PNUD Pobreza

Captulo
1
LOS COMPROMISOS PARA
REDUCIR LA POBREZA
La gestin de los asuntos pblicos: el eslabn perdido

Satisfaccin de las necesidades de formacin de la capacidad
Compromisos de la Cumbre Social
Mayor progreso en la estimacin de la pobreza
Algunos progresos en la ejecucin de los planes
Escaso progreso en la fijacin de objetivos
Fijacin de metas respecto de la pobreza humana
Seguimiento de los cambios en el corto plazo
En tanto los pases no fijen metas para medir los progresos resulta
difcil creer que estn organizando una campaa concertada para
enfrentarse a la pobreza, o que puedan determinar la parte del
presupuesto que pueden destinar a programas contra la pobreza.
Captulo 1
18
Los compromisos para reducir la pobreza
l Informe del PNUD sobre la pobreza 2000 se prepara en

un momento en que se registran grandes cambios en las
condiciones mundiales para la reduccin de la pobreza y
en las funciones de los organismos multilaterales de desarrollo.

A medida que el PNUD se reestructura a fin de aumentar su
dinamismo y eficacia, sigue tratando al igual que muchas
instituciones de la comunidad internacional de desarrollo
de centrarse en mayor medida en la pobreza. Pero a medida
que se intensifican los esfuerzos crece el objetivo. El nmero
de pobres de ingreso del mundo en desarrollo est aumentando
nuevamente, y se estima que superar los 1.200 millones
en 1998 tras haberse reducido hasta 1996.
Es claro que es necesario formular una nueva estrategia

mundial, con ms recursos, mejor centrada y con un compromiso ms decidido. La comunidad internacional tiene que
enfrentarse directamente a la tarea de reformar la atmsfera
mundial a fin de propiciar una reduccin ms acelerada de la
pobreza. Los pases en desarrollo, cargados con la deuda
externa, con acceso insuficiente a capital privado y tecnologa,
con obstculos para tener acceso a los mercados de los pases
ricos y enfrentados a la disminucin de la asistencia oficial
para el desarrollo, no pueden entrar en batalla sin refuerzos.
Se les est estimulando a que lancen toda una campaa contra
la pobreza con presupuestos que estn a dieta de pobreza.
El PNUD se enfrenta con sus propias limitaciones de
recursos. Ya no puede ser todo para todos. Sigue decididamente empeado en la erradicacin de la pobreza, pero tiene
que administrar y concentrar sus fuerzas a fin de suministrar
los medios estratgicamente ms importantes para ayudar a
los pases cuyos programas apoya. Tiene que suministrar a
los pases lo que ms necesitan y lo que est en mejores
condiciones de suministrar.
En muchos casos esta estrategia implica distribuir su
asistencia de manera de formar y mejorar las instituciones
encargadas de formular las polticas como principal medio
para erradicar la pobreza. Significa concentrarse en la prestacin de asesoramiento tcnico, respaldado por los recursos,
acerca de la forma de hacer que las estructuras de gobierno
sean ms participatorias, ms responsables y ms favorables
a los pobres.
Este criterio significa que se debe asignar una nueva
funcin al Estado, basada en nuevas asociaciones con la
sociedad civil y el sector privado. La pesada burocracia del
Estado de desarrollo va quedando rezagada en el siglo XX.
Pero el nuevo modelo de bajo peso no sobrevivir largo
tiempo en el siglo XXI. Sus recetas no han producido ni
crecimiento sostenido ni justicia social. El nuevo Estado
tiene que promover activamente la justicia social y estimular

a la sociedad civil y al sector privado a que hagan lo mismo.
Y para lograrlo tiene que utilizar las tcnicas ms novedosas,
como las que hacen posibles las tecnologas de la informacin
y de las comunicaciones.
El PNUD sigue guindose por los compromisos de
erradicacin de la pobreza contrados en la Cumbre Mundial
sobre Desarrollo Social de 1995. El prximo examen que
har la Asamblea General de las Naciones Unidas de los
resultados de la Cumbre Social a cinco aos de sta brinda
una excelente oportunidad para hacer un recuento de lo
logrado y de las tareas que quedan por hacer. Ya sabemos que
es necesario acelerar el ritmo de la campaa si hemos de
lograr nuestros objetivos comunes.
Los pases contrajeron tres compromisos principales en
la Cumbre Social:
Estimar la pobreza de ingreso general y extrema.
Fijar metas y objetivos con plazos para la reduccin
sustancial de la pobreza general y la erradicacin de la
extrema pobreza.
Poner en prctica planes nacionales contra la pobreza
para lograr sus objetivos.
En este segundo Informe sobre la pobreza se evalan los
planes nacionales contra la pobreza a fin de extraer enseanzas para los pases que los aplican y para la asistencia del
PNUD a esos esfuerzos. El PNUD tiene que hacer ms por
cumplir los compromisos contrados en la Cumbre Social
y aprender a prestar mejor asistencia, centrndose ms en
ayudar a mejorar las polticas y las instituciones ms bien
que concentrarse en microproyectos.
LA GESTIN DE LOS ASUNTOS PBLICOS:
EL ESLABN PERDIDO
El informe presta especial atencin a las cuestiones relacionadas con la gestin de los asuntos pblicos. La comunidad
internacional del desarrollo sola pensaro al menos actuaba
como si lo pensaraque si los pases pudieran sostener el
crecimiento rpido la pobreza se solucionara sola. Luego
comprendieron que el crecimiento no se traduca siempre en
reduccin de la pobreza, de manera que comenzaron a hacer
nfasis en el crecimiento favorable a los pobres. Ahora est
quedando en claro a muchos que el eslabn perdido entre el
crecimiento y la reduccin de la pobreza es la gestin de los
asuntos pblicos.
Por definicin el crecimiento genera ms ingresos. Pero es
improbable que los pobres reciban una porcin justa de este
mayor ingreso si no se potencian, en primer lugar econmicamente pero, adems, lo que es igualmente importante, social y
polticamente. Asegurarse que se de a los pobres un tratamiento
equitativo es la motivacin de los programas nacionales contra la pobreza. Pero con demasiada frecuencia los fondos que
se les asignan nunca llegan a ellos. Los gobiernos acuerdan
19
COMPROMISOS DE LA CUMBRE SOCIAL

Cuadro 1.1 Progresos de los planes, estimaciones y metas
en cuanto a la pobreza por regiones, diciembre de 1996

Ms de tres cuartos de los pases tienen estimaciones de la pobreza,
y ms de dos tercios tienen planes contra la pobreza, pero menos de
un tercio han fijado metas.
PASES CON
PLANES CONTRA
LA POBREZA O
QUE INCLUYEN LA
POBREZA EN LA
PLANIFICACIN
NACIONAL (%)
PASES CON
ESTIMACIONES (%)
Estados rabes
53
59
Asia y el Pacfico
71
83
50
Europa y la CEI
61
64
14
Amrica Latina y el Caribe 81
88
27
PASES CON
METAS (%)
frica subsahariana
73
82
42
Total
69
77
31
Fuente: Oficinas del PNUD en los pases.
erradicar la pobreza y la gente los apoya al hacerlo, pero los

gobiernos no pueden explicar por qu los recursos no llegan
a los pobres.
Adems de la falta de formulacin de normas favorable a
los pobres, la explicacin ms probable es la falta de responsabilidad, o simplemente la mala gestin. En todo caso la
reforma fundamental debe ser la reforma de la estructura de
gobierno del pas. Los pases decididamente comprometidos
con la erradicacin de la pobreza necesitan apoyo externo a
fin de ayudarlos a establecer sistemas para cumplir sus objetivos. Pero la creacin de esos sistemas no debe ser un nuevo
condicionamiento social favorable a los pobres que se sume
al conjunto de condicionamientos econmicos que ya se
impone a los pases.
SATISFACCIN DE LAS NECESIDADES
DE FORMACIN DE LA CAPACIDAD
Sobre la base de los compromisos contrados en la Cumbre

Social los pases preparan su propia estimacin de la pobreza
de ingreso, fijan sus propias metas y elaboran sus propios
planes. La funcin de la asistencia oficial para el desarrollo
consiste en satisfacer esas necesidades de formacin de la
capacidad para dar cumplimiento a sus resoluciones. Con
frecuencia las necesidades se refieren a mayor responsabilidad
y transparencia en el uso de los fondos, as como a la generacin de mayor ingreso fiscal de quienes se pueden permitir
pagar impuestos. Los pases podran necesitar adems asistencia para llevar a cabo la descentralizacin que promueva
una participacin de los pobres mayor y ms directa. La asistencia podra dirigirse a los gobiernos locales para ayudarlos a
aumentar su competencia, sus ingresos y la atencin que
prestan al electorado local. O los pases podran necesitar
asistencia para fomentar la participacin de la comunidad y
organizaciones ms fuertes en pro de los pobres.
A medida que nos aproximamos al examen de la Asamblea

General de los resultados de la Cumbre Social a los cinco
aos de sta, a mediados del 2000, qu progresos han hecho
los pases en el cumplimiento de los compromisos que
contrajeron en 1995? Como se mencion, acordaron tener
estimaciones recientes de la pobreza de ingreso, fijar metas
para reducirla o eliminarla y aplicar planes para lograr esas
metas. Acordaron adems implcitamente dirigirse a diferentes dimensiones de la pobreza humana.
Desde la publicacin del primer Informe sobre la Pobreza
en octubre de 1998 la red de oficinas del PNUD en los pases
ha estado actualizando la informacin del PNUD acerca de
esos compromisos.
De los 140 pases en que se hicieron estudios 108, es decir,
el 77%, cuentan con estimaciones de la pobreza extrema o
general, o de ambas, para el decenio de 1990 (cuadro 1.1;
vanse en el cuadro 1.3, pgs. 24 a 27) los detalles de los
pases). Esas estimaciones son suministradas por las oficinas
del PNUD en los pases y se basan en estimaciones nacionales
oficiales. Las estimaciones se basan en mediciones monetarias
de la pobreza, en trminos de ingresos o gastos, segn las
normas convenidas en la Cumbre Social. Por extrema pobreza
se entiende normalmente que una persona no puede comprar
alimentos suficientes para satisfacer sus necesidades nutricionales bsicas (recuadro 1.1). Por pobreza general se entiende
que una persona no puede comprar alimentos o artculos no
alimentarios suficientes para satisfacer necesidades esenciales,
como de nutricin, vestuario, energa y vivienda. De manera
que en las estimaciones de la pobreza general deberan incluirse
las estimaciones de la extrema pobreza como subconjunto.
MAYOR PROGRESO EN LA ESTIMACIN DE LA POBREZA
Los mtodos que utilizan los pases para estimar la pobreza

de ingreso pueden variar ampliamente, de manera que los
resultados no son comparables entre los pases. Incluso respecto
de la extrema pobreza los pases difieren en cuanto a lo que
deben considerarse necesidades medias mnimas de caloras.
Y algunos mtodos son claramente mejores que otros para
estimar la pobreza. Lo importante es que cada pas mantenga
la misma definicin de pobreza y el mismo mtodo para
estimarla de manera que el pas pueda medir los progresos y
planificar su programa contra la pobreza en consecuencia.
Las estimaciones basadas en algn tipo de lmite internacional de la pobreza, como la que se valora en un dlar diario
por persona (a precios de paridad de poder adquisitivo de
1985), pueden ayudar a dar estimaciones muy aproximadas de
las tendencias mundiales, pero no son todava suficientemente
fiables respecto de las estimaciones nacionales. Lo que es ms
importante, muchos pases no las apoyan para su propio uso.
Captulo 1
20
Recuadro 1.1 Algunas definiciones bsicas de la pobreza

Pobreza de ingreso
Extrema pobreza: Falta del ingreso
necesario para satisfacer las
necesidades bsicas de alimentos,
que se suele definir sobre la base
de las necesidades mnimas de
caloras (tambin llamada pobreza
absoluta o indigencia).
Pobreza general: falta del ingreso

necesario para satisfacer las
necesidades esenciales no alimentarias como el vestuario, la
energa y la vivienda , as como
las necesidades alimentarias (con
frecuencia llamada pobreza relativa).
Pobreza humana
Falta de capacidad humana bsica:
analfabetismo, malnutricin,
duracin abreviada de la vida,
mala salud materna, enfermedades
susceptibles de prevencin.
Mediciones indirectas son la
falta de acceso a los bienes,
servicios e infraestructura
energa, saneamiento, educacin,
comunicaciones, agua potable
necesarios para sostener la
capacidad humana bsica.
La regin con la mayor proporcin de pases con estimaciones es Amrica Latina y el Caribe (88%), seguido de Asia
y el Pacfico (83%) y el frica al sur del Sahara (82%). Ms
de tres cuartas partes de esos pases cuentan con estimaciones
para el segundo quinquenio de los aos 90. Los que tienen
estimaciones slo para los comienzos de los aos 90 tienen
un panorama anticuado de las condiciones de pobreza.
Respecto de la extrema pobreza el compromiso consiste en
erradicarla en un ao determinado, y respecto de la pobreza
general, en reducirla sustancialmente en un ao indicado.
Los dos tipos de pobreza afectan a diferentes grupos. Un
agricultor propietario de un pequeo terreno puede ser pobre
en trminos generales pero no indigente, en tanto que un
trabajador agrcola sin tierra puede ser sumamente pobre. Las
intervenciones contra la pobreza tienden a tener mayor xito
en reducir la de los pequeos agricultores, que comienzan
con algunos activos y aptitudes comercializables, que en la
eliminacin de la pobreza de los trabajadores sin tierra en
suma desventaja.
El carcter de los planes vara en gran medida. Algunos

pases cuentan slo con un documento estratgico en el que
se bosquejan objetivos generales. Otros han formulado programas para dar contenido a la estrategia. Slo una minora
tiene planes de accin para comenzar a aplicar la estrategia.
Los pases que no cuentan con planes expresos contra la
pobreza pero que incorporan a la pobreza en la planificacin
nacional le asignan importancia diferente. Muchos lo hunden
en sus objetivos generales de la planificacin, en tanto que
unos pocos hacen de la reduccin de la pobreza el objetivo
central. Pero en los que no han hecho estimacin alguna de
la pobreza, mucho menos fijar objetivos para reducirla, es
improbable que se tome seriamente en cuenta la reduccin
de la pobreza en la planificacin nacional.
ESCASO PROGRESO EN LA FIJACIN DE OBJETIVOS
Los planes contra la pobreza suelen carecer de sustancia si

slo tienen objetivos generales redactados en trminos vagos.
Para ponerlos en accin y hacer un presupuesto necesitan
objetivos y metas fijados en el tiempo, un tercer compromiso
importante de la Cumbre Social. Pero de los 140 pases slo
43, es decir, slo un 31%, cuentan con metas para erradicar la
extrema pobreza o reducir sustancialmente la pobreza general
(o ambas). Solamente en Asia y el Pacfico por lo menos la
mitad de los pases han fijado metas. En el frica subsahariana el 42% de los pases tienen metas.
Grfico 1.1 Crecimiento medio anual del consumo
privado per cpita, 19801997

El promedio regional indica que muchos pases tendran que acelerar el
crecimiento del consumo para alcanzar sus metas respecto de la pobreza.
Porcentaje
8
7
6
5
ALGUNOS PROGRESOS EN LA EJECUCIN DE LOS PLANES
La estimacin de la pobreza normalmente es el primer paso

para hacerle frente. Algunos pases elaboran a continuacin
planes contra la pobreza, otro compromiso expreso de la
Cumbre Social. De los 140 pases, 97 (69%) cuentan con
planes expresos contra la pobreza, ya sean aislados (29%) o
incorporados expresamente a la planificacin nacional (40%).
La regin con la mayor proporcin de pases que tienen
algn tipo de plan es Amrica Latina y el Caribe (81%),
seguido del frica subsahariana (73%) y Asia y el Pacfico
(71%). Slo en el frica subsahariana los pases con planes
expresos contra la pobreza (19) superan a los que han incorporado la pobreza como parte de la planificacin nacional (14).
3
2
1
0
-1
-2
-3
na
a ria
ric ha
f bsa
su
al
ion
rid
me
ia
As
y nal
dio rio
Me ent
te ept
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y
a
tin
La
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C
el
y
l
ta
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Or co
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As Pac
el
Nota: La clasificacin regional del grfico es la utilizada por el Banco Mundial.

Vase la composicin de pases de las regiones en Banco Mundial 1999b.
Fuente: Banco Mundial 1999b.
21
Recuadro 1.2 Metas internacionales de la pobreza

La Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Social de 1990 fij varias metas
para la reduccin de la pobreza
de ingreso y la pobreza humana.
El Comit de Asistencia para el
Desarrollo (CAD) de la Organizacin
de Cooperacin y Desarrollo
Econmicos (OCDE) tambin ha
fijado metas mundiales.
Pobreza de ingreso. La Cumbre
Social inst a los pases a que
erradicaran la extrema pobreza y
redujeran substancialmente la
pobreza general en una fecha
determinada. El CAD, con el
acuerdo del Banco Mundial y el
sistema de las Naciones Unidas,
ha fijado una meta mundial de

reducir a la mitad el porcentaje
de la poblacin que vive en la
pobreza entre 1993 y 2015.
Pobreza humana. Las metas de
la pobreza humana han surgido
no slo de la Cumbre Social sino
adems de otras conferencias
internacionales.
Malnutricin: La meta de la
Cumbre Social consiste en reducir
a la mitad la proporcin de los
nios menores de cinco aos con
peso insuficiente entre 1990 y
2000. La meta del CAD consiste
en reducir esa proporcin en tres
cuartos entre 1995 y 2015.
La falta de metas es una insuficiencia seria que todos los

pases deben enfrentar en el examen de cinco aos de la
Asamblea General. En tanto los pases no fijen metas para
medir los progresos resulta difcil creer que estn organizando
una campaa concertada para enfrentarse a la pobreza, o que
puedan determinar la parte del presupuesto que pueden
destinar a programas contra la pobreza.
Varias de la metas nacionales son poco prcticas, especialmente para la primera mitad de este decenio. Tal vez se
anunciaron solamente para satisfacer un compromiso formal,
y no tienen por objeto constituir objetivos para la accin
concreta. O tal vez los pases no previeron las dificultades del
decenio de 1990; los afectados por la crisis financiera asitica
son ejemplos de ello.
Los muchos pases que siguen luchando por reanimar el
crecimiento econmico tienen pocas posibilidades de alcanzar
las metas fijadas respecto de la pobreza. La tendencia de la
tasa del crecimiento del consumo privado por persona para
el perodo 19801997 sirve de base para estimar la forma
en que es probable que cada pas alcance su meta declarada
respecto de la pobreza de ingreso (vase el cuadro 1.3, pgs.
24 a 27)). Los promedios regionales indican que en muchos
pases el crecimiento del consumo tendra que acelerarse para
alcanzar sus metas (grfico 1.1). En el frica subsahariana
el consumo por persona se ha venido reduciendo en el 2,1%
anual. Tanto en Amrica Latina y el Caribe como en el
Oriente medio y el frica septentrional el consumo ha
aumentado, pero en menos del 1% anual.
Analfabetismo: La meta de la
Cumbre Social consiste en reducir
la tasa de analfabetismo de adultos
a la mitad entre 1990 y 2000,
haciendo hincapi en el analfabetismo de las mujeres. Cada pas
debe determinar el grupo de edad
correspondiente. El CAD usa el
grupo de 15 a 24 aos de edad.
Esperanza de vida: La meta
de la Cumbre Social consiste en
aumentar la esperanza media de
vida a 60 aos hacia el ao 2000
(otra meta recomendada consistira
en reducir a la mitad hacia el ao
2015 el porcentaje de la poblacin
que se espera que muera antes de
los 40 aos de edad).
Una prioridad del examen de cinco aos consiste en

profundizar los compromisos para reducir sustancialmente
la pobreza general y erradicar la extrema pobreza haciendo
hincapi en la importancia de la fijacin de objetivos y metas
con plazos. Pero las metas deben ser prcticas y alcanzables.
Una meta alcanzable constituye una mejor gua para la planificacin prctica que el anuncio de grandes intenciones. Y
constituye una base ms slida para movilizar y concentrar
la asistencia externa.
FIJACIN DE METAS RESPECTO DE LA POBREZA HUMANA
En el examen de la pobreza la Cumbre Social se centr en

mediciones monetarias, y los pases estn utilizando lmites
de la pobreza de ingresos o gastos para determinar la proporcin de su poblacin que es pobre. La Cumbre Social fij
adems metas implcitas de la pobreza humana al fijar objetivos
para reducir esa forma de privacin, como la malnutricin
infantil y el analfabetismo de adultos, y para reducir la falta
de acceso a servicios como la enseanza primaria y las clnicas
de salud (recuadro 1.2). La mayor parte de los profesionales
del desarrollo concuerdan ahora en que la pobreza no se
refiere solamente al ingreso, sino que es multidimensional
(recuadro 1.3). Ha llegado el momento de hacer que esta
comprensin sea expresa y de fijar las metas relativas a la
pobreza humana en consecuencia.
En sus programas relativos a la pobreza para los siguientes
cinco aos los pases deben incorporar expresamente metas
de pobreza humana junto a las metas de pobreza de ingreso.
El ingreso, despus de todo, no es sino un medio indirecto
para lograr el bienestar humano, y puede fluctuar en forma
notable. La prioridad debe ser que cada pas determine
Captulo 1
22
Recuadro 1.3 El carcter multidimensional de la pobreza

El Informe sobre Desarrollo
Humano 1997 del PNUD introdujo
el concepto de pobreza humana.
Sostuvo que, si el ingreso no era
el total del bienestar, la falta de
ingreso no poda ser el total de
la pobreza.
La pobreza humana no se
centra en lo que la gente puede o
no tener, sino en lo que puede o no
hacer. Se refiere a la privacin en
cuanto a la capacidad ms esencial
de la vida, incluso vivir una vida
larga y saludable, tener conoci-
mientos, tener aprovisionamiento

econmico suficiente y participar
plenamente en la vida de la
comunidad.
Como alternativa de las mediciones de la pobreza de ingreso, el
Informe sobre Desarrollo Humano
1997 cre el ndice de pobreza
humana. Respecto de los pases en
desarrollo capta tres dimensiones:
La privacin en cuanto a una
vida larga y saludable se mide por
el porcentaje de personas que no
se espera que sobrevivan hasta los
40 aos de edad.
algunas medidas bsicas de privacin de la pobreza, como

la malnutricin, el analfabetismo o una vida breve, para
complementar las medidas que ha adoptado respecto de la
pobreza de ingreso.
Indicadores como el analfabetismo de la poblacin adulta
de quince aos de edad o ms pueden utilizarse para fijar
metas de largo plazo (cuadro 1.4, pgs. 28 y 29). El analfabetismo de las mujeres de la poblacin de 15 a 24 aos puede
usarse para vigilar los progresos en el corto plazo. Si un pas
ha hecho recientemente progresos en materia de educacin
y se ha preocupado de la equidad en las oportunidades
educacionalesla tasa de analfabetas de las mujeres jvenes
debera ser inferior a la de toda la poblacin adulta.
Puede usarse un conjunto semejante de indicadores
respecto de la malnutricin infantil. Para la fijacin de metas
de largo plazo el indicador podra ser los nios menores de
cinco aos de edad con peso insuficiente (con peso inferior
al que corresponde a su edad). Para la vigilancia en el corto
plazo, especialmente en situaciones de crisis, podra ser la
emaciacin de nios (bajo peso por estatura).
Respecto de la privacin en cuanto a esperanza de vida
el indicador para fijacin de metas en el largo plazo podra
ser la probabilidad de morir antes de los 40 aos de edad.
El indicador para la vigilancia en el corto plazo podra ser la
probabilidad de morir antes de los 15 aos de edad. Otra
posibilidad consistira en la probabilidad de morir antes de
los 5 aos de edad, o la tasa de mortalidad de los nios
menores de 5 aos normalizada por cada cien nacimientos.
En la mayora de los pases la mayor parte de la mortalidad
hasta la edad de 15 aos ocurre antes de los 5 aos de edad.
Pero en una minora sustancial, especialmente en el frica
subsahariana, las tasas de mortalidad entre los 5 y los 15 aos
de edad son significativas.
La privacin en cuanto a
conocimientos se mide por el
analfabetismo de adultos.
La privacin en cuanto a
aprovisionamiento econmico,
de ingreso privado y pblico, se
mide por el porcentaje de personas
que carecen de acceso a servicios
de salud, el porcentaje de personas
que carecen de acceso a agua
potable y el porcentaje de nios
menores de 5 aos con peso
insuficiente en forma moderada
o severa.
SEGUIMIENTO DE LOS CAMBIOS EN EL CORTO PLAZO
Los tres indicadores propuestos para fijacin de metas en el

largo plazoel analfabetismo de adultos, la proporcin de
nios menores de 5 aos con escaso peso y la probabilidad de
morir antes de los 40 aos de edadse utilizan en el ndice
de pobreza humana concebido por el Informe sobre Desarrollo
Humano del PNUD. Los indicadores son tiles porque se
concentran en las insuficiencias o privaciones en cuanto a
capacidad humana bsica. Pero pueden utilizarse indicadores
adicionales como complementos tiles que pueden cambiar
de manera significativa en el corto plazo.
La Cumbre Social fij una meta de reduccin del analfabetismo de adultos a la mitad entre 1990 y 2000. Pero es
improbable que muchas regiones alcancen esa meta (cuadro
1.2). Igual cosa es efectiva respecto de la malnutricin
Cuadro 1.2 Tasa de analfabetismo de adultos, 1990 y 1997

(% de la poblacin de 15 aos de edad o ms)
Es improbable que muchas regiones lleguen a la meta de reducir
el analfabetismo adulto a la mitad hacia el ao 2000.
1990
1997
20
16
Amrica Latina y el Caribe
15
13
Oriente Medio y frica septentrional
45
38
Asia meridional
54
49
frica subsahariana
50
42
Todos los pases en desarrollo
31
27
Asia Oriental y el Pacfico

Europa y Asia central
Nota: La clasificacin regional utilizada en el cuadro es la que utiliza el Banco Mundial.

Vase la composicin de pases de las regiones en Banco Mundial 1999b.
Fuente: Banco Mundial 1999b.
infantil, que tambin se supona que deba reducirse a la

mitad entre 1990 y 2000 (grfico 1.2). En el Asia meridional
el porcentaje de nios desnutridos sigue siendo elevado,
y en el frica subsahariana ha aumentado.
El progreso en cuanto a la esperanza de vida tambin ha
sido lento. Muchos pases distan de llegar a un promedio de
60 aosla meta fijada por la Cumbre Social para el ao
2000y algunos, como el frica subsahariana, estn retrocediendo. Y hubo muy pocos progresos entre 1988 y 1998 hacia
la meta propuesta de reduccin en un 50% del porcentaje de
la poblacin que no se esperaba que llegara a la edad de 40
aos (grfico 1.3). En los pases menos adelantados alrededor
de un tercio de la poblacin no sobrevivir hasta los 40 aos
de edad. Hubo una falta semejante de progreso en cuanto al
porcentaje de la poblacin que no se espera que llegue a los
15 aos de edad (grfico 1.4).
Los pases necesitan saber si estn avanzando en un sentido
correcto. Por cuanto algunos de los indicadores no pueden
cambiar de manera notable en el corto plazo, como el analfabetismo de adultos (porque comprende grandes segmentos
de la poblacin cuyo logro educacional no cambiar), deben
complementarse con otros que puedan seguir ms exactamente
los esfuerzos recientes hechos por los pases.
Grfico 1.2 Nios de menos de 5 aos de edad

con peso insuficiente, 1985 y 1995
23
Grfico 1.3 Poblacin que no se espera que sobreviva
hasta los 40 aos de edad, 19881998

Ha habido muy poco progreso respecto de la meta de reduccin
del 50% del porcentaje de la poblacin que no se espera que sobreviva
hasta los 40 aos de edad
Porcentaje
40
Pases menos
adelantados
35
30
25
Todos los pases

en desarrollo
20
15
Meta: reduccin
del 50%
Meta: reduccin
del 50%
10
5
0
1988
1998
Nota: Los datos de 1988 son cifras efectivas, en tanto que los de 1998 son
proyecciones. Los aos 1988 y 1998 representan el punto medio de los perodos
1985 1990 y 1995 2000. Entre los pases menos adelantados, de acuerdo con la
definicin de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se incluan en 1998
48 pases (33 de frica, 9 de Asia, uno de Amrica Latina y el Caribe y 5 de Oceana).
Fuente: Naciones Unidas, Divisin de Poblacin, 1998.
Grfico 1.4 Poblacin que no se espera que sobreviva
hasta los 15 aos de edad, 1988 y 1998
En el Asia meridional sigue siendo elevado el porcentaje de nios

desnutridos, y en el frica subsahariana ha aumentado.
Ha habido escaso progreso tambin en reducir el porcentaje de la

poblacin que no se espera que sobreviva hasta los 15 aos de edad.
Porcentaje
Porcentaje
60
25
Asia meridional
50
40
Todos los pases

en desarrollo
30
frica
subsahariana
20
10
Pases menos
adelantados
20
Meta: reduccin
del 50%
15
Todos los pases en desarrollo
10
Meta: reduccin
del 50%
5
0
1988
0
1985
Fuente: Naciones Unidas, Comit Administrativo de Coordinacin,
Subcomit de Nutricin, 1996.
1995
1998
Nota: Los datos de 1988 son cifras efectivas, en tanto que los de 1998 son
proyecciones. Los aos 1988 y 1998 representan el punto medio de los perodos
1985 1990 y 1995 2000. Entre los pases menos adelantados, de acuerdo con la
definicin de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se incluan en 1998
48 pases (33 de frica, 9 de Asia, uno de Amrica Latina y el Caribe y 5 de Oceana).
Fuente: Naciones Unidas, Divisin de Poblacin, 1998.
Captulo 1
Cuadro 1.3
24
Estimaciones y metas de los planes nacionales contra la pobreza

META RESPECTO DE
LA TASA DE POBREZA
EXTREMA O GENERAL (%)
TASA DE CRECIMIENTO
MEDIO ANNUAL DEL CONSUMO
PRIVADO PER CPITA (%)
CRITERIO SEGUIDO RESPECTO

DE LA PLANIFICACIN
NACIONAL CONTRA LA POBREZA
ESTIMACIN DE LA
TASA DE POBREZA
Pobreza incluida en la
planificacin nacional
Extrema: 6
General: 14
1995
1995
1,8
Plan expreso contra la pobreza
Extrema:
General:
Extrema:
General:
10
45
7
23
1996
1996
1996
1996
2,0
Extrema: 7
General: 21
1993
1993
1,2
General: 35a 1996
1980 1997
Estados rabes
Argelia
Bahrein
Djibouti
Egipto
Iraq
Jordania
Kuwait
El Lbano
Jamahiriya Arabe Libia
Marruecos
7
13
14
24
1991
1991
1997
1997
General: 85
1992
Extrema: 6
1997
Extrema: 16
General: 30
1998
1998
Extrema: 36
General: 53
Territorio palestino ocupado
Extrema:
General:
Extrema:
General:
1,6
Arabia Saudita
Sudn
Extrema: 0
2002
1,0
1,0
1996
1996
Extrema: 0
2002
2,1
36 1997
5b 1998
6 1991
26 1991
Extrema: 2
Extrema: 0
2000
2001
7,7
General: <5
2012
2,6
Repblica rabe Siria

Tnez
Emiratos rabes Unidos
Yemen
Asia y el Pacfico
Afganistn
Bangladesh
Bhutn
Camboya
China
Fiji
India
Indonesia
Irn, Rep. Islmica del
General:
Extrema:
Extrema:
General:
General: 36
1994
General: 18
Extrema: 6
General: 15
1999
1998
1998
Extrema: 8
General: 19
1998
1998
General:
Extrema:
General:
General:
General:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
1993
1997
1997
1998
1998
1995
1996
1996
1998
1998
4,5
0,2
Corea, Rep. Pop. Dem. de

Corea, Rep. de
Rep. Dem. Pop. Lao
Malasia
Maldivas
Mongolia
Myanmar
Nepal
Pakistn
46
1
7
13
36
40
17
42
27
46
7,0
Extrema: 0
General: 0
2020
2020
General: 10
2000
General: 10
Extrema: 13
General: 15
2017
2010
2010
3,1
2,1
2,0
TASA DE CRECIMIENTO

DE LA PLANIFICACIN
ESTIMACIN DE LA
TASA DE POBREZA
META RESPECTO DE
LA TASA DE POBREZA
General: 38
General: 32
1996
1997
General: 26
2004
General:
Extrema:
Extrema:
General:
19
13
2
16
1997
1998
1998
1998
General: 5
Extrema:<10
Extrema: 0
General: <10
2010
2001
2001
2000
2,8
5,5
Extrema:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
10
27
54
20
60
1997
1996
1996
1996
1996
General: 33
1998
General:
2010
3,5
General: 36
1997
Extrema:
General:
Extrema:
General:
22
38
13
59
1997
1997
1999
1999
Extrema: 35
General: 51
1996
1996
Extrema: 5
General: 16
1998
1998
General: 20
Extrema: 23
Extrema: 5
1996
1998
1997
Extrema: 25
General: 35
1998
1998
General: 35
1999
General:
1997
Extrema: 37
General: 47
1998
1998
Papua Nueva Guinea

Filipinas
25
1980 1997
1,1
0,7
Samoa
Tailandia

Viet Nam
Sri Lanka
Europa y la CEI
Albania
Armenia
Azerbaiyn
Belars
Bosnia y Herzegovina
Bulgaria
0,6
Croacia
Repblica Checa
Estonia
Georgia
2,2
0,1
Hungra
Kazajstn
Kirguistn
General: 10
2015
Extrema: 0
2000
Letonia
Lituania
Macedonia, ERFY
Moldova, Rep. de
Polonia
Rumania
Federacin de Rusia
Eslovaquia

0,9
Extrema: 0
2010
0,3
Eslovenia
Tayikistn
Turqua
2,3
Turkmenistn
Ucrania
Uzbekistn
General: 50
1998
Extrema: 8
General: 27
1999
1999
General: 9
Extrema: 13
General: 33
1996
1996
1996
Yugoslavia RF

Argentina
Barbados
Belice
Extrema: 7
2015
Captulo 1
26
Cuadro 1.3 (sigue)

DE LA PLANIFICACIN
Bolivia
Brasil
Chile
Cuba

Repblica Dominicana
Ecuador

Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Guyana
Hait
Honduras
Jamaica
Mxico

Nicaragua
Panam
Paraguay

Per
Suriname
Trinidad y Tabago
Uruguay
Venezuela
ESTIMACIN DE LA
TASA DE POBREZA
Extrema:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
37a
15
34
6
23
18
52
META RESPECTO DE
LA TASA DE POBREZA
1993
1997
1997
1998
1998
1998
1998
General: 20
1998
Extrema:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
7
22
20
56
19
45
1998
1998
1995
1995
1998
1998
Extrema:
General:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
29
43
80
47
67
7
16
1993
1993
1997
1994
1994
1998
1998
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
30
29c
50c
22
37
17
32
16
37
20
48
1997
1998
1998
1997
1997
1998
1998
1997
1997
1997
1997
TASA DE CRECIMIENTO
1980 1997
0,1
0,5
3,8
1,2
General: 16
2001
0,8
0,2
0,2
2,9
0,1
General: 52
2005
0,1
General:
2000
2,2
0,1
2.7
General: 30
2003
1,8
Extrema: 11
2000
1,9
0,5
General: 16
2010
0,6
General: 36
1996
Extrema: 20
General: 45
1998
1998
0,8
General: 61
1995
7,8
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
General:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
34
30
47
28
45
56
50
14
30
36
63
1996
1994
1994
1994
1994
1998
1997
1993
1993
1996
1996
General: 54
Extrema: 33
General: 51
1996
1995
1995
2,4
Africa subsahariana
Angola
Benn
Botswana
Burkina Faso
Burundi
Camern
Cabo Verde
Repblica Centroafricana

Chad
Comoras
0,7
Extrema: 0
General: 23
2016
2016
General: 15
Extrema: 0
2010
2002
Extrema: 25
General: 45
2005
2005
5,4
0,3
0,7
1,3
1,2
0,0

DE LA PLANIFICACIN
ESTIMACIN DE LA
TASA DE POBREZA
27
META RESPECTO DE
LA TASA DE POBREZA
1980 1997
0,2
4,5
Congo
Congo, Rep. Dem. del
Cte dIvoire
TASA DE CRECIMIENTO
Extrema: 10
General: 34
1998
1998
Extrema: 5
General: 25
2002
2002
Extrema:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
24
46
23
60
37
55
15
30
13
40
1996
1996
1994
1994
1998
1998
1992
1992
1995
1995
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
49
23
42
26
49
1997
1992
1992
1993
1993
General:
General:
General:
Extrema:
General:
74
60
69
33
51
1993
1993
1998
1996
1996
General: 35
2020
General: 60
2002
General: 42
2001
Extrema:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
General:
Extrema:
General:
53
69
13
47
34
63
29
66
70
35
46
1997
1997
1994
1994
1993
1993
1996
1996
1997
1994
1994
Extrema:
General:
Extrema:
General:
2004
2004
2000
2000
Extrema: 7
General: 19
1994
1994
Extrema: 40
General: 53
1995
1995
General:
Extrema:
Extrema:
Extrema:
General:
General:
Extrema:
General:
Extrema:
General:
1995
1993
2020
1995
1995
1996
1996
1996
1996
1996
2,3
Guinea Ecuatorial
Eritrea
Etiopa
Gabn
Gambia
Ghana
Guinea

Guinea-Bissau
Kenya
Lesoto

1,3
2,3
General: 30
Extrema: 0
2025
2020
2,6
0,2
1,0
0,0
General: 30
2015
0,9
2,8
Liberia
Mal

Mauritania
Madagascar
Malawi
Mauricio
Namibia

Nger
Mozambique
Nigeria
Rwanda
So Tom y Prncipe
Senegal
Seychelles
26
48
7
40
Sudfrica
Swazilandia
Tanzana, Rep. U. de
Uganda

Zambia
Zimbabwe
Togo
0,1
5,2
2,3
2,1
2,6
General: 20
2010
Extrema: 25
General: 36
2002
2002
4,7
1,3
0,8
Extrema: 0
2020
3,2
0,3
General:<10
2017
0,5
1,7
General: 20
2004
3,7
Sierra Leona
2,4
0,6
1,1
Nota: La situacin de los planes, estimaciones y metas de pobreza es a diciembre de 1999.

a Necesidades bsicas insatisfechas, un ndice compuesto de indicadores de necesidades bsicas.
b Los datos se refieren a la pobreza rural.
c Los datos son preliminares.
Fuente: Columnas 1 a 3: Oficinas de pases del PNUD; columna 4: Banco Mundial 1999b.
48
36
0
57
72
46
53
68
45
61
0,2
Captulo 1
Cuadro 1.4
28
Indicadores de la pobreza humana

NIOS MENORES
DE 5 AOS EN
EMACIACIN (%)
POBLACIN QUE
NO SE ESPERA QUE
SOBREVIVA HASTA
LOS 15 AOS
DE EDAD (%)
POBLACIN QUE NO
SE ESPERA QUE
SOBREVIVA HASTA
LOS 40 AOS DE EDAD (%)
1990 1998
1990 1998
1997
1997
13
12
23
5
3
5
9
23
9
6
10
2
3
3
2
13
34
13
9
14
46
13
9
4
15
13
6
7
12
4
4
4
8
3
3
16
5
4
2
13
9
10
17
7
7
6
12
6
6
27
9
8
3
22
56
52
16
53
34
16
18
13
21
28
8
16
13
10
5
29
5
11
18
23
15
9
2
5
11
12
TASA DE
ANALFABETISMO DE
ADULTOS (15 AOS
DE EDAD Y MS) (%)
TASA DE
ANALFABETISMO DE
NIOS MENORES
MUJERES (DE 15 A
DE 5 AOS CON PESO
24 AOS DE EDAD) (%) INSUFICIENTE (%)
1997
1997
40
47
32
41
13
16
24
54
33
27
47
28
33
25
58
0
8
10
47
7
12
33
25
15
7
61
Bangladesh
61
Camboya
17
47
15
27
3
41
14
16
16
62
59
5
9
9
5
8
63
43
4
44
4
10
0
Estados rabes
Argelia
Egpto
Iraq
Jordania
El Lbano
Jamahiriya rabe Libia
Marruecos
Omn
Arabia Saudita
Sudn
Repblica rabe Siria
Tnez
Emiratos rabes unidos
Yemen
Asia y el Pacfico
China
India
Indonesia
Irn, Rep. Islmica del
Corea, Rep. de
Rep. Dem. Pop Lao
Malasia
Mongolia
Myanmar
Nepal
Pakistn
Filipinas
Singapur
Sri Lanka
Tailandia
Viet Nam
40
19
10
39
47
38
28
11
34
19
41
14
6
14
13
17
5
11
7
6
2
19
2
8
13
14
12
5
1
2
4
7
0
8
10
3
7
9
10
1
8
7
1
3
2
0
9
14
29
10
6
1
8
2
9
6
11
27
2
2
0
1
3
11
6
2
4
2
2
5
5
7
6
18
11
4
10
4
4
9
11
16
11
62
61
2
0
4
2
3
18
13
7
11
Europa y la CEI
Belars
Turqua
2
17

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Repblica Dominicana
El Salvador
Guatemala
4
16
16
5
9
5
4
17
23
33
3
1
1
3
Hait
Honduras
Jamaica
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela
29
NIOS MENORES
DE 5 AOS EN
EMACIACIN (%)
POBLACIN QUE
NO SE ESPERA QUE
SOBREVIVA HASTA
LOS 15 AOS
DE EDAD (%)
POBLACIN QUE NO
SE ESPERA QUE
SOBREVIVA HASTA
LOS 40 AOS DE EDAD (%)
1990 1998
1997
1997
13
6
3
7
3
5
7
2
3
27
12
5
12
6
9
12
5
6
26
18
12
23
25
15
22
24
19
18
19
24
18
25
13
26
14
15
14
29
26
19
2
24
15
24
20
27
16
35
10
18
17
23
19
15
38
29
35
40
43
27
40
37
32
37
32
42
31
38
21
38
30
25
22
48
34
29
5
40
30
36
33
46
29
51
23
35
35
47
47
40
TASA DE
ANALFABETISMO DE
ADULTOS (15 AOS
DE EDAD Y MS) (%)
TASA DE
ANALFABETISMO DE
NIOS MENORES
MUJERES (DE 15 A
DE 5 AOS CON PESO
24 AOS DE EDAD) (%) INSUFICIENTE (%)
1997
1997
1990 1998
54
29
15
37
9
8
11
3
8
41
21
4
32
4
3
6
0
2
28
18
10
12
7
4
8
5
5
8
2
4
2
1
0
1
1
3
66
26
79
55
28
58
50
23
57
67
9
81
43
10
48
65
34
67
34
62
21
18
51
42
29
17
30
37
22
27
39
34
24
44
48
6
14
11
13
9
6
7
14
10
8
16
8
55
17
26
27
8
2
42
65
62
17
60
20
86
41
37
65
67
16
28
47
36
25
9
42
49
62
7
59
8
88
20
21
62
22
16
40
30
40
23
16
26
26
50
36
27
22
29
9
27
25
26
24
15
11
12
6
5
7
7
23
7
15
8
9
21
9
9
7
9
3
6
12
5
4
6
frica subsahariana
Angola
Benin
Botswana
Burkina Faso
Burundi
Camern
Repblica Centroafricana
Chad
Congo, Rep. Dem. del
Cte dIvoire
Eritrea
Etiopa
Gabn
Gambia
Ghana
Guinea
Kenya
Lesotho
Madagascar
Malawi
Mal
Mauritania
Mauricio
Mozambique
Namibia
Nger
Nigeria
Rwanda
Senegal
Sierra Leona
Sudfrica
Tanzana, Rep. U. de
Togo
Uganda
Zambia
Zimbabwe
46
10
15
11
31
18
2
No disponible.
Fuente: Columna 1: PNUD 1999a; columna 2: Banco Mundial 1999b; columnas 3 y 4: UNICEF 2000; columnas 5 y 6: Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas1998.

PNUD Pobreza

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PNUD Pobreza

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Captulo

La gestin de los asuntos pblicos: el eslabn perdido

Los compromisos para reducir la pobreza

l Informe del PNUD sobre la pobreza 2000 se prepara en

en las funciones de los organismos multilaterales de desarrollo.

Es claro que es necesario formular una nueva estrategia

tiene que promover activamente la justicia social y estimular

Los compromisos para reducir la pobreza

COMPROMISOS DE LA CUMBRE SOCIAL

en cuanto a la pobreza por regiones, diciembre de 1996

Amrica Latina y el Caribe 81

Fuente: Oficinas del PNUD en los pases.

erradicar la pobreza y la gente los apoya al hacerlo, pero los

Sobre la base de los compromisos contrados en la Cumbre

A medida que nos aproximamos al examen de la Asamblea

Los mtodos que utilizan los pases para estimar la pobreza

Los compromisos para reducir la pobreza

Recuadro 1.1 Algunas definiciones bsicas de la pobreza

Pobreza general: falta del ingreso

El carcter de los planes vara en gran medida. Algunos

Los planes contra la pobreza suelen carecer de sustancia si

Grfico 1.1 Crecimiento medio anual del consumo

privado per cpita, 19801997

ALGUNOS PROGRESOS EN LA EJECUCIN DE LOS PLANES

La estimacin de la pobreza normalmente es el primer paso

Nota: La clasificacin regional del grfico es la utilizada por el Banco Mundial.

Fuente: Banco Mundial 1999b.

Los compromisos para reducir la pobreza

Recuadro 1.2 Metas internacionales de la pobreza

ha fijado una meta mundial de

La falta de metas es una insuficiencia seria que todos los

Una prioridad del examen de cinco aos consiste en

En el examen de la pobreza la Cumbre Social se centr en

Los compromisos para reducir la pobreza

Recuadro 1.3 El carcter multidimensional de la pobreza

mientos, tener aprovisionamiento

algunas medidas bsicas de privacin de la pobreza, como

SEGUIMIENTO DE LOS CAMBIOS EN EL CORTO PLAZO

Los tres indicadores propuestos para fijacin de metas en el

Cuadro 1.2 Tasa de analfabetismo de adultos, 1990 y 1997

Amrica Latina y el Caribe

Oriente Medio y frica septentrional

Todos los pases en desarrollo

Asia Oriental y el Pacfico

Nota: La clasificacin regional utilizada en el cuadro es la que utiliza el Banco Mundial.

Fuente: Banco Mundial 1999b.

Los compromisos para reducir la pobreza

infantil, que tambin se supona que deba reducirse a la

Grfico 1.2 Nios de menos de 5 aos de edad

Grfico 1.3 Poblacin que no se espera que sobreviva

hasta los 40 aos de edad, 19881998

Todos los pases

Fuente: Naciones Unidas, Divisin de Poblacin, 1998.

Grfico 1.4 Poblacin que no se espera que sobreviva

hasta los 15 aos de edad, 1988 y 1998

En el Asia meridional sigue siendo elevado el porcentaje de nios

Ha habido escaso progreso tambin en reducir el porcentaje de la

Todos los pases

Todos los pases en desarrollo

Fuente: Naciones Unidas, Divisin de Poblacin, 1998.

Los compromisos para reducir la pobreza

Estimaciones y metas de los planes nacionales contra la pobreza

CRITERIO SEGUIDO RESPECTO