Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
¿Construyendo los cimientos?
Freno en la obra pública de 2012 prepararía el piso para un
crecimiento en el año electoral 2013
Autores:
Nadin Argañaraz
Ariel Barraud
M. Pía Brugiafreddo
INFORME ECONÓMICO Nº 195
19 de Diciembre de 2012
Juan Cruz Varela 2255 (5009) Ciudad de Córdoba
www.iaraf.org ‐ Tel. (0351) 4815037 / 4825661 / 4824859‐ e‐mail: contacto@iaraf.org
ISSN 2250‐7329
0
¿Construyendo los cimientos?
Freno en la obra pública de 2012 prepararía el piso para un crecimiento en el año
electoral 2013
El escenario fiscal para el año que termina fue cambiando conforme se fueron consolidando las
tendencias de las principales variables económicas.
En el caso de las finanzas públicas nacionales, desde comienzos de año los datos y las políticas
anunciadas y/o llevadas a cabo por el gobierno mostraban la intención de llevar a cabo una política
contracíclica. En realidad, lo que se verificaba era una continuación de una política de crecimiento
del gasto por encima del de los ingresos como se venía realizando en los años previos. El resultado
fiscal esperado era negativo, y uno de los más altos en los últimos años.
Sin embargo, el gobierno nacional comenzó en la segunda mitad del 2012 a controlar el crecimiento
del gasto, sobre todo en partidas de alta flexibilidad a la baja como lo son los rubros del gasto de
capital: obra pública, y sobre todo las transferencias no automáticas a provincias para que éstas
ejecuten obras. En el acumulado a octubre, el gasto primario nacional creció un 28%, no obstante
dentro de este concepto se tiene que el gasto corriente mantuvo una evolución bastante
estabilizada en valores relativamente elevados: aumentó un 31% en los 10 meses relevados. Como
contrapartida, el gasto de capital acumulado a octubre resultó apenas un 10% superior al valor de
igual periodo de 2011, con una clara tendencia decreciente en los últimos meses.
Var interanual acumulado parcial. Componentes del Gasto 2012
40%
31%
30%
28%
20%
Gasto de capital
10% 10%
Gasto corriente
Gasto primario
0%
Abr‐12
Feb‐12
Sep‐12
Ene‐12
Jun‐12
Jul‐12
Mar‐12
Oct‐11
Dic‐11
Oct‐12
Ago‐12
Nov‐11
May‐12
Fuente: IARAF, con datos de MECON.
1
Para tener una dimensión de la diferenciación, cabe recordar que el presupuesto para el año en
curso preveía que los gastos corrientes crecieran en todo 2012 un 18,9% y que los de capital lo
hagan casi a la misma tasa: 18,7% anual. De este modo, el gasto primario crecería a menos del 19%.
Resulta claro que será muy difícil que se cumpla esta pauta restando conocer los datos de los
últimos dos meses del año.
Var interanual acumulado parcial. Componentes del Gasto 2012
60%
Gasto en personal 55%
50%
Gasto en seguridad 45%
social
40%
Transferencias autom. 35%
(copart.)
30%
Transf. ctes. al s. priv. 25%
20%
Inversión real directa 15%
10%
Transf. totales a 5%
Provincias sin copart.
0%
01/2012
02/2012
03/2012
04/2012
05/2012
06/2012
07/2012
08/2012
09/2012
10/2012
Fuente: IARAF, con datos de MECON.
Var interanual acumulado parcial. Componentes del Gasto de Capital 2012
60%
50%
40%
Transferencias de capital a
30% provincias
20% 19,3%
10%
4,4%
0% Inversión Real Directa
‐10% ‐9,2%
‐20%
‐30%
‐40% Otros gastos de capital
01/2012
02/2012
03/2012
04/2012
05/2012
06/2012
07/2012
08/2012
09/2012
10/2012
Fuente: IARAF, con datos de MECON.
2
De este modo, la fuerte desaceleración del gasto se fue disipando hacia partidas que terminan
constituyendo ingresos para los niveles inferiores de gobierno. Así, a medida que fue
transcurriendo el año, se fue descorriendo el velo del carácter final de la política fiscal nacional: por
el lado de los ingresos no se verificaron cambios legales en la (ya elevada) presión tributaria legal, y
en todo caso se pudo apreciar que en algunos tributos la presión efectiva mostró un aumento, ante
la falta de actualización de sus mínimos (caso del impuesto a las ganancias). Si se toman las fuertes
desaceleraciones de septiembre y octubre como parámetro de lo que será la política de gasto hasta
el fin de este año, la expectativa es una contención del déficit fiscal, llegando posiblemente a
valores inferiores al 2% del PIB. La última ampliación presupuestaria realizada por DNU abre la
posibilidad que esto se haya revertido en el último bimestre del año, con lo cual el déficit fiscal
esperado para 2012 es negativo y del orden del 2,4% del PIB, sólo superado en los últimos veinte
años por el déficit de 2001 (en el que el déficit fue del 3,2% del PIB).
Cuando se verifica una desaceleración económica, los manuales de hacienda pública llaman
procíclica a una política de reducción del déficit que se verifica en conjunción con una
desaceleración económica, y contracíclica a la política inversa.
Provincias
Por el lado de las provincias, también se puede utilizar la definición anterior para evaluar qué tipo
de política fiscal están implementando.
Si bien a inicios de 2012 se esperaba que las mismas enfrentaran una mayor desaceleración en sus
ingresos propios, puesto que en este nivel de gobierno la génesis de los mismos está más
fuertemente vinculada a la evolución de la actividad económica; la expectativa era que las
provincias podían llegar a decidir ir en contra del ciclo, esto es mostrar una mayor brecha fiscal, con
un gasto creciendo a tasas elevadas frente a ingresos frenados (30% vs. 25%). En este caso, el
déficit primario esperado era de un 1,1% del PIB.
La realidad marcó otro comportamiento, ya que en el nivel subnacional argentino se verificó, aún
antes que en el nacional, el abandono de las políticas contracíclicas, puesto que previo a haber
transcurrido la mitad del año, en varias provincias ya se había recurrido a incrementos impositivos,
lo cual les permitiría compensar la caída en la tasa de crecimiento de los envíos nacionales y poder
lograr el crecimiento de sus ingresos a tasas cercanas al 25%.
Si bien no se dispone aún de datos consolidados a nivel provincial de manera oficial (de hecho los
últimos datos para el consolidado de provincias corresponden al III trimestre, pero del año pasado,
3
2011), el análisis de las ejecuciones parciales de varias jurisdicciones en el corriente año, incluyendo
a las de mayor relevancia económica y fiscal en nuestro país (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe,
Mendoza y CABA), muestra que las mismas priorizaron mantener el nivel real de sus gastos
corrientes, y redujeron, también en términos reales, sus gastos de capital.
Tasa de variación de las principales variables fiscales. Promedio 5 provincias más grandes.
Concepto Promedio 5
GASTO CORRIENTE 29%
GASTO DE CAPITAL ‐12%
GASTO TOTAL 25%
Concepto Promedio 5
INGRESO CORRIENTE 27%
INGRESO DE CAPITAL ‐11%
INGRESO TOTAL 26%
Fuente: IARAF, en base a los últimos datos disponibles de las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
El carácter procíclico se acentúa entonces cuando se observa el control del gasto en casi todas las
áreas, pero sobre todo en la obra pública provincial. Esto último permitió restar entre 4 y 5 puntos
porcentuales al crecimiento del gasto primario, para adecuarlo a la tasa de variación de los
ingresos. De esta manera, las provincias, según estas proyecciones, cerrarían 2012 con un déficit
primario de 0,4% del PIB (casi idéntico porcentaje que en 2011): unos $10 mil millones. Luego de
intereses, el resultado fiscal será de unos $15 mil millones.
Escenario inicio de 2012: Ingresos crecen al 25%. Escenario finales de 2012: Ingresos crecen al 25%.
Gasto se mantenía al 30%. Gasto se modera al 25%.
Rdo Fisal Mill $ % PIB Rdo Fisal Mill $ % PIB
Provincias Provincias Provincias Provincias
4
Cabe notar que ambas políticas fiscales llevadas a cabo por las provincias (incremento de la presión
fiscal y freno en el gasto de capital) estuvieron fuertemente condicionadas por una desaceleración
en la coparticipación (pasó de crecer al 32,3% en 2011 a un cierre esperado en alrededor del 25%
para este año) que no fue acompañado por transferencias discrecionales o no automáticas como en
otros periodos críticos (caso de 2009), las que incluso mostraron un freno mayor: las transferencias
no automáticas a provincias crecieron entre enero y octubre un exiguo 3,1%, es decir tuvieron una
notoria caída medidas a valores reales.
¿Qué puede esperarse en 2013 en provincias?
Claramente, los niveles de incertidumbre económica y fiscal en nuestro país fueron subiendo
mucho en los últimos meses. El próximo es un año que probablemente combine las estrecheces
económicas y fiscales del presente, con las necesidades políticas de mostrar gestión a través del
gasto, que no es compatible con el freno en la obra pública que se está dando actualmente.
Aún cuando todavía no hay definiciones concretas de lo que puede suceder, ya se aprecia que a
nivel nacional la estrategia presupuestaria no difiere de la de años anteriores (subestimar las pautas
de ingresos y gastos), mientras que la provincial muestra que los gobernadores ya descuentan una
continuación en la política de astringencia en el envío de fondos nacionales, y por lo tanto en casi
todos los proyectos de presupuestos presentados para la aprobación legislativa incluyen
incrementos adicionales en la presión tributaria legal.
Como en todo año impar, la clave va a estar en el manejo del gasto, que en 2013 va a estar más
atado a lo que permita la economía a través de los ingresos que lo que lo estuvo en 2007 y 2011,
por ejemplo. Si se mantiene una prudencia fiscal y los gastos vuelven a encarrilarse con los
ingresos, como se espera que cierre el presente año, el déficit primario provincial estimado para
2013 por $12,5 mil millones volverá a representar un 2,4% del gasto primario. Si se impone la
necesidad política de escapar a la restricción presupuestaria (gastar a mayor velocidad de lo que
ingresa), el déficit se profundizará rápidamente. Por ejemplo, en un escenario moderado en el que
la brecha sea del promedio verificado en las provincias en los últimos años de 3 puntos (gasto crece
al 28% e ingresos al 25%), el déficit alcanza los $25 mil millones, duplicando el total del gasto sin
financiamiento presupuestario (el déficit en este caso representaría el 4,7% del gasto primario
provincial 2013).
5
Escenarios 2013 para provincias
Ingresos 25% Gasto acompaña 25% Déficit primario: $12.500 millones (2,4% del gasto)
Ingresos 25% Gasto se electoraliza 28% Déficit primario: $ 25.000 millones (4,7% del gasto)
Las trayectorias seguidas por los gastos corrientes y de capital podrían volver a “cruzarse” en 2013:
por un lado el gasto corriente tiene algún espacio fiscal para moderarse, sobre todo dependiendo
de lo que ocurra con el rubro personal, que ocupa un lugar prominente en los gastos provinciales.
Por su parte, el gasto de capital va a tener como base de comparación los bajos valores de este año,
lo cual permitirá mostrar tasas más elevadas de crecimiento de un gasto muy sensible para el
electorado como lo es la obra pública.
Es sabido que en ocasiones hay que retroceder para tomar envión ante una cuesta muy empinada.
6