La Construccion Del Estado Autonomico

La construccin del Estado autonmico
La construccin del Estado autonmico

Elementos para el debate y la concertacin
LA CONSTRUCCIN DEL ESTADO AUTONMICO Elementos para el debate y la concertacin Equipo de Autores Coordinador: Christian Olk Autores Equipo PADEP-GTZ: Vladimir Ameller Terrazas Diego Chvez Rodrguez Oscar Lora Rocha Christian Olk Mila Reynolds Brun Dibujo de la tapa: David Sea Primera Edicin: 1300 ejemplares, La Paz, julio de 2010 D.L.: 4-1-1184-10 ISBN.: 978-99954-778-1-3 Edicin e Impresin: Plural editores Esta publicacin fue financiada por el Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza, de la Cooperacin Tcnica Alemana (PADEP/GTZ) El contenido de este libro, que puede ser usado citando la fuente, esta disponible en la web: www. padep.org.bo Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno / Observatorio Poltico Nacional (OPN)
Telfono: +591(3) 3367326 / Fax: +591(3) 3367326 Email: opnuagrm@gmail.com www.opn.org.bo Santa Cruz de la Sierra
Autor asociado: Carlos Rocabado Autores Plataformas de Dilogo: Marco A. Limarino Reymi Ferreira Justiniano Francisco Ventura
Red Interinstitucional del Norte de Potos

Telfono: +591(2)5821680 / Fax: +591(2)5821681 Email: redinternp@gmail.com Llallagua, Potos
Universidad Catlica Boliviana San Pablo - Tarija

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Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha Contra la Pobreza (PADEP)
Componente 1 - Reforma de la Estructura Estatal Telfono: +591(2)2440511 Email: componente1@padep.org.bo www.padep.org.bo La Paz
ndice
Presentacin ................................................................................................................ Resumen La construccin del Estado autonmico Elementos para el debate y la concertacin ................................................................ Elementos para el diseo del rgimen autonmico
captulo i parte i
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El rgimen competencial en el nuevo Estado .............................................................

captulo ii
21 37 49 73 95
El marco sectorial del rgimen autonmico ...............................................................

captulo iii
El sistema legislativo emergente .................................................................................

captulo iv
El diseo institucional de la coordinacin intergubernamental ................................

captulo v
La agenda fiscal-financiera ..........................................................................................

captulo vi
Opciones para el sistema de transferencias fiscales intergubernamentales ................ 117

captulo vii
La tributacin subnacional en el rgimen autonmico .............................................. 143
la construccin del estado autonmico
Plataformas tcnicas de informacin y dilogo para la construccin del rgimen autonmico

captulo viii
parte ii
Dilogo para la concertacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin en el departamento de Santa Cruz ............................................. 161
captulo ix
Esfuerzos por generar un proceso de dilogo pluralista y participativo sobre las autonomas en Tarija .................................................................................... 169
captulo x
Experiencia en el proceso de dilogo para el diseo y construccin de autonomas en el Norte de Potos .......................................................................... 177 Bibliografa .................................................................................................................. 185 Abreviaturas ................................................................................................................. 195
La autonoma no es la descentralizacin. Lo que sustenta un gobierno autnomo es una comunidad humana viva, asentada en un territorio determinado, que tiene la voluntad inequvoca, mayoritariamente sostenida en el tiempo, de auto-gobernarse dentro del Estado, que quiere auto-dirigirse polticamente en el marco de sus competencias e intereses y que, para ello, ha reclamado y ha visto reconocido su derecho a la autonoma.
Joan Prats
Presentacin
El proceso autonmico que se lleva adelante en Bolivia impacta profundamente en la sociedad. Como pocos otros temas de la actualidad poltica, las autonomas generan sensibilidades, intereses y posiciones sobre ella. Despus de la aprobacin de la Constitucin Politica de Estado (cpe) en enero de 2009, el proceso de construccin del Estado autonmico ingres en una fase decisiva para su implementacin con la elaboracin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (lmad), que definir aspectos centrales de la Bolivia autonmica. En este contexto, las universidades Gabriel Ren Moreno, en Santa Cruz; y Catlica Boliviana San Pablo, Domingo Savio y Juan Misael Saracho, en Tarija, como instituciones acadmicas, actualmente juegan un rol proactivo en la generacin de un debate tcnico sobre los elementos centrales del nuevo rgimen autonmico. Por su parte, en la regin del Norte de Potos existe una experiencia singular de un debate plural acerca de temas de relevancia regional a travs de la Red Interinstitucional, que ha generado un importante espacio de debate sobre las Autonomas Indgena Originario Campesinas (aioc) y las Autonomas Municipales. La Cooperacin Tcnica Alemana, a travs de su Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza (padep-gtz) y proyectos anteriores, por su lado, tiene una larga trayectoria en el apoyo al proceso de descentralizacin en Bolivia y, sobre la base de esta experiencia, actualmente apoya a los actores estratgicos del Estado y de la sociedad civil en la construccin concertada del nuevo rgimen autonmico. A travs de la presente publicacin se expresa el inters de estas instituciones en contribuir a un debate tcnico cualificado sobre el desarrollo de las autonomas en Bolivia, mediante la sistematizacin de ideas, conceptos y propuestas tcnicas que se han desarrollado en el ltimo tiempo alrededor del tema, as como de
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aquellos insumos producidos por las plataformas impulsadas por la Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno, la Universidad Catlica Boliviana San Pablo Regional Tarija, el padep-gtz y la Red Interinstitucional del Norte de Potos. Esperamos que el contenido de esta publicacin brinde nuevos elementos para orientar el debate y, de esa forma, coadyuvar a un desarrollo concertado y coherente de las autonomas en el pas.
Dr. Dieter Kattermann Coordinador del padep-gtz
Lic. Reymi Ferreira Rector del la uagrm
Lic. Marco Antonio Limarino Rector de la ucbtja
Francisco Ventura Presidente de la Red Interinstitucional del Norte de Potos
Resumen La construccin del Estado autonmico

Elementos para el debate y la concertacin
Introduccin
Los pases que se encaminan hacia un modelo de Estado descentralizado, autonmico o federal, lo hacen generalmente en busca del bien comn, con la perspectiva de la creacin de un Estado ms igualitario, democrtico, participativo y prspero que garantice las libertades individuales y colectivas. La medida del avance hacia la consecucin de esos objetivos depende, principalmente, del diseo institucional especfico que el pas construye a lo largo del tiempo y de los procesos de aprendizaje que atraviesa en sus diferentes niveles de Estado. Actualmente, Bolivia encara un proceso histrico que determinar la transformacin del Estado, cambiando el modelo descentralizado y desconcentrado por uno autonmico con cinco tipos de gobierno y cuatro formas de autonoma, cada una de ellas con atribuciones para el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva.1 Con este proyecto de reforma, Bolivia establecer uno de los modelos de autonoma de mayor profundidad en Amrica Latina. No obstante, es necesario sealar que en su etapa inicial primaron la discordia y el nimo hostil, lo que condujo a la emergencia de tensiones internas en la sociedad boliviana, que hasta entonces no se haban manifestando con tanta intensidad. Resolver o, al menos, atenuar estas tensiones representa un enorme desafo para el sistema democrtico y sus representantes; ello requiere de intensos procesos de dilogo y concertacin para establecer un rgimen autonmico que sea ampliamente aceptado como una poltica de Estado, entendida como un acuerdo nacional o pacto social.
1 Con excepcin de la autonoma regional, sta es concebida slo como un espacio de planificacin y gestin, por lo tanto, no tiene la facultad legislativa propia de las otras autonomas.
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La Constitucin Poltica del Estado boliviana aprobada en enero de 2009 mediante referndum desde su prembulo seala con claridad los principios, metas y propsitos que el pueblo boliviano se ha trazado para este nuevo Estado autonmico:
Un Estado basado en el respeto e igualdad entre todos, con principios de soberana, dignidad, complementariedad, solidaridad, armona y equidad en la distribucin y redistribucin del producto social, donde predomine la bsqueda del vivir bien (), que integra y articula los propsitos de avanzar hacia una Bolivia democrtica, productiva, portadora e inspiradora de la paz, comprometida con el desarrollo integral y con la libre determinacin de los pueblos.
Estas ideas y objetivos democrticos fundamentales tambin figuran, de forma complementaria, en los Estatutos Autonmicos y borradores de Cartas Orgnicas de varios gobiernos autnomos subnacionales. En cuanto al diseo institucional, la Constitucin Poltica del Estado (cpe) incluye importantes definiciones bsicas sobre la estructura y organizacin territorial, la jerarqua normativa y la asignacin competencial primaria entre el nivel central del Estado y las Entidades Territoriales Autnomas (eta). Sin embargo, la Constitucin delega decisiones de gran magnitud para el diseo institucional del Estado autonmico a una Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin de aqu en adelante la llamaremos Ley Marco, que funcionar como bisagra entre la Constitucin y las normas bsicas subnacionales, regulando mnimamente, segn mandato constitucional, el procedimiento para la elaboracin de estatutos autonmicos y cartas orgnicas, la transferencia y delegacin competencial, el rgimen econmico financiero, y la coordinacin entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autnomas.2 Esto implica que la Ley Marco no es una norma ordinaria, pues se trata de una ley fundamental y constitutiva para el diseo institucional especfico del rgimen autonmico, cuya aprobacin requiere una mayora de dos tercios en la Asamblea Legislativa Plurinacional segn previsin constitucional. Para la elaboracin de esta normativa y la gestin del proceso de transformacin, el Ejecutivo, en febrero de 2009, cre el Ministerio de Autonoma (ma), institucin que present, en julio del mismo ao, el Anteproyecto de Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (almad/09) de aqu en adelante lo llamaremos Anteproyecto de Ley Marco, que representa un punto de referencia importante para el marco analtico de la presente publicacin, siendo conscientes de que ya pas el primer semestre de 2010 y que probablemente habr otro anteproyecto de dicha ley, ya que su aprobacin es inminente antes del 22 de julio de 2010, segn disposicin constitucional.
2 Art. 271, CPE.
resumen
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Actualmente, la construccin del nuevo Estado autonmico inspira muchos intereses, expectativas y esperanzas, lo cual ha motivado que el Ministerio de Autonoma propicie el dilogo con interlocutores estratgicos a escala departamental, regional, municipal, y con los pueblos indgena originario campesinos. Durante este proceso de dilogo e intercambio tcnico, surgieron iniciativas dignas de destacar desde la sociedad civil, como, las universidades, cuya convocatoria ha logrado sumar a ciudadanos con opiniones de diferentes matices acadmicos, polticos e ideolgicos que enriquecen el debate sobre la construccin del rgimen autonmico. El presente libro pretende ser un aporte ms a este debate, por medio de insumos tcnicos que ofrecen opciones y propuestas en las reas temticas centrales para el diseo institucional y procedimental del rgimen autonmico, a fin de coadyuvar en la bsqueda de respuestas a preguntas generales, pero claves, sobre su implementacin, que surgen de la situacin inicial, una vez que el pas ha concretado, a travs de metas y objetivos, el norte de la reforma para comenzar el proceso de transformacin hacia un Estado autonmico:

Cmo estamos posicionados estratgicamente para alcanzar nuestra finalidad en sus diferentes dimensiones? Qu peso o prioridades/consecuencias explcitas e implcitas tienen ciertas opciones? Cules son las opciones ms idneas para alcanzar una o varias metas a la vez? Qu ventajas y desventajas tienen? Qu conflictos potenciales hay entre ciertas metas y las formas de alcanzarlas? Son complementarias, coherentes o mutuamente excluyentes? Cui bono, a quines realmente estn beneficiando/desfavoreciendo ciertas opciones? Estamos considerando tambin a las minoras? Existen efectos colaterales?
Al analizar dichas interrogantes, esta publicacin no busca dar soluciones prefabricadas, pero s estimular la reflexin y alentar el aprendizaje colectivo. En otras palabras, se pretende aportar informacin para un debate de calidad entre los actores estratgicos de las autonomas.
Gnesis y enfoque de la publicacin

La gestacin del proceso autonmico boliviano motiv una considerable produccin de estudios tcnicos y consultoras especializadas sobre las diferentes temticas de la autonoma, en su mayora financiadas por organismos internacionales, entre ellos, la Cooperacin Tcnica Alemana. Algunos de estos
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trabajos no ingresaron en la arena del debate pblico debido, probablemente, a que muchos de ellos tienen una alta especificidad tcnica y un volumen colosal de pginas, aspecto que representa un factor disuasivo para el lector no especializado en el tema. Entonces, a partir de esas experiencias previas naci la idea y el afn de publicar un libro sobre los elementos de la construccin del rgimen autonmico, presentando los principales argumentos y propuestas de estudios tcnicos existentes de manera concisa y comprensible. Lgicamente, sera poco realista presumir que se lograr llegar a toda o gran parte de la ciudadana ya que siguen siendo contenidos de ndole tcnico-acadmico que, frente al atractivo de las discusiones polticas e ideolgicas sobre la temtica, difcilmente van a captar la atencin masiva del pblico, pero albergamos la esperanza de que este enfoque permitir que el libro alcance e informe a ms personas implicadas en decisiones estratgicas e interesadas en el tema. No est dems aclarar que esta lgica editorial, orientada hacia lo didctico, en ningn caso busca desmerecer el anlisis tcnico-acadmico de los estudios de alta especificidad que la gtz y otros han producido. Ms bien, stos constituyen uno de los fundamentos del presente texto, dado que exploran, de forma creativa y con mayor profundidad, ciertos aspectos de las temticas expuestas. Por este motivo, todos los estudios citados encargados por el padep-gtz y elaborados por consultores senior, nacionales e internacionales figuran en el ndice y estn adjuntos en formato digital. La exposicin de dichos estudios, de manera resumida y de fcil comprensin, se complementa con la presentacin de los resultados obtenidos a partir del debate tcnico y dilogo sobre el tema, realizado en distintas plataformas tcnicas varias de ellas emprendidas desde las universidades, asociaciones de la sociedad civil y el Ministerio de Autonoma, que contaron con el apoyo de la cooperacin alemana. As, este libro se estructura en 10 captulos, agrupados en dos partes:
i.
En la primera, conformada por siete captulos, se presentan los estudios que ha encargado el padep-gtz en reas temticas centrales para la construccin del rgimen autonmico, resumidos en ensayos breves por el equipo de la gtz e incorporando una bibliografa ms amplia en su anlisis. ii. En la segunda parte, los socios de esta publicacin la Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno, de Santa Cruz; la Universidad Catlica Boliviana San Pablo-Regional Tarija; y la Red Interinstitucional del Norte de Potos presentan una sntesis de las experiencias y los principales resultados logrados en el desarrollo de sus plataformas interinstitucionales, a travs de la organizacin de mesas de debate y el desarrollo de conversatorios para aportar a la construccin del rgimen autonmico.
resumen
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Sinopsis
El punto de partida del libro son las disposiciones constitucionales sobre las competencias del nivel central y de las autonomas. Consecuentemente, en el primer captulo (El rgimen competencial en el nuevo Estado) se analiza la asignacin primaria y distribucin de competencias conferidas por la Constitucin, y las opciones para su concrecin a travs de la Ley Marco. Este captulo, a partir de varios trabajos, se basa principalmente en dos estudios encargados por la gtz: un anlisis de las opciones de construccin del rgimen competencial en la Ley Marco con base en el Anteproyecto de Ley Marco, realizado por Barrios (2009e); y un documento de recomendaciones en materia de competencias para la Ley Marco, de Finot (2009a). Tal como revela el anlisis de opciones de transferencia, delegacin y asuncin de competencias, la Constitucin todava deja bastante margen de decisin a la Ley Marco en lo referido a la bsqueda de soluciones que mejor contribuyan al bien comn. El segundo captulo (El marco sectorial) profundiza el anlisis del captulo anterior sobre la temtica de las posibilidades de transferencia y delegacin de materias y facultades competenciales desde los ministerios e instituciones del nivel central hacia las Entidades Territoriales Autnomas, esencialmente sobre la base de los estudios encargados por el padep-gtz respecto a siete sectores clave de la administracin pblica (Alcoba, 2009; Bustillo, 2009; Crespo, 2009; Dorakis, 2009; Giles/Navarro, 2009; Velasco, 2009; y Zapata, 2009). Se recomienda la revisin de estos trabajos incluidos en el medio digital, sobre todo a lectores interesados en la comparacin de experiencias internacionales, ya que cada estudio analiza la experiencia de cinco pases diferentes y las posibles lecciones para la reforma boliviana. En el tercer captulo se examina un tema poco trabajado en Bolivia hasta el momento: la complejidad de la transformacin que se est dando en el Estado a travs de la descentralizacin de la facultad legislativa. En definitiva, el nuevo Estado autonmico da paso a la descentralizacin de la funcin legislativa en el mbito subnacional, dejando atrs, definitivamente, el monopolio de la legislacin a nivel central. Esto significa que los legislativos, en sus diferentes niveles y en ejercicio de sus facultades (deliberativa, fiscalizadora y legislativa), asumirn un nuevo rol como representantes del pueblo en la deliberacin y en el tratamiento de leyes, pero a su vez, tendrn que fiscalizar las acciones del Ejecutivo en el mbito subnacional, situacin indita en el pas. Frente a este panorama, vemos que estamos ante el gran desafo de construir un sistema legislativo mltiple y complejo, que tendr que poner su mejor esfuerzo para realizar la armonizacin y articulacin normativa que d viabilidad a la implementacin del nuevo rgimen autonmico. El cuarto captulo (El diseo institucional de la coordinacin intergubernamental) analiza el mandato constitucional de regular la coordinacin entre
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el nivel central del Estado y las Entidades Territoriales Autnomas. Para ello se plantean las bases tericas de la coordinacin intergubernamental, se presenta una comparacin de experiencias internacionales y, finalmente, se revisan opciones organizacionales y principios de construccin para la institucionalidad de la coordinacin intergubernamental del rgimen autonmico boliviano, recurriendo a un anlisis de las opciones que implica la creacin de dos instituciones propuestas por el Anteproyecto de Ley Marco: el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin (sead) y el Consejo Nacional de Autonomas (cna). En el captulo quinto se examina la columna vertebral de la sostenibilidad del Estado autonmico: el rgimen fiscal-financiero. Este anlisis busca proveer importantes criterios para determinar la ruta que el pas necesita seguir a fin de acercarse a la meta constitucional de una distribucin equitativa del producto social en el territorio, pues bajo el sistema actual, como revela el estudio, hay bastante inequidad en la distribucin territorial de los ingresos y en la asignacin del gasto pblico. Entre las opciones presentadas, identificamos una propuesta tcnica general de carcter tipo ideal, que combina los principios de sostenibilidad, solidaridad y autonoma. En el sexto captulo se analiza con mayor profundidad el tema de las transferencias intergubernamentales, y se realiza un reconocimiento del actual modelo fiscal, sus fortalezas y debilidades, el financiamiento de los dos niveles territoriales (prefecturas y gobiernos municipales), los desafos del cofinanciamiento intergubernamental y los problemas de las Entidades Territoriales Autnomas en la ejecucin de las transferencias intergubernamentales, finalizando con una serie de opciones esbozadas para abordar los aspectos de sostenibilidad, equidad y eficiencia del financiamiento del Estado autonmico. Estas opciones sintetizan un conjunto de ideas que tienen la virtud de poner sobre la mesa y visibilizar posibles salidas que permitan fraguar mejores bases de financiamiento. Si bien reconocemos que necesitan mayor anlisis y profundidad tcnica, consideramos que su aporte es central en la identificacin de mayores opciones fiscales. La parte fiscal-financiera finaliza con el captulo: La tributacin subnacional en el rgimen autonmico, en el que se profundiza la reflexin fiscal sobre las fuentes de ingreso subnacionales y la posibilidad de explotar la descentralizacin del ingreso, sealada por la Constitucin, para las Entidades Territoriales Autnomas. Como la experiencia internacional demuestra, esta temtica es esencial a fin de crear incentivos para el desarrollo econmico local; por tanto, requiere de especial esfuerzo y creatividad para avanzar en la agenda econmica-productiva por medio de los esfuerzos fiscales propios. La segunda parte del libro presenta, en tres captulos, los esfuerzos de dilogo y debate tcnico en curso sobre la construccin del rgimen autonmico en los departamentos de Santa Cruz y Tarija, as como en la regin del Norte de Potos. Se trata de la exposicin resumida de los resultados obtenidos en las
resumen
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plataformas de debate tcnico y dilogo, que demuestran la riqueza de las ideas y el pensamiento autonmico en estas regiones, y su valor como aportes al rgimen de autonomas.
Consideraciones finales: una perspectiva temporal de la reforma

Si se analiza el camino hacia el futuro de la reforma autonmica boliviana en curso, se puede concluir que el proceso autonmico boliviano, actualmente, no slo se encuentra en una fase decisiva de implementacin, sino tambin, por las caractersticas de la coyuntura poltica, en una encrucijada. Por el momento, es difcil pronosticar qu camino va a tomar el proceso autonmico boliviano a corto y mediano plazo. Lo que s se puede afirmar con relativa certeza es que se trata de un proceso de largo plazo, cuyo aporte a la construccin del nuevo Estado Plurinacional y la consolidacin de sus principios, fines y objetivos, establecidos en la Constitucin, depender, entre otros factores, del grado de evolucin de la institucionalidad especfica y de los procesos de aprendizaje colectivo que los actores estratgicos estn dispuestos a emprender. Este ltimo factor est en funcin, esencialmente, de la generacin de espacios donde se propician discursos transversales, que traspasen niveles y poderes del Estado, sin jerarquas y abiertos a la participacin de la sociedad civil. Las plataformas de debate tcnico y dilogo que se iniciaron en el pas son un ejemplo, precisamente, de cmo la sociedad puede encaminar este tipo de aprendizaje colectivo, en el cual, al menos, el conocimiento adquirido es compartido y de esa forma es posible intensificar y mejorar los procesos de aprendizaje en el futuro.
Elementos para el diseo del rgimen autonmico
parte i
captulo i
El rgimen competencial en el nuevo Estado
1. Antecedentes
Una de las mayores innovaciones de la Constitucin Poltica del Estado boliviana aprobada en enero de 2009 es la incorporacin de un rgimen competencial en su propia redaccin, el cual deber ser desarrollado en la legislacin y normativa tanto del Gobierno central como de las Entidades Territoriales Autnomas. La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, a ser aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, segn mandato constitucional, es la norma base que debe establecer los principios del rgimen competencial para posibilitar un ejercicio de competencias que permita una mejor cobertura y calidad en la prestacin de los bienes y servicios pblicos a cargo de las Entidades Territoriales Autnomas. Las inconsistencias de la Constitucin en el diseo competencial autonmico, sealadas por distintos autores y mencionadas en este documento, y la cantidad considerable de temticas competenciales algunas de ellas con un carcter tcnico muy detallado que debe normar la futura Ley Marco requieren de estudios especficos que reparen y aclaren, en otros casos, el ejercicio competencial. Este captulo aborda de manera concisa y simple las temticas competenciales fundamentales y las divide en cuatro secciones: i. Claves para el ejercicio competencial, ii. Catlogo competencial, iii. Transferencia y delegacin y iv. Costeo competencial.
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2. Claves para el ejercicio competencial

2.1 Las competencias y sus facultades de legislacin, reglamentacin y ejecucin La Constitucin propone un nuevo modelo con cinco formas de gobierno autnomo y cuatro niveles territoriales de Estado, y asigna un total de 199 competencias divididas en cuatro tipos, de acuerdo al siguiente detalle:
Privativas Su legislacin, reglamentacin y ejecucin no se transfieren ni se delegan. Estn reservadas para el nivel central del Estado. Exclusivas Un nivel de gobierno tiene las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva. El nivel de gobierno titular de la competencia puede transferir y delegar las facultades reglamentaria y ejecutiva Concurrentes La legislacin corresponde al nivel central del Estado. Los otros niveles ejercen simultneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. Compartidas Legislacim bsica de la Asamblea Plurinacional. Legislacin de desarrollo corresponde a las ETA. La reglamentacin y ejecucin corresponde a las ETA.
Gobierno/Tipo de competencia Nivel central del Estado A. Indgena originario campesina Autonoma departamental Autonoma municipal Autonoma regional TOTAL % Fuente: CPE. Elaboracin propia.
Privativa 22 0 0 0 0 22 11%
Exclusiva 38 23 36 43 0 140 70%
Concurrente Compartida 16 10 0 0 0 26 13% 7 4 0 0 0 11 6%
TOTAL 83 37 36 43 0 199 100%
% 42% 19% 18% 22% 0% 100
La lectura horizontal del cuadro muestra que el nivel central del Estado posee 83 competencias, que representan el 42% del total de competencias asignadas en la cpe, haciendo abstraccin de que se trata de competencias de distinta naturaleza
el rgimen competencial
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y alcance. La autonoma departamental es la que tiene menos competencias 36 en total que representan el 18% del total de asignacin competencial. Por otro lado, y como parte de la lectura vertical, el cuadro sugiere un posible proceso futuro de solicitud de competencias entre un nivel de gobierno y otro, proceso denominado de transferencia o delegacin, que el documento aborda ms adelante. De las 199 competencias asignadas constitucionalmente, 140 son exclusivas, es decir, el 70% del total del catlogo competencial, las cuales seran susceptibles de ser transferidas o delegadas.3 Es decir, cada tipo de autonoma estar en la bsqueda de obtener mayores competencias y sus respectivos recursos de financiamiento, provenientes de otra autonoma. Ahora bien, la asignacin de las 199 competencias no es muy clara en la Constitucin, puesto que en el catlogo competencial podemos apreciar una mezcla de lo que denominaramos materias competenciales, con competencias y tambin con atribuciones y funciones. En todo caso, el texto constitucional divide la competencia en tres facultades (Art. 272): a) Legislacin b) Reglamentacin c) Ejecucin La definicin de legislacin y reglamentacin no parece tener dificultad, sin embargo, existen problemas a la hora de definir qu se entiende por ejecucin. Por ello, la Ley Marco podra legislar esta ausencia remitindose al concepto administrativo de la gestin pblica, incluyendo las siguientes funciones dentro de la facultad ejecutiva: a) b) c) d) e) Planificacin Programacin Elaboracin del presupuesto Monitoreo y evaluacin Financiamiento
Esta definicin es importante sobre todo a la hora de determinar el financiamiento de las competencias; si se transfiere o delega la facultad de ejecucin de una competencia lgicamente el financiamiento debera acompaar a la competencia y no quedarse en la Entidad Territorial Autnoma que mantiene la legislacin (la transferencia o delegacin de la reglamentacin tampoco implicara la reasignacin de recursos).
Veremos que inclusive las competencias compartidas podran ser transferidas o delegadas.
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Por lo tanto, se debera exigir a la Ley Marco que determine claramente qu es legislacin (su alcance y contenido), qu es reglamentacin, pero fundamentalmente qu es ejecucin. Estas definiciones son fundamentales para la asuncin de competencias por parte de las Entidades Territoriales Autnomas. 2.2 Asignacin, asuncin y ejercicio competencial Ilustremos estos tres conceptos clave del rgimen competencial, que no hacen a la definicin misma de la competencia, sino ms bien a la ruta para su ejercicio por parte de las Entidades Territoriales Autnomas:
Las competencias del nivel central del Estado, autonomas departamentales, municipales e indgena originario campesinas ya han sido asignadas y divididas por la CPE en sus artculos 298, 300, 302 y 304. Las competencias de las autonomas regionales sern asignadas a travs de una Asignacin negociacin con los gobiernos departamentales.
Asuncin
Decisin 1a. Las ETA, a travs de sus estatutos y cartas orgnicas, asumen determinadas competencias exclusivas que les asigna la CPE, por decisin propia. La redaccin del Art. 304. I (podrn) hara vlida la posibilidad de que por lo menos las AIOC puedan escoger qu competencias exclusivas asumir. Decisin 1b. Estatutos y cartas orgnicas asumen todas las competencias exclusivas que les asigna la CPE, por lo menos para las autonomas municipales y departamentales. La asuncin de competencias concurrentes y compartidas estar definida por una ley nacional y podra estar sujeta a reglamentacin coordinada de las ETA.
Ejercicio
Las ETA, luego de asumir sus competencias en sus estatutos y cartas orgnicas, ejercern efectivamente estas competencias a travs de sus planes, programas y presupuestos.
Una vez definidas las opciones en cuanto a asuncin, podemos pasar a plantearnos dos preguntas relevantes en cuanto al ejercicio de las competencias: El ejercicio de nuevas competencias por parte de las Entidades Territoriales Autnomas requiere de mecanismos o procesos adicionales? Cmo se ejercen las competencias no asumidas por estatutos y cartas orgnicas (en caso de tomarse la decisin 1a) y aquellas s asumidas, pero no ejercidas efectivamente por la Entidad Territorial Autnoma titular de las mismas? 2.3 Gradualidad y capacidades institucionales La aplicacin del principio constitucional de gradualidad (Art. 270 de la cpe) est ligada a la primera pregunta. El Anteproyecto de Ley Marco propone que el
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ejercicio de nuevas competencias subnacionales exclusivas (aquellas que las Entidades Territoriales Autnomas no han estado ejerciendo hasta ahora) sea gradual, entendiendo la gradualidad como la conjuncin de tres aspectos: a) La medicin de capacidades institucionales b) El clculo del costo del ejercicio de la competencia c) La definicin de las fuentes de financiamiento Dejando de lado el importante elemento fiscal-financiero, que es abordado en otro captulo, es importante arribar a una decisin en el tema de las capacidades institucionales (el inciso b es abordado en una seccin posterior de este documento). En cualquier caso, estamos aqu ante un posible condicionante para el ejercicio de nuevas competencias subnacionales. La alternativa a la medicin de capacidades es el desarrollo institucional:
Decisin 2a. Capacidad institucional
Sera medible por indicadores verificables objetivamente.
Decisin 2b. Desarrollo institucional

No hay referencia directa a una medicin de capacidades en la CPE. El condicionar el ejercicio de competencias a una medicin de capacidades es una definicin particular del principio de gradualidad.
Tambin se utiliza acreditacin competencial, el ALMAD lo evita por su connotacin centralista (el nivel central
El ALMAD (Art. 88) propone 6 tipos de criterios para la definicin de estos indicadores. Avendao (2009) sugiere 10 tipos de requisitos para evaluar y acreditar a las ETA.
La CPE s menciona (Art. 303.I) el concepto de desarrollo institucional en el caso de las competencias municipales asumidas por las AIOC. Se efecta de manera posterior a la asuncin de las competencias, durante su ejercicio efectivo. Sera suficiente la planificacin de la transicin entre quin ejerca la competencia y quin debe ejercerla ahora.
La certificacin previa de capacidades podra ser conveniente en ciertas competencias como educacin y salud.
Con o sin medicin de capacidades, el Anteproyecto de Ley Marco sugiere que las competencias ejercidas con anterioridad por municipios y prefecturas estaran excluidas de este proceso. Esto, sin duda, es una decisin que ayuda a no complejizar el proceso y dar continuidad a las administraciones, puesto que si se tomaran en cuenta los estudios sobre capacidades institucionales municipales
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y prefecturales anteriores a la sancin de la Constitucin, se podra poner en cuestionamiento hasta la capacidad de ejercicio de estas competencias preconstitucionales por parte de las Entidades Territoriales Autnomas e incluso la capacidad de los ministerios del rgano Ejecutivo. En todo caso, es necesario realizar el ejercicio previo de saber si se va o no a separar las antiguas de las nuevas competencias exclusivas:
Decisin 3a. La LMAD especfica cules son las competencias ejercidas con anterioridad por las distintas ETA. No se condiciona el ejercicio de estas competencias Decisin 3b. La LMDA no dice cules son las competencias ejercidas con anterioridad. El condicionamiento puede por lo tanto, hacerse para todas las competencias exclusivas de las ETA.
Competencias de las ETA ya ejercidas
2.4 Mecanismos para la garanta del ejercicio competencial Si las Entidades Territoriales Autnomas deciden qu competencias asumir (decisin 1a), pueden llegar a existir competencias municipales, departamentales o indgena originario campesinas no asumidas en estatutos y cartas orgnicas. Aun si estas normas asumiesen todas las competencias exclusivas que les asigna la Contitucin (decisin 1b), cabe la posibilidad de que stas no estn siendo ejercidas efectivamente por la Entidad Territorial Autnoma titular. Para solucionar este vaco, el Anteproyecto de Ley Marco propone un mecanismo de garanta para que el ejercicio de la competencia sea efectivo, en beneficio del ciudadano.
Decisin 4a. El nivel central de gobierno asume cualquier competencia no reservada expresamente para las entidades autnomas o no asumida por ellas. Decisin 4b. Entra en aplicacin el mecanismo de transferencia o delegacin negociado por el ttular de la competencia y algn posible receptor.
Competencias no ejercidas por las ETA
Sea cual fuere la decisin en torno a las competencias no ejercidas, la norma debera dar la posibilidad de que las Entidades Territoriales Autnomas puedan posponer la asuncin de ciertas competencias de manera transitoria. La certificacin del no ejercicio de una competencia asumida podra estar a cargo de la institucin competente, que en la propuesta del Anteproyecto de Ley Marco sera el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin, creado para el tratamiento de la temtica competencial, tomando en cuenta los planes y presupuestos de las Entidades Territoriales Autnomas. La alternativa es que la eta titular negocie
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la transferencia o delegacin de sus competencias exclusivas sin necesidad de evaluacin por parte del nivel central del Estado. En cualquier caso, es necesario definir adems la fuente de los recursos fiscales necesarios para el ejercicio de las competencias no asumidas o no ejercidas efectivamente. El Art. 305 de la Constitucin dice que es necesaria esta definicin en el caso de la asignacin y transferencia de competencias; la Ley Marco debera complementar el texto constitucional, agregando la figura de la delegacin competencial y mencionando el principio de neutralidad fiscal.4 2.5 Mandatos a ley Segn algunos estudios, el texto constitucional tendra ms de 200 mandatos a ley (Lpez, 2009), en los que no se especifica qu rgano Legislativo el del nivel central del Estado, el departamental, el municipal o el indgena originario campesino es el encargado de sancionar la ley. Tomemos como ejemplo el Art. 76.I de la cpe:
76.I: El Estado garantiza el acceso a un sistema de transporte integral en sus diversas modalidades. La ley determinar que el sistema de transporte.
Y contrastmoslo con los siguientes artculos:

298.II.32: Transporte terrestre, areo, fluvial y otros cuando alcance a ms de un departamento (competencia exclusiva del nivel central del Estado).
300.I.9: Transporte interprovincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios de transporte en el departamento ( competencia exclusiva de las autonomas municipales). 302.I.18: Transporte urbano, registro de propiedad automotor, ordenamiento y educacin vial, administracin y control de trnsito urbano (competencia exclusiva de las autonomas municipales).
Qu trato merecen estos mandatos a ley estipulados a lo largo de la Constitucin? La solucin sera derivar estos mandatos a cada nivel de gobierno segn su competencia, tomando probablemente en cuenta la precisin de las facultades que sern ejercidas dentro de la misma.
4 Es decir, la transferencia o delegacin no debera significar un costo mayor, sino solamente el uso de los recursos que ya se estaban utilizando para el ejercicio de la competencia.
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2.6 Competencias no asignadas por la Constitucin Tomemos por ejemplo la Defensa Civil, que es una competencia no mencionada por la Constitucin. La pregunta es: puede una Entidad Territorial Autnoma tener a esta competencia como exclusiva suya? La respuesta necesita una interpretacin del Art. 297.ii, que estipula que toda competencia que no est incluida en esta Constitucin ser atribuida al nivel central del Estado, que podr transferirla o delegarla por ley. La misma pregunta se puede efectuar para la gestin de riesgos y respuestas a desastres naturales, no mencionadas en la Constitucin.
Decisin 5a. La ley del nivel central de gobierno puede definir una competencia no asignada por la CPE como exclusiva de una ETA, puesto que puede transferir o delgar la facultad legislativa. Decisin 5b. La ley del nivel central del gobierno al estar ya legislado, solo puede trnasferir o delegar las facultades de reglamentacin y ejecucin, por lo que la competencia puede ser concurrente con las ETA, pero no exclusiva de las ETA.
Competencias no asignadas por la CPE
Pero, es la Defensa Civil una competencia no incluida en la Constitucin o puede ser considerada como parte de la competencia Defensa, privativa del nivel central del Estado segn el Art. 298.i.6? La Ley Marco debera poder aclarar progresivamente algunos de estos aspectos interpretativos, tal vez con ms autoridad que otras leyes que denominamos sectoriales (por ley sectorial entendemos toda norma especfica de un sector, como en este caso lo sera una ley de Defensa, o de Salud, o de Educacin) sobre todo cuando una cierta competencia anterior a la nueva Constitucin fue ejercida por una Entidad Territorial Autnoma.5 La participacin ltima del Tribunal Constitucional Plurinacional para la solucin de ciertos conflictos de interpretacin competencial parece inevitable, puesto que es improbable que se llegue a definir de manera clara los lmites de todas las competencias de uno u otro tipo de autonoma, sobre todo cuando se toma en cuenta aquellos casos de colisiones o solapamientos competenciales.
3. Catlogos competenciales
La utilizacin de un catlogo de competencias como el que finalmente presenta el texto constitucional implica algunas complejidades que son abordadas en esta seccin:
5 Es debatible que sea una ley de Defensa la que defina que Defensa Civil es parte del amplio sector denominado Defensa. Ah entrara en accin la labor del Tribunal Constitucional Plurinacional.
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a) Solapamientos y duplicidades, como en el caso de turismo. b) Delimitaciones competenciales defectuosas, como aquella que seala que los caminos vecinales son competencia exclusiva municipal en coordinacin con las Autonomas Indgena Originario Campesinas. c) Variaciones con respecto a las competencias que las Entidades Territoriales Autnomas hubieran estado ejerciendo con anterioridad (prdida de algunas antiguas y/o ganancia de otras nuevas), como el caso de infraestructura, equipamiento y mobiliario en educacin y salud, que eran competencias exclusivas municipales y que ahora figuran como competencias concurrentes. 3.1 Lmites y analogas competenciales Para solucionar los solapamientos y contradicciones del catlogo competencial de la Constitucin es necesario referirnos a lmites competenciales, para evitar al mximo futuros conflictos en este mbito. El Anteproyecto de Ley Marco hizo un primer intento de clarificar el texto constitucional, aunque la propuesta podra estar restringiendo invasivamente las competencias exclusivas de las Entidades Territoriales Autnomas. Comparadas a las 24 competencias que aborda el Anteproyecto de Ley Marco de julio de 2009, Bhrt (2009a) encuentra slo 8 competencias en las que sera necesaria una solucin y 22 competencias que pueden ser consideradas como recurrentes, pero que no entraaran conflictos competenciales.
Competencia con conflictos segn el ALMAD Suelos, recursos forestales y bosques Sanidad e inocuidad agropecuarias Poltica exterior Rgimen electoral Expropiaciones Desarrollo humano Estadsticas Catastro Rgimen impositvo Fondos fiduciarios y fondos de inversin ridos y agregados Desarrollo productivo Infraestructura, incluyendo la productiva Turismo Vivienda Hidrocarburos Fuentes alternativas y renovables de energa Carreteras Aeropuertos, transporte y trnsito areo Transporte y puertos fluviales Lneas frreas y ferrocarriles Riego y microriego Biodiversidad y medio ambiente reas protegidas Competencias anlogas para todas las ETA Patrimonio cultural Estadsticas Centros de informacin Elaboracin de planes de ordenamiento territorial Turismo Seguridad ciudadana Sistemas de control gubernamental Deportes
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3.2 Nuevas competencias Un gran avance del texto constitucional es la asignacin de nuevas competencias exclusivas a las Entidades Territoriales Autnomas (adems, muchas de las competencias concurrentes y compartidas constitucionales se traducirn eventualmente en atribuciones adicionales a las exclusivas para las distintas eta). Estas nuevas competencias tienen su importancia porque podran ser las que acaben incluyndose en un proceso de medicin de capacidades previo a su ejercicio. Para el caso de las Autonomas Indgena Originario Campesinas, Barrios (2009a) enumera 10 competencias para las cuales la Ley Marco debera precisar los mecanismos de traspaso. Este anlisis podra tambin efectuarse en el caso de las autonomas departamentales y municipales. Otra opcin es reclasificar las distintas competencias por categoras (Bhrt, 2009a y 2009b, propone cinco categoras) y definir ms o menos capacidades necesarias por parte de las Entidades Territoriales Autnomas para el ejercicio de cada una de las mismas. La otra alternativa sera clasificar las competencias de acuerdo con su especificidad (alta, media o baja). De ese modo, competencias de bajo requerimiento institucional requeriran para su cumplimiento menores condiciones institucionales por parte de las eta. Pero si no se impone ningn tipo de condicionalidad sobre el ejercicio de las nuevas competencias subnacionales (decisin 2b, desarrollo institucional), la importancia de aplicar metodologas y clasificaciones pasara a ser secundaria. 3.3 Competencias preautonmicas Retomemos la definicin de cules son las competencias ejercidas por las Entidades Territoriales Autnomas con anterioridad a la asignacin de la Constitucin (decisin 3a). Algunas estn en el catlogo de competencias exclusivas, pero otras no estn explicitadas en el texto constitucional. Por ejemplo, varias competencias que en la actualidad son explcitamente asignadas en leyes y decretos supremos, an de aplicacin, estn momentneamente ocultas, encapsuladas en distintas competencias constitucionales concurrentes y compartidas. Esto incluye, por ejemplo, aquellas competencias subnacionales fundamentales en los sectores de educacin y salud, aglutinadas en la amplia competencia concurrente de gestin del sistema de educacin y salud (Art. 299.ii.2 de la cpe). Si se decide que las distintas Entidades Territoriales Autnomas tienen que asumir como mnimo las competencias que tenan antes, este ejercicio de explicitar las antiguas competencias resultara fundamental por sus implicancias sobre una futura asignacin de atribuciones subnacionales para aquellas competencias concurrentes y compartidas. La Asamblea Legislativa Plurinacional (alp) definir entonces, en la asignacin de cada una de las competencias concurrentes y compartidas, lo siguiente:
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Momento de definicin para los distintos sectores Decisin 6a. Se explicita en la LMAD, por lo menos de manera general no-reglamentaria, las comptencias preconstitucionales de las ETA. Decisin 6b. Se espera la sancin de las respectivas leyes sectoriales, que tendran la caracterstica de definir las atribuciones subnacionales en las distintas competencias compartidas y concurrentes. Se requerira la definicin de un perido mximo para la aprobacin de leyes sectoriales nacionales, para no perjudicar el ejercicio competencial autnomo
Qu niveles de gobierno asumirn atribuciones Decisin 7a. Se incluye a todos los niveles subnacionales de gobierno en la asignacin de estas competencias. Decisin 7b. Solo se incluye a algunos niveles subnacionales, dependiendo del sector y la competencia.
Cul es el alcance de estas atribuciones para las distintas ETA Decisin 8a. Se permite la asignacin de atribuciones de manera asimtrica. Por ejemplo, se da ms atribuciones a municipios capitales que a municipios rurales en la competencia de recursos humanos en el sector educativo: por ejemplo los municipios con ms de 50.000 habitantes podran ejercer esta competencia, dejando en manos de los gobiernos departamentales su ejercicio en aquellas jurisdicciones territoriales municipales con menos de 50.000 habitantes. Decisin 8b. Se asigna atribuciones solo de manera simtrica.
Nuevamente en el ejemplo de los sectores de salud y educacin, una opcin sera que aquellas competencias que tienen tanto las administraciones departamentales como municipales estn enumeradas en la Ley Marco (decisin 6a, decisin 7b), dejando la opcin de atribuir algunas competencias de manera asimtrica (decisin 8a u 8b). Poca utilidad tiene el hecho de incluir estas competencias en los estatutos y cartas orgnicas respectivas.
4. Transferencia y delegacin de competencias

La Constitucin establece claramente que la Ley Marco regular la transferencia y delegacin competencial (Art. 271.i). Tanto transferencia como delegacin vendran a ser mecanismos secundarios en el rgimen competencial, una vez que hayan sido resueltos los mecanismos de asignacin y asuncin de competencias. De todas maneras, son mecanismos de importancia particular en los casos de no ejercicio de competencias por parte de las Entidades Territoriales Autnomas titulares de las mismas. Para la definicin de ambos conceptos podemos tomar en cuenta las siguientes variables:
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Caractersticas comunes a la transferencia y a la delegacin Emisor: podran serlo todas las ETA y/o el nivel central del Estado titulares de una competencia. Receptor: podran serlo todas las ETA y/o el nivel central del Estado. Direccionalidad: se podra transferir o delegar territorialmente hacia arriba y/o hacia abajo, o hacia jurisdicciones territoriales inferiores nicamente. Fraccionalidad: es posible transferir delegar parte de la competencia, es decir , slo determinadas materias competenciales (ej. de materia especfica: recursos humanos de educacin primaria). Garanta de ejercicio: el nivel central del Estado, como garante ltimo, asume de facto el ejercicio de las competencias no asumidas por las ETA, o las competencias no ejercidas efectivamente o no asumidas son transferidas o delegadas mediante un acuerdo exclusivo entre el titular de la competencia y el posible receptor. Gradualidad: se aplica el principio de gradualidad, incluyendo la medicin de capacidades previa al traspaso o delegacin.
En cambio, para la diferenciacin de ambos conceptos podemos tomar en cuenta las siguientes variables:
Evaluacin Decisin 9. En la delegacin, el titular puede o debe evaluar al receptor peridicamente. En la transferencia no. Decisin 10. En la delegacin, el titular puede o debe ejercer control de legalidad y de oportunidad (ej. de control de oportunidad: los programas que se ejecutan en la competencia son buenos?). En la transferencia slo se controla la legalidad. Decisin 11. La transferencia es irrevovable y la delegacin no.
Control
Temporalidad
Funcionalidad
Decisin 12. Se transfieren las facultades de reglamentacin y ejecucin. Se delega slo la facultad de ejecucin.
Por lo tanto, podramos entender por transferencia el traspaso definitivo de la decisin poltica sobre la provisin de un bien o servicio. Se entendera por delegacin el traspaso temporal slo de la ejecucin de una competencia.
5. Costeo competencial
Es una regla bsica emparejar cualquier asignacin de competencias con una asignacin de recursos que hagan posible el ejercicio de la competencia. Lo mismo es aplicable para cualquier transferencia (Art. 305 de la cpe) o delegacin posterior: la competencia va acompaada de la identificacin de la fuente de financiamiento. En resumen, las decisiones a tomar en el caso del costeo se pueden resumir en el siguiente mapa:
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Es necesario el costeo competencial?

Decisin 13a. No ahora mismo, podemos empezar el proceso o posponerlo una vez que las ETA hayan logrado el pleno ejercicio de las competencias Decisin 13b. Tiene que ser aplicado desde un principio, por lo menos para la transferencia o delegacin, o para ciertas competencias fundamentales como salud o educacin.
Cmo planteamos el costeo competencial?

Decisin 14a. El Anteproyecto de Ley Marco plantea, por ejemplo la divisin entre el costo de ejecucin competencial y el costo de inversin competencial. Decisin 14b. El costo de una competencia se plantea de manera integral, eso s, diferencindolo de costos de corte admistrativo.
Qu datos utilizamos?
Decisin 15a. Ejecucin presupuestaria de gestiones pasadas. Decisin 15b. Calculamos las necesidades de gasto de las distintas administraciones.
Qu procedimiento definimos?
Decisin 16a. Lo define el Servicio Estatal de Autonomas para todos los casos. Decisin 16b. Se define caso por caso; por ejemplo, en la transferencia o delegacin entre dos ETA, son stas las que deciden.
Adicionalmente, el Anteproyecto de Ley Marco menciona la necesidad de medir los costos de las distintas administraciones autonmicas, el costo burocrtico (gastos generales institucionales) que acarrear la creacin de nuevas administraciones autonmicas, como es el caso de la futura Asamblea Regional de la autonoma chaquea. Efectuar un costeo competencial tiene una consecuencia directa: el reacomodamiento de los recursos fiscales limitados a ser distribuidos entre los distintos niveles de gobierno, y de manera horizontal entre las distintas eta de cada uno los niveles de gobierno subnacionales. Si no existen modificaciones fundamentales en la asignacin de competencias, entendiendo fundamentales como, por ejemplo, el traspaso de recursos humanos del sector educacin a los municipios, es probable que ste no sea el momento poltico para un costeo competencial inmediato. Puede tampoco serlo tcnicamente, puesto que no se cuenta ni con metodologas de costeo desarrolladas y menos consensuadas; ni con la informacin estadstica pertinente para entrar con propiedad a este trabajo. Con establecer un procedimiento para el financiamiento de las competencias de las nuevas autonomas regionales y de las nuevas aioc que no provengan de una conversin municipal, se estara garantizando el financiamiento bsico del ejercicio competencial para todas las autonomas.
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Podramos pensar alternativamente una vez instaurado el Servicio Estatal encargado del tema competencial, una vez asumidas y ejercidas la mayor parte de las competencias exclusivas por parte de las eta y una vez desarrolladas las competencias concurrentes y compartidas en preparar un segundo gran paso en el proceso de instauracin del rgimen autonmico boliviano: la negociacin de un pacto fiscal. Por ahora, se tratara de que la Ley Marco defina qu competencias costear, cmo hacerlo y en qu plazos, para entrar con mejor preparacin y fundamentos a esta segunda fase, es decir, a este pacto que permita la reduccin de las inequidades en la distribucin de los recursos pblicos.
6. Reflexiones finales
En sntesis, podemos decir que las decisiones a ser tomadas en el rgimen competencial autonmico son mltiples y complejas. En muchos casos, sobre todo en cuanto al ejercicio y a los catlogos competenciales definidos en la tercera parte de la Constitucin, estas decisiones estarn determinadas por la vocacin autonmica del gobierno central y, dentro del mismo, especficamente de las autoridades que legislen sectorialmente estas materias en los prximos aos. Comparadas a stas, las decisiones en cuanto a transferencia y delegacin de competencias son de carcter ms tcnico y procedimental; la transferencia y la delegacin de competencias son adems procesos que seguramente no se darn en un primer momento del proceso autonmico, no hasta que las Entidades Territoriales Autnomas hayan calculado sus fortalezas y debilidades; no hasta que tanto estatutos como cartas orgnicas sean aprobados y aplicados; no hasta que varias de las competencias compartidas y concurrentes se plasmen en distintas leyes sectoriales. Por tanto, la Ley Marco tiene sin duda dos areas sustanciales de trabajo: por un lado, la interpretacin de todas aquellas competencias ambiguas que necesitan ser desarrolladas; por otro, la precisin de la divisin y distribucin de competencias que la Constitucin seala, en vista de que muchos gobiernos pueden hacer lo mismo en una misma jurisdiccin territorial. Estas resultan dos tareas impostergables para el avance del proceso autonmico. Otro elemento importante radica en la necesidad de retornar, en la medida de lo posible, a lo sencillo. Es decir, la Ley Marco debera simplificar el modelo autonmico, hacerlo ms llano, acorde a las capacidades de la institucionalidad estatal, en directa relacin con las fortalezas y debilidades de las Entidades Territoriales Autnomas, dos de ellas en reciente formacin: Autonomas Indgena Originario Campesinas y Autonomas Regionales.
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Por ltimo, como ya comentamos, las decisiones relativas a costeo competencial reflejarn probablemente una voluntad de iniciar el proceso, pero sin quemar etapas. Esta conclusin puede ser extrapolada al proceso competencial en su conjunto: la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin constituye una etapa, la primera y, sin duda, fundamental del camino hacia el pleno funcionamiento del rgimen autonmico boliviano.
captulo ii
El marco sectorial del rgimen autonmico
1. Introduccin
La Constitucin Poltica del Estado cuenta en su tercera parte, destinada a la Estructura y Organizacin T erritorial del Estado, con una asignacin competencial primaria que, como lo vimos en el captulo anterior, distribuye un total de 199 competencias cuyas llaves de asignacin son: privativa, exclusiva, concurrente y compartida. Como se puede percibir en esta primera aproximacin a la distribucin competencial, existen muchas competencias que, por un lado, han quedado asignadas de forma ambigua o, por otro lado, no han sido asignadas constitucionalmente, lo cual puede implicar la necesidad de realizar una asignacin competencial secundaria en la legislacin del nivel central para el ejercicio efectivo de la prestacin de bienes y servicios pblicos. En este captulo se intenta esbozar algunas observaciones en torno a una serie de competencias en siete sectores clave para la implementacin del rgimen autonmico sobre los cuales la gtz encarg los siguientes estudios sectoriales:6
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Educacin y sectores sociales complementarios (Alcoba, 2009) Salud (Dorakis, 2009) Transporte (Giles y Navarro, 2009) Desarrollo econmico sostenible (Velasco, 2009) Saneamiento bsico (Zapata, 2009) Telecomunicaciones (Bustillo, 2009) Electricidad y gas natural por redes (Crespo, 2009)
Todos los estudios sectoriales que se mencionan en este captulo, as como el Informe final elaborado por Finot (2009a), se encuentran en el CD adjunto a esta publicacin.
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2. Oportunidades y desafos de la gestin sectorial en la asignacin competencial

Con fines de intentar sistematizar y construir un documento didctico, en cada sector se utiliza una tabla que identifica el tema en cuestin, la llave de asignacin que se utiliza para la asignacin de competencias en el mencionado tema y, finalmente, algunas observaciones que aclaran lo que implica la distribucin competencial y, en otros casos, propone algunas opciones para su posterior legislacin nacional o subnacional.7 2.1 Desarrollo econmico sostenible En el mbito econmico, la Constitucin dispone que el Estado boliviano posee una economa plural que estara compuesta por las siguientes formas de economa: estatal, privada, social-cooperativa y comunitaria; no obstante, es el Estado (a travs del Gobierno) el que ejerce la direccin general del desarrollo econmico, adems de la administracin de los recursos naturales. A todo lo sealado se suma el respeto y garanta a la propiedad privada y la propiedad colectiva de la tierra. Se busca la industrializacin de los recursos naturales en el marco del desarrollo sostenible y en armona con la naturaleza, adems que es el mismo Estado el que interviene en toda la cadena productiva de los denominados sectores estratgicos (hidrocarburos, minerales, espectro electromagntico, recursos genticos y biogenticos, y fuentes de agua). Se manifiesta constitucionalmente el respeto por la iniciativa empresarial y la seguridad jurdica. Finalmente, el Estado fomenta y promociona el rea comunitaria. Desde un punto de vista econmico, la gestin autonmica deber orientarse a la construccin de un marco institucional que estimule la competitividad y la productividad, esta ltima a travs del desarrollo productivo. A continuacin se presentan aquellas competencias definidas en la Constitucin en materia de desarrollo econmico sostenible y, a partir de ello, se establecen algunos aportes para el debate sectorial del nuevo rgimen autonmico.
Las reflexiones contenidas en las secciones de este captulo constituyen una sistematizacin de los estudios sectoriales mencionados y del Informe final de la asignacin competencial en los mismos, a cargo de Finot.
el marco sectorial
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Subtema Poltica econmica
Tipo de competencia en la CPE
Observaciones
Competencia privativa del nivel Al igual que el sistema financiero, esta competencia central est reservada al nivel central y en ella se darn todos los lineamientos para la actividad econmica estatal.
Comercio, industria y servi- Competencia exclusiva de las Significara un traspaso de la concertacin entre el cios para la productividad y autonomas departamentales sector pblico y aquellos sectores dedicados a activicompetitividad dades industriales y comerciales desde el nivel central hacia las autonomas departamentales, lo cual implica tambin la regulacin y desregulacin comercial, industrial y de la prestacin de servicios, incluyendo los sistemas de almacenamiento y transporte de los productos industriales; el control y la supervisin de las organizaciones econmicas dedicadas al comercio, la industria y los servicios; la promocin de la desconcentracin de las relaciones de las organizaciones econmicas con el gobierno central y la prestacin de servicios pblicos de apoyo a estas organizaciones. Sin embargo, dada la natural dispersin de las organizaciones econmicas, sera esencial que las autonomas municipales y las AIOC contaran tambin con una competencia similar en lo que se refiere a unidades productivas de pequea dimensin. Desarrollo econmico local Competencia no asignada Podra ser requerida por las autonomas municipales y AIOC debido a su utilidad para el desarrollo humano y promocin del empleo.
Pesas y medidas
Competencia privativa del nivel Es recomendable que las pesas y medidas sean unificentral cadas en todo el territorio, lo que es posible, para los departamentos, a travs de la competencia relativa al comercio, la industria y los servicios para el desarrollo y la competitividad y, en el caso de los municipios, a partir de la competencia destinada a la defensa de los consumidores y usuarios. Existe una previsin para la concurrencia y la delegacin de la ejecucin de la competencia sobre el rgimen de la tierra cuando se dispone que sea la ley la que determine facultades a ser transferidas o delegadas a las autonomas. Debido a la inexistencia de asignacin, esta competencia es exclusiva del nivel central; sin embargo, la delegacin de este registro hacia las autonomas municipales podra apoyar la competitividad. Como esta competencia implica la posibilidad de atraer inversin privada, es recomendable que sta sea una competencia que pueda concurrir con las autonomas municipales e indgena originario campesinas.
Tierra y rgimen de la tierra La poltica general de tierras es competencia privativa del nivel central y el rgimen de la tierra es competencia exclusiva del nivel central Registro de organizaciones Competencia no asignada econmicas
Promocin de la inversin La actividad promotora de la privada economa privada es competencia exclusiva de las autonomas departamentales Polticas de defensa de consumidores y usuarios
Competencia exclusiva de las La legislacin subnacional deber basarse en aqueautonomas municipales llas normas sobre poltica econmica, as como de pesas y medidas; sin embargo, con el fin de contar con administraciones adecuadas en todo el territorio, se recomienda la promocin de mancomunidades pblicas para el ejercicio de esta competencia en los municipios menos poblados.
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Polticas de desarrollo productivo
Competencia exclusiva del nivel central; a su vez, el desarrollo de su vocacin productiva es competencia exclusiva de las AIOC
Ya que el desarrollo productivo es esencial para la mejora de la calidad de vida de las personas, esta competencia estara implcita en aquella que hace referencia a la planificacin y promocin del desarrollo humano, que sera de exclusividad tanto de departamentos como de municipios; por lo tanto, se recomienda que la Ley Marco defina los alcances de estas competencias que se refieren implcita o explcitamente al desarrollo productivo.
Promocin y administracin Competencia exclusiva de las Esta competencia debera referirse a servicios tales autonomas departamentales como informacin, capacitacin, asistencia tcnica, de servicios para el desarrollo productivo preinversin y promocin; sin embargo, dada la dispersin y diversa dimensin de las organizaciones econmicas, un ejercicio ms provechoso de la misma estara dado por la concurrencia entre las distintas formas de gobierno autnomo, segn el mbito de su funcionamiento. Proyectos de infraestructura Competencia exclusiva de las Esta competencia debera hacer referencia a la infrade apoyo a la produccin autonomas departamentales y estructura destinada al uso exclusivo del apoyo a la autonomas municipales produccin, diferencindola, por ejemplo, de la infraestructura de transportes y servicios bsicos. Minerales Competencia exclusiva del nivel La legislacin de este nivel debe incluir normas bsicas central sobre los procesos y sistemas de explotacin e industrializacin, seguridad industrial y salud ocupacional; impacto ambiental, disposicin de desechos y recuperacin de aguas y tierras perturbadas por procesos extractivos o transformacin, adems de los requisitos para la concesin. Se recomienda la delegacin e incluso la concurrencia con los departamentos para explotaciones menores. Competencia exclusiva de las La Ley Marco deber definir las normas generales bajo AIOC y de las autonomas mu- las cuales se har efectiva la coordinacin entre AIOC nicipales y autonomas municipales. Competencia privativa del nivel A pesar de ser una competencia de carcter privativo, central la CPE dispone que las autonomas departamentales y municipales tienen como competencia exclusiva su participacin en empresas de industrializacin, distribucin y comercializacin de hidrocarburos, en asociacin con entidades nacionales.
ridos y agregados
Hidrocarburos
Control socioambiental de Competencia concurrente de Al tener esta competencia un carcter exclusivo para actividades hidrocarburfe- las AIOC las AIOC dentro de sus jurisdicciones, en el resto ras y mineras del pas ser una competencia exclusiva del nivel central, pudindose solicitar la concurrencia con las otras ETA. Gestin y administracin de Competencia exclusiva de las Esta competencia tendr exclusividad de las AIOC recursos naturales AIOC en sus mbitos de jurisdiccin; en cuanto a las otras renovables autonomas, los regmenes de gestin y administracin estn definidos segn el tipo de recursos (lo que se ver en los siguientes puntos).
el marco sectorial
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Recursos genticos y biogenticos
Competencia exclusiva del nivel El desarrollo de este tipo de recursos es an muy escentral caso en Bolivia, sin embargo, tiene gran potencial por la biodiversidad del territorio; por ello, se recomienda la transferencia de su ejecucin a las ETA, a fin de incentivar el mencionado desarrollo.
Fuentes de agua y recursos Competencia exclusiva del Tanto a la autonoma departamental como municipal hdricos nivel central, adems de tener slo les es asignada la promocin y administracin concurrencia con las AIOC de proyectos hidrulicos; sin embargo, dada la diversidad territorial de estos recursos y su importancia para el desarrollo econmico, se recomienda la concurrencia (segn mbitos tcnicos) tambin para las otras ETA. Recursos forestales La poltica forestal y el rgimen de recursos forestales son competencias exclusivas del nivel central y la conservacin de los recursos forestales es competencia concurrente con las ETA El rgimen general de suelos es competencia exclusiva del nivel central y tanto la conservacin como la proteccin de cuencas son una competencia concurrente con las ETA Se recomienda facilitar la concurrencia tambin sobre el aprovechamiento de los recursos forestales, a fin de que ste pueda ser incluido en los planes de desarrollo de los gobiernos autnomos, sobre todo donde la actividad forestal es una de las principales actividades econmicas. Dadas las caractersticas geogrficas de estos recursos, la legislacin deber definir claramente los mbitos de cada ETA para que stas elaboren su respectiva reglamentacin.
Suelos y cuencas
Preservacin y conservacin Competencia exclusiva de las La respectiva legislacin municipal deber basarse en de los recursos naturales, autonomas municipales lo definido en la legislacin del nivel central al respecto fauna silvestre y animales y las autonomas de mayor mbito. domsticos Biodiversidad y medio ambiente El rgimen general de biodi- La definicin de mbitos entre las distintas formas de versidad y medio ambiente gobierno deber ser objeto de una ley especial, bajo es competencia exclusiva del el principio de correspondencia. nivel central y la biodiversidad es competencia concurrente de las AIOC. Competencia concurrente entre Esta competencia implicara medir y controlar los el nivel central y las ETA pasivos ambientales emergentes de las actividades propias del desarrollo. En los casos medioambientales es particularmente importante aplicar el principio de correspondencia, es decir, las licencias ambientales deberan ser otorgadas por el gobierno autnomo correspondiente al mbito de riesgo de alteracin del medio ambiente.
Preservacin del medio ambiente
Preservacin del hbitat y Competencia exclusiva de las Esta competencia hace referencia a la posibilidad que el paisaje AIOC tienen las AIOC para preservar el hbitat conforme a sus propios valores; sin embargo, debido a que no fue asignada en los dems casos, podra ser requerida por las otras ETA. reas protegidas Competencia exclusiva del nivel Las autonomas departamentales podran requerir esta central, de las autonomas mu- competencia para reas que se encuentren dentro de nicipales y de las AIOC su jurisdiccin y sean de particular inters para el patrimonio natural a su cargo.
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Control y administracin Competencia exclusiva del nivel Las distintas formas de gobierno autnomo deberan agraria y catastro rural central participar en la ejecucin de esta competencia a partir de la delegacin de la misma. Agricultura, ganadera, caza Competencia concurrente entre La CPE seala la posibilidad de las AIOC para promover y pesca el nivel central y las ETA y fomentar la agricultura y la ganadera, aprovechando sus conocimientos ancestrales; por lo tanto, dada la diversidad en esta materia, la legislacin central al respecto debera dejar un amplio margen para la actuacin de las ETA. Sanidad e inocuidad agro- La sanidad agropecuaria es pecuaria competencia exclusiva del nivel central y la prestacin de servicios agropecuarios es competencia exclusiva de las autonomas departamentales Riego Los sistemas de riego y microrriego son competencia concurrente de las AIOC; los sistemas de microrriego son competencia exclusiva de las autonomas municipales, y el mantenimiento y administracin de estos sistemas son competencia exclusiva de las autonomas municipales y de las AIOC Las polticas generales de turismo son competencia exclusiva del nivel central y la definicin y ejecucin de polticas de turismo dentro de sus mbitos son competencia exclusiva de todas las ETA Las autonomas departamentales debern desarrollar una institucionalidad agropecuaria especializada en funcin de su territorio; por ello, ser conveniente tanto la conformacin de organismos interdepartamentales para la investigacin, como la delegacin del control de estas normas hacia las autonomas municipales y las AIOC. En la temtica de gestin de riego se debera incluir la gestin comunitaria de tales sistemas, se encuentren o no stos al interior de la jurisdiccin de las AIOC. Al no estar asignada la competencia sistemas de riego fuera del mbito de las AIOC, se convierte en competencia exclusiva del nivel central, por lo tanto, la Ley Marco debera propiciar su transferencia a las otras ETA conforme a su mbito de accin.
Polticas de turismo
En este caso, la delimitacin de competencias debe ser definida por ley siguiendo los principios de correspondencia y subsidiariedad, sin embargo, ser particularmente importante la articulacin de dichas polticas a travs de un sistema de planificacin, a fin de hacerlas viables en cuanto a inversin se refiere.
2.2 Educacin, salud y sectores sociales complementarios La gestin social y cultural debe orientarse al logro de ciertos objetivos especficos, que tome en cuenta un enfoque de interaccin sinrgica en el que lo sectorial est subordinado a lo territorial; espacio en el que los gobiernos autnomos debern articular la ejecucin de las polticas del nivel central con el ejercicio de sus propias competencias exclusivas, concurrentes y compartidas.
el marco sectorial
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Subtema
Tipo de competencia en la CPE
Observaciones El hecho de que la CPE garantice el derecho de todas las personas a recibir gratuitamente servicios de salud y educacin implica que el Estado debera garantizar ello con base en un mnimo de prestaciones de igual calidad a todos los habitantes, sin importar el lugar de su residencia. Sin embargo, esta legislacin del nivel central deber ser lo suficientemente amplia para que las distintas formas de gobierno autnomo puedan incorporar, a travs de su reglamentacin, diferencias sobre el contenido de estos servicios. Por otro lado, una vez establecidos estos pisos mnimos, es importante que las ETA puedan prestar servicios gratuitos por encima de dichos lmites.
Polticas del sistema de Competencia exclusiva del nivel educacin y salud central, aunque las AIOC tendrn competencia concurrente en materia de salud. La gestin de los sistemas de educacin y salud es competencia concurrente entre el nivel central y las ETA
Gestin del sistema de Competencia concurrente entre Para una gestin eficiente de ambos sistemas, los misalud y educacin el nivel central y las ETA nisterios correspondientes podran coordinar junto con los gobiernos autnomos una especie de regionalizacin sectorial. Por otro lado, la legislacin debe definir claramente responsabilidades como la fiscalizacin, el control en el cumplimiento de normas y polticas, y la evaluacin de la gestin, cumpliendo as tambin con el mandato de la eficiencia tcnica. Vivienda y vivienda so- Las polticas generales de viviencial da son competencia exclusiva del nivel central; y vivienda y vivienda social son competencia concurrente entre el nivel central y las ETA En este caso, la concurrencia ser particularmente pertinente con las autonomas municipales y AIOC, pero la participacin de las autonomas departamentales en lo que se refiere a reas rurales debe ser relevante. Es importante, por lo tanto, que la legislacin del nivel central deje amplios mrgenes para que las ETA puedan, por un lado, utilizar la reglamentacin para adecuar las polticas a sus caractersticas territoriales y, por otro lado, promover procesos de mancomunizacin, especialmente con municipios de menor densidad poblacional y con caractersticas territoriales similares. As como las polticas redistributivas destinadas a estos grupos deben ser una competencia del nivel central, es recomendable que su ejecucin sea delegada a los municipios. Constituye una competencia exclusiva del nivel central, pero sera conveniente su concurrencia o delegacin hacia las ETA.
Polticas y proyectos Competencia exclusiva de las para la niez, la adoles- autonomas departamentales y cencia, el adulto mayor y las autonomas municipales los discapacitados Equidad de gnero Competencia no asignada
Seguridad social
Competencia exclusiva del nivel central
2.3 Transporte El transporte constituye un elemento fundamental para la gestin pblica, as como para mejorar la competitividad y acelerar los logros en la gestin social, en especial en materia de educacin y salud. Por ello, cuando se emprenden procesos de planificacin territorial, la temtica del transporte debe ser posterior a la definicin de objetivos en los diversos sectores, as como debe responder a los
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planes de ordenamiento territorial y uso de suelos, derivados de las estrategias definidas. En la planificacin del transporte se debe considerar tambin la articulacin de todas las modalidades posibles de la misma en cada territorio: vial, ferroviario, areo, fluvial y lacustre; todo ello con un enfoque tcnico-territorial.
Subtema Tipo de competencia en la CPE Observaciones Esta competencia debe comprender, al menos, los siguientes elementos: 1) normas tcnicas generales de cada modalidad para la construccin de infraestructura y operacin de los sistemas; 2) criterios para definir cundo esta materia es competencia departamental, municipal o IOC; siguiendo el principio de subsidiariedad. Parece recomendable delegar a las autonomas departamentales el control del cumplimiento de las normas tcnicas por parte de las otras ETA, a fin de no duplicar administraciones. Se entiende que la normativa complementaria, las polticas, la planificacin, la infraestructura bsica, su mantenimiento y el control de cumplimiento de normas sobre transporte interprovincial estarn a cargo de los gobiernos departamentales. La articulacin de los sistemas de transporte sera posible en la medida en que se siga cierta secuencia que vaya del mbito ms amplio hasta aquel ms restringido. Como en otros casos, es importante que el tema de carreteras tome en cuenta una definicin clara de los mbitos y responsabilidades para cada una de las formas de gobierno autnomo, as como la coordinacin intergubernamental entre stas; todo ello en el marco de los respectivos procesos de planificacin.
Normas tcnicas de Competencia no asignada carcter general y criterios para definir mbitos
Transporte en todas Competencia exclusiva del nivel sus modalidades central, cuando abarque ms de un departamento; el transporte inter-provincial es competencia exclusiva de las autonomas departamentales
Carreteras y caminos
Las carreteras de la va fundamental son competencia exclusiva del nivel central y, en sus jurisdicciones, tambin las autonomas departamentales y municipales tienen como competencia exclusiva la construccin de carreteras y, en el caso de las AIOC, su competencia es concurrente La construccin, mantenimiento y administracin de lneas frreas y ferrocarriles de la red fundamental son competencia exclusiva del nivel central y las autonomas departamentales tienen igual competencia exclusiva dentro de sus mbitos El espacio areo, trnsito areo, aeropuertos internacionales y trfico interdepartamental son competencia privativa del nivel central y la construccin, mantenimiento y administracin de otros aeropuertos son competencia de las autonomas departamentales
Lneas frreas y ferrocarriles
Esta competencia muestra la necesidad de coordinacin y concurrencia entre el nivel central y las autonomas departamentales en todo el proceso de transporte frreo, es decir, desde la construccin de infraestructura hasta su administracin.
Espacio, trnsito y trfico areos, aeropuertos
Esta competencia supone nuevamente la concertacin y coordinacin entre el nivel central y las autonomas departamentales, ya que todas las actividades que trasciendan divisiones poltico-administrativas departamentales sern operadas desde el nivel central, pero ste deber coordinar acciones en aquellos casos en los que sus actividades tambin estn contempladas al interior de los departamentos, como podra ser el caso de la operacin de aeropuertos internacionales.
el marco sectorial
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Administracin de Competencia concurrente entre el El hecho de que esta competencia sea concurrente implica puertos fluviales nivel central y las ETA que las facultades de reglamentacin y ejecucin podran ser competencia de las autonomas departamentales, municipales e IOC; por lo tanto, el ministerio del sector debera proponer los criterios para definir los casos en los cuales estas facultades sean asumidas por cada forma de gobierno autnomo. Sin embargo, se recomienda propiciar la mancomunizacin en aquellos casos donde las caractersticas territoriales son similares y contiguas, con el fin de aprovechar las denominadas economas de escala. Administracin de Competencia no asignada puertos lacustres A pesar de que esta competencia puede ser asumida como exclusiva del nivel central, podra ser transferida como concurrente, muy similar a lo propuesto para los puertos fluviales.
2.4 Servicios bsicos (energa, telecomunicaciones y saneamiento bsico) La gestin de los servicios bsicos constituye una de las acciones ms importantes en el marco de la gestin pblica en general, pues estos servicios, como bien lo denomina su calificativo, son bsicos y, por tanto, vitales para alcanzar algunos objetivos para la mejora de la calidad de vida de las personas. Sin embargo, en los procesos de planificacin, estos servicios suelen estar subordinados a los objetivos econmicos, sociales y culturales. Segn lo establecido en la Constitucin, toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios bsicos y es responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisin de estos servicios a travs de entidades pblicas, mixtas, cooperativas o comunitarias y, en los casos de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones, el servicio prestado puede estar regido bajo contratos con empresas privadas. Segn Ivn Finot (2009a), los procesos de control y fiscalizacin de la provisin de estos servicios bsicos deberan ser ejercidos por: a) el gobierno central en el caso de proveedores pblicos y no pblicos a nivel central, y proveedores pblicos a nivel departamental; b) por el gobierno departamental en el caso de proveedores pblicos en los niveles municipal e indgena originario campesino (ioc) y proveedores no pblicos departamentales; c) por los gobiernos municipales e indgena originario campesinos en el caso de proveedores no pblicos en sus respectivas jurisdicciones.
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Subtema Polticas y provisin de servicios bsicos
Tipo de competencia en la CPE Las polticas son competencia exclusiva del nivel central y la provisin de estos servicios es competencia exclusiva municipal
Observaciones En lo referente a las polticas, el nivel central deber definir: la problemtica a resolver, el marco institucional central, los objetivos y estrategias, los indicadores para definir avances, la poltica tarifaria para las instancias operadoras de servicios bsicos y los medios financieros a utilizar para el logro de objetivos. Para evitar conflictos y, a su vez, aprovechar los recursos humanos con los que disponen algunos departamentos, se podra avanzar en la delegacin hacia las autonomas departamentales, las funciones de regulacin, asistencia tcnica, capacitacin, control de normas y fiscalizacin de las empresas proveedoras de servicios pblicos en los municipios y las empresas no pblicas en los departamentos, as como los gobiernos municipales podran regular y fiscalizar las empresas no pblicas situadas en sus mbitos territoriales.
Tarifas por prestacin de servicios bsicos
Las tarifas por previsin de servicios En primer lugar, sera conveniente que la legislacin bsicos debern ser aprobadas por diferencie claramente entre tasas por servicios prestados las autonomas municipales por los gobiernos autnomos y tarifas referidas a la prestacin de servicios a cargo de empresas o entidades descentralizadas administrativamente. En segundo lugar, es importante aclarar que esta competencia municipal slo alcanza su jurisdiccin y, por tanto, lo que est ms all de los lmites municipales corresponder al nivel central. Competencia no asignada Al ser sta una competencia importante para el mejoramiento de los ingresos, sera conveniente inducir un proceso de concurrencia para que las distintas formas de gobierno autnomo puedan incluir la temtica en sus respectivos procesos de planificacin.
Poltica energtica
Poltica de generacin, produccin, control, transmisin y distribucin de energa en el sistema interconectado
Competencia exclusiva del nivel En el caso de esta competencia, las funciones del nivel central central, adems de la elaboracin de las polticas y normas generales seran aquellas relacionadas con la planificacin, el despacho, la distribucin mayorista, el control del cumplimiento normativo y la fiscalizacin de todo el ciclo energtico. Sin embargo, como en otros casos, se recomienda la concurrencia en el ejercicio de esta competencia para que los gobiernos autnomos incluyan la provisin de energa elctrica en sus respectivas planificaciones.
Electrificacin en sistemas ais- Competencia exclusiva de las AIOC El hecho de que esta competencia no est asignada para lados otras jurisdicciones la convierte en una competencia exclusiva del nivel central, sin embargo, se recomienda que pueda ser determinada como concurrente conforme a las distintas jurisdicciones territoriales autnomas. Electrificacin urbana Competencia concurrente entre el En este caso, la concurrencia debera entenderse, en lo nivel central y las ETA fundamental, como un proceso de coordinacin entre el nivel central y las autonomas municipales, ya sea que stos estn solos o mancomunados.
Proyectos de generacin y trans- Competencia exclusiva de las auto- Para el caso de esta competencia, hay que tomar en porte de energa en los sistemas nomas departamentales cuenta que existen sistemas de energa aislados que aislados no trascienden lmites municipales, por tanto, en estos casos, la CPE estara asignando competencias exclusivas departamentales tambin en proyectos de mbito municipal; por ello, la Ley Marco debera solucionar estos casos a travs de la posibilidad de concurrencia entre autonomas departamentales y municipales.
el marco sectorial
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Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energa Proyectos de electrificacin rural
Competencia exclusiva de las au- La nica salvedad dispuesta en el texto constitucional tonomas departamentales y mu- para esta competencia y que, por razones lgicas, debe nicipales ser tomada en cuenta, es la preservacin de la seguridad alimentaria. Las polticas energticas son compe- A pesar de que esta competencia haya sido asignada tencia exclusiva del nivel central en exclusividad al nivel central, podra ser beneficioso promover su concurrencia con los otros gobiernos autnomos, principalmente los departamentales, que podran elaborar proyectos estratgicos en torno a la misma. La descentralizacin de la legislacin y reglamentacin en materia de telecomunicaciones representa una innovacin en comparacin a la experiencia internacional. Dado que los operadores despliegan redes en todo el territorio y proveen servicios que no estn restringidos a una sola circunscripcin, la legislacin a cargo del nivel central debera cubrir todo este mbito y referirse tambin a la reglamentacin de estos servicios; mientras la reglamentacin de los gobiernos autnomos debera comprender proyectos que se circunscriban a sus respectivas jurisdicciones; todo ello sin olvidar que en el caso de las AIOC, stas pueden crear y administrar sistemas, medios y redes de comunicacin propios. La legislacin del nivel central debera establecer: a) el plan nacional de frecuencias; b) la normativa general (tanto tcnica como la referida a licitaciones y fiscalizacin); c) el reglamento para el uso de todas las frecuencias que no fueran asignadas a jurisdicciones autnomas. Por lo tanto, las ETA reglamentaran y ejecutaran slo aquello que haga referencia a sus respectivas jurisdicciones. En materia de saneamiento bsico, cuando se trata de reas conurbadas es importante estimular la mancomunizacin municipal, pero cuando la provisin de estos servicios es en reas rurales se suele requerir de soluciones locales, incluidas, por ejemplo, la purificacin del agua in situ, as como la construccin de letrinas para familias. Por otro lado, la participacin de las autonomas departamentales ser importante en lo referido a la provisin de agua potable, alcantarillado y tratamiento de residuos slidos, a lo que podra aadirse la administracin de mecanismos de financiamiento.
Rgimen general y servicios de El rgimen general de comunicaciotelecomunicaciones nes y telecomunicaciones es competencia exclusiva del nivel central, pero la prestacin de estos servicios es competencia concurrente entre el nivel central y las ETA
Espectro y frecuencias electromagnticas
El espectro electromagntico es competencia exclusiva del nivel central y la asignacin de frecuencias es competencia concurrente entre el nivel central y las ETA
Saneamiento bsico
Las polticas generales son competencia exclusiva del nivel central, y la gestin y organizacin de la provisin es competencia exclusiva de las autonomas municipales
Aseo urbano, manejo y trata- Competencia exclusiva de las auto- Esta competencia implica que los gobiernos municipales miento de residuos slidos nomas municipales debern incorporar en su legislacin y reglamentacin todo lo previsto en leyes nacionales, en especial aquello que est referido a la competencia denominada como residuos industriales y txicos, que es competencia concurrente entre el nivel central y las ETA. Proyectos de agua potable y tra- Competencia concurrente entre el Debido a que agua potable hace referencia a un derecho tamiento de residuos slidos nivel central y las ETA fundamental al cual toda persona debera tener acceso, la legislacin del nivel central debera dejar un amplio espacio para la reglamentacin del las ETA. Por lo tanto, la competencia correspondera principalmente a las autonomas municipales y las AIOC, en las que la participacin de las autonomas departamentales estara condicionada para aquellos casos en los que los proyectos trascendieran los lmites municipales.
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3. Conclusiones
Como se puede percibir, muchas de las competencias han recibido una asignacin un tanto ambigua en la Constitucin o, como sucede en otros casos, muchas de las competencias no fueron asignadas constitucionalmente. Este hecho obliga a analizar, desde un punto de vista tcnico, cules fueron las formas de asignacin de las competencias en siete sectores que se creen son claves para el desarrollo autonmico, a saber: educacin y sectores sociales complementarios, salud, transporte, desarrollo econmico sostenible, saneamiento bsico, telecomunicaciones, electricidad y gas natural por redes. Se decidi ingresar al anlisis competencial de estos sectores pues, al contrario de lo que se suele plantear en muchas ocasiones, es necesario ver a la autonoma no como un fin en s mismo, sino ms bien como un medio para alcanzar otros objetivos mucho ms importantes, como lo es otorgar una mejor calidad de vida de las personas, lo cual puede hacerse realidad a travs de una mejor gestin de la provisin de bienes y servicios pblicos. Como se pudo apreciar en los anlisis sectoriales, existen muchas competencias que estn dispuestas a la gestin del nivel central, sin embargo, existen otras que sern provistas a travs de la gestin subnacional, por lo tanto, se puede concluir que la asignacin primaria constitucional deber ser clarificada en la Ley Marco, teniendo en cuenta que muchas de las competencias podrn ser descentralizadas a las Entidades Territoriales Autnomas pues, tal cual plantea la teora, la provisin de bienes y servicios pblicos podr ser ms eficiente mientras ms cerca est de la poblacin porque se podrn captar con mayor precisin las demandas geogrficamente diferenciadas.
captulo iii
El sistema legislativo emergente
1. Introduccin
La posesin de las nuevas autoridades de los ejecutivos y legislativos (fines de mayo de 2010) en los gobiernos autnomos es, sin duda, un hecho histrico porque marca el inicio formal del Estado autonmico boliviano. Hasta ahora, y despus de la promulgacin de la Constitucin Poltica del Estado (cpe) en febrero de 2009, la preocupacin y discusin principales de los agentes polticos han estado centradas principalmente en la nueva organizacin y estructura territorial del Estado y, por consiguiente, en las implicaciones que de sta emanan en la conformacin de los nuevos gobiernos autonmicos. En este contexto, es natural que Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (lmad) concite la atencin del gobierno central y de los gobiernos autonmicos, toda vez que la futura norma regular aspectos importantes de este proceso, como son los procedimientos para la elaboracin de los estatutos autonmicos y las cartas orgnicas, as como la transferencia y delegacin competencial, adems de establecer el rgimen econmico financiero que har viable esta labor. Sin embargo, una vez aprobada la Ley Marco, el camino que queda hacia adelante tiene muchos desafos en el diseo y construccin del nuevo Estado, pues abarca a todos y cada uno de sus cuatro rganos con sus respectivas cuotas de poder y autonoma en su funcionamiento. Esta forma de organizacin del Estado, de pesos y contrapesos, que ya est vigente en todos los niveles autonmicos, es la expresin bsica de la democracia, que traduce la estabilidad del Estado a travs del equilibrio de poderes. Tal vez de manera menos evidente, se est dando en la actualidad una de las transformaciones ms importantes del Estado a travs del rgano Legislativo, cuya expresin ms visible ha sido la eleccin, por voto directo, de los ciudadanos/as y
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posesin de cientos de asamblestas/concejales a nivel departamental, regional y municipal. A travs de este hito, el nuevo Estado autonmico da paso a la descentralizacin de la funcin legislativa en el mbito subnacional, dejando atrs, definitivamente, el monopolio de la legislacin a nivel central. La caracterstica e importancia de este rgano en democracia es precisamente que contiene la expresin concreta de la representacin del pueblo y el espacio idneo para la deliberacin, cuya funcin principal se traducir en el tratamiento de leyes que normarn hacia adelante la organizacin y funcionamiento del nuevo Estado. Desde esta perspectiva, habra que preguntarse: qu papel deberan jugar y qu rol quieren desempear las asambleas legislativas en la nueva configuracin del nuevo Estado autonmico? Qu condiciones requiere el nuevo sistema legislativo para funcionar? Si bien la futura Ley Marco establecer con mayor precisin el alcance en el ejercicio de las competencias, cmo podr ser posible la compatibilizacin de estas competencias en los diferentes niveles autonmicos? Qu implicaciones de armonizacin normativa requiere el proceso? Lamentablemente, hasta el momento no se ha prestado la debida atencin al rol del Legislativo en el proceso autonmico, es ms, son muy pocas las reflexiones realizadas desde la propia Asamblea Legislativa Plurinacional, nica instancia con experiencia en la labor legislativa en el pas. En este sentido, el presente ensayo enfocar la atencin en los desafos del nuevo sistema legislativo en el marco del nuevo Estado autonmico, las implicaciones sobre el desarrollo legislativo y las necesidades emergentes de este proceso de transformacin estatal. Habr que aclarar, sin embargo, que estas reflexiones no buscan el desarrollo de soluciones, sino ms bien pretenden aportar a travs de comparaciones de otras experiencias, preguntas y dudas en muchos casos elementos para la reflexin y tal vez algunos criterios para el desarrollo de la nueva legislacin y la construccin de la nueva institucionalidad legislativa.
2. El sistema legislativo en el nuevo marco constitucional

La diferencia ms importante entre la anterior Constitucin y la actual est en la definicin de un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario con descentralizacin y autonomas (Art. 1 cpe). Segn la Constitucin, la autonoma implica la eleccin directa de las autoridades por las ciudadanas y ciudadanos, la administracin de sus recursos econmicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus rganos en el mbito de la jurisdiccin y competencias y atribuciones propias de cada gobierno autnomo (Art. 272). A su vez, el Estado organiza y estructura su poder pblico a travs de los rganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral (cpe, Art. 12), cuyos princi-
el sistema legislativo
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pios en su accionar se fundamentan en la independencia, separacin, coordinacin y cooperacin entre stos. La Constitucin tambin define que la soberana reside en el pueblo boliviano y se ejerce de forma directa y delegada (Art. 7). La tercera parte de la Constitucin (Art. 269-305), dedicada a la estructura y organizacin territorial del Estado, establece que las Entidades Territoriales Autnomas tienen igual rango constitucional y no se encuentran subordinadas entre s; adems define cuatro diferentes tipos de autonomas (departamental, regional, municipal, Indgena Originario Campesina (ioc). Tambin dedica buena parte de su articulado a la composicin de las asambleas legislativas en cada nivel, los criterios para la seleccin de sus miembros y el alcance de su labor estableciendo para stas las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el mbito de sus propias competencias. No podra entenderse el alcance de la labor del rgano Legislativo sin que el texto constitucional defina previamente las competencias que tienen las entidades territoriales autnomas. Es as que, en el captulo octavo, a partir del artculo 297 de la Constitucin, se encuentran la enunciacin de las competencias y su respectiva distribucin a nivel central y de las entidades territoriales autnomas. Los tipos de competencias han sido clasificadas en privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas que dan paso, a travs de la transferencia y delegacin competencial que establecer la Ley Marco, a la regulacin de una compleja distribucin territorial de las mismas que tendr, sin duda, implicaciones en la articulacin del sistema legislativo y el desarrollo de leyes en el Estado autonmico. De estos preceptos constitucionales se pueden derivar de manera general varios elementos que hacen al Estado autonmico y del nuevo sistema legislativo vigente en el pas. En primer lugar, en el caso boliviano, a diferencia del caso espaol en el que los estatutos derivan de un tratamiento como ley en las Cortes Generales8 (vale decir del Legislativo Nacional), no podra entenderse a las autonomas como un poder limitado al mbito poltico y/o del ejercicio de las competencias, sino que contiene elementos de soberana y asigna un rol importante a las rganos legislativos de las entidades territoriales autnomas en la elaboracin participativa de los proyectos de estatutos o cartas orgnicas. Es as que la Constitucin establece en el Art. 275 que estas normas bsicas debern ser aprobadas por dos tercios del total de los miembros del rgano Legislativo autonmico, estableciendo para ello, como nico requisito para su vigencia, el control de constitucionalidad.
En la Constitucin espaola (CE) se establece la iniciativa autonmica a las diputaciones o al rgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios de cada provincia o isla (Art. 143,2). A su vez, son las Cortes Generales las que autorizan la constitucin de una comunidad autnoma a travs de una ley (Art. 146).
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En segundo lugar, estamos ante un complejo esquema del nuevo sistema legislativo compuesto por una Asamblea Legislativa Plurinacional (antes Congreso Nacional), una Asamblea Regional (en la Regin del Chaco), nueve asambleas departamentales, 326 concejos municipales y 11 autonomas Indgena Originario Campesinas de base municipal.9 Ntese, sin embargo, que a diferencia de las dems instancias legislativas, la Asamblea Regional no cuenta con la facultad legislativa, sino con la normativaadministrativa, quedando intactas las otras dos facultades de deliberacin y fiscalizacin. En el caso de las autonomas indgenas, la Constitucin no hace referencia expresa a un ente legislativo, pero establece que su gobierno se ejercer a travs de sus propias normas y formas de organizacin con la denominacin que corresponda a cada pueblo, nacin o comunidad, establecidas en los estatutos y en sujecin a la Constitucin y a la ley (cpe, Art. 296). Esta disposicin permite deducir que, segn sus normas y procedimientos propios, los pueblos podrn definir sus propias asambleas (legislativas), aunque no queda excluida la posibilidad de que puedan adoptar estructuras legislativas unicamarales muy parecidas a las de los municipios o departamentos. Ante esta compleja organizacin del Estado, que implicar la existencia de una multiplicidad de instancias legislativas autonmicas, habr que considerar las diferencias que tendra cada una de stas en el ejercicio de sus facultades y competencias, adems de reflexionar cmo influirn en la labor legislativa de unas y otras, toda vez que no existe una gradacin jerrquica expresa que establezca un orden preestablecido.10 Al respecto, queda la duda: cmo se manejar la produccin legislativa de todas estas instancias? Un dato interesante es aquel proporcionado por Roberto Ruiz Bass Werner,11 quien hizo un clculo aproximado de la probable produccin legislativa mensual que alcanzara al menos 1.062 leyes en todo el sistema legislativo. Esta produccin mensual multiplicada por 12 meses alcanzara, a su vez, a 12.744 leyes al ao. Asimismo, y siguiendo la lnea del proceso de produccin legislativa, hace mencin que cada ley debe ser contrastada al menos con la Constitucin Poltica del Estado, el Estatuto Autonmico y la Ley Marco, lo que deriva en una ardua labor del Legislativo para la aprobacin de leyes.12
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Segn los resultados del referndum del 6 de diciembre de 2009, son 11 municipios los que accedieron a las Autonomas Indgena Originario Campesinas (AIOC), que sumadas a los 326 municipios existentes hacen el total de 337. Ms adelante, este punto ser tratado con mayor detalle bajo el ttulo de jerarqua normativa. Segn R. Ruiz, el clculo de la produccin legislativa supone un promedio de tres leyes al mes en cada nivel y multiplicado por el nmero de asambleas legislativas con facultad legislativa que componen el sistema legislativo (ALP=1, asambleas departamentales=9, concejos municipales=334 y al menos 10 AIOC). Una posible atenuante de esta emergencia legislativa est justamente en que el ejercicio de las competencias ser gradual, tal cual lo establece el Art. 78 del Anteproyecto de Ley Marco,
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Ante la magnitud del trabajo que se viene hacia adelante, propone pensar en un sistema de informacin que apoye el desarrollo legislativo. Reconociendo esta necesidad, qu instancia del Estado debera asumir el rol de generador de informacin para un desarrollo legislativo armnico? Ruiz B.W. identifica al Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin (sead)13 como la instancia que pueda brindar este servicio, sin embargo, muchas voces han expresado tambin su preocupacin en torno a su independencia. En todo caso, podra asumir una instancia del Ejecutivo un tema que le compete al rgano Legislativo? Qu otras formas opcionales de coordinacin y cooperacin podran darse entre el Legislativo y el Ejecutivo del nivel central y entre los niveles autonmicos? En tercer lugar, es posible que debido a esta complejidad del sistema legislativo14 se tenga que enfrentar en el pas un problema de coherencia normativa15 debido a posibles contradicciones entre normas de distintos niveles, pero tambin debido a la falta de ley(es) que prevean principios, procedimientos y contenidos de tcnica legislativa mnimos que permitan una armonizacin y articulacin normativa bsica. Al respecto, en las contribuciones realizadas para iniciar las reflexiones sobre esta temtica,16 se alert que el nuevo sistema legislativo, en el trnsito de un Estado simple a uno compuesto, provocara riesgos de dispersin legislativa, que sumados a las notables carencias del Legislativo (en realidad, ha obedecido siempre a la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo casi sin excepciones), es ilusorio pensar que los rganos subnacionales podrn dotarse inmediatamente de destrezas legislativas suficientes para ejercer las materias que la Constitucin les asigna (Mendieta, 2009). Tal como se haba sealado, la transferencia y delegacin competencial que establecer la futura Ley Marco y la regulacin de una compleja distribucin territorial de stas tendr, sin duda, implicaciones en la articulacin del sistema legislativo emergente y el desarrollo de leyes en el nuevo Estado autonmico.
a excepcin de las competencias exclusivas que directamente sern ejercidas por los gobiernos autnomos departamentales (Art. 6 de la Ley Transitoria para el Funcionamiento de los Gobiernos Autnomos y de la autonoma regional del Chaco tarijeo). SEAD (Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin), establecido en el Art. 112 y ss. del Anteproyecto de Ley Marco del Ministerio de Autonoma, julio de 2009. Las crticas ms importantes son que se cuestionara la independencia tcnica de este servicio y el posible solapamiento entre la labor del Ejecutivo y el Legislativo. Esta complejidad, como dijimos anteriormente, se deriva del importante nmero de instancias legislativas con escasa y en otros casos nula experiencia legislativa (por ejemplo, los Departamentos), las mltiples competencias que deben legislar y la falta de procedimientos legislativos comunes que ayuden a la labor de los legislativos. La coherencia normativa supone que en el ordenamiento jurdico no existen normas incompatibles entre s. Eventos promovidos por la cooperacin internacional (GTZ e IDEA Internacional) entre septiembre y diciembre de 2010.
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Tanto el Anteproyecto de Ley Marco como la propia Ley Transitoria para el Funcionamiento de los Gobiernos Autnomos17 han incorporado un artculo que intentara armonizar la futura legislacin subnacional. Esto deriva en una responsabilidad grande para la Asamblea Legislativa Plurinacional en la definicin de leyes de armonizacin que tendrn sus efectos una vez que existan contradicciones insalvables en la legislacin subnacional, que de hecho se traducirn en conflictos y sobrecarga de consultas al Tribunal Constitucional Plurinacional. Identificados los posibles conflictos en el ejercicio de las competencias, es posible pensar en mecanismos de control constitucional ex ante, adems del Tribunal Constitucional, que minimicen el riesgo de conflictos? En el entendido de que la autonoma significa tambin responsabilidad de los gobiernos autonmicos en sus decisiones, habra la posibilidad tcnica y poltica de constituir instancias opcionales de resolucin de conflictos inter pares?, considerando sobre todo los problemas que puedan suscitarse en el caso de que asuman competencias que pertenecan a otra entidad territorial (por ejemplo, de autonomas municipales a indgenas y de autonomas departamentales a regionales). Muchos puntos de esta problemtica, desafos y cuestionamientos son difciles de abordarlos de manera general, por lo que a continuacin se desarrollarn con mayores precisiones algunas de ellas y, a su vez, se esbozarn vas de abordaje expresadas en los espacios de reflexin sobre el sistema legislativo, experiencias previas del padep/gtz con contrapartes en el mbito legislativo y documentos de consultoras encargados hasta la fecha.
3. Desafos del sistema legislativo y opciones de abordaje

3.1 Distribucin territorial de competencias Segn lo dispuesto en el texto constitucional, el ejercicio de las competencias conferidas al nivel central y de las entidades territoriales autnomas ser, de hecho, diferenciado por los tipos de competencias definidos y las facultades (legislativa, reglamentaria y ejecutiva) que cada gobierno autonmico tiene y puede transferir o delegar. Es as que encontraremos que a nivel central y de los legislativos subnacionales, segn el tipo de competencias y el alcance de estas facultades (en nuestro caso en especial a las facultades legislativas) tendrn diferentes posibilidades de ejercicio, pudiendo asumir una legislacin directa en las competencias privativas y exclusivas; pero a su vez, se incluye una nueva figura, la de las competencias compartidas, las cuales requerirn una legislacin de base previa (a cargo de la Asamblea Legislativa Plurinacional) y otra legislacin de desarrollo (a cargo
17 Promulgada el 24 de mayo de 2010.
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de los legislativos autonmicos), dando preeminencia a la legislacin del nivel central en el caso de las competencias compartidas; mientras que en el caso de las competencias concurrentes, el nivel central se reserva la facultad legislativa y delega la facultad reglamentaria a las Entidades Territoriales Autnomas. Otro rasgo importante en la distribucin de competencias es que stas recaen tanto a nivel del Legislativo como del Ejecutivo autonmico; este ltimo es el responsable de la reglamentacin y la ejecucin de las mismas. Esto tiene implicaciones importantes en los fundamentos establecidos en el Art. 12 de la Constitucin sobre la independencia, separacin, coordinacin y cooperacin entre rganos del Estado, que ahora no slo es atribuible al nivel central, sino tambin a los cuatro niveles de autonomas. La diferencia sustancial est en que esta separacin de poderes va ms all de la facultad de legislar por parte de un rgano independiente, como es el Legislativo, y alcanza al control que ste debe realizar a las actuaciones del Ejecutivo. A manera de resumen del alcance de estas facultades y competencias, presentamos a continuacin la siguiente matriz.
Matriz de distribucin de competencias
Facultad Competencias Privativas Exclusiva del nivel central Exclusiva departamental Exclusiva municipal Intervienen el nivel central y las Entidades Territoriales Autnomas Intervienen el nivel central y las entidades territoriales autnomas Reservada para el S nivel central Un nivel de gobierno S tiene sobre determinada materia S S Slo el nivel central (ALP) Alcance de la facultad Facultad legislativa Facultad reglamentaria S S S S Facultad ejecutiva Transfiere y delega a otro nivel
S S S S
No Slo facultades reglamentarias y/o ejecutivas
Concurrentes
Otros niveles la Otros ejercen simul- niveles tneamente la ejercen simultneamente No
Las facultades de reglamentacin y ejecutiva son ejercidas simultneamente por dos o ms niveles No
Legislacin No bsica, corresponde al nivel central (ALP) Legislacin de desarrollo, corresponde a Entidades Territoriales Autnomas S
Compartidas
No
Fuente: Elaboracin propia.
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Con referencia a la distribucin competencial constitucional, Carlos Bhrt sostiene que los catlogos en los que figuran esos artculos combinan dos rdenes de conceptos: enlistan materias y delinean una matriz de reparto competencial para la gestin de cada una de ellas Visto el sistema en su conjunto, no cabe duda de que se trata de una asignacin de tareas altamente compleja y completamente diferente al sistema jurdico y administrativo vigente en Bolivia hasta enero de 2009.18 3.2 Conflictos potenciales en el ejercicio de competencias A primera vista se podra vislumbrar que el solo ejercicio de las competencias concurrentes y compartidas podra generar conflictos al momento del ejercicio de las facultades legislativa y reglamentaria; sin embargo, como se analizar ms adelante, las competencias privativas y exclusivas no estaran exentas de conflictos similares debido a que sus efectos (en la reglamentacin y ejecucin) involucran a los dems niveles autonmicos. En el entendido de que la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene la facultad legislativa en las cuatro categoras de competencias establecidas en la Constitucin, sea sta reservada a nivel central (competencias privativas, exclusiva del nivel central y concurrentes) y de manera parcial (competencias compartidas), esta ltima requiere el desarrollo de una legislacin de base (tambin a cargo del nivel central); se deduce una alta necesidad de articulacin y cooperacin que va a tener que establecer la Asamblea Legislativa con las Entidades Territoriales Autnomas, de manera que se asegure una produccin legislativa coherente. Esta nueva responsabilidad de la Asamblea Legislativa en el desarrollo de leyes en la que, como expresamos anteriormente, se rompe el monopolio legislativo del nivel central para compartir esta facultad con los legislativos autonmicos requiere definiciones expresas de coordinacin y cooperacin interniveles en la futura Ley Marco y otras leyes referidas a la armonizacin normativa y desarrollo de leyes. A manera de ejemplo, cabe mencionar que en el Anteproyecto de Ley Marco se establece el principio de coordinacin (Art. 5, Inc. n) con carcter de obligatoriedad del gobierno plurinacional y los gobiernos autnomos y las administraciones descentralizadas. Sin embargo, por la redaccin de este inciso podra entenderse solamente a la relacin vertical del nivel central hacia los niveles subnacionales, y no as a la relacin horizontal entre las Entidades Territoriales Autnomas. En este sentido, para lograr la armonizacin normativa y la accin coordinada entre legislativos, sera un gran avance establecer en este principio, de manera
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Carlos Bhrt (2009c).
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expresa, la obligacin de coordinacin tambin a nivel de legislativos.19 A manera de profundizar an ms en esta temtica, en el documento de trabajo desarrollado por Antonio Snchez20 se identifican controversias y vas de solucin que se pueden presentar en la legislacin de los distintos niveles, as como acciones procedimentales orientadas a estos fines. A continuacin, se desarrollan con mayor detalle los posibles conflictos y dificultades relacionados con cada tipo de competencia. a) Competencias privativas Si bien el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva de estas competencias radica en el nivel central, los efectos que stas podran generar se dan en los otros niveles autonmicos. La principal dificultad, ms que de carcter tcnico, se centra en el factor poltico, en la concertacin de polticas del nivel central (de arriba hacia abajo)21 y la legitimidad del proceso que permita una aplicacin ordenada de la norma. Como ejemplos tenemos las competencias privativas para la definicin de la poltica general sobre tierras y territorio, y su titulacin; o la poltica general de biodiversidad y medio ambiente, cuyos marcos de accin van a tener, sin duda, impactos en la poblacin y en los gobiernos autonmicos. Desde la perspectiva poltica, cmo podra dotarse de legitimidad a la normativa emanada del nivel central, en el mbito de sus competencias privativas? Cules deberan ser los roles del Legislativo y del Ejecutivo en la concertacin poltica de las leyes?
Competencias Privativas
Facultad legislativa Nivel Nacional Facultad reglamentaria Facultad ejecutiva
Efectos sobre
Entidades territoriales autnomas
19 20 21
Si bien se entiende por gobierno a la unin de los rganos Legislativo y Ejecutivo, habra que considerar hacer explcita en la redaccin del artculo la obligatoriedad de cooperacin y armonizacin (posiblemente como otro principio) en el mbito legislativo. Antonio Snchez C. (2009). Algunas reflexiones de Luis Vsquez Villamor (ex senador de la Repblica), en Matriz de preguntas realizadas a diferentes actores, en el trabajo de Antonio Snchez (2009: 43).
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Una alternativa de abordaje a esta problemtica es la creacin de una instancia de coordinacin y conciliacin tcnico-poltica, que apoye la concertacin de procesos entre el gobierno central (entendido como el Ejecutivo y el Legislativo) y las Entidades Territoriales Autnomas. Esta instancia (Comisin Ad hoc Tcnico-Poltica) podra estar conformada por representantes de los legislativos de todos los niveles, tanto del nivel central como autonmicos, y representantes del Ministerio de Autonoma, sin dependencia de un rgano especfico. La direccin de esta Comisin podra ser rotativa, con la finalidad de aconsejar y brindar vas de solucin, a las instancias correspondientes, a problemas en el ejercicio competencial y para el desarrollo normativo correspondiente. Esta idea va ms all de lo establecido en el Anteproyecto de Ley Marco a travs de la figura del Consejo Nacional Autonmico (cna), toda vez que involucrara la participacin tanto del Ejecutivo como del Legislativo en el desarrollo de leyes concertadas. Los principios que se pretende hacer prevalecer son los de independencia de poderes en el desempeo de sus funciones, pero a su vez los de coordinacin y cooperacin entre stos, en aras del inters general y el bien comn. En el marco de la democracia participativa, y desde la perspectiva de la labor del Legislativo en el tratamiento de leyes, la Asamblea Legislativa Plurinacional est avanzando en el desarrollo de reglamentos de participacin ciudadana y deliberacin pblica22 como espacios complementarios al desarrollo de leyes. Con base en los nuevos preceptos constitucionales en este mbito, ahora se otorga a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil la posibilidad de apoyar al rgano Legislativo en la construccin colectiva de leyes (cpe, Art. 242), abriendo nuevos espacios y modalidades de participacin individual y colectiva que permitan un acercamiento de la Asamblea Legislativa a sus mandantes.23 Esto significa que las decisiones no se enmarcaran nicamente en representantes institucionales y de gobierno, sino que los ciudadanos/as y las organizaciones ejerzan su derecho de participar en la discusin y deliberacin de asuntos que afectan a su vida cotidiana e intereses legtimos. b) Competencias exclusivas Como sabemos, las competencias exclusivas son aquellas cuyas facultades de legislar, reglamentar y ejecutar estn en un mismo nivel de gobierno, sea este central,
22 23 En el que se incluyen mecanismos de participacin y relacionamiento con la sociedad civil (audiencias pblicas, encuentros territoriales y foros ciudadanos). En la Asamblea Legislativa actualmente se est trabajando, con apoyo tcnico del PADEP/GTZ, una alternativa de participacin, va web, de los ciudadanos en el tratamiento de proyectos de ley. Una condicin mnima para una participacin de calidad est en el acceso a informacin, por lo que se prev, a travs de un sistema informtico, brindar acceso a informacin sobre el tratamiento de acciones camarales y el desarrollo de un mdulo especfico de participacin ciudadana.
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departamental, municipal o Indgena Originario Campesino; con la diferencia de que el nivel respectivo es responsable de la legislacin, pero puede transferir las facultades reglamentaria y ejecutiva a otro mbito. En el caso del nivel central, ste puede transferir las facultades mencionadas a todos los niveles autonmicos (lnea punteada en el cuadro). En lo concerniente a la autonoma regional, sta asumir las competencias que le sean conferidas por el rgano deliberativo departamental (cpe, Art. 280, iii).
Competencias Exclusivas
Nivel Nacional Facultad legislativa
Facultad reglamentaria Facultad ejecutiva
Nivel Dptal.
Facultad reglamentaria
Facultad ejecutiva
Autonoma Regional
Nivel Municipal
Facultad ejecutiva
AIOC
Facultad ejecutiva
La particularidad de las competencias exclusivas est en que, una vez que un nivel de gobierno (central o de cualquier otro nivel autonmico) decida transferir las facultades reglamentarias y ejecutivas, stas se encontraran fuera del alcance de la administracin y gestin de la Entidad Territorial Autnoma que desarrolla la legislacin, lo que conlleva la necesidad de coordinacin y armonizacin de esta legislacin con la reglamentacin y ejecucin que pueda darse en otro nivel autonmico. Bhrt (2009c) identifica un posible solapamiento que pueda darse en las competencias exclusivas anlogas, que son un pequeo grupo de materias presentes en todos los niveles (departamental, municipal, indgena) y que podran generar conflictos entre stas. Un ejemplo de ello es el sector turismo, en el que cada nivel autonmico (departamental, municipal, inclusive Indgena Originario Campesino) tiene a su cargo la legislacin de polticas de turismo departamental y local, pero a su vez las facultades de reglamentacin y de ejecucin. El caso es que podra darse que los hoteles estn bajo determinado rgimen en un municipio, pero que el de al lado determine otro diferente, de modo que se genere incompatibilidad, llegando las consecuencias incluso al rgimen tributario asociado a los servicios de turismo.
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Asimismo plantea que, producto de un sistema legislativo defectuoso, sectores como turismo, deportes, centros de informacin o bibliotecas pueden deteriorarse aceleradamente. La Constitucin seala que existen museos y bibliotecas de inters nacional y tambin departamental, pero no hay quin defina qu es de inters nacional. En estos casos, qu mecanismos deberan desarrollarse para la compatibilizacin de la legislacin de estas competencias, y en su caso, su reglamentacin? Ser a futuro la legislacin de competencias exclusivas anlogas candidata a traducirse en leyes de armonizacin legislativa de parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional? c) Competencias concurrentes El Art. 299 de la Constitucin, en el inciso ii establece un listado de 16 competencias que sern ejercidas por el nivel central del Estado y las Entidades Territoriales Autnomas. Como se observ en la matriz anterior, el ejercicio de la facultad legislativa est en el nivel central (alp); pero su reglamentacin y ejecucin podran ser ejercidas por dos o ms niveles de gobierno de manera simultnea.
Competencias Concurrentes
Nivel Nacional Facultad legislativa Nivel Dptal.
Facultades se ejercen simultneamente por dos o ms niveles
Nivel Regional Nivel Municipal AIOC
Un posible conflicto est en cmo evitar desde el nivel central la tentacin de normar aspectos procedimentales y orgnicos que le corresponden al nivel subnacional? Es interesante la experiencia alemana relatada por Franz Barrios con relacin a la derivacin de la administracin de leyes del nivel central al mbito subnacional (lo que se denomina competencias concurrentes en nuestra Constitucin), al menos en lo que podran ser sus repercusiones metodolgicas para el caso boliviano.24
24 Para mayor detalle, consultar el trabajo de Barrios (2009b: 7).
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Barrios menciona que la intromisin se dio desde el inicio de la fundacin de la Constitucin Poltica alemana y que finalmente fue subsanada con las reformas a la Constitucin de 2006, con las que se facilit la posibilidad de normas procedimentales y organizacionales nacionales en materias legisladas nacionalmente y subnacionalmente administradas. Otro aspecto conflictivo que se debe considerar en el caso boliviano se da en el ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutivas, las que estn a cargo de los ejecutivos de los gobiernos autonmicos (departamental, regional, municipal e ioc), y cuyo tratamiento y definicin de leyes est en manos de la Asamblea Legislativa. Los ejemplos ms relevantes de competencias concurrentes tienen que ver con la gestin, nada menos que de sectores tan importantes e influyentes como el sistema de salud y educacin, proyectos de agua potable, riego, seguridad ciudadana, vivienda, agricultura, entre otros relevantes. Esto significa nuevamente la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin y cooperacin entre diferentes rganos del Estado y en diferentes etapas para el ejercicio de la competencia en particular. Vale decir, en un primer momento en el desarrollo de la legislacin tendran que generarse espacios de participacin y deliberacin entre Legislativo a nivel de la Asamblea Legislativa Plurinacional y al menos el Ejecutivo central (ministerios sectoriales) y organizaciones de la sociedad civil, para luego pasar a la implementacin, previa coordinacin del Ejecutivo del nivel central con los gobiernos autonmicos de diferentes niveles. d) Competencias compartidas Finalmente, el Art. 299 de la Constitucin (inciso i) establece un listado de siete competencias que se ejercern de manera compartida entre el nivel central del Estado y las Entidades Territoriales Autnomas, en la que ambos niveles legislativos tienen corresponsabilidad en el desarrollo de la legislacin, sea sta de base (nivel central) o de desarrollo (Entidades Territoriales Autnomas). Si bien este articulado no define de manera expresa a qu entidades territoriales autonmicas se refiere (todas stas de igual rango constitucional, Art. 276), se deduce que se trata del nivel departamental y municipal (en funcin a las caractersticas y naturaleza de dichas entidades), dado que la autonoma regional no posee la facultad legislativa y el Art. 304, ii enumera las competencias compartidas para la Autonomas Indgena Originario Campesinas.
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Competencias Compartidas
Facultad legislativa Legislacin bsica
Nivel Nacional
Entidades territoriales autonmas
Facultad legislativa
Legislacin de desarrollo
Nivel Departamental Nivel Municipal AIOC

De igual forma, en la disposicin 299, i se aplica una lgica clusula de arrastre de funciones competenciales (reglamentacin y ejecucin) a favor de quien detenta la legislacin de desarrollo (Barrios, 2009b: 4).
Competencias compartidas entre el nivel central y las Entidades Territoriales Autnomas
Autonoma Indgena Originario Campesina 1. Rgimen electoral departamental y municipal. 1. Intercambios internacionales. 2. Servicios de telefona fija, mvil y telecomuni- 2. Participacin y control en el aprovechamiento de ridos. caciones. 3. Electrificacin urbana. 3. Resguardo y registro de derechos intelectuales colectivos. 4. Juegos de lotera y de azar. 5. Relaciones internacionales en el marco de la 4. Control y regulacin de instituciones que desarropoltica exterior del Estado. llen actividades en su jurisdiccin, inherentes al 6. Establecimiento de instancias de conciliacin desarrollo de su institucionalidad, cultura, etc. ciudadana para resolucin de conflictos entre vecinos sobre asuntos de carcter municipal. 7. Regulacin para la creacin y/o modificacin de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autnomos. Departamental y municipal
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Probablemente esta categora de competencias es la que mayor preocupacin ha suscitado, no slo por el hecho de compartir la facultad legislativa en dos niveles, sino tambin porque su tratamiento ha requerido la introduccin de nuevas formas de legislacin (de base y de desarrollo) para su implementacin, algo totalmente novedoso en el caso boliviano. La diferencia sustancial de las competencias compartidas con el resto radica en que la legislacin de base juega un rol fundamental en la uniformizacin y armonizacin legislativa de las Entidades Territoriales Autnomas y, a su vez, desde el punto de vista del sistema legislativo actual, obliga a determinar una articulacin del trabajo legislativo en las materias que hacen a estas competencias. En esta lnea, resultan evidentes algunos cuestionamientos que la Ley Marco debera ayudar a resolver, por ejemplo: cul es el alcance que deberan tener la ley de bases y la ley de desarrollo? Deberan ser consultadas las Entidades Territoriales Autnomas sobre los proyectos de ley de base que les afecten? Segn el Anteproyecto de Ley Marco, se establece en su Art. 14 que, en caso de la falta (ausencia) de una norma autonmica, se aplica de manera supletoria el ordenamiento normativo estatal (nivel central); consecuentemente, qu mecanismo se aplicara en caso de que el nivel central no legisle (ley de base), o demore su legislacin justificada o injustificadamente en aquellas materias establecidas en las competencias compartidas?
4. Legislacin bsica y legislacin de desarrollo Por el carcter indito de la legislacin bsica y de desarrollo en Bolivia, resulta por dems interesante la referencia a la legislacin y doctrina comparada de otros pases que han tenido y tienen un desarrollo importante en esta materia. Es ms, la experiencia alemana incorpor en el siglo xix este tipo de legislacin para luego eliminarla en la reforma constitucional del ao 2006.25 Salvando las diferencias que existen con los tipos de competencias alemanas, Barrios menciona que
el catlogo competencial latente, denominado as por dejar la chance abierta para que los Lnder (equivalente a los departamentos en Bolivia) legislen plenamente, y la clusula de requeribilidad que limitaba el activismo del nivel central para la administracin de determinadas materias; se estableci con el correr de las dcadas algunos ajustes definiendo unas disposiciones marco (legislacin bsica, diramos)
25 Para mayor detalle, referirse a Barrios (2009b: 6).
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para que el nivel central pueda entrar a normar detalles de efecto directo slo en condiciones excepcionales. Asimismo, el momento que el nivel central saca las disposiciones marco, los Lnder estn obligados a evacuar a su turno la legislacin de desarrollo dentro de un plazo estipulado en la ley (Barrios, 2009b: 8).
A continuacin se sealan las lecciones ms interesantes de la experiencia alemana sobre la legislacin de base y de desarrollo para el caso boliviano:
a) Lmites materiales de una legislacin bsica, so pena de constreir el margen normativo subnacional. b) Plazos de produccin legislativa. c) Sustitucin mutua en caso de inaccin de las partes. d) Principio de no contradiccin formal entre llaves.26 Sobre el lmite de la legislacin bsica en la experiencia alemana, sta consista en que una vez que el nivel central saca su ley bsica, se parte del principio de que no puede este nivel normar tanto que no le quede nada sustantivo al meso. Por otra parte, las normas del nivel central no pueden afectar directamente a los actores, ciudadanos o sujetos. El destinatario de la legislacin bsica del nivel central es, en realidad, la entidad territorial subnacional, que es la que recin despliega normas comenzando por las de tipo legislativo que son las que recin afectan directamente a los sujetos. En este mismo tema, es importante tambin mencionar la similitud de la experiencia espaola a travs de la doctrina de las sentencias del Tribunal Constitucional Espaol, en la que la legislacin bsica se caracteriza por establecer criterios fundamentales que aseguren la unidad normativa indispensable del sector o de la actividad objeto de la regulacin, lo bsico constituye el lmite dentro del cual tienen que moverse los rganos de las Comunidades Autnomas dentro del ejercicio de sus competencias (stc 25/198)27. Tambin en el marco doctrinal, Solobal Echavarra, constitucionalista espaol, argumenta que la legislacin bsica no puede conferir a las instancias autonmicas una actuacin meramente auxiliar que impida el desempeo, por su parte, de una poltica normativa propia el establecimiento estatal de las bases tampoco puede llegar a tal grado de desarrollo que deje vaca de contenido la correlativa competencia de la comunidad (stc 32/1981).
26 27 Llaves de asignacin competencial, en referencia al Art. 297/I/4 de la Constitucin, sobre las competencias compartidas que articula una legislacin bsica con la legislacin de desarrollo. Setencia del Tribunal Constitucional (STC).
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Con referencia a los plazos de produccin legislativa28 y la sustitucin mutua en caso de inaccin de las partes, el modelo alemn prevea que si el nivel central no haca su parte (sacar la legislacin bsica), se supona que la entidad subnacional se haca cargo de la materia completamente. En caso de que fuera la entidad subnacional la que, habiendo el nivel central hecho su parte, callaba, entonces la doctrina alemana sugera que el nivel central tena que querellar judicialmente o, en caso extremo, intervenir. Como hemos referido anteriormente, el Anteproyecto de Ley Marco prev una solucin a travs de la aplicacin de la norma del nivel central con carcter supletorio, sin embargo, no est estipulada ninguna disposicin en caso de inactividad por parte del nivel central (alp). Para el tratamiento de la Ley Marco, resulta pertinente preguntarse: qu plazos de activacin legislativa deberan estipularse y si sta debera ser diferenciada por niveles? Cules son las modalidades de sustitucin normativa en caso de inaccin del nivel central y cundo deberan precluir?
5. Armonizacin normativa
La relevancia de la armonizacin normativa o legislativa29 en el ordenamiento jurdico es de trascendental importancia, no slo porque intenta vincular el trabajo de diferentes rganos del Estado en sus facultades de legislacin (Legislativo), reglamentacin (Ejecutivo) o realizacin de jurisprudencia (Judicial) para el correcto funcionamiento de Estado, sino porque cada uno forma parte del engranaje que permite desarrollar instituciones slidas, un ordenamiento jurdico eficiente y estable que aporta a la seguridad jurdica y, por tanto, contribuye a brindar una mejor calidad de vida a la poblacin. La Constitucin no establece en su articulado leyes de armonizacin legislativa, sin embargo, se ha visto en la legislacin comparada (el caso de Espaa como el ms cercano a Bolivia) la existencia de leyes de armonizacin tendientes a la coordinacin de las competencias legislativas. En el caso de Bolivia, por primera vez se ha introducido en la disposicin final primera de la Ley Transitoria para el Funcionamiento de los Gobiernos Autnomos un artculo referido a las leyes de
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En el caso alemn esto no es grave, pues ante la inaccin del nivel central en esta llave, se activaba automticamente el Art. 70 de la CP alemana, que despacha toda competencia por presuncin a favor de los Lnder, los que entonces sustituan al nivel central y legislaban lo bsico y todo lo dems (Barrios, 2009b: 10). Comnmente se ha utilizado indistintamente el trmino de armonizacin legislativa y/o normativa, sin embargo, por el alcance que sta tiene (no slo en lo que concierne a las leyes), el trmino ms preciso debera ser de armonizacin normativa, en la que se incluye la reglamentacin emanada del Ejecutivo.
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armonizacin (que ya fue previsto con casi idntica redaccin en el Anteproyecto de Ley Marco y en la Constitucin Espaola Art. 150.3), definindolas como leyes que establecen principios necesarios para armonizar y compatibilizar las disposiciones normativas en las entidades autnomas, cuando as lo exija el inters general precautelando los derechos fundamentales, emitidas con carcter posterior a las disposiciones normativas de las Entidades Territoriales Autnomas, por la Asamblea Legislativa Plurinacional y aprobada por dos tercios del total de sus miembros.30 Es interesante notar que en la comparacin entre el artculo 13 del Anteproyecto de Ley Marco sobre el tema y la Ley Transitoria se han incorporado algunos elementos que nos parecen importantes. En primer lugar se ha introducido un trmino adicional: compatibilizar, adems del trmino de armonizar, en alusin a las disposiciones normativas, que ms que incorporar algn elemento nuevo, ambas acepciones parecen ir en la misma lnea de que no discuerden o sean contradictorias con la normativa de otras entidades autnomas y la Constitucin. Esto explicara tambin la introduccin de precautelando los derechos fundamentales, en directa alusin al carcter principista del texto constitucional y que, por supuesto, tiene repercusiones en el alcance que deberan tener este tipo de leyes, lo que evitara una directa intromisin (dentro de determinados parmetros jurdicos) del nivel central sobre la legislacin subnacional. Por ltimo, siguiendo el ejemplo espaol, ampla a dos tercios de los votos (mayora absoluta en el Anteproyecto de Ley Marco) de los asamblestas para la aprobacin de la ley. Si bien la incorporacin de esta disposicin es un avance en trminos de armonizacin del sistema legislativo, al constituirse en un antecedente que permita su utilizacin en la futura Ley Marco,31 habr que considerar que su aplicacin no est exenta de peligros. Slo para mencionar algunas posibles dificultades, tenemos que la armonizacin est dirigida a limitar las facultades legislativas de las entidades autnomas, pero no porque la normativa contenga algn vicio de legalidad o de constitucionalidad,32 sino porque la relacin entre ellas perjudica al inters general. Su aplicacin debe ser slo en casos excepcionales y no como una forma de intromisin del nivel central. Tambin existe el peligro de que pueda darse una incorrecta interpretacin del trmino de inters general de parte de las y los legisladores, abocndose ms a la voluntad de un rgano poltico que podra tener la tentacin de normar la legislacin subnacional y olvidando determinados
30 31 32 La redaccin responde a lo establecido en Ley Transitoria para el Funcionamiento de los Gobiernos Autnomos. Recordemos que esta Ley Transitoria slo tiene vigencia hasta la aprobacin en la ALP de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, cuyo plazo perentorio dispuesto en la Constitucin vence el 22 de julio de 2010. Este sera el caso en el que se recurrira al Tribunal Constitucional a travs de un recurso de inconstitucionalidad.
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parmetros jurdicos, expresados anteriormente, que deberan estar presentes para justificar una ley de armonizacin del nivel central. Para evitar estos peligros, son varios los pasos que debera seguir internamente el Legislativo a nivel central para aplicar las leyes de armonizacin ligadas al procedimiento legislativo, que van desde cmo se determina la necesidad de esta ley, los pasos para su tramitacin y finalmente la aprobacin de la norma. Estos procedimientos forman parte de los reglamentos que ambas cmaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional debern ajustar en el futuro prximo. Como se vio anteriormente, la armonizacin normativa tiene un alcance mayor que slo la utilizacin de una ley de armonizacin puede resolver, como recurso ltimo para intentar reparar la desarmona entre leyes, por lo que sera ms bien conveniente pensar en formas opcionales que posibiliten soluciones ex ante ms que ex post. La complejidad de la que hablbamos en torno a los tipos de competencias (exclusivas, concurrentes y compartidas para este caso) y la intervencin de dos rganos del Estado en su ejercicio, obligan a pensar seriamente en mecanismos de articulacin y relacionamiento inter e intrapoderes que facilite esta tarea. Al respecto, discurren algunas preguntas: qu mecanismos de coordinacin interinstitucional ayudaran a ordenar la legislacin ex ante y ex post? Qu elementos tcnicos, procedimentales y organizativos deberan los legislativos autonmicos y del nivel central prever para un ordenamiento mnimo de la legislacin?
6. Jerarqua normativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional y la jurisdiccin contenciosa administrativa

Para que un sistema legal funcione adecuadamente es necesario que exista una gradacin de contenido de las normas jurdicas, para que stas no se superpongan unas a otras y que la jerarqua dada responda tambin a los rganos de los que emana. En este sentido, las normas de rango inferior no pueden contradecir ni vulnerar lo establecido por una norma de rango superior que tiene ms valor jerrquico. El principio de jerarqua normativa permite establecer este orden de aplicabilidad de las normas jurdicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La actual Constitucin establece la siguiente jerarqua: 1. Constitucin Poltica del Estado. 2. Tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonmicos, las cartas orgnicas y el resto de legislacin departamental, municipal e indgena. 4. Los decretos, reglamentos y dems resoluciones emanadas de los rganos ejecutivos correspondientes.
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Sin duda, el tema de la jerarqua normativa es el que mayor debate est suscitando en los juristas bolivianos y puede generar an ms hacia adelante sobre todo porque, como se anot anteriormente, estamos frente a un sistema normativo distinto al aplicado en un Estado unitario. Los elementos ms sobresalientes de la nueva jerarqua normativa en la Constitucin estn en que, los tratados internacionales, a diferencia de la anterior cpe en la que tenan un rango de ley,33 ahora tienen una mayor valoracin al estar por encima de las leyes. As tambin se ha argumentado que con relacin a la ley (ubicada en el tercer nivel de jerarqua), no existe una relacin de gradacin clara entre stas. En ese sentido, la ley que emana en su creacin de un rgano del Estado dentro del sistema de pesos y balances, debera tener, por tanto, mayor validez jurdica que cualquier otra norma particular. Segn Moreno (2009),
la categorizacin que realiza la Constitucin Poltica del Estado al otorgar igual valor jurdico a los estatutos autonmicos, cartas orgnicas, legislacin departamental, municipal e indgena, sin duda podra llevarnos a la generacin de conflictos que muchas veces pueden ser fuente de innecesarias confusiones. No sabemos cules habrn sido los propsitos para otorgar igualdad o jerarqua normativa igualitaria a las otras normas distintas de la ley, sin mayores elementos para determinar cmo se resolveran los posibles conflictos que se presenten entre unas y otras. Pongamos el caso de las autonomas departamentales cuando stas tienen la competencia exclusiva para temas de las carreteras departamentales o cuando se requiere la formacin de fondos de inversin que chocan con la poltica del Gobierno central.
En otras formas de Estados como el Federalismo, las normas federales se encuentran por encima de las departamentales, pero en nuestro caso, las normas departamentales tendran el mismo valor que las del Gobierno central. Entonces, si la jerarquizacin de normas planteada en la Constitucin presenta potenciales conflictos, cmo se resolveran stos hacia adelante? Cmo podramos abordar la armonizacin normativa desde el nivel central y los niveles autonmicos sin una jerarquizacin normativa constitucional suficientemente clara? Estos potenciales conflictos identificados dan pie a tratar el rol que el Tribunal Constitucional Plurinacional (tcp) podra tener en el proceso de transicin de un Estado unitario hacia un Estado autonmico. En todos los pases que han enfrentado un proceso de reforma estatal importante (por ejemplo, Espaa, Sudfrica,
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Los tratados y convenios internacionales suscritos por Bolivia con otro(s) Estados, para tener validez deban, segn la anterior CPE, ser ratificados mediante ley de la Repblica. Dado que estos instrumentos de orden internacional tienen efectos sobre la legislacin del nivel central, el Estado se reservaba el derecho de ratificar la actuacin del Ejecutivo a travs del Congreso, evitando de esta manera cualquier imposicin externa por la fuerza.
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Colombia), el Tribunal Constitucional ha jugado un rol clave para sobrellevar los difciles momentos de cambio vividos.34 En Espaa, el papel del Tribunal Constitucional en pleno proceso transicional se advirti con nitidez especialmente en el tema autonmico. A travs de la Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico (loapa), aprobada por las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional admiti cinco recursos de inconstitucionalidad en los que se pronunci limitando las potestades del Estado sobre la direccin del proceso autonmico (Jaraiz cit. Barrios, 2009c). As es que prontamente se conocieron sentencias sobre conflictos de deslinde competencial (stc 35/1982)35 o de limitacin del alcance de la ley bsica del nivel central para evitar vaciar al poder autonmico (stc 1/1981). Incluso para evitar un vaciamiento legal, el mismo Tribunal Constitucional tom una actitud pragmtica con las leyes pre Constitucin cuando tuvo que someterlas a control (Barrios, 2009c: 24). El caso sudafricano es realmente sui gneris pues incluye en realidad dos constituciones (la interina de 1993 y la final de 1996). Segn Barrios (2009c: 28), no es posible comprender el periodo posconstituyente de desarrollo constitucional sin reparar en el papel que ha jugado la Corte Constitucional, convertida en un garante de consensos. Una vez arrancada la Corte Constitucional, incluso en el periodo transicional previo a la Constitucin definitiva, no tardaron en aparecer los primeros recursos en temas de lderes originarios, educacin o municipios por vulnerarse la Constitucin interina. Es de hacer notar que los conflictos polticos se han trasladado muchas veces al mbito de las disputas constitucionales entre niveles territoriales (Sarkin, 1997: 139; cit. Barrios, 2009c). As, ya en septiembre de 1995, la Corte resolvi litigios interniveles territoriales en relacin a si las provincias tenan competencia sobre el trazo de lmites (Sarkin, 1997: 140; cit. Barrios, 2009c). Como sabemos, para el caso de Bolivia, segn la disposicin transitoria segunda de la cpe, la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional ha sido priorizada para su tratamiento y aprobacin36 debido a que se le confiere la atribucin de realizar el control de constitucionalidad de los estatutos y cartas orgnicas autonmicas. Asimismo, le asigna varias atribuciones entre las ms importantes para nuestro caso, la resolucin de conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autnomas y descentralizadas, y entre stas (Art. 202, inc. 3); y las consultas (previa) del Presidente, o de la Asamblea Legislativa Plurinacional sobre la constitucionalidad de proyectos de ley. En este sentido, es previsible que el Tribunal Constitucional Plurinacional juegue un rol trascendental en la transicin y conformacin del nuevo Estado autonmico.
34 35 36 Barrios (2009c). Sentencia del Tribunal Constitucional. Ley que debe ser sancionada por la ALP en el plazo mximo de los 180 das a partir de su instalacin (hasta el 22 de julio de 2010).
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Estos cambios, y otras previsiones que puedan darse desde la organizacin del Tribunal Constitucional Plurinacional para el conocimiento y resolucin de recursos y consultas ex ante y ex post de carcter autonmico, deberan ser considerados al momento de tratar esta nueva ley en la Asamblea Legislativa Plurinacional. Es ms, en la legislacin comparada encontramos por ejemplo que la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional en Espaa37 dedica varios captulos sobre el alcance del Tribunal a conocer los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autnomas, entre stas ltimas y los propios rganos del Estado y sobre la defensa de la autonoma. En el caso boliviano, al no conocer hasta la fecha un anteproyecto de ley del Tribunal Constitucional Plurinacional que nos permita emitir algunos criterios y comparaciones con legislaciones de otros pases, esperamos que contenga las previsiones mencionadas, as como adecuaciones en su estructura que permitan una atencin a los conflictos en el mbito autonmico. Sin importar cun previsora pueda ser esta ley, no es posible pensar que semejante carga y responsabilidad radique en una sola instancia. En muchos casos, se presentarn conflictos de legalidad que no tienen que ver con la Constitucin y que corresponden a la jurisdiccin contenciosa administrativa. Por ejemplo, la Asamblea Legislativa Departamental (ald) podra aprobar una ley en una materia exclusiva, el Ejecutivo pasara a su reglamentacin y podra dictar una resolucin que viole los derechos de una persona y que sea contraria a la ley. En este caso, no se tendra que recurrir al Tribunal Constitucional porque no es un problema con la Constitucin, pero tendra que haber un espacio para la resolucin que precisamente es la jurisdiccin contencioso-administrativa. Hasta el momento, en Bolivia no se ha aprobado una norma que regule este tipo de procesos,38 pero ahora urge desarrollar rpidamente esa jurisdiccin que guarda relacin con el derecho autonmico.
7. La funcin de fiscalizacin del rgano Legislativo

La Constitucin establece que el gobierno autonmico est constituido por una Asamblea Legislativa con facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el
37 Ley 2/1979, versin de texto consolidado e integrado con las modificaciones introducidas por las leyes orgnicas 8/1984, 4/1985, 6/1988, 7/1999 y 1/2000 y con expresin particularizada de las reformas conforme a las leyes orgnicas 6/2007, de 24 de mayo, y 1/2010, de 19 de febrero. Proceso contencioso-administrativo (Arts. 778 al 781 Procedimiento Civil), consiste en la reclamacin que se interpone despus de apurar la va gubernativa contra una resolucin dictada por la administracin pblica en virtud de sus facultades regladas, y con la cual se vulnera un derecho de carcter administrativo establecido anteriormente en favor del reclamante por una ley, un reglamento u otro precepto administrativo.
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mbito de sus competencias y por un rgano Ejecutivo. Asimismo, el rgano Legislativo del nivel central tiene tres funciones propias: legislacin, fiscalizacin y gestin, que se regulan por los reglamentos de sus cmaras. En un Estado autonmico, las funciones del Legislativo se ven restringidas en su alcance a las competencias propias del nivel que corresponda y en su relacionamiento con los rganos del Estado. La Constitucin, en lo referido a las atribuciones de la Asamblea Legislativa, establece en su Art. 158, numeral 17 controlar y fiscalizar los rganos del Estado y las instituciones pblicas, sin establecer de manera expresa el alcance de esta fiscalizacin a nivel subnacional. En un Estado autonmico, se puede deducir que esta atribucin del Legislativo del nivel central no se ampla a los gobiernos autnomos, dado que cada nivel tiene su propia Asamblea que deber cumplir la misma funcin de fiscalizacin al Ejecutivo correspondiente. Sin embargo, pareciera que durante esta etapa de transicin y construccin del nuevo sistema legislativo, pueden darse diferentes interpretaciones sobre el alcance de esta funcin. De manera expresa, los reglamentos en actual vigencia de ambas cmaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional establecen la posibilidad de que los asamblestas realicen de forma directa Peticiones de Informe Escrito a las mximas autoridades ejecutivas de los gobiernos autnomos. Por ejemplo, el reglamento de la Cmara de Senadores, en el captulo de acciones de fiscalizacin establece que las senadoras y senadores, a travs de la Comisin de Autonomas, podrn tambin solicitar informes escritos a los gobernadores, alcaldes municipales, rectores de universidades pblicas y autoridades de las Autonomas Indgena Originario Campesinas (rcs Art. 146).39 Si bien es cierto que el sistema legislativo, para su ordenamiento y organizacin interna requiere leyes y normativa especfica que sern definidas con posterioridad, es fundamental que la Ley Marco, aunque no se establezca de manera expresa en la Constitucin (Art. 271), aclare ste y otros temas que puedan surgir en el proceso de transicin hacia un Estado autonmico; bajo el criterio de que esta norma jurdica, como Ley Marco, debe considerar la oportunidad y eficacia de la misma ahora que comienza formalmente la construccin del rgimen autonmico.
Del anlisis y reflexiones realizadas en este documento, vemos que son muchos los desafos que se deben enfrentar en la construccin del nuevo Estado autonmico. En el mbito legislativo, el reto es claramente enorme, no slo porque este rgano
39 RCS, Reglamento General Cmara de Senadores.
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del Estado es el directo responsable del tratamiento y aprobacin de leyes para la implementacin de la Constitucin Poltica del Estado (que tiene que ver con la nueva institucionalidad que se est creando), sino porque la legislacin que se desarrolle debe propender a su armona respetando los principios constitucionales y el nuevo derecho autonmico que est naciendo. En el nivel subnacional, el desafo probablemente es todava an mayor porque las asambleas autonmicas, adems de colocar sus energas iniciales en constituirse formalmente (definir su propia estructura y organizacin interna), deben comenzar a legislar de manera gradual en los mbitos de sus competencias (de inicio en las competencias exclusivas), en las que tienen poca o nula experiencia. Sin duda, las seales que den en sus primeras actuaciones probablemente marcarn el espritu del proceso autonmico hacia adelante, haciendo que ste se constituya en un verdadero poder, pero a su vez un espacio constructivo que responda a las necesidades de sus directos mandantes. Toda la problemtica del mbito legislativo abordada en este ensayo: la distribucin territorial competencial y las facultades de los rganos para el ejercicio de stas; la introduccin de una nueva figura reglamentaria como es la legislacin de base y la de desarrollo; las necesidades emergentes de armonizacin normativa; y la cooperacin y coordinacin entre niveles autonmicos y rganos (inter e intraniveles del legislativo y ejecutivo); la jerarqua normativa, el rol del Tribunal Constitucional en el proceso de transicin estatal, entre otros, son elementos constitutivos de la problemtica del nuevo sistema legislativo. Consideramos que las reflexiones y propuestas iniciales compartidas en este documento son un primer paso, pero hacia adelante habr que profundizar en su tratamiento, incorporando para ello nuevos conceptos y procedimientos tanto en la Asamblea Legislativa Plurinacional y legislativos autonmicos, como en su articulacin con los otros rganos para asegurar, en la medida de lo posible, un proceso autonmico coherente y estable que brinde seguridad jurdica a las ciudadanas y ciudadanos bolivianos y genere aquellos impactos positivos que se esperan en la poblacin.
captulo iv
El diseo institucional de la coordinacin intergubernamental
1. Introduccin
Los profundos cambios en la estructura y organizacin territorial del Estado boliviano traen consigo una serie de desafos para la implementacin del rgimen autonmico; uno de ellos es la construccin de la institucionalidad de coordinacin intergubernamental del Estado autonmico multinivel. La Constitucin Poltica del Estado aprobada en enero de 2009, dispone que sea la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin la encargada de regular el procedimiento para la elaboracin de estatutos autonmicos y cartas orgnicas, la transferencia y delegacin competencial, el rgimen econmico financiero, y la coordinacin entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autnomas (cpe, Art.271/i). Como bien seala la cita, una de las regulaciones que deber contener la Ley Marco es la coordinacin intergubernamental debido a que, como se refleja tanto en la teora como en la prctica, es necesario contar con mecanismos institucionales que sean capaces de mediar y articular el relacionamiento entre las distintas formas de gobierno autnomo, ms an en pases como el caso boliviano en los que el texto constitucional realiza una asignacin competencial primaria,40 pero no establece, como es el caso en muchos otros pases, las instituciones y mecanismos de relacionamiento entre los gobiernos e instancias legislativas de los diferentes niveles territoriales del Estado, sobre todo, pensando en el caso boliviano, entre el nivel central y las denominadas Entidades Territoriales Autnomas.
40 La asignacin competencial primaria hace referencia a la distribucin competencial que se dispone en la CPE, es decir, un total de 199 competencias que estn repartidas entre privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas.
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Ante la necesidad de delinear las bases sobre las cuales construir el diseo institucional de la coordinacin intergubernamental, este captulo est dedicado a explorar opciones disponibles de organizacin de las relaciones intergubernamentales multinivel, adems de clasificar y analizar las propuestas que contiene el primer Anteproyecto de Ley Marco.
2. Experiencia internacional en coordinacin intergubernamental multinivel

Muchos estudios sobre la descentralizacin a escala mundial sostienen que los procesos de profundizacin de la democracia trajeron consigo una serie de cambios en la forma de la estructura estatal y, por ende, una transformacin profunda en la hechura e implementacin de las polticas pblicas en estos escenarios de mltiples entidades gubernamentales. Estas modificaciones causadas por los procesos de descentralizacin y, por consiguiente, una nueva forma de ver las polticas pblicas, nos conduce a observar el gobierno multinivel, una percepcin muy extendida en la formulacin de polticas en Europa (Scharpf cit. Jordana, s/f: 3). La idea de un gobierno multinivel implica, ante todo, una corresponsabilizacin de determinadas polticas pblicas entre distintos niveles de gobierno (dem.). En este escenario, surgen las relaciones intergubernamentales (rig) como un marco de anlisis para dar cuenta de la compleja realidad que implica la accin pblica debido a la interaccin que surge entre diversas unidades gubernativas. Una de las definiciones pioneras que se hizo sobre la nocin de relaciones intergubernamentales la proporcion William Anderson en 1960, cuando sostuvo que stas son un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuacin (cit. Agranoff, 1993: 88). Los estudios hasta aqu citados permiten plantear la existencia de dos tipos ideales de relaciones intergubernamentales multinivel, que son caracterizados conforme a su posibilidad o no de institucionalizacin. El grfico que sigue a continuacin intenta ilustrar esta idea:
el diseo institucional
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Tipos ideales de relaciones intergubernamentales multinivel RIG multinivel institucionalizadas RIG multinivel no institucionalizadas
Son aquellos espacios de coordinacin y accin Son aquellos espacios donde las acciones pblicas intergubernativos que estn dispuestos por me- son coordinadas por los gobiernos de mltiples canismos formales estatales, es decir, a travs de niveles, sin que exista un mecanismo formal que la Constitucin, leyes del nivel central o subna- disponga la creacin de un instrumento especfico cionales, e incluso reglamentaciones generadas para ello, incluso son los mismos funcionarios desde los cuerpos ejecutivos. quienes en algunas ocasiones generan estos campos de relacin.
Las caractersticas presentadas muestran una evidente complejidad a la hora de analizar las relaciones entre distintos niveles gubernamentales, ms an si se cuenta con mayor nmero de stos, por ejemplo:
Nmero de niveles de gobierno Tres niveles gubernamentales: Central Intermedio Local Cuatro niveles gubernamentales: Central Departamental Municipal Indgena Originario Campesino Ejes de relacin intergubernamental Tres ejes de RIG: Central-Intermedio Central-Local Intermedio-Local Seis ejes de RIG: Central-Departamental Central-Municipal Central-Indgena Originario Campesino Departamental-Municipal Departamental-Indgena Originario Campesino Municipal-Indgena Originario Campesino
Segn Jacint Jordana (op. cit.: 7), la forma como se encuentran distribuidas las responsabilidades (entindase competencias) sobre las polticas pblicas en un Estado con niveles de gobierno mltiples [] contribuye a configurar dos modelos distintos de relaciones gubernamentales:
Modelo de entrelazamiento
Existencia de numerosos mecanismos de control y/o negociacin entre niveles de gobierno para resolver las necesidades de coordinacin emergentes de las numerosas responsabilidades compartidas.
Modelo de separacin de niveles
Intenta mantener al mnimo las necesidades de coordinacin, separando lo ms claramente posible las responsabilidades de cada nivel y, cuando emergen estas necesidades, se busca establecer sistemas simples de ajuste mutuo para resolver los conflictos
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Ambos modelos, segn Jordana, son tipos ideales pues no se encuentran en ningn pas, a lo cual aade que en (Amrica Latina) son poco frecuentes las comisiones de coordinacin con representantes de distintos niveles que tengan capacidad para tomar decisiones de forma conjunta. En la prctica, cuando existen mbitos de responsabilidad compartida, tienden a predominar las reglas de decisin jerrquicas, donde el centro impone su punto de vista independientemente de las posiciones de los gobiernos subnacionales (Ibd.: 15). Resulta interesante sealar, sin embargo, que en muchos pases a escala mundial se tiene institucionalizada, a partir de sus textos constitucionales, una jerarqua constitucional entre niveles territoriales, lo cual puede significar un mecanismo jurdico para una toma de decisiones conjunta, pero donde prevalece la visin de aquellos niveles con mayor mbito jurisdiccional y, por ende, fuerza territorial. El caso boliviano adquiere importancia en este escenario, pues la Constitucin plantea la igualdad jerrquica y no subordinacin entre los niveles territoriales, por tanto, ser importante analizar el devenir de la coordinacin intergubernamental en tal contexto.41 Por su parte, Enrique Cabrero, con perceptible influencia de las ideas planteadas por Agranoff y McGuire (2001), en un intento de combinar la coordinacin y la gestin intergubernamentales plantea una clasificacin de la coordinacin intergubernamental sobre la base de dos variables: por un lado, el nivel de centralizacin que guardan las polticas pblicas y, por otro, el grado de intensidad de la coordinacin desplegada de forma paralela (2008: 13).
Nivel de centralizacin en la hechura de las polticas pblicas ALTO Coordinacin jerrquica Se busca coordinacin de manera vertical a partir de regulacin dura, controlando la hechura de las polticas pblicas en todo el trayecto intergubernamental. Riesgos: no permite obtener los beneficios propios del proceso descentralizador, como los de cercana y proximidad a los problemas pblicos; adems de ser altamente costosa y poco eficaz. Coordinacin donante-receptor No necesariamente est dominada por el gobierno central, ya que se adapta a las condiciones locales y, a su vez, los gobiernos subnacionales requieren los recursos provenientes del centro, pero pueden plantear sus ideas. Se trata en realidad de una interdependencia mutua en la operacin de la descentralizacin. BAJO Dispersin Esta situacin se presenta debido a la falta de mecanismos de coordinacin que modulen las relaciones conforme se vaya descentralizando una poltica especfica. Riesgos: falta de sinergia; existencia de iniciativas contradictorias; esfuerzos de sarticulados; fragmentacin de los beneficios. Gobierno multinivel Es el caso de un nivel amplio de descentralizacin, pero con los suficientes mecanismos de coordinacin intergubernamental que permiten la colaboracin y comunicacin entre niveles gubernamentales. Una de las virtudes de este modelo radica en la prestacin de un paquete coherente e integrado de polticas a la poblacin.
ALTO
Nivel de coordinacin en las RIG
BAJO
Fuente: Adecuacin propia sobre la base de los modelos propuestos por Enrique Cabrero (dem.).
41
Para un anlisis y ampliacin de la temtica de la jerarqua constitucional, vase el captulo 3 de este libro.
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Hasta aqu se intent mostrar los avances tericos con relacin a la coordinacin y la interaccin intergubernamentales, sobre la base de los estudios generados en torno a las relaciones intergubernamentales; sin embargo, como se pudo anticipar, muchos de los modelos tericos suelen no ser plasmados en la prctica por mltiples motivos que estn relacionados a los contextos polticos, econmicos, sociales y culturales especficos de cada pas. En la siguiente seccin, el enfoque se dirige a un rea especfica de las relaciones intergubernamentales, como son los mecanismos de coordinacin intergubernamental que, en la prctica, son utilizados por diferentes Estados para la articulacin de distintos niveles gubernamentales al momento de definir ciertas polticas, tanto en el mbito fiscal y financiero, como en los espacios sectoriales. 3. Perspectiva comparada de mecanismos de coordinacin intergubernamental
Como se haba adelantado, resulta interesante analizar lo que pasa con la coordinacin intergubernamental en la prctica real de los distintos Estados, prestando especial atencin a las razones por las cuales se generan estos mecanismos de relacionamiento intergubernativo. Para aproximarse a este anlisis conviene plantear la interrogante: cules son los argumentos que llevan a la decisin de construir una institucin encargada de la coordinacin intergubernamental en los diferentes pases? Como se haba adelantado, toda institucionalidad de coordinacin entre niveles de gobierno depender del contexto en el cual est inserta. Sin embargo, los estudios al respecto muestran una constante interesante: la mayora de las instituciones de coordinacin a escala mundial estn dedicadas al anlisis y coordinacin de la temtica fiscal-financiera, en especial las transferencias fiscales intergubernamentales, a diferencia de la escasa existencia de mecanismos de coordinacin dedicados a la temtica sectorial, por ejemplo, en los casos de educacin, salud y desarrollo social. A modo de ejemplificar lo que pasa en la prctica con la coordinacin intergubernamental, en lo que sigue se caracterizan distintos casos de instituciones que se encuentran en diversas partes del mundo, lo cual ayudar a demostrar, en cierta medida, lo planteado anteriormente.
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3.1 Mecanismos de coordinacin intergubernamental fiscal-financiera a) Canad: Comit de Acuerdos Fiscales Aunque la responsabilidad legal sobre el diseo de las transferencias fiscales corresponde al Gobierno federal y su aprobacin final al Parlamento federal, el primero de ellos pone un nfasis especial a la consulta y toma de decisiones compartida en esta materia. Este Comit est integrado por los representantes de las finanzas federales y provinciales, quienes si bien se renen peridicamente, a su vez intercambian informacin y comentarios tcnicos sobre los arreglos fiscales durante todo el ao. Las recomendaciones finales de este Comit se remiten a la regulacin de las reuniones de los ministros federales y provinciales de Hacienda, reuniones que estn presididas por el Ministro Federal de Finanzas (Shah, 2005a: 4). b) Alemania: Consejo de Planeamiento Financiero Este Consejo tiene como fin coordinar los presupuestos y programas financieros tanto de la Federacin como de los Lnder y las municipalidades; por ello, en el mismo est comprendido el Ministerio Federal de Finanzas, que es el que lo preside, el Ministerio Federal de Economa, los ministros responsables de los asuntos financieros de los Lnder y cuatro representantes de las municipalidades, a su vez, estn como invitados permanentes representantes del Banco Central alemn. El objetivo central de este Consejo es llegar a acuerdos respecto a los objetivos generales de la poltica presupuestaria, indicando, a su vez, las tendencias econmicas visualizadas como polticamente deseables y econmicamente factibles; las recomendaciones que resultan de estos encuentros deben ser adoptadas de forma unnime, conforme a sus reglas de procedimiento (Asensio, 2005). c) Indonesia: Consejo Regional Asesor de Autonoma El Consejo est encargado de asesorar al Presidente indonesio en todos aquellos aspectos referentes a la organizacin y finanzas de los gobiernos locales. Este Consejo est presidido por el Ministro del Interior y en calidad de vicepresidente el Ministro de Hacienda; adems de otros miembros como el Secretario de Estado, el Ministro de Reforma Administrativa, el Ministro de Defensa, el Presidente del Consejo Nacional de Planificacin del Desarrollo, dos representantes de cada una de las provincias, tanto distritos (kota) como ciudades (kabupaten), y un representante por cada asociacin. Este Consejo revisa las recomendaciones realizadas en materia fiscal por el Ministerio de Hacienda y, sobre subvenciones en aspectos de planificacin, por el Consejo Nacional de Planificacin del Desarrollo, a partir de esas recomendaciones toma las deci-
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siones finales, cuyo seguimiento y ejecucin es responsabilidad del Ministerio del Interior (Shah, op. cit.: 5). d) Nigeria: Comisin Fiscal de Movilizacin y Asignacin de Ingresos Esta Comisin fue creada en 1999 para la administracin de transferencias fiscales federales, estatales y locales, as como para proporcionar asesoramiento sobre la movilizacin de ingresos a nivel estatal y local. La Comisin est presidida por el Ministro Federal de Hacienda, con la participacin de los comisarios generales de Finanzas de cada estado, quienes se renen cada mes para una revisin de los flujos financieros (dem.). e) Pakistn: Comisin Nacional de Finanzas Esta Comisin est facultada constitucionalmente para realizar recomendaciones al Presidente sobre el volumen de ingresos que sern distribuidos, los criterios de asignacin y las facultades de endeudamiento de todos los niveles de gobierno. La Comisin est presidida por el Ministro Federal de Hacienda y cuenta con la participacin de los ministros provinciales de Hacienda y otros miembros de la sociedad civil nombrados por el Presidente, previa consulta con los gobiernos provinciales. La Comisin toma sus decisiones a partir de un consenso, sin embargo, si no se llegase al l sobre la frmula de asignacin de transferencias, como fue el caso de los ltimos aos, se permite que la frmula anterior siga en funcionamiento hasta llegar a un nuevo consenso (Shah, op. cit.: 5-6). f) Australia: Comisin Australiana de Subvenciones La Comisin fue creada en 1933 para realizar la evaluacin de los reclamos de asistencia financiera especial pedidos por los estados, conforme a lo estipulado en su texto constitucional. Esta Comisin constituye un cuerpo consultivo que emprende sus funciones sobre la base de especficos trminos de referencia, lo cual implica que no puede actuar bajo iniciativa propia. En aos recientes, dicha Comisin ha asesorado sobre las llaves de prorrateo per cpita para la distribucin de ingresos entre estados y territorios. Los estudios que realiza la Comisin pueden ser llevados a cabo por divisiones especializadas, las cuales, segn la ley, estarn compuestas por comisionados nombrados por el Presidente. Las funciones ejecutivas y administrativas de esta organizacin corresponden a su Secretara, que cuenta con un personal estimado de 55 miembros y est conformada por dos ramas: por un lado, la de Gastos, por otro lado, la de Ingresos, Presupuesto y Tecnologa de la Informacin. La primera
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est encargada de determinar los costos relativos incurridos por los estados en la provisin de servicios como educacin, salud, bienestar social, Polica, transportes, entre otros. Por su parte, la segunda rama se ocupa de preparar la informacin financiera necesaria para las evaluaciones que realiza la Comisin en su conjunto (Asensio, op. cit.). g) India: Comisiones de Finanzas Estas comisiones en la India son constituidas por el Presidente y cuatro miembros ms por mandato constitucional, cada cinco aos, con el objetivo de corregir las brechas fiscales en los ingresos y gastos, tanto de la Unin Federal como de los gobiernos estatales, que son derivadas de la falta de coincidencia entre los medios de ingresos y las necesidades de gasto en los distintos niveles de gobierno. El mandato de estas comisiones es elaborar recomendaciones al Presidente sobre:

La distribucin de los ingresos netos obtenidos por la recaudacin impositiva, entre la Unin y los estados. Los principios rectores de las subvenciones en ayuda de los ingresos de los estados, con cargo al Fondo Consolidado de la India. Las medidas necesarias para incrementar el Fondo Consolidado de un estado que busquen la complementacin de los recursos de los Pachayats (gobiernos de los concejos comunales), sobre la base de las recomendaciones de la Comisin de Finanzas del Estado. Las medidas necesarias para aumentar el Fondo Consolidado de un estado para complementar los recursos de los municipios, tambin sobre la base de las recomendaciones de la Comisin de Finanzas del Estado. Cualquier otra cuestin que busque la existencia de finanzas sanas, lo cual se puede alcanzar mediante el reparto de ingresos y subvenciones para los estados necesitados. Adems de todo ello, la Comisin est obligada a recomendar la asignacin y participacin de los estados en los impuestos federales.
La primera Comisin de Finanzas se cre mediante Ley del Parlamento en 1951 y, posteriormente, estas comisiones se reconstituyeron cada cinco aos con nuevos trminos de referencia para el prximo periodo quinquenal. De acuerdo a su ley de creacin, el Presidente de la Comisin debe tener experiencia en asuntos pblicos y los otros miembros pueden ser elegidos entre personas que: a) fueron, son o tienen calificaciones para ser nombrados como jueces de un Tribunal Superior; b) tienen conocimiento especializado en finanzas y contadura general de Gobierno; c) han tenido amplia experiencia en asuntos financieros y administrativos; d) tener conocimiento especializado en economa.
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La Comisin se disuelve a la presentacin de un informe final conforme a sus trminos de referencia, por tanto, no tiene el mandato de iniciar una investigacin fuera de ellos. Por ltimo, las recomendaciones de la Comisin no son vinculantes para el gobierno, sin embargo, por mandato constitucional debern ser presentadas a las dos Cmaras del Parlamento con las respectivas respuestas del gobierno a cada recomendacin (Shah, op. cit.: 7-8). h) Sudfrica: Comisin Fiscal y Financiera La Comisin surgi con el objetivo de asesorar al pas sobre una equitativa participacin en los ingresos estatales, adems de otras temticas fiscales intergubernamentales; a su vez, para limitar las decisiones subjetivas correspondientes a la asignacin de recursos pblicos en la esfera central, provincial y local. Esta Comisin es un cuerpo de expertos permanente y con un conjunto de responsabilidades determinadas, con base en estructuras institucionales definidas para la actuacin en las relaciones fiscales intergubernamentales. Su objetivo principal es realizar recomendaciones sobre asuntos fiscales y financieros al Parlamento, las legislaturas provinciales y otras instituciones gubernamentales cuando sea necesario. La Comisin se encuentra separada del gobierno y, por tanto, es capaz de realizar intervenciones imparciales, apuntando a lograr un gobierno cooperativo en asuntos fiscales intergubernamentales entre los tres niveles de gobierno. i) Uganda: Comisin de Finanzas del Gobierno Local Esta Comisin sirve como rgano consultivo del Gobierno central en cuestiones referidas a la transferencia de recursos hacia los gobiernos locales y para asesorarles sobre los niveles adecuados de sus ingresos. Adems de ello, es la encargada de supervisar el cumplimiento de los requisitos legales de los gobiernos locales para sus decisiones de gasto, as como para mediar en disputas financieras que se generen entre ellos. La Comisin est conformada por siete comisionados que son designados por el Presidente de la siguiente manera:

Tres comisionados designados por los consejos de Distrito, a travs de la Asociacin de Autoridades Locales de Uganda. Un comisionado nombrado por los consejos urbanos, mediante la Asociacin de Autoridades Urbanas de Uganda. Tres comisionados nombrados por el Ministerio de los Gobiernos Locales, en consulta con el Ministro de Finanzas, Planificacin y Desarrollo Econmico.
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El Presidente designa a dos de los comisionados como Presidente y Vicepresidente, el resto de los miembros de la Comisin slo trabaja a tiempo parcial, a diferencia de los dos primeros, que trabajan a tiempo completo (Shah, op. cit.: 9). j) Espaa: Consejo de Poltica Fiscal y Financiera El objetivo con el cual fue creado este Consejo, a travs de la Ley Orgnica de Financiamiento de las Comunidades Autnomas (lofca) de 1980, es la adecuacin de la actividad financiera de las Comunidades Autnomas y la Hacienda del Reino de Espaa. A pesar de que en su creacin este Consejo se constitua como rgano consultivo y de deliberacin, en la actualidad es un rgano de coordinacin del Estado y las Comunidades Autnomas en materia fiscal y financiera. En cuanto a sus funciones, se puede afirmar que este Consejo combina actividades de estudio y anlisis con aquellas correspondientes de la coordinacin interhacendal e interniveles (Asensio, op. cit.); a continuacin se sealan sintticamente las funciones de las cuales est a cargo: a) b) c) d) e) f) g) h) Coordinacin de la poltica presupuestaria de las Comunidades Autnomas y el Estado. Emisin de informes y adopcin de acuerdos, conforme a lo previsto en la ley complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Estudio y valoracin de los criterios de distribucin de recursos del Fondo de Compensacin. El estudio y revisin de las metodologa utilizadas para el clculo de los costos de los servicios transferidos a las Comunidades Autnomas. La apreciacin de las razones que justifiquen la percepcin por parte de las Comunidades Autnomas de las asignaciones presupuestarias. La coordinacin de la poltica de endeudamiento. La coordinacin de la poltica de inversiones pblicas. Todo aspecto de la actividad financiera de las Comunidades Autnomas y de la Hacienda del Estado.
3.2 Mecanismos de coordinacin intergubernamental sectorial a) Brasil: Consejos de Salud Los Consejos de Salud son organismos colegiados compuestos por representantes del gobierno, prestadores de servicios, profesionales de la salud y usuarios, siendo estos ltimos los que poseen el 50% de los miembros que componen tales Consejos. Estas instituciones tienen un funcionamiento permanente y deliberativo, su objetivo es formular las estrategias y control de la ejecucin de la poltica de salud.
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Estos Consejos constituyen una red ascendente con Consejos Municipales de Salud, un Consejo Estadual en cada Estado y un Consejo Nacional de Salud. La puesta en marcha de este sistema, en lo que se refiere al proceso de descentralizacin y la definicin del papel de cada esfera de gobierno, est condicionada por tres cuestiones: las acentuadas desigualdades existentes; las especificidades de los problemas y desafos en el rea de salud; y las caractersticas del federalismo brasileo (Rehem de Souza, 2002: 35). Luego de esta revisin de los mecanismos de coordinacin intergubernamental que, en la prctica, son utilizados a escala mundial, se puede remarcar el planteamiento realizado con anterioridad, la especial atencin hacia la coordinacin en las temticas fiscal y financiera, a diferencia de la coordinacin sectorial y de polticas pblicas especficas. Sin embargo, como muy bien seala Anwar Shah, el xito de los acuerdos intergubernamentales depende de una multiplicidad de factores, incluyendo no slo el rgimen de incentivos asociados a las estructuras de gobierno, sino tambin las interacciones entre estas estructuras con otra multiplicidad de instituciones formales e informales que se tienen en cada pas (2007: 293).
4. Construccin modlica de una institucionalidad de coordinacin y gestin tcnica del Estado autonmico boliviano42
Una vez que existe la decisin de dotar un Estado autonmico tanto con instituciones formales de coordinacin intergubernamental como de gestin tcnica del proceso, se presentan desafos ms concretos de la construccin de tales instituciones. Como se ha podido percibir, la construccin de un modelo institucional para el Estado autonmico adquiere, en este punto, una importancia invaluable, pues el trnsito de lo que se denomina un modo de Estado simple a un modo de Estado compuesto que estar conformado por mltiples formas de gobierno autnomo un Estado multiautonmico requiere de una slida institucionalidad de coordinacin que se constituya en la articuladora y coordinadora del proceso de profundizacin de la descentralizacin boliviana. El principio de gradualidad en la transferencia de competencias, que se ha establecido como referencia importante en el debate autonmico, reclama una institucin de gestin tcnica del proceso y de desarrollo de capacidades. A continuacin se plantean elementos de construccin para una institucionalidad que puede cumplir con los desafos mencionados.
42 Esta seccin se basa, como bibliografa primaria, en el estudio de Barrios (2010) que se encuentra en el CD adjunto.
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Grafico 1 Elementos bsicos de construccin institucional
Funcionarios de la institucin
Cracter de las decisiones
Ubicacin y funcionamiento institucional
Presupuesto institucional
Composicin territorial interna
En el grfico se muestran los cinco elementos bsicos de construccin institucional, a partir de los cuales se delinearn aquellos elementos que se consideran importantes a la hora de construir un aparato institucional para el rgimen autonmico boliviano; al interior de cada una de estas variables se consideran dos opciones, en funcin de cuyas combinaciones la construccin institucional adoptar distintas caractersticas. A continuacin se pasa a identificar las caractersticas internas de cada variable.
Funcionarios de la institucin
Especializado: las autoridades y funcionarios de la institucin son reclutados a partir de un proceso de convocatoria, en el que llegan a asumir las funciones personas profesionales especialistas en materia de descentralizacin y autonomas; por ello, sus cargos tienen una especie de blindaje que les permite un perodo de trabajo estable y sostenible en el tiempo. Discrecional: tanto las autoridades como el personal tcnico son incluidos en la institucin sin pasar por ningn concurso de mritos y, por tanto, no tienen la suficiente expertise tcnica necesaria y, por lo tanto, los cargos son definidos por rganos polticos externos y, con ello, la flexibilidad para su movilidad o despido.
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Ubicacin y funcionamiento institucional

Independiente: la institucin se encuentra fuera del Ministerio u rgano equivalente, por lo tanto, tiene un elevado margen de administracin propia y sujeta a las decisiones de su mxima autoridad ejecutiva; posee adems un rol activo debido a que se auto-propone tareas y, por lo tanto, tiene un funcionamiento permanente. Dependiente: la institucin est dentro del Ministerio, por lo tanto, las autoridades estn sujetas a una lnea de mando administrativa jerrquica; a su vez, posee un rol reactivo pues sus tareas slo son realizadas a partir de una solicitud expresa. Por ello, su funcionamiento es discontinuo, es decir, slo es activado cuando existen casos que necesitan de una solucin.
Composicin territorial interna

No paritaria: existe mayor participacin de las ETA al interior de la institucin; sin embargo, aquellas entidades que estn siendo asesoradas no participan en la elaboracin de las recomendaciones tcnicas que se elaboran en su interior. Paritaria: existe una igual participacin del nivel central del Estado y las ETA, adems de ello, las entidades que estn siendo asesoradas pueden participar, formal o informalmente en las decisiones tcnicas de la institucin.
Presupuesto institucional
Segura: su presupuesto no depende de decisiones ad hoc que sean tomadas en corto plazo, especialmente de aquellas provenientes de rganos de carcter poltico. Insegura: su presupuesto es dependiente de decisiones polticas y, por lo tanto, su trabajo puede ser restringido fcilmente a travs de un recorte presupuestario.
Carcter de las decisiones

Tcnico: decisiones regidas por parmetros tcnicos y sujetas slo a la ley o mandatos formalmente conferidos; estas decisiones son tomadas por una especie de rganos colegiados y, a su vez, pueden tener incidencia directa en las entidades asesoradas. Poltico: decisiones no emanadas de una reflexin tcnica y guiadas por ciertas directrices poltico-partidarias o corporativas; estas decisiones son tomadas slo por la mxima autoridad ejecutiva, sin dependencia de algn rgano colegiado y, por lo tanto, pueden obstruir la potestad decisional de las ETA e incluso la asignacin competencial.
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Para el caso de instituciones con eminente naturaleza poltica se tendr que tomar en cuenta la necesidad de dejar de lado la variable dirigida al carcter de las decisiones, pues stas finalmente tendrn una discusin de alcance poltico. Tambin se debe prestar atencin a la necesidad de incorporar, en el caso de instituciones polticas, una variable destinada al tema de la coordinacin intergubernamental sectorial, pues como se vio en la seccin anterior, la mayor parte de las instituciones construidas con el fin de articular los gobiernos subnacionales con el central est evidentemente dedicada al tratamiento de las temticas fiscales y financieras. En este documento se opta por esta nueva variable, que es explicada a continuacin.
Flexibilizacin sectorial
Sectorializable: existe flexiblidad interna para conformar comisiones que renan en foros de coordinacin tcnico-poltica a los responsables de los diferentes sectores de cada nivel territorial. Monoltico: no existe flexibilidad para la conformacin de comisiones que discutan los temas sectoriales con los representantes de los niveles territoriales.
Despus de haber descrito estas posibles variables, es importante recalcar que cada una de ellas tiene aspectos tanto positivos como negativos, segn la naturaleza estatal y, por lo tanto, su combinacin es una decisin que se deber tomar a la hora de disear el aparato institucional del rgimen autonmico, tomando en cuenta, por un lado, las funciones que se le quiera dar y, por otro lado, del lugar que ocupe en la estructura estatal.
5. Las propuestas de modelacin institucional del Anteproyecto de Ley Marco

El Anteproyecto de Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin define la coordinacin intergubernamental como el apoyo, la asistencia y programacin conjunta de las polticas subnacionales, dentro de los parmetros establecidos por las polticas nacionales (Art. 155/I) y dispone la creacin de dos instancias institucionales que realizaran la coordinacin y una especie de tecnificacin del proceso de descentralizacin. Estas son: El Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin (sead) El Consejo Nacional de Autonomas y Descentralizacin (cna)
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El denominado Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin estara encargado del proceso de reasignacin, transferencia y delegacin de competencias entre el nivel central del Estado y las Entidades Territoriales Autnomas y descentralizadas (almad/09: Art.112/ii) y cuya mxima autoridad sera designada por el Presidente del Estado Plurinacional, de una terna propuesta por dos tercios de votos de los miembros del Consejo Nacional de Autonomas (Ibd.: Art.113/i). Precisamente, es el Consejo Nacional de Autonomas y Descentralizacin la segunda instancia institucional creada por el Anteproyecto de Ley Marco como instancia permanente de coordinacin, consulta, deliberacin, proposicin y concertacin entre el gobierno plurinacional, los gobiernos autnomos y las administraciones descentralizadas (Ibd.: Art.156/i), que sera presidido por el Vicepresidente del Estado y, en ausencia de ste, sera la o el Ministro de Autonoma quien se encargue de tal funcin (Ibd.: Art. 156/ii). De acuerdo a lo propuesto en el Anteproyecto de Ley Marco (Art.114), el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin tendra, entre otras, las siguientes atribuciones:

La determinacin de la procedencia o no de una transferencia competencial entre el nivel central y las Entidades Territoriales Autnomas. El anlisis y dictamen de la capacidad institucional de los Territorios Indgena Originario Campesinos para su incorporacin al rgimen autonmico, as como la certificacin de capacidades institucionales de las entidades que reciban una transferencia o delegacin de competencias. Definir la metodologa para la determinacin del costo de las competencias. La promocin de procedimientos de conciliacin en aquellos casos de conflictos competenciales. Determinacin de procedimientos para la reasignacin competencial de aquellas competencias que no estn siendo asumidas por sus titulares.
As como son definidas las atribuciones para el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin, el Anteproyecto tambin prev ciertas consideraciones para el Consejo Nacional de Autonomas que, a diferencia de la instancia descrita antes, se encuentra en el ttulo correspondiente a la coordinacin entre el nivel central y las entidades territoriales autnomas.43 Ante la inexistencia de atribuciones dispuestas expresamente para el Consejo Nacional de Autonomas en el Anteproyecto de Ley Marco, se puede decir que ste constituira una instancia de toma de decisiones a partir de un trabajo co43 Por su parte, el SEAD se encuentra al interior del ttulo dedicado al Rgimen Competencial, de lo cual podra colegirse que constituye una instancia dedicada exclusivamente al funcionamiento del ejercicio competencial.
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ordinado entre el nivel central y las Entidades Territoriales Autnomas, para lo cual se hace necesaria la suscripcin de acuerdos intergubernativos que respalden dichas decisiones. Existiran, por lo tanto, dos aspectos centrales que no deberan ser soslayados al momento de edificar la idea de un Consejo Nacional de Autonomas: por un lado, la legitimidad de sus miembros y, por otro lado, la credibilidad como rgano de concertacin.
6. Modelos alternos para la construccin de sead y cna

Sobre la base de las variables mencionadas en la seccin 3, Franz Barrios (2010) construye una serie de diferentes modelos opcionales tanto para el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin como para el Consejo Nacional de Autonomas, para posteriormente plantear dos modelos que puedan combinar ambas instituciones. En los subttulos que siguen, se caracteriza estos modelos propuestos por Barrios con el objetivo de mostrar algunas de las posibilidades institucionales con las que se cuenta a la hora de disear un modelo institucional para Bolivia. 6.1 Modelos de sead
Modelo 1 Funcionarios de la institucin Especializado Discrecional Ubicacin y funcionamiento institucional Independiente Dependiente Composicin territorial interna No paritaria Paritaria Presupuesto institucional Seguro Inseguro Carcter de las decisiones Tcnico Poltico Modelo 2 Modelo 3 X
No definido X
X No definido X X No definido X X X
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a) Modelo 1 En este caso, el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin no slo estudia y asesora sin tener alguna posibilidad de que sus mandatos sean vinculantes, sino que ahora se convierte en el filtro burocrtico-tcnico para la regulacin de todo el proceso competencial del Estado, lo cual puede implicar que tenga cierto estatus especial que le otorgue un margen de maniobra administrativa propio. Si por alguna razn la regulacin del proceso de transferencias competenciales se tornase en un mecanismo para desacelerar lo que est instruido por el texto constitucional, cobraran fuerza algunas consideraciones polticas que provocaran la emergencia de una valoracin subjetiva del proceso en general, sin perder de vista la intermitente lnea poltica ejercida por los espacios ejecutivos centrales. A pesar de tener este perfil, se trata de una instancia asesora, pues aunque pueda emitir dictmenes sobre la procedencia o no de ciertas transferencias o certifique algunas capacidades institucionales, stas slo constituyen un insumo ms para que sea el Ministro quien tome las decisiones. Desde una determinada perspectiva, este tipo de Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin podra garantizar, en alguna medida, una racionalidad extrema, aunque de dudosa constitucionalidad, sobre el proceso de transferencias, con el pretexto de que todo se realiz de forma gradual y responsable a pesar del costo de neutralizar, de una u otra manera, los regmenes autonmicos (Barrios, 2010: 9). b) Modelo 2 En este modelo, el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin sale del Ministerio u rgano similar, sin embargo, mantiene el perfil de su actividad principal de certificacin competencial, slo que en este caso podra situarse al interior de un entorno institucional territorial de aspecto coordinativo general. Los actores de este entorno contaran con el sead como un brazo tcnico, aunque sin verse obligados por sus recomendaciones y, como esta institucin estara fuera del entorno ministerial, existe la probabilidad de que el mismo entorno coordinativo le otorgue su confianza. Debido a que se propone que el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin cuente con representantes territoriales, es posible que los mismos insistan para que los miembros que compongan esta institucin cuenten con idoneidad y meritocracia; sin embargo, lo opuesto es tambin posible si, entre todos ellos, de manera informal decidieran cuotear los cargos de la misma (dem.).
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c) Modelo 3 En primer lugar, en este modelo el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin se encuentra fuera del Ministerio; sus autoridades y funcionarios son expertos idneos, seleccionados de forma meritocrtica, aunque por votacin de instancias polticas y de remocin slo mediante un procedimiento rgido en el marco de perodos de ejercicio de sus funciones que duren ms o igual que los gubernamentales. Todas las decisiones tomadas en su interior son objetivas, independientes y tcnicas. El Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin, como unidad de funcionamiento permanente, podra ser parte de un foro poltico de mximo nivel y estara prohibido que su presupuesto sea utilizado como mecanismo de influencia sobre su funcionamiento, a su vez, no podra asumir tareas de instancias sobre las que debe dictaminar, ni tampoco podra adoptar funciones regulares de las unidades ejecutivas. Su cuerpo de direccin sera colegiado y podra contener una representacin territorial sin que ello signifique afectar la meritocracia y la idoneidad; las medidas que se tomen en su interior son vinculantes o, por lo menos, incidentes, aunque eso no significa la posibilidad de que puedan realizar tareas de carcter exclusivamente consultivo. En este caso, el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin contina realizando certificaciones, pero ya no son utilizadas como mecanismos para la retencin o racionalizacin de las transferencias competenciales, salvo en aquellos casos donde la Constitucin disponga lo contrario; esto se explica porque en este modelo, la institucin est regida por la norma y no as por voluntades polticas, por lo tanto, la certificacin competencial es una ms de sus funciones, ni ms ni menos relevante que otras, como por ejemplo, la conciliacin y coordinacin (Barrios, op. cit.: 10). 6.2 Modelos de cna Antes de perfilar algunas vas para el Consejo Nacional de Autonomas, conviene destacar que en esta ocasin se descartar la variable denominada carcter de las decisiones ya que, como se pudo adelantar, este Consejo es concebido como una instancia institucional de eminente naturaleza poltica; sin embargo, se aade otra variable llamada flexibilizacin sectorial, que pudo ser explicada en la seccin anterior.
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Modelo A Funcionarios de la institucin Especializado Discrecional Ubicacin y funcionamiento institucional Independiente Dependiente Composicin territorial interna No paritaria Paritaria Presupuesto institucional Seguro Inseguro Flexibilizacin sectorial Sectorializable Monoltica
Modelo B
No definido
No definido X
X X X X X
No definido
a) Modelo A Se trata de un foro ad hoc compuesto por actores territoriales que se renen un par de veces al ao para intercambiar informacin, plantear opciones para la solucin a diversos problemas del proceso de implementacin autonmica de forma concertada, lo que no implicara pretender obligar a nadie con sus recomendaciones, todo bajo la intencin de facilitar las tareas de coordinacin vertical. Sin embargo, al cabo de una gestin podra emitir votos resolutivos que insten a tomar ciertas medidas, sin que ello signifique generar obligacin jurdica. Esta constelacin no excluye una composicin en la que se integren tanto representantes del gobierno como representantes de las Entidades Territoriales Autnomas, como un rgano colegiado y sectorializable. Al no constituir una instancia de carcter tcnico, su calidad y naturaleza es poltica, aunque de una forma desprovista de capacidad para influir decisivamente en el proceso poltico de decisin. Desde este punto de vista, su perfil es hacer poltica desde actos declarativos ante la opinin pblica y una dinmica interna de contacto relativamente formalizada entre actores territoriales. Por lo tanto, ninguna de sus decisiones es vinculante y, en el mejor de los casos, constituye una fuente de asesoramiento para los decisores reales (Barrios, op. cit: 12). b) Modelo B En este modelo se pretende contar con un Consejo Nacional de Autonomas que sea pieza clave del proceso de decisin poltica, lo que implica que se determine
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qu recomendaciones de su trabajo revestirn de carcter incidente e incluso vinculante. Bajo tales condiciones, se requiere una formalizacin seria de sus decisiones, que debern adoptar el formato de acuerdo interterritorial emitido mediante voto calificado. El rgano de decisin con el que cuente este Consejo ser colegiado y tambin podr contar con participacin tanto de representantes del nivel central como de las Entidades Territoriales Autnomas. Este nuevo perfil es establecido sin el perjuicio de que las tareas de intercambio de informacin, coordinacin o apelacin declarativa hacia la opinin pblica se mantengan. Su funcionamiento puede ser permanente pues al ser algunas de sus decisiones de carcter incidente, la preparacin de sesiones requerir de un equipo tcnico y administrativo estable (dem.). 6.3 Combinaciones opcionales de sead y cna Despus de haber realizado un ejercicio modlico tanto del Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin como del Consejo Nacional de Autonomas, conviene construir esquemas para una combinacin de ambas instituciones, segn Franz Barrios (op. cit.: 13-14), esos esquemas podran ser los siguientes:
Esquema 1 CNA (A) y SEAD (2) En este caso se encuentran dos figuras que no buscan influir en el quehacer real. El SEAD no est dentro del Ministerio y hace parte del CNA como brazo tcnico, por lo que el intercambio de informacin adquiere una garanta de sistematicidad. Como en este caso, el CNA no incide ante nada, es posible que uno de sus miembros, el Ministerio de Autonoma, utilice los reportes del SEAD para tomar decisiones de traspaso competencial ya como instancia del rgano Ejecutivo.
Esquema 2 CNA (B) Y SEAD (2) El CNA ya no estara desconectado de la cadena de decisiones polticas que se realizan en su entorno, por lo que los procesos de movimiento competencial que son aprobados en su interior buscaran vas formales e informales para traducirse en disposiciones legales. Sin embargo, en este caso, el CNA no tiene por qu seguir las recomendaciones del SEAD, que se mantendra como asesorativo.
Esquema 3 CNA (B) SEAD (3) Este esquema muestra que el CNA est limitado por lo que el SEAD recomiende. Sin embargo, tampoco el SEAD est limitado a emitir reportes vinculantes, por tanto, tambin puede desempear un papel asesorativo. Finalmente, este esquema busca la complementacin del modelo de CNA fuerte con el modelo de SEAD tambin fuerte.
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Despus de referirse a estos tres posibles esquemas de combinacin entre el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin y el Consejo Nacional de Autonomas, Franz Barrios (op. cit.: 13-17) pasa a caracterizar de forma ms detallada ambas instituciones en el marco del esquema 3, sin perjuicio de considerar como mejor o peor alternativa cualquiera de los otros esquemas, incluso sin dejar de lado la posibilidad de construir nuevas vas sobre la base de las variables manejadas en la seccin 3. En este marco, tanto el Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin y el Consejo Nacional de Autonomas constituyen instituciones complementarias bajo un solo fin: el diseo e implementacin de los elementos ms importantes del rgimen autonmico, como lo son la temtica competencial y la fiscalfinanciera. Seguramente, las interrogantes son muchas, pues es un proceso que trae consigo enormes complejidades y desafos que debern ser superados conforme se vaya avanzando en el proceso, en este captulo se intent presentar algunas variables que podran ser tomadas en cuenta al momento de construir un modelo institucional para el rgimen autonmico boliviano, todo con el objetivo de que ste pueda constituirse en un medio para la solucin de problemas estructurales de la sociedad boliviana, que son en realidad los fines a los cuales se les deberan buscar soluciones prontas y viables.
7. Conclusiones
Toda profundizacin de la descentralizacin, como histricamente lo muestran los procesos de reconfiguracin estatal a escala internacional, requiere de la generacin de acuerdos y coordinacin entre lo que puede denominarse un nivel nacional y otras mltiples entidades territoriales subnacionales. Esta necesidad trae consigo la importancia de contar con una institucionalidad que tenga todas las caractersticas necesarias para garantizar que el proceso de implementacin del rgimen autonmico sea lo ms efectivo posible. Una perspectiva comparada en el mbito internacional muestra, en primer lugar, la construccin de una teora de las relaciones intergubernamentales que seala las complejidades a la hora de iniciar procesos de coordinacin intergubernamental entre diversos niveles de gobierno, pues a una mayor cantidad de los mismos, los ejes de articulacin tendern a ser mayores. En segundo lugar, la experiencia comparada permite concluir, en cierta medida, que los mecanismos de coordinacin intergubernamental son utilizados, principalmente, al momento de definir polticas fiscales y financieras, y no tanto as para la delimitacin de acciones pblicas en materias sectoriales. Por su parte, en el caso boliviano, el Anteproyecto de Ley Marco se propuso la construccin de dos instancias institucionales: el Servicio Estatal de Autonomas
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y Descentralizacin y el Consejo Nacional de Autonomas, cuya naturaleza, objetivos y funciones requieren de un profundo proceso de reflexin, debate y concertacin sobre aquellos elementos clave que debern contener, pues de la construccin de todo el diseo institucional depender una parte importante de la descentralizacin boliviana. En este documento sobre la base de los estudios de Franz Barrios se presentaron opciones para la construccin de esta institucionalidad a partir de la combinacin de una serie de variables; sin embargo, conviene aclarar que una desviacin de los modelos propuestos no significa una desviacin del proceso mismo, pues toda la fuerza y capacidad que requiere una institucionalidad para el proceso autonmico boliviano depender de las caractersticas propias del Estado y no as de las potenciales clasificaciones ideales con las cuales se quiera delinear los ejes de la misma. Como se pudo apreciar, la construccin de este diseo institucional adquiere vital importancia para la generacin de acuerdos intergubernamentales, sin embargo, como bien seala Ameller, cualquier acuerdo sin la participacin de todos los actores continuar bloqueando un desarrollo ordenado, gradual y pactado para las autonomas y generando un alto costo desde todo punto de vista innecesario (2009: 6). En sntesis, la institucionalidad del rgimen autonmico boliviano no pasa slo por la otorgacin de distintos tipos de competencias a las Entidades Territoriales Autnomas, sino tambin en la existencia de mecanismos institucionales concretos que puedan actuar como rectores y guas del proceso, para lo cual sus caractersticas dependern de las funciones que se espera de ellos y, por supuesto, de la voluntad poltica existente tanto a escala del nivel central como en las diversas formas de gobiernos autnomos para su funcionamiento efectivo, donde precisamente la efectividad depender de la posibilidad de coordinar dicha construccin conforme a las disposiciones constitucionales y las necesidades de un proceso de tal envergadura.
captulo v
La agenda fiscal-financiera
1. Introduccin
Uno de los aspectos cruciales que deber legislar la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (lmad) es el rgimen econmico-financiero (cpe, Art. 271), que regular las relaciones fiscales intergubernamentales en el pas. A diferencia del mbito competencial, sobre el cual la Constitucin presenta relativa precisin, salvo por unas pocas previsiones generales sobre ingresos territoriales y poltica fiscal, no existen mayores desarrollos constitucionales sobre el rgimen fiscalfinanciero de las autonomas. Por ello, le corresponde a la Ley Marco desarrollar los contenidos y bases para el financiamiento del Estado autonmico. En este contexto, se hacen necesarios la reflexin, el debate y la concertacin entre los actores polticos y sociales del proceso acerca de los objetivos, alcances y estructura de un sistema de financiamiento acorde con el nuevo diseo autonmico del pas, caracterizado por una profundizacin de la descentralizacin. Este documento intenta abordar aspectos que deben discutirse para la conceptualizacin y diseo de un rgimen fiscal-financiero que estimule la equidad y la eficiencia, dos de los objetivos principales de todo proceso de descentralizacin. Varias de las definiciones de fondo de este diseo deberan, ineludiblemente, ser incorporadas en la Ley Marco, mientras que el proceso de implementacin plena debiera ms bien concebirse como una tarea de mediano plazo.
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2. La magnitud del presupuesto pblico en aos recientes

2.1 En qu gasta el sector pblico boliviano? Segn datos de la Contadura General del Estado (cge), entre 2005 y 2008 el Sector Pblico No Financiero (spnf) efectu gastos que alcanzaron, en promedio, a 4.400 millones de dlares anuales, equivalentes a 36,7; 37,2; 41,5 y 44,7% del pib en los aos 2005 a 2008, respectivamente.44
Grfico 1 Gasto del SPNF 2005- 2008 (En porcentaje del PIB)
50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 2005 Gobierno central 2006 Departamentos 2007 Municipios 2008 Universidades
23,1 19,3 21,2 24,0 1,8 4,7 7,2 7,1 1,7 9,1 8,8 7,9 1,0 10,5 11,8 1,0
Fuente: Elaboracin propia con datos de la CGE.
Histricamente, el nivel central ha sido el mayor ejecutor de recursos, de manera consistente con la arquitectura estatal vigente. Sin embargo, este mayor peso se ha visto relativizado de manera importante en la segunda parte de la presente dcada, al influjo de reformas parciales en la asignacin de responsabilidades y de las participaciones de los niveles subnacionales en los ingresos del Estado. As, el gasto del nivel central pas del 70% del total en el ao 2000 a 62,9% en 2005 y a 53,7% en 2008, con lo que alcanz 4.137 millones de dlares en este ltimo ao. El nivel central se ha hecho cargo de la mayor parte del aparato burocrtico del Estado, asumiendo el financiamiento de todos los rganos no territoriales
44 Como proporcin del PIB, los registros de 2007 y 2008 superaron los registros de inicios de la dcada. Asimismo, el nivel de gasto pblico en Bolivia en 2008 fue superior en alrededor de 20% al observado en los pases sudamericanos (CepalStat - www.eclac.cl).
la agenda fiscal-financiera
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(Legislativo, Judicial, Electoral, Ejecutivo y todos los rganos de control); gasto que se ve reflejado en su elevada participacin en la funcin servicios pblicos generales (Tabla 1). Destaca tambin su participacin en los asuntos econmicos del Estado, con una ejecucin del 45% del total asignado a dicha funcin en 2007.45 En las funciones sociales, el gasto del nivel central se focaliza en la proteccin social y cada vez ms en educacin y salud por la creacin de tems, tanto directamente como a travs de las prefecturas. Entre 2000 y 2008 se observaron incrementos importantes en la participacin de las entidades subnacionales en el gasto total. La participacin de las prefecturas y otras entidades departamentales en el gasto total aument desde 15,2% en 2000 a 17,7% en 2008 (1.362 millones de dlares). Con datos promedio para 2005-2007, en el nivel departamental se han observado las asignaciones ms importantes de recursos a asuntos econmicos (muy concentradas en transporte carretero), salud y educacin; estas dos ltimas casi enteramente financiadas con recursos transferidos desde el nivel central para el pago de salarios, sobre los cuales las prefecturas no tienen posibilidades de decisin ni gestin. En promedio para 2005-2007, estas tres funciones absorbieron 88,3% del gasto departamental.
Tabla 1 Gasto pblico por finalidad y funcin segn nivel, promedio 2005-2007 (En millones de dlares)
Funcin 1 Servicios pblicos generales 2 Defensa 3 Orden pblico y seguridad 4 Asuntos econmicos 5 Proteccin del medio ambiente 6 Vivienda y servicios comunitarios 7 Salud 8 Act. Recreativas, cultura y religin 9 Educacin 10 Proteccin social Gasto total Nivel central 664,7 165,5 198,5 589,2 15,0 20,1 209,7 9,3 56,8 460,5 2.389,4 Nivel Departamental 34,3 0,0 3,5 239,7 15,0 13,7 106,7 8,4 432,5 27,7 881,5 Nivel Municipal 82,9 0,0 9,9 251,6 57,6 193,0 105,8 74,1 152,6 20,3 947,9 Universidades 1,6 0,0 0,5 3,1 0,0 0,2 3,7 1,8 145,9 7,0 163,9 Total 783,6 165,5 212,4 1.083,6 87,7 227,1 425,9 93,5 787,8 515,5 4.382,6
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La informacin del gasto segn funciones, provista por la Direccin General de ContaduraCGE, est disponible solamente hasta el ao 2007.
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La participacin del gasto municipal en el total prcticamente se ha triplicado entre 2000 y 2008 (desde 9,7 hasta 26,4%), alcanzando 2.034 millones de dlares en este ltimo ao. Un rasgo central de la gestin municipal es su contribucin a las actividades econmicas, en las que destaca el gasto en transporte (casi en su totalidad por carretera) y en actividades agropecuarias (principalmente en los municipios rurales). Los municipios tambin destinan recursos considerables a funciones sociales como vivienda y servicios comunitarios (20% del gasto total), educacin (16%) y salud (11%). 2.2 Los ingresos Los ingresos totales del Sector Pblico No Financiero provienen de impuestos (nacionales, departamentales y municipales), regalas, patentes, venta de bienes y servicios, transferencias, donaciones y crdito. En dcadas recientes, la mayor fuente de recursos han sido los impuestos nacionales, municipales y sobre las importaciones (aranceles), que entre 1990 y 2005 representaron 38% del total, seguidos muy de cerca por la contribucin de los hidrocarburos (ventas, impuestos y regalas), que representaron 35%. En aos recientes, como resultado de cambios en el rgimen que regula la propiedad de la renta petrolera (Ley 3058 y la nacionalizacin de los hidrocarburos) y a la coyuntura de altos precios de los combustibles que se experimenta desde 2006, los ingresos por hidrocarburos han pasado a ser la principal fuente de recursos del Estado, ya que alcanzaron el 49,5% de los ingresos totales en 2008 (Grfico 2).
Grfico 2 Ingresos consolidados del SPNF 2005 - 2008 (En millones de dlares)
8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000
493 537 1.655 2.371
Otros ingresos (Corrientes y de capital) Hidrocarburos (Impuestos, regalas, ventas) Impuestos (Nacionales, municipales, aduana)
948
802 3.386
2.000 1.000 0
841 1.390 1.543 1.895 2.504
2005
2006
2007
2008
99
A nivel subnacional, los ingresos de las prefecturas estn fuertemente relacionados con la explotacin de recursos naturales: en 2008, el 85% de ellos provino va transferencias intergubernamentales de regalas e impuestos sobre hidrocarburos (Grafico 3).
Grfico 3 Ingresos de las entidades subnacionales en 2007 y 2008 (En millones de dlares)
Prefecturas
1.400
Municipios
1.200
83,4 88,2 374,3 407,1 325,6
1.000 800 600 400
141,8 132,6 168,5 215,8 367,7

2007 IDH
153,7 149,9 149,6 316,1
173.9
2008 Otros ingresos
200 0
495,0
IDH e IEHD
2007 Regalas
Transferencias
Donaciones
Copartic.
Transferencias
2008 Imp. Municipales Otros ingresos
A su turno, en los municipios se observa una estructura de ingresos que tambin es muy dependiente de las transferencias, esta vez por concepto de coparticipacin tributaria, idh y otras, que totalizan algo ms de 75% de los ingresos totales. En este caso, sin embargo, resalta un aporte de cerca del 15% de esfuerzo municipal propio mediante la recaudacin de impuestos municipales y otros ingresos no tributarios, asociado al control de ciertas bases impositivas y al ejercicio de la autonoma municipal por ya varias dcadas. Estos datos permiten extraer al menos dos conclusiones importantes:
Primera, la magnitud de las transferencias desde el nivel central a los niveles subnacionales es muy significativa, aunque esta caracterstica no es propia solamente de Bolivia o de los pases unitarios. Por consideraciones de eficiencia y economas de escala, la mayor parte de las economas ha organizado su recaudacin de impuestos de manera ampliamente (no totalmente)
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centralizada,46 recurriendo en una segunda instancia a distintos regmenes de transferencias.47 Segunda, los ingresos subnacionales son extremadamente dependientes de los inestables ingresos asociados a los hidrocarburos, lo cual expone a las entidades subnacionales al riesgo de inestabilidad con potenciales consecuencias adversas sobre la gestin subnacional. Este aspecto es particularmente relevante en el caso de las entidades departamentales que no tienen acceso como las municipalidades a bases ms estables (como la coparticipacin de impuestos de renta interna y aduanera) o a fuentes de ingresos propias (como los impuestos municipales).
3. El punto de partida: la relacin entre competencias y recursos

En el mbito fiscal-financiero, este tipo de diseo tiene que ver en buena parte con la asignacin de responsabilidades de gasto, de dominios tributarios y de manera ms general de fuentes de ingresos para el cumplimiento de estas responsabilidades. La manera en que esta asignacin es resuelta determina el tipo de relaciones fiscales que deberan existir entre los diferentes niveles de gobierno (Boadway et al., 1994). En aos recientes, la discusin sobre los aspectos inherentes a la fiscalidad subnacional en Bolivia se ha centrado casi exclusivamente en la distribucin de los ingresos del Estado.48 Sin embargo, no siempre se ha abordado con la misma profundidad y conviccin la discusin acerca del destino de los recursos adicionales transferidos hacia el nivel subnacional, que debera reflejarse en responsabilidades de gasto claras para las entidades subnacionales.
46
47
48
Rodden (2001) destaca que an en la mayor parte de los pases federales la recoleccin de ingresos es sorprendentemente centralizada. Segn este autor, considerando a los Estados federales, donde las responsabilidades de gasto son elevadas (medidas en porcentajes del PIB), solamente se observan tres Estados en los cuales las recaudaciones tributarias va impuestos subnacionales son sustanciales: Suiza, Estados Unidos y Canad, con recaudaciones de 12, 18 y 30% del PIB, respectivamente. En contraste, Estados que presentan un nivel de gasto subnacional superior a 35% del PIB como Austria, Blgica, Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Hungra, Portugal y el Reino Unido (entre otros) tienen una capacidad de recoleccin de ingresos autnomos de 1% del PIB o menos. En el caso boliviano, la recaudacin de impuestos subnacionales se sita en alrededor de 1,3% del PIB (2007 y 2008), con una contribucin de las municipalidades de alrededor de 90%. En este marco, las transferencias desde el nivel central a las ETA representaron, entre 2005 y 2008, alrededor de 90% de los ingresos subnacionales. Debido a su inclusin en el esquema de la coparticipacin tributaria desde 1994, tradicionalmente tambin han participado en esta discusin las universidades pblicas.
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La implementacin y el ejercicio responsables de la autonoma, consagrados en la Constitucin, necesariamente deben tomar en consideracin que para una adecuada estructuracin del rgimen de financiamiento autonmico debe partirse considerando las responsabilidades asignadas a las autonomas, para luego en un segundo momento enfocarse en el anlisis de las fuentes de recursos necesarias para financiarlas. El objetivo de un rgimen fiscal-financiero en un Estado descentralizado es lograr una asignacin de recursos estatales que permita garantizar una provisin de servicios pbicos ms eficiente por parte del nivel central y las Entidades Territoriales Autnomas (eta), dada una asignacin de competencias previamente definida. Ello conlleva un supuesto central: la provisin autonmica de bienes y servicios estatales debe ser ms eficiente y equitativa que en un Estado con provisin centralizada. Como punto de partida para conceptualizar el rgimen fiscal-financiero del Estado autonmico, la Constitucin establece con un nivel de detalle importante aunque sin eludir del todo reas con potenciales choques o superposiciones el trazado competencial del Estado boliviano que asigna competencias en privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas a los niveles central y a las Autonomas Indgena Originario Campesinas (Arts. 297 a 304) y las asigna a cuatro formas de gobierno (del nivel central, departamental, municipal e Indgena Originario Campesinas).49 Esta informacin de partida que probablemente debiera ser pulida en la Ley Marco permite observar las responsabilidades de gasto establecidas en 199 competencias, lo que debera dar una idea de la magnitud de recursos a ser asignados a las autonomas para financiar los gastos derivados de las competencias que les corresponden,50 mediante un rgimen de financiamiento apropiado que garantice la provisin de los servicios pblicos.
4. Los principios bsicos para el sistema de financiamiento

Definido el objetivo del sistema de financiamiento del Estado autonmico, una va natural para continuar la concepcin del rgimen de financiamiento es definir sus principios bsicos o rectores, sobre los cuales la sociedad y sus actores polticos debieran coincidir. Naturalmente, no existe un estndar sobre los principios rectores de los regmenes fiscal-financieros en Estados descentralizados. Sin em49 50 Recordemos que la Autonoma Regional en la CPE no dispone ni de competencias ni de recursos. El anteproyecto de Ley Marco aborda este tema introduciendo el concepto del costeo competencial (Arts. 100 a 104).
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bargo, diversos autores (pnud, 2006; Barrios, 2009d; o Finot, 2009a) coinciden en un conjunto bsico de principios para el financiamiento autonmico, entre los que se puede destacar la sostenibilidad, solidaridad y la autonoma, los cuales adicionalmente se encuentran consagrados en la Constitucin. Otros principios que deben considerarse son la eficiencia fiscal (Boadway et al., 1994) y la disciplina fiscal (Shah, 2005b).51 El principio de sostenibilidad establece bsicamente que la actividad econmica del Estado, en sus niveles central y subnacional, deber ajustarse a los recursos disponibles en el tiempo, de acuerdo a la distribucin de fondos establecida. Su cumplimiento implicara una planificacin y presupuestacin responsables, que se basen en fuentes de recursos estables que apoyen la continuidad de la gestin pblica subnacional y que eviten dficit recurrentes y endeudamiento insostenible. La autonoma, en particular la autonoma financiera, implica que las Entidades Territoriales Autnomas cuenten con recursos financieros sobre los cuales tengan posibilidades efectivas de decisin, en el marco de sus responsabilidades. La aplicacin de este principio implicara, por ejemplo, discutir, identificar y asignar a las Entidades Territoriales Autnomas fuentes territoriales (o propias en sentido amplio),52 sobre las cuales se debera evitar en lo posible imponer condicionalidades de gasto.53 La solidaridad, como principio consagrado en la Constitucin, se materializara en mecanismos concertados que contribuyan a una distribucin de recursos cada vez ms equitativa en el pas. Este principio tradicionalmente encuentra su expresin mediante sistemas de transferencias y mecanismos de ecualizacin (para buscar la equidad social) y de cohesin social (para lograr la equidad mediante la convergencia del desarrollo econmico de las entidades territoriales). La eficiencia fiscal consiste en que las Entidades Territoriales Autnomas proveern a la poblacin de su jurisdiccin servicios pblicos del mximo valor posible, dado el nivel de tributacin vigente y las transferencias recibidas para el cumplimiento de sus responsabilidades. El principio de disciplina fiscal establece que los gobiernos de todos los niveles (central y autnomos) deben ser responsables por las consecuencias de sus decisiones y enfrentarse a restricciones presupuestarias duras. Este principio se implementar en la medida en que el gobierno central no se haga responsable de
51 52 53 Existen varios otros principios como gradualidad, suficiencia, corresponsabilidad fiscal, no discriminacin, etc., que podran ser incorporados al grupo bsico de principios orientadores definido para este estudio. Barrios (2009d) realiza la precisin en sentido que en estricto rigor el concepto de ingreso propio est relacionado con la posibilidad de creacin de las fuentes, completamente ligado a la potestad de legislacin. El marco legal que establecer esta asignacin ser la ley de clasificacin de ingresos (CPE, Art. 340).
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la deuda de las autonomas y en que el Banco Central no acte como prestamista de ltima instancia del gobierno central de manera ilimitada (Shah, 2005b).
5. Estructurando el rgimen de financiamiento

Los componentes del financiamiento subnacional, para un conjunto de responsabilidades asignadas, son tpicamente los dominios tributarios que permiten la generacin de recursos propios, las transferencias intergubernamentales y el financiamiento. Por su naturaleza diferenciada, cada uno de estos componentes tiene potencialidades distintas para lograr los distintos propsitos de sistema expresados en sus principios. El componente bsico de los sistemas de financiamiento subnacional son los ingresos generados en los dominios tributarios propios, por sus implicaciones para la eficiencia y para la equivalencia fiscal, por sus incentivos para el desarrollo econmico y, particularmente, para el ejercicio de la autonoma. Sin embargo, la experiencia internacional muestra que tpicamente el costo del ejercicio de las responsabilidades asignadas a las entidades descentralizadas excede largamente a las recaudaciones propias (Boadway y Shah, 2007). A raz de ello, se recurre al componente de las transferencias intergubernamentales, que pueden tener diversos propsitos, entre ellos: i) cubrir las brechas entre necesidades de gasto y recursos propios, ii) buscar la ecualizacin (o igualacin) fiscal (para lidiar con diferencias territoriales de disponibilidad de recursos), iii) equilibrar los recursos disponibles ante necesidades diferenciadas de gasto (por ejemplo, ante distinto grado de desarrollo socioeconmico), o iv) para incentivar en los gobiernos subnacionales asignaciones de gasto consistentes con objetivos nacionales, tpicamente mediante transferencias condicionadas o sujetas a cofinanciamiento. A partir de los principios bsicos propuestos para la bsqueda de consensos sobre el sistema de financiamiento, los tomadores de decisiones del nivel central y de las Entidades Territoriales Autnomas debern preguntarse:
Cmo podemos profundizar la autonoma ampliando nuestros recursos mediante esfuerzos fiscales propios? Cules son los requisitos mnimos del sistema de financiamiento autonmico en trminos de dominios subnacionales para poder realizar un mayor esfuerzo fiscal? Apoyaremos la introduccin de mecanismos que permitan contar con ingresos predecibles y estables para la gestin pblica subnacional? Estamos dispuestos a constituir un fondo de estabilizacin? Estamos dispuestos a mejorar la equidad social y la equidad interterritorial mediante mecanismos solidarios? Qu recursos podran financiar estos mecanismos?
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En los siguientes prrafos se esbozan algunas opciones de modelos para un sistema de financiamiento del rgimen autonmico boliviano, que se desarrollan a partir de cuatro componentes bsicos: sostenibilidad, autonoma, consistencia con polticas del nivel central y ecualizacin, cuyos alcances se presentan en la Tabla 3.
Tabla 3 Componentes bsicos para el sistema de financiamiento
Componente Sostenibilidad Autonoma Consistencia con polticas nacionales Ecualizacin Finalidad Estabilizar los presupuestos pblicos Evitar crisis fiscales y sobreendeudamiento Instrumento Fondos de establilizacin
Lograr que las ETA cuenten con recursos sobre Fortalecimiento/Dotacin de dominios cuyo uso puedan decidir de manera efectiva tributarios Transferencias no condicionadas Cooperacin en la gestin de programas nacio- Transferencias condicionadas nales (p.ej. el actual esquema en educacin) Orientar el gasto hacia programas nacionales Transferencias cofinanciadas Igualacin de capacidades fiscales Transferencias condicionadas Asignaciones consistentes con mayores necesidades de la poblacin
Las opciones planteadas a continuacin constituiran vas para un modelo del sistema de financiamiento, que se construyen a partir del contexto econmico, poltico y fiscal boliviano. Ellas son: a) Un modelo basado en el sistema actual, al cual se aadiran dos ingredientes importantes: un mecanismo de estabilizacin y el fortalecimiento de dominios tributarios departamentales (alternativa 1). b) Un modelo con una distribucin equitativa de los recursos pblicos del nivel central, que adems incluye mecanismos de estabilizacin y fortalecimiento de dominios tributarios (alternativa 2). c) Un modelo mixto, que plantea una redistribucin parcial ms equitativa, con mecanismos de estabilizacin y fortalecimiento de dominios tributarios (alternativa 3). Alternativa 1. Sistema actual con mecanismo de estabilizacin y fortalecimiento de dominios tributarios La Constitucin asigna explcitamente recursos a las Entidades Territoriales Autnomas departamentales (Art. 341), respetando la actual asignacin. Dado que la Constitucin no se refiere a los recursos de las Entidades Territoriales
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Autnomas municipales, podra entenderse que la actual asignacin en favor del nivel local tambin se mantiene. Si en la prctica no existen posibilidades para discutir, disear y consensuar un rgimen de financiamiento diferente al actual (posiblemente en el marco de un pacto fiscal), una alternativa a considerar sera mantener el actual esquema de financiamiento sujeto, sin embargo, a dos ajustes ineludibles: 1) la incorporacin de mecanismos de estabilizacin de los ingresos subnacionales, y 2) el establecimiento de dominios tributarios subnacionales, particularmente para las autonomas departamentales (Tabla 4.a). A las ventajas resultantes de estabilizar los ingresos y fortalecer los dominios tributarios, derivadas de esta alternativa, se contrapondran las desventajas de mantener la desigual distribucin interterritorial del ingreso pblico del Estado, e ignorar las necesidades y costos diferenciados de provisin de los servicios pblicos.
Tabla 4.a. El sistema de financiamiento subnacional: alternativa 1
Finalidad Mecanismo Recursos* Forma de distribucin de transferencias Finalidad Estabilizar los presupuestos pblicos subnacionales ante variaciones de precios; y evitar el surgimiento de crisis fiscales y excesivo endeudamiento subnacional
Sostenibilidad Estabilizacin
Fondo de estabilizacin Salida de recursos en hidrocarburos (nacional periodos de baja de los o subnacional) conrecursos provenientes de formado con recursos los hidrocarburos acumulados en periodos de marcada alza de precios
Autonoma
Coparticipacin tributaria Criterio per cpita Transferencias Regalas departamentales 11% Productores Cumplimiento de las no 25% IEHD para departa1% Beni-Pando competencias asignacondicionadas mentos Porcentaje por departamento das por las leyes 1551 Impuestos municipales Recursos gestionados en y 1654 y disposiciones posteriores. departamentos y Impuestos departamenFortalecimiento de los municipios tales Recursos dominios tributarios Otros ingresos tributarios territoriales subnacionales Venta de bienes y servicios Otros recursos IDH dept. (24,4% dep. 67% mun. 8,6% univ.) Recursos FPS Transferencias Recursos HIPCII condicionadas Salarios Educacin, Salud y Serv. Social Crditos y donaciones Transferencias 10% IEHD Criterio per cpita (municipios) Criterio per cpita Monto fijo Segn planilla salarial Inversin en funciones sociales Financiamiento para funciones sociales Pago de salarios en funciones sociales Nivelacin ingresos departamentales
Consistencia con polticas nacionales
Ecualizacin
Fondo de compensacin deptal.
Fuente: Elaboracin propia. * En todos los casos, se mantendran los totales asignados a los niveles deparamental y municipal.
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Alternativa 2. Sistema con distribucin ms equitativa, con mecanismos de estabilizacin y fortalecimiento de dominios tributarios Manteniendo las asignaciones de recursos establecidas por la Constitucin, se podran adoptar los siguientes elementos: a) la incorporacin de mecanismos de estabilizacin, b) el establecimiento de dominios tributarios subnacionales, particularmente para las autonomas departamentales, y c) una redistribucin de las transferencias intergubernamentales al interior de cada nivel con base en criterios de poblacin, combinados con necesidades y costos de provisin diferenciados.54
Tabla 4.b. El sistema de financiamiento subnacional: alternativa 2
Finalidad Mecanismo Recursos* Fondo de estabilizacin hidrocarburos (nacional o subnacional) conformado con recursos acumulados en periodos de marcada alza de precios Coparticipacin tributaria Regalas departamentales 25% IEHD para departamentos IDH dept. (11%+1%) (24,4% dep. 67% mun. 8,6% univ.) Ingresos tributarios Venta de bienes y servicios Otros recursos Recursos FPS Salarios Educacin, Salud y Serv. Social Recursos HIPCII Crditos y donaciones Criterio per cpita Segn planilla salarial Monto fijo Forma de distribucin de transferencias Salida de recursos en periodos de baja de los recursos provenientes de los hidrocarburos Finalidad Estabilizar los presupuestos pblicos subnacionales ante variaciones de precios; y evitar el surgimiento de crisis fiscales y excesivo endeudamiento subnacional
Sostenibilidad
Estabilizacin
Autonoma
Transferencias no condicionadas
Poblacin, necesidades y costos Poblacin, necesidades y costos Poblacin, necesidades y costos Poblacin, necesidades y costos
Recursos territoriales
Cumplimiento de las competencias asignadas por las leyes 1551 y 1654 y disposiciones posteriores. Fortalecimiento de los dominios tributarios subnacionales
Consistencia con polticas nacionales
Transferencias condicionadas
Inversin funciones sociales Pago de salarios en funciones sociales Financiamiento para funciones sociales
54
Se entiende por necesidades diferenciadas al diferente nivel de demanda por servicios pblicos que presentan entidades territoriales distintas, derivadas por ejemplo de factores demogrficos, como ser las distintas proporciones de poblacin en edad escolar que tienen los municipios (mayor demanda por servicios de educacin). Estas necesidades podrn ser tambin distintas, en trminos de disponibilidad de infraestructura en un momento dado (por ejemplo, centros de salud por 1.000 habitantes, etc.). Para una revisin de variables que se aplican a escala internacional para captar las necesidades diferenciadas, ver por ejemplo Boadway y Shah (2007), y Monasterio (2003).
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Esta alternativa implicara una profunda redistribucin intranivel de los recursos estatales, por lo cual se hara recomendable levantar las condicionalidades vigentes sobre varias de las transferencias para posibilitar el ajuste (Tabla 4.b). La adopcin de una alternativa de este tipo no puede concebirse al margen de un gran pacto fiscal nacional, pues su aplicacin implicara cambios profundos en la distribucin interterritorial del ingreso pblico. Alternativa 3. Sistema mixto con redistribucin parcial ms equitativa, con mecanismos de estabilizacin y fortalecimiento de dominios tributarios A partir del actual esquema de financiamiento se contemplaran los siguientes cambios: a) la incorporacin de mecanismos de estabilizacin, b) el establecimiento de dominios tributarios subnacionales, particularmente para las autonomas departamentales, c) se realizara una redistribucin (intranivel) de los recursos provenientes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (idh) y del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (iehd), con base en criterios de poblacin y necesidades y costos de provisin diferenciados, condicionndolos a su uso en la provisin de los servicios pblicos asociados a los derechos fundamentales (cpe, Arts. 17 a 20), como expresin de solidaridad interterritorial55, 56 (Tabla 4.c).
55
56
Por su parte, se entiende que los costos de provisin de servicios pblicos son diferentes entre territorios: no cuesta lo mismo proveer una racin de desayuno escolar en Cochabamba que en Tarija o construir un centro de salud en Oruro que otro en Trinidad. La prctica internacional centra esta prioridad en los bienes o servicios meritorios, entendidos como aquellos para los cuales el Estado debe garantizar un nivel mnimo de provisin (Musgrave, 1959); o como aquellos cuyo consumo produce un efecto social mayor que el beneficio para el individuo que los consume (Rathe, 2009). La FAM (2009, p. 45) y Barrios (2009d) consideran apropiado y viable considerar distribuciones opcionales del IDH en la asignacin secundaria del ingreso (correccin de desequilibrios).
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Tabla 4.c. El sistema de financiamiento subnacional: alternativa 3

Finalidad Mecanismo Recursos* Fondo de estabilizacin hidrocarburos (nacional o subnacional) conformado con recursos acumulados en periodos de marcada alza de precios Forma dedistribucin de transferencias Salida de recursos en periodos de baja de los recursos provenientes de los hidrocarburos Finalidad Estabilizar los presupuestos pblicos subnacionales ante variaciones de precios; y evitar el surgimiento de crisis fiscales y excesivo endeudamiento subnacional Dotar a las ETA de recursos sobre cuya asignacin tienen plena capacidad de decisin, en el marco de sus responsabilidades. Fortalecimiento de los dominios tributarios subnacionales
Sostenibilidad
Estabilizacin
Autonoma
Transferencias no condicionadas Recursos territoriales
Coparticipacin tributaria Regalas departamentales Ingresos tributarios Venta de bienes y servicios Otros recursos Salarios Educacin, Salud y Serv. Social 25% IEHD para departamentos IDH dept. 24,4% dep. 67% mun. 8,6% univ.) Recursos HIPCII 10% IEHD
Criterio per cpita 11% Product., 1% BeniPando
Segn planilla salarial
Consistencia con polticas nacionales Ecualizacin
Transferencias condicionadas
Garantizar el financiamiento de servicios Poblacin, necesidades y pblicos fundamentales costos (salud, educacin, vivien Poblacin, necesidades y da, servicios bsicos) costos Monto fijo Fondo de compensacin deptal. Nivelacin de regalas departamentales
Transferencias
6. El cuidado de los equilibrios fiscales

A la hora de disear un sistema de financiamiento efectivo y viable, es muy importante tener en cuenta la necesidad de preservar mltiples equilibrios de carcter macroeconmico, intergubernamental e interterritorial. Para la preservacin de estos equilibrios, entre otras, se deben cumplir las siguientes condiciones: a) el financiamiento descentralizado debe guardar cierta relacin con el crecimiento de la economa y los ingresos pblicos, b) debe evitarse el surgimiento de dficit fiscales en perodos plurianuales,57 c) el financiamiento debe mostrarse estable ante las fluctuaciones econmicas y ante eventos externos como cambios en los precios internacionales, d) toda transferencia
57 La presupuestacin plurianual es una prctica creciente en pases latinoamericanos. Permite fijar metas fiscales y macroeconmicas muy rigurosas, pero con flexibilidad para ajustar desbalances de corto plazo.
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competencial deber realizarse con la definicin previa de su fuente de financiamiento, segn el Art. 305 de la cpe (neutralidad fiscal).
Esquema 1 Posibles desequilibrios fiscales
Desequilibrios Causas Ingresos por debajo de las proyecciones Ingresos inestables Gastos inesperados Inflexibilidad del gasto Soluciones Reduccin porporcional del gasto en las entidades del nivel central y subnacionales Aumento de la eficiencia recaudatoria Presupuestos plurianuales Fondos de estabilizacin de ingresos Mayor autonoma fiscal a los gobiernos subnacionales para crear impuestos
1 Desequilibrios entre ingresos y gastos
2 Desequilibrio fiscal vertical: Brechas fiscales entre diferentes niveles de gobierno
El gobierno central se reserva fuentes de ingreso con mayor facilidad de recaudacin para cumplir sus funciones Asignacin de responsabilidades de gasto sin provisin de recursos
Mayor provisin de recursos o de dominios tributarios
3 Desequilibrio fiscal horizontal: Brechas fiscales entre territorios de un mismo nivel de gobierno
Distribucin desigual de ingresos entre departamentos o municipios debido a razones geogrficas o econmicas Demandas de gasto social diferentes entre unidades territoriales debido a los diferentes grados de pobreza
Transferencia intergubernamental para equilibrar los niveles de provisin de servicios pblicos Transferencia intergubernamental con metodologa sensible a necesidades diferenciadas y costos de provisin distintos
Fuente: Elaboracin propia con base en PNUD (2006).
El diagrama anterior intenta graficar los principales tipos de desequilibrios fiscales que pueden presentarse en un contexto descentralizado: desequilibrios entre ingresos y gastos (dficit), desequilibrios verticales (entre diferentes niveles de gobierno) y desequilibrios horizontales (entre distintas Entidades Territoriales Autnomas de un mismo nivel). A manera de ejemplo, recurriendo a informacin sobre el gasto pblico clasificado por funciones para 2007, la Tabla 5 presenta informacin sobre el gasto per cpita ejecutado por prefecturas y municipalidades en las funciones de salud, educacin, urbanismo y vivienda. La informacin permite inferir la presencia de desequilibrios horizontales importantes en la asignacin de recursos tanto entre prefecturas como entre municipalidades.58
58 Las importantes diferencias en el gasto de prefecturas (que llegan hasta 1,5 veces el promedio) y de los municipios (que inclusive superan 3,5 veces el promedio) deben, necesariamente, ser
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Tabla 5 Gasto per cpita en funciones sociales (2007) (En dlares)

Prefecturas
Departamento Promedio Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando Salud 12,7 17,1 9,2 9,5 13,1 15,4 30,1 10,7 23,5 41,1 Educacin 51,8 55,7 54,7 47,6 68,9 69,9 66,9 39,3 55,8 32,5 Urbanismo y Vivienda 1,0 0,3 0,0 0,0 10,8 0,3 4,0 0,2 0,6 23,4 Total 65,5 73,0 64,0 57,2 92,8 85,4 101,0 50,2 79,9 97,0 Total / Promedio 1,00 1,11 0,98 0,87 1,42 1,30 1,54 0,77 1,22 1,48 Departamento Promedio Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando Salud 15,4 14,9 10,8 11,8 9,7 10,3 33,4 20,7 19,0 42,0
Municipalidades
Educacin 24,1 27,6 18,0 20,5 35,8 18,8 95,9 13,8 30,7 143,1 Urbanismo y Vivienda 16,4 7,0 31,5 8,5 9,1 9,1 22,6 11,6 8,6 19,5 Total 56,0 49,5 60,3 40,9 54,6 38,2 152,0 46,1 58,2 204,6 Total / Promedio 1,00 0,88 1,08 0,73 0,98 0,68 2,72 0,82 1,04 3,66
7. Ampliando los dominios tributarios de las autonomas

Una de las expresiones ms importantes de la cualidad autnoma de las Entidades subnacionales es la capacidad de financiar los gastos con recursos propios, generados en el marco del usufructo de sus dominios tributarios. Sin embargo, como ya se ha anotado, la capacidad recaudatoria de los niveles subnacionales es limitada, tanto en pases federales como en unitarios, lo cual empero de ningn modo implica dejar de hacer todos los esfuerzos posibles por incrementarla. En Bolivia, la dependencia de los ingresos estatales de fuentes inestables y el objetivo de profundizar la autonoma imponen la necesidad de ampliar las capacidades de generacin de ingresos propios por parte de las Entidades Territoriales Autnomas. Un examen de los ingresos de prefecturas y municipalidades permite evidenciar la debilidad de estas entidades para generar recursos propios (Tabla 6).
cualificadas considerando los costos de provisin de los servicios pblicos, que son tpicamente superiores en departamentos como Tarija y Pando.
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Tabla 6 Fuentes de financiamiento del gasto subnacional Promedio 2005-2007

Prefecturas Fuente de finaciamiento Transferencias para salarios Regalas RRNN Transf. hidrocarburos (IDH, IEHD, FCD) Otras transferencias Ingresos propios Crditos Donaciones Total Porcentaje del ingreso total 43,2 24,3 22,0 3,6 3,3 2,8 0,7 100,0 Municipalidades Fuente de financiamiento Transferencias coparticipacin tributaria Ingresos propios tributarios Transferencias IDH, Regalas Otras transferencias (Ind. HIPC) Crditos Donaciones Otros ingresos propios Total Porcentaje del ingreso total 35,1 28,1 15,8 10,4 5,5 4,0 1,1 100,0
La debilidad mencionada es especialmente patente en el caso de las prefecturas: solamente 6,1% de sus ingresos pueden catalogarse como propios en un sentido amplio.59 Los municipios presentan una situacin algo diferente como resultado de contar con bases tributarias de dominio propio, que les permiten financiar cerca de 35% de su gasto con recursos autnomos. La principal explicacin para la escasa capacidad de generacin de ingreso propio de las prefecturas se encuentra en la carencia de bases tributarias. A su turno, en los municipios la debilidad est asociada a una combinacin variable de factores normativos (por ejemplo, exenciones), tecnolgicos (catastros), de escala (poblacin) y de capacidad institucional. A ello se suma la pobre estructura de incentivos que enfrentan las municipalidades, derivada del esquema de transferencias vigente. En aplicacin del principio de corresponsabilidad fiscal, con la autonoma se debe propiciar que los niveles subnacionales participen en la generacin de ingresos pblicos de forma tal que puedan asumir el financiamiento, parcial o total, de sus competencias. Ello implica la entrega de la titularidad y la competencia recaudatoria de impuestos, tasas, multas y contribuciones, y la adopcin de los mecanismos de gestin correspondientes. La ampliacin de las bases de recursos subnacionales amerita discutir a fondo el rgimen tributario en sus mbitos inherentes a los poderes, potestades y competencias. En la actualidad existen diversas propuestas en este mbito, que merecern ser debatidas en el contexto del diseo progresivo del rgimen de
59 Incluye crditos gestionados por estas entidades.
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financiamiento del Estado autonmico en Bolivia. Algunas de estas propuestas se resumen a continuacin. En el corto plazo, se considera recomendable mantener las actuales bases tributarias municipales, mientras este tipo de autonoma se consolida, y apuntar a una ampliacin de las bases tributarias de las autonomas departamentales.
Tabla 7 Propuestas para mejorar el sistema tributario y ampliar los dominios tributarios subnacionales
Creacin y/o supresin de impuestos Normas y administracin Tecnologa Potenciar el RUAT, para beneficiar a todos los municipios (Cabrera, 2007) Construccin de un padrn nico de contribuyentes (Cabrera, 2007) Crear un catastro unificado para todos los municipios (Cabrera, 2007)
Crear un impuesto especial al consumo de Elaborar un solo Cdigo Tribubienes (Departamental). (Banco Mundial, tario (FIDEM, 2009) 2006, FIDEM, 2009) Crear un impuesto a las ventas de gasolina y diesel (Departamental). Banco Mundial, 2006) Crear un impuesto al ingreso personal en sustitucin del RC IVA. (Pereira, 2006; FIDEM, 2009) Modernizacin de normas que regulan impuestos municipales (Pereira, 2006) Delimitacin de los dominios tributarios (Pereira, 2006)
Crear un impuesto municipal al ingreso Desmonte de la totalidad de las de pequeos contribuyentes en reemplazo exenciones (Cabrera, 2007) del Rgimen Simplificado y el Sistema Integrado (FIDEM, 2009) Crear un impuesto departamental a la renta de las personas junto a una coparticipacin directa del IDH del TGN a los departamentos (Medinacelli, 2008) Dotar a las ETA departamentales de la capacidad de imponer sobretasas (Pereira, 2006; FIDEM, 2009) Aumento de la Alcuota del IVA (Pereira, 2006) Contabilizacin de contribuciones comunitarias en especie (Barrios, 2009; Finot, 2009) Fuente: Banco Mundial (2006), Pereira (2006), Cabrera (2007), Barrios (2009), FIDEM (2009), Finot (2009a) y Ministerio de Autonoma, GTZ y PULSO (2010).
Al margen del tipo de impuestos a ser definidos en la futura legislacin tributaria prevista por la Constitucin, resulta de gran importancia ajustar los mecanismos de coparticipacin en los impuestos recaudados centralmente. Segn Weingast (2006), es necesario aprovechar el potencial de los incentivos que pueden generarse mediante la tributacin municipal y departamental para impulsar el desarrollo econmico, mejorando los sistemas de coparticipacin. Un sistema de coparticipacin ciego ofrece a las entidades territoriales escasos incentivos para
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el desarrollo, pues en presencia de criterios de distribucin solamente demogrficos, de necesidades y de costos entre otros, obtendrn solamente una parte constante del fruto de sus recaudaciones y buenas polticas en pro del desarrollo local (que son las que permiten generar ms bases de impuestos).60 En contraste, sistemas tributarios que permiten a los departamentos/municipios de mayor crecimiento capturar una mayor porcin de las recaudaciones proveen mucho mejores incentivos para impulsar el desarrollo.61 Una forma de crear tanto ecualizacin horizontal como mayores incentivos fiscales es a travs de un sistema de transferencias (de los ingresos tributarios recolectados centralmente) que trate de manera diferenciada a las Entidades Territoriales Autnomas. En el caso, por ejemplo, de los municipios ms pequeos, podra preservarse el esquema de coparticipacin actual. Pero en el caso de otras Entidades Territoriales Autnomas, se podra convenir en que se queden con mayores proporciones de las recaudaciones, luego de superar un lmite predefinido.
8. Conclusin: una perspectiva temporal de la reforma

Como seala Aghn (1993), el ejercicio de transferir competencias y recursos es complejo, lo que determina que en la prctica no se d un proceso simultneo de transferencias de competencias y recursos por diversas razones de ndole poltica, econmica y tcnica. En Espaa, el profundo proceso descentralizador tuvo una primera fase centrada en el gasto y las transferencias competenciales, tras lo cual se trabaj para construir un sistema de financiamiento descentralizado (Monasterio, 2003, p.15). En nuestro pas, la experiencia de tres lustros de participacin popular y descentralizacin administrativa, implementadas en muchos sentidos gradualmente, permite visualizar que la profundizacin de la descentralizacin perseguida en Bolivia deber ser entendida en una perspectiva al menos de mediano plazo. En este marco, se propone discutir y establecer una agenda de desarrollo de mediano plazo del rgimen fiscal-financiero de las autonomas. Esta agenda o ruta de implementacin estara marcada por tres fases claramente delimitadas:
60 Este tipo de distribucin suele realizarse bajo reglas rgidas (partes iguales para todos, proporciones constantes por poblacin en un determinado ao u otros). As por ejemplo, con una distribucin igualitaria de las recaudaciones entre N municipios, si un gobierno municipal alienta la actividad econmica en su jurisdiccin mediante polticas slidas, y genera de esta manera una recaudacin adicional de $1 a cargo del nivel central, recibir en cambio solamente 1/N de este monto. Weingast (2006) plantea que esta situacin puede ser superada, por ejemplo, computando metas de recaudacin anuales en las jurisdicciones, por sobre las cuales los gobiernos subnacionales tendran acceso a participaciones crecientes o an totales en la recaudacin.
61
114
1. 2. 3.
Desarrollo del marco normativo bsico: Ley Marco, estatutos y cartas orgnicas Transicin: desarrollo normativo, metodolgico e instrumental Implementacin del rgimen de financiamiento descentralizado Los rasgos salientes de esta agenda de desarrollo se presentan en la Tabla 8.
Tabla 8 La ruta de implementacin
Fase Tareas principales Duracin Hasta 2011 Caractersticas Cambios menores en competencias con modificaciones tambin menores en el financiamiento
Fase I: Aprobacin LMAD Marco normativo bsico Desarrollo de estatutos del rgimen y cartas orgnicas autonmico (Incluye lneas bsicas del sistema de financiamiento) Fase II: Transicin (desarrollo normativo y tcnico) Ley de ingresos del Estado (prevista en la CPE) Ley de clasificacin de tributos (prevista en la CPE) Leyes sectoriales Reforma del sistema de presupuesto Metodologa y herramientas de costeo competencial Instalacin de las instancias de coordinacin fiscal Reforma tributaria Acuerdos sobre el nuevo sistema de financiamiento Pacto fiscal Aplicacin inicial del sistema Ley de endeudamiento Ley de Responsabilidad Fiscal
2 -3 aos partiendo ahora: 2010-2012
El panorama competencial se aclara con las leyes sectoriales Se desarrollan herramientas tcnicas e informacin estadstica pertinentes Se han definido los ingresos y las bases tributarias de las ETA. Hay mayor claridad sobre el que se debe financiar
Fase III: Aplicacin inicial del nuevo rgimen de fianciamiento Fuente: Elaboracin propia.
5 aos (2013-2017)
Se prueba el sistema Se completa el marco normativo fiscal
Un tema que destaca ntidamente dentro de la agenda es el logro de un pacto fiscal, entendido como un acuerdo social sobre el rgimen de financiamiento del Estado, al margen del cual parece inviable discutir cualquier modificacin importante de las relaciones fiscales intergubernamentales en el pas. La Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia (fam) ha sido la entidad que, desde el nivel subnacional, ha realizado una propuesta de pacto fiscal, consistente en un acuerdo nacional orientado a promover la equidad, la eficiencia en el uso de los recursos y el acceso a niveles de servicios similares para todos los ciudadanos. Los aspectos salientes de esta propuesta son: a) el respeto de los
recursos asignados a municipios y prefecturas, b) utilizar el Impuesto Directo a los Hidrocarburos como variable a ser repartida a partir de criterios demogrficos y de necesidades en busca de la equidad, c) emplear los recursos excedentarios del fondo para la Renta Dignidad, los recursos excedentarios por explotacin de recursos naturales u otros recursos identificados mediante un acuerdo entre los niveles del Estado para financiar servicios pblicos fundamentales y buscar la reduccin de brechas en el desarrollo econmico. Independientemente de su alcance y contenidos, que pueden ser objeto de debate, la virtud de la propuesta de la fam es haber abierto la discusin sobre el gran acuerdo nacional que significa un pacto fiscal; cuyos alcances, contenidos y en definitiva posibilidades de xito dependen de un complejo conjunto de factores. Entre los aspectos que favorecen la posibilidad de buscar el pacto se encontraran: b) el establecimiento del Estado autonmico, a) la previsin constitucional de aprobar leyes fiscales fundamentales como la Ley de Clasificacin de Ingresos y la Ley de Dominios Tributarios, c) la posesin de autoridades electas en las autonomas, que confiere un peso especfico importante a los actores subnacionales, d) el perodo presente se caracteriza por una situacin fiscal favorable, a raz de sucesivos incrementos en los ingresos del Estado, y e) la apertura de actores como la fam para llevar adelante el dilogo. Entre las restricciones para este tipo de acuerdo se podran mencionar: a) la posible existencia de posiciones contrarias a raz de prdidas potenciales de recursos de algunas Entidades Territoriales Autnomas, b) posiblemente no existe entre la ciudadana y sus organizaciones una comprensin acabada de las relaciones fiscales intergubernamentales, por lo cual la necesidad de un pacto fiscal podra no ser percibida a cabalidad. En todo caso, la Ley Marco podra establecer ciertos mecanismos orientados a dar cabida a este proceso de acuerdo social, posiblemente estableciendo un perodo transitorio que corra en paralelo al desarrollo del marco legal en el campo fiscal, para luego dar paso a un esquema permanente que, en todo caso, podr discutirse, por ejemplo, cada cinco aos. Asimismo, tal cual figura en el Anteproyecto de Ley Marco presentado en julio de 2009, se considera recomendable que esta norma plantee explcitamente que se debe llegar a un pacto fiscal nacional en un perodo prudencial de entre tres y cinco aos.
captulo vi
Opciones para el sistema de transferencias fiscales intergubernamentales
1. Introduccin
El presente captulo profundiza la temtica sobre las transferencias fiscales intergubernamentales, entendidas como el elemento central del financiamiento de la descentralizacin en Bolivia. Se parte de la descripcin general del modelo de descentralizacin fiscal vigente, caracterizndolo e identificando sus principales avances y debilidades, para luego analizar el patrn de financiamiento de los gobiernos municipales y las ex prefecturas. Posteriormente, se formula un conjunto de opciones sobre las posibles vas para mejorar la sostenibilidad y la equidad del actual sistema de transferencias fiscales intergubernamentales y su potencial efecto en la eficiencia de la gestin territorial. Estas denominadas opciones para el financiamiento se formulan bajo dos supuestos bsicos que merecen ser considerados: el primero, su viabilidad poltica; el segundo, su factibilidad fiscal-financiera. La primera incorpora la sensibilidad al momento de tensin poltica y alta desconfianza entre los actores autonmicos; relacin altamente vulnerable a decisiones polticas, que perjudican la construccin de relaciones intergubernamentales de largo plazo. La segunda supone la comprensin de un Estado con una hacienda pblica tradicionalmente dbil y deficitaria.
2. El modelo boliviano de descentralizacin fiscal

El actual rgimen de transferencias fiscales a gobiernos subnacionales se origina a partir del proceso de Participacin Popular iniciado en julio de 1994, expresado en la descentralizacin poltica, fiscal y administrativa de un conjunto de responsabilidades del rea social (educacin, salud, deportes, defensoras) y de
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infraestructura productiva (caminos vecinales y microrriego)62 a los gobiernos municipales. Su financiamiento es cubierto con el 20% de los ingresos recaudados mediante impuestos nacionales transferidos por criterio poblacional, adems de la cesin del 100% de la recaudacin del impuesto a la propiedad de bienes inmuebles y vehculos, y sobre la transferencia de stos. Esta descentralizacin de base municipal se complementa a partir de 1996, con el inicio de la ejecucin de la descentralizacin administrativa de competencias no privativas del nivel central a las ex prefecturas en reas de infraestructura productiva (caminos departamentales, riego, asistencia agropecuaria, entre otras), y la coparticipacin de los recursos obtenidos por la comercializacin de hidrocarburos (regalas, impuesto a especial a la venta de hidrocarburos y un fondo de compensacin departamental, en algunos casos).63 El modelo boliviano de descentralizacin fiscal ha sido, hasta la fecha, estructurado sobre la base de las transferencias intergubernamentales sistemticas64 y no condicionadas65 del nivel central hacia las ahora denominadas Entidades Territoriales Autnomas (eta),66 y que cede slo el usufructo del impuesto a la propiedad de bienes y vehculos y la transferencia de stos a los gobiernos municipales.67 Conceptualmente se mantiene bajo el modelo principal-agente, donde el gobierno central, a pesar de la descentralizacin municipal y departamental, y ahora en el rgimen de autonomas, todava tiene la ltima palabra para la aprobacin o modificacin a veces unilateral de las reglas del financiamiento de las Entidades Territoriales Autnomas.68
62 63 64 65 66 67 68
Con la Ley 1551 de Participacin Popular se sealan competencias exclusivas en infraestructura y equipamiento en educacin, salud, defensoras, cultura, deportes e infraestructura de caminos vecinales y microrriego. Las regalas vienen determinadas desde la dcada de los 60 y en el caso del Fondo de Compensacin Departamental, ste se activa cuando las regalas por habitantes percibidas por un departamento se hallan debajo de la media per cpita nacional de regalas hidrocarburferas Las transferencias sistemticas son aquellas que de manera regular y legislada se traspasan a las ETA. Las no sistemticas son las que no disponen de periodicidad y en general son discrecionales. Las transferencias condicionadas son aquellas definidas especficamente, ya sea de manera nominal o relativa, a determinadas reas administrativas o de materia competencial. La Constitucin establece este denominativo para hacer referencia a todos los gobiernos autnomos del Estado Plurinacional. Vladimir Ameller, Dilogo para la descentralizacin: provocaciones, avances y desengaos, La Paz, Plural editores-COSUDE, 2002. Determinaciones que no slo comprenden al actual gobierno, por ejemplo: la condonacin de impuestos a la propiedad rural (impuesto de dominio municipal); la aprobacin en el Senado Nacional de las ordenanzas municipales de tasas y patentes (habindose aprobado stas en el legislativo municipal; el cambio va decreto supremo en la coparticipacin del IDH (cuando los criterios haban sido definidos multilateralmente en otros decretos), entre otros.
transferencias fiscales
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La poltica fiscal subnacional se expresa en la definicin de transferencias fiscales en bloque (block grants) limitadas en su uso por parmetros de gasto,69 con la delimitacin de reas competenciales70 de alcance local, en las que por medio de la planificacin participativa en el nivel municipal se orienta el gasto en cada jurisdiccin territorial de acuerdo a las demandas ciudadanas en determinados sectores. En el nivel departamental, estas transferencias en bloque, apoyan los procesos de planificacin y presupuestacin en materias de alcance y responsabilidad departamental. En teora, las transferencias fiscales intergubernamentales son un mecanismo de compensacin para atenuar los desequilibrios verticales y horizontales propios de entidades territoriales con limitaciones para financiar su gasto autnomamente, donde los ciudadanos-contribuyentes se hallan impedidos de financiar sus necesidades de gasto. Para el nivel municipal, representa ms de 320 gobiernos municipales imposibilitados de cubrir su gasto con ingresos propios. En el caso de los gobiernos departamentales, las transferencias se consideran imprescindibles para cubrir las competencias definidas por la Constitucin en ausencia de un dominio tributario propio. Estos porcentajes coparticipados de los ingresos nacionales y por impuestos sobre la comercializacin y fiscalizacin de los hidrocarburos son transferidos automticamente por frmula a las cuentas fiscales de las entidades territoriales en el momento del registro de los ingresos de las fuentes tributarias (diariamente) y por hidrocarburos (en el momento del pago) a las cuentas municipales y prefecturales, respectivamente. En cuanto a los criterios de reparto, a diferencia de la Ley de Participacin Popular, que asigna la distribucin de recursos mediante criterios poblacionales, la Ley del Dilogo Nacional establece una frmula de acuerdo a criterios de poblacin ponderada por parmetros de pobreza segn el indicador de necesidades bsicas insatisfechas (nbi) por municipio. Con la irrupcin de la Ley de Hidrocarburos emergen los criterios geogrficos, combinados para una mayor asignacin en aquellos departamentos productores y la compensacin para los no productores. Actualmente, el financiamiento de las prefecturas y gobiernos municipales es cubierto en ms del 75% por las transferencias de acuerdo a criterios por poblacin (Ley de Participacin Popular), por poblacin pobre (Ley del Dilogo) y nuevamente geogrficos y de simetra departamental (Ley de Hidrocarburos), configurando as un sistema caracterizado por la alta dependencia de las transferencias fiscales
69 70
Salvo la restriccin para destinar como mximo hasta el 25% para gasto corriente de los ingresos corrientes, que puede considerarse como una restriccin contable/presupuestaria y no una condicionalidad sobre un campo administrativo especfico. Varias leyes Participacin Popular, Dilogo Nacional y de Hidrocarburos determinan materias competenciales de ciertos sectores, generalmente sociales.
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intergubernamentales, aspecto que determina que el modelo de descentralizacin fiscal sea adems ms descentralizado en el gasto que en el ingreso.71
Bolivia: estructura de las transferencias fiscales intergubernamentales
Condicionadas
Salarios de Educacin y Salud (Ex-Prefecturas) Participacin Popular HIPC II Imp. Directo Hidrocarburos Regalas Imp. Especial Hidrocarb. y Deriv. Fondo Compensatorio Deptal. Patentes Mineras y Forestales
Sistemticas No Condicionadas
BOLIVIA: Transferencias Inter-gubernamentales
Prog. Gubernamentales apoyados por la Coop. Internacional Condicionadas No Sistemticas No Condicionadas Fondos de Inversin y Desarrollo Programa Evo Cumple
3. Relevancia de las transferencias fiscales intergubernamentales para el financiamiento de las ex prefecturas

Si bien las transferencias fiscales son un instrumento para hacer poltica pblica, una de sus finalidades es compensar las capacidades de las entidades territoriales que no tienen la posibilidad de realizar esfuerzos fiscales para cubrir sus necesidades de gasto. Por otro lado, la idea es tambin corregir las disparidades entre regiones y localidades producto del menor desarrollo relativo. Sin embargo, si bien todas las transferencias fiscales corrigen la brecha vertical entre ingresos y gastos
71 Si bien la CPE abre la oportunidad de crear tributos a los gobiernos autnomos, esta medida todava tiene un largo camino por recorrer hasta su viabilizacin. Cabe anotar que la mayor descentralizacin por el lado del gasto, ms que por el lado del ingreso, es una caracterstica comn entre pases unitarios descentralizados e inclusive en los Estados federales.
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subnacionales, slo las transferencias bien diseadas pueden corregir parcialmente las brechas horizontales entre reas ms ricas y ms pobres.72 El modelo fiscal generado para las prefecturas a travs de la Ley de Participacin Popular, Ley de Descentralizacin Administrativa y su decreto reglamentario73 introdujo dos nuevas fuentes a la ya consolidada Regala Departamental del 11% para aquellos departamentos productores. Primero, el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados, que por muchos aos fue el ingreso que generaba mayor liquidez a la administracin departamental. Al tener ste una alcuota del 25% sobre el precio de venta de los hidrocarburos, el congelamiento del precio de los carburantes en el mercado nacional desde hace varios aos ha generado una merma importante en su recaudacin.74 Hoy su contribucin es marginal a las finanzas departamentales por el crecimiento de las regalas y el Impuesto Directo a los Hidrocarburos. Segundo, el Fondo de Compensacin por Regalas, originalmente concebido como un fondo de alivio a las disparidades entre departamentos por la diferencia en la percepcin por regalas departamentales entre productores y no productores. En la actualidad, como resultado de la distorsin asignativa introducida en la reglamentacin de la Ley 3058 de Hidrocarburos,75 el efecto riqueza en el crecimiento geomtrico de los ingresos para el departamento de Tarija distorsiona la media per cpita por regalas. sta resulta ser tan alta, que inclusive Santa Cruz departamento productor recibe recursos por este concepto desde el ao 2004. Quince aos despus, y luego de la nacionalizacin del ao 2006, ambas fuentes de financiamiento son secundarias para los presupuestos de las prefecturas. Los ingresos por regalas por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos se han convertido en la razn de existencia de estas entidades, pues han logrado desplazar en importancia los ingresos por el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados, y del Fondo de Compensacin por Regalas. Como se puede apreciar en el siguiente grfico, para las prefecturas de Potos y Tarija las regalas son decisivas para cubrir sus necesidades de gasto, representando ms del 75% de sus presupuestos en 2008. En cambio, los presupuestos de las prefecturas de Chuquisaca, La Paz, Oruro y Pando son dependientes en ms del 50% del Impuesto Directo a los Hidrocarburos. En otras palabras, mientras
72 73 Banco Mundial. Bolivia. Hacia un nuevo contrato social: opciones para la Asamblea Constituyente, 30 de agosto 2006. Decreto 23813 reglamentario de la Ley 1551 de Participacin Popular. Se obtiene de la diferencia del total de regalas per cpita versus el promedio nacional per cpita. Si el indicador es menor al promedio, la diferencia multiplicada por la poblacin del departamento determina la compensacin. Su lmite es el 10% de IEHD. Y tambin un mayor dficit en las finanzas nacionales, mientras se mantenga el subsidio y erogacin de parte del TGN para mantener congelado el precio de venta final de la gasolina y el disel. DS 28421 reglamentario de la Ley 3025 de Hidrocarburos del 17 de mayo de 2005.
74 75
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se mantengan los parmetros de distribucin, tanto Potos como Tarija estarn libres de disminuciones significativas en sus ingresos. Sin embargo, cualquier recorte o cambio de los parmetros para la distribucin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos sera duro para las prefecturas de La Paz, Oruro y Pando porque representa el 50% de sus presupuestos, pero sera letal para la Prefectura de Chuquisaca, donde este impuesto alcanza a 2/3 de su presupuesto.
Estructura de Financiamiento Prefectural por tipo de ingreso (2008)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
23% 63% 49% 16% 6% 24% 12% 2% 22% 19% 9% 55% 35% 14% 1% 50%
25% 7%
17% 2%
24% 12% 11%
36% 14%
50%
81% 67% 53% 49%
15%
34%
ba
ja
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tos
Pa
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Ta ri
uis
am
Or
Po
Cr
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La
uq
ch
Ch
Co
Regalas
Fuente: PGN 2008, Ministerio de Hacienda.
FCD
IEHD
Las transferencias fiscales del nivel central para el funcionamiento de las prefecturas son indispensables. Para la gestin 2008, a pesar del recorte del 30% del Impuesto Directo a los Hidrocarburos para el financiamiento de la Renta Dignidad, dichas transferencias superan los 706 millones de dlares. El ao 2007 recibieron 410 millones de dlares y en 2008 bajaron a 224 millones. Pero an as tuvieron fuentes adicionales de recursos como las regalas, que sumaron aproximadamente 55 millones de dlares, hecho que, segn el Gobierno nacional, compens la prdida del 30% por Renta Dignidad. En cuanto a las fuentes de financiamiento, el grado de distorsin es tal que Santa Cruz siendo departamento productor y La Paz reciben el 80% del Fondo de Compensacin por Regalas. Mientras que tres departamentos (Santa Cruz, Tarija y Potos) captan el 75% de los recursos provenientes de las regalas. En el total de transferencias, estos tres departamentos de benefician de ms del 60% del total de transferencias fiscales para las prefecturas.
Sa
IDH
nta
ab
Pa
nd
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Si se hace una revisin de la estructura de financiamiento de las prefecturas en el consolidado, podemos observar que actualmente las nueve prefecturas son altamente vulnerables a cambios en los factores determinados para las regalas y el Impuesto Directo a los Hidrocarburos. Ambos ingresos significan el 85% de sus fuentes de financiamiento. Inesperadas cadas en los precios o volmenes de venta de hidrocarburos, y posibles cambios en los parmetros de distribucin, tendran alta incidencia en el futuro funcionamiento de los gobiernos departamentales.
4. Relevancia de las transferencias fiscales para el financiamiento de los gobiernos municipales

Actualmente, la coparticipacin tributaria del 20% de los ingresos por impuestos nacionales se mantiene como la fuente de mayor importancia para los gobiernos municipales, con una participacin superior al 39% de sus ingresos corrientes en el ao 2008. La irrupcin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos a partir de mediados de 2005 reporta actualmente a los municipios el 25% de sus ingresos.
Estructura de Financiamiento Municipal 2005-2008
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005 impuestos Municip. 2005 IDH Part. Popular
6% 17% 22% 42% 12% 7% 7% 5% 36% 9% 4% 7% 2% 39%
36%
21%
25%
13%
13%
12%
2007 HIPC II
2008 Otros ingresos
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del MEFP.
El efecto del Impuesto Directo a los Hidrocarburos para 2005 signific 33 millones de dlares para los municipios, cuatro aos despus (2008) supone 10 veces ms, con 316 millones de dlares, que se explica por el proceso de nacionalizacin y los altos precios internacionales del petrleo de los ltimos aos.
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Salvo las principales capitales de departamento, los ingresos propios administrados por los gobiernos municipales son limitados, dadas las caractersticas de pobreza que existe en la mayora de los territorios municipales y que, ante el peso de las transferencias fiscales, su aporte es marginal, pues no supera el 19% del total (casi 240 millones de dlares) en la composicin de las fuentes de ingreso municipal. Lo que es evidente es que la fuente hipc ii (condonacin de deuda) seguir cayendo hasta 2014 en la medida que concluya el monto de deuda originalmente condonada al pas. Hoy la asignacin llega a 29 millones de dlares para todos los municipios, distribuidos por criterio de poblacin pobre.
Ingresos municipales 2005-2008 (En millones de dlares)
Ingresos Impuestos (IPB, IT IPB e IPV) IDH Participacin Popular HIPC II Otros ingresos propios Otros ingresos de capital Total ingresos 2005 94,2 33,0 230,7 39,6 63,7 82,2 543,4 2006 105,3 170,1 285,8 36,9 59,2 131,8 789,0 2007 122,4 199,3 341,9 36,3 84,4 163,3 947,6 2008 149,9 316,1 497,4 29,3 92,4 179,3 1.264,4
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del MEFP.
En el caso de los municipios, es mayor el efecto riqueza generado por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos. Existen municipios que han logrado multiplicar por cinco sus presupuestos en una gestin, sin que ello represente un desarrollo de sus capacidades de ejecucin y cumplimiento de sus objetivos y metas de gestin. Evidencia de ello son los ms de 452 millones de dlares en recursos inmovilizados en las cuentas fiscales de los gobiernos municipales hasta diciembre de 2008.
Marco legislativo bsico de la descentralizacin y de las transferencias fiscales intergubernamentales Cuatro leyes son fundamentales para entender el modelo de descentralizacin fiscal de base municipal y complementariamente departamental en Bolivia: La Ley 1551 de Participacin Popular (pp) transfiere el 20 % de los ingresos por impuestos nacionales; y competencias en materia de construccin y equipamiento en salud, educacin, deportes, microrriego, cultura y caminos vecinales. Ley 2028 de Municipalidades (lm), reordena y ratifica al municipio como la unidad bsica de territorializacin de las polticas pblicas, reafirmando su dominio tributario sobre el 100% de los impuestos a la propiedad de bienes y a la transaccin de los mismos; adems de los ingresos por tasas y patentes previa aprobacin del Congreso Nacional.
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Ley 2235 del Dilogo Nacional 2000 (ldn), que consolida la importancia de los municipios, ya que transfiere recursos extraordinarios del alivio de la deuda (hipc) sobre criterios de pobreza, condicionando su gasto a 10% para salud, 20% para educacin y 70% para inversin productiva. Sin olvidar la transferencia anual de 27 millones de dlares para cubrir tems hasta que el Tesoro General de la Nacin asuma con recursos propios estos tems. Ley 3058 de Hidrocarburos (lh) y sus decretos reglamentarios, que si bien no tienen relacin directa con la descentralizacin, resulta central por las transferencias de recursos fiscales va el idh a las prefecturas, universidades pblicas y gobiernos municipales, entre otros.
5. Sobrefinanciamiento o incapacidad de gasto de las Entidades Territoriales Autnomas?

La gran paradoja consiste en la relativa estrechez financiera del Gobierno central por todos los compromisos asumidos76 y otros que ya estn en camino,77 versus la holgura y saldos disponibles no ejecutados por prefecturas y gobiernos municipales. La alta velocidad con la que transitan y se comprometen los recursos de los hidrocarburos a cargo del Gobierno central se contrapone a la lentitud de su ejecucin de prefecturas y gobiernos municipales, al ser estos acumulados en sus cuentas fiscales. El saldo en cuentas fiscales hasta 2008 en prefecturas alcanz a 398 millones de dlares, un 11% superior al ao 2007, y los gobiernos municipales con 452 millones de dlares, 28% superior a 2007. Ello explica por qu las cuentas pblicas muestran un supervit en los tres ltimos aos por la enorme cantidad de recursos estancados en las cuentas fiscales, que por cierto en el actual contexto fiscal, sin as haberlo previsto, se convierten en un soporte amortiguador para la economa boliviana. Los saldos en caja hasta 2007 alcanzan a 1.163 millones de dlares, monto que para el pasado 2008 se increment a ms de 1.314 millones, mostrando tanto al Gobierno central, como a prefecturas y gobiernos municipales las mismas dificultades para ejecutar los recursos presupuestados con el Impuesto Directo a los Hidrocarburos.
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Aquellas obligaciones que se heredaron anualmente, como los 550 millones de dlares que demanda cubrir el dficit de la reforma del sistema de pensiones o los 250 millones de dlares que implica el subsidio al GLP y gasolina. Adems del Bono Juancito Pinto con 53 millones de dlares, la Renta Dignidad con 277 millones de dlares, el reciente creado Bono Juana Azurduy de Padilla con 32 millones de dlares. Fortalecimiento de YPFB, la creacin de lnea area Boliviana de Aviacin (BoA) y las empresas como Cartonbol, que se expresan en el crecimiento de las instituciones pblicas de 473 a 519 entre 2005 y 2010, con cargo a los ingresos generados por los hidrocarburos.
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Saldo en cuentas fiscales 2007-2008 (En millones de dlares)

2007 Total Gobierno central* Prefecturas Gobiernos Municipales Universidades 1.163,94 381,21 358,23 351,77 72,73 % 100% 33% 31% 30% 6% 2008 1.314,5 387,1 398,6 452,5 76,36 % 100% 29% 30% 34% 7%
*Incluye instituciones descentralizadas, de seguridad social y otras pblicas Fuente: SIGMA.
Sin embargo, esta acumulacin de recursos fiscales tiene para la economa boliviana su lado positivo. Primero, acta como un mecanismo de absorcin de liquidez, que evita la presencia de mayor circulante y por consiguiente mayor tendencia a la inflacin; segundo, se convierte en un fondo de reservas natural para ser utilizado en momentos de menores ingresos por la cada en los precios internacionales del petrleo y que ya se sienten en la economa boliviana a partir de 2009.
6. Transferencias fiscales con escasa incidencia en la inversin pblica intergubernamental

Los ingresos extraordinarios generados por el incremento en el precio de petrleo y el proceso de nacionalizacin del ao 2006, si bien fueron una inyeccin importante de recursos para la economa, no se expresaron necesariamente en un crecimiento proporcional de programas gubernamentales o intergubernamentales de inversin que alienten la territorializacin de polticas pblicas. Para el ao 2008, la inversin pblica total, que comprende Gobierno central, gobiernos departamentales (ex prefecturas) y gobiernos municipales, alcanz los 1.286 millones de dlares, monto de ejecucin indito en la inversin pblica; sin embargo, escaso si consideramos que los ingresos anuales del Estado boliviano superaron en el mismo perodo los 6.500 millones de dlares. En trminos de gasto de capital, la irrupcin de los ingresos provenientes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos gener un efecto de ilusin fiscal78 importante tanto en el Gobierno central como en las administraciones
78
Se entiende por ilusin fiscal cuando el nivel de gasto de una ETA es superior al ingreso propio, lo que no permite al ciudadano de la jurisdiccin internalizar el costo real de la provisin de los servicios pblicos que recibe.
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subnacionales. Este efecto se expresa en un crecimiento importante a partir de 2005 de la inversin pblica en temas de infraestructura vial y productiva, principalmente.
Inversin pblica por tipo de gobierno 1990-2008 (En millones de dlares)
500 400 300 200 100 0 1990
Gobierno Central
470 439 308
70 1997 2000 2003

Prefecturas
2005
2008
Cofinanciamiento
Gobiernos Municipales
Fuente: Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo (VIPFE).
En la prctica, y debido al contexto poltico y electoral del ltimo quinquenio, tanto prefecturas (actuales gobiernos departamentales) como gobiernos municipales invirtieron en bienes y servicios al margen de la ejecucin de programas y planes formulados y ejecutados desde el nivel central. De esta forma, en materia de gasto subnacional de facto se gener toda una poltica de inversin pblica subnacional, no necesariamente coordinada con o complementaria a programas o polticas nacionales, expresando un patrn inconexo con profundas divergencias entre los servicios pblicos provistos, los costos de provisin y las capacidades fiscales de las entidades territoriales generadas por la abundancia de recursos va hidrocarburos en los ltimos cinco aos. As lo expresa la Prefectura de Tarija con la implementacin de un Seguro Universal de Salud79 o su poltica de transferencias directas a las comunidades,80 o el Beni con el Seguro de Salud Autnomo,81 que son una muestra de polticas
79 80 81 Seguro Universal de Salud Autnomo de Tarija, con ms de 250 prestaciones entre los 6 y los 59 aos. Programa ProSol, de transferencias a comunidades para la reactivacin productiva. Seguro de Salud Autnomo del Beni, con 19 prestaciones de salud.
128
pblicas departamentales que se ejecutan sin la debida coordinacin y complementacin con polticas pblicas nacionales. El siguiente grfico corrobora la fragmentacin que vive un Estado descentralizado que, en ausencia de mecanismos que estimulen la concurrencia y el cofinanciamiento, muestra en su trnsito al Estado multiautonmico signos de un bajo grado de cooperacin intergubernamental, situacin muy diferente a aquella promovida por la Participacin Popular, pues segn los reportes oficiales del Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo el cofinanciamiento de programas y proyectos entre distintos niveles de gobierno alcanz a 19,2% del total de la inversin pblica para el ao 1997.
Bolivia: estructura de la inversin pblica 1990-2008 (%)
100% 80% 60% 40% 70% 20% 0% 1990 Gobierno Municipales 1990 1990 Prefecturas 1990 Cofinanciamiento 1990 1990 Gobierno Central 19% 18% 44% 46% 48%
6% 23% 1%
25%
18% 25% 13%
18% 23% 13%
15% 23% 14%
37%
38%
24% 5% 34%
Fuente: Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo (VIPFE).
Hoy los proyectos de inversin pblica de cofinanciamiento no superan el 5% del total, es decir, 69 millones de dlares de alrededor de 1.300 millones de dlares ejecutados el ao 2008. Adems, este bajo porcentaje se explica en su mayor parte por la construccin de infraestructura caminera, en la que el Gobierno central va la Administradora Boliviana de Caminos (abc), descuenta de las cuentas fiscales de las prefecturas, mediante dbito automtico, el porcentaje de aporte acordado. Con el nuevo rgimen de autonomas, la multiplicacin de actores autnomos, la amenaza de descoordinacin, duplicidad y proyectos aislados de inversin pblica es ms real que nunca. El costo poltico del rgimen de autonomas y su desarrollo puede ser la tendencia dominante en la territorializacin de polticas pblicas, mxime ante la multiplicacin de sujetos autonmicos y disminucin de los ingresos fiscales.
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En este sentido, y dadas las limitaciones crnicas de la hacienda pblica, ser til al menos identificar todas aquellas opciones que puedan entregar mayor desahogo al Estado Plurinacional en sus formas de financiamiento y oportunidades para enfrentar reformas o, al menos, ajustes a las bases y formas de su financiamiento.
7. Algunas opciones para la sostenibilidad, equidad y eficiencia va las transferencias fiscales intergubernamentales
El patrn rentista del Estado Plurinacional, que prevalece tambin en las prefecturas, gobiernos municipales y universidades, nos conduce a un cuestionamiento inevitable: cmo podemos generar bases opcionales al gas para financiar de manera estable y sostenible el Estado Plurinacional y el rgimen de las autonomas? En el actual contexto poltico y fiscal, cules podran ser las opciones de financiamiento para el nuevo Estado multiautonmico? 7.1 Opciones para la sostenibilidad del financiamiento del Estado multiautonmico Las principales opciones para mejorar la sostenibilidad del financiamiento del Estado multiautonmico apuntan a tres reas: el incremento de las bases impositivas, la conformacin de fondos de estabilizacin y la especializacin de las fuentes de financiamiento segn el tipo de gasto. El actual sistema de transferencias fiscales intergubernamentales a las Entidades Territoriales Autnomas (Participacin Popular, Impuesto Directo a los Hidrocarburos y regalas, entre las ms importantes) est generando alta dependencia de la renta y una escasa corresponsabilidad fiscal en las entidades territoriales para atender sus necesidades de gasto. En este contexto, ser muy til poder identificar y describir la mayor cantidad de opciones que puedan ajustar o reformular un sistema de redistribucin de ingresos fiscales apropiado para un rgimen de autonomas, que resulta hoy profundamente inequitativo, inestable y de limitada sostenibilidad para el conjunto de los gobiernos autnomos del Estado Plurinacional. La forma de redistribucin de los ingresos por hidrocarburos (regalas, Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados, Impuesto Directo a los Hidrocarburos) es procclica y se reparte de inmediato a los diferentes niveles subnacionales (gobiernos municipales, ex prefecturas), universidades, ffaa y a pueblos indgenas, sin considerar algn tipo de fondo que estabilice o prevea cadas en los ingresos. Este tipo de mecanismo recomendado por varios estudios82 suavizara los posibles efectos negativos en el financiamiento del rgimen
82 Banco Interamericano de Desarrollo, La descentralizacin en Bolivia, 2007, e IGR Banco Mundial, 2006.
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de autonomas. En la medida en que un alza transitoria de los ingresos conlleve contratacin de personal, prestaciones de salud universales o cierta transferencia condicionada a bonos o subsidios gastos rgidos, el ajuste en los ingresos colocara en una situacin crtica a las finanzas subnacionales, generando crisis fiscales o episodios de sobreendeudamiento. De manera pragmtica, el abordaje del financiamiento estable y sostenible para la poltica de financiamiento de las Entidades Territoriales Autnomas podra contemplar al menos tres opciones: a. Incremento de la base y rendimiento del rgimen impositivo. La amenaza permanente de dficit presupuestario en la hacienda pblica recomienda ampliar la base tributaria y tornarla ms progresiva en algunos ingresos, como el impuesto a la renta de las personas o el subdeclarado rgimen simplificado, que mejoren la contribucin impositiva y otorguen un horizonte un tanto ms predecible y estable va tributos y no va efectos exgenos (como el alza en el precio del petrleo) al financiamiento de las distintas formas de autonomas previstas en la Constitucin. La ampliacin de los ingresos nacionales es una asignatura pendiente no slo para el financiamiento del rgimen de autonoma, sino tambin para la salud del Estado plurinacional. Sin desconocer el importante rol que pueden jugar en las finanzas de las Entidades Territoriales Autnomas, la habilitacin de dominios tributarios que se pueden definir a nivel subnacional que actualmente carecen de potestad y poder tributario como dominios tributarios especficos, que podran ser impuestos (o coparticipacin) a la renta de las personas, impuestos a los vicios o tasas especiales, o sobretasas en algunos servicios pblicos, mitigando la dependencia de las transferencias fiscales intergubernamentales, pero tambin aportando a la responsabilidad fiscal de cada Entidad Territorial Autnoma en materia de gasto autnomo. Algunas de estas opciones tributarias son tratadas con mayor amplitud en el captulo La tributacin subnacional en el rgimen autonmico del presente texto.
b. Fondos de estabilizacin para el Gobierno central y las Entidades Territoriales Autnomas. Las transferencias fiscales directas son una forma de hacer poltica pblica y tienen la virtud de generar una rpida distribucin del ingreso. Sin embargo, es prudente vivir de las rentas financieras generadas por contextos econmicos externos favorables o es mejor disponer de estos fondos para invertirlos en activos y vivir de las rentas que estos produzcan? Por qu no enviar parte de ellas a un fondo de ahorro contracclico que minimice la variabilidad de las rentas?83 Las proyecciones de los ingresos por
83 Alaska vive de las rentas del gas, pero no de las directas, sino de aquellas ganancias que provienen de un fondo de inversin.
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rentas del gas son finitas y voltiles, por lo que un fondo de estabilizacin parece lo ms apropiado, no slo por atenuar la inestabilidad, sino tambin por la responsabilidad inter-generacional. La conformacin de fondos nacionales alimentados por excedentes y que se activen de forma anticclica para disminuir el riesgo de inestabilidad y alta vulnerabilidad a cadas en los compromisos de inversin pblica, salarios y la generacin de ahorro va un mecanismo de fondo estabilizador84 permitira en el largo plazo controlar las fluctuaciones de los hidrocarburos; pero tambin la dependencia no slo financiera sino tambin poltica que ejerce el nivel central sobre el resto de los actores subnacionales. Este mecanismo admitira diversificar el riesgo, logrando suavizar el comportamiento de los flujos de transferencias a las Entidades T erritoriales Autnomas. En trminos generales, este fondo debera funcionar como un dispositivo que atene y mantenga asegurados e inalterables los compromisos de gasto de las eta. Esta opcin tambin es desarrollada en el captulo sobre la Agenda Fiscal Financiera de este texto.
Fondos de estabilizacin para el Gobierno central y las ETA Especializacin de las fuentes de financiamiento Opciones para la del financiamiento del rgimen autonmico
SOSTENIBLILIDAD
Incremento de la base y rendimiento del rgimen impositivo
c.
Especializacin de las fuentes de financiamiento. Que se expresa en la distincin de fuentes en relacin al tipo de uso que se les asigna. La idea central es sugerir el cambio de fuentes de financiamiento del rgimen de autonomas, de menos estables por relativamente ms estables, para mantener una tasa de gasto constante, que minimice el riesgo de no financiamiento o los compromisos de inversin y de cumplimiento de metas de desarrollo de las Entidades Territoriales Autnomas.
84
Sealado en el Plan de Desarrollo Nacional (PND).
132
Por ejemplo, el financiamiento de gasto rgido de personal o de funcionamiento de los servicios pblicos esenciales como educacin, salud y agua, entre otros, debera financiarse con ingresos corrientes va bases impositivas como la coparticipacin tributaria, que resultan relativamente menos inestables que aquellas que vienen de los hidrocarburos. Por su parte, el gasto en infraestructura y construcciones, que significa mejora e incremento de stock de capital, podra ser financiado con fuentes relativamente ms inestables, al ser stas realizadas generalmente por una sola vez, o porque no supone una afectacin directa al individuo y la sociedad. 7.2 Opciones para la equidad del financiamiento del rgimen autonmico En teora, la Ley Marco debera establecer nuevas bases para el financiamiento autonmico, tratando en lo posible de sugerir la correccin de las inequidades y vulnerabilidad del actual sistema de financiamiento. Este aspecto podra ser logrado va la redefinicin de los criterios de asignacin territorial de las transferencias fiscales intergubernamentales, especialmente de aquellos que tienen que ver con las distorsiones generadas principalmente por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, mejorando as el equilibrio vertical y horizontal del sistema fiscal. Sin embargo, la realidad es otra. Se cuenta con un modelo de descentralizacin en marcha que, ms all de sus virtudes y defectos, debe ser reconocido. Asimismo, el margen para intervenir en l debe ser cuidadosamente sopesado tanto poltica como tcnicamente, tras lo cual posiblemente se pueda convenir que se trata de un sistema de difcil reversin, debido a los imaginarios colectivos sobre los derechos de propiedad y de usufructo de los recursos naturales.
Mantener el statu quo con una poltica adicional de transferencias condicionadas
Opciones para la EQUIDAD del financiamiento del rgimen

Nuevos factores de distribucin para el IDH Pacto fiscal (reforma a fondo al modelo)
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Slo as se podr ser til y prctico. Tratar de resolver esta ecuacin supone pensar en tres opciones para reparar (o atenuar) el dao generado a la equidad con el actual sistema de transferencias fiscales intergubernamentales. a) Primera opcin: mantener el statu quo vigente con una poltica adicional de transferencias fiscales condicionadas Polticamente viable, tcnicamente no deseable. Se fundamenta en mantener el statu quo vigente, expresado en no cambiar los actuales criterios de distribucin de la Participacin Popular, Impuesto Directo a los Hidrocarburos y regalas, entre otros. Minimizando el tensionamiento poltico de las partes y la posibilidad de una espiral de conflictos va los reclamos de las Entidades Territoriales Autnomas afectadas, allende tambin, del tiempo de espera que demandar la elaboracin de las leyes pendientes en la esfera fiscal y el necesario desarrollo de estudios/debate en profundidad sobre lo que podra ser un futuro pacto fiscal. Sin embargo, no cambiar el actual sistema de transferencias fiscales respondera adecuadamente a las demandas de la mayora de los gobiernos departamentales y municipales, que han sealado de manera reiterada que toda posibilidad de modificacin al modelo de reparto (o posible pacto fiscal), debe darse sobre la base de lo avanzado hasta la fecha, sin que ello represente posibilidad alguna de merma de los actuales presupuestos y un respeto total a los ingresos (transferencias) de las entidades territoriales, que son equivocadamente percibidos como conquistas y derechos adquiridos por las regiones. En este caso, una de las salidas tcnicamente necesarias para disminuir las brechas sera pensar en una poltica de transferencias adicionales de recursos va fondos de inversin y/o desarrollo, o transferencias condicionadas que vayan de manera inversa y proporcional a la diferencia generada de aquellas Entidades Territoriales Autnomas que reciben ms por hidrocarburos respecto de las que reciben menos. Quiz pueda pensarse en una media nacional per cpita de ingresos por concepto de transferencias y un mecanismo supletorio para todos aquellos habitantes y/o departamentos que estn bajo la media. En concreto, es formular una poltica de compensacin focalizada (y quiz condicionada) en aquellos municipios y departamentos en los que las brechas son ms grandes respecto del promedio nacional. Sin embargo, dadas las actuales limitaciones presupuestarias del Tesoro General, slo es posible considerar aquellos recursos que actualmente vienen siendo ejecutados va el Fondo de Inversin Productiva y Social o el Fondo Nacional de Desarrollo Regional o finalmente, en el caso de una nueva versin del Programa Evo Cumple, pero bajo criterios predeterminados para su ejecucin.
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b) Segunda opcin: pacto fiscal Tcnica y socialmente necesario, polticamente poco factible en el corto plazo. Conlleva discutir un nuevo modelo fiscal y de financiamiento de las autonomas, lo que implica colocar todos los criterios de distribucin y de fuentes de financiamiento en discusin, a partir de un cuestionamiento a las bases y principios desde el origen hasta los criterios de redistribucin y aplicacin de los ingresos fiscales. Un pacto fiscal demandar un tiempo y un espacio de acuerdos entre los actores estratgicos de las autonomas, que permita repensar la sostenibilidad, la transparencia y la equidad en los criterios de reparto de los ingresos nacionales y subnacionales, y establecer un conjunto de factores de distribucin, en los que no slo figure la cantidad de gente (poblacin) su estado de carencia (pobreza) o la fortuna de ser (o no) zona productora (azar); referencias que hasta el da de hoy vienen siendo el patrn dominante para las transferencias fiscales intergubernamentales, sino otras complementarias que podran incorporarse por medio del modelo fiscal a ser diseado, elementos como el desarrollo productivo y la eficiencia en la gestin territorial. Lo ideal en materia de rediseo para un modelo fiscalmente acorde a una transicin al rgimen de autonomas, es una revisin a fondo, va un pacto fiscal intergubernamental, no slo del financiamiento de las autonomas, sino del financiamiento del Estado y especialmente con atencin en el sistema tributario. En ella, debera redefinirse la carga fiscal correcta en trminos de equidad que considere los aportes de los diferentes gobiernos del Estado Plurinacional, los departamentos, regiones y las personas, y de qu forma van a financiar la prestacin de bienes y servicios pblicos a partir del catlogo competencial establecido en la Constitucin y posiblemente precisado por la prxima Ley Marco. Este acuerdo debera incluir, adems, otras medidas para la ampliacin de base y mejorar la fiscalizacin tributaria. Ello implica el desprendimiento y solidaridad no slo del Gobierno central, sino tambin de las Entidades Territoriales Autnomas.85 Sin duda, este pacto fiscal sera de alto beneficio para la salud y proyeccin del sistema de financiamiento autonmico, pero polticamente poco viable por la amenaza de disputa y conflicto de todas aquellas instituciones que hoy reciben una renta de los hidrocarburos y la exigencia de aquellas nuevas Entidades Territoriales Autnomas creadas por la Constitucin (las Autonomas Indgenas Originario Campesinas y la Autonoma Regional) como nuevos destinatarios de los recursos generados por
85 La Federacin de Municipalidades de Bolivia lo plantea desde 1998, pero paradjicamente orientando este pacto (en aos recientes) slo al reparto del Impuesto Directo a los Hidrocarburos.
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los hidrocarburos.86 Esta posibilidad es mejor explorada y complementada en el captulo El diseo institucional de la coordinacin intergubernamental. c) Tercera opcin: nuevos factores de distribucin para el idh Esta tercera opcin resulta ser un escenario intermedio entre los dos anteriores, pero concentrado en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos como el origen de las mayores distorsiones generadas a partir de su creacin en el ao 2005. Es un hbrido menos agresivo, pero al mismo tiempo polticamente viable y posiblemente menos resistido por el sistema poltico y los actores territoriales. Esta tercera va consistira en reparar, al menos parcialmente, el dao a la equidad del financiamiento subnacional producido por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, cambiando los actuales factores de distribucin. La clave sera replantear al menos parcialmente sus criterios de reparto. Una primera idea supone plantear que un 50% del idh o un tercio de l, podra ser distribuido sobre bases ms equitativas, para al menos atenuar las diferencias de ms de 17 veces que se dan actualmente entre lo que recibe un pandino y un paceo per cpita, por ejemplo. Ello requera el consenso de las Entidades Territoriales Autnomas para redefinir al menos una parte del Impuesto Directo a los Hidrocarburos segn acuerdos polticos que posibiliten esta opcin. Un elemento central de esta tercera opcin sera compensar a los gobiernos autnomos que vieran afectados sus ingresos, con la cesin de dominios tributarios que puedan ser explotados por ellos mismos.87 Si bien reconocemos que existen tres atribuciones en la potestad tributaria legislacin, administracin y control, es posible pensar que algunas de estas, sino todas, puedan ser transferidas a los departamentos. En el captulo La tributacin subnacional en el rgimen autonmico, se seala con mayor precisin cules podran ser las mejores opciones para profundizar su estudio. 7.3 Opciones para la eficiencia de la gestin territorial va el financiamiento La incorporacin de criterios de eficiencia en el sistema de transferencias fiscales intergubernamentales es una asignatura pendiente desde la puesta en marcha del proceso de descentralizacin.
86 87
El rol de la Autonoma Municipal y Regional en la Constitucin Poltica del Estado, en Anlisis crtico de la Constitucin Poltica del Estado. Fundacin Konrad Adenauer. La Paz (2009). Mauricio Medinacelli, El Impuesto Departamental a la Renta como alternativa al Impuesto Directo a los Hidrocarburos, Ministerio de Autonoma/PULSO/GTZ, 2010.
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Actualmente se transfieren recursos a las Entidades Territoriales Autnomas, independientemente de la calidad de la gestin que realizan, de la cobertura de sus servicios pblicos, de su forma de administracin del gasto corriente, de su capacidad de ejecucin, o de la conflictividad o gobernabilidad que mantiene cada una de las eta. Sin duda, en el presente, el modelo fiscal de la descentralizacin premia por igual tanto a las buenas gestiones territoriales como a las malas. En este sentido, el sistema de transferencias fiscales intergubernamentales es ciego, porque no reconoce el desempeo institucional y cumplimiento de metas de desarrollo, porque no estimula comportamientos apropiados de las autoridades subnacionales ni valora aquellas gestiones territoriales destacadas. La idea que madura desde hace tiempo es complementar los actuales criterios de distribucin por poblacin, por pobreza y por ser zona productora de hidrocarburos, con algunos otros que estimulen mejores resultados en la gestin del territorio y prestacin de los bienes y servicios pblicos a cargo de las Entidades Territoriales Autnomas. La sugerencia viene dada a travs de la determinacin de un cierto porcentaje de los ingresos, que podra incorporar aquellos criterios que se acerquen a promover una mejor calidad de la gestin pblica en 326 municipios, 11 autonomas indgena originario campesinas, una regin y 9 departamentos. Si ello fuera posible con el conjunto de los recursos que financian a las Entidades Territoriales Autnomas, o al menos sobre una parte de ellos, para introducir nuevos factores de distribucin con fundamentos distintos. Un porcentaje del Impuesto Directo a los Hidrocarburos a definir puede configurarse con criterios que estimulen o premien otras variables a las tradicionalmente observadas por diversos estudios y a las sugeridas recurrentemente en los ltimos aos. Ello implica considerar tambin la viabilidad de las opciones, en el contexto de limitaciones que vive el Estado boliviano respecto de registros, bases de informacin, presencia territorial, limitaciones fiscales y fortaleza institucional, entre otros, para legislar y lograr que aquello que se legisla, se cumpla. Si bien no son los nicos criterios, la idea sobre varios de ellos es visibilizarlos y promover su discusin para una posterior incorporacin en el modelo fiscal.
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Factores de distribucin incorporados y por incorporar en las transferencias

Eficiencia (a incorporar) Equidad y geografa (ya incorporados)
Por cumplimiento de metas de desarrollo Por esfuerzo fisca l relativo Por desempeo institucional
Por zona productora Por zona no productora Por pobreza Por poblacin
Por ello, la propuesta de bsqueda de eficiencia en la gestin, va el rgimen de financiamiento de las autonomas, propone incorporar criterios sencillos, de fcil implementacin y control a cargo del Estado y la sociedad civil. Por ejemplo: a. Desempeo institucional. Buscara medir aquellas Entidades Territoriales Autnomas con mejor trabajo y capacidad para la administracin del territorio. Un gobierno autnomo que bien podra ser valorado de forma relativamente sencilla va: El porcentaje de cumplimiento de ejecucin del poa. Indicador: Ejecucin Presupuestaria/Presupuesto Anual. El porcentaje de gasto de inversin proveniente del Plan de Desarrollo o aquel proveniente de estudios de Pre-inversin. Indicador: Gasto en Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo (Pre-inversin)/Gasto de Inversin Total. Metas de desarrollo o gestin por resultados. La gestin del territorio no slo es administrar, sino tambin lograr efectos o impactos en la ciudadana y sus condiciones de vida. Una de esas metas podra ser estimular a las eta a cumplir, en el marco de sus competencias, con principios universales o provisin mni-
b.
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ma de servicios de calidad para todos los bolivianos. De forma rpida se podra determinar, por ejemplo, si presta el desayuno escolar o si tiene el 100% de cobertura de partos institucionales o el porcentaje de gente con acceso a agua segura o potable. Inclusive algunos autores se sugieren en la actualidad ligar las transferencias intergubernamentales a metas en el mbito del desarrollo econmico local.88 Tratando de mantener la simplicidad, se sugiere considerar como indicadores de cumplimiento de metas de desarrollo o de gestin por resultados algunos de los siguientes indicadores: Entrega del desayuno escolar. Indicador: presta o no presta el desayuno escolar. Cobertura de vacunas en menores de 5 aos. Indicador: nios y nias vacunados/total nios y nias de la jurisdiccin territorial. c. Esfuerzo fiscal relativo. La autonoma plena se da cuando el gasto autnomo es financiado por su ingreso autnomo. Si bien existen condiciones de pobreza estructural que impiden que esta ecuacin se cierre, es posible plantear algunos factores que permitiran estimular el esfuerzo fiscal local, y as mitigar la sobre dependencia que tienen las eta de las transferencias fiscales del nivel central, adems de explotar los incentivos que ofrece el rgimen tributario subnacional a favor del desarrollo. Las opciones son dos: va los impuestos, tasas o patentes por la va contributiva formal. O por la monetizacin del aporte de las comunidades, que contabilice los aportes en mano de obra, materiales del lugar, generalmente utilizadas en el trabajo comunitario.89 Esfuerzo fiscal. Indicador: ingresos propios recaudados/ingresos totales. Aporte comunitario. Aporte comunidades/gasto de capital (total inversiones).
d. Programas y proyectos intergubernamentales. Existe una sentida ausencia en el Plan Nacional de Desarrollo de una formulacin programtica para los niveles subnacionales que aliente prioridades de poltica estatal o busque el cofinanciamiento regional para una poltica coordinada y descentralizada.
88 89
Autores como Weingast sugieren la incorporacin de factores econmicos y incentivos para la promocin del desarrollo econmico local con su modelo para pagar bonos de rendimiento sobre tasas de crecimiento econmico local. Idea original planteada por Ivan Finot, quien sostiene por ejemplo, que el aporte de las comunidades rurales en mano de obra o materiales, es relativamente mayor al aporte que realicen las personas en las ciudades con el pago de sus impuestos como porcentaje de su ingreso real.
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En el ltimo tiempo es notoria la carencia de mecanismos que estimulen el cofinanciamiento entre los diferentes niveles de administracin del Estado. Evidencia de ello, es que los proyectos de cofinanciamiento no superan el 5% de la inversin pblica para el 2008, cuando once aos atrs, en 1997, alcanzaba el 19,2%.90 El impredecible ambiente poltico alienta tambin a que cada nivel de administracin del Estado, sea nacional, departamental o municipal, est invirtiendo de manera inconexa, superpuesta y hasta generalmente fuera de sus mbitos de competencia.91 Incorporar criterios como la presentacin de proyectos de inversin con ms de un financiador (gobierno) comprometido para su ejecucin, puede resultar una variable til para articular inversiones supra-jurisdiccionales. Ello significa por ejemplo estimular la vinculacin Inter-eta o Supra-eta va sus programas y proyectos de inversin pblica con un soporte de financiamiento va los fondos de inversin y desarrollo. Ello podra medirse de la siguiente forma: Apalancamiento Financiero de Proyectos Intergubernamentales. Indicador: monto proyectos intergubernamentales/monto total proyectos de inversin pblica. e. Fusiones territoriales. Hoy sigue bajo cuestionamiento la viabilidad de un sinnmero de territorios debido al escaso margen de desarrollo mostrado an con un proceso de descentralizacin en marcha. Por ello, resulta conveniente vertir criterios que estimulen la fusin de unidades territoriales a contra mano del proceso de masiva fragmentacin que vive la organizacin territorial en Bolivia desde hace varios aos.92 La amenaza de inviabilidad institucional, administrativa y fiscal est presente en un tercio del territorio boliviano; inclusive varias de las nuevas aioc, tienen encima esta sombra de la inviabilidad.93 Territorios que logren acuerdos para fusionarse podran tener acceso a fondos adicionales, que mediante una escala previamente determinada tengan el beneficio de un mayor porcentaje de cofinanciamiento a sus inversiones.
90 91 92 93
Participacin Popular en cifras Volumen III. Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular, 2000. Estudio de absorcin de competencias prefecturales. Ministerio sin Cartera de Participacin Popular 2005. En el pasado ao 2009, el ex Congreso Nacional cre 10 nuevos municipios, ampliando a 337 su nmero. Ameller, Vladimir: La problemtica de los Gobiernos municipales de escasa poblacin: consideraciones socieconmicas para un tratamiento diferenciado. MDS/ VPEPP, 1999.
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Desempeo Institucional
Fusiones Territoriales
Opciones para la EFICIENCIA del Rgimen Autonmico
Metas de Desarrollo o Gestin por Resultados
Programas y Proyectos Inter gubernamentales
Esfuerzo Fiscal Relativo
8. Conclusiones
Ante la emergencia de las autonomas, la predictibilidad y la sostenibilidad del modelo de transferencias fiscales intergubernamentales en Bolivia demanda un nuevo pacto intergubernamental. Un sistema de financiamiento autonmico es ms que una estructura institucional de transferencias fiscales intergubernamentales, es un acuerdo poltico al que concurre la sociedad y los actores autonmicos para establecer las bases sobre las que desean construir y regular su convivencia en el largo plazo; determina qu derechos se aplican a todos, cmo se garantizan y cmo se hacen viables y sostenibles. Esto supone instituciones, normas, programas y recursos acordes a las necesidades y posibilidades del Estado central y de las Entidades Territoriales Autnomas. Si ello no fuera posible, resulta indispensable incorporar en los actuales factores de distribucin de las transferencias fiscales intergubernamentales a las eta, ciertos criterios que no slo reparen las profundas asimetras inter-regionales e inter-personales, sino que tambin tengan mayor impacto en la calidad del gasto de las instituciones formales del Estado Plurinacional (Gobierno central, departamental, regional, indgena originario campesino y municipal); de otra forma, ser altamente improbable devolver al modelo de descentralizacin fiscal mayor equidad, eficiencia y, principalmente, sostenibilidad. El financiamiento del nuevo rgimen de autonomas demanda una serie de desafos para el siglo xxi que no pueden seguir enfrentndose con herramientas
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del pasado siglo xx. En esta lnea, la literatura y experiencia ms reciente sobre el federalismo fiscal94 destaca los incentivos y el rol central que tiene el esfuerzo propio de las eta como motor del financiamiento y del desarrollo subnacional. Slo a partir del aprovechamiento de las posibilidades propias de financiamiento subnacional dictadas por sus capacidades y tambin por sus limitaciones; ser importante disear un sistema de transferencias fiscales que contribuya de manera efectiva al desarrollo de un rgimen de autonomas saludable. Las ideas expresadas en el presente captulo, son algunas de las opciones para el modelo de financiamiento autonmico, reconociendo que todas ellas, para su implementacin, requieren de mayor profundizacin tcnica y respaldo cientfico. Sin embargo, su valor agregado consiste en poner sobre la mesa del debate la mayor cantidad de oportunidades para revertir, o al menos reducir, la alta inequidad y desincentivos a la gestin territorial eficiente, provocada por el actual patrn de transferencias fiscales intergubernamentales y, por lo tanto, puedan en un futuro inmediato, sentar las bases para promover la autonoma plena y una mejor prestacin y cobertura de los bienes y servicios pblicos en Bolivia.
94
Boadway, R. y A. Shah; eds. (2007): Intergovernmental Fiscal Transfers. Principles and Practice. Public sector Governance and Accountability Series. Banco Mundial, Washington D.C.
captulo vii
La tributacin subnacional en el rgimen autonmico
1. Antecendentes
En materia fiscal, la Constitucin Poltica del Estado de 2009 inaugura el Estado autonmico descentralizando el ingreso a travs de la posibilidad de establecer dominios tributarios para las Entidades Territoriales Autnomas.95 Esta capacidad tributaria se reflejar en las distintas leyes y normas que sancionen tanto el nivel central del Estado como las autonomas subnacionales, incluyendo la primera ley relacionada con el tema autonmico, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, que debe regular por mandato constitucional (Art. 271) el llamado rgimen econmico-financiero,96 del cual el sistema tributario es parte integral. Este documento analiza los elementos necesarios para la creacin, administracin y control de tributos por parte de las Entidades Territoriales Autnomas, como opciones para orientar los debates previsibles en la disputa por el reparto del Impuesto Directo a los Hidrocarburos o como preludio de un futuro pacto fiscal intergubernamental. El documento busca tocar aspectos que alimenten el debate sobre las nuevas potestades tributarias autonmicas las posibilidades de desarrollo de los futuros dominios tributarios subnacionales y los mecanismos necesarios de coordinacin tributaria, caractersticas que reconfigurarn las relaciones fiscales entre los distintos niveles de gobierno y, por ende, el nuevo rgimen autonmico boliviano. Asimismo, aborda brevemente la discusin sobre las potencialidades de la tributa95 96 La CPE denomina Entidades Territoriales Autnomas a las autonomas departamentales, municipales, indgena originario campesinas y regionales. En estricto sentido, debera ser rgimen fiscal-financiero o rgimen de financiamiento de las autonomas.
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cin subnacional y nacional para incentivar la adopcin de polticas que favorezcan el desarrollo en las entidades territoriales.
2. Potestades tributarias en la cpe

Empecemos haciendo una diferenciacin rpida entre potestad tributaria y dominio tributario:
Es un conjunto de poderes que un gobierno posee en el campo de los tributos. Estos poderes son: a) El poder legislativo/normativo: por el cual se puede crear tributos y reglamentar su aplicacin. b) El poder administrativo: por el cual se administra y se fiscaliza la recaudacin. c) El poder del usufructo: por el cual se hace uso de los ingresos que genera. Universo de tributos sobre los cuales un determinado gobierno tiene potestad, especialmente el poder normativo.
Potestad tributaria
Dominio tributario
Esta seccin aborda las cuestiones sobre potestad tributaria, mientras que las siguientes tratarn el tema de dominios tributarios. Dada la mayor importancia que los impuestos tienen en trminos de recaudacin y, por tanto, de ingresos fiscales, nos centraremos principalmente en el estudio de stos. Para el resto de tributos97 se puede hacer analoga de la mayor parte del anlisis. 2.1 Potestad tributaria originaria El poder legislativo/normativo es sin duda el ms importante en el mbito tributario, puesto que otorga la competencia de creacin de un tributo mediante ley (adems, con el poder de crear tributos mediante legislacin se puede tambin definir el poder de administracin y de determinar quin tiene el poder de recibir los ingresos, es decir, usufructuar de ellos). El artculo 323.ii de la Constitucin determina que es una ley sea nacional, departamental, municipal o indgena originario campesina la norma necesaria para la creacin de un impuesto, al establecer que los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional sern aprobados por la Asamblea Legislativa
97
Los tributos pueden ser: impuestos, tasas, patentes, contribuciones, cotizaciones. Las regalas tienen un tratamiento particular que no se aborda en este estudio.
la tributacin subnacional
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Plurinacional (alp). Los impuestos que pertenecen al dominio exclusivo de las autonomas departamental o municipal sern aprobados, modificados o eliminados por sus concejos o asambleas, a propuesta de sus rganos ejecutivos.98 Segn la Constitucin, los niveles de gobierno que poseen potestad originaria son:
Potestad impositiva originaria Potestad tributaria no-impositiva originaria
Nivel central del Estado (Art. 298.I.19) Nivel central del Estado (Art. 298.I.19): tasas Autonomas departamentales (Art. 300.I.22) y contribuciones especiales Autonomas municipales (Art. 302.I.19) Autonomas departamentales (Art. 300.I.23): tasas y contribuciones Autonomas municipales (Art. 302.I.20): tasas, patentes a la actividad econmica y contribuciones especiales Autonomas indgena originario campesinas: (Art. 304.I.12): tasas, patentes y contribuciones especiales
2.2 Potestad impositiva de las Autonomas Indgena Originario Campesinas Veamos cmo puede ser interpretada la potestad impositiva en el caso de las Autonomas Indgena Originario Campesinas (aioc). El artculo 304.i.13 asigna a las Autonomas Indgena Originario Campesinas la competencia de administrar los impuestos de su competencia en el mbito de su jurisdiccin, sin mencionar el poder legislativo/normativo, que es anterior al administrativo. Se podra entender hasta aqu que las aioc slo pueden administrar y usufructuar impuestos transferidos o delegados desde otro nivel de gobierno. Pero el artculo 303.i de la Constitucin establece que la autonoma indgena originario campesina, adems de sus competencias, asumir las de los municipios () de conformidad a la Constitucin y a la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Por lo tanto, es la Ley Marco la que debe definir [decisin 1] la posibilidad de asuncin de la competencia municipal de creacin de impuestos por parte de las Autonomas Indgena Originario Campesinas.99 El proyecto de Ley Marco difundido por el Poder Ejecutivo es claro al respecto: las aioc pueden asumir y ejercer la competencia municipal de creacin de impuestos. De esta ma98 99 En lo que se denominara reserva de ley en materia impositiva, ya mencionada en Cdigo Tributario vigente (art. 6). Esta posibilidad se extendera a las contribuciones especiales. Al respecto, Finot (2009a) destaca que las organizaciones indgenas plantean el reconocimiento, como contribuciones especiales, de las contribuciones comunitarias en trabajo, especie o dinero -fundadas en la institucin pre-hispnica de la minka. El reconocimiento de este tipo de contribuciones comunitarias podra extenderse inclusive a otras autonomas adems de las AIOC.
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nera, el dominio impositivo de las Autonomas Indgena Originario Campesinas provendra desde los siguientes poderes:
Poder administrativo y/o de usufructo desde el nivel central del Estado, por transferencia o delegacin
Poder administrativo y/o de usufructo desde el nivel departamental, por transferencia o delegacin
Poder normativo, administrativo y/o de usufructo desde el nivel municipal, por asuncin de sus competencias
AIOC
Poder normativo orginario propio, para tasas y patentes. Poder administrativo propio para impuestos
2.3 Potestad impositiva de las autonomas regionales Las autonomas regionales no tienen catlogo competencial especfico ni poseen facultad legislativa. La posesin del poder legislativo les es entonces imposible, pero no as el poder administrativo y de usufructo. En efecto, la administracin de impuestos puede ser una competencia regional a travs de la transferencia o delegacin parcial de la competencia departamental sobre impuestos. La Ley Marco tendra [decisin 2] que permitir la posibilidad de que una competencia pueda ser transferida o delegada en parte a una autonoma regional, para que sta pueda administrar y usufructuar un impuesto. Esta transferencia o delegacin puede hacerse no slo desde el dominio departamental, sino tambin desde el dominio del nivel central del Estado100 o del municipal. Las posibilidades para la existencia de un dominio impositivo regional son entonces las siguientes:
100 El artculo 298.I.19 de la CPE que habla de la creacin de impuestos nacionales, tasas y contribuciones especiales de dominio tributario del nivel central del Estado como competencia privativa, sin mencionar el poder administrativo sobre los mismos tributos, que por lo tanto podra ser transferido o delegado.
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Poder administrativo y/o de usufructo desde el nivel central del Estado, por transferencia o delegacin
Poder administrativo y/o de usufructo desde el nivel departamental, por asignacin de 2/3 de la Asamblea Departamental
Poder administrativo y/o de usufructo desde el nivel municipal, por transferencia o delegacin
Autonoma regional
Poder administrativo y/o de usufructo desde las AIOC, por transferencia o delegacin
2.4 Lmites a las potestades tributarias Hasta este punto, las opciones en cuanto a potestad parecen claras, sin embargo, queda por interpretar dos grupos de limitaciones constitucionales sobre las cuales la Ley Marco debera hacer una interpretacin El primer grupo de limitaciones lo constituyen los siguientes tres artculos ubicados en el catlogo competencial:
La "codificacin sustantiva y adjetiva en materia tributaria", como competencia privativa del nivel central del Estado. Es decir, la potestad del nivel central del Estado para establecer un Cdigo Tributario nico para todas los niveles del Estado. La "poltica fiscal", como competencia exclusiva del nivel central del Estado.
Art. 298.I.21
Art. 298.II.23
Art. 299.I.7
La "regulacin para la creacin y/o modificacin de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autnomos", como competencia compartida.
El artculo 298.i.21 presumiblemente se refiere [decisin 3] a la unidad del Cdigo Tributario. El actual Cdigo (Ley 2492, del 2 de agosto de 2003) ya establece que en el mbito de aplicacin de sus disposiciones estn todos los tributos de carcter nacional, departamental, municipal y universitario. El artculo 298.ii.23 se refiere a la poltica fiscal. La potestad tributaria de las Entidades Territoriales Autnomas podra ser considerada [decisin 4] como un
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acto de gestin enmarcado en la poltica, sin que sta tenga capacidad de anular a las potestades tributarias. El artculo 299.I.7 es ms complejo, pero puede no ser tan limitativo si entendemos [decisin 5] la regulacin de los dominios impositivos exclusivos como: a) Su sujecin al Cdigo Tributario nacional (Art. 298.I.21) b) En el marco de la poltica fiscal nacional (Art. 298.II.23) c) Su clasificacin y definicin por ley nacional (Art. 323.III) Este ltimo inciso c) puede parecer excesivo, pero est directamente relacionado con un segundo grupo de disposiciones constitucionales que tambin son limitativas de la potestad tributaria subnacional. Este segundo grupo est presente en el artculo 323 de la Constitucin:
Art. 323.I
La poltica fiscal se basa en los principios de capacidad econmica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria. La Asamblea Legislativa Plurinacional clasificar y definir los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal.
Art. 323.III
Art. 323.IV
La creacin, supresin o modificacin de los impuestos bajo dominio de los gobiernos autnomos se efectuar dentro de los lmites siguientes: 1. No podrn crear impuestos cuyos hechos imponibles sean anlogos a aquellos ya existentes. 2. No podrn crear impuestos que graven bienes, actividades, rentas o patrimonios localizados fuera de su jurisdiccin territorial, salvo las rentas generadas por sus ciudadanos o empresas en el exterior del pas. 3. No podrn crear impuestos que obstaculicen la libre circulacin y el establecimiento de personas, bienes, actividades o servicios dentro de su jurisdiccin territorial. 4. No podrn crear impuestos que generen privilegios para sus residentes discriminando a los que no lo son.
El primer lmite establecido por los principios del Art. 323.I de la CPE no parece conllevar complicaciones. Si la potestad tributaria subnacional obedece a la poltica fiscal nacional (decisin 4), entonces los tributos de las Entidades Territoriales Autnomas tienen que cumplir estos principios y quedara pendiente su correcta definicin en la Ley Marco. Mayores complicaciones brinda el Art. 323.iii, que dice que la Asamblea Legislativa Plurinacional es la encargada no slo de la clasificacin de los impuestos subnacionales, sino tambin de su definicin. Este artculo es de alguna forma un
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contrasentido, pues las Entidades Territoriales Autnomas podran crear impuestos, pero stos tendran que ser aprobados por una ley nacional. Para no limitar la potestad tributaria de las Entidades Territoriales Autnomas, la Ley Marco bien podra definir [decisin 6] que s ser una ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional la que clasifique y defina estos impuestos, pero no de manera previa a su creacin. De no ser as, se inviabiliza todo el proceso de autonoma fiscal, es decir, las Entidades Territoriales Autnomas mantendran la potestad de crear nuevos impuestos, con la obligacin de informar del uso de esta potestad a la Asamblea Legislativa Plurinacional para la correspondiente reforma de la ley nacional de clasificacin y definicin de los dominios tributarios. Por ltimo, tenemos los cuatro lmites a la potestad impositiva del Art. 323.iv graficado anteriormente. Es probable que estos lmites no necesiten de mayor definicin [decisin 7], por lo que slo quedara delegar su control a una instancia que puede ser [decisin 8] la de coordinacin intergubernamental con el Ministerio de Autonoma, y el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas (ej. Servicio Estatal de Autonoma y Descentralizacin - sead), al cual nos refererimos en un captulo anterior. 2.5 Lmites al poder administrativo Existe un aspecto de vital importancia que es propio del poder administrativo. Hablamos de la facultad que tendran las distintas Entidades Territoriales Autnomas de crear sus propias administraciones tributarias. Ya el Estatuto del departamento autonmico de Santa Cruz, de 2007, mencionaba la creacin de la Agencia Tributaria Departamental encargada de recaudar los impuestos departamentales, los recargos de los impuestos nacionales, los impuestos nacionales cedidos y por delegacin los impuestos de otras administraciones en el territorio departamental. Recordemos que las autonomas departamentales, las municipales y las Autonomas Indgena Originario Campesinas tienen la competencia de administracin de impuestos, segn el catlogo competencial constitucional. Adems, las autonomas regionales podran tambin tener esta competencia por transferencia o delegacin desde otro nivel. Podramos, por lo tanto, acabar con cinco tipos de administraciones tributarias, incluyendo al nivel central de gobierno. Se trata entonces de encontrar soluciones, sobre todo para el nivel departamental, porque sin dominio impositivo la administracin no tiene sentido. A este respecto, podemos pensar en dos opciones [decisin 9]:

Limitar las administraciones tributarias subnacionales a travs de los principios de control y sencillez administrativa. Permitir el desarrollo de las administraciones tributarias subnacionales, junto a mecanismos de delegacin y coordinacin.
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Limitar las administraciones tributarias subnacionales a travs de los principios de control y sencillez administrativa Presentes en el artculo 323.I de la Constitucin, estos principios seran los nicos lmites constitucionales para el tema administrativo tributario. El control se refiere sobre todo al control de la base tributaria, como ser, por ejemplo, el universo de contribuyentes, que de dividirse en distintas administraciones podra facilitar la evasin impositiva. La sencillez administrativa es de utilidad sobre todo para reducir la carga burocrtica para el contribuyente y los costos de administracin. Permitir el desarrollo de las administraciones tributarias subnacionales, junto a mecanismos de delegacin y coordinacin No podemos olvidar que los municipios ya poseen una administracin tributaria propia. Se fomentara la delegacin de las administraciones tributarias y los mecanismos de cruce de informacin tributaria.
La experiencia del Per con la implementacin de los Servicios de Administracin Tributaria (sat) es un ejemplo interesante de desarrollo de la administracin tributaria local. A fin de incrementar sus recaudaciones tributarias, algunos municipios peruanos (siete hasta 2009) crearon a partir de 1996 los denominados sat, agencias tributarias autnomas en su planificacin financiera y de personal que se financian a travs de una comisin que oscila entre 3 y 10% de los impuestos y dems tributos y multas que recaudan. En criterio de Fuchs (2009), el xito de los Servicios de Administracin Tributaria se refleja en resultados como el incremento sostenido de los ingresos y la reduccin de los niveles de morosidad; pero tambin en la mejora de aspectos esenciales como la celeridad en los procesos, en la atencin y servicio al contribuyente, la mejora tecnolgica y la promocin de la cultura tributaria.101
3. Dominios impositivos exclusivos subnacionales

En un rgimen con cuatro tipos de autonomas, lo ms lgico es que cada nivel de gobierno, por lo menos aquellos con potestad impositiva originaria, puedan tener su propio dominio impositivo exclusivo. La Ley Marco podra tratar de definir unos primeros dominios impositivos [decisin 10], pero lo ms plausible es que sea la futura norma encargada de la clasificacin y definicin de dominios la que asuma este gran reto. Actualmente, los impuestos estn repartidos de la siguiente manera:
101 Segn Furlan (2009), este arreglo institucional trajo claros beneficios a los siete municipios con SAT, pues ellos aumentaron sus ingresos propios en 9% en promedio anual entre 1998 y 2007. En cambio, 21 municipios sin SAT de una muestra de comparacin solamente pudieron aumentar sus ingresos, en promedio, en 6.8% al ao.
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Dominio del nivel central del Estado
Dominio municipal**
Impuesto sobre las Utilidades de las Empre- Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles sas - IUE* y Vehculos Automotores - IPBVA Impuesto Municipal a las Transferencias Impuesto a las Transacciones - IT* Impuesto a las sucesiones y Transmisiones IMT Impuesto al consumo de chicha de maz gratuitas de Bienes - TGB* Impuesto a las Salidas Areas al Exterior ISAE* Impuesto al Valor Agregado - IVA* Rgimen Complementario al IVA RC-IVA* Impuesto a los Consumos Especficos ICE* Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados - IEHD* Impuesto Directo a los Hidrocarburos IDH* Alcuota adicional al IUE Minero - IUM* Impuesto a las Transacciones Financieras ITF
* El poder de usufructo de los impuestos se comparte con otros niveles de gobierno. **Los municipios no poseen el poder legislativo/normativo sobre estos impuestos
3.1 Dominio impositivo municipal La propuesta de cambiar las patentes municipales de funcionamiento por un Impuesto Municipal a las Actividades Econmicas (Pereira, 2006; Cabrera, 2007) ya no tendra asidero constitucional, puesto que el artculo 302.I.20 menciona explcitamente a las patentes a la actividad econmica como dominio tributario municipal, imposibilitando su transformacin en impuesto. La bibliografa consultada se limita en su mayor parte a promover una mejor gestin de los impuestos que los municipios ya poseen. Eso s, es lgico pensar que ahora las autonomas poseern el poder legislativo/normativo sobre los impuestos que hasta ahora han estado administrando y usufructuando. 3.2 Hacia un primer dominio impositivo departamental La autonoma departamental es la nica con potestad originaria que no dispone actualmente de ingresos impositivos propios. Los departamentos tienen una alta dependencia a las transferencias, ya sean stas por el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados, Impuesto Directo a los Hidrocarburos o por regalas; transferencias que en todo caso son vulnerables a los cambios en las nor-
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mas sectoriales o decretos de carcter nacional. Sus escasos ingresos propios son por prestacin de servicios menores a cargo de los servicios de salud y educacin departamentales, que no representan ni el 1% de sus ingresos. La literatura da varias opciones para empezar a dotar a las autonomas departamentales de un dominio impositivo propio. Mencionamos aqu las ms importantes:
Dominio del nivel central del Estado Impuesto a las ventas de gasolina y disel. Es un impuesto a la venta minorista, por lo que no implica la modificacin del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados - IEHD. Impuesto a la renta de las personas. En varias versiones, pero que bsicamente implica la cesin del RC-IVA desde el dominio tributario nacional y su modificacin. Impuesto a las sucesiones y Transmisiones Gratuitas de Bienes - TGB. Lo que implica su cesin total desde el dominio tributario nacional. Impuesto a los juegos de azar. Una especie de impuesto a los vicios, como lo pueden ser los tributos sobre alcohol o cigarrillos. Impuesto sobre las ventas minoristas. Compartido con los municipios donde ocurri la venta. Impuesto a los alojamientos tursticos. Compartido con los municipios donde se ubiquen los recintos. Regmenes simplificados. Muestra alta potencialidad, aunque es ms bien la aplicacin de un conjunto de impuestos ya existentes a determinados grupos de poblacin.
De estas propuestas, las tres primeras poseen un primer clculo: a) El impuesto a las ventas de gasolina y disel recaudara entre 37 y 44 millones de dlares al ao (Banco Mundial, 2006). b) Los ingresos de un impuesto a la renta de las personas varan de 39 millones de dlares (Coelho et al., 2004), a 58 millones (Alborta et al., 2005) y a 205 millones de dlares anuales (Medinaceli, 2010). c) El Impuesto a las Transmisiones Gratuitas de Bienes recauda unos 2 millones de dlares anuales, segn datos del Servicio de Impuestos Nacionales. Adems, hay que tomar en cuenta dos factores: a) En estos dos ltimos casos, el dominio impositivo departamental significa prdida de recursos por otros niveles de gobierno (el nivel central del Estado y los municipios coparticipan los recursos del rc-iva y de las Transmisiones Gratuitas de Bienes), por lo que se tendra que compensar a stos de alguna manera. b) Las diferencias entre un departamento y otro a la hora de recaudar recursos pueden ser grandes, por lo que un sistema centralizado sera ms equitativo cuando se tenga que distribuir un impuesto, a menos de que se compense a los departamentos con menos capacidades. Podemos pensar, por ejemplo, en porcentajes solidarios que aporten a un fondo de ecualizacin intergubernamental.
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3.3 Dominio indgena originario campesino En el caso de las Autonomas Indgena Originario Campesinas, hay que tomar en cuenta las distintas vas de acceso a este tipo de autonoma para tratar el tema de dominios tributarios: Si la aioc proviene de la conversin de un municipio, ella debera poder asumir automticamente los dominios impositivos municipales [decisin 11]. b) Si la aioc proviene de un nuevo Territorio Indgena Originario Campesino (tioc), asumira los dominios impositivos municipales de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional (cpe, Art. 303.I). c) Si la aioc proviene de la constitucin de una regin indgena originario campesina, este tipo de autonoma tendra los dominios impositivos municipales por transferencia o delegacin desde los municipios convertidos y/o de los tioc que la compongan. No queda claro [decisin 12] si pueden recibir los dominios impositivos departamentales por negociacin con la Asamblea Departamental, como las autonomas regionales no indgenas, o slo por transferencia o delegacin. a) 3.4 Dominio regional En el caso de las autonomas regionales, como mencionamos, su dominio impositivo nacer como resultado de la negociacin con la autonoma departamental; dependiendo fundamentalmente de las decisiones en cuanto a rgimen competencial [decisin 2], tambin podran administrar impuestos de otros niveles de gobierno por transferencia o delegacin de esta competencia. Eso s, es conveniente mencionar [decisin 13] que la transferencia o delegacin de un ingreso impositivo debe ir acompaada de la transferencia o delegacin de competencias que impliquen los correspondientes gastos.
4. Cesiones parciales y sobretasas en dominios impositivos ajenos

Los dominios impositivos exclusivos de cada nivel de gobierno no son la nica opcin para la constitucin de ingresos tributarios propios. Comparemos tres figuras donde hay participacin compartida: la coparticipacin, la cesin parcial y las sobretasas
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Coparticipacin Es bsicamente una transferencia . Un gobierno (en nuestro caso el nivel central del Estado) mantiene todo el poder legislativo y administrativo, y se comparte slo el usufructo resultante de la aplicacin del impuesto. Cesin parcial No se trata de un nuevo impuesto sobre un mismo hecho imponible (art. 323.IV), sino del mismo impuesto sobre el mismo hecho imponible. La potestad sobre elementos tributarios (exenciones, deducciones, base imponible, etc.) est dentro de la figura de la cesin. Se transfiere el poder normativo (si no la legislacin, por lo menos la reglamentacin), administrativo y de usufructo. Mantendra una alcuota uniforme para todo el territorio boliviano. Para la cesin total basta la redefinicin de los dominios tributarios de cada nivel de gobierno. La figura de cesin parcial no est incluida en el texto constitucional. Sobretasa Tambin denominada recarga. Tampoco es un nuevo impuesto, acta sobre el mismo hecho imponible por encima de la alcuota base. Regulara slo la alcuota del impuesto (entonces slo se transfiere el poder reglamentario pero no el legislativo) y no otros elementos tributarios (exenciones, deducciones, base imponible, etc.). Es ms centralista que la cesin parcial, puesto que da escaso poder al co-gestor. Significara la posibilidad de alcuotas distintas entre jurisdicciones territoriales. Tampoco se encuentra en el texto constitucional.
Reflejemos esto en un ejemplo con el iva, que tiene actualmente una alcuota del 13%:
El nivel central del Estado tiene toda la potestad sobre el impuesto, dando un 20% de los recursos resultantes a los municipios.
Coparticipacin
Cesin parcial
El nivel central del Estado podra, por ejemplo, tener la potestad sobre el 10% de la alcuota del impuesto, mientras que los municipios tendran potestad sobre el 3% de la alcuota. En la cesin total, los municipios pasan a tener toda la potestad sobre el IVA. El nivel central del Estado tendra la potestad sobre la totalidad del IVA, pero a manera de ejemplo La Paz recaudara un 2% adicional, haciendo que el IVA total departamental sea de 15%, o Tarija recaudara un 1% adicional, haciendo de que el IVA total en el departamento de Tarija sea de 14%.
Sobretasa
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Es probable que tanto la cesin parcial como las sobretasas sean opciones con mayor rendimiento y menor costo administrativo que la creacin de nuevos dominios impositivos. Este elemento es central para no romper el beneficio del ingreso ante el costo administrativo de recaudarlo, en un universo como el boliviano, donde la mayor parte de los impuestos normalmente aplicados ya existe (impuesto al ingreso, al consumo, a la propiedad, etc.). En ambos casos, tambin seran necesarios mecanismos de compensacin para nivelar las posibles diferencias de capacidades. Adems, no hay que olvidar que la diferencia de alcuotas (sobretasa) o de condiciones (cesin parcial) entre las distintas jurisdicciones podra causar distorsiones como la reubicacin de la residencia de las personas naturales o el domicilio de las empresas. Ante esto, la Ley Marco debera introducir estas dos figuras [decisin 14]. Eso s, se debe tomar en cuenta una definicin clara sobre cunto poder transfiere quien tiene el dominio impositivo hacia los nuevos cogestores: a) El incluir la cesin dentro de la aplicacin del artculo 299.I.7 de la Constitucin, por ejemplo, permitira la legislacin de desarrollo por parte de las Entidades Territoriales Autnomas, que detentaran de esta manera poder legislativo/normativo sobre el impuesto cedido parcialmente. b) La sobretasa, al drsele slo poder reglamentario al cogestor y no poder legislativo, se podra efectuar por simple transferencia de competencia.
5. Coordinacin
Queda por definir qu instancia [decisin 15] ser la encargada de la coordinacin tributaria entre los distintos niveles de gobierno. Si bien el Tribunal Constitucional Plurinacional es el que considera en ltima instancia los recursos contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones creados, modificados o suprimidos en contravencin a lo dispuesto en esta Constitucin (cpe, Art. 202.4), es deseable que exista una instancia previa de coordinacin intergubernamental, en la que participen los actores de la fiscalidad del Estado. Por ejemplo, en Espaa existe el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, que coordina la actividad financiera de las Comunidades Autnomas y de la Hacienda del gobierno central. Esta instancia podra tener un carcter consultivo, aunque tal vez no vinculante, que est encargada de distintos aspectos como: a) El control de los lmites constitucionales a las potestades tributarias. b) La ayuda tcnica para las negociaciones entre distintos niveles del Estado para la cesin parcial o la instauracin de sobretasas.
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Esto, sin perjuicio de que existan instancias de coordinacin exclusivas de cada nivel de gobierno, que seran tiles para evitar posibles distorsiones de carcter horizontal ya mencionadas. Un ejemplo puede ser la utilizacin del Registro nico para la Administracin Tributaria Municipal (ruat) como instancia de coordinacin entre los municipios.
6. Tributacin y desarrollo102
En el nuevo Estado, las Entidades Territoriales Autnomas tendrn, ms que antes, la posibilidad de planificar su desarrollo y delinear polticas adecuadas a sus potencialidades y necesidades diferenciadas. La adopcin de polticas que favorezcan el desarrollo que incluirn la provisin de servicios pblicos depender entre otros aspectos del ambiente de incentivos prevalecientes en la esfera fiscal. En este mbito, el marco de incentivos viene dado, entre otros, por la estructura de transferencias que reciben las Entidades Territoriales Autnomas y por los dominios tributarios disponibles (y por la recaudacin efectiva que se d en ellos). Tradicionalmente, el anlisis sobre la descentralizacin fiscal en Bolivia ha centrado su atencin en el rol de las transferencias, prestando menor atencin al papel de los impuestos. El rgimen tributario puede jugar roles muy importantes en favor del desarrollo. En el mbito subnacional, uno de los papeles ms importantes se refiere, sin duda, al potencial que tienen los impuestos para aumentar el grado de autonoma de las Entidades Territoriales Autnomas y acrecentar la responsabilidad de los gobiernos autnomos en la rendicin de cuentas ante la ciudadana. Diversos autores concuerdan con la idea de que los gobiernos subnacionales que recaudan por sus propios medios una parte importante de sus recursos tienden a ser ms responsables en la rendicin de cuentas ante los votantes, a proveer los servicios que requieren los ciudadanos y a proporcionar bienes pbicos que favorecen el desarrollo de los mercados, Asimismo, exhiben menores niveles de corrupcin (Weingast, 2006). En esta lnea, Bahl y Linn (1992) sealan que las transferencias pueden hacer a los gobiernos locales menos responsables por sus decisiones fiscales (podrn aumentar su gasto sin aumentar sus impuestos); por tanto, habr menos incentivos para mejorar la eficiencia de las operaciones del gobierno local y desarrollar mtodos innovativos para proveer bienes pblicos. Una mayor potestad tributaria subnacional permitira acceder a las ventajas mencionadas, por lo que ser necesario tener mucha precisin sobre la naturaleza de los lmites que se impongan sobre ella.
102 Esta seccin se basa principalmente en Weingast (2006).
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El ejercicio pleno de la autonoma no reside exclusivamente en la autonoma poltica y administrativa, como generalmente se piensa, sino tambin en la capacidad fiscal de financiar el gasto autnomo con ingresos autnomos. La autntica autonoma se sostiene sobre la base de la suficiencia fiscal (necesidades de gasto son cubiertas por los esfuerzos fiscales propios). En otras palabras, si se es autnomo para gastar tambin se debe ser autnomo para financiar ese gasto. Esta figura ideal, sin embargo, est lejos de ser alcanzada y esto ocurre no slo en Bolivia, por lo cual existen regmenes de transferencias de recursos fiscales para compensar la falta de autonoma financiera de algunos niveles de gobierno. La nueva potestad tributaria de las Entidades Territoriales Autnomas otorga un grado de complejidad mayor a las relaciones fiscal-financieras intergubernamentales. Si bien el catlogo competencial da potestad originaria tanto a las autonomas departamentales como a las municipales, hemos visto que las Autonomas Indgena Originario Campesinas poseeran las mismas posibilidades, lo que no suceder con las autonomas regionales, debido a la ausencia de facultad legislativa. En cuanto a los lmites constitucionales a las distintas potestades, se trata de llegar a una definicin precisa de dichos lmites para no derivar en conflictos jurdicos que perjudicaran la bsqueda de nuevos ingresos y la esencia del rgimen autonmico en s. El ejercicio de estas nuevas potestades tributarias derivar seguramente en nuevos dominios tributarios, pero la posibilidad de que nuevos impuestos vayan a generar grandes ingresos est en duda. Las mayores necesidades de lograr ingresos impositivos propios parecen enfrentarlas las autonomas departamentales, que actualmente dependen de recursos inestables y perecederos (idh, iehd). Adems, varios de los departamentos del pas no cuentan con regalas por recursos naturales, lo que hace ms urgente la bsqueda de dominios impositivos departamentales. Es por eso que la Ley Marco debera considerar desde ya la inclusin de figuras tributarias opcionales como la cesin parcial, la administracin compartida o las sobretasas. Es imprescindible descentralizar el ingreso de las Entidades Territoriales Autnomas: la creacin de dominios impositivos para los distintos gobiernos es una alternativa para generar ms opciones de negociacin en la disputa por el reparto del excedente econmico en un Estado autonmico, mxime cuando estos dominios proveen el potencial de establecer incentivos adecuados para una mejor rendicin de cuentas y mejora de la calidad de los servicios pblicos provistos a la ciudadana. Sin embargo, la clasificacin de los distintos dominios impositivos debera ser pospuesta para su tratamiento en una norma especfica de carcter fiscal, segn el Art. 323 de la cpe. Es probable que para su realizacin se deba previamente arribar a un pacto fiscal entre los distintos niveles de gobierno. La coordinacin intergubernamental debe significar solidaridad, hoy ms que nunca.
Plataformas tcnicas de informacin y dilogo para la construccin del rgimen autonmico
parte ii
captulo viii
Dilogo para la concertacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin en el departamento de Santa Cruz
Reymi Ferreira Justiniano*
1. Introduccin
Durante el mes de febrero del presente ao, el Observatorio Poltico Nacional de nuestra Universidad (opn-uagrm) empez a poner especial atencin al proceso de implementacin del rgimen autonmico en el departamento. Inicialmente, como una inquietud de anlisis de coyuntura frente a las elecciones del 4 de abril de 2010, como parte de un proceso de inflexin histrica para el inicio del rgimen autonmico propuesto, promovido y defendido desde Santa Cruz y que a partir de esa realidad el Gobierno nacional haba tomado la agenda autonmica con los matices propios de una nueva identidad con visin gubernamental, ante una situacin poltica irreversible con los denominados departamentos de la media luna. La Constitucin Poltica del Estado (cpe), con la incorporacin del rgimen autonmico; as como los estatutos autonmicos departamentales de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija nos plantean un nuevo escenario poltico, administrativo y fiscal, donde necesariamente van a lidiar reivindicaciones e intereses polticos, econmicos y sociales en los cinco niveles autonmicos reconocidos por la Constitucin y que, en este sentido, exigen para su implementacin acuerdos mnimos que permitan una estructura administrativa capaz de generar mecanismos de gobernabilidad, coordinacin y cooperacin. Es importante destacar que durante el mes de febrero de 2010, el Observatorio Poltico Nacional recibi la inquietud del ministro de Autonoma, Carlos Romero, sobre el rol que nuestra institucin pudiera aportar al proceso de implementacin
Abogado, Rector de la Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno del Departamento de Santa Cruz, Bolivia.
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autonmico, tratando de acercar la institucionalidad regional con la institucionalidad gubernamental en un afn de dialogar y lograr una Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (lmad) sobre la base de consensos mnimos. En ese sentido, el Observatorio Poltico Nacional elabor y present un proyecto que pudiera permitir a la Universidad participar como facilitador activo en un intento de generar un espacio ciudadano-institucional de dilogo, adecuado para que tanto las instituciones gubernamentales, no gubernamentales y representantes de la sociedad civil organizada puedan discutir y aportar a la elaboracin de la Ley Marco.
2. Caractersticas generales del proyecto

El proyecto inicialmente nace bajo el concepto metodolgico de jornadas de dilogo, con el objetivo principal de apoyar un espacio de dilogo que permita el acercamiento entre las distintas propuestas desarrolladas tanto por actores gubernamentales como no gubernamentales, para que las mismas puedan lograr elementos mnimos de consensos. Plante como elementos conceptuales de inicio del debate los proyectos preparados tanto por el Gobierno central a travs del Ministerio de Autonoma, las propuestas de la Asociacin de Municipios de Santa Cruz (amdecruz), de la Federacin de Asociaciones de Municipios (fam) y las propuestas ya elaboradas por la Prefectura del departamento de Santa Cruz. En esta iniciativa se realiz un trabajo de socializacin con las instituciones mencionadas y se logr involucrar de inicio al gobierno municipal y a la Prefectura del departamento. A partir de este nuevo escenario se hicieron modificaciones al proyecto inicial y se plante la realizacin del dilogo a travs de conversatorios interinstitucionales. Se definieron actores clave para su participacin, tales como el Ministerio de Descentralizacin y Autonoma, el Gobierno Departamental de Santa Cruz (Ejecutivo y Legislativo), la Asociacin de Municipios de Santa Cruz, el Gobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra (Ejecutivo y Legislativo), la Brigada Parlamentaria, la Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno, la Asociacin de Universidades Privadas, el Comit Cvico, las organizaciones indgenas y campesinas, la cainco, las centrales obreras (ambas), el cepad, la Federacin de Profesionales, la Federacin de Fabriles, la Federacin de Juntas Vecinales, el Mecanismo de Control Social, los trabajadores de la prensa y fundaciones interesadas La iniciativa del opn-uagrm cont desde su implementacin con el apoyo institucional de la Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria (fbdm) y la Agencia de Cooperacin Alemana (gtz).
dilogo para la concertacin de la ley
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3. Los conversatorios como experiencia de acercamiento interinstitucional

Santa Cruz es un departamento que articula su dinmica social y poltica desde la institucionalidad corporativa. En ese sentido, los conversatorios promovidos fueron bsicamente interinstitucionales. Al respecto, se logr desarrollar cuatro conversatorios con una importante participacin de instituciones y organizaciones departamentales, con un promedio de asistencia no menor a 50 participantes. En cada uno de los conversatorios se tocaron distintas temticas, mbito en el cual tcnicos y expertos en temas de descentralizacin expusieron sus experiencias y visiones con relacin al proceso autonmico. Inicialmente se desarroll un primer conversatorio a finales del mes de febrero, en el que se realiz una presentacin del alcance propuesto con la iniciativa. Se expuso y debati la propuesta metodolgica para la concertacin y un diagnstico de los contenidos conocidos hasta ese momento del avance del proyecto de Ley Marco. Para las exposiciones se invit a un representante del Ministerio de Autonoma, al doctor Carlos Bhrt Irahola, y por parte del opn-uagrm expuso el doctor Carlos Hugo Molina. Para un segundo conversatorio realizado el 12 de de marzo se invit a expertos de la Prefectura, la Universidad y la Agencia de Cooperacin Alemana para analizar el componente econmico del proceso autonmico. En este conversatorio se hizo una exposicin de fondo de parte del licenciado Jos Luis Parada, de la Prefectura del departamento, exposicin que fue comentada por los economistas de la Universidad, los licenciados Tefilo Caballero y Fernando de la Barra; asimismo, particip como comentarista el licenciado Vladimir Ameller, tcnico especialista en descentralizacin de la Agencia de Cooperacin Alemana. Ante la demanda por parte de los actores interinstitucionales de trabajar sobre un proyecto oficial de parte del Gobierno, se logr invitar a un tercer conversatorio al ministro de Autonoma, Carlos Romero Bonifaz. La reunin se realiz el 25 de marzo. En la ocasin el ministro expuso los contenidos generales, as como los avances del proyecto de ley. Asimismo, se logr una activa participacin de actores interesados e involucrados que hicieron conocer sus preocupaciones y sugerencias al proyecto de ley, adems de demandar cuanto antes la presentacin de una versin final del proyecto de Ley Marco, a fin de iniciar el respectivo anlisis. Finalmente, el 4 de mayo se realiz un cuarto conversatorio, en el que se expusieron los resultados del trabajo de la Mesa Tcnica Interinstitucional, cuya coordinacin tcnica fue delegada al doctor Carlos Hugo Molina, como miembro del opn-uagrm y especialista del Concejo Municipal de Santa Cruz para el tema autonmico. En este conversatorio se prepararon tres exposiciones: la primera referente a la metodologa con que se estaba abordando el trabajo tcnico y las conclusiones preliminares de los documentos y aportes que se haban desarrollado al interior de la Mesa Tcnica; la segunda exposicin fue desarrollada por
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el doctor Guillermo Saucedo, representante de la Prefectura, con relacin a la ruta crtica del proceso autonmico; la tercera exposicin del licenciado Alcides Vadillo, con referencia a los alcances y perspectivas de las Autonomas Indgena Originario Campesinas.
4. Aportes y conlusiones de los conversatorios

A nuestro modo de ver, la experiencia de los conversatorios ha sido exitosa. Si bien no todas las instituciones participaron sistemticamente en todos, una evaluacin general permite afirmar que la participacin ha superado las expectativas propias y las de los cooperantes. El respaldo recibido y la articulacin de una masa crtica de personas, instituciones y organizaciones cruceas en torno al tema de las autonomas fue logrado. Entre las instituciones participantes se pudo observar las distintas y en muchos casos dispares visiones que tienen cada una de ellas del proceso autonmico. Desde las posiciones ms radicales antigubernamentales hasta aquellas favorables, pero crticas del proceso impulsado por el Gobierno central. La pluralidad del espacio de intercambio, la tecnificacin del debate poltico, la incorporacin, rescate y valoracin de la institucionalidad descentralizada en funcionamiento fueron los elementos centrales que permitieron a esta plataforma dar un giro distinto en el departamento de Santa Cruz, incorporando elementos de factibilidad, gestin territorial y sostenibilidad al anlisis del rgimen autonmico. Asimismo, lo destacable ha sido la participacin de tcnicos y acadmicos que han podido equilibrar el escenario buscando aproximaciones racionales y objetivas sobre la base de resultados que aporten a construir una propuesta que haga viable una gestin pblica eficiente y eficaz del proceso autonmico. Ello ha permitido un debate abierto, flexible y productivo. A partir del primer conversatorio se decidi la conformacin de una Mesa Tcnica Interinstitucional, con la participacin de representantes de las entidades autonmicas del departamento: la Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno, la Prefectura y el Gobierno Municipal. Para este cometido, el Concejo Municipal de la ciudad de Santa Cruz design al doctor Carlos Hugo Molina para que se dedique de manera exclusiva a la coordinacin tcnica de la Mesa. La coordinacin interinstitucional qued a cargo del opn-uagrm. Esta Mesa inici sus trabajos en el mes de marzo con la finalidad de tener hasta el 30 de mayo un trabajo final que permita a todas las instituciones participantes contar con un material tcnico y analtico sobre la importancia y posibles implicaciones de la Ley Marco. La Mesa Tcnica hasta la fecha ha presentado dos productos a las instituciones participantes del conversatorio. El primer producto ha sido un alcance metodolgico del trabajo a realizar y el segundo la sistematizacin de 12 trabajos
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producidos por los tcnicos de los gobiernos autnomos del departamento, en la que se aportan importantes insumos para encarar el contenido de la Ley Marco de Autonomas. Entre stos tenemos aquellos referidos a: a) Procedimiento de aprobacin de la Ley Marco. b) Requisitos mnimos fiscales-financieros para el funcionamiento de las autonomas, en materias de administracin y control fiscal. Necesidad de institucionalizar un pacto fiscal. c) Mecanismos de coordinacin y compatibilizacin de competencias entre los distintos gobierno autnomos. d) Criterios para la elaboracin del Presupuesto General de la Nacin. e) Criterios para la armonizacin de la legislacin intersectorial a nivel de gobierno central. f) Modelo institucional de coordinacin inter e intradepartamental entre los distintos niveles autonmicos. En esta dinmica, un aspecto que preocup a las instituciones que forman parte de este mecanismo de dilogo fue la promulgacin de la Ley Transitoria para el Funcionamiento de los Gobiernos Autnomos Departamentales y de la Autonoma Regional del Chaco Tarijeo. A pesar de haber compartido las preocupaciones de la Mesa Tcnica con el envo de la informacin producida a las instituciones participantes de los conversatorios, incluido el Ministerio de Autonoma y la Brigada Parlamentaria, esta Ley Transitoria en criterio de la Mesa Tcnica y otros expertos ha sobrepasado el alcance establecido en la Constitucin, entrando a legislar temas que son de competencia exclusiva de la Ley Marco y otras leyes que regulan la transparencia en el ejercicio de la funcin pblica. Asimismo, en lo referido a la autonoma regional del Gran Chaco tarijeo se incursiona en un terreno bastante controversial al crear para las autonomas regionales figuras institucionales que sobrepasan los alcances establecidos en la propia Constitucin. En definitiva, es muy preocupante que los esfuerzos realizados por el opnuagrm y las dems instituciones comprometidas en este proceso de dilogo puedan quedar frustrados por actitudes unilaterales de parte de los actores polticos del Gobierno central. La nica forma de avanzar en un proceso como el que hemos iniciado y reconstruir la confianza en el departamento es con seales y actitudes transparentes que permitan generar la credibilidad necesaria para el dilogo. Finalmente, cabe sealar que los resultados de la Mesa Tcnica no solamente han sido socializados a las instituciones participantes del proceso de dilogo departamental en Santa Cruz. Con el apoyo de la Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria y de la Agencia de Cooperacin Alemana - gtz, se espera compartir esta experiencia en los departamentos de La Paz, Tarija y Cochabamba, inicialmente, que tambin ya aportan con su experiencia y enriquecen
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los contenidos elaborados. Consideramos que esta relacin interdepartamental ser de mucha utilidad para aportar de manera ms efectiva al contenido final de la Ley Marco y de toda la batera de leyes posteriores a esta norma.
5. Principales obstculos y oportunidades del proceso de dilogo

Entre los principales obstculos que hemos detectado durante el proceso de dilogo a travs de los conversatorios y el trabajo de la Mesa Tcnica se encuentran, entre otros: a) b) c) d) e) f) g) h) No contar con documentos oficiales o el proyecto final de la Ley Marco de parte del Gobierno central. La permanente confrontacin meditica de los actores polticos involucrados en el proceso, lo que introduce ruido en el afn de buscar el dilogo entre las partes. La renuente participacin de los actores sociales e institucionales progubernamentales a participar en los procesos de dilogo. Los diversos enfoques que se tiene desde los distintos niveles de gobiernos autonmicos con relacin al proceso autonmico. La compatibilizacin de expectativas entre las autonomas indgenas y los otros regmenes autonmicos. Las reducidas posibilidades de lograr un pacto fiscal coherente y efectivo entre los distintos niveles autonmicos. Los efectos de la Ley Transitoria con relacin a sus excesos en el contenido, que sobrepasan los marcos constitucionales. La constante intencin gubernamental de forzar el proceso autonmico en funcin a sus propios intereses, sin tomar en cuenta a los actores departamentales, genera desconfianzas e inviabiliza cualquier posibilidad de un dilogo transparente y credibilidad.
Sin embargo, a pesar de todos estos escollos mencionados, podemos afirmar que el ejercicio del debate y la discusin de estos temas que nos afectan a todos nos permiten avizorar posibilidades alentadoras, al menos en los niveles autonmicos intradepartamentales para coordinar y concertar acciones y polticas que fortalezcan a la regin. Lamentablemente, no se observa lo mismo en algunas autoridades del Gobierno nacional, cuyas actitudes denotan una falta de voluntad de generar un verdadero proceso de descentralizacin autonmico y ms bien pareciera ser que se pretende concentrar los niveles de dependencia y articulacin en un escenario de verticalidad, al margen de los escenarios de horizontalidad que exige este tipo de procesos de construccin de autonomas.
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El caso de la autonoma regional del Chaco en la Ley Transitoria es una clara muestra de esta afirmacin.
6. A modo de conclusin y recomendaciones

Despus de casi tres meses de trabajo intenso, podemos concluir que se ha logrado un espacio activo e importante a travs del esfuerzo del opn-uagrm para que la institucionalidad del departamento de Santa Cruz pueda acercarse y coordinar esfuerzos no slo en lo referente a la Ley Marco, sino tambin en todo aquello que demande el proceso autonmico para atender las expectativas del pueblo cruceo en particular y boliviano en general. Es evidente que el proceso autonmico exigir los mayores esfuerzos de coordinacin de la institucionalidad nacional, departamental, municipal e indgena para encontrar espacios de articulacin y dilogo en el marco del respeto interinstitucional y sobre todo de la gestin intergubernamental. Para ello, un primer paso es lograr una Ley Marco concertada entre estos actores, situacin que se espera pueda darse a partir de este proceso de dilogo para la aprobacin de esta norma antes del 22 de julio del 2010, como lo prev la Constitucin, que esperamos pueda convertirse en un espacio permanente para este fin. Queremos destacar que a pesar de que han existido dificultades de inicio en los conversatorios para incorporar al escenario de dilogo a los pueblos indgenas, finalmente a travs de las gestiones del Observatorio Poltico Nacional hemos logrado convocar a los principales actores indgenas, quienes se integraron al cuarto conversatorio y solicitaron adems que por intermedio de la Universidad Gabriel Ren Moreno que se pudieran crear mecanismos de apoyo a la implementacin de las Autonomas Indgena Originario Campesinas. En ese sentido, el opn-uagrm, a partir de esta demanda, est preparando un proyecto que permita atender con especial atencin esta solicitud, sin excluir aquellas emergentes de otros niveles autonmicos. Asimismo, en este cometido el proyecto pretende institucionalizar la Mesa Tcnica y los conversatorios interinstitucionales como una iniciativa permanente para el dilogo, la coordinacin y la canalizacin de asistencia y apoyo tcnico al proceso autonmico. Una de las recomendaciones ms importantes en la construccin de esta plataforma radica en poder continuar el aporte a la construccin de la institucionalidad del Estado desde la sociedad civil, apoyando las propias iniciativas que pudieran surgir para su concrecin y posterior rplica en otros departamentos. Ello aportar en definitiva a que los actores polticos se vean en la necesidad de participar con un mnimo de apertura para el reconocimiento entre las partes, aspecto fundamental para generar un escenario de confianza para el dilogo permanente.
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Finalmente, no nos queda ms que agradecer los esfuerzos de cada una de las instituciones que se han involucrado en este proceso de dilogo, tales como el Gobierno Departamental, el Gobierno Municipal de Santa Cruz, a los representantes de los gobiernos de pueblos indgenas y en general a todas las instituciones que activamente participan en nuestros conversatorios. Nuestro especial agradecimiento a la Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria por el apoyo de su principal ejecutivo, Guido Riveros Frank, y a la Agencia de Cooperacin Alemana - gtz por el respaldo con el Componente 1 del Programa padep, dirigido por Cristhian Olk. Sin la participacin de estas instituciones y la voluntad de sus ejecutivos no hubiramos podido avanzar y lograr lo que hoy tenemos. Los desafos an son complejos, pero la nica forma de vencer la complejidad que nos presenta el escenario poltico es con la voluntad y el compromiso de las instituciones y organizaciones que hemos asumido el reto de facilitar los espacios para construir autonomas para todos en el marco de gobernabilidad, la eficacia y la eficiencia de gestin.
captulo ix
Esfuerzos por generar un proceso de dilogo pluralista y participativo sobre las autonomas en Tarija
Marco A. Limarino C.*
El presente ensayo muestra algunos de los esfuerzos realizados en Tarija para contribuir a generar un dilogo pluralista y participativo en torno al tema de la autonoma y su proceso de implementacin. Describe brevemente los motivos del dilogo, la participacin de la comunidad, los temas que se trataron, el clima en el que se realizaron las actividades y los cuellos de botella detectados, los sentimientos expresados por los participantes y el grado de comprensin con relacin a la temtica. Asimismo, presenta una visin de algunos de los logros iniciales obtenidos, el posible rumbo del dilogo, las conclusiones iniciales y los responsables de los esfuerzos realizados en la fase inicial del proceso de dilogo.
1. Para qu el dilogo?
El objetivo de la plataforma institucional, conformada por las tres universidades que operan en la capital tarijea (Universidad Autnoma Juan Misael Saracho, Universidad Catlica Boliviana San Pablo y Universidad Privada Domingo Savio), con relacin a propiciar el dilogo sobre el tema de la autonoma, responde al compromiso social de contribuir al proceso de implementacin de la autonoma en el pas y especialmente en la regin. Especficamente, se espera como un primer logro que la comunidad, sus instituciones, los actores sociales, los movimientos sociales, las personas dedicadas a la poltica y, entre otras, las autoridades que representan tanto al Estado nacional como departamental desarrollemos una concepcin compartida de autonoma.
Rector de la Universidad Catlica Boliviana de Tarija.
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Las universidades componentes de la plataforma estn comprometidas con el hecho de propiciar la generacin de un ambiente en el que prime el dilogo, la tolerancia y el respeto, enmarcado en la participacin pluralista. Conscientes de que la autonoma es un proceso de largo plazo y que la comunidad tiene elevadas expectativas, caracterizndose por un estado generalizado de ansiedad; no obstante, la tarea de generar espacios caracterizados por tener un ambiente favorable que permita el encuentro para el dilogo se abre camino lentamente. Hasta ahora se realizaron alrededor de una docena de reuniones en diferentes ciudades del departamento, la mitad de ellas en la ciudad de Tarija.
2. La participacin de la comunidad
La plataforma institucional inici sus actividades convocada y apoyada por la presidencia del Consejo Departamental de la Prefectura de Tarija, la Presidencia de la Brigada Parlamentaria tarijea y la responsable de la Oficina Departamental para coordinar la autonoma, que depende del Ministerio del ramo. Luego de reuniones previas, en las que se analiz la integracin universitaria en una plataforma institucional para apoyar el proceso autonmico, el rol de cada una de ellas y el de las instituciones de apoyo, se defini en consenso documentar la intencin de contribuir a la implementacin del proceso autonmico desde lo acadmico, la investigacin e interaccin entre universidades y comunidad. Ello se manifest mediante la firma de una carta de intenciones junto al Ministerio de Autonoma, pretendiendo de esta manera dar una seal a la comunidad y a sus instituciones respecto a que la integracin por medio del dilogo respetuoso y acuerdos sobre un plan conjunto y su implementacin no slo es posible, sino imprescindible para convivir en un clima de paz. La primera fase acordada tena por objetivo obtener documentos que contengan propuestas claras y sencillas que permitan el enriquecimiento del proceso de construccin del rgimen autonmico, por un lado, de la Ley Transitoria Electoral y la referida a otorgar el marco para la autonoma y descentralizacin; y por otro, la adecuacin del Estatuto Autonmico del departamento a la Constitucin Poltica del Estado y a la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. La responsabilidad de concretar este primer objetivo fue asumida por las tres universidades en conjunto, asignndose a cada una de ellas la coordinacin especfica de uno de los aspectos antes sealados. La Universidad Autnoma Juan Misael Saracho coordin especficamente la obtencin del documento con propuestas para la Ley Transitoria Electoral. En un tiempo rcord (cinco das), el documento fue entregado a las instituciones convocantes (Consejo Departamental, Brigada Parlamentaria y el responsable de la oficina departamental para coordinacin de las autonomas).
esfuerzos por generar un proceso
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La Universidad Catlica Boliviana San Pablo coordin la obtencin de propuestas que pretenden contribuir al enriquecimiento de la Ley Marco. Para ello se efectuaron reuniones en las ciudades de Tarija, Bermejo, Yacuiba, Villamontes, Carapar y Entre Ros. La memoria con las propuestas y documentacin de respaldo fue entregada primero a las instituciones convocantes y luego al Ministro de Autonoma, en el mes de marzo de 2010. La Universidad Privada Domingo Savio se encuentra actualmente (finales de mayo de 2010) organizando las actividades que permitirn obtener las propuestas de la comunidad relacionadas a la adecuacin del Estatuto Autonmico tarijeo a la Constitucin Poltica del Estado plurinacional. Se espera la promulgacin de la Ley Marco para realizar la adecuacin respectiva. Las convocatorias y creciente participacin de las diferentes instituciones representativas del departamento, de actores sociales reconocidos, adems de los diversos movimientos sociales, fue algo que caracteriz a las reuniones. La memoria entregada por las universidades incluye como documentos de valor histrico las diversas convocatorias, tambin los registros de los asistentes a las diferentes reuniones. Aproximadamente 300 personas y un centenar de instituciones del departamento de Tarija acreditaron su participacin. En el proceso se sumaron al esfuerzo y brindaron apoyo logstico, experiencia, relacionamiento institucional y profesionales especialistas, el Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza (padep-gtz) y la Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria. Es posible afirmar que el proceso tiene por caracterstica una creciente participacin plural, democrtica y verdaderamente voluntaria.
3. Temas tratados
Los temas clave que se abordaron hasta ahora, presentados de manera sinttica, son los siguientes: 1. 2. 3. Anlisis de los contenidos, adecuaciones y modificaciones propuestas a los proyectos de Ley Electoral Transitoria. Anlisis de contenidos, adecuaciones y modificaciones a los proyectos de la Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin. Presentacin del ltimo proyecto de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin por parte del Ministro de Autonoma (abril de 2010), que fue objeto de crticas y contribuciones por parte del responsable de autonoma de la Prefectura del departamento, de la gerencia de la Asociacin de Municipios del departamento, de representantes de diferentes instituciones tarijeas, de los movimientos sociales y de diversos actores de la comunidad.
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4. Clima y cuellos de botella

Con la finalidad de lograr una participacin amplia y pluralista de los actores del departamento, la plataforma institucional convoc a todos los sectores de la comunidad, a los movimientos sociales y a las instituciones representativas del departamento a cada una de las reuniones utilizando medios de difusin masiva, notas personalizadas, correo electrnico y fax; actividades que fueron distribuidas entre la universidad responsable y los convocantes. Previamente a la reunin y de manera conjunta, se analiz y revis que la participacin, adems de pluralista, fuese equilibrada en cuanto a representatividad. Cada reunin fue preparada metodolgicamente con anticipacin, planificando la utilizacin de las tcnicas participativas ms adecuadas al tema y a los asistentes, se previeron opciones y elaboraron planes de contingencia para la adecuacin de las tcnicas respondiendo al clima que se gener durante el transcurso de la reunin. El clima de todas las reuniones se caracteriz por el dilogo, el respeto y la participacin voluntaria, existiendo debates ms que conflictivos, acalorados y apasionados. Ello significa que el clima en la discusin ha sido hasta el momento constructivo y los documentos obtenidos demuestran ello porque contienen propuestas consensuadas entre los diferentes participantes. En parte, ello es el resultado de transmitir a los asistentes que son recibidos en una infraestructura adecuada a la actividad y en un contexto de mstica institucional donde la transparencia y neutralidad se perciben al inicio de cada reunin los objetivos especficos que se deben lograr con su participacin y el marco de valores en el que se efectuar su desarrollo. Uno de los aspectos clave en ello es la actitud de la persona que asume la direccin general de la reunin y la asignacin de la responsabilidad para la conduccin de la actividad a personas neutrales, con experiencia en la utilizacin de las tcnicas requeridas, con conocimiento del asunto a tratar y con quienes previamente se consensuaron los objetivos de la reunin. La construccin de un verdadero proceso de dilogo en el tema de autonomas, que es largo y delicado, presenta diferentes cuellos de botella. Algunos de los identificados en la experiencia que se desarrolla en Tarija son los siguientes: 1. 2. 3. 4. Los paradigmas. Prejuicios, modelos mentales, intereses sectoriales-regionales y experiencias previas de los diferentes participantes. Las distancias fsicas. El traslado de los participantes o de los organizadores. La disponibilidad de tiempo. Coordinar la presencia de gran cantidad de participantes. La credibilidad. Desconfianza hacia las instituciones, autoridades y personas relacionadas con el proceso de dilogo en el tema autonmico.
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5. 6.
Ansiedad. La comunidad en general desea y espera la autonoma ahora, urgentemente. Cree que ella es la nica solucin a la problemtica regional. Falta de recursos. Especficamente humanos y financieros.
5. Sentimientos y conocimientos
Ms all de los cuellos de botella, el proceso inicial de dilogo ha generado una sensacin de acercamiento entre los participantes. Ello determina que en la actualidad est instaurndose gradualmente un ambiente diferente, con ms confianza, donde el nimo de los actores se caracteriza por propiciar y constituir un espacio que permita la convergencia al dilogo para encontrar entre la diferencia de pensamientos, paradigmas, modelos, prejuicios y sentimientos, un camino que conduzca a concretar una esperanza compartida por la generalidad de las personas de nuestra comunidad: la implementacin de la anhelada autonoma. Es importante sealar que todos los participantes de este proceso requerimos conocer no slo el significado de autonoma, es imprescindible que construyamos en consenso la concepcin correcta de autonoma. Ello aportar a que no slo los actores y participantes de este proceso de dilogo conozcan las temticas relacionadas, sino tambin permitir que las personas comprendan en su real magnitud sus implicancias y que su implementacin requiere inicial y esencialmente de cambios cualitativos en nuestros conocimientos, paradigmas, pensamientos y conductas individuales. Ello, al ser un proceso, requiere de tiempo. Ni los responsables de llevar adelante este proceso de dilogo en el marco de la plataforma institucional ni los actores representativos de la sociedad an no conocemos en la dimensin necesaria el conjunto de temas relacionados a la autonoma, sus implicancias en la comunidad, ni cmo es viable y factible de implementar un proceso exitoso. Por tanto, es importante definir en este sentido y de manera urgente, cmo es que las instituciones representativas del departamento, los actores sociales, los movimientos sociales y personas que tienen responsabilidades en el proceso autonmico debemos no slo aprender sobre el tema, sino tambin capacitarnos para garantizar un proceso de implementacin lo ms exitoso posible y al mismo tiempo adecuado a nuestra realidad.
6. Logros obtenidos
Los resultados especficos que se alcanzaron hasta el momento son los siguientes:
Creacin de una plataforma institucional cuyo objetivo es contribuir a la implementacin del proceso autonmico.
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Generacin, en la comunidad, de una percepcin inicial favorable al proceso de dilogo propiciado por la plataforma institucional. Reconocimiento de instituciones departamentales y nacionales con relacin a los esfuerzos que se realizan y sobre los logros iniciales. Creciente participacin de instituciones, movimientos sociales, actores sociales y funcionarios de los gobiernos nacional y departamental en el proceso de dilogo convocado por la plataforma. Decisin y compromiso de los miembros de la plataforma para generar actividades participativas orientadas a generar un ambiente favorable para implementar la autonoma.
7. El futuro del proceso

Si bien los resultados iniciales en general son favorables, y los documentos obtenidos contienen las propuestas expresadas libre y democrticamente en el marco de la participacin pluralista de los participantes que voluntariamente tomaron parte en torno a los dos temas ya tratados al momento (aportes a le Ley Electoral Transitoria y a la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin), ello no implica que el proceso de dilogo est consolidado. Es necesario que la plataforma institucional concluya con una tercera actividad: coordinar las tareas que permitan lograr la obtencin de propuestas para enriquecer los estatutos autonmicos del departamento de Tarija y, dados los resultados del referndum del 4 de abril del presente ao, aquel documento que corresponda a la regin del Chaco. Las universidades y las instituciones convocantes, junto a las organizaciones que se sumaron a apoyar el proceso de dilogo, debemos continuar alimentndolo para que evolucione y se consolide.
8. Conclusiones
La experiencia desarrollada hasta el momento nos permite extraer las siguientes conclusiones:

Es posible generar un proceso de dilogo favorable en la temtica de autonomas. El proceso de dilogo permite mejorar las interrelaciones y la confianza entre los implicados. Se aport a generar la participacin pluralista para obtener propuestas concretas que enriquecieron la Ley Electoral Transitoria y enriquecern la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin.
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El dilogo contribuye a difundir y mejorar la comprensin de la temtica autonmica y a implementar la autonoma en el pas y en la regin.
9. Reconocimiento y agradecimientos
Finalmente, es importante hacer llegar el reconocimiento a las instituciones y personas que viabilizan el proceso de dilogo tarijeo. Asimismo, desde la plataforma institucional alentamos a todas y cada una de ellas a continuar aportando con efectividad para que el proceso de implementacin de la autonoma sea una realidad en breve.

Ministerio de Autonoma: Carlos Romero Bonifaz. Consejo Departamental: Honorable Ing. Oscar Guilln Portal - Coordinador. Brigada Parlamentaria Tarijea: Honorable Lic. Hugo Vargas - Ex Presidente. Coordinacin Departamental para las Autonomas: Sra. Celinda Sosa. Universidad Autnoma Juan Misael Saracho: Lic. Carlos Cabrera Iiguez, Ex Rector; Ing. Marcelo Hoyos, Rector; Lic. Shirley Gamboa, Coordinadora General. Universidad Privada Domingo Savio: Ing. Jorge OConnor DArlach, Rector; Lic. Eduardo Ruiz Garca, Director Acadmico; Dr. Erick Conzelman, Delegado. Universidad Catlica Boliviana San Pablo: Dr. Petrus J. Hans van den Berg, Rector Nacional; Dr. Jaime Caldern Pacheco, Director Acadmico Tarija; Lic. Jos S. Loaiza, Director Administrativo Tarija. padep-gtz: Christian Olk y Vladimir Ameller. fBDM: Guido Riveros, Director Ejecutivo.
A nombre de la plataforma institucional, agradezco tambin con sinceridad profunda a todas y cada una de las personas que con sacrificio y esperanza participaron en las reuniones que se convocaron. Todos los participantes sin excepcin demostraron respeto, contribuyeron al dilogo y lo ms importante: expresaron con su presencia y participacin el sentimiento generalizado de aspirar a una autonoma sin divisin ni desmembramiento, con dilogo, consenso y en democracia. A todos ellos, convocarlos a que aprendamos juntos sobre la autonoma, compartamos su significado y trabajemos para que en un futuro breve, Dios permita que nosotros y nuestros hijos vivamos en democracia, en libertad, en el marco de los valores, la tica y la responsabilidad social con equidad y dignidad para todas las personas que habitamos Bolivia.
captulo x
Experiencia en el proceso de dilogo para el diseo y construccin de autonomas en el Norte de Potos

Francisco Ventura*
1. Antecedentes
La experiencia de coordinar acciones conjuntas entre instituciones pblicas y privadas se remonta al ao 2004, cuando las organizaciones de la sociedad civil demandaron a las organizaciones no gubernamentales y a la cooperacin internacional apoyo en la elaboracin de la Estrategia Productiva Integral Regional del Norte Potos, en el marco del Dilogo Nacional Bolivia Productiva. Empero, con mayor fuerza el ao 2006 cuando se elabor la propuesta de la Constitucin Poltica del Estado, bajo el liderazgo de la Federacin Sindical nica de Trabajadores Originarios Ayllus del Norte Potos (fsutoa-np), Federacin de Ayllus Originarios Indgenas del Norte de Potos (faoi-np) y la Federacin Regional de Cooperativas Mineras del Norte Potos (ferecominorpo). Durante la gestin 2009 y 2010, nuevamente las federaciones referidas demandaron a las instituciones el apoyo en el proceso de diseo e implementacin de las autonomas en el Norte de Potos, en el marco de la Constitucin Poltica del Estado vigente. Despus de una amplia reflexin y coordinacin, aprovechando diversas acciones puntuales desde el ao 2004 y sobre la base del acompaamiento a las demandas de las federaciones regionales, la Red Interinstitucional del Norte de Potos fue creada de manera formal el 22 de enero del ao 2010, en el marco del denominado Acuerdo de Alianza Interinstitucional, conformado por las siguientes instituciones: radio Po xii, cipca, prodii, cipe, Hermanos Catari, padep/ gtz, unicef, rc-cad.
Presidente de la Red Interinstitucional del Norte de Potos.
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2. Conformacin y objetvos de la Red

Como se ha sealado lneas arriba, la permanente demanda y motivacin de las federaciones: fsutoa-np, faoi-np, ferecominorpo y Federacin de Mujeres Bartolina Sisa del Norte de Potos, y los cambios que vive el pas han permitido acelerar la conformacin de la Red Interinstitucional del Norte de Potos, con el fin de hacer sinergias y atender demandas estratgicas. Las mayores demandas de los/as actores/as de la regin se concentran en dos lneas estratgicas: apoyar el desarrollo regional para disminuir la pobreza y acompaar el diseo e implementacin de las autonomas, en el marco de la Constitucin Poltica del Estado y la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. La conformacin de la Red Interinstitucional se puede entender en dos fases. La primera de ellas data de 2006. Durante la elaboracin de propuestas para la Constitucin Poltica del Estado se deline el siguiente proceso: elaboracin de una metodologa con federaciones para el levantamiento de propuestas, talleres en los 13 municipios, talleres en circunscripciones, talleres a nivel regional, de donde nace la propuesta sistematizada Construccin participativa de la propuesta de Constitucin Poltica del Estado desde el Norte de Potos con visin nacional. Luego esta propuesta fue discutida con otras regiones del departamento de Potos y finalmente presentada en las mesas de trabajo a nivel departamental. En una segunda fase, entre 2009-2010, se han realizado tres talleres regionales. Dos talleres en los que se analiz y socializado los niveles de autonomas y competencias en el marco de la Constitucin Politica del Estado. En el tercer taller regional se ha analizado el Anteproyecto de Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. En perspectiva, se pretende continuar en el diseo e implementacin de las autonomas, centrndonos en la elaboracin de los estatutos para el municipio de Chayanta y cartas orgnicas para los otros municipios autnomos. Como resultado del trabajo en ambas fases, puede concluirse que la recepcin de los/as actores territoriales en darle continuidad en el proceso de diseo e implementacin de los niveles de autonomas es todava con intensidad mediana, aunque los ayllus y los mineros estn con mayor inters en la implementacin acelerada del proceso. Empero, se est esperando la promulgacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. 2.1 Objetivos y participantes en los eventos de dilogo de la Red Interinstitucional El objetivo del dilogo impulsado por la Red es concertar y compartir diferentes visiones entre los actores sociales e institucionales respecto al diseo e implementacin de las autonomas en el Norte de Potos.
experiencia en el proceso de dilogo
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En el proceso de discusin sobre el tema de autonomas han participado actores/as sociales e institucionales con representacin regional y municipal, as como otras instituciones como medios de comunicacin.
Representacin Regional Federacin de Ayllus Originarios Indgenas del Norte de Potos (FAOI-NP) Federacin Sindical nica de Trabajadores Ayllus del Norte de Potos (FSUTOA-NP) Federacin Regional de Cooperativas Mineras del Norte de Potos (FERECOMINORPO) Federacin Sindical de Mujeres Trabajadoras Originarias del Norte Potos Bartolina Sisa (FSMTOBS) Presidente Mancomunidad de Municipios del Norte de Potos Presidente mancomunidad de Municipios de la Provincia Chayanta Presidente Mancomunidad de Municipios de la Cuenca del Ro Caine Representacin Municipal Alcaldes Pdtes. Concejos Municipales Consejeros departamentales Rep. comits Cvicos Comits de Vigilancia Rep. Centrales Sindicales Seccionales Rep. Ayllus Rep. Transportistas Rep. Organizacin de mujeres Rep. Organizacin de jvenes Subprefectos Rep. Juntas Vecinales reas urbanas Rep. Sector Salud Rep. Sector Educacin Urbana y Rural Otras Organizaciones Rep. Prefectura Medios de comunicacin Canal 4 Canal 6 Radio Pio XII Radio Universitaria Radio La voz del Minero Radio Reflejos
2.2 Temas clave abordados en la discusin Los principales temas abordados a travs de talleres y reuniones, bajo el liderazgo de las organizaciones sociales fueron:

Organizacin Territorial del Estado segn Constitucin Poltica del Estado (tipos de autonomas). Participacin y control social segn la Constitucin Poltica del Estado. Autonoma indgena en la realidad boliviana y su nueva Constitucin (segn Xavier Alb y Carlos Romero). Anteproyecto de Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Aqu se ha enfatizado en: competencias, control social, manejo econmico-financiero, coordinacin con los otros niveles de autonomas.
2.3 Temas en perspectiva a discutir Tambin resultar importante para la Red Interinstitucional promover el abordaje de la siguiente temtica:
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Desarrollo regional, en el marco de las futuras autonomas. El deslinde jurisdiccional. Proceso metodolgico e instrumental para encarar la elaboracin del Estatuto Autonmico y cartas orgnicas. Otras leyes y normas relevantes.
3. El clima en la discusin del proceso autonmico

La coexistencia de la diversidad de actores/as, organizaciones sociales e institucionales refleja tambin visiones concordantes y divergentes sobre la realidad. En tal sentido, durante el proceso de dilogo y discusin sobre la necesidad del diseo e implementacin de los diferentes tipos de autonoma en el Norte de Potos, se vislumbran dos vertientes muy distintas de opinin. La Federacin de Ayllus Originarios Indgenas del Norte Potos plantea con mayor claridad el diseo e implementacin de las autonomas indgenas. En perspectiva, postula el diseo de la autonoma indgena originaria a partir del nivel regional, tomando como punto de referencia el territorio Charka Qaraqara, en el marco de lo dispuesto por la Constitucin Poltica del Estado. En cambio, la Federacin Sindical nica de Trabajadores Originarios del Norte Potos plantea la autonoma regional, tarea por concertar con la mayora de actores/as de la sociedad civil, municipios y otros sectores relevantes, sin ponerle apelativos indigenistas. Los otros actores/as, como ser municipios, mancomunidad de municipios, organizaciones de los mbitos urbanos y representantes de los sectores de salud y educacin todava tienen poca informacin y se encuentran en un proceso de reflexin antes de tener una posicin definida al respecto. Empero, la mayora plantea que en el diseo e implementacin de la autonoma se debe actuar mediante el dilogo y la concertacin, en el marco de lo establecido por la Constitucin Poltica del Estado.
4. Sensaciones sobre el dilogo por los principales actores/as

Los principales actores/as del Norte de Potos han adquirido cierta experiencia en procesos de construccin conjunta de propuestas en el marco de la discusin y del dilogo constructivo. Un hito importante fue que las principales organizaciones sociales e institucionales han construido una propuesta para la Asamblea Constituyente: Construccin participativa de la propuesta de Constitucin Poltica del Estado desde el Norte de Potos con visin nacional (fsutoa-np, faoi-np, 2006).
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Otro documento importante generado en el marco del Dilogo Bolivia Productiva, en coordinacin y concertacin con las organizaciones sociales con representacin regional, es la Estrategia productiva integral regional del Norte Potos (Federaciones, 2004). A pesar de las discrepancias y miradas diferentes al interior de las organizaciones, estos trabajos conjuntos en funcin a un tema estratgico determinado aportan a generar un clima favorable en el proceso de diseo, construccin y ejecucin de propuestas para el Norte de Potos. En esta perspectiva, el grado de conocimiento de los temas que se discuten tiene niveles diferenciados de participacin: por lo general, son los lderes de opinin y dirigentes quienes tienen mediano conocimiento sobre los diversos temas; en cambio, la poblacin de base todava tiene bajo conocimiento e informacin sobre lo que se discute, por la limitada difusin de los alcances e implicancias. La participacin de las organizaciones de mujeres es todava mediana. Empero, en los ltimos talleres de carcter regional y en el copamiento de espacios de poder como concejalas adquieren un protagonismo gradual. La Federacin de Mineros manifiesta que se va a alinear al proceso de diseo e implementacin de las autonomas. Empero, antes de lanzarse al diseo, desea compenetrarse con mayor profundidad en los alcances de la Constitucin Poltica del Estado y en las implicancias del rgimen autonmico, el mapa de competencias, y el significado de los estatutos y cartas autonmicas. Los resultados obtenidos en los procesos de dilogo, discusin y concertacin alientan a los actores involucrados y generan un ambiente propicio para futuros emprendimientos.
5. Algunos resultados del dilogo

Los procesos de dilogo, coordinacin y concertacin han permitido en el Norte de Potos elaborar y ejecutar diversas iniciativas, tal como se visualiza en la siguiente tabla.
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Talleres y seminarios (Medios de construccin)
Fechas
Resultados Libro: Estrategia productiva Integral Regional Norte Potos (priorizacin de productos y negocios Propuesta de la CPE desde el Norte de Potos con visin nacional
Impactos
Talleres Municipales y regio- Marzo a nales para la elaboracin de la Septiembre Estrategia Productiva Integral de 2004 Regional Norte Potos
Los Municipios priorizan algunos productos, negocios del documento para emprender el Desarrollo Econmico Local Talleres municipales, por cir- Febrero a La nueva Constitucin Poltica del Estado recoge un alto cunscripciones y a nivel re- Junio de porcentaje de las propuestas gional que permiti recoger 2006 propuestas para la Asamblea generadas en el Norte de Potos Constituyente Se cuenta con una memoria Los/as participantes han Foro de difusin y debate de 11 y 12 Autonomas Noviembre del foro profundizado su conocide 2009 miento sobre tipos de autonomas Se cuenta con una memoria Los/as participantes han Seminario Taller Anlisis y 10 y 11 socializacin del Anteproyecto marzo de del Seminario Taller profundizado su conocimiento sobre la Ley Marco Ley Marco de Autonomas y 2010 de Autonomas y Descendescentralizacin tralizacin
6. Lecciones aprendidas y recomendaciones sobre la experiencia

6.1 Lecciones aprendidas
Antes de iniciar procesos de diseo e implementacin, debe existir una etapa previa de generacin de informacin y anlisis sobre diferentes temas con los actores/as locales y el acompaamiento de los medios de comunicacin. Para una mejor comprensin por los actores/as de los temas que se discuten, es necesario mejorar los procesos de comunicacin que se genera mediante programas de anlisis, seguimiento a informacin, transmisin de los eventos y difusin de cuas radiales, en el marco de una estrategia de comunicacin. Es imprescindible que cualquier iniciativa de plan, programa o proyecto sea elaborada con amplia participacin de los/as actores sociales e institucionales de la regin. La sociedad civil se organiza en redes, en funcin a objetivos comunes con apoyo y acompaamiento de las instituciones. Las organizaciones de la sociedad civil lideran procesos de diseo e implementacin de acciones estratgicas, para hacerlos sostenibles en el tiempo. A pesar de las discrepancias que pudieran tener las organizaciones e instituciones de la regin, es posible que mediante el dilogo, coordinacin y concertacin se logre alcanzar acuerdos sobre lneas de accin con objetivos comunes.
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6.2 Recomendaciones
Es prcticamente imposible lograr resultados cuando las organizaciones sociales, sean de carcter municipal o regional, estn dispersas o tengan objetivos diferentes. Es conveniente unir esfuerzos en funcin a objetivos comunes. Es pertinente que la cooperacin internacional y organizaciones no gubernamentales de desarrollo se organicen en redes para acompaar y brindar asistencia tcnica a los procesos liderados por las organizaciones. Despus de elaborar cualquier propuesta de dilogo y ejecutarla, es pertinente sistematizar las experiencias y realizar seguimiento y evaluacin, a fin de visibilizar los impactos, las buenas prcticas y aprendizajes.
7. Perspectivas para que el proceso de dilogo sobre autonomas contine en la regin

La bsqueda de una implementacin adecuada del rgimen autonmico, que beneficie a la regin del Norte de Potos y por ende permita elevar la calidad de vida de la poblacin, plantea la necesidad de mantener, profundizar y tecnificar el proceso de dilogo en curso. En este marco, algunas recomendaciones que pueden plantearse en esta perspectiva son:

Difundir informacin tcnica y didctica sobre el rgimen autonmico, sus implicaciones y alcances. Difundir, discutir, analizar el Anteproyecto de Ley Marco antes de ser aprobado por la Asamblea Legislativa Plurinacional. Analizar, aprobar el Plan de Desarrollo Regional Ajustado en perspectiva de lograr la autonoma regional. Analizar y aprobar el plan de desarrollo regional ajustado, con la perspectiva de lograr la autonoma regional. Discutir, analizar otras leyes a ser aprobadas y en proceso de discusin.
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Abreviaturas
Administradora Boliviana de Carreteras Autonoma/s Indgena/s Originario Campesina/s Anteproyecto de Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin / julio 2009 ald Asamblea Legislativa Departamental alp Asamblea Legislativa Plurinacional amdecruz Asociacin de Municipios de Santa Cruz cainco Cmara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo de Santa Cruz-Bolivia cepad Centro para la Participacin y el Desarrollo Humano Sostenible cipca Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado cipe Centro de Investigacin y Promocin Educativa cge Contadura General del Estado cna Consejo Nacional de Autonomas y Descentralizacin cpe Constitucin Poltica del Estado eta/s Entidad/es Territorial/es Autnoma/s fam Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia faoi-np Federacin de Ayllus Originarios Indgenas del Norte de Potos fbdm Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria ferecominorpo Federacin Regional de Cooperativas Mineras del Norte de Potos ff.aa. Fuerzas Armadas fcd Fondo de Compensacin Departamental fsmtobs Federacin Sindical de Mujeres Trabajadoras Originarias del Norte Potos Bartolina Sisa fsutoa-np Federacin Sindical nica de Trabajadores Originarios Ayllus del norte de Potos glp Gas Licuado de Petrleo gtz Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana hipc Heavily Indebted Poor Countries (Iniciativa de Alivio de Deuda para Pases Altamente Endeudados) idh Impuesto Directo a los Hidrocarburos iehd Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados ipbi Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles ipv Impuesto a la Propiedad de los Vehculos iva Impuesto al Valor Agregado
abc aioc almad/09
196
ioc/s lda ldn lh lm lmad loapa lofca lpp mefp nbi opn-uagrm padep-gtz pib pnd poa prodii rc-cad rc iva rcs rig ruat sat sead sigma spnf stc tc tcp tioc tgn uagrm uajms ucbtja unicef vipfe ybfb
Indgena Originario Campesina/s Ley de Descentralizacin Administrativa Ley del Dilogo Nacional 2000 Ley de Hidrocarburos Ley de Municipalidades Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico Ley Orgnica de Financiamiento de las Comunidades Autnomas Ley de Participacin Popular Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas Necesidades Bsicas Insatisfechas Observatorio Poltico Nacional de la Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno de Santa Cruz Programa de Apoyo a la Gestin Pblica Descentralizada y Lucha contra la Pobreza de la Cooperacin Tcnica Alemana Producto Interno Bruto Plan Nacional de Desarrollo Plan Operativo Anual Programa de Desarrollo Integral Interdisciplinario Ricerca e Cooperazione-Centro de Apoyo de Desarrollo Rgimen Complementario del Impuesto al Valor Agregado Reglamento General Cmara de Senadores Relaciones Intergubernamentales Registro nico de Automotores Servicio/s de Administracin Tributaria Servicio Estatal de Autonomas y Descentralizacin Sistema Integrado de Gestin y Modernizacin Administrativa Servicio Pblico no Financiero Sentencia del Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Plurinacional Territorio/s Indgena/s Originario Campesino/s Tesoro General de la Nacin Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno de Santa Cruz Universidad Autnoma Juan Misael Saracho de Tarija Universidad Catlica Boliviana de Tarija Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos

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La construccin del Estado autonmico

La construccin del Estado autonmico

Red Interinstitucional del Norte de Potos

Universidad Catlica Boliviana San Pablo - Tarija

El rgimen competencial en el nuevo Estado .............................................................

El marco sectorial del rgimen autonmico ...............................................................

El sistema legislativo emergente .................................................................................

El diseo institucional de la coordinacin intergubernamental ................................

La agenda fiscal-financiera ..........................................................................................

Opciones para el sistema de transferencias fiscales intergubernamentales ................ 117

La tributacin subnacional en el rgimen autonmico .............................................. 143

la construccin del estado autonmico

Plataformas tcnicas de informacin y dilogo para la construccin del rgimen autonmico

la construccin del estado autonmico

Dr. Dieter Kattermann Coordinador del padep-gtz

Lic. Reymi Ferreira Rector del la uagrm

Lic. Marco Antonio Limarino Rector de la ucbtja

Francisco Ventura Presidente de la Red Interinstitucional del Norte de Potos

Resumen La construccin del Estado autonmico

la construccin del estado autonmico

Gnesis y enfoque de la publicacin

la construccin del estado autonmico

la construccin del estado autonmico

Consideraciones finales: una perspectiva temporal de la reforma

Elementos para el diseo del rgimen autonmico

El rgimen competencial en el nuevo Estado

la construccin del estado autonmico

2. Claves para el ejercicio competencial

Exclusiva 38 23 36 43 0 140 70%

Concurrente Compartida 16 10 0 0 0 26 13% 7 4 0 0 0 11 6%

TOTAL 83 37 36 43 0 199 100%

% 42% 19% 18% 22% 0% 100

la construccin del estado autonmico

Decisin 2b. Desarrollo institucional

la construccin del estado autonmico

Competencias de las ETA ya ejercidas

Competencias no ejercidas por las ETA

Y contrastmoslo con los siguientes artculos:

la construccin del estado autonmico

Competencias no asignadas por la CPE

la construccin del estado autonmico

4. Transferencia y delegacin de competencias

la construccin del estado autonmico

Es necesario el costeo competencial?

Cmo planteamos el costeo competencial?

la construccin del estado autonmico

El marco sectorial del rgimen autonmico

la construccin del estado autonmico

2. Oportunidades y desafos de la gestin sectorial en la asignacin competencial

Subtema Poltica econmica

Tipo de competencia en la CPE

la construccin del estado autonmico

Polticas de desarrollo productivo

Recursos genticos y biogenticos

Preservacin del medio ambiente

la construccin del estado autonmico

Tipo de competencia en la CPE

Competencia exclusiva del nivel central

la construccin del estado autonmico

Lneas frreas y ferrocarriles

Espacio, trnsito y trfico areos, aeropuertos

la construccin del estado autonmico

Subtema Polticas y provisin de servicios bsicos

Tarifas por prestacin de servicios bsicos