar una modificacin a las leyes de granos. En la nueva formulacin, se prohiba la importacin de trigo en tanto su precio en el mercado interno estuviese por debajo de 70 chelines; el derecho de importacin se estableca en 12 chelines en tanto el precio domstico estuviera entre 70 y 80 chelines; y en 5 chelines y 1 cheln para precios internos entre 80 y 85 chelines y ms de 85 chelines, respectivamente. Como siempre, se estipulaban adems los
19 20

Ver [19], pg. 33. Ver [19], pg. 37. 21 Ver referencias sobre este documento en BARNES [1], pgs. 177-178.
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correspondientes derechos de importacin para otros granos. El sistema de preferencias coloniales -derechos menores para los granos importados de territorios coloniales- fue mantenido. Sin embargo, como el Parlamento no derog explcitamente la parte de la ley de 1815 que prohiba la apertura de los puertos hasta que el precio interno del trigo alcanzara un nivel de 80 chelines, la nueva ley no tuvo aplicacin por cuanto el precio del trigo no alcanz dicho precio durante el perodo de su vigencia22. La aprobacin de la ley de 1822 reaviv el movimiento hostil hacia el mantenimiento de restricciones a la importacin de granos. Barnes seala que los aos entre 1822 y 1828 son una unidad, y marcan el primer intento de las clases comerciales a industriales de unirse contra los terratenientes. La significacin de este ataque, especialmente despus de 1825, no ha sido suficientemente tomado en cuenta porque declin en la dcada siguiente a 1828 y fue a partir de entonces renovado por la Liga contra las Leyes de Granos con mayor fuerza y xito23. Un debate en la Cmara de los Comunes en marzo de 1827 hizo pblica una significativa conversin al libre comercio: Henry Parnell estuvo entre quienes se pronunciaron por la eliminacin de restricciones (Parnell haba sido el conductor del movimiento pro-proteccin en 1814 y 1815, desempeando un papel relevante en la aprobacin de la restrictiva ley de 1815). En lneas generales, la dcada de los veinte se caracteriz por bastante frecuente discusin parlamentaria sobre las leyes de granos y asuntos conexos. Al frente de la Oficina de Comercio (1823-1827), Huskisson puso en movimiento un lento proceso de reducciones en la compleja maraa de restricciones de todo tipo al comercio exterior. Entre 1824 y 1826 hubo algunas disminuciones de tasas de importacin, si bien no muy considerables. Finalmente, Huskisson proyect una modificacin en las leyes de granos que intentaba bajas de tasas ms importantes, en proporcin creciente al aumentar el precio interno del trigo. Su proyecto de escala mvil fue adoptado en la ley de 1828, aprobada a propuesta del duque de Wellington (ver cuadro 5). La nueva ley derog explcitamente todas las anteriores, quedando por tanto abandonado el criterio de prohibicin de importaciones hasta un cierto precio interno (el aspecto crucial de la
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Ver C. R. FAY [5], pg. 47.

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ley de 1915) y adoptando en su reemplazo el principio de escala mvil, que haba sido intentado, con menor movilidad de la escala y, lo que es ms importante, sin vigencia efectiva, en la reforma de 1822.

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Ver [1], pg. 185.

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La ley de 1828 estuvo en vigor hasta 1842 cuando, por iniciativa de Peel, la escala mvil fue modificada. Matthews formula interesantes comentarios acerca del funcionamiento de la escala mvil a partir de 1828. Su primer punto es que el efecto de la ley fue mantener alto el precio del grano importado; el funcionamiento de la escala mvil convirti la importacin de granos en Inglaterra en un negocio extremadamente riesgoso y especulativo, y actu en forma particularmente severa contra los envos de las fuentes ms remotas (que eran las que convena desarrollar, por cuanto la produccin cercana estaba expuesta a contingencias climticas bastante correlacionadas con las locales), por cuanto la cada de unos pocos peniques en los precios internos mientras el grano estaba en proceso de viaje poda impedir su entrada al pas, excepto afrontando una considerable prdida. Concluye Matthews que de tal forma se desalent la oferta de grano extranjero y los precios se mantuvieron altos an en aos en que la tasa era baja.24 Un segundo punto de Matthews debe ser comentado juntamente con el cuadro 6. Matthews introduce el concepto de existencia de granos. As, su opinin es que las importaciones dependan de la relacin entre demanda total interna y existencias, no entre demanda y cosecha del ao. Su hiptesis es que en condiciones de libre comercio las importaciones se hubieran distribuido mucho ms parejamente, pero que bajo las leyes de granos, en un ao como 1837, por ejemplo, en el que los precios no estaban muy elevados, las importaciones estuvieron por debajo de su nivel normal, lo que implic un alza posterior. Matthews sostiene que si las importaciones hubieran sido admitidas regularmente, en condiciones de libre comercio, el nivel de existencias hubiese sido ms estable, no dando lugar a variaciones bruscas de las importaciones. Por ejemplo, seala que si las importaciones no hubieran, sido bajas en 1837, por la tasa existente, las existencias hubieran sido mayores al comenzar el ao agrcola 1838-39, los precios hubieran subido menos por la mala cosecha de ese ao, y entonces las importaciones no hubieran necesitado ser tan altas.25 Esto explica el contraste en el cuadro 6 entre los aos de importaciones elevadas, por un lado, y los aos de

24 25

Ver [16], pg. 35. Ver [16], pg. 38.

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bajas importaciones, por otro, y la poca relevancia de los casos intermedios.26 Una acotacin final sobre el tema de las escalas mviles. El precio interno a utilizar para la determinacin del derecho a pagar por importaciones surga de un promedio de precios de seis semanas. Tal procedimiento parece haber promovido frecuentes maniobras especulativas. Menciones y ancdotas a este respecto se hallan en muchos autores. Fay llega a decir, comentando la derogacin en 1846 de las leyes de granos, que de ese modo se aboli una profesin de la que el pas no obtena ningn beneficio y que sin embargo estaba muy difundida en 1846: la profesin de trabajar los promedios.27 VII. LA REFORMA DE 1842 Y LA DEROGACIN FINAL EN 1846 La Liga contra la Ley de Granos, fundada en enero de 1839 en Manchester, se convirti en menos de un ao en una importante organizacin nacional. Richard Cobdon fue su lder -realmente un muy activo y apasionado lder-. Bajo su vigorosa conduccin tuvo lugar un proceso de intensa agitacin, que abarc la realizacin de reuniones pblicas, edicin de folletos, artculos en peridicos y accin en la Cmara de los Comunes. Su campo principal de accin no fue el Parlamento, sino la agitacin en los sectores de clase media y obreros de las ciudades. Peel, el primer ministro, pronto se convirti en blanco favorito de los ataques. Un punto central es que el movimiento contra la ley de granos obtuvo el apoyo del sector capitalista industrial, ya en abierto enfrentamiento con los terratenientes. La recesin industrial de los aos 1840-42 result un importante factor de refuerzo al movimiento, pues la Liga hbilmente capitaliz contra la ley de granos el descontento de empresarios y obreros industriales. Contemporneo con la Liga, el movimiento denominado Cartista fue constituido para luchar por la obtencin de cambios en la organizacin poltica (parlamentos de duracin anual; abolicin de requerimientos de propiedad para ser miembro del Parlamento; remuneracin a los miembros del Parlamento, etctera). Al comenzar mi investigacin pens encontrar vinculaciones entre el movimiento Cartista y la Liga contra la Ley de Granos, incluyendo formas de cooperacin y apoyo mutuo. Por razones cuyo anlisis me apartara
26

Ver [16], pg. 36.

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excesivamente del tema central de este trabajo, me limito a sealar que ambas organizaciones no slo no cooperaron entre s sino que incluso actuaron frecuentemente con recproca hostilidad. Los esfuerzos de la Liga fueron estriles en su accin parlamentaria, simplemente porque el gobierno tena en las Cmaras una slida mayora en su favor. En 1842, Peel present al Parlamento un proyecto de reforma a la ley de granos que fue aprobado despus de un extenso debate. Esta reforma debe ser considerada en el contexto general de las modificaciones fiscales de ese ao. Una objecin al funcionamiento de la ley era -como se ha explicado- la tentacin a usar manipulaciones artificiales para elevar el precio interno a 73 chelines, de modo de evitar el pago de un alto derecho de importacin. Observando el cuadro 5 se aprecia que el derecho era de 20 chelines y 8 peniques cuando el precio era de 66 chelines, y en cambio a un precio de 73 chelines el derecho era de slo un cheln. La nueva ley disminuy las discontinuidades, estableciendo cambios progresivos dentro de un esquema general de disminucin de proteccin, o sea estipulando tasas ms bajas. De significacin es la mayor gravitacin del principio de preferencia colonial, por el cual se fijaron tasas mucho ms bajas para los granos importados de colonias britnicas, acentuando las diferencias anteriormente existentes. Es la consolidacin de la idea de que es viable el autoabastecimiento, pero no ya de Inglaterra sino del conjunto imperial y que la poltica econmica deba alentar e impulsar tal esquema. La baja de derechos de importacin de granos condujo a la reimplantacin del impuesto a los ingresos, ante la necesidad de contar con fuentes de financiacin compensatorias de la merma de recaudacin fiscal28. Es entonces comprensible que las propuestas de Peel debieran enfrentar una doble oposicin, como en efecto ocurri. Por un lado, las crticas de los miembros del Parlamento enrolados en una posicin de derogacin de los derechos, en la lnea de la Liga. Pero por otro lado tambin Peel debi enfrentar la oposicin de quienes defendan la situacin vigente, no slo por las consecuencias sobre el precio
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Ver [6], pg. 67.

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interno de los granos de la baja de derechos sino tambin por la resistencia a reintroducir el impuesto a los ingresos. No es extrao tampoco que la oposicin fuese particularmente fuerte en la Cmara de los Lores. Poco tiempo despus del debate de 1842 respecto a la ley de granos, el gobierno propuso (y obtuvo) eliminar la prohibicin de importaciones de ganado y carne, introduciendo en cambio un sistema de derechos de importacin, a niveles relativamente moderados. Cabe consignar que la defensa del proyecto en la Cmara de los Comunes estuvo a cargo de Gladstone. Ello signific una segunda importante conversin a las posiciones librecambistas (despus de la antes comentada de Parnell). La posicin de Peel con respecto a las preferencias coloniales revela su criterio de entonces, poca en que an crea que lo mejor era defender la produccin agropecuaria, pero al nivel del sistema imperial en su conjunto, aceptando el depender de la oferta externa de alimentos slo en cuanto tal oferta tuviese procedencia de colonias propias. Correspondencia privada conocida mucho despus permite apreciar que Peel fue cambiando en forma gradual pero continua su opinin con respecto a la ley de granos durante todo el perodo en que se desempe como primer ministro. Parece indudable su aceptacin progresiva de las ideas de la Liga contra la Ley de Granos y su conviccin cada vez ms firme de que el futuro de Inglaterra deba basarse en su manufactura y su comercio. Hacia 1845, la situacin poltica interna, el marcado giro general hacia el librecambio, la expansin industrial y las mejores perspectivas de abastecimiento externo proporcionaban un marco general decisivamente favorable a una derogacin definitiva de la ley de granos. No obstante, la derogacin exigi un trmite complicado, pues el poder tradicional terrateniente an contaba con fuerzas parlamentarias (y respaldo periodstico) como para crear incontables dificultades y oponer sucesivas lneas de combate. El fracaso en 1845 de la cosecha irlandesa de papas dio a Peel la oportunidad decisiva: para aliviar la crisis alimentaria se abrieron las puertas al maz norteamericano.

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Ver seccin IX, sobre aspectos de finanzas pblicas.

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Los hechos subsiguientes son bien conocidos en la historia poltica inglesa. Peel propuso la derogacin de la ley de granos; muchos miembros de su gabinete se opusieron a tal iniciativa, y en el Parlamento Disraeli encabez una separacin de parte de los parlamentarios tories: La derogacin de las leyes de granos fue sancionada, pero la crisis gubernamental condujo a la renuncia de Peel. La importancia de las leyes de granos es tal que he debido restringir severamente las reas de consideracin, pues prcticamente todo hecho poltico, social y econmico de la poca tiene puntos considerables de contacto con el tema de este trabajo. Desde el punto de vista sociopoltico, por ejemplo, hubiera sido interesante examinar ms a fondo las alianzas y conflictos de clases ligadas al proceso de derogacin. Marx, en su obra fundamental [15], seala que al producirse el embate final contra las leyes de granos, la clase patronal (industrial) necesit de la ayuda de los obreros para vencer. Por eso les prometieron no slo doblarles el pan sino incluso aceptar la resistida ley de una jornada de trabajo de diez horas29. Tal ley fue aprobada en 1847, pero para ello fue necesario que la clase obrera consiguiera el apoyo de los tories, ya que importantes sectores librecambistas decidieron, despus de obtener la derogacin de las leyes de granos, no apoyar la propuesta restriccin legal a la jornada de trabajo30. VIII. MARX Y EL LIBRE CAMBIO En una seccin anterior ubicamos el pensamiento de Ricardo y otros economistas clsicos expresado en una serie de folletos editados en 1815, en oportunidad del debate generado entonces por el endurecimiento de las restricciones a la importacin de granos. El triunfo del movimiento librecambista en 1846, al derogarse la ley de granos, estuvo asimismo acompaado por una generalizada discusin poltica y econmica (no slo en Inglaterra, sino en toda Europa) sobre la controversia proteccionismo-librecambio. Resulta de inters recordar aqu la opinin vertida por Marx al respecto, en su Discurso sobre el libre cambio, pronunciado en Bruselas el 7 de enero de 184831. Durante un largo tiempo,
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C. MARX [15], tomo I, cap. VIII, La jornada de trabajo, pg. 311 Ver [15], ibd., pg. 313. 31 Ver [14].
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movimientos socialistas en pases no desarrollados adoptaron actitudes librecambistas que en parte se fundamentaban en dicho discurso -a mi juicio de un modo errneo, al no valorar las diferencias de contexto-. Por ello es de inters resumir el punto de vista expresado en dicho discurso por Marx, as como los comentarios que al respecto formula Engels. Marx indica -hablando a mediados del siglo XIX y teniendo en cuenta a pases que inician un proceso de industrializacin en condiciones de existencia de otros pases ms industrializados- que el proteccionismo es un medio que sirve a la implantacin de la gran industria en un pas dado. Por eso en los pases en que la burguesa empieza a tomar fuerza como ciase procura obtener medidas protectoras. Estas medidas le sirven como arma contra el feudalismo y el absolutismo y facilitan la concentracin de las fuerzas y el librecambio en su interior32. Por el contrario, en Inglaterra -centro de la discusin sobre el tema-, quienes abogaban por el librecambio eran los industriales y los que reclamaban el proteccionismo era la oligarqua terrateniente, cuyo poder econmico haba cado vertiginosamente a medida que la produccin industrial estructuraba el sistema econmico colonial ingls, en el que las producciones primarias de los pases con los que comerciaba desalojaban la propia produccin primaria. Engels aclara todo esto muy bien en el prlogo al citado Discurso de Marx: el proteccionismo en el pas (Inglaterra) vena a ser intil para los industriales que vencan a todos sus rivales del exterior y cuya existencia misma dependa de la expansin de su exportacin. El proteccionismo slo beneficiaba a los productores de comestibles y de materias primas, a los intereses agrcolas, o sea, dada la Inglaterra de entonces, a los que perciban rentas, a la aristocracia terrateniente. Y esta especie de proteccionismo era pernicioso para los industriales33. Marx pudo afirmar en su discurso que el desarrollo del capital es la condicin ms favorable para el obrero; esto es indiscutible; y concluir su exposicin diciendo que hoy da el proteccionismo es por lo regular una medida conservadora, mientras que el libre cambio obra como fuerza destructiva. Destruye las viejas nacionalidades y lleva hasta los extremos el antagonismo entre el proletariado y la

32 33

Ver [ 14], pg. 32. Ver [191], pg. 8.

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burguesa. El libre cambio acelera la revolucin social. Es nicamente en este sentido, seores, que soy librecambista34. Cabe recordar que Engels afirmaba, en el mencionado prlogo, que la cuestin del librecambio y del proteccionismo se agita enteramente en el crculo del sistema actual de produccin capitalista, y no tiene por consiguiente un inters directo para nosotros socialistas que queremos concluir con semejante sistema. Sin embargo, indirectamente nos interesa, por cuanto nosotros debemos desear que el actual sistema de produccin se desenvuelva y se expanda libre y rpidamente todo lo posible, puesto que junto con l se desarrollan tambin los fenmenos econmicos que son sus necesarias consecuencias y que debern destruir el sistema35. O sea que para Marx y Engels el apoyo a una posicin proteccionista o librecambista deba depender de un contexto especfico. No implica incoherencia de posicin el pronunciarse por el librecambio como lo ms conveniente para Inglaterra en 1846 y por el proteccionismo para otros pases en otras circunstancias. La estructura del comercio exterior es un dato esencial del problema. Inglaterra importaba alimentos y exportaba manufacturas, de modo que el librecambio obraba a favor del desarrollo industrial y el proteccionismo a favor del sector terrateniente36. IX. FINANZAS PBLICAS BRITNICAS Por su importancia en la economa, las leyes de granos estn interrelacionadas con muchas reas econmicas relevantes. En esta seccin se formularn algunas referencias sobre su relacin con las finanzas pblicas. Las medidas de poltica econmica tienen, generalmente, efectos mltiples en varias reas. En este caso la discusin y el anlisis, en discursos y escritos, se concentr siempre predominantemente en los temas de distribucin de ingresos (rentas, salarios y ganancias) y asignacin de recursos (manufactura versus agricultura). Dado el aspecto recaudacin fiscal asociado a la ley de granos, es conveniente comentar brevemente lo relativo a las finanzas pblicas
Ver [141:, pg. 32. Ver [14], pg. 19. 36 Socialistas de pases no industrializados citaron a veces este discurso de Marx totalmente fuera de contexto- en apoyo de sus actitudes librecambistas. El caso del socialismo argentino es un ejemplo.
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durante el perodo de vigencia de las leyes y despus de su derogacin.

Durante la guerra (1793-1815), el Reino Unido tuvo que enfrentar serios problemas financieros, agravados por sus gastos blicos y el apoyo a algunos de sus aliados. Durante ese lapso la deuda nacional ms que se triplic, y la bsqueda de nuevas fuentes de recaudacin fiscal condujo a la creacin de un impuesto a los ingresos, en 1799, que fue eliminado en 1802, durante el breve perodo que sigui a la paz de Amiens, siendo reintroducido casi inmediatamente, en 1803. El cuadro 7 permite observar que este impuesto era bastante importante al concluir la guerra, representando en tal ao el 22 por ciento de la recaudacin fiscal del Reino Unido. Los derechos de importacin representaban en 1815 la misma proporcin que en 1790; los impuestos que disminuyeron su participacin relativa -merced a la introduccin del impuesto a los ingresos- fueron los impuestos a la tierra (levemente) y los impuestos indirectos (considerablemente). Concluida la guerra, y ratificando el carcter de emergencia blica conferido al impuesto a los ingresos, el mismo fue eliminado. El gobierno proyect su retencin, disminuyendo a la mitad las tasas, pero el Parlamento decidi no slo su abolicin total sino incluso dispuso una medida tan extrema como fue quemar todos los registros existentes. El cuadro 7 muestra las consecuencias de la eliminacin del impuesto: los derechos por importaciones ascendieron por sobre los niveles de preguerra y los impuestos indirectos ascendieron nuevamente como proporcin del total de recaudaciones. El peso de

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la financiacin del sector pblico volvi a trasladarse hacia los sectores populares. Desde el punto de vista de distribucin de ingresos, la situacin resultaba empeorada por la circunstancia de que una parte apreciable de los ingresos fiscales as recaudados tena que ser destinada a pagar intereses sobre la deuda pblica, fuertemente incrementada durante la guerra. Los ttulos correspondientes estaban en poder de los sectores de altos ingresos, lo que implicaba que los fondos recaudados por la elevacin de los impuestos indirectos iban a parar a manos de los sectores de altos ingresos, el mismo sector que era simultneamente relevado de pagar impuestos a los ingresos. Resulta claro que detrs de este vuelco de posguerra hacia formas de impuestos indirectos haba ms que predisposicin contra el impuesto a los ingresos. La gran expansin en agricultura e industria haba creado hbitos y compromisos ligados a altos niveles de precios y beneficios. Enfrentados con dificultades y con desagradables reajustes econmicos y con revitalizada competencia europea, los intereses creados, nuevos y viejos, sintieron necesario eliminarse derechos e impuestos. Adems, la severa ley de granos de 1815, presentada y aprobada como una medida de seguridad preventiva de las peligrosas escaseces de varios de los aos de guerra, aline slidamente el poder poltico predominante de las clases terratenientes a favor de un elevado proteccionismo.37 Observando las Leyes de Granos en cuanto a sus efectos sobre la recaudacin fiscal, cabe consignar que el rendimiento fue hasta 1820 de importancia reducida.38 Por ejemplo, en los primeros veinte aos del siglo XIX la recaudacin por derechos de importacin de granos fue escasa, aun cuando en algunos aos -1801, 1810, 1817 y 1818se registraron importaciones apreciables, pero en tales casos sin abonar prcticamente impuestos. Hasta 1820, entonces, las leyes de granos funcionaban como restriccin directa de importaciones, pero a partir de 1820, al seguir creciendo la demanda interna por granos en exceso de la produccin domstica y elevarse el precio de los granos, comenzaron a registrarse en forma creciente importaciones con pago de derechos. En el momento de la derogacin (1846) de las leyes de granos, la recaudacin por su importacin haba alcanzado significacin, como lo evidencia el hecho de que en el perodo previo

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Ira [11], pg. 118. Ver NICHOLSON [18], pg. 111 y ss.
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1840-1845 el promedio de recaudacin aduanera por tal concepto haba sido de un milln de libras anuales. El presupuesto de Peel, en 1842, fue el punto de partida de importantes cambios fiscales que culminaron en 1860. La reintroduccin del impuesto a los ingresos fue esencial en las reformas fiscales relacionadas con el movimiento hacia el libre comercio, simplemente por cuanto al haberse ido convirtiendo las leyes de granos en fuente efectiva de recaudacin de derechos era necesario desarrollar fuentes sustitutivas de generacin de recaudaciones antes de poder concretar la eliminacin de gravmenes a las importaciones. La tendencia de largo plazo seguida en el Reino Unido despus de la derogacin de las leyes de granos, en cuanto a composicin de la recaudacin fiscal, puede apreciarse comparando en el cuadro 7 la estructura de recaudacin de 1840 con las de 1860/ 61 y 1900/01. La menor gravitacin de los derechos aduaneros e impuestos a la tierra es compensada por el peso creciente de impuestos a los ingresos, la propiedad y otros.

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X. DESPUS DE LA DEROGACIN Despus de la derogacin de la ley de granos, en 1846, Gran Bretaa continu su movimiento hacia una situacin librecambista, siendo el paso siguiente la derogacin de las denominadas actas de Navegacin (1848). Sin embargo, requiri prcticamente quince aos completar el proceso de eliminacin de restricciones. Recin en 1860 Gran Bretaa estaba en una verdadera situacin librecambista, con derechos aduaneros limitados a slo algunas mercancas de lujo. Tras un aumento inmediatamente despus de la derogacin, las importaciones de granos se estabilizaron, para volver a ascender despus de 1860, y sobre todo despus de 1870, ya en forma sostenida (ver cuadro 8). A consecuencia de la creciente especializacin manufacturera, declin persistentemente la importancia relativa del sector agropecuario, como puede apreciarse en el cuadro 9. Cabe consignar que (en parte debido a la continua expansin econmica interna) la derogacin de la ley de granos no ocasion a la agricultura britnica el desastre que haba sido anunciado por los defensores del sistema proteccionista39. El ajuste de la estructura productiva agropecuaria interna fue bastante satisfactorio, si bien requiri esfuerzos de sustitucin entre lneas de produccin. Los precios no declinaron en la magnitud temida por los defensores de la ley de granos. El equilibrio entre el
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La bastante satisfactoria evolucin de la agricultura inglesa dur hasta 1873. Posteriormente, nuevos problemas afectaron el sector.
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precio interno y el mundial se produjo ms por un alza del precio mundial que por una declinacin del precio interno. La situacin mundial ayud a que el proceso de ajuste interno no necesitara ser muy fuerte. El ascenso del precio mundial se conecta con el hecho de que el perodo posterior a 1846 se caracteriz por una etapa ascendente del ciclo econmico mundial. La situacin del sector agropecuario se vio adems fortalecida en la competencia contra el grano importado por considerables mejoras tecnolgicas. A modo de ejemplo puede citarse el gran incremento en el uso de fertilizantes: el guano del Per fue introducido en 1839, y con posterioridad su uso se difundi rpidamente, en tanto la produccin de superfosfatos comenz en 1842. La Estacin Experimental de Rothamsted comenz importantes actividades de investigacin agrcola en 1842. Cabe consignar, asimismo, que el progreso operado en el transporte interno ayud a disminuir considerablemente los costos de los granos locales colocados en los centros urbanos. Despus de 1846, las ventajas comparativas del pas en manufacturas aparecan cada ao ms claras. El crecimiento de la poblacin mostraba la imposibilidad de satisfacer las necesidades alimentarias slo en trminos de la produccin agropecuaria interna. Es conveniente a esta altura retornar a uno de los puntos de la discusin Ricardo-Malthus, que fue por otra parte uno de los argumentos centrales esgrimidos por los defensores del esquema proteccionista. El tema era la aparentemente insuficiente oferta de granos en los pases del continente europeo, as como la similitud climtica que haca que aos de mala cosecha en Inglaterra estuvieran frecuentemente asociados a similares fracasos agrcolas en los pases continentales. Los hechos de la segunda mitad del siglo XIX fueron favorables al optimismo con que Ricardo valor la situacin y no al pesimismo de Malthus, compartido por William Jacob en su estimacin de las eventuales disponibilidades continentales40. Cabe anotar que Ricardo basaba su optimismo sobre todo en la elasticidad de largo plazo de la oferta extranjera, en tanto los hechos registraron la aparicin de cambios en los datos. Dos factores cruciales resultaron ser los progresos en las tcnicas de transporte martimo intercontinental y la incorporacin (en parte posibilitada por el fenmeno anterior) al
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En su informe a la Corona como Comptroller of Corn Returns (1818-1820).

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mercado mundial de otros pases productores de alimentos. Es claro que ambos factores forman parte de la elasticidad de largo plazo de la oferta, como efecto indirecto de ms altos precios en el mercado mundial y eliminacin de restricciones a la importacin britnica. De tal modo, nuevas fuentes de oferta de alimentos se fueron agregando durante la segunda mitad del siglo XIX. Desde 1828 hasta 1846 Inglaterra haba dependido del continente europeo en forma sustancial; por ejemplo, durante los once aos comprendidos entre 1828 y 1838, tres cuartas partes del abastecimiento externo de trigo provino de Alemania y los pases nrdicos. Durante los aos 1839 a 1842 hubo algunas importaciones de Francia, Italia, Canad y Estados Unidos. En 1846-54 las fuentes de oferta incluyeron a Turqua, Egipto y Siria. Observando el cuadro 10 se comprueba que despus de 1860 Canad y Estados Unidos se convirtieron en fuentes importantes de abastecimiento, complementadas por India y Australia despus de 1873 y por la Argentina despus de 1890. La diversificacin de fuentes elimin el problema de asociacin de malos aos climticos en Inglaterra y en los pases abastecedores. La formacin de un mercado mundial amplio coadyuv a disminuir la dimensin de las fluctuaciones de precios.

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Comparando la estructura de importaciones por productos al principio y al final del siglo XIX aparece muy claro el cambio en la especializacin internacional del pas. La importacin de alimentos increment fuertemente su participacin en el total de importaciones. Dentro del grupo de alimentos, adems, hubo un sensible cambio en la estructura de las importaciones: al principio del siglo, azcar y vinos representaban casi dos tercios del total, pero al finalizar el siglo los principales rubros de importacin eran granos, carne y productos lcteos41. La tradicional aspiracin de preservar la seguridad nacional no haba sido olvidada, pero en las nuevas condiciones tecnolgicas la estrategia de especializacin en manufacturas constitua una ms eficiente va de desarrollo que las posibilidades derivadas de un esquema de autosuficiencia en la produccin de granos. Obvio resulta sealar que la estrategia de especializacin manufacturera se complement con la estructuracin de un sistema imperial que permitiera un mayor control sobre las colonias, y la extensin de influencias econmicas y polticas en pases no dependientes de la Corona (como el nuestro). El gran incremento en el podero naval britnico (ver cuadro 11) estuvo asimismo estrechamente ligado con la estrategia librecambista, la expansin del comercio exterior y la consolidacin del sistema imperial.

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Ver M. W. FLINN [7], pg. 184.

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