FUNDAMENTOS DE LA REGULACIÓN ECONÓMICA

Sanford V. Berg
Distinguido Docente en Ejercicio
Director del Centro para la Investigación de
los Servicios Públicos
Universidad de Florida

Principios Fundamentales
Hace tres décadas, se consideraba a los sectores de energía, telecomunicaciones y agua
como monopolios naturales. Mientras las enormes computadoras tenían claramente el
potencial para reducir los costos de conexión telefónica, los gigantes, IBM y AT&T,
reinaron supremamente en sus respectivos mercados estadounidenses. Las empresas
estatales brindaban los servicios de telecomunicaciones en la mayoría de países. Antes
del shock del precio del petróleo en la década del 70 y la emergencia del movimiento
ambiental, las empresas de electricidad y gas natural parecían tener economías de escala
ilimitadas. Con una demanda que crecía rápidamente, los combustibles fósiles
empezaron a compartir el mercado con la energía nuclear — que produciría energía tan
económica que, ¡no sería medida! La oferta de agua no había emergido aún como
centro para el proceso de desarrollo.

Actualmente, las situaciones han cambiado dramáticamente. Afortunadamente,

los principios básicos de la economía aún son relevantes para el contexto actual. Sin
embargo, las implicaciones de la política del monopolio natural y el gradual cambio
tecnológico son muy diferentes de aquellas recientemente asociadas con los mercados
competitivos y las innovaciones dramáticas. En las telecomunicaciones, el potencial
para las tecnologías multimedia ha generado un grupo de alianzas estratégicas entre las
compañías de cable, empresas de celulares, compañías de larga distancia y proveedores
de servicios de telefonía tradicional local. El fin del sistema Bell en los Estados Unidos
ha complicado enormemente el desarrollo de la política pública encamina Ha a las
empresas que deseen construir autopistas de información del futuro. Las alían??^
estratégicas globales han alterado la estructura de la industria internacional de las
, telecomunicaciones. De modo similar, las empresas de energía han tenido que
responder a las rupturas y otros cambios en las condiciones básicas que caracterizaron la
industria hace sólo unas décadas atrás. En el Reino Unido y otros lugares, las ex
compañías de agua se están conviniendo en compañías de servicios múltiples.

La lección para mí como educador consiste en que las personas encargadas de la

toma de decisión necesitan entender los principios filndamentales de la escasez y la
elección. También necesitan apreciar cómo llegamos a dónde estamos: asuntos de
historia. Pero prepararse para el futuro implica más que una comprensión del pasado,
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requiere un pensamiento crítico con relación a las políticas alternativas. El asunto clave
involucra el reconocer que rechazamos algo cuando hacemos una elección:
desestimamos una política alternativa y sus resultados. Aquel mensaje de la economía
no ha cambiado en el transcurso de los años—y ¡los politólogos la ignoran demasiado!

El Proceso de la Toma de Decisión

Tanto las agencias reguladoras como las empresas deben reunir disciplinas
diversas al examinar los problemas de política. Por supuesto, los problemas
verdaderamente importantes son raras veces susceptibles de los esfuerzos simplistas de
modelado, pero los analistas deben ser capaces de resolver los problemas
metodológicos. La asistencia externa puede ocurrir en varias etapas: la definición del
problema, la identificación de las opciones de política, el análisis de aquellas políticas y
la evaluación de cómo cada política alcanza varios objetivos (Ver Figura 1).
Finalmente, aquellos actores a cargo de la toma de decisiones deben elegir las políticas
basadas en el peso dado a los objetivos (tal como el crecimiento, la eficiencia y la
equidad). Aunque no existe un modo simple de traducir las preferencias del ciudadano
en rakings claros de las alternativas de la política, si se dan adecuadamente los pasos
iniciales, se puede ampliar el rendimiento económico.

En la etapa de definición del problema, debemos asegurar que los politólogos no

planteen erróneamente el problema. Por ejemplo, si existe una preocupación acerca de
que ciertos grupos no reciben el servicio (debido a los elevados costos o bajos ingresos),
el problema no necesariamente se definirá en cómo disminuir el precio a todos los
consumidores, sino en cómo alcanzar las poblaciones adecuadas. De modo similar, en
las telecomunicaciones, identificar el problema como una inversión "muy pequeña" en
la infraestructura avanzada prejuzga la situación. Los analistas necesitan retroceder y
considerar el contexto en ios que surgen los problemas de política.

La segunda etapa del desarrollo de la política se encuentra la identificación de

los marcos conceptuales, los objetivos sociales y las alternativas de política. El
reconocimiento de las restricciones de recursos, el desarrollo de los resultados
valuados, y una lista completa de opciones es crucial para la selección de la política.
Una razón por la cual los políticos en el estado y la capital nacional a veces cometen
serios errores radica en que se maneja muy mediocremente esta etapa del proceso de
solución del problema: "Si no sabemos a dónde vamos, no importa qué camino
tomemos."

La tercer etapa, el análisis, un componente clave de un kit de herramientas

reguladoras. Los economistas estructuran el análisis en términos de restricciones,
valores, tendencias de comportamiento e interacciones dentro de sistemas complejos.
Un buen análisis requiere estimados empíricos de parámetros claves, así como pruebas
sensibles cuando las incertidumbres son substanciales. Las revisiones técnicas de los

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estudios internos y externos son esenciales. Probablemente, no se escuchará a los
analistas reguladores que no plantean una postura correcta hasta la próxima vez.

La siguiente etapa, la evaluación, se concentra en cómo las opciones de política

afectan el logro de las metas establecidas. Una vez que se han enumerado los resultados,
el equipo dé apoyo retrocede desde el proceso de toma de decisión, ya que la
experiencia técnica se detiene en este punto. Como individuos, todos tendemos a asignar
un peso a varios objetivos sociales, pero nuestros valores no se comparten por los otros
que pagan por (o se benefician de) la política que se selecciona finalmente. Los
organismos reguladores enfrentan un reto único al tratar de dar prioridad a y equilibrar
los objetivos múltiples. Observe que/í/ar los pesos (o prioridades) no es lo mismo que
comunicar aquellos pesos. En el proceso de negociación, las prioridades reguladoras
totalmente reveladoras pueden constituir un error estratégico. Otros involucrados en la
negociación podrían ser capaces de usar aquella información para su ventaja. Por lo
tanto, podría ser apropiado presentar una lista más general de los objetivos a los actores
a cargo de la toma de decisiones.

El paso final del proceso DIAEE - Definir, Identificar, Analizar, Evaluar y

Escoger - involucra la realización de una elección a partir de las opciones de la política.
Los buenos ejecutores de la toma de decisión, sean organismos reguladores de servicios
públicos o ejecutivos en la industria privada, eligen la mejor solución dadas las
prioridades para cada objetivo. Por ejemplo, los organismos reguladores podrían otorgar
a los impactos en la eficiencia un peso elevado, y a la aceptabilidad del público un peso
bajo si la ciudadanía normalmente tiene una opinión favorable del proceso regulador.
Se necesita equilibrar los objetivos uno con otro, donde los pesos indican las
transacciones apropiadas. De modo similar, un ejecutivo que considera dos patrones
alternativos de inversión en servicios públicos necesitará balancear los riesgos asociados
de cada plan con la rentabilidad esperada.

Tomar una buena decisión requiere un grupo particular de habilidades. Tomar

una buena decisión requiere que la decisión se implemente realmente y que los recursos
organizacionales apropiados se dediquen a asegurar su éxito. Convertir los planes en
acciones involucra un talento administrativo, así como los flujos de información y los
incentivos adecuadamente preparados para aquellos responsables de la implementación
de la política.

Finalmente, la evaluación de la decisión es una etapa importante, pero ignorada

en el proceso de la política. Cuando se obtienen los resultados, los actores a cargo de la
toma de decisiones necesitan comparar los resultados reales con aquellos predichos en
el análisis inicial de la política. Si se puede identificar un patrón sistemático de errores,
entonces se deben tomar los pasos necesarios para reducir las fuentes de error. Las
organizaciones que nunca evalúan su propio rendimiento probablemente no mejorarán
en el tiempo. Un proceso de benchmarking puede ayudar a que los actores a cargo de la
toma de decisiones se concentren en las relaciones claves en el proceso de decisión. Una

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vez que tal relación se convierta en el marco conceptual usado para el análisis de la
decisión.

Marco Conceptual para el Análisis

La Figura 2 lista algunos conceptos que son útiles en el análisis de la política.
Se necesita entender términos tales como mercado, utilidades, beneficios y costos
increméntales, costos de transacciones, y el interés público versus la teoría económica
de regulación. Los mercados reúnen a los compradores y vendedores. Las leyes de la
oferta y la demanda no pueden ignorarse. Sin embargo, los resultados competitivos sólo
ocurren cuando un número de actores que ofertan y otros que demandan es lo
suficientemente grande de modo que los proveedores y consumidores sean los que
acepten los precios. La presencia del poder de mercado proporciona una justificación
potencial para la intervención (a través de las autoridades reguladoras). Una tarea clave
para los organismos reguladores consiste en limitar el ejercicio del poder de mercado
mediante los monopolios naturales. En las sesiones posteriores, se analizará un
monopolio natural, una situación donde un productor único constituye la configuración
industrial de menor costo. Por supuesto, la existencia de utilidades elevadas (o elevados
retornos sobre la inversión) no constituye necesariamente una evidencia del poder de
mercado. Las innovaciones exitosas y la toma de riesgo constituyen dos explicaciones
de la rentabilidad elevada.

Tal como se señaló anteriormente, un entendimiento de los determinantes de la oferta y

la demanda es esencial si las condiciones del mercado deben analizarse correctamente.
Las restricciones tecnológicas, combinadas con los precios de insumes determinan la
extensión de las economías de escala y las oportunidades de la reducción de costos. La
oferta depende de la naturaleza de las tecnologías disponibles y los precios de la mano
de obra, el capital, las materias primas y otros insumos. Los incrementos aplicados a los
precios de los insumos hacen a la curva de la demanda ascendente. Las mejoras en las
tecnologías y los nuevos participantes exceden la curva de demanda. Para una
demanda determinada, tales cambios poseen impactos predecíales en el equilibrio del
precio.

La demanda de mercado consiste en la suma de demandas individuales. Dichas

demandas pueden provenir de la industria, las entidades comerciales, los gobiernos (por
ejemplo, el alumbrado público) y las residencias. El ritmo y el patrón del crecimiento de
la demanda dependen del incremento de las rentas, los precios de los substitutos y el
precio del servicio particular. Si se incrementa la renta manteniendo la oferta constante,
la demanda de un bien normal excederá, nuevamente con un impacto predecibie en el
precio. Las Leyes de la Oferta y la Demanda no pueden regularse excesivamente
mediante una acción legislativa o un decreto regulador.

Los análisis marginal o incrementa! son importantes para la evaluación de las

opciones de política. Los economistas tienden a enmarcar los problemas en términos de
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 "más o menos", no "todo o nada": un poco más de resultado, una inversión ligeramente
más rápida, precios ligeramente más bajos. Por lo tanto, los beneficios y costos
increméntales de una decisión tienden a ser lo que realmente importa. Sin embargo, a
veces los regímenes alternativos implican configuraciones de resultados muy diferentes-
en los cuales, resulta complicada la valuación del rendimiento relativo bajo las políticas
alternativas.

Otro grupo de conceptos utilizados en el curso de capacitación se relaciona con

los costos de transacciones. Los mercados no carecen de costos. Pueden existir costos
de coordinación asociados con la búsqueda, evaluación, e intercambio de servicios.
También, los problemas moírvacionales y los costos que surgen de la información
incompleta y el compromiso imperfecto (y oportunismo). Los costos asociados con los
servicios públicos a menudo son fijos, poseen un valor de salvamento mínimo, y
duran mucho, entonces la credibilidad de los compromisos reguladores afecta el riesgo
de la inversión (y el costo de capital). Si se pueden ignorar los compromisos (o las
reglas pueden cambiarse arbitrariamente) los organismos reguladores oportunistas
extraerán las rentas de las empresas una vez que las inversiones estén hundidas.
También, las asimetrías en la información constituyen un asunto especialmente
importante en el contexto de la regulación, donde las empresas poseen más información
sobre las tecnologías disponibles, el esfuerzo real y la calidad del servicio. Estas
diferencias de información también sugieren que la regulación podría manipularse para
beneficiar a grupos particulares.

A menudo se caracteriza a la regulación como una forma de tributación. Las

coaliciones de proveedores y demandantes promueven estructuras de precios
particulares de modo que se beneficien de los acuerdos institucionales. En el caso de un
monopolio natural, la inversión sostenida puede requerir un contrato regulador,
limitando la conducta oportunista por parte de los organismos reguladores luego de que
la empresa haya realizado inversiones substanciales (que ahora se encuentran hundidas).
Además, las restricciones de entrada significan que los precios no necesitan identificar
los costos. Se desarrolla un sistema de impuestos y subsidios implícitos. Las nuevas
tecnologías que promueven la entrada (o auto producción) pueden hacer tales precios
insostenibles.

La probabilidad de los cambios arbitrarios y unilaterales de ía política reducen

los incentivos para invertir en capital de servicios públicos de larga vida. Tal como
Levy y Piller (1993, p. 2) han argumentado, "una condición necesaria para que el
sistema regulador ayude a atraer la inversión privada consiste en que tres mecanismos
complementarios que restringen la acción administrativa arbitraria se encuentren en
ejecución: a) se debe incluir una restricción substancial sobre la discreción del regulador
en el sistema regulador, b) deben existir restricciones formales e informales sobre el
cambio del sistema regulador; y 3) deben existir instituciones que pongan en vigor las
restricciones formales anteriores (substantivas y de procedimiento)." Lo que ellos
titulan una "pensión nacional" se vuelve una característica importante del ambiente
económico.
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 Por lo tanto, pueden considerarse las organizaciones como una reunión de
contratos (formales e informales) que determinan quién tiene los recursos, quién tiene la
información, quién toma las decisiones y qué gratiñcaciones se hacen. Dentro de un
contexto institucional, las organizaciones responden a y crean incentivos. La economía
asume que las personas son racionales, analíticas y buscan la maximización, entonces
los grupos de oportunidades y las preferencias de individuos determinan las elecciones.
Tal conducta puede observarse dentro de las empresas y dentro de las agencias
reguladoras. En ambas organizaciones, la especialización y la división de la mano de
obra requiere cierta coordinación. La información puede centralizarse o
descentralizarse. En el último caso, los precios y los mercados proporcionan las señales
y los incentivos. Sin embargo, los costos de transacciones surgen en las transacciones de
mercado y en las transacciones internas.

Tales conceptos son útiles para analizar los problemas. Nadie tiene todas las
respuestas a los problemas que enfrentan los organismos reguladores y ios ejecutivos de
los servicios públicos. La mayoría de organizaciones posee un equipo profesional que
tiene las respuestas a las preguntas que nadie formula. Saber las preguntas claves es la
clave para un desarrollo e implementación adecuada de la política. Aquellos que
defienden el cambio merecen ser escuchados por los organismos reguladores, ya que el
status quo rara vez constituye "el mejor de todos los mundos posibles." Por otro lado,
muchas opciones de política podrían empeorar las cosas más de lo que están ahora. El
arte de la formulación de una política involucra determinar qué políticas poseen un
riesgo secundario bajo un potencial ascendente. El arte de la formulación de una política
implica formular las preguntas correctas.

Estructura de Mercado y Rendimiento de la Industria

La configuración futura de toda industria constituye una interrogante. Nadie
tiene una bola de cristal para permitirle saber el grado óptimo de la integración vertical,
la fijación de precios de acceso, o quién probablemente será el proveedor menos
costoso. Sin embargo, el proceso regulador debe desarrollar la información sobre tales
interrogantes. Las reglas prescritas por los organismos reguladores deben promover la
evolución de una estructura que genere un rendimiento eficiente'e innovador. Por
ejemplo, la Figura 3 ilustra el impacto de las restricciones de entrada en un mercado
potencialmente competitivo. Una parte muestra cómo un incremento en la demanda
eleva el precio. A los consumidores iniciales se les ha unido un nuevo grupo de
consumidores. El área sombreada representa una pérdida en el excedente del
consumidor asociado con D.

La otra figura muestra cómo un nuevo grupo de proveedores cambia la oferta

agregada, llevando el precio de $3 a $2 en este ejemplo. Los proveedores iniciales se
ven perjudicados por la entrada que disminuye el precio. Entonces, uno puede observar
cómo el perjuicio privado proveniente de tal entrada se concentra en un grupo de
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 empresas (quizá veinte), mientras los beneficios para miles de consumidores a partir de
la reducción de precios son enormes en su totalidad, pero pequeños sobre una base per
cápita. Los proveedores sólo poseen un incentivo para recurrir a la legislatura con la
finalidad de restringir la entrada: para evitar la pérdida del excedente del consumidor.
De modo similar, los organismos reguladores deben proteger a los proveedores
participantes. Observe que en algunos casos, se puede justificar la protección, como
cuando los precios de un monopolio natural inducen la entrada en algunas líneas de
productos (o áreas geográficas).

El presente documento resalta un enfoque económico para relacionar la

estructura del mercado con el rendimiento de la industria. Resulta esencial que los
organismos reguladores adopten las reglas y los mecanismos de incentivos que
promueven el servicio de electricidad eficiente y confiable. Por lo tanto, los actores
actuales de la industria adaptarán o recurrirán a la reducción. Algunos dejarán la
industria. Se trata de una visión darwinina de la evolución de la industria — la
supervivencia del más apto. Los proveedores que no pueden o no realicen la mejor
práctica serán finalmente alejados del mercado porque no es del interés de nadie
mantener gerentes incompetentes o proveedores mediocres. Aquellos que respondan
mediocremente serán absorbidos o dejados atrás. Algunos proveedores exitosos pueden
ser comprados por otros. Los buenos actores serán valiosos, y otros proveedores
pueden encontrarse deseando pagar por tal valor.

Un buen regulador darwiniano preguntaría, ¿Cómo sé si un proveedor es "apto"?

Una pista clave es la medida en la cual el proveedor está maximizando el valor para sus
propietarios, dados los incentivos establecidos por la regulación. Para las empresas
pertenecientes a los inversionistas, el precio de mercado de las acciones proporciona un
índice del valor de la empresa. El rendimiento mediocre resulta en un precio bajo de la
acción, que genera propietarios insatisfechos. Se desaloja la gerencia o la empresa es
absorbida por otra entidad que puede crear más valor con los activos de la empresa. En
el proceso de reestructuración, se reducen los costos, se sirve mejor a los consumidores
y se enfrentan las amenazas competitivas. Por supuesto, un precio bajo de la acción (que
refleja una rentabilidad esperada baja) puede deberse también a una regulación
inadecuada. Si se involucra una empresa del holding, las acciones de la empresa
individual de servicios no serán comercializadas públicamente, entonces tal indicador
de rendimiento es limitado.

En el caso de los sistemas nacionalizados y las compañías municipales de

servicios, la aptitud depende todavía de la maximización del valor. Ya que las acciones
no se comercializan cada hora, es más difícil determinar el valor. La mayoría de
proveedores de servicios públicos estatales no poseen los indicadores de maximización
del valor, aunque deberían tenerlos. Uno debe observar el valor para el usuario que pasa
las tarifas/el contribuyente, ya que éste es el constituyente que se encuentra en riesgo si
se deteriora el rendimiento. El valor actual neto de la empresa de servicios puede
calcularse en términos de precios bajos pagados por los consumidores y elevadas
transferencias a los tesoros nacionales y estatales así como a las municipalidades. Los
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beneficiarios del mantenimiento del costo y los servicios al cliente mejorados son los
contribuyentes y los usuarios que pagan las tarifas. De aquí es donde proviene la
presión por el buen rendimiento. Los políticos son los representantes de los ciudadanos
- propietarios. Los funcionarios elegidos deben desear la maximización del valor,
aunque las voces de intereses especiales pueden plantear preocupaciones más amplias.
Los consumidores desean la eficiencia y los precios bajos, los gobiernos desean grandes
transferencias y precios bajos para los grupos políticamente poderosos, los
inversionistas desean una rentabilidad conmensurada con los riesgos comerciales
asociados. En todos estos casos, la maximización del valor es el indicador del buen
rendimiento. Los gerentes mediocres pueden sobrevivir en una era de territorios
exclusivos de servicios y una regulación protectora. El tiempo que probablemente dure
tal protección depende de las políticas nacionales y cómo los organismos reguladores
apliquen las herramientas que se encuentran a su disposición.

Los economistas poseen un marco conceptual que relaciona la estructura del

mercado con el rendimiento de la industria. La Figura 4 presenta los rasgos
tradicionales de las industrias de servicios públicos, tal como la oferta de electricidad,
telecomunicaciones, gas natural y agua/desagüe. Los factores económicos
fundamentales determinan la estructura de una industria. Tales "condiciones básicas"
incluyen las tecnologías de producción y los patrones de preferencia del consumidor.
Los factores que influyen la oferta y la demanda determinan la configuración eficiente
de la industria. Por ejemplo, la reestructuración de la electricidad es un problema en la
mayoría de naciones. Debido a los cambios tecnológicos, los bajos precios del gas
natural, los cambios en las actitudes públicas y la intervención del gobierno, los
mercados se encuentran experimentando cambios en las condiciones básicas que los
influyen. Tales fuerzas económicas del cambio son poderosas, inevitables y muy
desestabilizadoras. Los observadores de la industria concluyen que las características
del monopolio natural de la industria son básicamente la transmisión y la distribución.
La generación va a ser competitiva. Algunos países se encuentran promoviendo la
elección minorista.

Observe el flujo de causalidad en las compañías tradicionales de servicios. Las

condiciones básicas determinan la estructura. La estructura influye en la conducta de
fijación de precios, y el rendimiento de la industria resultante es un producto del
proceso económico en ejecución. Por supuesto, la estructura de mercado de las
compañías tradicionales de servicios (evitar la entrada, un proveedor único, una
integración vertical y un producto homogéneo) estuvo muy condicionada por tanto la
regulación como la propiedad pública que surgió para restringir el poder del
monopolio. Las industrias de servicios públicos enfrentan desafíos similares. Tales
desafíos serán analizados con mayor detalle durante el presente programa.

Las condiciones básicas que enfrenta una industria influyen en el número y el

tamaño de la distribución de proveedores que es posible en una industria. Tal como se
señaló anteriormente, las listas de características tradicionales que incluyen la
estructura, la conducta y el rendimiento de las industrias de servicios públicos
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 involucran relaciones importantes. La causalidad va desde las condiciones básicas hasta
la estructura de la industria (las condiciones de entrada, el número de empresas, y el
grado de integración vertical y diferenciación del producto). La estructura de la
industria determina, a su vez, las conductas que probablemente se observarán (precios,
promoción, investigación y desarrollo, cambios en el proceso de producción, y nuevas
introducciones de servicio). Los resultados del mercado pueden describirse luego en
términos de criterios de rendimiento (rentabilidad, eficiencia, innovación, y
cumplimiento de otros objetivos sociales). Claramente, existen retroalimentaciones en
este proceso, por ejemplo, los elevados niveles de Investigación & Desarrollo pueden
llevar a innovaciones que afecten las tecnologías de producción y las condiciones de
entrada.

La regulación tradicional (particularmente tal como se desarrolló en los Estados

Unidos) influyó en la estructura de las industrias y limitó el rango de conductas
observadas. Las reglas definieron los mercados, restringieron la entrada y facilitaron la
integración vertical por parte de las empresas en todas estas cinco industrias cubiertas
en nuestros informes. Así, la regulación base de la tasa de retorno basada en los costos
se diseñó para permitir que la empresa obtuviera un retorno justo sobre su inversión
mientras se protegía a los consumidores de los precios del monopolio. Los
procedimientos complejos de asignación de costos resultaron en la participación de los
costos de capacidad a lo largo de los grupos de consumidores, en los mercados por
servicios diferentes y entre las áreas geográficas. A veces, se utilizó la fijación de
precios (uniformes) de las estampillas, a pesar de las diferencias de costos existentes al
servir a varias localizaciones y diversos grupos de consumidores.

Así, la regulación influyó en el número de proveedores en varios mercados y en

los precios que enfrentaban los grupos de consumidores. Sin embargo, la configuración
óptima de las empresas depende de las condiciones básicas subyacentes, que cambian
con el tiempo. Por ejemplo, las economías de integración vertical, también
denominadas economías de secuencia, cambian. Las relaciones verticales se
mantienen en algunas industrias hoy en día, mientras en otras, ha sucedido la
desintegración vertical. De modo similar, pueden existir cambios en los ahorros
asociados con la producción de varios productos (en lugar de la especialización en un
único producto). Tales economías de enfoque determinan si las empresas de productos
múltiples son proveedores de servicios menos costosos. El término familiar, economías
de escala, se refiere a los costos promedio que disminuyen en la medida que se
incrementa el producto. Estas tres economías caracterizaron las tecnologías de
producción de las industrias de servicios públicos en el pasado.

La Figura 5 presenta un grupo más complicado de relaciones que se

describieron líneas atrás. El rendimiento mediocre de la industria afecta las condiciones
políticas que alteran las reglas bajo las cuales operan los proveedores. Por ejemplo, los
Estados Unidos se encuentra en un periodo de reestructuración de la industria de la
electricidad, en respuesta a los cambios en las reglas. El riesgo de cambio es pequeño si
los precios relativamente elevados han resultado de las decisiones pasadas privadas o
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 públicas. No es sorprendente entonces que California y Nueva York se encuentren en
la cima de la lista para iniciativas de reestructuración en electricidad en los Estados
Unidos. Se debe señalar que los cambios reguladores ya están cambiando la conducta
de las empresas. Otras retroalimentaciones son también importantes. La investigación y
el desarrollo pueden cambiar la escala posible de plantas y empresas (por ejemplo, las
turbina a gas de ciclo combinado). La publicidad y la promoción pueden llevar a una
diferenciación del servicio que genera barreras de entrada.

Las industrias de energía están adquiriendo nuevas características, influenciadas

por los cambios en las políticas públicas. Pero tales cambios representan
retroalimentaciones, reacciones a nuevas oportunidades para ahorros de costos o
problemas percibidos. Antes de la crisis del precio del petróleo de 1973, se requería que
las compañías de servicios en los Estados Unidos convirtieran su capacidad generadora
a petróleo. Posteriormente, la legislación federal decretó la eliminación por fases del gas
natural como un insumo. (Sin embargo, nuevamente las leyes entraron en conflicto con
las condiciones básicas, y las leyes anteriores llevaron a las realidades económicas)
Durante este periodo, el recurso nuclear probó ser más costoso de lo que se anticipó.
Además, las reglas ambientales han afectado la ubicación y el uso del combustible. Si
el pasado sirve de guia, los politólogos perderán la marca en el futuro (aunque las
mañanas de lunes de pago trimestral podrían ser más humildes). Debemos reconocer
que mientras los legisladores en Washington DC, Londres y Tokio pueden influir en el
ritmo y patrón del cambio, las condiciones económicas básicas finalmente darán forma
a la estructura de mercado y el rendimiento de la industria resultante.

Los cambios son muy dramáticos en las telecomunicaciones. En los Estados

Unidos, la Comisión Federal de Telecomunicaciones constituye la agencia reguladora
independiente responsable de regular todas las comunicaciones entre estados y
exteriores por medio de radio, televisión, cable, medios convencionales o satélites. La
CFT requirió de compañías comunes para brindar el servicio a pedido y a tarifas
razonables. En el pasado, se necesitaba compañías comunes para registrar las
programaciones de tarifas (listas que describen los servicios y cargos) para la revisión y
la regulación por parte de la comisión. Las compañías tenían que mostrar que todos los
cargos, las prácticas y las clasificaciones, y que la conducta era "justa y razonable." Si
la comisión concluía que las tarifas eran muy elevadas o proporcionaban una tasa de
retorno excesiva, podía suspender los términos de registro. La Ley de
Telecomunicaciones de 1996 intenta promover la competencia, pero la CFT todavía
supervisa la reasignación de los costos del servicio de telefonía entra los consumidores
de llamadas locales y de larga distancia, asegura el acceso equitativo a la red de larga
distancia, supervisa el grado de competencia entre los operadores de cable, y
(normalmente) examina sus tarifas.

La ironía consiste en que la transición a una mayor competencia involucra los

nuevos tipos de regulación en lugar de una regulación menor durante la evolución hacia
nuevas estructuras de la industria. Pero, siguen existiendo numerosos asuntos
polémicos: el financiamiento del servicio universal, el mantenimiento de la
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 interoperabilidad de la red, el aseguramiento de la calidad del servicio, el desarrollo de
movilidad numérica, el proveedor continuo de obligaciones de último recurso, la
determinación de la extensión apropiada de la desintegración, y el diseño de precios
eficientes para los componentes de la red. Las políticas de regulación son tales que los
organismos reguladores prefieren no retirarse del campo antes de estar seguros de que
los grupos de consumidores políticamente poderosos se encuentran, en efecto,
protegidos del ejercicio del poder de mercado residual. De modo similar, en la medida
que los politólogos puedan operar como agentes honestos en el desarrollo de contratos
complejos en mercados verticales, podrán ser capaces de hacer que la transición a
mercados competitivos sea menos desestabilizadora. Sin embargo, la participación en
dichas negociaciones (o el dictamen de nuevos acuerdo de oferta) requiere tipos de
regulación diferentes a aquellas del pasado. En cierta medida, las salas de audiencia
continuarán sirviendo como arbitros de los resultados, limitando la función del mercado
en la retribución del rendimiento óptimo.

En la medida que algunos mercados de telecomunicaciones se vuelvan

efectivamente competitivos, la regulación de los incentivos (bajo la forma de reglas de
Price Cap o de distribución de beneficios) se torna innecesaria para la protección del
consumidor. Las políticas antimonopolio reemplazarán la regulación como la principal
restricción sobre las empresas. Por supuesto, si los objetivos sociales tal como el
servicio universal no se alcanzan a través de la competencia, será necesario recurrir a
otros mecanismos de financiamiento. Además de esta advertencia, la competencia
desplaza a la regulación como vehículo para alcanzar los objetivos económicos,
mientras los términos y las condiciones de acceso a los componentes de la red
mantendrán a los organismos reguladores ocupados para el futuro previsible. Sin
embargo, Nueva Zelanda ha alcanzado la interconexión a través del antimonopolio en
lugar de la regulación

El problema más importante que enfrentan los politólogos es el proceso

mediante el cual se introduce ia competencia en los mercados. Por ejemplo, en el caso
de las telecomunicaciones, sabemos que se organizarán los servicios de telefonía local,
larga distancia e información, la televisión, los servicios móviles en forma diferente en
el futuro debido a las innovaciones tecnológicas y los cambios en la política pública.
Los pasos precisos mediante los cuales las empresas participantes en una industria se
vuelven nuevos en otra se determinarán mediante las leyes propuestas y aprobadas por
las legislaturas nacionales y estatales, y mediante las reglas establecidas por las
comisiones. Las reglas dependerán de las prioridades establecidas en la ley. La
regulación por incentivos en el mercado con un poder de mercado residual representa un
enfoque para restringir las empresas.

Análisis de las Condiciones Básicas

Resulta útil contrastar los sectores en términos de factores económicos
fundamentales al determinar su organización industrial. Dichas "condiciones básicas"
se listan en la Figura 6. Las industrias de redes de servicios públicos poseen ciertos
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u
 factores comunes, los factores que influyen la oferta y la demanda determinan la
configuración eficiente de la industria (que también debe tener en cuenta los efectos
extemos). Las características señaladas anteriormente se asocian históricamente con un
solo proveedor que posee el acuerdo menos costoso para producir la cantidad
demandada. Por lo tanto, las fuerzas económicas (y políticas) llevaron a la participación
del gobierno en estos cinco sectores en el pasado. Debido a los cambios tecnológicos, la
justificación del monopolio natural para la regulación o disposición pública de dichos
servicios puede mantenerse sólo en algunos segmentos de dichas industrias hoy en día.

La Figura 6 identifica las condiciones básicas de cinco industrias de redes de

servicios públicos. Aunque no consideraremos las líneas férreas en este programa, se
incluyen aquí para proporcionar un contraste con las otras industrias de la red La
regulación y la propiedad pública han emergido como respuesta a las características
económicas fundamentales de dichas industrias, de tal modo que un entendimiento de
dichos rasgos resulta esencial para entender las normas que afectan la estructura de la
industria, la conducta organizacional, y el rendimiento de mercado. Las características
claves pueden dividirse en oferta, demanda y otros factores. Las condiciones de la oferta
se relacionan básicamente con las tecnologías de producción subyacentes y la
disponibilidad de insumos. A menudo, las eficiencias asociadas con la administración
que analizan varias etapas de la producción han resultado en una integración vertical
(implicando las economías de secuencia). Por el lado de la demanda, el tamaño de los
mercados relevantes y sus tasas de crecimiento poseen un impacto significativo en el
número de empresas (u organizaciones) que pueden entregar los servicios en un modo
menos costoso. Es decir, las condiciones de la oferta y la demanda pueden ser tales que
la competencia no es eficiente o posible. Además de las preocupaciones sobre el
ejercicio del poder de mercado, los politólogos podrían identificar los efectos externos y
las preocupaciones sociales relativas a dichas industrias. Así, las percepciones de los
politólogos en relación con las imperfecciones del mercado y los fracasos del mercado
llevan a la intervención. Asimismo, los proveedores, a menudo, buscan la protección
por parte de los nuevos participantes potenciales, y los politólogos utilizan las
estructuras de precios para beneficiar las clases de consumidores favorecidas. Los
beneficiarios del interés especial en la protección de entrada, la prevención de la salida
y las políticas de fijación de precios se ven amenazados cuando existen cambios en las
tecnologías o en las prioridades de la política pública.

Esta imagen constituye una caracterización muy estucada de las condiciones

que enfrentan las cinco industrias. Los elementos se describirán en mayor detalle en las
sesiones posteriores. La lista ilustra cómo las condiciones básicas influyen en la política
pública en cualquier país. Si una industria puede describirse como un monopolio
natural, entonces la regulación constituye un modo de obtener los precios menores. Sin
embargo, cuando ocurren los cambios en las tecnologías de producción, las condiciones
de la demanda y otros factores, observamos cambios en los regímenes reguladores, en
la medida que se reconoce que los viejos procedimientos y reglas no concuerdan más
con las condiciones de las industrias. Además, incluso cuando el cambio no ha sido
profundo, un entendimiento mejorado de las consecuencias a largo plazo de ignorar los
C«níro para la Investigación de
los Servicios Públicos
 aspectos claves del costo, la demanda o las estructuras de incentivos tradicionales h¿
llevado a reconsiderar la regulación en las industrias particulares.

La Figura 7 presenta un esquema que ilustra las similitudes y las diferencian

entre cuatro industrias de servicios públicos. La configuración básica de enlaces, nodoi
y ramas caracterizó todos los sectores, con costos fijos pesados asociados normalmente
en cada punto. Sin embargo, el cambio tecnológico y/o crecimiento de mercado puede
resultar en el sistema que consume sus economías de escala potenciales. LOÍ
proveedores múltiples hacen posible la competencia en el mercado. Incluso con ur
monopolio natural, puede existir la competencia en el mercado.

La figura se explica por sí misma en la medida que presenta patrones comunes

para las industrias de servicios públicos. Los detalles de las tecnologías de producción
(y del transporte en uno o dos sentidos), la estructura de precios para la recuperación de
costos y las políticas públicas no se señalan aquí. La Tabla 1 contrasta la economía
elemental de las redes de servicios públicos y la oferta minorista. Estos negocios
diferentes poseen diferentes intensidades de capital, estabilidad de ventas, potencial
para la diferenciación del producto, poder de mercado, características de la demanda
(usuarios intermedios versus usuarios finales), y potencial de crecimiento. Laf
habilidades administrativas apropiadas para diseñar y operar las redes puede sei
diferente de aquellas requeridas para la oferta y el comercio minorista. Como una
empresa verticalmente integrada se concentra en uno u otro segmento empresarial, la
reestructuración corporativa (y la posible desintegración vertical) puede probar ser
necesaria para la maximización de la utilidad y/o el cumplimiento de los decretos
reguladores. Otras sesiones examinarán dichos asuntos con mayor detalle.

Errores y Evasión Indebida del Riesgo

Por lo tanto, la adecuada formulación de la política requiere formular las
preguntas correctas y tener una comprensión de las relaciones entre las condiciones
básicas, la estructura de mercado, la conducta corporativa y el rendimiento de la
industria. También involucra el cometer errores. El hecho de que carezcamos de una
información completa sobre las relaciones económicas claves implica que no elegiremos
correctamente el cien por ciento de la oportunidad. Incluso, los politólogos se muestran
muy adversos al riesgo cuando se trata de cometer errores. Las penalidades políticas
pueden ser muy duras. Todos están conscientes de la Ley del Médico: "No hacer daño."
Otra ley, modestamente denominada Ley de Berg, señala, "dados los errores que se
cometerán, los actores a cargo de la toma de decisiones tratarán de cometer los errores
"más difíciles de detectar." El presente capítulo captura la realidad de la toma de
decisión, que posee importantes consecuencias para la selección adecuada de una
política.

La Figura 8 proporciona una caracterización estadística de cometer errores.

Dejemos que la hipótesis básica sea HO, la actual política reguladora es la mejor. Si, en
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efecto, este hecho es verdadero, entonces aceptar es la decisión correcta. Si la opción
alternativa de política, HO se acepta, entonces decirnos un error de "Tipo I" ha ocurrido.
Este hecho podría denominarse un Error de Comisión. Si, por otro lado, aceptamos HO,
y KA es verdadero, un error de "Tipo TT' se ha cometido. Éste podría denominarse un
Error de Omisión. Observe que tal error de omisión es difícil de detectar debido a que
las consecuencias de continuar con la política actual (en lugar de adoptar la mejor
política, opción "A") no son dramáticas. Un error del Tipo I se revela cuando la política
"A" lleva a peores resultados que la política previa (status quo).

Existen dos consecuencias de la Ley de Berg: (1) los actores a cargo de la toma
de decisiones tienden a mantener los objetivos vagos; y (2) la carga de prueba debe
recaer en aquellos que apoyan una nueva iniciativa de política. El primer punto es
comprensible, y posiblemente deseable. Ya que un acto claro y sensible puede resultar,
en retrospectiva, tener consecuencias no intencionadas o ser inconsistente con los
desarrollos económicos futuros, los politólogos tienden a evitar la priorización explícita
de los resultados. La mayoría de decisiones para cambiar una política posee múltiples
impactos, entonces la detección de un error es menos probable si los politólogos
pueden señalar el resultado e identificar las características positivas que reflejan sus
objetivos buscados. La vaguedad también puede ser una virtud ya que hacer que otros
depositarios de riesgo se encuentren conscientes de las prioridades de la política puede
afectar el poder operativo del regulador. El segundo punto posee características
positivas: la carga del estándar de prueba es razonable para muchas políticas no tratadas.
Sin embargo, en la medida que la evidencia sobre el impacto positivo de la opción "A"
de política empieza a acumularse a lo largo del país, cambian las probabilidades de
errores del Tipo I y Tipo u. La carga de la prueba debe cambiar.

El rendimiento de la industria se verá afectado por cómo los organismos

reguladores se adaptan a los cambios en las condiciones básicas que enfrentan los
actores privados a cargo de la toma de decisión. Sabemos que las reglas tradicionales y
las políticas gubernamentales de las eras previas probablemente no aseguraran que las
estructuras industriales emergentes proporcionen los servicios al menor costo. El debate
real gira alrededor de los tipos de regulación transicional para este periodo de cambio
desestabilizador. Tradicionalmente, los organismos reguladores de los Estados Unidos
han servido como amortiguadores, retrasando los ajustes estructurales, y protegiendo a
algunos grupos de consumidores y a algunos proveedores de las rupturas del mercado.
El término operativo es algunos, ya que el proteccionismo para algunos significa que
otros consumidores y proveedores no pueden tomar ventaja de las nuevas
oportunidades comerciales y tecnológicas. Otras naciones pueden aprender de la
experiencia de los Estados Unidos. La tendencia hacia la regulación tradicional y el
proteccionismo surge no sólo porque los depositarios de riesgo que se benefician a
partir del status quo entienden y comunican su interés. Existe el factor señalado
anteriormente: a nadie le gusta cometer errores, cuando los errores se definen como
resultados que se lamentan en retrospectiva. Incluso, los errores son inevitables en un
mundo de incertidumbre; por ejemplo, una inversión podría tener una ganancia elevada
durante la expansión del negocio, pero se lamentaría tal inversión si se presentara una
Ccnrro para la Investigación cié
los Servicios Públicos "
 depresión. Cometer lo que se convierte en un error, tal como invertir y luego descubrir
que se está presentando una depresión, no es una "mala" decisión si la empresa no tiene
una aversión indebida al riesgo y si las probabilidades de fracaso se calculan
correctamente en la etapa de análisis del proyecto. Sin embargo, cada uno de nosotros,
seamos analistas, reguladores, políticos o ejecutivos empresariales, trataremos de
camuflar nuestros errores.

La exaltación del status quo es comprensible, si se guía erróneamente por otra

razón. El mantenimiento del status quo es relativamente seguro. Si la decisión para
continuar con las políticas actuales es incorrecta, los costos no se encuentran visibles.
Un ejemplo de colocar pesos diferentes a los pecados de comisión versus los pecados de
omisión es la Administración de Drogas y Alimentos de los Estados Unidos que
rechaza una droga benéfica. Es mas costoso para la burocracia aceptar una droga que
posee efectos secundarios dañinos que rechazar una benéfica. Las penalidades políticas
para los dos tipos de errores difieren. En el caso de las agencias reguladoras, se requiere
una carga de prueba mayor para una modificación en la política frente a los cambios en
las condiciones básicas (incluyendo los desarrollos tecnológicos), haciendo más posible
que el status quo se mantenga. Los costos de decidir mantener el status quo son difíciles
de detectar a menos que la viabilidad financiera de una empresa eficiente se vea
amenazada. Por supuesto, seleccionar una buena alternativa de política que garantice un
examen cuidadoso constituye un factor clave en el desarrollo adecuado de una política
pública (o privada). A veces, se consideran y aceptan las opciones de política
verdaderamente estúpidas. Los errores tipo EL no deben ser aplaudidos.

Entonces, ¿cómo evaluamos el rendimiento para identificar los errores y éxitos?

Los organismos reguladores y los gerentes necesitan preparar "'tarjetas de reportes,"
Mantener los indicadores relativos a los objetivos de rendimiento. Tales tarjetas de
reporte anual sobre la salud financiera y otras variables proporcionan a los actores a
cargo de la toma de decisión la información sobre las tendencias. Los balances, los
estados de ingresos, los estados de flujos de caja, todos estos estados financieros
proporcionan una indicación de la salud financiera. Un entendimiento profundo del
rendimiento organizacional es crucial en un tierrero de cambio. Los actores a cargo de la
toma de decisión necesitan también realizar esiudios diagnósticos para entender las
fuentes de un rendimiento adecuado o mediocre.

A veces, la información señala los ítems que deben arreglarse. ¿Cienos costos
están saliendo de la línea? ¿El sistema de distribución se mantiene adecuadamente? ¿El
costo administrativo de fabricación se encuentra bajo control? ¿Los consumidores se
encuentran satisfechos con los precios y otros aspectos del servicio de las
organizaciones de servicios públicos? Las organizaciones necesitan dedicar los recursos
profesionales al desarrollo de auditorías finales así como planes de acción. Basados en
la información financiera, los informes y los análisis estratégicos, se formulan los
planes de acción con la finalidad de mejorar el rendimiento futuro. Toda empresa de
servicios que no se encuentre participando en pruebas serias de sensibilidad de sus

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los Servicios Públicos
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 planes está cortejando el desastre. De modo similar, los organismos reguladores
necesitan examinar los escenarios bajo los sistemas alternativos de incentivos.

Apuntalar a las tarjetas de informes, diagnósticos y planes de acción debe

constituir una segunda nueva actividad: el benchmarking. El rendimiento
organizacional debe evaluarse con relación a los otros. ¿Quiénes son estos "otros"? Los
organismos reguladores van a necesitar publicar cierta información de modo que se
realicen las comparaciones. Los mercados de capital internacionales continuamente
hacen juicios sobre los riesgos reguladores. Las diversas clasificaciones se actualizan
regularmente para tomar en cuenta nuevos desarrollos reguladores. Los proveedores de
los servicios públicos enfrentan una actividad extema similar de benchmarking. Las
medidas de productividad, las comparaciones del ratio del capital de trabajo, las
clasificaciones de tirulos, los precios actuales... todos estos factores son relevantes.

Observaciones Concluyentes
El propósito del presente documento ha sido proporcionar un análisis de los
principios fundamentales que se considerarán con mayor profundidad a lo largo del
presente curso. Se ha hecho énfasis en el proceso de toma de decisión. Especialmente en
el marco conceptual para el análisis regulador (incluyendo las relaciones entre la
estructura de mercado, la política pública y el rendimiento de la industria). Los Errores
Tipo I y Tipo n se distinguieron para ilustrar cuan difícil es ir más allá del status quo.
Las capacidades institucionales y las estructuras políticas únicas de cada nación afectan
los tipos de regulación que son más apropiadas para promover la credibilidad para los
consumidores, la legitimidad para los inversionistas y la eficiencia en la economía.

Nosotros resumimos las lecciones reguladoras provenientes de los Estados

Unidos y otros países:

1. Tanto la Economía como la Política afectan el patrón de regulación y

desregulación.

Las fases históricas de la regulación (infancia, juventud, madurez, y vejez) señalan

el cambio continuo en las industrias de energía, agua y telecomunicaciones en la
década venidera.

2. Las preocupaciones económicas sobre el monopolio natural en la electricidad

han cambiado a preocupaciones ambientales y de otra índole, en la medida que
las economías de escala parecen haber alcanzado el punto más bajo.

Aunque la distribución a los consumidores principales no se verá afectada por la

entrada por el momento, los cambios en las regulaciones de acceso a la transmisión
significan que la competencia puede extenderse al nivel de generación.

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 J. Se mantendrán las preocupaciones sociales sobre el servicio universal en las
telecomunicaciones, pero los desarrollos tecnológicos en la fibra óptica,
compresión de datos, computadoras y la utilización del espectro abrirá la
industria a un amplio rango de nuevos participantes potenciales.

Las alianzas estratégicas emergentes están alterando la configuración de los

productores de información/ entretenimiento, empresas de transporte, y entidades de
reparto local (a menudo móviles). Los organismos reguladores a cargo de la toma de
decisión buscan proteger a los consumidores sin fuentes alternativas de oferta,
mientras aseguran que los beneficios de la competencia fluyan a aquellos que
comercializan exitosamente los nuevos servicios y a los consumidores que desean
tales servicios.

4. Las industrias tradicionales de servicios públicos se encuentran más a merced

de las fuerzas externas que en el pasado.

Las condiciones socioeconómicas que afectan los procesos empresariales reflejan

las tecnologías de producción subyacentes y los mercados de insumos (capital
financiero, planta/equipo y materias primas) y las condiciones de la demanda
(consumidores). Tales fuerzas extemas cambian dramáticamente, lo cual complica
el desarrollo de las políticas reguladoras sólidas.

5. En particular, el ambiente político afecta enormemente la naturaleza de la

regulación.

Las regulaciones federales, estatales y locales restringen a los proveedores de

servicios públicos en modos diferentes a los del pasado. Los medios de
comunicación, los defensores del medio ambiente, los grupos cívicos y las actitudes
del público general influyen en el proceso político para dar forma a la política.

6. La regulación tradicional en los Estados Unidos fue un proceso

adecuadamente preparado, donde se observaron varios objetivos de
formulación de tarifas a través de un proceso que involucraba las audiencias
formales y una variedad de procedimientos reguladores.

Los objetivos tradicionales se concentraron en la suficiencia de ingresos y la

equidad, fomentando el mantenimiento de los costos mediante las prohibiciones,
las revisiones y los ajustes a la tasa de retomo permitida,

7; La tasa de retorno en la regulación de la tasa base involucró la adición de

componentes de costos con el fin de alcanzar los requerimientos globales de
ingresos.

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los Servicios Públicos
Universidad de Florida
 Se fijaron los precios para diferentes grupos de consumidores usando los
procedimientos de asignación de costos. Se determinaron los precios en forma
ascendente.

8. Hoy, los precios y las inversiones también se encuentran restringidos por la

competencia, inducida por la promoción reguladora de proveedores
alternativos y los cambios en las condiciones económicas fundamentales.

El precio se determina exógenamente en los mercados no principales, entonces los

ingresos provenientes de algunos grupos de consumidores no cubrirán los costos
"asignados." Los consumidores principales pueden flexionar su músculo político
para evitar los incrementos tarifarios. La rentabilidad obtenida se convierte en un
residual.

9. La estructura y la estrategia de la industria depende las condiciones

económicas básicas y el ambiente político.

El proceso político y los fundamentos industriales determinan las políticas

reguladoras. Tales políticas pueden alterar la estructura de la industria y la conducta
corporativa.

10. En el pasado, el crecimiento de la demanda y las innovaciones tecnológicas

resultaron en una "empresa pública de servicios" donde no se temía la entrada
externa, el servicio no era diferenciado, y las empresas se encontraban
integradas
-e" verticalmente.

La regulación definió los mercados, la regulación del costo del servicio determinó
el precio, y ios procesos de producción fueron determinados por los planifícadores
de la empresa de servicios.

11. Las compañías instrumentales han respondido a las presiones competitivas

adoptando programas comprehensivos de mantenimiento de costos; los
organismos
1
e»*
reguladores se mueven hacia un mayor uso de la regulación de los
incentivos.

En el sector de la electricidad, el crecimiento lento y el desgaste de las economías

de escala afectaron las adiciones de capacidad; pero las reglas tendieron a promover
la competencia a través de procedimientos de licitación de capacidad, accesos a la
transmisión y la emergencia de productores de energía congéneres e independientes.
En varias jurisdicciones, la conservación se decretó a través de una administración
agresiva por el lado de la demanda. Las consideraciones ambientales afectan la
combinación de generación y la selección del lugar.

En el sector de las telecomunicaciones, la reducción ha sido dramática, ya que los

actores buscan prepararse para la competencia. Las innovaciones han llevado a la
Centro para la Investigación de
 diversificación corporativa a lo largo de las tecnologías y servicios. A escala estatal
y nacional, la desregulación promueve múltiples centros de iniciativa mediante una
desintegración de los servicios, aunque los términos y las condiciones de acceso a
los servicios locales de intercambio (interconexión) siguen siendo un problema muy
polémico.

Apéndice sobre la Economía Política de la Regulación

El principal propósito del presente documento consiste en proporcionar un
análisis de los fundamentos de la regulación económica. El logro de los objetivos
sociales aún implica los costos económicos, sea en términos de tributación u
oportunidades desestimadas. Entonces, las secciones previas han hecho énfasis en las
clases de transacciones económicas que necesitan considerarse cuando se tocan
problemas sociales. El presente Apéndice explora la economía política de las iniciativas
legislativas o reguladoras. Ya se ha anticipado algunos de dichos puntos en las
secciones anteriores, pero se encuentran considerados en el Apéndice al reconocer que
dichas ideas son probablemente más polémicas que aquellas presentadas anteriormente.

Se ha argumentado que el estudio de la economía hace a uno políticamente

conservador (Stigler, 1959). Si el escepticismo con relación a la intervención del
gobierno es saludable (o no) constituye parcialmente un asunto de gusto. Sin embargo,
muchas personas que evalúan los programas públicos encuentran que la intervención del
gobierno es, a menudo, contra producente y lleva a inefíciencias y transferencias del
bienestar que beneficia el poder. No sólo se trata de la redistribución a través de la
intervención (tributación a través de la regulación) que se considera beneficia a los
grupos acomodados, sino también induce las distorsiones de los precios que crean
ineficiencias. Mientras que la prensa popular generalmente considera que las
imperfecciones y fallas del mercado necesitan una acción correctiva del gobierno, los
ciudadanos ganan una consciencia de las imperfecciones y fallas del gobierno.

Los mercados poseen puntos fuertes y débiles, con un análisis substancial

dirigido hacia las circunstancias donde la intervención puede mejorar la asignación de
recursos. Por ejemplo, el análisis del monopolio ha identificado las asignaciones
erróneas y las transferencias de bienestar asociadas con el ejercicio del poder de
mercado. De modo similar, la teoría del comercio internacional ha formalizado las
condiciones bajo las cuales las tarifas protectoras para las "industrias infantes" tienen
sentido. Sin embargo, los analistas capacitados técnicamente que tienen una base
sólida de la experiencia histórica tienden a mantener una postura escéptica del
"estatismo" (intervención excesiva).

Los economistas han documentado cómo los problemas de costos de

transacción, asimetrías de información y derechos de propiedad restringen la toma de
decisión. Tales circunstancias también limitan la efectividad de la toma de decisión del
gobierno. Tal como Gordon señala (1994, p. 109) "... muchos argumentos para la
Centro para la investigación de
los Servicios Públicos
Universidad de Ronda
 intervención exageran los problemas de las organizaciones privadas eficientes y
subestiman las desventajas del gobierno." Él mantiene una postura particularmente
escéptica de aquellos que dejan que la sinceridad y el fervor substituyan el cuidadoso
análisis costo — beneficio al considerar las opciones de política. Como un economista
conservador, observa que los mercados administrados comprenden una pendiente móvil
en el camino a la intervención comprehensiva. Desde esta perspectiva, la negligencia
benigna puede ser el mejor modo de resolver la crisis de la semana. A menudo, las
expectativas políticas no realistas se combinan con la influencia de intereses especiales
para exacerbar la situación (por ejemplo, la política de energía de los Estados Unidos
en la década del 70). No hay duda de que la intervención a menudo protege los grupos
establecidos a expensas de los participantes nuevos e innovadores.

Basados en tales observaciones, se pueden identificar tres "leyes" de la

economía política. Ninguna tiene la fuerza (o la base científica) de la Ley de la
Gravedad, pero garantizan una mayor atención por parte de los politólogos.

Primera Ley de la Economía Política:

No se promueve ninguna nueva ley considerando que beneficia el poder.

Un corolario a esta Ley consiste en que los promotores de la nueva legislación la

defenderán sobre la base de promover el interés público y el bienestar general,
incrementando lo justo y/o ampliando la oportunidad El hecho de que estos objetivos
laudables sean difíciles de cuantificar no los hace irrelevantes. Sin embargo, la falta de
objetivos específicos asociados con el interés público dificulta la detención de un nuevo
programa que en realidad no es efectivo. Sin una prueba clara del éxito o fracaso de un
programa, probablemente éste continuará durante un periodo de tiempo irrazonable.

Segunda Ley de la Economía Política:

El poder raras veces empeora luego de aprobarse una nueva ley.

En un sentido, este punto es tautológico. Si un grupo se ve directamente (o

incluso indirectamente) perjudicado por una legislación, entonces podría inhabilitar los
votos para impedir la aprobación, implicando que el grupo carecía de poder. Incluso, el
punto es aún importante. Ya que la mayoría de legislaciones es apoyada aclamando la
promoción del "bien social", la ünplementación de una nueva ley probablemente no
dañará a aquellos que son politicamente poderosos. Por ejemplo, en algunos casos, los
grupos pueden integrarse en una acción más política, uniéndose a una coalición
existente con el fin de resistir a la futura legislación.

El corolario fundamental a la Segunda Ley es que las leyes deben concentrarse

en la mejora de la eficiencia. De otro modo, las leyes implican juegos que suman cero.
Cauro para la Investigación de
los Servicies Públicos
Es decir, ya que el poder no es perjudicial, una nueva ley tenderá a distribuir los
beneficios entre los otros: algunos son ganadores y otros son perdedores. Tales grupos
de transferencia relativamente aleatorios probablemente se clasificarán de modo
ilegítimo como "en aras del interés público" o como aquellos que buscan mejorar la
justeza. Las mejoras en la eficiencia extienden la frontera de la posibilidad de
producción, haciendo que el producto se encuentre más disponible para aquellos que no
son poderosos, sin dañar a aquellos que son poderosos.

Basados en la discusión anterior, las leyes que no buscan promover la eficiencia

(expandiendo las posibilidades de producción y consumo para la economía) benefician
al poderoso o H?ñan a los otros, o no posee un impacto positivo neto. Las
justificaciones válidas de la intervención, a menudo, se aplican inadecuadamente en la
práctica. El diseño y la implementación de las políticas sólidas reconocen la tendencia
de las burocracias y el interés especial para dominar el proceso. La aprobación de la
legislación disipa cualquier fuerza que esté resolviendo algún problema, retrasando así
la aprobación de una ley verdaderamente efectiva o benéfica, una que cree ganancias
netas.

Tercera Ley de La Economía Política:

Los politólogos que se concentran en las leyes y las regulaciones que

promueven la eficiencia también promueven el logro potencial de otros objetivos
sociales.

La Tercera Ley es esencialmente una que apoye la especialización y la división

apropiada de la mano de obra entre las agencias gubernamentales (Ver Schmalensee,
1979, para un argumento más completo de este punto). Desde dicha perspectiva, las
agencias reguladoras deben concentrarse en la expansión de las capacidades de la
sociedad para manejar los problemas.1 Las agencias de bienestar social tienen
entonces la responsabilidad de tratar con la distribución del ingreso y otras
preocupaciones. Los objetivos tales como el desarrollo regional caen entre estos puntos
del espectro, ya que involucran las actividades de fiscalización y transferencia, pero
supuestamente deben enfocarse en la extensión de las capacidades productivas de una
región geográfica (aunque a expensas de ciertas expansiones que habrían ocurrido en
otro lugar).

Los programas que pueden crear bienestar hacen más fácil para nosotros el
manejo de otras preocupaciones, incluyendo la distribución del bienestar entre los
individuos, grupos sociales y áreas geográficas. Si no se crean las nuevas capacidades

1
Observe que el énfasis se hace en manejar y no en resolver los problemas. Si existe una preocupación
social relativa al acceso y fijación de precios de los servicios públicos, entonces ninguna ley o politica
resolverá el problema Dada la naturaleza interdependiente de la economía moderna, los nuevos decretos
inducen a los efectos secundarios. Se comprometen en otros objetivos y se propone una nueva legislación
como reacción a dichos desarrollos. Nunca se resuelven los problemas para siempre, sólo tratamos con
ellos.
Centro para la Investigación de
los Servicios Públicos
Universidad de Florida
como resultado de una ley, tal como una que cambie los incentivos, entonces la ley ha
estimulado especialmente la "producción" del bienestar.2 Las medidas protectoras
tomadas por aquellos que podrían verse afectados por tal legislación constituyen una
traba en la economía. Se reasignan los recursos a la actividad improductiva con fines
lucrativos en la medida que el interés especial público y privado intenten manipular el
proceso político. El efecto acumulativo de tales actividades puede ser muy dañino para
la sociedad.

:
Tanto la protección al productor como la protección al consumidor puede presentarse en la competencia
por favores legislativos. Una teoría general de la actividad política con fines de lucro ha hecho énfasis en
la creación de la renta (Tollison, 1982) y la extracción de la renta (McCheseney, 1987), donde ambos
pueden involucrarse en las asignaciones erróneas. La teoría económica (o explicación de) de la regulación
se basa en estos tipos de observaciones.
Tal como Machisvelli escribió: "Más difícil que ejecutar un orden existente, cuyo éxho sea
dudoso, es iniciar un nuevo orden de las cosas. Ya que los reformistas tienen enemigos en todos aquellos
que se benefician del viejo orden," es fácil concluir entonces que la reforma que mejore la eficiencia no es
fácil de llevar a cabo.
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