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Publicado por la
Deutsche Gesellschaft
für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Unidad 04
Estrategia de Desarrollo de la Empresa
Dag-Hammarskjöld-Weg 1–5
65760 Eschborn, Alemania
Texto:
Stefan Helming, Michael Göbel
Traducción del alemán:
Inés Ahumada
Diseño gráfico::
Stefan Mümpfer - grafik works -, 60316 Frankfurt
Portada:
La foto de portada nos fue gentilmente cedida por el proyecto:
“Urban Development through Local Effects” (UDLE), Nepal
Impresión:
Multiprint, 60487 Frankfurt
Eschborn 1998
Gestión de proyectos por la GTZ
Guía Marco
PCM orientativo
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nc ti ó
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n
p
etapas
formales métodos
Directrices para
Guía para of
control
m éto do s
proc
órdenes BMZ
otros
de avance
informes
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(procedimiento del
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DR
1
Prólogo
2
Índice
1 EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 04
1.1 La cooperación en el proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 04
1.2 ¿Qué es la planificación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 06
1.3 Sistemas complejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 08
2 OBJETIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.1 ¿Por qué necesitamos objetivos?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.2 Requerimientos que deben cumplir los objetivos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.3 Categorías de objetivos en la cooperación al desarrollo . . . . . . . . . . . . . . 11
2.4 Los objetivos en la práctica de los proyectos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3 ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.1 Involucrados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.2 Problemas y potencial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
3.3 Entorno del proyecto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
5 RESPONSABILIDADES Y ROLES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
9 CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
ANEXO 1: BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3
EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN
1 El proceso de planificación
Proceso de desarrollo
situación futura /
situación inicial acción de los grupos destinatarios mejora prevista
(proceso de autoayuda) (objetivo de desarrollo)
proyecto / programa
de las organizaciones contraparte
Gráfico 1:
Tres niveles de aporte en el marco de la CT
cooperación
4
EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN
5
EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN
BMZ
grupos
destinatarios,
principalm.
“intermediarios“ pobres
objetivos políticos
y criterios de
adjudicación ejemplo:
organiza-
ciones beneficiarios apoyo a
contraparte finales pequeños
orden
(proyecto) agricultores
creación
organiza-
otras de una
ciones beneficiarios
GTZ contraparte organiza- estructura
finales
(proyecto) ciones de ex-
tensión
6
EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN
das ejecutadas por una o más organizacio- alcanzar un objetivo común. No se trata de
nes contraparte a fin de alcanzar un obje- ponerse de acuerdo en el mínimo común
tivo determinado de antemano. La denominador, sino de tener muy claro
GTZ presta una contribución al qué es lo que se emprende en con-
proyecto. Por el contrario, en junto. Siempre persisten diferen-
muchos casos, para las organi- “Lo sé cuando cias entre distintos intereses
zaciones contraparte y los gru- lo veo” y también difiere la forma de
pos destinatarios los proyectos (Título de un ensayo ver las cosas. Es mejor ponerse
sobre la calidad)
“son” las actividades y la contri- de acuerdo en que no se está de
bución de la GTZ. Esta diferencia acuerdo (“to agree not to agree”)
en la forma de ver los proyectos y descartar o modificar totalmente
puede conducir a malentendidos sobre un enfoque de proyecto que llevarlo ade-
los roles y las responsabilidades. Por ello lante en contra del interés masivo de invo-
es muy importante que definamos conjun- lucrados importantes.
tamente con las organizaciones contrapar- La cooperación técnica interviene
te y los grupos destinatarios qué debe en- siempre en los sistemas sociales y las redes
tenderse por proyecto y quién es respon- de intereses existentes, y además persigue
sable de qué. ella misma intereses polí-
A menudo los proyectos son integra- ticos. Un ejemplo: cuando La cooperación
dos en programas a fin de elevar su eficacia un barrio es incorporado al técnica interviene
para el desarrollo y lograr efectos sinér- sistema público de abaste- en los sistemas
gicos. En este texto cimiento de agua, se perju- sociales
Aclarar qué se no distinguimos entre dica un lucrativo negocio
entiende por pro- proyectos y progra- para los vendedores privados de agua. De
yecto y a quién mas, ya que los re- este modo, un proyecto lleva a mejorar la
“pertenece” querimientos para la situación de muchas personas, pero pro-
planificación son si- bablemente existan perdedores. En este
milares; además, la delimitación entre pro- conflicto, la cooperación técnica alemana
yectos y programas es, a veces, una cues- asume la causa de los sectores sociales más
tión de punto de vista. Un ejemplo: el Mi- débiles. Quien interviene en una situa-
nistro de Economía considera la reforma ción, asume responsabilidad. Los planifica-
económica como su “proyecto”; el direc- dores deben ser conscientes de la respon-
tor de la Subsecretaría competente habla sabilidad ética que asumen.
de un “programa” de reforma impositiva Los colaboradores y colaboradoras de
derivado de la mencionada reforma econó- la GTZ se ven a veces en el papel de “me-
mica, dentro del cual la introducción del diadores honestos” que ayudan a posibili-
impuesto al valor añadido (IVA) constituye tar la acción procurando que los diversos
un “proyecto” individual. roles resulten transparentes.
La planificación de proyectos es un Siempre tiene que estar abierta la po-
proceso de negociación continua entre or- sibilidad de modificar un plan de mutuo
ganismos ejecutores, grupos destinatarios acuerdo. Es un error creer que sólo se trata
y asesores externos de elaborar un plan y luego
Planificar es (GTZ). La planifica- aplicarlo tal cual. En reali- No existen solu-
negociar ción no concluye de dad, en el transcurso de la ciones “listas para
ningún modo con el ejecución, las partes que co- el uso”
comienzo de la ejecución. Un buen pro- operan en el proyecto adap-
yecto siempre está basado en el consenso. tan continuamente los detalles del plan.
Las partes acuerdan trabajar juntas por Incluso pueden modificarse las orientacio-
un período de tiempo determinado para nes básicas y los objetivos del proyecto,
7
EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN
si bien lo normal es que persistan durante el proceso determine también los conteni-
un período largo de tiempo. Natural- dos. Los métodos no son ajenos a las
mente, no es cuestión de que a valoraciones, ya que pueden favo-
fuerza de planificar y replanifi- recer o desfavorecer a determi-
ZOPP:
car se olvide el trabajo propia- nados grupos. Un ejemplo: si
„Zeroing in
mente dicho, ni menos aún en un seminario en el cual una
On People and
debe permitirse que se piense parte de los participantes no
Processes“
que “todo vale”. Planear ocasio- saben leer se visualizan por es-
na costos que deben poder justi- crito las opiniones expresadas en
ficarse con los beneficios que acarrea la discusión, se pone en desventaja a
la adaptación del plan. los analfabetos. La selección de los méto-
Cuanto más orientado esté un proyec- dos es parte de la “planificación de la pla-
to hacia procesos de cambio social y me- nificación”, y también en ella tendrían que
nos hacia resultados técnicos, tanto más ponerse acuerdo los participantes. La ética
deberán evitar los planificadores estable- de planificación requiere que, cuando se
cer de antemano demasiadas actividades y quiera sugerir a los otros participantes una
rubros de costos. Pero incluso en proyec- determinada forma de proceder, no se
tos de carácter predominantemente téc- hagan valer simplemente “directivas de
nico, como p.ej. la construcción de una instancias superiores”.
represa, puede ocurrir que durante la rea- Con frecuencia las organizaciones
lización de las obras se llegue a la con- contraparte tienen sus propios métodos
clusión de que los datos sobre el funda- de planificación establecidos. La coopera-
mento sobre los cuales se basaban los ción “en pie de igualdad” exige que se
planes eran erróneos, y en tal caso se mo- consideren dichos métodos con la misma
difican los planes de construcción. seriedad que los propios. Cuál se aplique
También es importante recordar que en definitiva en la cooperación es algo que
prácticamente ningún plan parte de cero. deben decidir las partes en conjunto. Na-
En general ya se han formulado hace tiem- turalmente, si las organizaciones contra-
po objetivos, deseos e intereses. Por eso es parte lo desean, la GTZ puede asesorarlas
importante incorporar al nuevo plan la his- en su planificación.
toria previa.
La mayor parte del trabajo de plani-
ficación se lleva a cabo durante la ejecu- 1.3 Sistemas complejos
ción de los proyectos, ya
La planificación se sea que se adapten los pla- “La cooperación técnica abarca proyectos
lleva a cabo sobre la nes a la situación dada o y programas que apuntan a elevar la efi-
marcha que sean revisados en el ciencia de los individuos y las organizacio-
marco de evaluaciones ex- nes en los países en desarrollo” (definición
ternas y/o controles de avance de los pro- oficial de la cooperación técnica).
yectos. Básicamente, se trata de poner en
No es indiferente quién plantea las marcha procesos de cambio en personas
preguntas y quién define los métodos y organizaciones. Dichos procesos están
según los cuales se desa- sometidos a la dinámica de sistemas com-
Los métodos rrolla el proceso de plani- plejos. “Un actor es como un jugador de
siempre implican ficación: ¿la Central de la ajedrez que tiene que jugar con muchas
una valoración GTZ? ¿el asesor principal figuras (p.ej. algunas docenas) ligadas
en el proyecto (AP)? ¿los entre sí por cintas elásticas, de modo
organismos contraparte? ¿los grupos desti- que es imposible mover una sola figura.
natarios? Es frecuente que quien conduce Además, sus figuras, y las de su rival, se
8
EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN
mueven por sí mismas, siguiendo reglas re de los planificadores no sólo una cierta
que no conoce exactamente o sobre las modestia, sino también lo que podríamos
cuales tiene falsas suposiciones. Y para llamar “capacidad de caos”: poder trabajar
colmo una parte de sus figuras y de las sin saber lo que ocurrirá mañana, y confiar
de su rival se encuentran en una zona en que, pase lo que pase, en cooperación
de niebla y no son reconocibles, o apenas con los otros podrá deducir de los objetivos
si lo son” (Dietrich Dörner, Die Logik des del proyecto la forma de actuar correcta.
Mißlingens [La lógica del fracaso]). No es cuestión de tratar de abarcar
Este gráfico se puede aplicar a la reali- la complejidad en todos sus detalles, ya
dad social de muchos proyectos: los gru- que esto provoca confusión
pos destinatarios y las organizaciones con- y hace que perdamos el Planear significa
traparte no son ho- hilo. Por el contrario, se simplificar
Se requieren mogéneas, sino que trata de elegir algunas rela-
modestia y “capa- tienen diversos inte- ciones particulamente importantes entre
cidad de caos”. reses y potenciales. las figuras de ajedrez y simplificar en la
Terratenientes, pe- mente el esquema, a fin de poder actuar.
queños agricultores y centros urbanos, Esto es lo que en la teoría de planificación
todos quieren un sistema seguro de abas- se llama reducción de la complejidad.
tecimiento de agua. Pero en caso de sequía Todos los métodos de planificación inten-
¿quién se verá (más) afectado si no se tan identificar modelos dentro de la com-
cuenta con suficiente agua? La respuesta plejidad de las relaciones. En este sentido,
dependerá de la influencia política que no debemos engañarnos y actuar como si
ejerzan los distintos actores. las figuras no estuviesen interrelacionadas,
En una situación de este tipo hay que o como si conociésemos las reglas del
abandonar la idea de que “el experto” de- juego, o como si el tablero estuviese bien
be “manejar todos los hilos”. Esto requie- iluminado. Esto exige optimismo.
9
OBJETIVOS
2 Objetivos
Los objetivos sirven para orientar a los acto- Los objetivos deben ser realistas, es decir,
res. Sólo los objetivos explican por qué la ge- se deben poder al-
rencia del proyecto puede ob- canzar con los recur- Los objetivos
Los objetivos tener dinero de los contribu- sos disponibles den- deben ser
imprimen su orien- yentes. Para desarrollar obje- tro de las condicio- realistas
tación a la acción tivos y una visión de futuro a nes generales dadas.
partir del presente, tenemos El BMZ prescribe varios objetivos
que invertir sentimientos, intuiciones y crea- políticos para la cooperación bilateral al
tividad. Para retornar del nivel de los objeti- desarrollo: reducción de la pobreza, pro-
vos al presente, necesitamos pensamiento tección del medio ambiente y los recursos
analítico, lógica, lenguaje y comunicación. naturales, educación básica y formación
En general los objetivos se mantienen profesional, integración de la mujer al de-
constantes durante varios años. Esto no sarrollo y fomento de la iniciativa privada
quiere decir que sean definitivos. Por ello, y de reformas económicas. Otras directi-
la dirección del proyecto debería volver a vas políticas más detalladas están formula-
comprobar de tanto en tanto das en las estrategias de desarrollo por
Los objetivos si siguen teniendo sentido y si países, las estrategias de política sectorial
pueden aún corresponden a lo que y las estrategias suprasectoriales del BMZ.
perder sentido quieren y pueden y a lo que Por otro lado, el BMZ condiciona la coope-
les está permitido a las instan- ración al cumplimiento de cinco criterios
cias involucradas en el proyecto: la GTZ, las en los países contraparte: respeto a los
organizaciones contraparte y los grupos derechos humanos, orientación hacia la
destinatarios. De lo contrario, se invierte la economía de mercado, seguridad jurídica,
dinámica de la orientación por objetivos: participación de la población en las deci-
los objetivos pierden su sentido y en lugar siones políticas y actuación del Estado
de movilizar paralizan. El cumplimiento del orientada hacia el desarrollo.
plan se transforma en un fin en sí mismo. Naturalmente, no es necesario que
Los responsables políticos de un pro- cada proyecto suscriba todos los objetivos
yecto (en general un Ministerio) estarán dis- mencionados. Por ello, no tiene sentido
puestos a aceptar y asumir una modifica- incluir en la formulación del objetivo de
ción justificada de los objetivos del proyec- un proyecto todos los objetivos política-
to, siempre que resulte claro cuál es el mente deseables para protegerse contra
sentido de dicha modificación, y que los be- cualquier contingencia. Lo mejor es des-
neficios que representa compensen los cos- cribir claramente qué se pretende conse-
tos que pueda ocasionar. En la cooperación guir y qué no. En caso de duda, la GTZ
técnica bilateral de la República Federal de tiene que aclarar con su comitente qué ob-
Alemania, la fijación conjunta de nuevos jetivos políticos deberían priorizarse en el
objetivos depende de las ofertas de modifi- proyecto concreto.
cación presentadas por la GTZ al BMZ y de Un objetivo constituye la proyección
las negociaciones intergubernamentales al futuro de una situación que los afec-
10
OBJETIVOS
tados consideran deseable. En las matrices res para los proyectos individuales, y con
de planificación de proyectos se ha esta- ello la orientación estratégica de la coope-
blecido la costumbre ración. Los proyectos que persiguen di-
Los objetivos de formular los ob- chos objetivos superiores en general pue-
deben formularse jetivos en participio den ser fomentados. Un proyecto puede
de forma perfecto: “Se ha me- perseguir varios objetivos superiores.
comprensible jorado la gestión” Los objetivos superiores proporcionan
(véase el cap. 8). Por no solamente criterios
un lado, esto tiene su razón de ser, por para seleccionar los pro- Los objetivos
cuanto la planificación parte de la situa- yectos que incluirá la superiores definen
ción que se espera “haber alcanzado” en el cooperación, sino también la orientación
futuro. No obstante, no corresponde al un marco para el diseño estratégica de
lenguaje cotidiano y resulta afectado, casi del proyecto. la cooperación al
deliberadamente académico, y no debería- Un ejemplo: El BMZ ha desarrollo
mos insistir en que se utilice. acordado con un gobierno
contraparte, como objetivo superior del
proyecto, mejorar la situación de la pobla-
2.3 Categorías de objetivos ción pobre en zonas urbanas y rurales. Al
en la cooperación al mismo tiempo, se debe dar participación
desarrollo en proyectos a organizaciones no guber-
namentales y fomentar las iniciativas pri-
La cooperación al desarrollo distin- vadas. Los efectos de los proyectos
gue entre diversas categorías de deben beneficiar por igual a hom-
objetivos: bres y mujeres. El BMZ fomenta
Un objetivo
● objetivos de la política un proyecto del Ministerio de
es como un
de desarrollo Agricultura para construir un
techo, un ‘noso-
● objetivos superiores sistema de riego, siempre que
tros’ asumido
● objetivo de desarrollo resulte claro que éste puede
por todos
● objetivo del proyecto. contribuir a alcanzar uno o varios
de dichos objetivos superiores. ¿Se
Objetivos de la política de desarrollo trata aquí de estabilizar la producción de
Al igual que el BMZ, los gobiernos de los pequeños agricultores, a fin de satisfa-
los países contraparte han formulado cer las necesidades de alimentos de la re-
los objetivos nacio- gión? ¿Está previsto involucrar a organiza-
Los objetivos nales, regionales o ciones privadas? Estas cuestiones estraté-
políticos están sectoriales de su po- gicas, en las cuales a veces se juegan
prescritos lítica de desarrollo. profundos conflictos de poder y de intere-
Si los objetivos de la ses, p.ej. con relación a la distribución de
política de desarrollo de ambas partes la tierra y del agua, tienen gran influencia
coinciden en buena medida, la coopera- sobre la concepción del proyecto. Para es-
ción podrá prosperar sobre un fundamen- tabilizar la producción de los pequeños
to sólido. agricultores, puede ser necesario imple-
mentar medidas para establecer el marco
Objetivos superiores jurídico y controlar su observancia. Si en
Ambos gobiernos inician un diálogo polí- el transcurso de la ejecución del proyecto
tico para negociar los objetivos comunes de riego no se mantiene la orientación
de política de desarrollo y las áreas priori- hacia los pequeños agricultores, el BMZ
tarias de cooperación. En esta plataforma debería comprobar si puede continuar fo-
conjunta se definen los objetivos superio- mentando el proyecto.
11
OBJETIVOS
1 En las ofertas que presenta al BMZ, la GTZ no expone por separado los objetivos de desarrollo, ya que la información sobre los
grupos destinatarios ya se encuentra incluida en el punto 2.2.3 de la oferta.
12
OBJETIVOS
todo de utilizar de forma más económica el la planificación hay que distinguir entre los
agua disponible. Podría concentrarse en el aportes a prestar y los efectos que éstos
servicio de abastecimiento de agua, si éste deben generar. El proyecto puede “garanti-
constituyese el cuello de botella más im- zar” su contribución, pero
portante. Tal vez hay que trabajar en ambas no los efectos que resulten El proyecto no
direcciones. La próxima tarea de planifica- de ella. Siempre se plantea puede garantizar
ción será, entonces, determinar el efecto la cuestión de hasta qué efectos específicos
que tiene que alcanzar, concretamente, el punto llega la responsabili-
proyecto en las comunidades o en el servi- dad de la gerencia del proyecto. La geren-
cio de abastecimiento de agua. Éste es el cia del proyecto tiene que observar el nivel
objetivo del proyecto. En el caso del ejem- de los efectos. De lo contrario corre el peli-
plo, éste podría ser:“ El servicio de abaste- gro de que se realice la contribución como
cimiento de agua mantiene las instala- un fin en sí mismo. Por decir así: “Hemos
ciones de manera efectiva”. El objetivo del perdido de vista el objetivo, de modo que
proyecto describe el cambio que se desea deberemos redoblar nuestros esfuerzos”.
introducir en la actuación de personas u Los expertos en planificación no se
organizaciones. La contribución del pro- ponen de acuerdo en si un proyecto sólo
yecto está orientada a lograr que se pro- puede tener un objetivo (del proyecto) o
duzca dicho cambio. A través de ella los varios. En principio, podría parecer que
grupos destinatarios estarán en condicio- tan sólo está dado un marco de referencia
nes de mejorar su situación. También se para todas las actividades y alternativas
puede describir el objetivo del proyecto cuando el proyecto no tiene más que un
como un hito en el camino hacia el objeti- objetivo. No obstante, no debería darse
vo de desarrollo. Para lograr el objetivo del demasiada importancia a este punto. Si se
proyecto es necesario que las personas y introducen en el proyecto varios objeti-
organizaciones en las cuales debe produ- vos, se lo puede dividir en distintos sub-
cirse el cambio participen activamente. En proyectos.
13
OBJETIVOS
14
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
3 Análisis de la situación
Todos los métodos de planificación inclu- casa. Conclusión: hay que permitir
yen un análisis de la situación en la que sin falta que los propios afectados
se inserta el proyecto: involucrados, pro- expresen de forma diferenciada su
blemas y entorno. En cada caso concreto parecer.
deberá decidirse en qué orden se analizan ● Las mujeres y los hombres tienen dife-
los elementos de la situación, según lo que rentes márgenes de acción y formas
parezca más practicable. de ver las cosas. Los hombres, por
ejemplo podrían rechazar un nuevo
3.1 Involucrados sistema de abastecimiento de agua
porque tienen que cargar con los cos-
El análisis de los involucrados se centra en tos. Las mujeres recibirían positiva-
los principales actores en una situación, mente un proyecto en este sentido,
sus intereses y sus objetivos, sin olvidar porque facilita su trabajo. Para que los
sus relaciones entre intereses de las mujeres no sean pasa-
Tenga en cuenta sí. Hay que examinar dos por alto, los planificadores tendrí-
las relaciones de la realidad social y las an que realizar mayores esfuerzos por
poder y las estruc- relaciones de poder. lograr que las mujeres puedan expre-
turas sociales Los principales acto- sar ellas mismas lo que quieren.
res no son sólo las or- ● Los planificadores tendrían que distin-
ganizaciones y grupos beneficiarios, sino guir entre los involucrados activos y
también los perjudicados. pasivos. Muchos proyectos intentan
transformar a los involucrados pasi-
En el análisis de los involucrados hay que vos en participantes activos.
tener en cuenta lo siguiente: ● No hay que hacerse ilusiones de que
● Es fácil equivocarse sobre la forma de los involucrados actúen con entera
ver el mundo y los intereses específi- independencia. Todos están integra-
cos de otras personas, si no se les pre- dos en sus respectivos contextos so-
gunta directamente. ciales. Quien no tiene esto en cuenta,
Hay que permitir Muchos proyectos corre el peligro de crear un “limbo”
que los afectados parten de suposicio- que tras la retirada del apoyo externo
expresen ellos nes erróneas, como volverá a ser absorbido por la influen-
mismos lo que p.ej.: “La población cia del entorno.
quieren se beneficia si se le
suministra agua lim- Para efectuar el análisis de los involucra-
pia; por lo tanto, apoyará el proyecto, dos, se pueden aplicar diversos métodos2,
aunque no entienda nada de higiene”, p.ej.: mapas de relaciones, matriz de cam-
o: “La reforma económica es racional, pos de fuerzas, análisis de interacción, aná-
de modo que los funcionarios estarán lisis de los grupos destinatarios, análisis
de acuerdo”. Cuando estas suposicio- organizacional, diagnóstico participativo
nes no son acertadas, el proyecto fra- rápido (DPR).
2 Los métodos descritos aquí y más adelante están descritos brevemente en una guía de métodos compilada por la división 402 como
ayuda para la planificación en el ámbito del medio ambiente. Véase igualmente la Bibliografía en el Anexo 1.
15
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
16
L A E S T R AT E G I A D E L P R O Y E C T O
den ver el bosque. Es necesario, por decir proyecto. Los asesores principales (AP) en
así, alejarse del quehacer – como quien se los proyectos pueden ser asistidos por cole-
eleva en un helicóptero – y observar el pro- gas de otros proyectos o del departamento
yecto y la propia actuación en el proyecto de Planificación y Desarrollo, o bien por
desde la perspectiva de un pájaro. Esto con asesores externos.
frecuencia sólo es posible con ayuda de ins- Para efectuar el análisis del entorno del
tancias externas, a las cuales habría que re- proyecto se puede aplicar una amplia gama
currir con mayor frecuencia que lo que de métodos, p.ej.:, scenario writing, estu-
prevé el plan de controles de avance del dios sectoriales, análisis económico-político.
La estrategia del proyecto describe la forma autoridades escolares organizan los horarios
en que el proyecto prevé actuar para alcanzar de enseñanza de tal modo que incluso los
su objetivo, incluyendo los resultados que niños que ayudan en las labores agrícolas
hay que obtener y los recursos requeridos. La puedan asistir a clase. (2) Las autoridades es-
estrategia del proyecto registra también los colares modifican los currículos y el material
riesgos vinculados a esa forma de proceder. de enseñanza, teniendo en cuenta las nor-
mas y formas de comportamiento tradiciona-
les. (3) Las autoridades comunales involucra-
4.1 Resultados y alternativas das organizan programas de divulgación para
informar a los padres y ancianos y, en coope-
Los resultados son los productos y servicios ración con organizaciones no gubernamen-
que aportan las organizaciones que ejecutan tales, entrenan equipos de asesores. (4) Las
el proyecto para que puedan producirse los autoridades comunales organizan el trans-
cambios esperados porte escolar y (5) prestan ayuda financiera.
Los resultados son en los receptores de “Todos los caminos llevan a Roma”. La
los productos y ser- la contribución (obje- planificación tiene que determinar cuál es
vicios del proyecto tivo del proyecto). el mejor, para lo cual debe tener claro de
Los resultados son lo qué modo se podría proce-
que la gerencia del proyecto puede llevar a der y cuáles sería las ventajas Todos los caminos
cabo bajo su propia responsabilidad. y desventajas respectivas. En llevan a Roma. La
Un ejemplo: El objetivo del proyecto es muchos casos, los planifica- planificación tiene
que los niños del distrito Y asistan regular- dores sólo pueden percibir que identificar el
mente a las clases de la escuela básica. El las alternativas si logran des- más conveniente.
proyecto no puede garantizar esto. Si bien prenderse de todo lo pensa-
existe escolaridad obligatoria, ésta no se do hasta el momento y desarrollar posibles
cumple. En particular los jefes de familia va- escenarios sobre la base de lo que se cono-
rones y los ancianos ofrecen resistencia a en- ce de una situación.
viar los niños a la escuela. El proyecto puede Para la evaluación de alternativas, las
garantizar los siguientes resultados: (1) Las partes que cooperan en el proyecto tienen
17
L A E S T R AT E G I A D E L P R O Y E C T O
que ponerse de acuerdo y fijar criterios con- los proyectos, y no tiene interés en los deta-
juntamente. Por lo general se considera más lles de la ejecución, sino en una oferta com-
conveniente el camino que lleva a un objeti- prensible, redactada en
vo dado con los más bajos costos de inver- lenguaje corriente, en Decida cuál es el
sión y operación. No obstante, a menudo la cual pueda verse cla- grado de detalle
no sirve la comparación de costos sin más, ramente la correspon- requerido
ya que hay que comparar entre sí combina- dencia de la concep-
ciones completas de factores. En parte, los ción de proyecto propuesta con los objetivos
criterios de los involucrados están predeter- de la política de desarrollo (véase 2.3).
minados por sus sistemas de valores y sus La planificación y la ejecución no pue-
objetivos políticos. den ser separadas de forma esquemática,
El BMZ ha formulado orientaciones bá- sino que van de la mano y, en la práctica, es-
sicas para la cooperación técnica alemana, to significa que la pla-
en particular con respecto a los temas de nificación debería em- La planificación
género, medio ambiente y reducción de la pezar por una estima- y la ejecución van
pobreza. La GTZ valora alternativas sobre la ción grosso modo que de la mano
base de los criterios deducidos de dichas se irá afinando a medi-
orientaciones. da que se planifican las operaciones. No hay
que temer modificar la planificación durante
la ejecución. Mientras no se encare una mo-
4.2 Actividades y recursos dificación de los objetivos, del marco finan-
ciero o de partes relevantes de la con-
Las actividades son los pasos individuales cepción, no es necesario informar al BMZ3.
que conducen hacia la obtención de un re-
sultado. Para determinar las actividades hay
que saber en qué etapa de la 4.3 Riesgos y supuestos
Las actividades son planificación nos encontra-
los pasos requeri- mos. En la planificación ge- Pueden existir riesgos en el propio proyecto
dos para alcanzar un neral de un proyecto nuevo o o en su entorno.
resultado, y posi- de una nueva fase de un pro- El proyecto alberga riesgos cuando las
bilitan la estimación yecto en curso, no tiene sen- partes no se han puesto de acuerdo y rea-
de los recursos tido planificar por anticipado lizan esfuerzos en direcciones divergentes.
necesarios. con gran lujo de detalles, ya Como cualquier otra organización que
que con seguridad habrá que presta asistencia externa, la GTZ corre
descartar gran parte de ellos. De hecho, las en ocasiones el peligro
cosas evolucionan a menudo de una manera de imponer a las orga- Riesgos internos:
completamente diferente de como se pensó. nizaciones contraparte ¿queremos lo
Es suficiente redactar una descripción suma- concepciones de pro- mismo que la
ria de lo que el proyecto debe hacer. yectos que éstos no contraparte?
Sin embargo, las actividades son, por comparten realmente.
otra parte, la base para el cálculo de insumos En este contexto hay que mencionar las es-
y costos que debemos presentar con antela- trategias sectoriales y suprasectoriales desa-
ción en una oferta a nuestros clientes (ya se rrolladas en los países donantes.
trate del BMZ o de otros). Éste es un factor li- Estas causas de fracaso endógenas sólo
mitante, pero no debe llevarnos a realizar una se pueden evitar si se procura ser abiertos,
planificación innecesariamente detallada. El enfrentar la realidad tal como es y orientarse
BMZ sabe cuán compleja es la situación en hacia los clientes.
3 Las ofertas de modificación están descritas en: “Vías de la cooperación. ¿Cómo funciona el procedimiento standard?” (GTZ, 1997)
18
L A E S T R AT E G I A D E L P R O Y E C T O
Otro riesgo interno está dado cuando puestos del proyecto, y en qué se puede re-
las organizaciones contraparte no cumplen conocer si se han alcanzado. Además, per-
con los aportes acordados. En tal caso, hay miten formarse una idea sobre el nivel de
que preguntarse cuáles son las razones de exigencias y los criterios de éxito del pro-
que eso sea así. ¿No se habían definido los yecto. Los indicadores sirven a la gerencia
aportes de manera realista? ¿O es que la con- del proyecto como “hilo
traparte no está totalmente convencida de la conductor” en sus activida- Hay que ponerse de
concepción, de modo que no quiere invertir des de seguimiento y evalua- acuerdo en el nivel
mucho? Cuando no se comparten los térmi- ción. No existen indicadores que se pretende
nos en los que está planteado el proyecto, “listos para el uso”, sino que alcanzar y en los
en el peor de los casos hay que considerar la son siempre definidos ad criterios de éxito
suspensión de la cooperación. hoc. Son el resultado de un
Los riesgos externos también ponen en proceso de consenso y reflejan el parecer
peligro el proyecto, pero escapan totalmen- conjunto de todos los involucrados. Si no se
te o en gran parte a la influencia de la geren- han definido indicadores precisos, esto en
cia del proyecto. general tiene repercusiones negativas en la
Se llama supuestos a los factores exter- ejecución, dando lugar a malentendidos y
nos que tienen que estar dados para que un conflictos, debido a que los involucrados in-
proyecto tenga sentido y sea realista. Un terpretan de manera diferente el nivel de
ejemplo: el Banco Central asesora a bancos exigencias o el alcance de los objetivos a los
pequeños en el establecimiento de relacio- que se aspira.
nes de crédito comercial con microempre- Las organizaciones contraparte con fre-
sas. El objetivo del proyecto es: “Las micro- cuencia se conforman con comprender
empresas solicitan y reciben créditos en las los objetivos de manera cualitativa y en ge-
condiciones habituales del mercado”. Un su- neral, mientras que nosotros
puesto podría ser que las organizaciones no queremos saber “exacta- Los indicadores des-
gubernamentales acti- mente” lo que queremos lo- criben los rasgos
Supuestos: vas en la zona meta no grar. También en estos casos esenciales de los
¿Cuán grande ofrezcan créditos sub- hay que tratar de entender la objetivos, resultados
es el riesgo? vencionados. La geren- posición del otro. Sería un y supuestos
cia del proyecto tiene error que los asesores de la
que mantener bajo observación la evolución GTZ definiesen indicadores “porque hay
de dichos factores, a veces incluso valiéndo- que hacerlo”, pero las organizaciones con-
se de métodos de observación costosos, para traparte no se interesasen por ellos y, en
tener una idea de las dimensiones del riesgo. consecuencia, no se atuviesen a ellos.
Si un riesgo se torna realmente amenazador, Los indicadores tienen que describir las ca-
hay que modificar la concepción del proyec- racterísticas esenciales de un objetivo, de
to. En situaciones extremas puede ser nece- un resultado o de un supuesto, y ser inde-
sario dar por terminado el proyecto. pendientes. Esto significa que no puede
Los métodos para efectuar el análisis de considerarse, por ejemplo, al número y du-
riesgos y supuestos incluyen, p.ej.: mind ración de los cursos realizados como un cri-
map, árbol de problemas, mapa de relacio- terio para el éxito de la capacitación. Un in-
nes, modelo de evaluación de supuestos. dicador podría ser, en este contexto, la dis-
minución de las fallas de calidad en la
producción.
4.4 Indicadores Los indicadores pueden referirse a produc-
tos físicos (p.ej. productos de la cosecha)
Los indicadores describen qué significan o a cambios en la organización (p.ej. la or-
exactamente los objetivos, resultados y su- ganización contraparte planifica mejor).
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RESPONSABILIDADES Y ROLES
5 Responsabilidades y roles
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O R G A N I Z A C I Ó N D E L P R OY E C T O
GTZ
organiza-
coope-
proyecto ción
rativa
benéfica
organiza- comunidad
autoridades junta de usuarios
ción de de
estatales usuarios del agua
riego usuarios
de riego (dirección)
(privados)
Gráfico 4:
El “panorama
proveedor de organi-
de insumos zaciones” de
(empresa
privada) un sistema
de riego
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PA RT I C I PA C I Ó N Y TA L L E R E S D E P L A N I F I C A C I Ó N
7 Participación y talleres
de planificación
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PA RT I C I PA C I Ó N Y TA L L E R E S D E P L A N I F I C A C I Ó N
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L A M AT R I Z D E P L A N I F I C A C I Ó N D E L P R OY E C T O ( M P P )
8 La matriz de planificación
del proyecto (MPP)
Lo que hay que documentar en el ciclo del La matriz de planificación del proyec-
proyecto depende de las necesidades de to es particularmente adecuada para infor-
información de las organizaciones y per- mar a las instancias que asumen la respon-
sonas involucradas. sabilidad política del proyecto y otras ins-
El Gobierno contraparte y el BMZ tancias relativamente alejadas. Está
tienen la función de decisión, conduc- inspirada en una matriz norteamericana
ción y control de la política llamada “logical framework”. La MPP ilus-
Quién tiene que de desarrollo y ponen a dis- tra “de un vistazo” los elementos funda-
documentar qué y posición los fondos reque- mentales del plan y sus relaciones recípro-
para quién depende ridos. Para cumplir con su cas. Es aplicada de una u otra forma en
de las necesidades función necesitan datos casi todas las organizaciones de la coope-
de los distintos transparentes sobre la justi- ración al desarrollo. También la GTZ la uti-
actores ficación y los objetivos del liza para la toma de decisiones interna.
proyecto, su estrategia y Rara vez se pueden presentar todas
los costos involucrados. Las organizacio- las informaciones sobre la planificación
nes contraparte y la GTZ son res- en una única matriz de planifica-
ponsables de que las contribu- ción del proyecto (MPP). De
La MPP es la
ciones respectivas en el marco punta del iceberg hecho, tampoco es necesario,
que ven los donantes.
de la cooperación se presten Sólo quien tiene el largo
ya que es raro que todos los
de acuerdo a la orden y en aliento y las gafas de involucrados necesiten todas
buceo que le permitan
concordancia con los princi- “sumergirse” en él las informaciones. Una variante
pios por los que se rigen las or- puede ver el pro- práctica de la matriz que provee
yecto real.
ganizaciones respectivas. Para todas las informaciones básicas
ello, la dirección de las diversas sobre el proyecto se presenta en el
organizaciones necesitan informaciones gráfico 5.
“agregadas” sobre la marcha y los efectos Los conceptos utilizados en esta
del proyecto. matriz4 se explican en los capítulos 2 a 4.
Cuanto más inmerso está alguien en Hay muchas formas posibles de utilizar
un proyecto, tanta más información nece- esta matriz. Para un
sita. Sólo la gerencia del proyecto y el programa, por ejem- La MPP no
equipo de la GTZ in situ necesitan infor- plo, puede valer la pe- es un esquema
maciones detalladas sobre las operacio- na confeccionar una rígido
nes, la marcha y los efectos del proyecto. matriz global y expo-
Los grupos destinatarios y otros grupos in- ner cada componente en una matriz por
volucrados en el proyecto necesitan infor- separado. También se puede ilustrar el pro-
maciones sobre lo que se espera concreta- yecto por un lado y el aporte alemán por
mente de ellos y sobre lo que ellos pue- otro, en dos matrices de planificación del
den esperar de los demás. proyecto por separado (es decir, confec-
4 En las ofertas que presenta al BMZ, la GTZ presenta sólo cuatro niveles de la matriz de planificación del proyecto (MPP): objetivo
superior, objetivo del proyecto, resultados y actividades. En ellas no aparece el nivel del objetivo de desarrollo.
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L A M AT R I Z D E P L A N I F I C A C I Ó N D E L P R OY E C T O ( M P P )
Indicadores de
Estrategia Indicadores Supuestos
los supuestos
Objetivo superior:
objetivo estratégico
hacia el que se
orienta el proyecto
Gráfico 5:
Matriz de
planificación
Objetivo de Cómo reconocer
del proyecto
desarrollo: si se ha alcanzado
situación a la que el objetivo de
aspiran los grupos desarrollo
destinatarios
cionando por separado una matriz de pla- cional de este tipo no encuadra en el con-
nificación para el aporte alemán), cuyo texto sociocultural, puede documentarse
contenido estaría, por supuesto, estrecha- el proceso de planificación de otra mane-
mente relacionado. La ventaja de esta ra. La transferencia de la información a la
forma de proceder es que permite distin- matriz de planificación del proyecto
guir más claramente las esferas de respon- puede realizarse también fuera del proce-
sabilidad en la cooperación. so participativo de planificación si al ha-
Si la matriz de planificación del pro- cerlo no se modifica unilateralmente lo
yecto (MPP) no resulta adecuada, por acordado.
ejemplo porque una estructura lógica ra- La función de la matriz de planifica-
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L A M AT R I Z D E P L A N I F I C A C I Ó N D E L P R O Y E C T O ( M P P )
ción del proyecto en hacer que la planifi- trata de algo bien madurado, “redon-
cación sea transparente. La conexión lógi- do”. Pero si el mismo contenido es
ca entre las casillas ayuda a volcado en una MPP, de pronto resul-
La MPP tendría comprobar la coherencia tan visibles lagunas, p.ej. en los indi-
que asegurar la del plan. Sin embargo, si el cadores, y toda la atención se con-
transparencia debate sobre las relaciones centra de pronto en lo que falta. Esto
de causalidad entre resulta- puede ser positivo, ya que pone de
dos y objetivos, etc., se convierte en un manifiesto que la orientación aún no
juego intelectual, la MPP puede perder fá- está completa, pero también puede
cilmente su utilidad. tener un efecto paralizante, ya que a
Para el trabajo práctico con la matriz fuerza de querer perfeccionar los pla-
de planificación del proyecto hay que re- nes no se llega a actuar.
cordar tres cosas: ● Una matriz que no se modifica en
● Cuando se ha escrito algo en la años, no vale el papel en el cual se ha
matriz de planificación del proyecto, escrito. Por principio todo puede
esto crea la sensación de que ha al- modificarse. Cuanto más profundo el
canzado un grado mayor de realidad. nivel de planificación, tanto más fre-
● Un plan escrito en un texto corrido cuentemente se requieren modifica-
puede dar la impresión de que se ciones.
26
CONCLUSIONES
9 Conclusiones
27
ANEXO 1: BIBLIOGRAFÍA
Anexo 1: Bibliografía
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ANEXO 1: BIBLIOGRAFÍA
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ANEXO 2: HISTORIA DEL ZOPP
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ANEXO 2: HISTORIA DEL ZOPP
31
ANEXO 2: HISTORIA DEL ZOPP
proyecto, la GTZ precisó los criterios de La GTZ reaccionó aligerando las pres-
calidad para la gestión de proyectos, flexi- cripciones. Ya en 1990 se habían incorpo-
bilizó el procedimiento de preparación de rado al Manual de Organización instruccio-
proyectos y desarrolló los principios de nes para aplicar el ZOPP de forma flexible
“Gestión del ciclo del proyecto”. y económica. En 1996, el capítulo corres-
pondiente fue substituido por una guía
6 Evolución ulterior sobre el procedimiento standard de elabo-
Paralelamente a las aplicaciones insatisfac- ración de ofertas (véase el anexo 1). Por úl-
torias del ZOPP, y con la intención expresa timo, la Dirección General resolvió que
de salir al encuentro de las críticas, se de- durante el proceso de descentralización
sarrollaron en la práctica numerosas nue- (1996 – 1998), se fuesen desregulando
vas formas de planificación de proyectos. todas las directivas organizativas relaciona-
Algunos moderadores creativos introduje- das con los proyectos que no fuese im-
ron en los talleres elementos “imprevis- puestas a la GTZ por instancias externas.
tos”, cambiaron el orden de sucesión de En adelante, los pasos correspondientes
algunas etapas, dejaron de lado parte de podrán llevarse a cabo de manera flexible,
ellas o introdujeron otras nuevas. El ZOPP en concertación con los involucrados res-
cobró nueva vida en estos intentos incoor- pectivos.
dinados y autoorganizados. Entre 1993 y 1996, el BMZ llevó a
Como alternativa al método ZOPP ori- cabo una evaluación en serie de la teoría y
ginal, se desarrollaron nuevas secuencias, la práctica del ZOPP. El resultado: el ZOPP
como Sinfonía®, un conjunto de instru- debe conservarse sin falta. Pero se requie-
mentos metodológicos en 12 etapas “a fin ren adaptaciones en la concepción y en la
de mejorar la comprensión de interrelacio- ejecución. El ZOPP debe ser más realista y
nes sistémicas y desarrollar estrategias de tener más en cuenta las cuestiones socia-
acción en sistemas complejos”. les.
32
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
– Cooperación técnica alemana –
Dag-Hammarskjöld-Weg 1-5
Postfach 51 80
65726 Eschborn, Alemania
Teléfono: ++49 (0) 61 96 79-0
Télex: 4 07 501-0 gtz d
Telefax: ++49 (0) 61 96 79-11 15
Internet: http://www.gtz.de