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DNP Guia Metodologica Formulacion - 2010
DNP Guia Metodologica Formulacion - 2010
FORMULACIN DE INDICADORES
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Subdireccin General
Juan Mauricio Ramrez Corts
Direccin de Inversiones
y Finanzas Pblicas
Diana Margarita Quintero Cuello
Impresin
Editorial Scripto Gmez y Rosales
Asociados Compaa Ltda.
Impreso y hecho en Colombia
Editorial Scripto Gmez y Rosales
Asociados Compaa Ltda.
Departamento Nacional de Planeacin
Calle 26 No. 13-19
Telfono: 381-5000
Bogot D.C., Colombia
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PRESENTACIN
El uso de indicadores constituye una prctica comn en la gerencia pblica moderna.
Actualmente, el concepto de indicador est estrechamente relacionado con la toma de
decisiones en los procesos de planeacin y presupuestacin de las entidades pblicas.
Esto debido a su capacidad de generar informacin objetiva en torno al avance fsico en
la ejecucin de los diferentes proyectos, programas y polticas pblicas.
En la prctica, existen varias metodologas para la definicin y clasificacin de indicadores, lo cual ha llevado a que se generen mltiples interpretaciones en torno al concepto.
Con el fin de hacer claridad al respecto, esta gua presenta un marco general para el uso
y aplicacin de indicadores como parte del ciclo de la inversin pblica en Colombia.
Para tal efecto, la gua consta de cinco secciones adicionales a esta presentacin. La
primera introduce el concepto de indicador as como su utilidad; la segunda presenta
el marco general para la definicin de indicadores; la tercera los pasos bsicos para su
formulacin; y la cuarta la informacin necesaria para hacer uso del indicador. Adicionalmente un glosario de trminos relacionados con el concepto y un ejercicio prctico.
Todo lo anterior se realiz a partir de la experiencia acumulada por la Subdireccin de
Proyectos e Informacin para la Inversin Pblica, SPIIP, el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (Sinergia) y el Grupo de Gestin Pblica
Territorial (GGPT).
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Resumen ejecutivo
Qu es un indicador?
Es una representacin cuantitativa (variable o relacin entre variables), verificable objetivamente, a partir de la cual se registra, procesa y presenta la informacin necesaria para
medir el avance o retroceso en el logro de un determinado objetivo.
Cmo se formula un indicador?
Figura 1
Cmo se formula un indicador?
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Figura 2
Preguntas que responde un indicador
En trminos cuantitativos permiten resolver preguntas tales como:
- Cunto fue el costo de la intervencin?
- Cuntos insumos se emplearon?
- Cules y cuntas actividades se realizaron?
- Cules y cuntos bienes y servicios se produjeron?
- Cules y de que magnitud fueron los efectos generados
En trminos valorativos se pueden identificar aspectos tales como:
- El costo relacionado con los efectos es razonable?
- Los insumos que se consumen por unidades producidas son los
adecuados?
- Cul es el grado de satisfaccin del usuario?
- Cumple con los estndares tcnicos definidos?
- Es pertinente el producto para solucionar la necesidad?
Fuente: Adaptado de Armijo, M. y Bonnefoy, J.C. (2005).
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN
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Adicionalmente, como parte del quehacer pblico los indicadores se utilizan para realizar seguimiento y evaluacin. Estos dos conceptos claves en la gestin pblica moderna,
si bien son complementarios, tiene significados y alcances diferentes1.
Por un lado, el seguimiento se define como un proceso continuo en el tiempo que genera
informacin sobre el progreso de una poltica, programa o proyecto. No examina la causalidad entre las intervenciones y sus efectos. Por su parte, la evaluacin es una valoracin
puntual de una intervencin y sus efectos (positivos o negativos, esperados o no) que
busca determinar una relacin de causalidad entre estos. Esto en trminos de eficiencia,
eficacia, calidad y economa.
A partir de lo anterior, y dependiendo de la prctica implementada (seguimiento o evaluacin), los indicadores tendern a ser de carcter cuantitativo o cualitativo. En esta
gua se hace nfasis en indicadores para el seguimiento de las intervenciones pblicas, y
cuya funcin valorativa se centra en la dimensin de eficacia. Es decir, en determinar los
avances alcanzados con referencia a un valor objetivo definido previamente.
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Figura 3
Marco general para la definicin de indicadores
1. OBJETIVOS
Qu se quiere lograr?
2. INTERVENCIN
PBLICA
3. INDICADORES
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Figura 4
Etapas intervencin pblica
Implementacin
- Insumos fsicos,
humanos y financieros
requeridos.
- Actividades, tareas,
procesos y
procedimientos que
transforman los
insumos en productos.
Bienes y servicios
- Productos generados
o provistos a partir de
la intervencin.
Efecto
- Cambios de corto y
largo plazo en el
bienestar de la
poblacin objetivo de
la intervencin.
objetivo de la intervencin gracias a la entrega del producto. Dichos efectos pueden ser
directos o indirectos y de corto, mediano o largo plazo.
Dependiendo de donde surja la necesidad de informacin en torno a los resultados
alcanzados, los objetivos se definirn en uno u otro nivel. Por lo general, el nivel operativo
de la organizacin se centra en hacerle seguimiento a los avances registrados en la etapa
de implementacin, mientras que el nivel estratgico se inclina ms por verificar la
entrega de productos y los efectos que estos generan.
La Figura 5 presenta un ejemplo aplicado de los objetivos que se pueden definir en las
diferentes etapas de un proyecto de construccin de una carretera. Esto a partir del esquema
lgico deductivo de la cadena de valor de la intervencin descrito anteriormente.
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Figura 5
Estructura de los objetivos
Implementacin
Bienes y servicios
Efecto
Fuente: DNP.
Specific (especfico), Measurable (medible), Achievable (realizable), Realistic (realista) y Time-Bound (limitado en
tiempo). Ver Drucker (1954).
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Especfico: que sea claro sobre qu, dnde, cundo y cmo va a cambiar la situacin.
Medible: que sea posible cuantificar los fines y beneficios.
Realizable: que sea posible de lograr a partir de la situacin inicial.
Realista: que sea posible obtener el nivel de cambio reflejado en el objetivo.
Limitado en tiempo: que establezca un perodo de tiempo en el que se debe completar
cada uno de ellos.
En cuanto a la estructura, todo objetivo debe contener al menos tres componentes: 1) la
accin que se espera realizar; 2) el objeto sobre el cual recae la accin; y 3) elementos adicionales de contexto o descriptivos. Esto implica que en su redaccin se incluya al menos
un verbo, un sujeto y una frase calificativa. El orden en el que se redacte el objetivo no
afecta su estructura, siempre y cuando esta se inicie con el verbo en infinitivo4 e incluya
los otros dos componentes.
4 El infinitivo es una forma verbal no personal, no temporal y no modal. Est compuesto por las terminaciones ar-,
-er-, e ir-. Algunos ejemplos de verbos en infinitivo son beneficiar, aumentar, proveer, comprometer, construir y reducir,
entre otros.
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Figura 6
Ejemplos estructura del objetivo
Verbo
Sujeto
+ Frase calificativa
Con lo anterior, se garantiza que el objetivo cumpla con las condiciones necesarias para
facilitar la formulacin de indicadores que permitan verificar su cumplimiento.
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(corto, mediano o largo plazo) y los criterios de causalidad entre la intervencin y estos (directos o indirectos). Las
tipologas que se usan en tal sentido son la de resultado e impacto. Por simplicidad, en este documento se agrupan en
una sola denominada de efecto, independientemente de los factores anteriormente descritos.
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objetivo cumple con los parmetros anteriormente expuestos. De lo contrario, habr necesidad
de revisar el diseo de la intervencin pblica para identificar el nivel en el que se ubica.
Figura 7
Ejemplos estructura del indicador
Sujeto
Construidos
Generados
Financiados
Municipios
Vinculados
a Territorios Digitales
Hectreas
Tituladas
a Poblacin Desplazada
Fuente: DNP.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN
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A partir de lo anterior, los indicadores definen unas caractersticas especficas segn las
cuales cuantificar los avances. Por ejemplo, el indicador Kilmetros de red vial nacional
construidos acota la medicin, excluyendo los kilmetros de la misma red que hayan sido
pavimentados, rehabilitados o mantenidos. Asimismo, se delimita a la red vial nacional,
excluyendo aquellos que hayan sido construidos en redes secundarias o terciarias.
Este aspecto es de gran importancia ya que es en la formulacin del indicador en donde
se debe garantizar que la informacin que este capture sea la necesaria para realizar una
medicin precisa del cumplimiento del objetivo. En consecuencia, entre ms precisa sea
la definicin del objeto a cuantificar como de su caracterstica deseada, el indicador ser
mucho ms exacto en su medicin.
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Definido el objetivo, y a partir de un anlisis de su estructura, se puede formular el primer indicador. Para tal efecto:
Figura 8
Formulacin del indicador
(B)
(A)
Fuente: DNP.
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Preciso e inequvoco
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siendo el formulador en ltimas el que define cuales utilizar. Asimismo, con respecto al
nmero de indicadores seleccionados es importante que este no sea excesivo ya que
esto genera cargas adicionales innecesarias en el da a da de los funcionarios. Por tal
razn, la seleccin debe ser estratgica y concentrarse en escoger los que permitan contar
con la informacin de mejor calidad.
A continuacin, se presenta una tabla cuyo diligenciamiento puede ser til para elegir
indicadores:
Tabla 1
Cmo seleccionar indicadores
CMO SELECCIONAR UN INDICADOR
Tipologa
Indicador
Gestin
Producto
Efecto
C = Es el indicador suficientemente preciso para garantizar una medicin objetiva?
R = Es el indicador un reflejo lo ms directo posible del objetivo?
E = Es el indicador capaz de emplear un medio prctico y asequible para la
obtencin de datos?
M = Estn las variables del indicador suficientemente definidas para asegurar que
lo que se mide hoy es lo mismo que se va a medir en cualquier tiempo
posterior, sin importar quin haga la medicin?
A = Es el indicador suficientemente representativo del total de los resultados
deseados y su comportamiento puede ser observado perodicamente?
Califique de 1 a 5 cada criterio en cada indicador.
Fuente: Adaptado de UNDP (2002) Pgina 68.
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Tipologa: Nivel de la cadena de intervencin en la cual el indicador realiza la medicin. Puede ser
de gestin, producto, o efecto.
Fecha de creacin: Corresponde al da, mes y ao en el cual se formul el indicador.
Tabla 2
Hoja de vida del Indicador Identificacin
Nombre Descripcin Unidad Frmula Variables Periodicidad Tipologa Fecha de
Creacin
de Medida
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Tabla 3
Hoja de vida del Indicador Programacin y Seguimiento
Nombre Lnea de Base Meta Resultado Descripcin de Avances Fecha de Corte
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GLOSARIO DE TERMINOS
Efecto: Es el resultado de una accin, que puede darse en el corto, en el mediano o el
largo plazo.
Evaluacin: valoracin puntual de una intervencin y sus efectos (positivos o negativos,
esperados o no) que busca determinar una relacin de causalidad entre estos.
Frmula de clculo: corresponde a una descripcin de los clculos y datos necesarios
para obtener un valor cuantitativo del indicador.
Gestin: Grupo de acciones necesarias para transformar determinados insumos en productos, en
un periodo determinado y dentro del marco de una poltica, programa o proyecto en particular.
Indicador: un instrumento a partir del cual se registra, procesa y presenta la informacin
necesaria para medir el avance o retroceso en el logro de un determinado objetivo
Indicadores cualitativos: entregan informacin asociada al juicio que se realiza una vez
culminada la accin o intervencin (cun bien o mal se alcanz el resultado en trminos de
economa, eficiencia, calidad y eficacia).
Indicadores cuantitativos: entregan informacin respecto al progreso en el cumplimiento
del objeto de seguimiento a nivel de insumo, gestin, producto, resultado o impacto.
Indicador de gestin: mide procesos, acciones y operaciones adelantados dentro la etapa
de implementacin de una poltica, programa o proyecto.
Indicador de producto: refleja los bienes y servicios cuantificables producidos y/o aprovisionados directamente por una poltica, programa o proyecto.
Indicador de efecto: muestra los efectos generados por los productos de una determinada
poltica, programa o proyecto sobre la poblacin directamente afectada. Teniendo en cuenta
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la temporalidad en la que se presentan los efectos (corto, mediano o largo plazo) y los
criterios de causalidad entre la intervencin y estos (directos o indirectos), se puede dividir
esta categora entre indicadores de resultado y de impacto.
Informacin primaria: es aquella cuya generacin y recoleccin se realiza directamente
por la organizacin interesada a travs de entrevistas, observacin directa, entre otros.
Informacin secundaria: son datos que han sido generados y recolectados por otras
organizaciones y que tienen propsitos diferentes a los concernientes a la organizacin
interesada.
Fuente de informacin: personas, instituciones, grupos y/o documentos que contienen
informacin a partir de la cual es posible extraer datos tiles para generar informacin
evaluativo.
Fuente alterna de verificacin: este campo debe incluir los flujos y fuentes de informacin alternos utilizados para verificar la calidad y consistencia de la informacin generada
por las fuentes primarias y secundarias. No necesariamente aplica para todos los indicadores.
Lnea de base: Datos e informacin que describe la situacin previa a una intervencin
para el desarrollo y con la cual es posible hacer seguimiento y monitorear una poltica,
programa o proyecto o efectuar comparaciones relacionadas.
Medio de verificacin: fuentes y flujos de informacin disponibles para verificar los logros y avances reportados por el indicador respecto a los objetivos definidos.
Meta: valor esperado (objetivo) que espera alcanzar un indicador en un perodo especfico.
Objetivo: Afirmacin clara que expresa una intencin a travs de una accin especfica.
Periodicidad del indicador: corresponde al perodo de tiempo esperado entre una medicin y otra.
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EJERCICIO SUGERIDO
A partir de la siguiente informacin, identifique las variables que se solicitan:
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Ejercicio 1
Manejo adecuado del recurso hdrico en Macondo
1. Programa Manejo Adecuado del Recurso Hdrico
Objetivo
Tipo
Meta
Indicador
Tipo
Indicador
Meta
3. Proyecto Capacitacin
Objetivo
Tipo
Indicador
Meta
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Solucin Ejercicio 1
Manejo adecuado del recurso hdrico en Macondo
1. Programa Manejo Adecuado del Recurso Hdrico
Objetivo
Recuperar y proteger las fuentes hdricas y humedales del municipio
Tipo
Indicador
Meta
Efecto
Indicador
rboles adquiridos
Vehculos alquilados
Jornadas de reforestacin realizadas
Hectreas de bosque reforestadas
Meta
20.000
2
3
40
3. Proyecto Capacitacin
Objetivo
Capacitar a los pobladores en buenas prcticas de manejo de la cuencas
hdricas que contribuyan a disminuir sus niveles de contaminacin
Tipo
Gestin
Gestin
Gestin
Producto
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Indicador
Cartillas pedaggicas elaboradas
Talleristas contratados
Campaas de educacin realizadas
Personas capacitadas
Meta
300
3
3
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