Documentacin Europea

Direccin General de Educacin y Cultura

El ABC
del Derecho comunitario
por el Dr. Klaus-Dieter Borchardt

El ABC del Derecho comunitario

Comisin Europea

Esta publicacin se edita, en el marco de la serie Documentacin europea, en todas las lenguas oficiales
de la Unin Europea: alemn, dans, espaol, fins, francs, griego, ingls, italiano, neerlands, portugus
y sueco.
EN LA MISMA COLECCIN
Europa de la A a la Z (1997)
Europa en 10 lecciones (1998)
La Comisin Europea (1999)

Puede obtenerse informacin sobre la Unin Europea a travs del servidor Europa
en la siguiente direccin de Internet: http://europa.eu.int.
Comisin Europea
Direccin General de Educacin y Cultura
Divisin Publicaciones, rue de la Loi 200, B-1049 Bruselas
Una ficha bibliogrfica figura al final de la obra.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2000
ISBN 92-828-7799-X
Comunidades Europeas, 2000
Reproduccin autorizada

Printed in Belgium
IMPRESO EN PAPEL BLANQUEADO SIN CLORO

El ABC
del Derecho comunitario
Quinta edicin
Texto original redactado por el Dr. Klaus-Dieter Borchardt,
finalizado en septiembre de 1999
Pgina de cubierta: diseo de Mario Ramos

SUMARIO
INTRODUCCIN:
DE PARS A MAASTRICHT Y AMSTERDAM PASANDO POR ROMA

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA UNIN EUROPEA

11

11
11
12
12
12
13
13

LA UE COMO GARANTE DE LA PAZ

UNIDAD E IGUALDAD COMO LEITMOTIV
LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES
EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
EL RESPETO DE LA IDENTIDAD NACIONAL
EL DESEO DE SEGURIDAD
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UE

LA CONSTITUCIN DE LA UNIN EUROPEA

18

18
22
26
28
30

LA ESTRUCTURA DE LA UNIN EUROPEA: EL MODELO DE LOS TRES PILARES

LA NATURALEZA JURDICA DE LA CE Y DE LA UE
LAS FUNCIONES DE LA UE
LAS COMPETENCIAS DE LA UE
LAS INSTITUCIONES Y LOS RGANOS DE LA UE
Instituciones: Consejo Europeo, Parlamento Europeo, Consejo de la UE,
Comisin Europea, Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
Tribunal de Cuentas Europeo. rganos auxiliares: Comit Econmico y
Social, Comit de las Regiones, Banco Europeo de Inversiones, Banco
Central Europeo

EL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO

57

LA UE COMO CREACIN DEL DERECHO Y COMUNIDAD DE DERECHO

LAS FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO
Tratados constitutivos: Derecho primario de la Comunidad. Actos jurdicos comunitarios:
Derecho derivado de la Comunidad. Tratados internacionales de la CE: Fuentes del
Derecho no escritas: Principios generales del Derecho. Derecho consuetudinario.
Convenios entre los Estados miembros
LOS INTRUMENTOS DE LA CE
Reglamentos y decisiones generales CECA. Directivas y recomendaciones CECA.
Decisiones individuales. Recomendaciones y dictmenes. Resoluciones, declaraciones y
programas de accin

57
58

63

 EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO EN LA CE
Procedimiento de consulta. Procedimiento de cooperacin. Procedimiento de codecisin.
Procedimiento de aprobacin. Procedimiento simplificado. Procedimiento de aprobacin
de disposiciones de ejecucin
EL SISTEMA DE PROTECCIN JURDICA DE LA CE
Procedimiento por incumplimiento del Tratado. Recurso de anulacin. Recurso por
omisin. Recurso de indemnizacin. Recurso de los funcionarios. Recurso de casacin.
Medidas provisionales. Procedimiento prejudicial
LA RESPONSABILIDAD DE LOS ESTADOS MIEMBROS POR INCUMPLIMIENTO DEL
DERECHO COMUNITARIO

EL LUGAR DEL DERECHO COMUNITARIO EN EL CONJUNTO DEL

SISTEMA JURDICO
LA AUTONOMA DEL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO
LA COOPERACIN ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL DERECHO NACIONAL
EL CONFLICTO ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL DERECHO NACIONAL
La aplicabilidad directa del Derecho comunitario
La primaca del Derecho comunitario

72

84

92

94
94
95
97

CONCLUSIN

103

JURISPRUDENCIA

105

ANEXO: CUADROS DE EQUIVALENCIAS

111

INTRODUCCIN: DE PARS A MAASTRICHT

Y AMSTERDAM PASANDO POR ROMA

asta poco despus del final de la

Segunda Guerra Mundial, el funcionamiento del Estado y la vida poltica se
basaban casi exclusivamente en las constituciones y legislaciones nacionales, las
cuales fijaban en nuestros Estados democrticos las normas de comportamiento
que deban observar tanto los ciudadanos y los partidos polticos como el
Estado y sus instituciones. Fueron principalmente el total desmoronamiento de
Europa, as como la decadencia econmica y poltica del viejo continente, los
que crearon las condiciones para un
nuevo comienzo y dieron renovado
impulso a la idea de un nuevo ordenamiento europeo.
En su conjunto, los esfuerzos de integracin europeos de la posguerra componen
un cuadro confuso, formado por numerosas organizaciones complicadas y escasamente transparentes. As, coexisten sin
relacin jurdica entre ellas, la OCDE
(Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmicos), la UEO (Unin
Europea Occidental), la OTAN
(Organizacin del Tratado del Atlntico
Norte), el Consejo de Europa y la Unin
Europea; esta ltima, basada a su vez en
la Comunidad Europea del Carbn y del
Acero, la Comunidad Europea de la
Energa Atmica y la Comunidad
Europea. El nmero de Estados miembros
de estas diversas organizaciones oscila
entre 10 (UEO) y 40 (Consejo de Europa).

Esta diversidad de organizaciones europeas solamente adquiere forma si se consideran los objetivos concretos subyacentes,
que se clasifican en tres grandes grupos:

Primer grupo: las organizaciones

euroatlnticas
Las organizaciones euroatlnticas surgieron
de la alianza entre los Estados Unidos de
Amrica y Europa tras la Segunda Guerra
Mundial. As, no es casualidad que la
primera organizacin europea de la posguerra, la OECE (Organizacin Europea de
Cooperacin Econmica), fundada en el
ao 1948, se remonte a una iniciativa de los
Estados Unidos. Su Ministro de Asuntos
Exteriores de la poca, George Marshall,
llam en 1947 a los Estados de Europa a
unificar sus esfuerzos de reconstruccin
econmica. Para ello prometi el apoyo de
EE.UU., que se concret en el Plan
Marshall y constituy el fundamento de la
rpida reconstruccin de Europa Occidental. El principal objetivo de la OECE
consisti primero en la liberalizacin del
comercio interestatal. Como objetivo complementario, en 1960, ao del ingreso de
EE.UU. y Canad, se estableci el fomento
a la economa del Tercer Mundo a travs de
la ayuda al desarrollo. La OECE se convirti
entonces en la OCDE.
Tras la OECE, en 1949 se cre la OTAN, un
pacto militar con Estados Unidos y Canad.
Para reforzar la cooperacin en materia de

poltica de seguridad entre los Estados europeos, en 1954 se fund la Unin Europea
Occidental (UEO), surgida del Pacto de
Bruselas entre el Reino Unido, Francia,
Blgica, Luxemburgo y los Pases Bajos a raz
de la adhesin de la Repblica Federal de
Alemania e Italia. Entre tanto han ingresado
tambin en la UEO Portugal, Espaa y Grecia.
La UEO supone para los Estados que la componen una plataforma de estrecha cooperacin en materia de seguridad y defensa. Sobre
esta base, por una parte se fortalece el peso
poltico de Europa dentro de la Alianza
Atlntica y, por otra, se crea una identidad
europea en la poltica de seguridad y defensa.

Segundo grupo: Consejo de Europa

y OSCE
El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza por el hecho de que su
estructura permite la cooperacin entre el
mayor nmero posible de Estados. Para ello
se acord que estas organizaciones no
fueran ms all de la tradicional cooperacin interestatal.
A este grupo pertenece el Consejo de
Europa, la organizacin poltica fundada el
5 de mayo de 1949. En el Estatuto del
Consejo de Europa no se menciona la intencin de formar una federacin o unin, ni

se prev la transferencia o fusin de partes

de la soberana nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de Europa
adopta sus decisiones con arreglo al principio de la unanimidad. Segn dicho principio, cada Estado puede vetar la adopcin
de resoluciones, norma que tambin rige en
el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas (ONU). De esta forma, el Consejo
de Europa es, por su propia estructura, un
rgano de cooperacin internacional. En el
marco del Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia de
economa, cultura, poltica social y
derecho. El ms importante y tambin ms
conocido es el Convenio Europeo para la
Proteccin de los Derechos Humanos y las
Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 (CEDH, Convenio Europeo de
Derechos Humanos). Con este Convenio
no slo se estableci un criterio mnimo, de
gran importancia prctica, para la proteccin de los derechos humanos en los
Estados signatarios, sino tambin un sistema
de proteccin jurdica a cuyo amparo se
pueda condenar las violaciones de los derechos humanos cometidos en los Estados
miembros a travs de los rganos establecidos por el Convenio de Estrasburgo: la
Comisin Europea de Derechos Humanos y
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
A este tercer grupo pertenece igualmente la
Organizacin de Seguridad y Cooperacin
en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la Conferencia sobre la Seguridad
y Cooperacin en Europa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidos
en el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta
de Pars de 1990, que incluyen, aparte del
fomento de medidas que generen confianza

entre los Estados europeos, la creacin de

una red de seguridad que permita la resolucin de conflictos por medios pacficos.
Como han demostrado las experiencias de
los ltimos aos, en este mbito an queda
mucho por hacer en Europa.

Tercer grupo: la Unin Europea

El tercer grupo de organizaciones europeas
est formado por la Unin Europea, constituida a su vez por la Comunidad Europea
del Carbn y del Acero, la Comunidad
Europea de la Energa Atmica y la
Comunidad Econmica Europea.
La novedad de la UE respecto a las relaciones interestatales tradicionales radica en
que los Estados miembros renuncian a parte
de su soberana a favor de una CE situada
en su centro a la que han dotado de competencias propias, independientes de los
Estados miembros. En el ejercicio de sus
competencias, la CE est facultada para
adoptar actos de soberana que, por sus
efectos, son equivalentes a los estatales.
La primera piedra para la realizacin de la
Comunidad Europea la puso el ministro
francs de Asuntos Exteriores, Robert
Schuman, con ocasin de su Declaracin
de 9 de mayo de 1950, en la que expuso el
plan que haba elaborado junto con Jean
Monnet, destinado a la unificacin de la
industria europea del carbn y del acero.
Con ello se introduca, al mismo tiempo,
una iniciativa histrica en favor de una
Europa organizada y viva, indispensable
para la civilizacin y sin la cual la paz en
el mundo no puede ser salvaguardada. El
Plan Schuman se hizo realidad con la

conclusin del Tratado constitutivo de la

Comunidad Econmica del Carbn y del
Acero (CECA), de 18 de abril de 1951
(Tratado de Pars), y su entrada en vigor el
23 de julio de 1952, con seis Estados fundadores (Blgica, Repblica Federal de
Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los
Pases Bajos). Como colofn, unos aos
ms tarde los mismos pases creaban,
mediante los Tratados de Roma, de 25 de
marzo de 1957, la Comunidad Econmica
Europea (CEE) y la Comunidad Europea de
la Energa Atmica (CEEA o Euratom), que
iniciaron sus actividades con la entrada en
vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.

La fundacin de la Unin Europea (UE) por

medio del Tratado de Maastricht inaugur
una nueva etapa en el camino hacia la integracin poltica de Europa. Este Tratado,
que fue firmado el 7 de febrero de 1992 en
Maastricht pero no entr en vigor hasta el 1
de noviembre de 1993 debido a algunos
obstculos en el procedimiento de ratificacin (aprobacin del pueblo dans en un
segundo referndum, recurso de inconstitucionalidad en Alemania frente a la aprobacin parlamentaria del Tratado), se autodenomina una nueva etapa en el proceso
creador de una unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa. Contiene,
aparte de una serie de modificaciones de
los Tratados CE(E) y CEEA, el acto fundacional de la Unin Europea, aunque sin llegar
a su completo desarrollo. Al igual que la
evolucin de la CE, se trata de un primer
paso hacia un ordenamiento constitucional
europeo definitivo, del que pueda surgir
incluso la Constitucin de la CE. La UE dio
un nuevo paso con el Tratado de
Amsterdam, firmado en esa ciudad el 2 de

octubre de 1997, que entr en vigor el 1 de

mayo de 1999 tras la conclusin del procedimiento de ratificacin en los Estados
miembros. Una novedad que cabe sealar
aqu es la disposicin sobre flexibilidad
introducida en el Tratado de la UE. sta
permite a aquellos Estados miembros que
tengan intencin de intensificar la cooperacin, hacerlo dentro del respeto de determinadas condiciones utilizando los rganos,
procedimientos y mecanismos contemplados en los Tratados comunitarios. De esta
manera se abre finalmente la va hacia una
Europa de varias velocidades, si bien limitada por determinadas condiciones restrictivas. La Unin Europea as fundada no sustituye, como en ocasiones se afirma en los
medios de comunicacin, a las
Comunidades Europeas, sino que las sita
bajo un mismo techo mediante las nuevas
polticas y formas de cooperacin (artculo 47 del Tratado UE). Para decirlo grficamente, esto conduce a los tres pilares
sobre los que reposa la Unin Europea: las
Comunidades Europeas, la colaboracin en
el mbito de la poltica exterior y de seguridad, y la cooperacin en el mbito judicial
y policial. Estos tres pilares de la UE se
tratan en un captulo aparte, consagrado a
la constitucin de la UE.
Los Estados miembros de la UE son,
primero, los seis Estados fundadores de la
CE, a saber, Blgica, Alemania (ampliada al
territorio de la antigua RDA a raz de la reunificacin de los dos Estados alemanes el 3
de octubre de 1990), Francia, Italia,
Luxemburgo y los Pases Bajos. El 1 de
enero de 1973 se adhirieron a la
Comunidad el Reino Unido, Dinamarca
(aunque no Groenlandia, cuya poblacin se

pronunci, por escasa mayora, en un referndum celebrado en febrero de 1982

contra la permanencia de esta isla en la CE)
e Irlanda; en Noruega, el referndum de
octubre de 1972 impidi que su adhesin,
igualmente prevista, se llevara a cabo (un
53,5 % de votos en contra). En 1976 y
1977, Grecia, Portugal y Espaa presentaron sendas solicitudes de adhesin a la
Comunidad. La denominada ampliacin
hacia el sur de la CE concluy con la
adhesin de Portugal y Espaa el 1 de enero
de 1986, mientras que Grecia ya era
miembro de la CE desde el 1 de enero de
1981. Tras esta ampliacin, el 1 de enero de
1995 se produjo la adhesin de Austria,
Finlandia y Suecia a la Unin Europea (UE),
fundada entre tanto mediante el Tratado de
Maastricht, que haba entrado en vigor el 1
de noviembre de 1993. La adhesin de
Noruega fracas al igual que 22 aos
antes en el marco de un referndum en el
que un 52,4 % de los votantes se pronunci
en contra de la pertenencia de Noruega a la
UE. As, desde el 1 de enero de 1995,
quince Estados europeos estn integrados
en la UE. Se han presentado otras solicitudes de adhesin: Turqua (1987), Chipre
(1990), Suiza (1992; aunque la solicitud de
adhesin no se tramita actualmente),
Hungra (1994), Polonia (1994), Rumania
(1995), Letonia (1995), Eslovaquia (1995),
Estonia (1995), Lituania (1995), Bulgaria
(1995), Repblica Checa (1996), Eslovenia
(1996) y Malta (1998, nueva solicitud). En
su Comunicacin titulada Agenda 2000,
la Comisin present al Consejo de la UE,
en julio de 1997, un dictamen sobre las
solicitudes de adhesin. Seguidamente, el
Consejo Europeo de Luxemburgo de
diciembre de 1997 estableci el marco del

proceso global de ampliacin, que incluye

a todos los pases candidatos (salvo Suiza).
Este proceso abarca tres etapas consecutivas:
La Conferencia Europea, que se reuni
por vez primera en Londres el 12 de
marzo de 1998, constituye un marco
multilateral que abarca diez pases de
Europa Central y Oriental (PECO),
Chipre y ahora tambin Malta. Ser un
foro de consulta poltica en torno a
cuestiones de poltica exterior y de
seguridad comn (PESC), justicia y
asuntos de interior, y cooperacin
econmica y regional.
El proceso de adhesin se extiende a
los diez PECO, Chipre y Malta. Estos
pases debern integrarse en la UE
sobre la base de los mismos criterios y
participarn en las mismas condiciones
en el proceso de adhesin. Con la
ayuda de una estrategia de preadhesin especial, todos los candidatos
debern estar en condiciones de aproximarse al mximo posible al acervo
comunitario de la UE antes de su adhesin. La Comisin presenta peridicamente informes (el primero se present
a finales de 1998) al Consejo en el
marco de un procedimiento de examen
sobre los progresos de los PECO hacia
la adhesin, junto con recomendaciones para la apertura de las negociaciones de adhesin, si procede.
Las negociaciones de adhesin se
iniciaron el 31 de marzo de 1998 con
los seis pases recomendados por la
Comisin (Chipre, Hungra, Polonia,

Estonia, Repblica Checa y Eslovenia).

Tendrn lugar en sendas conferencias
bilaterales de adhesin con cada uno
de los pases candidatos y podrn
concluir en distintos momentos.
El ordenamiento jurdico que constituye la
UE se ha convertido en parte integrante de
nuestra realidad poltica y social. Cada
ao, sobre la base de los Tratados comunitarios, se adoptan miles de decisiones que
influyen directamente en la realidad de
los Estados miembros de la UE y de sus
ciudadanos. El individuo ya no forma
parte nicamente de su ciudad, regin o
Estado, sino tambin de la Unin, por lo
que es de suma importancia que los ciu-

10

(1) Al final del Tratado de Amsterdam se incluy

una nueva numeracin de los artculos del
Tratado en la que se basa el presente folleto.
El cuadro de equivalencias que se adjunta
en el anexo pretende facilitar la bsqueda de
la numeracin de los artculos que ya era
bien conocida y que ahora ha sido modificada.

dadanos tengan informacin sobre un

ordenamiento jurdico que afecta a su
vida cotidiana. Sin embargo, la estructura
de la UE y su ordenamiento jurdico son
difciles de comprender para muchos
europeos. La dificultad es doble: por un
lado, los textos de los Tratados son
muchas veces poco claros y su alcance es
difcil de captar; por otro, numerosos conceptos utilizados para regular nuevas
situaciones no son en absoluto familiares.
A continuacin se intenta mostrar en qu
consisten la construccin de la UE y los
pilares sobre los que descansa el ordenamiento jurdico europeo, a fin de ayudar a
reducir el dficit de comprensin de los
ciudadanos de la Unin (1).

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
DE LA UNIN EUROPEA

a construccin de una Europa unida se

fundamenta en unos principios elementales con los que los Estados miembros se
sienten comprometidos y cuya aplicacin
se confa a las instituciones de la CE. Entre
ellos se encuentran la consecucin de una
paz duradera, la unidad, la igualdad, la
libertad, la seguridad y la solidaridad. La UE
se compromete expresamente al mantenimiento de los principios comunes a todos
los Estados miembros de libertad, democracia y Estado de Derecho (apartado 1 del
artculo 6 del Tratado UE). Estos principios,
junto con la proteccin de los derechos y
libertades fundamentales, han salido fortalecidos del Tratado UE, al preverse por
primera vez medidas en caso de violacin
de los principios de la Unin (artculos 7 y 8
del Tratado UE). En concreto, el Consejo de
la UE puede suspender por mayora cualificada determinados derechos derivados
de los Tratados UE y CE de un Estado
miembro, incluido el derecho de voto de su
representante del Gobierno en el Consejo,
una vez que los Jefes de Estado o de
Gobierno hayan constatado, a propuesta de
una tercera parte de los Estados miembros o
de la Comisin, y previa aprobacin del PE,
la existencia en dicho Estado de una violacin grave y persistente de los principios de
la Unin. En tal caso, se tendrn en cuenta
particularmente los derechos y obligaciones
de las personas fsicas y jurdicas. En
cambio, las obligaciones derivadas de los
Tratados UE y CE seguirn siendo vinculantes para el Estado miembro afectado.

LA UE COMO
GARANTE DE LA PAZ
El motor ms potente de la unificacin
europea ha sido el deseo de paz. En este
siglo, dos guerras mundiales han enfrentado
a Estados europeos que hoy da son miembros de la UE. Por esta razn, poltica
europea significa tambin poltica de pacificacin. Con la creacin de la UE se ha establecido un orden europeo que impide toda
guerra entre los pases comunitarios. Ms
de cuarenta aos de paz en Europa lo
ponen de manifiesto.

UNIDAD E IGUALDAD
COMO LEITMOTIV
La unidad es el leitmotiv de la UE. Slo
en la medida en que los Estados europeos
progresen en el camino que conduce a la
unidad podrn resolverse los problemas
actuales. Muchos opinan que sin la integracin europea, sin la UE, no podrn mantenerse ni asegurarse en el futuro la paz
mundial, la prosperidad econmica y el
bienestar social. Hace tiempo que el
desempleo, el crecimiento insuficiente y los
problemas ambientales han dejado de ser
problemas que pueden resolverse exclusivamente a escala nacional. Slo en el
marco de la UE puede establecerse un
orden econmico estable. Es necesario que
los europeos se unan para llevar a cabo una
poltica econmica internacional que
garantice la competitividad de su economa

11

y los fundamentos sociales del Estado de

Derecho. Sin cohesin interna, Europa no
sera capaz ni de afirmar su independencia
poltica y econmica frente al resto del
mundo, ni de recuperar su influencia en la
escena internacional y su protagonismo en
la poltica mundial.
Slo puede existir unidad donde reine la
igualdad. Ningn ciudadano comunitario
debe verse desfavorecido, es decir, discriminado, a causa de su nacionalidad. Hay
que luchar contra las diferencias de trato
por motivos de sexo, origen racial o tnico,
religin o convicciones, discapacidad,
edad u orientacin sexual. Todos los ciudadanos comunitarios son iguales ante la ley.
Para los Estados miembros, el principio de
igualdad significa que ninguno de ellos
tiene primaca sobre otro y que las diferencias de orden natural, como la extensin, el
nmero de habitantes de un pas o las diferentes estructuras, deben resolverse nicamente en el marco del principio de igualdad.

LAS LIBERTADES
FUNDAMENTALES

12

La libertad es el corolario de la paz, la

unidad y la igualdad. La creacin de un
gran espacio que rene actualmente a
quince Estados garantiza al mismo tiempo
la libertad de circulacin a travs de las
fronteras nacionales, concretamente la libre
circulacin de los trabajadores, la libertad
de establecimiento, la libertad de prestacin de servicios, la libre circulacin de
mercancas y la libre circulacin de capitales. Estas libertades fundamentales garantizan a las empresas la libertad de decisin, a

los trabajadores la libre eleccin de su lugar

de trabajo y a los consumidores la libertad
de elegir dentro de un variado abanico de
productos. La libre competencia permite a
las empresas ofrecer sus bienes y servicios a
un nmero de consumidores incomparablemente mayor. El trabajador busca su
puesto de trabajo y cambia de empleo de
acuerdo con sus ideas e intereses en el conjunto de la UE. El consumidor puede elegir
lo mejor y lo ms barato dentro de una
oferta que se ha ampliado notablemente
gracias al refuerzo de la competencia.

EL PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD
La libertad exige como contrapartida la
solidaridad: el uso desmedido de la libertad
va siempre en detrimento de los dems. Por
esta razn, un orden comunitario, para ser
duradero, deber siempre reconocer como
principio fundamental la solidaridad entre
sus miembros y repartir uniforme y equitativamente los beneficios es decir, la prosperidad y las cargas entre todos los
miembros.

EL RESPETO DE LA IDENTIDAD
NACIONAL
La Unin respetar la identidad nacional
de sus Estados miembros (apartado 3 del
artculo 6 del Tratado UE). Los Estados
miembros no deben disolverse en la UE,
sino integrarse en ella con sus particularidades nacionales. Precisamente de la
variedad de las peculiaridades e identidades nacionales extrae la UE su fortaleza
moral, que a su vez se utiliza en bien de
toda la comunidad.

 EL DESEO
DE SEGURIDAD

LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES EN LA UE

Todos estos valores fundamentales dependen, en definitiva, de la seguridad. En la

poca en que vivimos, caracterizada por el
movimiento, el cambio y lo desconocido, la
seguridad se convierte en una necesidad
elemental que la UE debe satisfacer. Toda
actuacin de las instituciones comunitarias
debe proporcionar a los ciudadanos y a las
empresas de la Comunidad la posibilidad
de mirar con seguridad al futuro y conferir
estabilidad a las circunstancias de su
entorno. Esto es vlido tanto con respecto a
la seguridad del empleo como a la de las
decisiones empresariales, que se adoptan
confiando en la estabilidad del marco econmico y, finalmente, en lo que respecta a
la seguridad social de todos los ciudadanos
que viven en la UE.

Al hablar de valores fundamentales y de

ideales, resulta inevitable hablar asimismo
de los derechos fundamentales individuales
de los ciudadanos de la Unin, ms aun si
se tiene en cuenta que la historia de Europa
se caracteriza desde hace ms de dos siglos
por constantes esfuerzos por reforzar la proteccin de los derechos fundamentales.
Desde las declaraciones sobre derechos
humanos y de los ciudadanos del siglo
XVIII, los derechos y libertades fundamentales son parte integrante de los sistemas
constitucionales de la mayora de los pases
civilizados, en particular de los Estados
miembros de la UE, cuyos ordenamientos
jurdicos se basan en la tutela del derecho y
el respeto de la dignidad, la libertad y posibilidades de desarrollo del individuo.

13

Adems existen numerosos acuerdos internacionales sobre la proteccin de los derechos humanos, entre los cuales destaca el
Convenio Europeo de Derechos Humanos
(CEDH).
Pero si buscamos en los Tratados comunitarios disposiciones explcitas sobre las libertades y derechos individuales de los ciudadanos de la Comunidad, quedaremos
decepcionados. A diferencia de la mayora
de los ordenamientos jurdicos de los
Estados miembros, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no incluyen un catlogo escrito de derechos fundamentales. Sin embargo, el Parlamento
Europeo, el Consejo de la UE y la Comisin
Europea, las instituciones de la UE, se pronunciaron solemnemente a favor del
respeto de los derechos fundamentales en
su declaracin comn de 5 de abril de
1977. En dicha declaracin, las instituciones comunitarias destacaron la importancia
de los derechos fundamentales para la CE y
se comprometieron a respetarlos en el ejercicio de sus competencias y en la consecucin de los objetivos de la CE. Los Jefes de
Estado o de Gobierno de los Estados miembros se adhirieron a esta declaracin en su
Cumbre de los das 7 y 8 de abril de 1978
en Copenhague, en su Declaracin sobre la
Democracia.

14

Si bien estas declaraciones no establecen

derechos inmediatos para los ciudadanos
de la Comunidad, revisten una gran importancia poltica y jurdica al suponer un
reconocimiento general de los derechos
fundamentales en el plano comunitario.
Igualmente, el Tratado UE renueva esta profesin de fe en forma jurdicamente vincu-

lante y obliga a la UE a respetar los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la
Proteccin de los Derechos Humanos y de
las Libertades Fundamentales firmado en
Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y
como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros
como principios generales del Derecho
comunitario (apartado 2 del artculo 6 del
Tratado UE).
No obstante, el ordenamiento comunitario
en materia de derechos fundamentales no
se form sino sobre la base de una constante jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas (TJCE), iniciada relativamente tarde, a saber, en el ao
1969; el TJCE desestim al principio todas
las demandas relativas a los derechos fundamentales sealando que no le corresponda ocuparse de problemas propios del
Derecho constitucional nacional. El TJCE
tuvo que revisar esta postura, entre otras
cosas a la vista de la primaca, defendida
por l mismo, del Derecho comunitario
sobre el derecho nacional, ya que dicha primaca slo puede imponerse si el Derecho
comunitario garantiza por s mismo la proteccin de los derechos fundamentales en
la misma medida en que lo hacen las constituciones nacionales.
El punto de partida de esta jurisprudencia
fue la sentencia del asunto Stauder, en el
que el beneficiario de un subsidio a las vctimas de guerra consideraba que obligarle a
indicar su nombre al registrarse para la
compra de mantequilla a precio reducido
supona una violacin de su dignidad personal y del principio de igualdad. Aunque

el TJCE, en una interpretacin de la disposicin comunitaria, ya haba llegado a la conclusin de que no era necesario indicar el
nombre y que, por tanto, en realidad resultaba superfluo examinar la existencia de
una posible violacin de los derechos fundamentales, dictamin finalmente que el
respeto de los derechos fundamentales
forma parte de los principios generales del
ordenamiento comunitario, cuya tutela
compete al Tribunal. De esta forma, el TJCE
reconoci por vez primer la existencia de
un rgimen autnomo en materia de derechos fundamentales en la CE.

que garantizan libertades bsicas de la vida

profesional, pueden considerarse asimismo
el derecho fundamental comunitario a la
libertad de circulacin y de ejercicio de una
profesin. Asimismo se garantizan expresamente la libertad de asociacin (artculo
137 del Tratado CE y apartado 1 del artculo
48 del Tratado CECA), el derecho de peticin (artculo 21 del Tratado CE y apartado
2 del artculo 48 del Tratado CECA) y la proteccin del secreto comercial y profesional
(artculo 287 del Tratado CE, artculo 194
del Tratado CEEA y apartados 2 y 4 del artculo 47 del Tratado CECA).

En un principio, el TJCE desarroll las diversas garantas de los derechos fundamentales

a partir de algunas disposiciones del
Tratado. En particular, las numerosas prohibiciones de discriminacin, que ponen de
manifiesto aspectos particulares del principio general de igualdad. Cabe sealar, por
ejemplo, la prohibicin de cualquier discriminacin por motivos de nacionalidad (artculo 12 del Tratado CE), la lucha contra las
diferencias de trato por motivos de sexo,
origen racial o tnico, religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin
sexual (artculo 13 del Tratado CE), la equiparacin de mercancas y personas en el
mbito de las cuatro libertades fundamentales (circulacin de mercancas: artculo 28
del Tratado CE, libre circulacin de personas: artculo 39 del Tratado CE, libertad de
establecimiento: artculo 43 del Tratado CE
y libre prestacin de servicios: artculo 50
del Tratado CE), la libre competencia (letra
f) del artculo 81 del Tratado CE), as como
la igualdad de salarios entre hombres y
mujeres (artculo 141 del Tratado CE). Las
cuatro libertades fundamentales de la CE,

Estos elementos de la proteccin comunitaria de los derechos fundamentales han sido

desarrollados continuamente por el TJCE y
se han complementado con otros derechos
fundamentales mediante el reconocimiento
de principios jurdicos generales para cuya
concrecin el TJCE se apoya, por una parte,
en las tradiciones constitucionales comunes
de los Estados miembros y, por otra, en los
tratados internacionales relativos a la proteccin de los derechos humanos de los
que son signatarios los Estados miembros.
Esto se refiere en particular al CEDH, que
fija unas orientaciones esenciales para la
determinacin del contenido de los derechos fundamentales comunitarios con respecto a las exigencias de proteccin. Sobre
esta base, el TJCE ha reconocido, por
ejemplo, el derecho a la propiedad, la libertad profesional, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de opinin, el derecho
general a la personalidad, la proteccin de
la familia (por ejemplo, en el mbito del
derecho de reunin de familiares de los trabajadores migrantes), la libertad econmica, la libertad de religin y confesin, as

15

como una serie de derechos fundamentales

procesales, como el principio de audiencia
judicial, el principio derivado del Derecho
consuetudinario referente al mantenimiento
de la confidencialidad de la correspondencia con el abogado (denominado legal privilege), la prohibicin de sancionar dos
veces el mismo hecho o la obligacin de
motivar los actos jurdicos comunitarios,
todos ellos derechos fundamentales garantizados por el ordenamiento comunitario.

16

Especial importancia reviste el principio

de igualdad de trato que aparece una y
otra vez en los litigios jurdicos comunitarios. En su definicin ms general, este
precepto consiste en no tratar hechos
semejantes de forma diferente, a menos
que exista una diferencia objetiva que lo
justifique. Sin embargo, este precepto no
prohbe, con arreglo a la jurisprudencia
del TJCE, que, frente a las prcticas internacionales seguidas hasta ahora, se
impongan a los ciudadanos o a los productos nacionales normas ms estrictas
que a los nacionales de otros Estados
miembros o a los productos de importacin. Esta discriminacin inversa no
puede remediarse a escala comunitaria, ya
que es consecuencia de las limitadas competencias de la Comunidad. Segn la jurisprudencia actual del TJCE, el principio
jurdico comunitario de liberalizacin,
derivado de las libertades fundamentales,
comprende por principio, nicamente las
actividades transfronterizas. En cambio,
las disposiciones relacionadas con la fabricacin y comercializacin de productos
nacionales, as como la posicin jurdica
de los ciudadanos en su pas, slo entran
en el mbito de aplicacin del Derecho

comunitario si se ha llevado a cabo una

armonizacin a escala comunitaria.
Gracias a la jurisprudencia del TJCE, el
Derecho comunitario dispone asimismo
de un fondo considerable de principios de
Estado de Derecho asimilables a los derechos fundamentales. Entre ellos, el principio de proporcionalidad reviste una
enorme importancia prctica, pues encierra un mandato de ponderacin de los
bienes e intereses que, a su vez, comprende los aspectos de la idoneidad y
necesidad de la medida y de la prohibicin de toda actuacin desproporcionada. Entre los principios generales de
Derecho asimilables a los derechos fundamentales se encuentran igualmente los
principios generales del Derecho administrativo y del due process (garantas
procesales), como por ejemplo el principio de proteccin de la confianza legtima, la prohibicin de la retroactividad
de los actos jurdicos desfavorables o de
la anulacin o revocacin de los actos
jurdicos favorables, as como el principio
de audiencia, que se aplica en los procedimientos administrativos ante la
Comisin Europea, pero tambin en los
procedimientos ante el TJCE. Una significacin especial reviste igualmente la exigencia de una mayor transparencia, segn
la cual las decisiones deben adoptarse
con la mxima transparencia y lo ms
cerca posible del ciudadano. Un elemento esencial de esta transparencia consiste en que todos los ciudadanos de la
Unin y las personas jurdicas establecidas en un Estado miembro tienen derecho
a acceder a los documentos del Consejo
de la UE y de la Comisin Europea.

A pesar de reconocer la labor del TJCE en la

definicin de los derechos fundamentales
no reconocidos por escrito, este mtodo de
establecimiento de los derechos fundamentales europeos plantea un grave
inconveniente: el TJCE debe limitarse al
caso concreto, por lo que tal vez no est en
condiciones de deducir derechos fundamentales a partir de principios generales de
Derecho para todos los mbitos en que se
considere necesario o deseable hacerlo.
Tampoco podr elaborar el contenido y los
lmites de la proteccin de los derechos
fundamentales con la generalidad y grado
de diferenciacin necesarias. Debido a ello,
las instituciones comunitarias no pueden
apreciar con suficiente exactitud si corren el
riesgo de violar un derecho fundamental.
Ni siquiera un ciudadano de la Comunidad
afectado puede juzgar en todos los casos si
se ha producido una violacin de sus derechos fundamentales.
Durante mucho tiempo se consider que la
adhesin de la CE al CEDH podra ser una
va para salir de esta situacin. Sin
embargo, en su Dictamen 2/94, el TJCE
declar a este respecto que en el estado
actual del Derecho comunitario la CE no
dispone de las competencias necesarias
para firmar este Convenio. En este contexto, el TJCE expuso que, si bien la proteccin de los derechos humanos constituye
una condicin de la legalidad de las actuaciones de la Comunidad, la adhesin al
CEDH comportara un cambio sustancial
del sistema comunitario actual, ya que

implicara la entrada de la CE en un
sistema institucional de Derecho internacional de otro tipo y la adopcin de todas
las disposiciones del CEDH en el ordenamiento jurdico comunitario. Dicho
cambio del sistema de proteccin de los
derechos humanos en la CE, que tendra
efectos institucionales fundamentales tanto
para la CE como para los Estados miembros, encierra, en opinin del TJCE, una
dimensin constitucional y, por su propia
naturaleza, trasciende el principio de competencia subsidiaria contemplado en el
artculo 308 del Tratado CE.
Por ello, la solucin definitiva del problema de los derechos fundamentales en la
CE slo puede consistir en la creacin de
un catlogo de derechos fundamentales
especfico para la UE, mediante la modificacin de los Tratados comunitarios y de la
Unin. El fundamento de dicho catlogo
podra ser la Declaracin de derechos y
libertades fundamentales del PE, con la
cual se elabor un amplio catlogo de
derechos fundamentales. Slo de esta
forma puede llevarse a cabo un fortalecimiento eficaz de la proteccin de los derechos fundamentales en la UE. Sin embargo,
ello presupone un consenso entre todos los
Estados miembros sobre el contenido y los
lmites de tales derechos. Es evidente que
dicho acuerdo no existe an; los Estados
miembros no han ido ms all de reconocer, si bien de forma vinculante, el respeto
y la proteccin de los derechos fundamentales en el marco de la UE.

17

LA CONSTITUCIN
DE LA UNIN EUROPEA

oda sociedad tiene una constitucin

que define la estructura de su sistema
poltico. Mediante la constitucin se
regulan las relaciones de los miembros de
la sociedad entre s y con la estructura
central, se fijan los objetivos comunes y
se establecen las reglas de juego
mediante las cuales se adoptan las decisiones de obligado cumplimiento. La UE
es una sociedad de Estados a la que
han sido transferidas una serie de funciones y tareas; siendo as, su constitucin
debe ser capaz de responder a las mismas
preguntas que la constitucin de un
Estado.
A diferencia de lo que ocurre con la
mayora de los Estados miembros, la
constitucin de la UE no se encuentra
recogida en un texto nico. Resulta de un
conjunto de normas y valores fundamentales que los responsables estiman vinculantes y que figuran en los Tratados constitutivos o en los actos jurdicos adoptados por las instituciones o que, en parte,
derivan de la costumbre.

18

Los Estados se rigen por dos principios de

organizacin esenciales: el Derecho (rule
of law) y la democracia. Todo lo que hace
la Unin, si quiere atenerse a estos principios, debe tener un fundamento jurdico y
democrtico: creacin, estructura, competencias, funcionamiento, posicin de
los Estados miembros y sus rganos, posicin del ciudadano.

Qu respuesta da el ordenamiento comunitario a las preguntas sobre su estructura,

sus valores fundamentales y sus rganos?

LA ESTRUCTURA DE LA UNIN
EUROPEA: EL MODELO DE LOS
TRES PILARES
Primer pilar:
las tres Comunidades Europeas
El primer pilar est formado por las tres
Comunidades Europeas (C[E]E, CEEA,
CECA), profundizado y ampliado con la
unin econmica y monetaria. La
Comunidad Econmica Europea cambi
de denominacin, adoptando la de
Comunidad Europea, al constituirse la
UE. El Tratado CEE se convirti en Tratado
CE. Con este cambio se pretende expresar
la transformacin cualitativa de la CEE de
una comunidad puramente econmica a
una unin poltica. Sin embargo, este
cambio de denominacin no afecta en
absoluto a la existencia de las tres comunidades (CECA, CEEA y CE), ya que no conlleva una unin formal de ellas. A raz de la
fundacin de la UE, algunos rganos de la
CE han cambiado de nombre. El Consejo
de las Comunidades Europeas se denomina desde el 8 de noviembre de 1993
Consejo de la Unin Europea. La
Comisin de las Comunidades Europeas
se ha convertido en Comisin Europea.
Tambin el Tribunal de Cuentas cambi
de nombre el 17 de enero de 1994 y actual-

Unin Europea

Primer pilar:
Comunidades
Europeas
CE
Unin aduanera y
mercado interior
Poltica agrcola
Poltica estructural
Poltica comercial
Disposiciones nuevas
o modificadas para:
Ciudadana de la
Unin
Educacin y cultura
Redes transeuropeas
Proteccin del
consumidor
Sanidad
Investigacin
cientfica y medio
ambiente
Poltica social
Poltica de asilo
Fronteras exteriores
Poltica de
inmigracin
CEEA
CECA

Segundo pilar:
poltica exterior y de
seguridad comn
Poltica exterior:
Cooperacin,
posiciones y
acciones comunes
Mantenimiento de la
paz
Derechos humanos
Democracia
Ayuda a otros
Estados
Poltica de seguridad:
Sobre la base de la
UEO, la seguridad
de las cuestiones
que afectan a la UE
Desarme
Aspectos
econmicos del
armamento
A largo plazo: orden
europeo de
seguridad

Tercer pilar: cooperacin en

materia de seguridad interior y
poltica judicial
Cooperacin judicial
en causas civiles y
penales
Cooperacin policial
Lucha contra el
racismo y la
xenofobia
Lucha contra las
drogas y el trfico de
armas
Lucha contra la delincuencia organizada
Lucha contra el
terrorismo
Delitos contra
menores y trfico de
seres humanos

19

mente se denomina Tribunal de Cuentas

Europeo. No obstante, los actos jurdicos
adoptados por cada una de las instituciones
lo siguen siendo de la Comunidad correspondiente.
El primer pilar encarna la forma ms desarrollada de integracin comunitaria. En el
marco de la CE, las instituciones comunitarias pueden establecer normas de Derecho
en los mbitos polticos cuya competencia
les ha sido transferida, y este Derecho es
aplicable directamente en los Estados
miembros y tiene primaca sobre la legislacin nacional. En el ncleo de la CE se halla
el mercado interior, con sus libertades fundamentales (libre circulacin de mercancas, libre circulacin de trabajadores, libertad de establecimiento, libre prestacin de
servicios y libre circulacin de capitales y
pagos) y su rgimen en materia de competencia. Entre las polticas que son competencia comunitaria cabe sealar los mbitos
siguientes: econmico y monetario con
el euro en su centro como moneda comn
europea , agrcola, de visados, de asilo e
inmigracin, de transportes, fiscal, de
empleo, comercial, social, de educacin y
juventud, cultural, de consumidores y de
sanidad, de redes transeuropeas, industrial,
de cohesin econmica y social, de investigacin y desarrollo tecnolgico, ambiental
y de ayuda al desarrollo.

20

en el marco de la Cooperacin Poltica

Europea (CPE), creada en 1970 y mejorada
y ampliada mediante el Acta nica Europea
de 1986/1987. Se trataba de consultas
peridicas de los ministros de Asuntos
Exteriores y de contactos permanentes entre
sus departamentos. Fue creada con el objetivo de favorecer la comprensin mutua,
armonizar los puntos de vista y en la
medida de lo posible propiciar una
actuacin conjunta entre los Estados miembros en todas las cuestiones importantes de
poltica exterior. Sin embargo, todas las
resoluciones deban adoptarse por unanimidad. Las cuestiones de seguridad se limitaban a sus aspectos polticos y econmicos. Las recientes crisis polticas (guerra del
Golfo, guerra civil yugoslava, desmembramiento de la Unin Sovitica) pusieron claramente de manifiesto que este instrumento
de poltica exterior y de seguridad no era
suficiente para permitir que la UE actuase
en las cuestiones importantes de la poltica
mundial de acuerdo con su peso como
primera potencia econmica del mundo. En
el Tratado de la Unin Europea, los Jefes de
Estado o de Gobierno de los Estados miembros acordaron desarrollar paulatinamente
una poltica exterior y de seguridad comn
con los siguientes objetivos:
mantener los valores comunes, los intereses fundamentales y la independencia
de la UE;

El segundo pilar: cooperacin en

el mbito de la poltica exterior
y de seguridad comn

fortalecer la seguridad de la UE y de sus

Estados miembros;

Hasta la adopcin del Tratado de la Unin

Europea, la coordinacin poltica entre los
Estados miembros de la CE se desarrollaba

mantener la paz en el mundo y reforzar

la seguridad internacional de acuerdo
con los principios de la Carta de

Naciones Unidas, as como con los principios y objetivos del Acta de Helsinki
de 1975 y de la Carta de Pars de 1990,
que en 1994 se consolid en la
Organizacin
de
Seguridad
y
Cooperacin en Europa (OSCE);
fomentar la cooperacin internacional;
promover la democracia y el Estado de
Derecho, as como el respeto de los
derechos humanos y las libertades fundamentales.
Puesto que la UE no es una estructura
estatal, la consecucin de dichos objetivos
debe ser progresiva. Tradicionalmente, la
poltica exterior y, sobre todo, la de seguridad forman parte de los mbitos en los que
los Estados miembros velan por conservar
su soberana. Por esa razn resulta difcil
definir intereses comunes en este terreno, ya
que nicamente Francia y el Reino Unido
disponen de armas nucleares dentro de la
UE. Otro problema consiste en que no
todos los Estados miembros de la UE forman
parte de las alianzas defensivas, OTAN (es
el caso de Irlanda, Austria, Finlandia y
Suecia) y UEO (como ocurre con
Dinamarca, Grecia e Irlanda). Por ello, las
decisiones en materia de poltica exterior y
de seguridad comn siguen adoptndose
en el marco de la cooperacin interestatal.
No obstante, se ha ido desarrollando un instrumental de actuacin que ha encontrado
su reflejo en el Tratado de Amsterdam y ha
adquirido un perfil jurdico concreto a
travs de la cooperacin interestatal. As, en
el segundo pilar (y en el tercero) se adoptan
decisiones de principio, se formulan posiciones comunes y se aprueban acciones y

medidas comunes y decisiones marco. En

particular, las decisiones marco siguen la
pauta de las directivas CE, aunque no tienen
vigencia ni aplicacin directas en los
Estados miembros, al igual que los dems
instrumentos de actuacin de la UE. Dichas
medidas y decisiones tampoco pueden ser
recurridas ante el TJCE.

El tercer pilar: cooperacin policial

y judicial
El objetivo de la cooperacin policial y judicial es garantizar a todos los ciudadanos un
espacio de libertad, seguridad y justicia
(artculos 29 y 30 del Tratado UE) a travs de
una actuacin comn en la prevencin de
la delincuencia y la lucha contra la misma
(en particular, el terrorismo, el trfico de
seres humanos, el trfico ilcito de drogas y
de armas, la corrupcin y el fraude), contra
el racismo y la xenofobia. Las primeras
medidas, muy prometedoras, se adoptaron
con la Directiva relativa a la lucha contra el
lavado de dinero negro y la creacin de la
oficina policial europea Europol, que funciona desde 1998.
En el mbito de la cooperacin judicial se
trata, adems, de facilitar y acelerar la cooperacin en los procedimientos judiciales y
la ejecucin de sentencias, de acelerar la
extradicin entre los Estados miembros, de
establecer disposiciones mnimas sobre las
caractersticas de las infracciones penales y
las penas en los mbitos del crimen organizado, el terrorismo y el trfico de drogas
(artculos 31 y 32 del Tratado UE).
En este caso, al igual que en el mbito de
la poltica exterior y de seguridad, la cola-

21

boracin se desarrolla en principio a travs

de la cooperacin interestatal, al margen
del procedimiento de toma de decisiones
de la CE.

El TJCE aprovech este litigio para sentar

algunas consideraciones fundamentales en
cuanto a la naturaleza jurdica de la CE. En
su sentencia expone:

LA NATURALEZA JURDICA
DE LA CE Y DE LA UE

[...] El objetivo del Tratado CEE, que es el

de establecer un mercado comn cuyo funcionamiento afecta directamente a los justiciables de la Comunidad, implica que
dicho Tratado constituye algo ms que un
Acuerdo, que slo crea obligaciones recprocas entre los Estados contratantes [...]
esta concepcin est confirmada en el
Prembulo del Tratado, que, adems de a
los Gobiernos, se refiere a los pueblos, y lo
hace, de forma ms concreta, mediante la
creacin de rganos en los que se institucionalizan poderes soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los Estados miembros
como a sus ciudadanos [...] por esas
razones, ha de llegarse a la conclusin de
que la Comunidad constituye un nuevo
ordenamiento jurdico de Derecho internacional, a favor del cual los Estados miembros han limitado su soberana, si bien en
un mbito restringido, y cuyos sujetos son,
no slo los Estados miembros, sino tambin
sus nacionales [...].

Para determinar la naturaleza jurdica de

una organizacin, es necesario un estudio
jurdico de la misma en funcin de sus
propiedades caractersticas.
1. La naturaleza jurdica de la CE
La naturaleza jurdica de la CE se desprende de dos sentencias fundamentales
del Tribunal de Justicia de la CE de los
aos 1963 y 1964:
El asunto Van Gend & Loos

22

En este litigio, la empresa de transportes

Van Gend & Loos interpuso recurso ante
un tribunal de los Pases Bajos contra la
administracin de aduanas del pas, que
haba cobrado un arancel superior que en
otras ocasiones por la importacin de un
producto qumico procedente de
Alemania. Esta empresa consideraba que
dicha prctica constitua una infraccin
del artculo 12 del Tratado CEE (actualmente artculo 25 del Tratado CE), que
prohbe a los Estados miembros la introduccin de nuevos derechos de aduana y
el aumento de los ya existentes en el
mercado comn. El tribunal holands suspendi la tramitacin del juicio y solicit
al TJCE que dilucidara el alcance jurdico
de dicha disposicin del Tratado constitutivo de la CE.

El asunto Costa/ENEL
Un ao ms tarde, el asunto Costa/ENEL
dio ocasin al TJCE para profundizar su
anlisis. El litigio se haba originado por los
siguientes hechos: En 1962, Italia nacionaliz la produccin y el suministro de electricidad y transfiri las instalaciones de las
compaas elctricas a la empresa elctrica
ENEL. En su calidad de accionista de la
sociedad annima Edison Volta, afectada
por la nacionalizacin, el seor Costa con-

sider que haba sido privado de sus dividendos y se neg a pagar un recibo de luz
por importe de 1 926 ITL. Ante el juez de
paz de Miln, el seor Costa justific su
actitud, entre otras cosas, alegando que la
Ley de nacionalizacin violaba una serie de
disposiciones del Tratado CE. Para enjuiciar
las alegaciones del seor Costa, el juzgado
de paz presento ante el TJCE diversas cuestiones prejudiciales de interpretacin del
Tratado CE. En su sentencia, el TJCE expone
lo siguiente acerca del carcter jurdico de
la CE:

cin indefinida, dotada de instituciones

propias, de personalidad, de capacidad
jurdica, de capacidad de representacin
internacional, y ms en particular, de
poderes reales derivados de una limitacin
de competencia o de una transferencia de
atribuciones de los Estados a la Comunidad,
stos han limitado su soberana y han
creado as un cuerpo normativo aplicable a
sus nacionales y a s mismos.

A diferencia de los Tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la CEE cre un

ordenamiento jurdico propio integrado en
el sistema jurdico de los Estados miembros
[...] y que vincula a sus rganos jurisdiccionales. Al instituir una comunidad de dura-

De todo ello se desprende que al

Derecho creado por el Tratado, nacido de
una fuente autnoma, no se puede oponer,
en razn de su especfica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea
sta, ante los rganos jurisdiccionales, sin

El Tribunal resume as las conclusiones de

estas prolijas explicaciones:

23

que al mismo tiempo aqul pierda su

carcter comunitario y se ponga en tela de
juicio la base jurdica misma de la
Comunidad [...] la transferencia realizada
por los Estados, de su ordenamiento jurdico interno en favor del comunitario, de
los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado,
entraa por tanto una limitacin definitiva
de su soberana, contra la que no puede
prevalecer un acto unilateral ulterior
incompatible con el concepto de
Comunidad.
En vista de estas dos sentencias fundamentales del TJCE, cabe destacar los siguientes
elementos que constituyen en conjunto los
rasgos caractersticos de la naturaleza jurdica de la CE:
la estructura institucional que garantiza
que la formacin de la voluntad en la UE
tambin reciba la influencia del inters
general europeo, es decir, los intereses
comunitarios que se recogen en los
objetivos europeos;
la transferencia de competencias a las
instituciones comunitarias, que va ms
all que en el caso de las dems organizaciones internacionales y se extiende a
mbitos normalmente reservados a los
Estados;
el establecimiento de un ordenamiento
jurdico propio, independiente de los
ordenamientos jurdicos de los Estados
miembros;

24

la aplicabilidad directa del Derecho

comunitario, segn la cual las disposiciones del Derecho comunitario surten

pleno efecto de modo uniforme en todos

los Estados miembros y concede derechos e impone obligaciones tanto a los
Estados miembros como a sus ciudadanos;
la primaca del Derecho comunitario,
mediante la cual se garantiza que el
Derecho comunitario no pueda ser ni
derogado ni modificado por la legislacin nacional y que, en caso de litigio, el
primero prevalezca sobre la segunda.
De esta forma, la CE resulta ser una
entidad autnoma de poder con derechos
de soberana propios y un ordenamiento
jurdico independiente de los Estados
miembros, al que estn sometidos tanto los
Estados miembros como sus ciudadanos
en los mbitos de competencia transferidos a la CE.
2. La naturaleza jurdica de la UE
La UE ya no es tan slo un objetivo programtico del proceso de integracin, sino
una organizacin internacional sui
generis, creada mediante el Tratado de
Maastricht.
Su peculiaridad reside en su estructura
como techo jurdico de las tres
Comunidades Europeas, en sus polticas
complementarias y en las formas de cooperacin entre los Estados miembros.
No obstante, el ordenamiento jurdico de
esta Unin se queda muy por detrs del de
la CE. As, los principios irrenunciables de
autonoma, de aplicacin directa y de primaca del Derecho comunitario que rigen

el ordenamiento jurdico de la CE no son

aplicables a los otros dos pilares de la UE.
Estos pilares contienen ms bien programas y declaraciones de intenciones que se
ponen en prctica a travs de la cooperacin intergubernamental y que slo representan una fase previa de una Unin institucionalizada posterior. A este respecto,
el hecho de que la UE se sirva de las instituciones de la CE para cumplir su misin,
carece de importancia, ya que estos
rganos de la Unin slo pueden actuar
con arreglo al Tratado de la Unin, es
decir, nicamente en el marco de la cooperacin de los Estados miembros en el
segundo pilar y en el tercero. El Tratado de
la Unin no es una constitucin de la
UE que regule ntegramente su sistema
poltico.
3. Diferencias respecto a otras formas
de organizacin poltica
Asimismo, las caractersticas de la CE y de la
UE ponen de manifiesto los puntos en
comn y las diferencias con otras organizaciones de Derecho internacional de tipo
ordinario, por una parte, y con la estructura
de los Estados federales, por otra.
La UE no es an una estructura acabada,
sino ms bien un sistema en gestacin
cuya apariencia definitiva an no puede
preverse.
Con las organizaciones tradicionales de
Derecho internacional, la UE nicamente
tiene en comn que tambin stas han sido
creadas mediante un tratado internacional.
Pero con la integracin de la CE en la estructura organizativa de la UE, esta ltima ya se

ha alejado mucho de estas races del

Derecho internacional. Los actos fundacionales de la CE, que se basan igualmente en
tratados internacionales, han conducido a la
creacin de comunidades independientes,
provistas de competencias y derechos de
soberana propios. Los Estados miembros
han renunciado parcialmente a su soberana
en favor de dichas comunidades. Incluso el
catlogo de funciones transferidas a la CE se
diferencia fundamentalmente del de las
dems organizaciones internacionales.
Mientras que en el caso de estas ltimas se
trata sobre todo de tareas tcnicas delimitadas, encomendadas a un rgano internacional, a la CE le corresponden mbitos de actividad que en su conjunto determinan la
existencia de los Estados.
Estas diferencias entre la CE y las organizaciones internacionales convencionales la
asemejan a una estructura estatal, y eso
mismo ocurre tambin con la UE. En particular, la renuncia parcial a la soberana de
los Estados miembros a favor de la CE se ha
considerado un indicio de que la UE ya presenta una estructura de tipo federal. Esta
interpretacin no tiene en cuenta, sin
embargo, que las instituciones de la UE slo
poseen las competencias establecidas para
alcanzar los objetivos que se recogen en los
tratados comunitarios y tan slo en determinadas materias. Por ello, no pueden escoger
sus objetivos libremente como los Estados y
satisfacer todas las necesidades a las que
debe hacer frente en la actualidad un
Estado moderno. La UE carece tanto de la
competencia global que caracteriza a un
Estado, como de la facultad para dotarse de
nuevas competencias (la denominada competencia de competencias).

25

Por esa razn, la UE no es una organizacin

internacional normal, ni tampoco una asociacin de Estados, sino una entidad de
poder que hay que situar entre estos dos
modelos tradicionales de asociaciones de
Estados. En la jerga jurdica se ha creado el
trmino de organizacin supranacional
para describir esta posicin particular.

LAS FUNCIONES DE LA UE
El catlogo de funciones encomendadas a
la UE se parece mucho al ordenamiento
constitucional de un Estado. No se trata,
como sucede normalmente en las organizaciones internacionales, de actividades tcnicas delimitadas que lleva a cabo un
rgano internacional, sino de mbitos de
actuacin que su conjunto determinan la
existencia de los Estados.
En el marco del Tratado CE, la funcin de la
UE consiste en unir en una comunidad a los
Estados miembros a travs de la creacin de
un mercado comn que unifique los mercados nacionales de aqullos y en el que
se puedan ofrecer y vender todas las mercancas y servicios en las mismas condiciones que en el mercado interior, y ello
tambin a travs de la aproximacin progresiva de las polticas econmicas nacionales en todos los mbitos.

26

La idea de la creacin de un mercado

comn cobr nueva vida con el programa
de Realizacin del mercado interior para
1992. Dicho programa naci de la idea, por
una parte, de que la plena expresin de las
libertades ya mencionadas del mercado
comn segua tropezando con una serie de
obstculos nacionales, y por otra, de que

importantes sectores econmicos, como el

sector de las telecomunicaciones o la contratacin pblica, an no formaban parte
del concepto del mercado comn. En el
Libro Blanco sobre la realizacin del
mercado interior, la Comisin Europea present en junio de 1985 a los Jefes de Estado
o de Gobierno de los entonces diez Estados
miembros un catlogo de medidas formado
por aproximadamente 300 actos jurdicos y
provisto de un calendario preciso, con las
cuales se trataba de eliminar para finales de
1992 todos los obstculos intracomunitarios subsistentes. La Comisin recibi ese
mismo ao de los Jefes de Estado o de
Gobierno en la Cumbre de Miln el
mandato poltico de realizar el programa
Mercado interior 1992. Sin embargo,
para que el objetivo de lograr en tan slo
siete aos lo que no haba sido posible con
menos Estados miembros en casi tres decenios tuviera posibilidades de xito, se necesitaba ms que una declaracin de voluntad
poltica y la adopcin de un programa: El
objetivo del Mercado interior 1992 deba
ser parte integrante de los Tratados de
Roma, lo que se logr finalmente con el
Acta nica Europea, mediante la cual el
Tratado C[E]E qued completado, entre
otras cosas, con una disposicin por la cual
la Comunidad adoptara todas las medidas
necesarias para la realizacin progresiva
del mercado interior para el 31 de diciembre de 1992 (artculo 14 antiguo artculo
7 A del Tratado CE; anteriormente, artculo 8 A del Tratado CEE). En general, este
programa se ejecut dentro del plazo previsto. Las instituciones comunitarias lograron establecer el marco jurdico del funcionamiento de un mercado interior. Entre
tanto, dicho marco ha sido completado en

su mayor parte por las medidas nacionales

de transposicin, de forma que el mercado
interior ya es una realidad. Este mercado se
abre ante nosotros incluso en la vida cotidiana, en particular durante los viajes en la
UE, que ya no se ven interrumpidos por los
controles de personas en las fronteras
nacionales.
Mediante el Tratado de la Unin Europea,
la CE adquiri una nueva dimensin econmica y social. Con la introduccin del euro
(apartado 4 del artculo 121 del Tratado CE)
como moneda nica europea para once de
los quince Estados miembros (el Reino
Unido, Dinamarca y Suecia han renunciado voluntariamente a hacerlo por el
momento, mientras que Grecia an se
esfuerza por cumplir las condiciones de
admisin) el 1 de enero de 1999, que
marc un nuevo hito en la trabazn econmica entre los Estados miembros, se reforz
an ms el mercado interior. El euro sustituir a las monedas nacionales el 1 de
enero de 2002 como nico medio de pago
dentro de la UE, incluso para las operaciones ordinarias, convirtindose as en la
moneda de todos los ciudadanos de la
Unin.
Con la creacin de una ciudadana de la
Unin (artculo 17 y siguientes del Tratado
CE) se consolidaron an ms los derechos
e intereses de los nacionales de los Estados
miembros dentro de la UE. stos gozan de
libertad de circulacin dentro de ella (artculo 18 del Tratado CE), del derecho de
voto activo y pasivo en las elecciones
municipales (artculo 19 del Tratado CE),
de la proteccin diplomtica y consular en
pases no comunitarios por parte de todos

los Estados miembros (artculo 20 del

Tratado CE), del derecho de peticin al PE
(artculo 21 del Tratado CE), as como, en
conjuncin con la prohibicin general de
la discriminacin, del derecho a ser
tratado en cualquier Estado miembro
como a los nacionales de dicho Estado
(apartado 2 del artculo 17, en relacin
con el artculo 12 del Tratado CE). En vista
del preocupante nivel de desempleo existente en la UE, que perdura desde hace ya
varios aos, la tarea de desarrollar una
estrategia europea del empleo ha adquirido carcter de urgencia. A tal fin se introdujo un nuevo ttulo independiente sobre
Empleo en el Tratado CE (ttulo VII, artculos 125 a 130), en el que se pide a los
Estados miembros y a la CE que adopten
una estrategia en la materia y, en particular, que promuevan la cualificacin, la formacin y la flexibilidad de los trabajadores; asimismo, los mercados de trabajo
deben adaptarse a las exigencias de los
cambios econmicos. El fomento del
empleo se entiende como asunto de
inters comn, lo que exige una coordinacin en el seno del Consejo de la UE por
parte de los Estados miembros de sus actividades nacionales. La CE debe favorecer
un alto nivel de empleo fomentando la
cooperacin entre los Estados miembros y
apoyando las medidas de stos y, en su
caso, complementndolas, dentro del
respeto de las competencias de los Estados
miembros.
En el marco del Tratado UE se hace referencia a nuevas polticas y formas de cooperacin en los mbitos de la poltica exterior y de seguridad, as como de la cooperacin judicial y policial.

27

 LAS COMPETENCIAS DE LA UE
Ni el Tratado constitutivo de la CE ni el
Tratado de la Unin Europea conceden a las
instituciones comunitarias una competencia general a fin de adoptar todas las
medidas necesarias para la realizacin de
los objetivos de los Tratados, sino que establecen en los diversos captulos el alcance
de las atribuciones para cada actuacin
(principio de limitacin de competencias).
Los Estados miembros eligieron esta va
para definir y controlar la renuncia a sus
propias competencias. El alcance real de
cada mandato vara segn la naturaleza de
los mbitos de actuacin reconocidos a la
UE y a la CE.
En el marco de la CE, el alcance de las
competencias es muy amplio, por ejemplo,
en matera de poltica comn de transportes,
en la que pueden adoptarse todas las disposiciones oportunas (apartado 1 del artculo
71 del Tratado CE), en el sector de la poltica agrcola (apartado 2 del artculo 34 del
Tratado CE) y en el mbito de la libre circulacin de trabajadores (artculo 40 del
Tratado CE), en el que pueden adoptarse
todas las medidas necesarias. En cambio, el
margen de maniobra de la CE y de sus
rganos en materia de competencia (artculo 81 y siguientes del Tratado CE), de
poltica cultural y educativa (artculos 150 y
151 del Tratado CE), de poltica de sanidad
y de proteccin de los consumidores (artculos 152 y 153 del Tratado CE) o de poltica ambiental (artculo 175) est limitado
por condiciones sumamente detalladas.

28

Aparte de estas competencias de intervencin especficas, los Tratados comunita-

rios tambin prevn la posibilidad de

actuar, si se considera necesario, con
miras a realizar uno de los objetivos del
Tratado (artculo 308 del Tratado CE, artculo 203 del Tratado CEEA y apartado 1
del artculo 95 del Tratado CECA, principio de competencia subsidiaria). Sin
embargo, con ello no se concede a las instituciones un mandato general que
permita la realizacin de tareas situadas
fuera de los objetivos recogidos en los
Tratados. Las instituciones comunitarias
tampoco estn facultadas para ampliar sus
propias competencias en detrimento de
los Estados miembros, invocando el principio mencionado. En la prctica, las posibilidades que ofrece dicho principio se
invocan cada vez ms a menudo, ya que
con el paso del tiempo la CE debe hacer
frente a nuevas funciones no previstas en
el momento de la celebracin de los
Tratados constitutivos y para las cuales no
existen facultades concretas en los
mismos. Cabe destacar en particular los
mbitos de la proteccin del medio
ambiente y de los consumidores, los
numerosos programas de investigacin
adoptados desde 1973 fuera de la
Comunidad Europea de la Energa
Atmica o la creacin del Fondo Regional
Europeo, con el que se pretende contribuir
a paliar las diferencias entre las regiones
desarrolladas y menos desarrolladas de la
UE. No obstante, a travs del Acta nica
Europea y del Tratado UE, se han ido estableciendo facultades especficas para
dichos mbitos en el Tratado CE. Con estas
disposiciones explcitas sobre la competencia de la CE ha disminuido considerablemente la importancia en la prctica del
principio de competencia subsidiaria.

Por ltimo, existen otras competencias destinadas a que se adopten las medidas necesarias para la ejecucin eficaz y coherente
de atribuciones expresamente concedidas
(competencias implcitas) y que han
cobrado especial importancia para las relaciones exteriores. Con arreglo a dichas
competencias, la CE puede contraer obligaciones respecto a pases extracomunitarios
u otras organizaciones internacionales en
mbitos incluidos entre las funciones que le
han sido atribuidas. Un ejemplo ilustrativo
lo constituye el asunto Kramer, que se
plante ante el TJCE. Se trataba de la competencia de la CE para cooperar con organizaciones martimas internacionales y, en su
caso, para asumir las obligaciones correspondientes a fin de fijar las cuotas de capturas en la pesca martima. Ante la ausencia
de una disposicin expresa en el Tratado
CE, el TJCE interpret que la competencia
necesaria de la CE en materia de relaciones
exteriores derivaba de sus atribuciones
internas en poltica pesquera en el marco
de la poltica agrcola comn.
Sin embargo, el ejercicio de estas competencias por parte de la CE est sometido al
principio de subsidiariedad, procedente de
la doctrina social catlica, que mediante su
integracin en el Tratado CE (artculo 5) ha
sido elevado a rango constitucional. Este
principio presenta dos vertientes, una positiva y otra negativa. La positiva, es decir, la
que estimula las competencias a favor de la
CE, dice que la CE debe actuar cuando los
fines perseguidos puedan lograrse mejor
[...] a nivel comunitario; la negativa, es
decir, la lectura restrictiva del principio de
subsidiariedad, significa que la CE debe
abstenerse de intervenir si la actuacin de

los Estados miembros es suficiente para

conseguir el objetivo. En la prctica, esto
significa que todas las instituciones comunitarias, pero sobre todo la Comisin, deben
demostrar que son necesarias una normativa y una accin comunitarias.
Parafraseando a Montesquieu puede afirmarse: si no es necesario adoptar una normativa comunitaria, es necesario abstenerse
de adoptarla. Si se considera necesaria una
reglamentacin a escala comunitaria,
primero hay que plantearse la intensidad y
la naturaleza de la medida comunitaria que
debe adoptarse. La respuesta la ofrece el
principio de proporcionalidad que se ha
introducido en el ordenamiento jurdico
comunitario a travs de la jurisprudencia
del TJCE. Segn dicho principio, es preciso
estudiar detenidamente si resulta necesario
un instrumento jurdico y si no bastara otro
medio de accin. Esto significa, ante todo,
que debe darse preferencia a las leyes
marco, las disposiciones mnimas y las
normas de reconocimiento mutuo de disposiciones nacionales y deben evitarse las
normas demasiado detalladas. En uno de
los protocolos del Tratado de Amsterdam se
concreta an ms la aplicacin del principio de subsidiariedad. En l se establecen
pormenorizadamente todos los requisitos
en materia de procedimiento y contenido
que pueden derivarse del mismo para la
adopcin de actos jurdicos comunitarios.
De esta forma, ahora existen instrucciones
sumamente concretas para aplicar este
principio y al mismo tiempo se facilita el
examen de su aplicacin por parte de las
instituciones comunitarias.
En el marco del segundo y tercer pilar de la
UE (poltica exterior y de seguridad comn

29

 LAS INSTITUCIONES Y LOS RGANOS DE LA UE

Consejo Europeo
15 Jefes de Gobierno y el
Presidente de la
Comisin
Consejo de la UE
15 Ministros

Tribunal de Justicia de las

Comunidades Europeas
15 Jueces

Comit de las
Regiones
222 miembros

Parlamento Europeo
626 diputados

Comit Econmico y
Social
222 miembros

Tribunal de Cuentas Europeo

15 miembros

Comisin Europea
20 miembros

Banco Central
Europeo

Banco Europeo de
Inversiones

Votos en el
Consejo

30

Alemania
Francia
Italia
Reino Unido
Espaa
Blgica
Grecia
Pases Bajos
Portugal
Austria
Suecia
Dinamarca
Irlanda
Finlandia
Luxemburgo

10
10
10
10
8
5
5
5
5
4
4
3
3
3
2

Porcentaje del
total de los votos

11,36
11,36
11,36
11,36
9,09
5,68
5,68
5,68
5,68
4,54
4,54
3,41
3,41
3,41
2,27

Porcentaje Nmero de miembros

de la
de la Comisin
poblacin total

21,96
15,63
15,39
15,75
10,53
2,72
2,81
4,16
2,66
2,16
2,37
1,41
0,97
1,37
0,11

2
2
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1

y cooperacin judicial y policial en causas

penales), las competencias de las instituciones comunitarias se limitan a la ayuda y
apoyo a la cooperacin formulada y organizada por los propios Estados miembros en
el Consejo Europeo. En este mbito no se
ha producido una transferencia total, ni
siquiera parcial, de las competencias de los
Estados miembros a las instituciones comunitarias; al contrario, las competencias originales en los mbitos de la poltica exterior
y de seguridad comn y de la cooperacin
judicial y policial en causas penales siguen
estando en manos de los Estados miembros,
que se han comprometido a una amplia
cooperacin y a una actuacin comn en el
marco de la UE, utilizando la estructura institucional de la CE.
La tercera cuestin que se plantea en relacin con la constitucin de la CE se refiere
a su organizacin: Cules son las instituciones de la CE? Dado que la CE asume
funciones reservadas normalmente a los
Estados, hay que preguntarse si existe un
Gobierno, un Parlamento, una administracin y unos rganos jurisdiccionales tal y
como los que conocemos en los Estados
miembros. De forma intencionada, la realizacin de las tareas encomendadas a la CE
y el control del proceso de integracin no
se dejaron nicamente a la iniciativa y
competencia de los Estados miembros o a
la cooperacin internacional. Al contrario,
la CE dispone de un sistema institucional
que le permite dar un nuevo impulso a la
integracin europea y fijar nuevos objetivos, as como establecer un Derecho
comunitario vinculante para todos los
Estados miembros por igual en los mbitos
que son de su competencia.

Los principales agentes del sistema institucional de la UE son, por una parte, el
Consejo Europeo y, por otra, las instituciones de la CE, que son el Parlamento
Europeo, el Consejo de la UE, la Comisin
Europea, el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas y el Tribunal de
Cuentas Europeo. Forman parte igualmente
de los rganos constitucionales el Banco
Central Europeo y el Banco Europeo de
Inversiones, as como el Comit Econmico
y Social y el Comit de las Regiones, en
calidad de rganos auxiliares. De las instituciones, el Tribunal de Justicia y el
Parlamento este ltimo con el nombre de
Asamblea eran desde el principio
comunes a las tres Comunidades. Ello se
debe a un Acuerdo entre los seis miembros
iniciales, firmado en 1957, al mismo
tiempo que los Tratados de Roma. La creacin de instituciones comunes se complet
en julio de 1967 con el Tratado para la creacin de un Consejo nico y una Comisin
nica de las Comunidades Europeas
(Tratado de fusin). Desde entonces, las tres
Comunidades cuentan con la misma estructura institucional.

El Consejo Europeo
(artculo 4 del Tratado UE)
El Consejo Europeo tiene su origen en las
cumbres de Jefes de Estado o de Gobierno
de los Estados miembros de la CE. En la
reunin celebrada en diciembre de 1974 en
Pars, los Jefes de Estado o de Gobierno
decidieron reunirse en lo sucesivo tres
veces al ao como Consejo Europeo. En
1987, con el Acta nica Europea, el
Consejo Europeo se integr en principio en
la estructura institucional de la CEE (artculo

31

23 del AUE). Actualmente es un rgano de

la Unin Europea (artculo 4 del Tratado
UE).
El Consejo Europeo est compuesto por los
Jefes de Estado o de Gobierno de los
Estados miembros, as como el Presidente
de la Comisin de la CE, y se rene al
menos dos veces al ao. En sus trabajos son
asistidos por los ministros de Asuntos
Exteriores y un miembro de la Comisin
(apartado 2 del artculo 4 del Tratado UE).

comunes de las Comunidades Europeas de

1957 (Primer Tratado de fusin) en una
nica Asamblea. El cambio de nombre
oficial, la denominacin de Parlamento
Europeo, tuvo lugar con la nueva versin
del Tratado CE surgida del Tratado de la
Unin Europea. No obstante, con ello no se
hizo ms que sancionar la designacin de
uso comn, que data del cambio de
nombre decidido por la propia Asamblea
en el ao 1958.
Composicin y eleccin

La funcin propia del Consejo Europeo

consiste en fijar las directrices polticas para
la integracin europea, tanto con respecto a
la UE como a la CE. La realizacin de sus
funciones en el marco de la CE se traduce
en la toma de decisiones polticas de principio o en la formulacin de directrices y
mandatos para los trabajos del Consejo de
la UE o de la Comisin Europea. El Consejo
Europeo ha dado estos impulsos, por
ejemplo, para la unin econmica y monetaria, el sistema monetario europeo, la eleccin por sufragio directo del Parlamento
Europeo, para las actividades en materia de
poltica social y en cuestiones relativas a la
adhesin.

El Parlamento Europeo
(artculos 189 a 201 del Tratado CE)

32

El Parlamento Europeo (PE) representa, de

conformidad con los Tratados comunitarios,
a los pueblos de los Estados pertenecientes
a la CE (apartado 1 del artculo 189 del
Tratado CE). Tiene su origen en la Asamblea
Comn de la CECA, la Asamblea de la CEE
y la Asamblea de la CEEA, unificadas en
virtud del Acuerdo relativo a los rganos

El PE est compuesto actualmente por 626

representantes de los pueblos de los
Estados reunidos en la Comunidad. El
nmero de diputados no puede superar los
700.
Hasta 1979, estos representantes eran
miembros de los Parlamentos nacionales, en
cuyo seno eran designados para acudir al
PE. La eleccin por sufragio universal
directo de los diputados del PE por los ciudadanos de los Estados miembros slo se
hizo realidad, despus de numerosas iniciativas estriles, en junio de 1979. Conforme a
la duracin de una legislatura, las elecciones directas se celebran desde entonces
cada cinco aos. Sin embargo, an no existe
un sistema electoral comunitario, como el
contemplado asimismo en los Tratados. As,
en la ltima eleccin directa del PE de junio
de 1999 se aplic, al igual que en 1979, el
rgimen electoral nacional. De esta forma,
el Reino Unido, por ejemplo, mantuvo el
sistema mayoritario para las elecciones
europeas hasta 1994, y no se sum a los
dems Estados miembros en la utilizacin
de sistemas proporcionales hasta 1999.

La composicin del PE se ilustra en el

cuadro de la pgina 34, que refleja la distribucin de escaos de la ltima eleccin
directa de 1999. El Presidente, los
Vicepresidentes y los cuestores forman la
Mesa del PE, que es elegida por el
Parlamento para un perodo de 30 meses; a
la Mesa ampliada pertenecen, adems, los
Presidentes de los Grupos Polticos. Se
ocupa de las cuestiones relativas a la organizacin interna del PE, de las relaciones
interinstitucionales y de las relaciones con
las instituciones extracomunitarias.
La distribucin de escaos por pas hace
que, numricamente, un diputado alemn
represente a 808 000 ciudadanos, mientras
que un diputado luxemburgus representa
tan slo a unos 60 000.
Con la eleccin directa, el PE obtuvo una
legitimacin democrtica y puede reclamar
para s la representacin de los ciudadanos de los Estados miembros de la CE. Por
s sola, la existencia de un Parlamento
elegido directamente no satisface, sin
embargo, la exigencia fundamental de una
constitucin democrtica, segn la cual
todo el poder del Estado emana del pueblo.
Parte de esta exigencia se refleja, junto con
la transparencia del proceso de toma de
decisiones y la representatividad de los
rganos de decisin, en el control parlamentario y la legitimidad de las instituciones comunitarias que participan en el
proceso decisorio a travs del Parlamento.
Es precisamente en este aspecto donde el
ordenamiento de la Comunidad presenta
an algunas deficiencias, a pesar de todos
los avances alcanzados en los ltimos aos.
Con razn se le define an como demo-

cracia subdesarrollada. El PE sigue ejerciendo de manera limitada las funciones de

un verdadero Parlamento, tal y como se
concibe en el modelo estatal de democracia parlamentaria. Primero, el PE no elige
un Gobierno, simplemente por la razn de
que ste no existe, tal como lo conocemos,
en la UE. Las funciones previstas en los
Tratados que son asimilables a las gubernamentales corresponden al Consejo y a la
Comisin en rgimen de divisin del
trabajo. Sin embargo, el Tratado de la
Unin Europea concede al PE la posibilidad
de influir en el nombramiento de la
Comisin y la designacin de su Presidente
(el llamado derecho de investidura). No
obstante, no existe una posibilidad similar
para influir en la composicin del Consejo
de la UE. Este ltimo slo est sometido al
control parlamentario en la medida en que
cada uno de sus miembros, en su calidad
de ministro nacional, est sujeto al control
del Parlamento de su pas.
Funciones
En el PE pueden distinguirse tres tipos de
funciones:
La funcin decisoria: la funcin decisoria
del PE se ha visto notablemente reforzada
con la introduccin de dos nuevos procedimientos legislativos: el procedimiento de
cooperacin (introducido en 1987 por el
AUE, artculo 252 del Tratado CE) y el procedimiento de codecisin (introducido en
1993 por el Tratado UE, artculo 251 del
Tratado CE), que se explicarn en detalle en
la exposicin general de los mismos.
Mediante estos dos procedimientos, el PE,
en varias lecturas, no slo puede formular

33

PARLAMENTO EUROPEO (1)

Presidente
14 Vicepresidentes y 5 cuestores

Grupo del Partido Popular Europeo (DemcrataCristianos) y Demcratas Europeos (PPE/DE)

Grupo del Partido de los Socialistas
Europeos (PSE)

17 Comisiones
preparan los trabajos de
las sesiones plenarias

Grupo del Partido Europeo de

los Liberales, Demcratas y
Reformistas (ELDR)

18

Grupo de los
Verdes/Alianza Libre
Europea (Verdes/ALE)

3
23

48

50

Grupo Confederal
de la Izquierda
Unitaria
Europea/Izquierda
Verde Nrdica
(GUE/NGL)

16

30

42

626

Grupo Unin por la

Europa de las
Naciones (UEN)

27

Grupo por la Europa de las

Democracias y las Diferencias (EDD)
No inscritos (NI)
(1) En septiembre de 1999.

D
99

34

F
87

I UK E
87 87 64

NL
31

B
25

EL
25

P
25

S
22

A DK FIN IRL
21 16 16 15

L
6

Diecisiete Comisiones preparan los trabajos de las sesiones plenarias:

1.

AFET: Comisin de Asuntos Exteriores, Derechos Humanos, Seguridad Comn

y Poltica de Defensa

2.

BUDG: Comisin de Presupuestos

3.

CONT: Comisin de Control Presupuestario

4.

LIBE: Comisin de Libertades y Derechos de los Ciudadanos,

Justicia y Asuntos Interiores

5.

ECON: Comisin de Asuntos Econmicos y Monetarios

6.

JURI: Comisin de Asuntos Jurdicos y Mercado Interior

7.

INDU: Comisin de Industria, Comercio Exterior, Investigacin y Energa

8.

EMPL: Comisin de Empleo y Asuntos Sociales

9.

ENVI: Comisin de Medio Ambiente, Salud Pblica y Poltica del Consumidor

10.

AGRI: Comisin de Agricultura y Desarrollo Rural

11.

PECH: Comisin de Pesca

12.

REGI: Comisin de Poltica Regional, Transportes y Turismo

13.

CULT: Comisin de Cultura, Juventud, Educacin,

Medios de Comunicacin y Deporte

14.

DEVE: Comisin de Desarrollo y Cooperacin

15.

AFCO: Comisin de Asuntos Constitucionales

16.

FEMM: Comisin de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades

17.

PETI: Comisin de Peticiones

35

enmiendas a los actos jurdicos comunitarios y, dentro de ciertos lmites, defenderlas

ante el Consejo, sino que, en el marco de la
codecisin, el PE interviene en el proceso
legislativo en rgimen de igualdad con el
Consejo.

36

Adems, tradicionalmente la posicin del

PE en el procedimiento presupuestario es
muy fuerte. As, el PE tiene la ltima
palabra en los denominados gastos no
obligatorios de la CE, es decir, aquellos
que no se derivan obligatoriamente de la
normativa comunitaria. stos son los gastos
de administracin de las instituciones y,
sobre todo, los gastos operativos en el
marco de los Fondos Estructurales, de la
poltica de investigacin, de la poltica
energtica, de la poltica de transporte o de
la proteccin del medio ambiente. Estos
gastos representan casi la mitad del presupuesto de la CE (46,3 % en 1999).
Asimismo tienen una influencia decisiva en
el desarrollo de la CE, ya que estos gastos
determinan el progreso y la profundizacin
de las polticas comunitarias fundamentales
(por ejemplo, las polticas en materia social,
regional, de investigacin, medio ambiente
o transporte) y constituyen una condicin
bsica para la puesta en marcha de nuevas
acciones polticas, por ejemplo, en el
mbito de la educacin o de la proteccin
de los consumidores. El PE tiene la posibilidad de modificar el reparto de estos gastos
y, dentro de determinados lmites, de incrementar su importe. Ello le concede una
posibilidad de influencia considerable
sobre la elaboracin concreta de las polticas comunitarias financiadas mediante
gastos no obligatorios. La otra mitad del
presupuesto de la CE est destinada a los

denominados gastos obligatorios, es

decir, aquellos que se derivan obligatoriamente de las normativas comunitarias (en
general se trata de gastos para la poltica
agrcola comn). Para dichos gastos, el PE
puede proponer modificaciones. Siempre
que stas no superen el importe total de los
gastos obligatorios, se las considera adoptadas si el Consejo no las rechaza por
mayora cualificada. Por ltimo, el PE tiene
derecho de rechazar el proyecto de presupuesto en su totalidad y decide si aprueba
la gestin de la Comisin por lo que se
refiere a la ejecucin del presupuesto del
ejercicio precedente.
El PE tiene un derecho de aprobacin de
todos los acuerdos internacionales importantes (apartado 3 del artculo 300 y artculo 310 del Tratado CE), as como de los
tratados de adhesin celebrados con los
nuevos Estados miembros que determinan
los requisitos para la adhesin (artculo
49 del Tratado UE). Requieren igualmente
la aprobacin del PE el nombramiento del
Presidente de la Comisin, la designacin
de la Comisin Europea, las modificaciones del Estatuto del BCE y la decisin
sobre el procedimiento uniforme para las
elecciones del PE.
Funcin consultiva: el PE ejerce su
funcin consultiva en el marco de las
consultas obligatorias, es decir, establecidas en los Tratados, o facultativas por
parte del Consejo y la Comisin. Hasta la
introduccin de los procedimientos de
cooperacin y codecisin, estas consultas
garantizaban la participacin del PE en el
entonces nico procedimiento normativo
de la CE, el procedimiento de propuesta.

Antes de que el Consejo adoptase una

decisin, el PE deba o poda ser consultado respecto a las propuestas de la
Comisin. Como veremos ms adelante, a
raz de la constante reduccin de la aplicacin prctica del procedimiento de propuesta, la funcin consultiva del PE, al
menos en los procedimientos normativos
formales, ha cedido terreno ante la
funcin decisoria.
Competencias de control: el PE slo
ejerce funciones de control frente a la
Comisin. Este control consiste sobre
todo en que la Comisin debe responder
a las preguntas del PE, defender su posicin en los debates pblicos del Pleno y
presentar al PE cada ao un Informe
General sobre la actividad de la UE para
ser debatido. En estas ocasiones, el PE
puede someter a una mocin de censura
a la Comisin y, si fuera aprobada por
una mayora de dos tercios, la Comisin
se vera as obligada a dimitir (artculo
201 del Tratado CE). Hasta ahora se han
presentado en el PE cinco mociones de
censura (la ltima en enero de 1999), de
las cuales tres llegaron a la fase de votacin; todas ellas fueron rechazadas.
Dicho voto de censura fue ampliado de
tal forma por el Tratado de la Unin
Europea que el PE, en virtud del derecho
de investidura que le concede el Tratado
UE, interviene en el nombramiento de la
Comisin sujeta a su control. Ya que
tambin el Consejo de la UE debe responder a las preguntas del PE sobre las prcticas comunitarias, ste dispone de la posibilidad de deliberar a un nivel poltico
directo con dos importantes rganos normativos de la CE. A estas posibilidades de

control poltico del PE se han aadido

otros mecanismos de control de conformidad con el Tratado UE. El PE puede
investigar las infracciones o escndalos
en la CE mediante la creacin de comisiones temporales de investigacin. Una
Comisin de este tipo se cre, por
ejemplo, para dilucidar la responsabilidad de la Comisin por su reaccin sumamente tarda a la aparicin de la enfermedad de las vacas locas en el Reino
Unido, que representa una amenaza para
la salud y la vida de las personas. Aparte
de ello, en los Tratados se contempla el
derecho de cualquier ciudadano o
persona jurdica a presentar peticiones al
PE, que son tramitadas por una Comisin
de peticiones con carcter permanente.
Por ltimo, el PE hizo uso de las posibilidades que se le conceden y nombr un
Defensor del Pueblo, que estudia las
quejas sobre casos de negligencia administrativa por parte de los rganos o las
instituciones, con excepcin del TJCE. El
Defensor del Pueblo est facultado para
realizar investigaciones y dirigirse al
rgano afectado. Asimismo presenta un
informe sobre sus actividades al PE.
Funcionamiento
Las normas bsicas del funcionamiento
del PE se recogen en un Reglamento
interno.
Los diputados del PE forman Grupos. De
acuerdo con el carcter del PE como
rgano comunitario, no se trata de agrupaciones nacionales, sino de Grupos
Polticos que se constituyen a escala
comunitaria.

37

Adems, el PE cuenta con 17 comisiones

permanentes. En cada una de ellas, el
miembro competente de la Comisin
Europea o su representante expone las
decisiones de la Comisin, las propuestas
presentadas al Consejo y la posicin
defendida por la Comisin en el Consejo.
De esta forma, las comisiones reciben una
amplia informacin sobre las actividades
de la Comisin; puesto que, por regla
general, sus reuniones no son pblicas,
pueden obtener informaciones completas
y, en ocasiones, confidenciales. De este
modo, estn en condiciones de controlar
eficazmente las actividades de la
Comisin. Son tambin esta comisiones
las que preparan los dictmenes del PE
sobre las propuestas de la Comisin, las
enmiendas propuestas por el PE a la posicin comn del Consejo y las resoluciones por propia iniciativa del PE. A tal fin,
en las comisiones se celebran peridicamente consultas con personalidades independientes o con representantes de las
organizaciones o crculos econmicos
afectados.

38

Las sesiones plenarias del PE se celebran

en Estrasburgo una vez al mes, excepto en
agosto, con una duracin de una semana,
a las cuales pueden aadirse sesiones adicionales, en particular sobre el presupuesto. Por ltimo pueden convocarse
sesiones urgentes ms breves (de uno o
dos das de duracin) en Bruselas, que permitan al PE pronunciarse inmediatamente
sobre cuestiones importantes (por
ejemplo, asuntos comunitarios, cuestiones
internacionales, violaciones de los derechos humanos, etc.). Por regla general, las
sesiones plenarias son pblicas.

Adopcin de decisiones
Por regla general, para la adopcin de decisiones en el PE basta la mayora absoluta de
los votos emitidos. Con el aumento de la
importancia del PE, el Tratado impone exigencias cada vez ms estrictas en materia
de qurum obligatorio. Actualmente, el
Tratado contempla toda una serie de decisiones que slo pueden adoptarse por
mayora absoluta de sus miembros.
Despus del aumento del nmero de miembros a 626 diputados, esta mayora ser de
314 votos. Finalmente, el voto de censura
contra la Comisin no slo requiere la
mayora de los miembros del PE, sino una
mayora de dos tercios de los votos emitidos.
Sede
El Consejo Europeo de Edimburgo decidi
que Estrasburgo sera la sede del PE,
poniendo as fin a 30 aos de provisionalidad. En la prctica, las sesiones plenarias se
celebraban en Estrasburgo y Bruselas, e
igualmente en Bruselas las reuniones de los
Grupos y comisiones en la semana en que
no haba sesin plenaria, mientras que la
Secretara General del PE se encontraba en
Luxemburgo. La decisin adoptada en el
Consejo Europeo de Edimburgo confirm
esta prctica, si bien con la reserva de que
12 sesiones plenarias anuales debern celebrarse en Estrasburgo. Actualmente existe
en el seno del PE una fuerte tendencia a
favor de fijar el lugar de celebracin de las
sesiones en Bruselas, por lo que no es
seguro que vaya a celebrarse en Estrasburgo
un nmero superior a las 12 sesiones
anuales previstas. La decisin sobre la sede

COMPOSICIN DEL CONSEJO DE LA UE

Un representante del Gobierno de cada Estado miembro, de rango ministerial, asiste a las
reuniones del Consejo, que se celebran con distintas composiciones segn la materia que vaya a
tratarse, por ejemplo:
Consejo General de
Asuntos Exteriores

Consejo de Economa
y Finanzas

Comit de Representantes Permanentes de los

Gobiernos de los Estados miembros
Coreper I y II

Consejo de
Transportes

Consejo de
Agricultura

Comit Especial de Agricultura

Grupos de trabajo

Secretara General (unos 2 200 funcionarios)

Funciones

Procedimiento
normativo

Coordinacin de la
poltica econmica

Presupuesto y
control

Nombramientos

Relaciones
exteriores

39

del Consejo Europeo de Edimburgo permite

celebrar sesiones fuera de Estrasburgo, es
decir, sobre todo en Bruselas.

El Consejo de la Unin Europea

(artculos 202 a 210 del Tratado CE)
Composicin y presidencia

40

En el Consejo de la UE estn representados

los Gobiernos de los Estados miembros. Los
quince Estados miembros envan un representante, que es por regla general, pero no
imprescindiblemente, el ministro responsable de los temas previstos o uno de sus
secretarios de Estado. Lo importante es que
la persona que representa a cada Gobierno
debe estar facultada para actuar de forma
vinculante en nombre del Gobierno de
dicho Estado miembro. Las diversas posibilidades de representacin de un Gobierno
de un Estado miembro ponen de manifiesto
que no existen miembros permanentes del
Consejo; al contrario, el Consejo se rene
con una composicin diferente con respecto a las personas y los temas. El Consejo
de Ministros de Asuntos Exteriores ejerce
funciones de Consejo de Asuntos
Generales, trata las cuestiones que
abarcan varios temas y competencias y
suele reunirse una vez al mes. Adems
existen los Consejos de Ministros por carteras, que abordan las cuestiones especficas de un tema y que se renen unas
ochenta veces al ao. En este contexto se
habla, segn la materia, de Consejo de
Economa y Finanzas (Consejo de
Ministros de Economa y Finanzas),
Consejo de Ministros de Agricultura,
Consejo de Ministros de Transportes,
Consejo de Ministros de Asuntos

Sociales, Consejo de Ministros de Medio

Ambiente, etc.
La Presidencia la desempean sucesivamente los Estados miembros durante seis
meses y el orden lo decide el Consejo por
unanimidad. Se aplica el principio de que
la Presidencia debe ser ejercida de forma
alternada por un Estado miembro grande y
uno pequeo. El cambio de Presidencia
tiene lugar el 1 de enero y el 1 de julio de
cada ao. En 1999, Alemania ocup la
Presidencia durante el primer semestre,
seguida de Finlandia; en el ao 2000 ha
empezado Portugal y luego vendr Francia.
En vista del cambio relativamente frecuente
en la Presidencia, y para garantizar un
mnimo de continuidad, se cre la denominada troika, formada por los pases de la
Presidencia anterior, de la Presidencia en
funciones y de la Presidencia siguiente.
Incumbe a la Presidencia del Consejo organizar las labores en el Consejo y en las
comisiones que trabajan para ste. Adems,
la Presidencia del Consejo reviste importancia poltica en la medida en que el Estado
miembro que ejerce la Presidencia del
Consejo de la UE adquiere prestigio ante la
opinin pblica mundial y sobre todo
porque incluso los pequeos Estados miembros tienen la oportunidad de adquirir peso
poltico en este papel frente a los grandes
y de significarse en la poltica europea.
El Consejo tiene su sede en Bruselas.
Funciones
En el marco de la CE y de la CEEA, la principal misin del Consejo consiste en la actividad normativa (artculo 202 del Tratado

CE). En cambio, para la CECA tan slo es un

rgano de aprobacin que debe ser consultado en algunas decisiones de particular
importancia. Asimismo, el Consejo tiene la
misin de coordinar la poltica econmica
de los Estados miembros (artculo 202 del
Tratado CE). Dicha coordinacin puede
tener lugar tanto en forma de decisiones no
vinculantes, como en forma de decisiones
vinculantes. En este mbito, las competencias del Consejo se reforzaron y ampliaron
notablemente con la realizacin de la
unin econmica y monetaria iniciada por
el Tratado UE. As, las posibilidades del
Consejo de imponer las lneas generales
de la poltica econmica formuladas por l
aumentaron con la creacin de un procedimiento que permite al Consejo formular
recomendaciones al Estado miembro que
muestre un comportamiento incorrecto
(apartado 4 del artculo 99 del Tratado CE).
Finalmente, el Consejo adquiri la facultad
de emitir advertencias e incluso de
imponer sanciones (apartados 9 y 11 del
artculo 104 del Tratado CE). El Consejo
sigue elaborando, sobre la base de un anteproyecto de la Comisin, el proyecto de
presupuesto (apartado 3 del artculo 272
del Tratado CE). Es tambin el Consejo
quien recomienda la aprobacin de la
gestin de la Comisin con respecto a la
ejecucin del proyecto de presupuesto
(apartado 1 del artculo 276 del Tratado CE).
El Consejo designa a los miembros del
Tribunal de Cuentas, del Comit Econmico
y Social y del Comit de las Regiones.
Igualmente es la autoridad suprema de
todos los funcionarios y agentes de la CE.
Finalmente, el Consejo es el rgano competente para la celebracin de acuerdos entre
la Comunidad por una parte y terceros

pases u organizaciones internacionales por

otra (artculos 300 y 310 del Tratado CE).
Funcionamiento
El funcionamiento del Consejo se detalla en
un Reglamento interno. En la prctica, la
actuacin del Consejo se lleva a cabo en
tres fases:
1. Preparacin de las sesiones del Consejo
La preparacin de las sesiones del Consejo
corre a cargo de dos instituciones permanentes integradas en la estructura organizativa del Consejo: el Comit de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los
Estados miembros y la Secretara General.
El Comit de Representantes Permanentes
de los Gobiernos de los Estados miembros, para el cual suele utilizarse la abreviatura Coreper, tiene la misin de preparar el contenido de los trabajos del
Consejo y realizar las tareas que ste le
confe. Para que este Comit pueda
desempear todas las funciones que se le
han encomendado, se rene en forma de
Coreper I (formado por los adjuntos de los
Representantes Permanentes, que se
ocupan normalmente de la preparacin de
las cuestiones tcnicas de los Consejos de
Ministros de las diversas carteras) y en
forma de Coreper II (formado por los
propios Representantes Permanentes que
normalmente abordan todas las cuestiones
polticas). La agricultura est excluida de
esta divisin de tareas, pues para este
sector se cre en 1960 el Comit Especial
de Agricultura [denominado tambin
CSA (Comit spcial de lagriculture)], que

41

desempea las funciones del Coreper en

cuestiones agrcolas.
La preparacin de las sesiones del Consejo se
lleva a cabo, por parte del Coreper y del CSA,
de dos formas: primero se intenta alcanzar, en
el seno del comit, un acuerdo sobre la resolucin de las cuestiones que deben tratarse. A
este respecto, los comits pueden recurrir a
cerca de cien grupos de trabajo organizados
por sectores que tienen un carcter permanente dentro del Consejo. Igualmente pueden
crear grupos ad hoc, a los que se concede
un mandato temporal para solucionar problemas especficos. Asimismo, las deliberaciones en el Consejo deben prepararse de forma
que se destaquen aquellas cuestiones que
deban debatir y decidir los propios miembros
del Consejo, y vayan acompaadas de informes sobre sus antecedentes. Estos dos principios de la preparacin se reflejan en concreto
en el orden del da de una sesin del
Consejo. Mientras que aquellas cuestiones
sobre las que podra alcanzarse un consenso
figuran como puntos A en el orden del da
del Consejo, las cuestiones pendientes que
an deben debatirse constituyen los puntos
B (a este respecto, vase ms abajo).

42

La Secretara General desempea las tareas

administrativas necesarias para el funcionamiento del Consejo (e igualmente del
Coreper y el CSA). En particular se ocupa de
la preparacin tcnica de las sesiones, organiza el servicio de interpretacin (los representantes de los Estados miembros hablan en
su lengua nacional) y de traduccin y el
Servicio Jurdico del Consejo y de los
Comits, y asimismo administra el presupuesto del Consejo.

2. Deliberaciones del Consejo

El Consejo es convocado por su
Presidente (el representante del Estado
miembro que ocupa la Presidencia del
Consejo) por propia iniciativa, a peticin
de uno de sus miembros o de la
Comisin. El Presidente elabora para
cada sesin un orden del da provisional
formado por una parte A y una parte B.
En la parte A se recogen los puntos sobre
los que se ha podido alcanzar el consenso en el Coreper o el CSA, de forma
que el Consejo pueda aprobarlos sin
debate. En la parte B figuran los puntos
que requieren una deliberacin poltica
entre los propios miembros del Consejo.
Un punto A puede convertirse en punto
B durante una sesin del Consejo, en
particular cuando un miembro del
Consejo o la Comisin solicitan un
debate previo a su aprobacin. En ese
caso, el punto se elimina del orden del
da y aparece como punto B en una
sesin ulterior.
El Consejo delibera y decide nicamente
sobre la base de documentos escritos y
proyectos presentados en las once
lenguas oficiales. En los casos urgentes,
puede decidir por unanimidad que prescinde de la reglamentacin lingstica.
Esto tambin es aplicable a las propuestas de modificacin presentadas y debatidas durante la sesin del Consejo.
A excepcin de las sesiones del Consejo
en las que la Presidencia presenta su
programa de trabajo semestral y la
Comisin su programa de trabajo anual,
las sesiones del Consejo no son pblicas.

CONSEJO DE LA UE: PONDERACIN DE VOTOS

10
10
10
10
8
5
5
5

5
4
4
3
3
3
2

Alemania
Francia
Italia
Reino Unido
Espaa
Blgica
Grecia
Pases Bajos

Portugal
Austria
Suecia
Dinamarca
Irlanda
Finlandia
Luxemburgo

Mayora cualificada: 62/87

En las deliberaciones del Consejo se equilibran los diversos intereses de los Estados
miembros con los de la Comunidad.
Aunque en el Consejo se exponen sobre
todo los intereses de los Estados miembros,
los miembros del Consejo estn obligados a
atender al mismo tiempo a los objetivos y
necesidades de la CE en su conjunto. El
Consejo es un rgano comunitario y no una
Conferencia Intergubernamental. Por ello,
en las deliberaciones del Consejo no debe
buscarse el mnimo comn denominador
entre los Estados miembros, sino un equilibrio ptimo entre los intereses de la
Comunidad y los de los distintos Estados
miembros.
3. Adopcin de decisiones
Con respecto a las votaciones en el
Consejo, los Tratados constitutivos se rigen
en principio por la regla de la mayora.
Salvo disposicin contraria, basta la
mayora simple, con un voto por cada
miembro del Consejo. Sin embargo, los
Tratados prevn por regla general disposiciones contrarias, es decir, exigen la

mayora cualificada. Para calcular la

mayora cualificada, en los Tratados se contempla una ponderacin de votos que pretende dar ms peso a los Estados miembros
ms grandes.
La importancia de la votacin por mayora
no reside tanto en que con ella se puede
evitar que los Estados pequeos bloqueen
decisiones importantes, ya que, en determinadas circunstancias, dichos Estados miembros pueden ser objeto de presiones polticas que les obliguen a dar su aprobacin. El
principio de la mayora permite ms bien
alcanzar un acuerdo a pesar de la oposicin
de algn Estado miembro grande, capaz de
resistir las presiones polticas. No obstante,
en el denominado Compromiso de
Ioannina se introdujo una garanta a favor
de los Estados miembros grandes en caso
de formarse mayoras muy ajustadas. En
caso de que miembros del Consejo que
cuenten con un total de 23 a 25 votos
declaren que se opondrn a una decisin
del Consejo adoptada por mayora cualificada, el Consejo har todo lo que est en su
mano por encontrar en un tiempo razona-

43

ble una solucin satisfactoria que pueda ser

aprobada con 65 votos como mnimo.
Aparte de ello, el denominado Acuerdo de
Luxemburgo sigue siendo al menos un
factor poltico en la prctica de las votaciones. Mediante este Acuerdo, que concede a
un Estado miembro un derecho de veto
sobre una medida comunitaria en caso de
que perjudique intereses estatales muy
importantes, se resolvi una crisis en el ao
1965, cuando Francia consider que la
financiacin de la poltica agrcola comn
no tena en cuenta importantes intereses de
su pas y bloque durante ms de seis

meses la toma de decisiones en el Consejo

con una poltica de silla vaca.
En cuanto a las decisiones en mbitos polticos ms delicados, los Tratados prevn la
unanimidad. Para ello es necesario que
todos los miembros del Consejo estn presentes o representados por otro miembro.
Sin embargo, las abstenciones no evitan la
adopcin de una decisin. La unanimidad
se aplica, por ejemplo, al mbito fiscal, al
de la libertad de circulacin de los trabajadores o a las normativas relativas a los derechos e intereses de estos ltimos.

COMPOSICIN DE LA COMISIN EUROPEA

20 miembros
entre ellos
1 Presidente y
2 Vicepresidentes
1
1
2
1
2
2
1

Italia
Luxemburgo
Pases Bajos
Austria
Portugal
Finlandia
Suecia
Reino Unido

Blgica
Dinamarca
Alemania
Grecia
Espaa
Francia
Irlanda

2
1
1
1
1
1
1
2

Funciones

44

Iniciativas para
continuar el
desarrollo del
Derecho
comunitario

Control del
cumplimiento y
correcta aplicacin
del Derecho
comunitario

Administracin y
ejecucin de las
normativas
comunitarias

Representacin
de la CE en las
organizaciones
internacionales

La Comisin Europea
(artculos 211 a 219 del Tratado CE)
Composicin
(artculos 213 y 214 del Tratado CE)
Desde la adhesin de Austria, Finlandia y
Suecia, el 1 de enero de 1995, la Comisin
est formada por 20 miembros (Alemania,
Francia, Reino Unido, Italia y Espaa disponen de dos miembros; los dems Estados
slo tienen un miembro en la Comisin). El
Consejo puede modificar por unanimidad
el nmero de miembros de la Comisin.
La Comisin acta bajo la direccin de un
Presidente asistido por dos Vicepresidentes.
Con el Tratado de Amsterdam se reforz
notablemente la posicin del Presidente
dentro del Colegio de Comisarios, que ha
dejado de ser primus inter pares. En
efecto, su posicin ha sido tan destacada
que las actividades de la Comisin se
encuentran bajo la orientacin poltica de
su Presidente (apartado 1 del artculo 219
del Tratado CE). De esta forma, el
Presidente tiene competencia directiva.
Su destacada posicin se manifiesta asimismo en su funcin directiva en cuestiones organizativas, su derecho a participar
en la seleccin de los dems miembros de
la Comisin y su pertenencia al Consejo
Europeo.
Los miembros de la Comisin son nombrados por los Gobiernos de los Estados miembros de mutuo acuerdo para un mandato
de cinco aos. Mediante el procedimiento
de investidura introducido por el Tratado
UE. Segn dicho procedimiento, los
Gobiernos de los Estados miembros desig-

nan primero a la persona que pretenden

nombrar Presidente de la Comisin; dicha
designacin requiere la aprobacin del PE
(apartado 2 del artculo 214 del Tratado CE).
De acuerdo con el Presidente designado,
los Gobiernos de los Estados miembros
nombran a continuacin a los dems
miembros de la Comisin. El Presidente y
los miembros de la Comisin, como rgano
colegiado, deben obtener el voto de confianza del PE. Obtenida sta, los Gobiernos
de los Estados miembros llevan a cabo el
nombramiento del Presidente y de los
dems miembros de la Comisin. Se
permite la renovacin de mandatos.
Los miembros de la Comisin deben ser
elegidos en razn de su competencia
general y ofrecer garantas plenas de
independencia (apartado 2 del artculo
213 del Tratado CE). No pueden solicitar ni
recibir instrucciones de un Gobierno.
La sede de la Comisin Europea es Bruselas.
Funciones
Ante todo, la Comisin es el motor de la
poltica de la Comunidad. En ella se originan todas las acciones comunitarias, puesto
que le corresponde presentar propuestas al
Consejo para las normativas comunitarias
(el denominado derecho de iniciativa).
Para ello, la Comisin no puede actuar
segn su libre albedro, sino que est obligada a hacerlo si as lo exigen los intereses
de la Comunidad; tambin el Consejo (artculo 208 del Tratado CE) y el PE (apartado
2 del artculo 197 del Tratado CE) tienen la
posibilidad de instar a la Comisin a que
elabore una propuesta. En cambio, con

45

arreglo al Tratado CECA, la Comisin est

facultada para adoptar actos jurdicos y el
Consejo goza en determinados casos de un
derecho de aprobacin que le permite
anular los actos jurdicos de la Comisin. El
Tratado CE y el Tratado CEEA conceden a la
Comisin competencias legislativas originarias de carcter meramente puntual (por
ejemplo, en el mbito del presupuesto de la
CE, de los Fondos Estructurales, de la eliminacin de discriminaciones fiscales o de las
ayudas y de las clusulas de salvaguardia).
Mucho ms amplias que estas competencias originarias son las competencias
delegadas por el Consejo a la Comisin
para la ejecucin de las medidas adoptadas
por ste (tercer guin del artculo 202 del
Tratado CE).

46

distintos de los de la Comunidad.

Siempre debe intentar, en lo que a
menudo son negociaciones difciles en
el Consejo, hacer que prevalezcan los
intereses comunitarios y encontrar frmulas de compromiso que los tengan en
cuenta. Para ello tambin le corresponde
el papel de mediadora entre los Estados
miembros, para lo cual est especialmente capacitada en virtud de su neutralidad.

Asimismo, la Comisin es la guardiana del

Derecho comunitario. Controla la aplicacin y ejecucin del Derecho primario y
derivado de la Comunidad por parte de los
Estados miembros. Persigue las violaciones
del Derecho comunitario en el marco del
procedimiento por incumplimiento de los
Tratados (artculo 226 del Tratado CE) y, en
caso necesario, recurre al TJCE. Tambin
acta en caso de que personas fsicas o jurdicas infrinjan el Derecho comunitario e
impone en numerosos casos severas sanciones. En los ltimos aos, la lucha contra las
infracciones de la normativa comunitaria se
ha convertido en un punto importante de
las actividades de la Comisin.

Por ltimo, la Comisin tambin es un

rgano ejecutivo, si bien con carcter
limitado. Ello se refleja especialmente en
el mbito de la legislacin sobre competencia, en el que la Comisin desempea
las actividades de una autoridad administrativa ordinaria. Comprueba los
hechos, dicta autorizaciones o prohibiciones y, en su caso, adopta sanciones.
En el mbito de los Fondos Estructurales
de la CE y de la ejecucin del presupuesto, las competencias administrativas
de la Comisin tienen un alcance
similar. Por regla general, son los Estados
miembros los que, no obstante, deben
velar por el cumplimiento concreto de
las reglamentaciones comunitarias. Esta
solucin, contemplada en los Tratados,
ofrece la ventaja de acercar a los ciudadanos la realidad del ordenamiento
europeo, que les es an ajena, situndolos bajo la autoridad y en el marco
familiar del ordenamiento nacional.

El papel de representante de los intereses

comunitarios est estrechamente relacionado con su papel de garante del
Derecho comunitario. Por principio, la
Comisin no puede representar intereses

La Comisin representa a la Comunidad

ante las organizaciones internacionales y
se ocupa de las negociaciones en curso
en el marco del Derecho diplomtico
activo y pasivo. Con el correspondiente

ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
DE LA COMISIN EUROPEA
Comisin (20 miembros)
Gabinetes
Secretara General
Servicio Jurdico
Servicio de Prensa y Comunicacin

Direccin General de
Economa y Finanzas

Direccin General de Justicia e Interior

Direccin General de Empresa

Direccin General de
Relaciones Exteriores

Direccin General de Competencia

Direccin General de Comercio

Direccin General de
Empleo y Asuntos Sociales

Direccin General de Desarrollo

Direccin General de Agricultura

Direccin General de Ampliacin

Direccin General de Transportes

Servicio Comn de Relaciones Exteriores

Direccin General de Medio Ambiente

Oficina de Ayuda Humanitaria

Direccin General de Investigacin

Eurostat

Centro Comn de Investigacin

Direccin General de
Personal y Administracin

Direccin General de
Sociedad de la Informacin

Inspeccin General

Direccin General de Pesca

Direccin General de Presupuestos

Direccin General de Mercado Interior

Direccin General de Poltica Regional
Direccin General de Energa
Direccin General de
Fiscalidad y Unin Aduanera
Direccin General de Educacin y Cultura
Direccin General de Sanidad
y Proteccin de los Consumidores

Direccin General de Control Financiero

Oficina Europea de
Lucha contra el Fraude
Servicio Comn
Interpretacin-Conferencias
Servicio de Traduccin
Oficina de Publicaciones

47

mandato del Consejo, est facultada

para negociar acuerdos de la Comunidad
con organizaciones internacionales y
terceros pases, incluidos los tratados de
adhesin de los nuevos Estados miembros. La Comisin representa a la
Comunidad ante los rganos jurisdiccionales de los Estados miembros y, en su
caso, conjuntamente con el Consejo de
la UE, ante el TJCE.

El Tribunal de Justicia de las

Comunidades Europeas y el Tribunal
de Primera Instancia
(artculos 220 a 245 del Tratado CE)
Un ordenamiento slo puede perdurar si
sus normas estn sometidas a la vigilancia
de una autoridad independiente. A ello hay
que agregar que, en una Comunidad de
Estados, si las normas comunes se sometie-

COMPOSICIN DEL TJCE

15 Jueces
y
8 (9) Abogados Generales
designados de mutuo acuerdo por un perodo de seis aos
por los Gobiernos de los Estados miembros
Tipos de procedimiento
Procedimiento

Recurso de anulacin y recurso

Procedimiento prejudicial:

por incumplimiento

por omisin

los rganos jurisdiccionales de

de los Tratados:

de un rgano comunitario o de

los Estados miembros plantean

Comisin contra Estado

un Estado miembro debido a la

cuestiones con carcter

miembro (artculo 226); Estado

ilegalidad u omisin de actos

prejudicial para clarificar

miembro contra Estado

jurdicos (artculos 230 y 232)

la interpretacin y validez

miembro (artculo 227)

del Derecho comunitario

(artculo 234)

48

ran al control de los tribunales nacionales

se correra el riesgo de verlas interpretadas y
aplicadas de manera muy distinta segn los
pases. De esta forma se pondra en peligro
la aplicacin uniforme del Derecho comunitario en todos los Estados miembros.
Fueron estas razones las que condujeron a
la creacin, ya desde la fundacin de la
CECA, del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas (TJCE).
El TJCE est compuesto actualmente por 15
Jueces y 8 (9) Abogados Generales, designados por los Gobiernos de los Estados
miembros de mutuo acuerdo para un
perodo de seis aos. Cada Estado miembro
designa un Juez. Para salvaguardar la continuidad de la jurisprudencia, la mitad de los
cargos de Juez se ocupan cada tres aos, al
inicio del ao judicial, el 6 de octubre.
Pueden ser reelegidos una vez.
En sus actividades, el TJCE est asistido por
ocho Abogados Generales, cuya designacin es similar a la de los Jueces y que
gozan de independencia judicial. De los
ocho Abogados Generales, cuatro provienen siempre de los Estados miembros
grandes (Alemania, Francia, Italia y Reino
Unido) y los otros cuatro alternativamente
de los once Estados miembros restantes. El
puesto del noveno Abogado General ha
sido creado nicamente para el perodo
comprendido entre el 1 de enero de 1995 y
el 6 de octubre de 2000 y se debe a la circunstancia de que, con la adhesin de
Austria, Suecia y Finlandia, el nmero de
Jueces pas a ser impar (15), de forma que
no poda mantenerse el Juez adicional
necesario cuando slo haba doce Estados
miembros. Por ello, el segundo Juez italiano

elegido en octubre de 1994 para ocupar el

puesto de decimotercer Juez ha sido designado Abogado General para un perodo de
seis aos. La institucin del Abogado
General se inspira claramente en la figura
del Commissaire du Gouvernement del
Consejo de Estado y de los tribunales administrativos franceses. Fue introducida en el
TJCE a fin de compensar la unicidad original de la jurisdiccin y la falta de instancias
de recurso derivada de sta. La misin de
los Abogados Generales consiste en presentar al TJCE, con las denominadas conclusiones, una propuesta de resolucin no
vinculante derivada de un dictamen jurdico elaborado con plena independencia e
imparcialidad sobre las cuestiones jurdicas
planteadas en el procedimiento. Las conclusiones motivadas son parte integrante de
la vista oral (apartados 1 y 2 del artculo 59
del Reglamento de procedimiento del TJCE)
y se publican, junto con la sentencia, en la
Recopilacin de Jurisprudencia. Los
Abogados Generales slo pueden influir en
la sentencia mediante el poder de conviccin de sus conclusiones motivadas, pues
no participan en las deliberaciones de la
sentencia ni en las votaciones.
Eleccin de Jueces y Abogados Generales
Para los puestos de Juez y Abogado General
deben elegirse personas que ofrezcan absolutas garantas de independencia y renan
las condiciones requeridas para el ejercicio,
en sus respectivos pases, de las ms altas
funciones jurisdiccionales o que sean juristas de reconocida competencia (apartado 2
del artculo 223 del Tratado CE). Por ello
cabe designar para el puesto de Jueces y
Abogados Generales del TJCE a jueces,

49

50

altos funcionarios, polticos, abogados o

profesores universitarios de los distintos
Estados miembros. La diversidad del origen
profesional y la variedad de la experiencia
son positivos para la labor del TJCE, ya que
contribuyen a que las cuestiones de hecho
y de Derecho se diluciden con la mayor
amplitud posible desde el punto de vista de
la teora y la prctica. En todos los Estados
miembros, la eleccin de la persona y el
procedimiento de designacin de los Jueces
y Abogados Generales son competencia
exclusiva del poder ejecutivo. Los procedimientos empleados para ello son sumamente distintos y muy poco, por no decir
nada, transparentes.
Reparto de asuntos
Tras la presentacin de un asunto ante el
TJCE, el Presidente nombra a un Juez
Ponente, al que, hasta que se pronuncia la
sentencia, corresponde la misin de preparar las decisiones necesarias durante el procedimiento y de proponer resoluciones.
Entre dichas funciones figura la de proponer
en qu sala ha de examinarse y resolverse
un asunto. El TJCE cuenta con las siguientes
salas: el Gran Pleno (quince Jueces), el
Pequeo Pleno (once Jueces), dos Salas de
siete Jueces, de los cuales slo cinco intervienen en la resolucin, as como cuatro
salas de tres o cuatro Jueces, en las cuales
slo tres de ellos intervienen en la decisin.
Con excepcin de los asuntos que se
asignan obligatoriamente a un Pleno a peticin de un Estado miembro o de un rgano
comunitario, el TJCE decide acerca de la
asignacin a una Sala al final del procedimiento escrito sobre la base del informe

previo del Ponente y despus de consultar

al Abogado General. Esta decisin se toma
con arreglo a criterios internos, entre los
cuales revisten una importancia decisiva el
grado de dificultad jurdica, la existencia de
una jurisprudencia consolidada o incluso
las consecuencias polticas y financieras del
asunto. La devolucin de un asunto al
Pleno es posible en todo momento, incluso
durante las deliberaciones sobre la sentencia o despus de stas. No obstante, esto
obliga a celebrar de nuevo la vista oral ante
el Pleno.
Funciones del TJCE
El TJCE ostenta el poder judicial supremo y
exclusivo para la resolucin de todas las
cuestiones relativas al Derecho comunitario. Su misin general se describe as: El
Tribunal de Justicia garantizar el respeto
del Derecho en la interpretacin y aplicacin del presente Tratado (artculo 220 del
Tratado CE).
Esta descripcin general de su misin comprende los siguientes mbitos fundamentales:
1) control de la aplicacin del Derecho
comunitario tanto por las instituciones
de la Comunidad al ejecutar las disposiciones de los Tratados, como por los
Estados miembros y los particulares por
lo que se refiere al cumplimiento de sus
obligaciones derivadas del Derecho
comunitario;
2) interpretacin del Derecho comunitario;
3) desarrollo del Derecho comunitario.

51

El TJCE desempea esta misin en el marco

de una funcin tanto consultiva como judicial. Desempea funciones consultivas al
elaborar dictmenes vinculantes sobre los
convenios que la Unin desea celebrar con
terceros pases u organizaciones internacionales. Sin embargo, su funcin jurisdiccional tiene un peso muy superior. En el marco
de dicha funcin, el Tribunal lleva a cabo
tareas que se reparten entre diversos
mbitos jurisdiccionales en el ordenamiento jurdico de los Estados miembros:
as, el TJCE, en calidad de tribunal constitucional, dirime los litigios entre las instituciones comunitarias y controla la legalidad de
la legislacin comunitaria; como tribunal
administrativo, controla los actos administrativos adoptados por la Comisin o, de
forma indirecta, por las autoridades de los
Estados miembros (sobre la base del
Derecho comunitario); en calidad de tribunal de trabajo y de lo social, conoce de los
asuntos que afectan a la libre circulacin y

a la seguridad social de los trabajadores, as

como a la igualdad de trato de hombres y
mujeres en la vida laboral; como tribunal
de hacienda, resuelve cuestiones relativas a
la validez e interpretacin de las disposiciones de las directivas en materia fiscal y
aduanera; en calidad de tribunal penal, se
ocupa del control de las multas impuestas
por la Comisin; y como tribunal civil, de
los litigios relativos a las demandas de
daos y perjuicios, y de la interpretacin
del Convenio de Bruselas sobre el reconocimiento y la ejecucin de las decisiones
judiciales en materia civil y mercantil.
Al igual que cualquier tribunal, el TJCE est
sobrecargado de trabajo. El nmero de procedimientos ha aumentado con el tiempo,
y seguir creciendo si se tiene en cuenta el
potencial litigioso que encierran las numerosas directivas adoptadas para la realizacin del mercado interior y su transposicin al Derecho nacional. En relacin con

COMPOSICIN DEL TPI

15 Jueces
designados de comn acuerdo para un perodo de seis aos
por los Gobiernos de los Estados miembros
Tipos de procedimiento
Recurso de indemnizacin
Recurso de anulacin y recurso
por responsabilidad contractual
por omisin
y extracontractual
de personas fsicas y jurdicas
debido a la ilegalidad u omisin (artculo 235 y apartados 1 y 2
del artculo 288)
de actos jurdicos comunitarios
(artculos 230 y 232)
52

Recurso de los funcionarios

(artculo 236)

el Tratado de la UE se sabe desde ahora

que se plantearn cuestiones dudosas que
el TJCE deber dilucidar en ltima instancia. Para reducir esta carga de trabajo, en
1988 se cre, en virtud del Acta nica
Europea, un Tribunal de Primera
Instancia (TPI).
El TPI no es un rgano comunitario nuevo,
sino que est integrado en el Tribunal de
Justicia. No obstante, es independiente
incluso desde el punto de vista organizativo del TJCE. Cuenta con su propia
Secretara y con su propio Reglamento de
procedimiento. A fin de diferenciarlos, los
asuntos del TPI van precedidos de una T
de tribunal (por ejemplo, T-1/99), mientras
que los asuntos del TJCE van precedidos de
una C de court o cour (por ejemplo,
C-1/99).
El TPI consta de quince miembros, a cuya
cualificacin, nombramiento y rgimen
jurdico se aplican los mismos requisitos y
normas que a los Jueces del TJCE. Si bien
actan sobre todo como Jueces por su
funcin, tambin pueden intervenir en
determinados casos como Abogados
Generales si el asunto se examina en el
Pleno, o en asuntos de las Salas, si as lo
exigen las dificultades de hecho o de
Derecho de un asunto. En la prctica
seguida hasta ahora se ha hecho muy poco
uso de esta posibilidad.
El TPI cuenta con un Pleno (quince Jueces),
cinco Salas de cinco Jueces y cinco Salas
de tres Jueces. La asignacin al Pleno slo
tiene lugar en casos excepcionales; por
regla general, las Salas tratan y resuelven
los asuntos.

Aunque originalmente slo era competente

para un nmero limitado de recursos, el
TPI es hoy, en virtud de la revisin de su
catlogo original de competencias llevada
a cabo en 1993, la instancia inicial, bajo el
control jurdico del TJCE, para todos los
recursos directos de personas fsicas o jurdicas contra los actos jurdicos de la
Comunidad.

El Tribunal de Cuentas Europeo

(artculos 246 a 248 del Tratado CE)
El Tribunal de Cuentas Europeo fue
creado el 22 de julio de 1975 y
comenz a funcionar en octubre de
1977 en Luxemburgo. Se compone de
acuerdo con el actual nmero de
Estados miembros de quince miembros, designados para un perodo de seis
aos por el Consejo, previa consulta al
PE.
El Tribunal de Cuentas tiene la misin
de comprobar la legalidad y regularidad
de los ingresos y gastos de la CE y
garantizar una buena gestin en la ejecucin del presupuesto. A diferencia de
algunos tribunales de cuentas nacionales de los Estados miembros, el Tribunal
de Cuentas Europeo no dispone de competencias judiciales para imponer coercitivamente sus competencias de
control o para sancionar las infracciones observadas en el ejercicio de sus
funciones. Por otra parte, es autnomo a
la hora de elegir el objeto y el mtodo
de control. Incluso los particulares
pueden verse sometidos a su inspeccin, por ejemplo, al examinar la legalidad del uso, por parte de un beneficia-

53

rio privado, de una subvencin procedente de fondos comunitarios.

La autntica arma del Tribunal de
Cuentas Europeo es el efecto sobre la
opinin pblica. Al trmino de cada ejercicio, el Tribunal elabora un informe con
los resultados de sus actividades de
control, que se publica en el Diario
Oficial de las Comunidades Europeas y
al que, de esta forma, tiene acceso la
opinin pblica europea. Adems, puede
pronunciarse, mediante informes especiales, sobre determinados asuntos,
informes que igualmente se publican en
el Diario Oficial.

La distribucin entre pases es la siguiente:

Blgica
Dinamarca
Alemania
Grecia
Espaa
Francia
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Pases Bajos
Austria
Portugal
Finlandia
Suecia
Reino Unido

12
9
24
12
21
24
9
24
6
12
12
12
9
12
24

rganos auxiliares
El Comit Econmico y Social
(artculos 257 a 262 del Tratado CE)
El Comit Econmico y Social (CES) tiene
como misin que los distintos sectores de
la vida econmica y social, en particular,
los trabajadores y empresarios, agricultores, transportistas, comerciantes, artesanos, profesionales liberales y directivos
de pequeas y medianas empresas estn
representados institucionalmente en la
CE. Igualmente, el Comit constituye un
canal de expresin para los consumidores, defensores del medio ambiente y
asociaciones ciudadanas.

54

El Comit est formado por 222 miembros (consejeros), procedentes de las

organizaciones nacionales ms representativas y designados por el Consejo
(previa consulta a la Comisin) para un
perodo de cuatro aos.

Los consejeros estn divididos en tres

grupos (empresarios, trabajadores y actividades diversas). La elaboracin de los dictmenes adoptados en el Pleno corresponde a
los grupos especializados compuestos
por miembros (y en los cuales pueden participar sus suplentes en calidad de expertos).
Adems, el Comit colabora estrechamente
con las comisiones parlamentarias del PE.
El Comit, creado por los Tratados de
Roma, debe ser consultado en determinados casos por el Consejo a propuesta de la
Comisin. Asimismo emite dictmenes por
propia iniciativa. Los dictmenes del
Comit encarnan una sntesis de puntos de
partida sumamente divergentes. Resultan de
suma utilidad para el Consejo y la Comisin
debido a que stos conocen as las modificaciones a que aspiran los grupos directamente afectados por una propuesta. Los
dictmenes de iniciativa del Comit han
tenido un gran alcance poltico en varias

ocasiones, por ejemplo, el dictamen de 22

de febrero de 1989 sobre los derechos
sociales fundamentales en la Comunidad
que constituy el fundamento de la Carta
Social propuesta por la Comisin (y adoptada por once Estados miembros).

econmica y social, la poltica de empleo y

la legislacin en materia social. Asimismo, el
Consejo consulta peridicamente al CDR,
incluso sin obligacin jurdica de hacerlo,
sobre los ms diversos proyectos de legislacin (consulta facultativa).

El Comit de las Regiones

(artculos 263 a 265 del Tratado CE)

El Banco Europeo de Inversiones

(artculos 266 a 267 del Tratado CE)

El Tratado UE cre el Comit de las

Regiones (CDR) como nuevo rgano consultivo para actuar junto al ya existente CES.
Al igual que el CES, este Comit no es un
rgano de la CE en sentido estricto, ya que
slo tiene funciones consultivas y no
desempea como las instituciones
(Consejo, PE, Comisin, TJCE, Tribunal de
Cuentas) las tareas atribuidas a la
Comunidad de forma jurdicamente vinculante.

La Comunidad dispone del Banco Europeo

de Inversiones (BEI) como entidad financiera
destinada al desarrollo equilibrado y
estable de la CE. Debe conceder prstamos
y garantas en todos los sectores econmicos, en particular para el desarrollo de las
regiones ms atrasadas, la modernizacin o
reconversin de empresas o la creacin de
nuevos empleos, as como para proyectos
que sean del inters comn de varios Estados
miembros.

El CDR est compuesto, como el CES, por

222 miembros que representan a las autoridades regionales y locales de los Estados
miembros. La distribucin de los 222 puestos
entre los Estados miembros corresponde a la
ponderacin de los Estados miembros utilizada para la designacin del CES. Sus miembros son designados por el Consejo por decisin unnime (previa consulta a la Comisin)
a propuesta del Estado miembro correspondiente para un perodo de cuatro aos.

El Banco Central Europeo

(artculos 105 a 115 del Tratado CE)

Su consulta por parte del Consejo y la

Comisin es obligatoria en algunos casos
(consulta obligatoria), en particular en los
mbitos de la educacin, la cultura, la
sanidad, la ampliacin de las redes transeuropeas, las infraestructuras de transporte,
telecomunicaciones y energa, la cohesin

El Banco Central Europeo (BCE) se encuentra

en el ncleo de la unin econmica y monetaria (UEM). Es responsable de la estabilidad
de la moneda europea, el euro, y controla la
masa de dinero en circulacin (artculo 106
del Tratado CE).
A fin de llevar a cabo esta misin, numerosas
disposiciones garantizan la independencia
del BCE. Ni el BCE ni los bancos centrales de
los Estados miembros pueden aceptar, en el
ejercicio de sus competencias, tareas y obligaciones, instrucciones de rganos comunitarios, Gobiernos de los Estados miembros u
otras instancias. Las instituciones de la
Comunidad y los Gobiernos de los Estados

55

miembros han de abstenerse de todo intento

de influir en sus decisiones (artculo 108 del
Tratado CE).
El BCE est formado por un Consejo de
Gobierno y un Comit Ejecutivo. Al Consejo
de Gobierno pertenecen los presidentes de
los bancos centrales nacionales y los miembros del Comit Ejecutivo. Este ltimo, compuesto por un Presidente, un Vicepresidente
y otros cuatro miembros, es en la prctica la
direccin del BCE. Su Presidente y sus miembros son designados de comn acuerdo por
los Estados miembros por recomendacin
del Consejo de la UE, previa consulta al PE,
entre personas de reconocido prestigio y
experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios. Su mandato es de ocho

56

aos. A fin de garantizar la independencia de

los miembros del Comit Ejecutivo, no se
prev la renovacin de dicho mandato (artculo 112 del Tratado CE).
El BCE y los bancos centrales de los Estados
miembros operan bajo la estructura comn
del Sistema Europeo de Bancos Centrales
(SEBC) (artculo 107 del Tratado CE). El SEBC
debe definir y ejecutar la poltica monetaria
de la Comunidad; tiene la facultad exclusiva
de autorizar la emisin de billetes y monedas
en la Comunidad. Asimismo, el SEBC debe
administrar las reservas monetarias de los
Estados miembros y velar por el buen funcionamiento de los sistemas de pago de la
Comunidad (apartado 2 del artculo 105 del
Tratado CE).

EL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO

olamente el Derecho comunitario puede

dar vida y realizar la Constitucin de la
UE que acabamos de describir, en particular
sus valores fundamentales. Por esa razn, la
UE es desde dos puntos de vista un fenmeno del Derecho: es una creacin del
Derecho y una comunidad de Derecho.

LA UE COMO CREACIN
DEL DERECHO Y COMUNIDAD
DE DERECHO
sta es la novedad decisiva que la caracteriza respecto a los intentos anteriores de
lograr la unidad de Europa. Los medios utilizados no son la violencia y la sumisin, sino
la fuerza del Derecho. El Derecho debe
crear lo que la sangre y las armas no lograron en siglos, ya que slo una unidad que
repose en una decisin libre tiene posibilidades de perdurar. Una Unin que se base
en los valores fundamentales, como la libertad y la igualdad, y que sea preservada y
realizada a travs del Derecho. sta es la
base subyacente a los Tratados constitutivos,
como actos creadores de la Comunidad
Europea y de la Unin Europea.
Sin embargo, la UE no es tan slo una creacin del Derecho, sino que tambin persigue sus objetivos utilizando exclusivamente
el Derecho. Es una comunidad de Derecho.
No es la fuerza del poder la que rige la convivencia econmica y social de los pueblos
de los Estados miembros, sino el Derecho de
la Comunidad. El Derecho comunitario es la
base del sistema institucional. Establece los
procedimientos para la adopcin de deci-

siones de las instituciones comunitarias y

regula las relaciones entre ellas. Pone en sus
manos una serie de instrumentos jurdicos
en forma de reglamentos, decisiones generales CECA, directivas, recomendaciones
CECA y decisiones individuales, que permiten adoptar actos jurdicos con efectos vinculantes para los Estados miembros y sus
ciudadanos. De esta forma, tambin el individuo se convierte en soporte de la
Comunidad. El ordenamiento jurdico de
sta influye en su vida cotidiana de forma
cada vez ms directa. Le concede derechos
y le impone obligaciones, de forma que el
individuo, ciudadano de su pas y de la
Comunidad, est sometido a ordenamientos
jurdicos de diferentes niveles, como los que
observamos en las constituciones de los
Estados federales. Al igual que cualquier
ordenamiento jurdico, el comunitario
dispone de un sistema completo de proteccin jurdica para resolver los litigios en
torno al Derecho comunitario y para velar
por su cumplimiento. El Derecho comunitario determina igualmente la relacin entre la
Comunidad y los Estados miembros; estos
ltimos deben adoptar todas las medidas
apropiadas para cumplir las obligaciones
derivadas de los Tratados o de los actos de
las instituciones comunitarias. Les corresponde ayudar a la Comunidad a llevar a la
prctica su misin y abstenerse de todo lo
que pueda poner en peligro la realizacin
de los objetivos de los Tratados. Los Estados
miembros son responsables ante los ciudadanos de la Unin de todos los perjuicios
provocados por las infracciones del
Derecho comunitario.

57

 LAS FUENTES DEL DERECHO

COMUNITARIO

Los Tratados constitutivos: el Derecho

primario de la Comunidad

El trmino fuente del Derecho tiene un

doble significado: en su acepcin original
describe el motivo del nacimiento del
Derecho, es decir, las razones de su creacin. En este sentido, la fuente del Derecho
comunitario sera la voluntad de mantener
la paz y crear una Europa mejor a travs de
la integracin econmica, motivos ambos a
los que la CE debe su existencia. En
cambio, en el vocabulario jurdico se
entiende por fuente del Derecho el
origen y fundamento del mismo.

La primera fuente del Derecho que cabe

sealar son los tres Tratados constitutivos,
incluidos sus anexos, apndices y protocolos, as como sus complementos y modificaciones posteriores, es decir, los actos de
creacin de la CE y de la UE. Los Tratados
constitutivos, as como los complementos y
modificaciones posteriores, sobre todo el
Acta nica Europea, los diversos tratados
de adhesin y el Tratado de la Unin
Europea reflejan los principios jurdicos
fundamentales relativos a los objetivos, la
organizacin y el funcionamiento de la CE,
as como parte de la legislacin econmica.
De esta forma establecen el marco constitucional de la CE que deben llenar de contenido, en inters de la Comunidad, las instituciones comunitarias dotadas de competencias legislativas y administrativas. Dado
que se trata de un Derecho creado directamente por los Estados miembros, estos principios se denominan en el lenguaje jurdico
Derecho comunitario primario.

Fuentes del Derecho comunitario

1. Derecho primario
Tratados constitutivos
Principios jurdicos generales

2. Acuerdos de Derecho internacional de

la CE

Los actos jurdicos comunitarios:

el Derecho derivado de la Comunidad

3. Derecho derivado
Reglamentos (de aplicacin)
Directivas/decisiones CECA
Decisiones generales e individuales

El Derecho creado por las instituciones

comunitarias en el ejercicio de sus competencias en virtud de los Tratados se
denomina Derecho comunitario derivado, la segunda gran fuente del
Derecho de la CE.

4. Principios generales de Derecho

administrativo

58

5. Convenios entre los Estados miembros

Est formado en primer lugar por los actos

jurdicos contemplados y definidos en los
artculos 249 del Tratado CEE, 161 del
Tratado CEEA y 14 del Tratado CECA. En su
calidad de actos jurdicos vinculantes con-

tienen tanto normas jurdicas y directrices

generales y abstractas, como medidas concretas e individuales. Asimismo contemplan la adopcin de declaraciones no vinculantes de las instituciones comunitarias.
Esta relacin no es exhaustiva, pues el
Derecho comunitario derivado comprende otros actos jurdicos que no
pueden catalogarse en la misma. Entre
ellos figuran sobre todo aquellos que
regulan el rgimen interno de la CE o de
sus rganos, como en el caso de las
normas o convenios adoptados de comn
acuerdo entre las instituciones o los reglamentos internos de estas ltimas. Cabe
sealar asimismo la elaboracin y anuncio
de los programas de accin de la CE. La
diferencia entre los diversos actos jurdicos
del Derecho derivado con respecto al procedimiento de su adopcin, sus efectos
jurdicos y los grupos a los que van dirigidos es considerable; por ello abordaremos
dichas diferencias ms adelante en un
captulo separado, consagrado a los instrumentos.
La creacin del Derecho derivado se lleva
a cabo de forma paulatina y progresiva.
Mediante su adopcin se da vida a la
constitucin de la Comunidad, formada
por el Derecho primario, y se realiza y
completa el ordenamiento jurdico
europeo con el paso del tiempo.

Los tratados internacionales de la CE

Esta tercera fuente del Derecho est vinculada al papel de la CE en el plano internacional. Como centro de poder a escala
mundial, Europa no puede limitarse a ges-

tionar sus asuntos internos, sino que debe

ante todo ocuparse de sus relaciones econmicas, sociales y polticas con otros
pases del mundo. A tal fin, la CE celebra
acuerdos internacionales con los pases
no pertenecientes a la Comunidad (denominados terceros pases) y otras organizaciones internacionales, que van desde los
tratados de cooperacin de amplio alcance
en los mbitos comercial, industrial, social
o tcnico, hasta los acuerdos comerciales
en torno a determinados productos.
Tres formas de relacin contractual de la
CE con terceros pases merecen una atencin especial:
Los acuerdos de asociacin
La asociacin trasciende en gran medida
las cuestiones de poltica puramente
comercial y tiende a una estrecha cooperacin econmica con un amplio apoyo
financiero de la CE a la otra parte contratante (artculo 310 [antiguo artculo 238]
del Tratado CE). Existen tres formas de
acuerdos de asociacin:
Acuerdos para el mantenimiento de
vnculos especiales de algunos Estados
miembros de la CE con terceros pases
La creacin del instrumento de asociacin
tiene su origen en las estrechas relaciones
econmicas que los pases y territorios de
ultramar mantenan con algunos Estados
fundadores de la CE, en virtud de los antiguos regmenes coloniales. Puesto que la
introduccin de un arancel exterior comn
en la CE habra alterado notablemente los
intercambios comerciales con estos territo-

59

rios, haba que crear regmenes especiales,

a fin de extender el sistema de libre comercio de la Comunidad a los pases y territorios de ultramar. Al mismo tiempo, los
derechos de aduana impuestos a las mercancas de estos pases fueron eliminndose progresivamente. La ayuda financiera
y tcnica de la CE se canaliza a travs del
Fondo Europeo de Desarrollo.
Acuerdos para la preparacin de una
posible adhesin y para la constitucin
de una unin aduanera

60

La asociacin tambin sirve para preparar

una posible adhesin de un pas a la UE.
Es, por as decirlo, una fase previa de la
adhesin, en la que se intenta una aproximacin de las condiciones econmicas del
pas candidato a las de la UE. Este procedimiento demostr su utilidad en el caso de
Grecia, que se asoci a la CE en 1962. En
1964 se celebr otro acuerdo de asociacin con vistas a una adhesin posterior,
esta vez con Turqua. En los denominados
acuerdos europeos celebrados por la CE
con Polonia, Hungra, la Repblica Checa,
Eslovaquia, Bulgaria, Rumania, Eslovenia y
los tres Estados blticos (Lituania, Estonia y
Letonia), se admite en principio el objetivo
de adhesin de estos pases de Europa
Central y Oriental que se encuentran en
proceso de reformas. La asociacin debe
ayudar asimismo a estos pases a cumplir,
en un perodo razonable, los requisitos de
la deseada adhesin a la UE tanto en el
aspecto econmico como en el de poltica
exterior. La CE ha constituido una unin
aduanera con Malta (1971), Chipre (1973)
y Turqua (1996).

El Acuerdo sobre el Espacio

Econmico Europeo (EEE)
El Acuerdo sobre el EEE abre al resto de
los Estados de la AELC (Noruega,
Islandia, Liechtenstein y Suiza) las
puertas del mercado interior de la CE y
representa, en virtud del compromiso de
adoptar casi dos tercios del Derecho
comunitario, un fundamento seguro
para una posible adhesin posterior de
estos pases a la UE. Dentro del EEE, y
sobre la base del Derecho comunitario
primario y derivado vigente (el acervo
comunitario), debe realizarse la libre
circulacin de mercancas, personas,
servicios y capitales, establecerse un
rgimen uniforme en materia de competencia y ayudas estatales, as como
intensificarse la cooperacin en el
mbito de las polticas horizontales y
paralelas (por ejemplo, proteccin del
medio ambiente, investigacin y desarrollo, y educacin).
Acuerdos de cooperacin
Los acuerdos de cooperacin no van tan
lejos como los de asociacin, ya que
tienen como nico objetivo una intensa
cooperacin econmica. Dichos acuerdos vinculan a la CE con los Estados del
Magreb (Marruecos, Argelia y Tnez),
los Estados del Mashrek (Egipto,
Jordania, Lbano y Siria) y con Israel,
entre otros (artculo 300 del Tratado CE).
Acuerdos comerciales
Por ltimo, existen numerosos acuerdos
comerciales celebrados con diversos terce-

ros pases, grupos de stos o en el marco

de organizaciones comerciales internacionales en el sector aduanero y de poltica
comercial. Los acuerdos comerciales ms
importantes a escala internacional son el
Acuerdo por el que se establece la
Organizacin Mundial del Comercio
(OMC), y los acuerdos multilaterales celebrados en su marco, de los cuales mencionaremos los ms significativos: el Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT, 1994), los Cdigos antidumping y sobre subvenciones, el
Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios (GATS), los Convenios sobre los
aspectos de los derechos de propiedad
intelectual relacionados con el comercio
(ADPIC) y el Entendimiento relativo a las
normas y procedimientos por los que se
rige la solucin de diferencias.

Fuentes del Derecho no escritas

Las fuentes del Derecho de la Comunidad
mencionadas hasta ahora tienen la caracterstica comn de constituir el Derecho
comunitario escrito. Pero al igual que
cualquier otro ordenamiento jurdico, el
comunitario no puede estar constituido
exclusivamente por normas escritas, ya
que cada ordenamiento presenta lagunas
que deben llenarse con el Derecho no
escrito.
Los principios generales del Derecho
Las fuentes no escritas del Derecho
comunitario son, fundamentalmente, los
principios generales del Derecho. Se
trata de normas que expresan las concepciones elementales del Derecho y la jus-

ticia a las que obedece todo ordenamiento jurdico. El Derecho comunitario

escrito, que esencialmente slo regula
situaciones econmicas y sociales, no
puede cumplir ms que parcialmente
este cometido, por lo cual los principios
generales del Derecho representan una
de las fuentes ms importantes del
Derecho comunitario. Con ellas se
puede colmar las lagunas existentes o
desarrollar el Derecho vigente mediante
su interpretacin acorde con el principio
de equidad.
Los principios generales del Derecho se
materializan a travs de la aplicacin de
las normas, en particular mediante la
jurisprudencia del TJCE en el marco de la
misin que se le ha encomendado, consistente en garantizar el respeto del
Derecho en la interpretacin y aplicacin
del Tratado. Los puntos de referencia
para determinar los principios fundamentales son sobre todo los principios
comunes a los ordenamientos de los
Estados miembros. stos proporcionan la
base a partir de la cual se desarrollan las
normas necesarias para resolver un problema a escala comunitaria.
Entre estos principios generales del
Derecho se encuentran, aparte de los
principios bsicos de independencia, aplicabilidad directa y primaca del Derecho
comunitario, la garanta de los derechos
fundamentales, el principio de proporcionalidad, el principio de proteccin de la
confidencialidad, el principio de audiencia judicial o el principio de responsabilidad de los Estados miembros por las violaciones del Derecho comunitario.

61

El Derecho consuetudinario

62

El Derecho consuetudinario tambin

forma parte del Derecho comunitario

no escrito. Se trata del Derecho derivado de la prctica y de la conviccin

jurdica, que completa o modifica al
Derecho primario o derivado. Su

posible existencia est reconocida,

pero su desarrollo efectivo choca en el
plano de la legislacin comunitaria
con lmites estrictos. Un primer lmite
se deriva de la existencia de un procedimiento especial para modificar los
Tratados (artculo 48 del Tratado UE).
Con esta disposicin no se excluye del
todo el desarrollo del Derecho consuetudinario, pero s se fijan requisitos
ms estrictos que deben cumplirse
cuando se trate de demostrar una prctica reiterada y la correspondiente conviccin de actuar dentro de la legalidad. Otro lmite al desarrollo del
Derecho consuetudinario por parte de
las instituciones comunitarias se deriva
del hecho de que toda accin de una
institucin debe estar exclusivamente
basada en los Tratados comunitarios y
no en el comportamiento efectivo de la
institucin y en la correspondiente
voluntad de vinculacin jurdica. De
ello se desprende que el Derecho consuetudinario con rango de Derecho
contractual nunca puede partir de las
instituciones comunitarias, sino en
todo caso de los Estados miembros en
las estrictas condiciones antes descritas. Las prcticas y las convicciones de
actuar dentro de la legalidad por parte
de las instituciones comunitarias
pueden utilizarse, sin embargo, en el
marco de la interpretacin de los principios jurdicos creados por dichos
rganos, con lo cual, en determinados
casos, se modifica el alcance jurdico y
real del acto jurdico en cuestin. No
obstante, para ello deben respetarse los
requisitos y lmites establecidos en el
Derecho primario.

Los convenios entre los Estados

miembros
La ltima fuente del Derecho de la CE
la constituyen los convenios entre los
Estados miembros. Se trata, por una
parte, de convenios concluidos para
regular cuestiones que estn estrechamente relacionadas con las actividades
de la CE, pero para las cuales no se ha
dotado de competencia a las instituciones comunitarias. Por otra, existen
autnticos convenios internacionales
entre los Estados miembros con los
cuales se pretende, en particular,
superar la limitacin territorial de las
normativas nacionales y crear un
Derecho uniforme a escala de la
Comunidad (artculo 293 del Tratado
CE). Ello reviste especial importancia
en el mbito del Derecho internacional
privado. A ttulo de ejemplo cabe mencionar: el Convenio sobre la competencia judicial y la ejecucin de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (1968), el Convenio sobre el
reconocimiento mutuo de las sociedades y personas jurdicas (1968), el
Convenio relativo a la supresin de la
doble imposicin en caso de correccin de los beneficios de empresas asociadas (1990), el Convenio sobre la ley
aplicable a las obligaciones contractuales (1980) y el Convenio sobre la
patente europea (1989).

LOS INSTRUMENTOS
DE LA CE
En el momento de la fundacin de la CE
hubo que inventar el sistema de actos

63

jurdicos comunitarios. Para ello se

plante, en particular, la cuestin de la
naturaleza que deban tener los actos
jurdicos comunitarios y sus efectos. Por
una parte haba que considerar que las
instituciones deban estar en condiciones
de conciliar de forma eficaz, es decir, sin
depender de la buena voluntad de los
Estados miembros, las distintas y desiguales condiciones econmicas, sociales e
incluso ambientales de los Estados miembros y, de esta forma, crear las mejores
condiciones posibles para todos los ciudadanos de la Comunidad. Por otra parte,
no se deba interferir con los ordenamientos jurdicos nacionales ms de lo necesario. Por ello, la totalidad del sistema
normativo y de accin jurdica de la CE
obedece al principio de que en aquellos
casos en que es necesaria una normativa
comn, incluso detallada, para todos los
Estados miembros, el acto comunitario
debe sustituir a la normativa nacional,
pero que en aquellos casos en que no
existe dicha necesidad, deben tenerse
debidamente en cuenta los ordenamientos vigentes de los Estados miembros.

64

Sobre esta base se desarrollaron los instrumentos que permiten a las instituciones comunitarias incidir en diversa
medida en los ordenamientos jurdicos
nacionales. La forma extrema es aquella
en que la reglamentacin nacional es
sustituida por la normativa comunitaria.
A continuacin estn las disposiciones
comunitarias con las que las instituciones de la CE inciden tan slo indirectamente en los ordenamientos de los
Estados miembros. Queda despus la
posibilidad de adoptar medidas dirigidas

a un destinatario determinado o identificable para resolver un caso individual

concreto. Por ltimo, existen los actos
jurdicos que no contienen ninguna disposicin de obligado cumplimiento por
parte de los Estados miembros o los ciudadanos de la Comunidad. Estas formas
bsicas de actos jurdicos se encuentran
en los tres Tratados comunitarios. No
obstante, existen diferencias en la presentacin concreta y en la designacin
de los distintos actos jurdicos entre el
Tratado CECA, por una parte, y los
Tratados CE y CEEA, por otra. Mientras
que el Tratado CECA slo contempla tres
tipos de actos jurdicos: decisiones, recomendaciones y dictmenes (artculo 14
del Tratado CECA), los Tratados CE y
CEEA establecen cinco tipos: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictmenes (artculo 249 del
Tratado CE y artculo 161 del Tratado
CEEA). En efecto, se haba llegado a la
conclusin de que las formas previstas
para la CECA no bastaban para satisfacer
debidamente las necesidades de la CE y
la CEEA. Al mismo tiempo, con la introduccin de nuevas designaciones se pretenda remediar las lagunas de la definicin de los actos jurdicos en el Tratado
CECA. La diversidad conceptual resultante se acept deliberadamente, aunque
deba desaparecer con ocasin de la
fusin de las tres comunidades prevista
para ms adelante.
Desde el punto de vista de sus destinatarios y de los efectos que produce en los
Estados miembros, el sistema de actos
jurdicos de la CE puede presentarse del
modo siguiente:

Tratado CECA

Tratado CE

Tratado CEEA

Artculo 14

Artculo 249

Artculo 161

Decisin general

Reglamento

Reglamento

Recomendacin

Directiva

Directiva

Decisin (individual)

Decisin

Decisin

Recomendacin

Recomendacin

Dictmenes

Dictmenes

Dictmenes

Las decisiones generales CECA

y los reglamentos: las leyes
comunitarias

las disposiciones reglamentarias amparndose en normas y usos del Derecho

nacional.

Los actos jurdicos con los que las instituciones comunitarias pueden intervenir
con mayor intensidad en los ordenamientos jurdicos nacionales son, en los
Tratados CE y CEEA, los reglamentos, y en
el Tratado CECA, la decisin general. Los
definen dos propiedades muy poco
comunes en el Derecho internacional:

Su aplicabilidad directa, es decir, que

los reglamentos establecen un Derecho
idntico sin necesidad de una normativa
especial de aplicacin de carcter nacional del Estado y confieren o imponen a
los ciudadanos comunitarios derechos y
obligaciones igualmente directos. Los
Estados miembros, sus instituciones, tribunales y autoridades, as como todas las
personas incluidas en el mbito personal
de aplicacin del reglamento, estn
directamente obligados por el Derecho
comunitario y deben respetarlo como si
se tratara del Derecho nacional.

Su carcter comunitario, que consiste

en la particularidad de imponer el mismo
Derecho en toda la Comunidad sin tener
en cuenta las fronteras, y de ser vlido de
manera uniforme e ntegra en todos los
Estados miembros. Esto significa que los
Estados no pueden, por ejemplo, aplicar
las disposiciones de un reglamento de
forma parcial o decidir cules aplican
para, de esta forma, excluir las normas a
las que un Estado miembro se ha opuesto
en el procedimiento de decisin o que
son contrarias a ciertos intereses nacionales. Los Estados miembros tampoco
pueden sustraerse a la obligatoriedad de

Las similitudes entre estos actos jurdicos

y las leyes nacionales saltan a la vista. En
la medida en que se adopten en rgimen
de codecisin con el Parlamento Europeo
(segn el llamado procedimiento de
codecisin, que se describe en el
siguiente captulo), pueden denominarse
leyes europeas. Los reglamentos y decisiones generales adoptados nicamente

65

por el Consejo o la Comisin carecen de

este factor de corresponsabilidad parlamentaria, de modo que al menos desde
una ptica formal no presentan todas
las caractersticas de una ley.

Las recomendaciones CECA

y las directivas
La directiva, que en el Tratado CECA se
denomina recomendacin, es, junto al
reglamento, el instrumento ms importante de actuacin comunitaria. Intenta
combinar la necesaria unidad del Derecho
comunitario con el mantenimiento de la
variedad de las peculiaridades nacionales.
As pues, el objetivo principal de la directiva no es como en el caso del reglamento la unificacin del Derecho, sino
la aproximacin de las legislaciones. Con
dicha aproximacin se pretende eliminar
las contradicciones entre las disposiciones
legislativas y administrativas de los Estados
miembros o suprimir paso a paso las diferencias, con el fin de que en todos los
Estados miembros se impongan en lo
posible los mismos requisitos. La directiva
se revela as como uno de los instrumentos
fundamentales en la consecucin del
mercado interior.

66

La directiva slo es obligatoria para los

Estados miembros respecto del objetivo
que propone, dejando a su eleccin la
forma y los medios para alcanzar los objetivos establecidos a escala comunitaria en
el marco del ordenamiento jurdico nacional. Esta integracin de los Estados miembros refleja la intencin de atenuar la
necesidad de intervencin en la estructura
legal y administrativa nacional. As, los

Estados miembros pueden tener en cuenta

las peculiaridades nacionales a la hora de
realizar los objetivos del Derecho comunitario. A este efecto, las disposiciones de
una directiva no sustituyen automticamente a las del Derecho nacional, sino
que los Estados miembros estn obligados
a adecuar su legislacin a la normativa
comunitaria. Esto requiere, por regla
general, un procedimiento normativo dividido en dos fases:
En la fase jurdico-comunitaria, se establece con carcter preceptivo el objetivo
propuesto por la directiva para sus respectivos destinatarios, es decir, varios o todos los
Estados miembros, o bien, en el caso de las
recomendaciones CECA, incluso uno slo
de ellos, que debe materializar dentro de un
plazo concreto. Las instituciones comunitarias pueden predeterminar dicho objetivo a
travs de normas detalladas, de forma que a
los Estados miembros apenas les quede
margen para configurar un contenido material propio. Esta posibilidad se utiliza sobre
todo en el mbito de las normas tcnicas y
de la proteccin del medio ambiente.
En la segunda fase, de carcter nacional, se
procede a ejecutar el objetivo prescrito por el
Derecho comunitario dentro del Derecho de
los Estados miembros. Aun cuando stos
tienen libertad para elegir la forma y los
medios de transposicin, se evaluar si las
disposiciones correspondientes han sido
incorporadas conforme al Derecho comunitario con arreglo a los criterios del propio
ordenamiento comunitario. El principio aplicado es que la transposicin deber crear
una situacin jurdica que permita reconocer
de forma suficientemente clara y precisa los

derechos y obligaciones que emanan de las

disposiciones de la directiva, y as los ciudadanos comunitarios podrn hacerlos valer u
oponerse a ellos ante los tribunales nacionales. Para ello siempre es necesario que se
adopten actos jurdicos obligatorios de
mbito nacional o que se anulen o modifiquen disposiciones legales y administrativas
vigentes. Un simple acto administrativo no
es suficiente, ya que ste, por su propia naturaleza, puede ser modificado a discrecin de
la administracin y recibir asimismo una
publicidad insuficiente.
A excepcin del caso en que una recomendacin CECA se dirija directamente a una
empresa de la CE, ni la directiva y ni la
recomendacin CECA destinadas a los
Estados miembros crean derechos y obligaciones inmediatos para los ciudadanos
comunitarios; se dirigen expresamente tan
slo a los Estados miembros. En cambio, los
ciudadanos comunitarios no adquieren
derechos y obligaciones sino a travs de los
actos de ejecucin de la directiva o de la
recomendacin CECA adoptados por las
autoridades competentes de los Estados
miembros, lo cual carece de importancia
para ellos mientras los Estados miembros
cumplan las obligaciones que les imponen
los actos jurdicos comunitarios. Sin
embargo, el ciudadano comunitario resulta
perjudicado si la realizacin del objetivo
previsto en la directiva o recomendacin
CECA fuese favorable para l y no se hubieran producido los actos nacionales de ejecucin o bien la transposicin fuese deficiente. A fin de excluir en lo posible estos
inconvenientes, el TJCE ha reiterado en su
jurisprudencia que, en determinadas circunstancias, los ciudadanos comunitarios

pueden invocar directamente las disposiciones de la directiva, reclamar los derechos previstos en ella y, en su caso, acudir a
los tribunales nacionales. Segn el TJCE, las
condiciones para que se produzca este
efecto directo son:
que las disposiciones de la directiva o de
la recomendacin CECA determinen los
derechos de los ciudadanos de la Unin o
de las empresas de forma suficientemente
clara y precisa;
que el ejercicio del Derecho no est vinculado a ninguna condicin u obligacin;
que el legislador nacional no tenga
ningn margen de apreciacin a la hora
de fijar el contenido del Derecho;
que haya expirado el plazo para la transposicin de la directiva o recomendacin
CECA.
Esta jurisprudencia del TJCE sobre el efecto
directo de las directivas y recomendaciones
CECA se basa sencillamente en la idea de
que un Estado miembro acta de forma
contradictoria e ilegal si aplica su legislacin sin adaptarla debidamente con arreglo
a las disposiciones de la directiva. Este ejercicio abusivo del Derecho por parte de un
Estado miembro se contrarresta con el reconocimiento del efecto directo de la disposicin de una directiva en la medida que con
ello se evita que dicho Estado miembro
obtenga alguna ventaja de su incumplimiento del Derecho comunitario. En este
sentido, el efecto directo de las directivas
adquiere carcter sancionador. A la luz de
esta clasificacin resulta lgico que hasta

67

68

ahora el TJCE solamente haya reconocido el

efecto directo de las directivas en la relacin del individuo con el Estado miembro,
y nicamente en la medida en que dicho
efecto favorezca a los ciudadanos de la
Unin y no vaya en detrimento de ellos, es
decir, en los casos en que el Derecho
comunitario prev una normativa ms favorable para los ciudadanos de la Unin que
el Derecho nacional no adaptado (el denominado efecto directo vertical). En
cambio, el TJCE ha rechazado el efecto
directo de las directivas y recomendaciones
CECA en la relacin entre particulares
(denominado efecto directo horizontal).
El carcter sancionador del efecto directo

lleva al TJCE a establecer que dicho efecto

no puede producirse entre los particulares,
ya que no se les puede responsabilizar de
las omisiones de los Estados miembros. Los
ciudadanos estn mejor defendidos por los
principios de la seguridad jurdica y de proteccin de la confianza legtima, ya que
tienen derecho a confiar en que los efectos
de una directiva slo pueden aplicrseles
conforme a los actos de transposicin
nacionales.
No obstante, transcurrido su plazo de transposicin, las directivas adquieren efectos
jurdicos objetivos en el sentido de que
todos lo rganos estatales estn obligados a

interpretar y aplicar el Derecho nacional

conforme a lo dispuesto en ellas (la denominada interpretacin conforme al Derecho
comunitario).
Adems, el TJCE, en las sentencias en los
asuntos Francovich y Bonifaci de 1991,
reconoci la obligacin de los Estados
miembros de indemnizar los perjuicios causados por la falta de transposicin o por una
transposicin irregular. En estos asuntos se
trataba de la responsabilidad del Estado italiano por la transposicin fuera de plazo de
la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20
de octubre de 1980, sobre la proteccin de
los trabajadores asalariados en caso de
insolvencia del empresario. Esta Directiva
garantiza los derechos de los trabajadores al
cobro de su salario durante un perodo anterior a la fecha en que se produce la insolvencia de la empresa o el despido por esta
misma causa. A este fin deban constituirse
fondos de garanta no disponibles para los
dems acreedores de la empresa y cuyos
recursos deban proceder de las empresas o
de la administracin pblica. En este caso,
el TJCE se encontraba ante el problema de
que si bien dicha Directiva tena por objeto
conceder a los trabajadores un derecho subjetivo al cobro de su salario con cargo a este
fondo de garanta, la aplicabilidad directa
de dicho derecho, es decir, su reclamacin
ante los tribunales nacionales, no poda reivindicarse, ya que, al no haberse efectuado
la transposicin de esta Directiva, no se
haban creado estos fondos de garanta y,
por consiguiente, no era posible determinar
el deudor de las indemnizaciones devengadas a raz de la quiebra. En su sentencia, el
TJCE decidi que el Estado italiano era responsable de la indemnizacin de los daos

y perjuicios causados a los trabajadores

afectados al haber privado a stos del
derecho que dicha Directiva les conceda
por no haber incorporado esta ltima. A
pesar de no estar contemplada expresamente en el Derecho comunitario, la obligacin de indemnizacin es, en opinin del
TJCE, parte inseparable del ordenamiento
jurdico comunitario, ya que su plena eficacia se vera afectada y quedara mermada la
proteccin de los derechos fundamentados
en dicho ordenamiento, si los ciudadanos
de la Comunidad no tuviesen la posibilidad
de obtener una indemnizacin en caso de
que sus derechos se viesen conculcados por
una actuacin contraria al Derecho comunitario por parte de los Estados miembros.

Las decisiones individuales: los actos

administrativos de la CE
La tercera categora de actos jurdicos en el
sistema normativo de la CE son las decisiones y la decisin individual CECA. La aplicacin y ejecucin eficaces de los
Tratados, reglamentos y decisiones generales CECA slo resulta factible si las instituciones comunitarias tienen la posibilidad,
en los casos en que son responsables de la
ejecucin del Derecho comunitario, de
actuar directamente sobre las circunstancias de los ciudadanos, las empresas y los
Estados miembros de la Unin. Esto equivale casi exactamente a la situacin prevista en los ordenamientos jurdicos nacionales, en los que las administraciones
nacionales establecen de forma vinculante
las consecuencias que se derivan en casos
concretos para los ciudadanos de la aplicacin, por ejemplo, de una ley, mediante la
adopcin de un acto administrativo.

69

En el ordenamiento comunitario, esta

funcin corresponde a la decisin individual, la cual constituye el acto jurdico
tpico mediante el que las instituciones
comunitarias regulan, con carcter obligatorio, los casos particulares. Por medio de
una decisin, las instituciones comunitarias
pueden exigir a un Estado miembro o a un
ciudadano de la Unin que realice o se abstenga de realizar una accin, otorgarle
derechos o imponerle obligaciones.
Las caractersticas esenciales de una decisin pueden describirse de la siguiente
forma:
La decisin tiene validez individual, con
lo que se distingue del reglamento. Los
destinatarios de una decisin deben
designarse individualmente y slo estn
obligados de forma particular. Para ello
basta que el grupo de personas afectadas
pueda determinarse en el momento en
que se dicte la decisin y no pueda
ampliarse en el futuro. Lo que hay que
tener en cuenta es, sobre todo, el contenido de la decisin, que debe permitir
influir de forma individual y directa en la
situacin de los afectados. En este
sentido, una decisin puede afectar igualmente a terceros, siempre que lo sean por
determinadas caractersticas personales o
circunstancias especiales que los distingan del resto de las personas y, por consiguiente, puedan ser individualizados de
forma similar al propio destinatario.

70

La decisin es vinculante en su totalidad,

distinguindose as de las directivas, que
nicamente son vinculantes en lo que se
refiere al objetivo perseguido.

La decisin obliga directamente a sus

destinatarios. Una decisin dirigida a un
Estado miembro puede, adems, producir
un efecto directo para los ciudadanos de
la Unin en las mismas condiciones que
una directiva.
Los casos de aplicacin de las decisiones
son, por ejemplo, la autorizacin o denegacin de ayudas estatales (artculos 87 y 88
del Tratado CE), la anulacin de acuerdos o
convenios contrarios a la competencia (artculo 81 del Tratado CE), as como la imposicin de multas o medidas de obligado
cumplimiento.

Las declaraciones no vinculantes

de las instituciones comunitarias
Por ltimo, tambin existen las recomendaciones CE y CEEA y los dictmenes. Esta
ltima categora de actos jurdicos previstos
explcitamente en los Tratados comunitarios
permite a las instituciones comunitarias
expresarse de forma no vinculante ante los
Estados miembros y, en algunos casos,
tambin ante los ciudadanos de la Unin,
sin imponer con ello obligaciones legales a
sus destinatarios.
En los Tratados CE y CEEA, estos actos jurdicos no vinculantes se denominan recomendaciones o dictmenes, y en el Tratado
CECA, nicamente dictmenes. Desgraciadamente la recomendacin en el mbito
CECA designa un acto jurdico vinculante y
equivale as a la directiva de los Tratados CE
y CEEA. Mientras que en las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un comportamiento determinado, las instituciones
comunitarias emiten dictmenes cuando se

trata de evaluar una situacin actual o

determinados procesos en la Comunidad o
en los Estados miembros.
En las recomendaciones se sugiere a los
destinatarios un comportamiento determinado, sin obligarlos jurdicamente a adoptarlo. As, en los casos en que la adopcin
o modificacin de una disposicin legal o
administrativa de un Estado miembro
falsea las condiciones de competencia del
mercado comn, la Comisin puede recomendar al Estado miembro afectado las
medidas adecuadas para evitar dicho falseamiento (segunda frase del apartado 1
del artculo 97 del Tratado CE).
En cambio, las instituciones comunitarias
emiten dictmenes cuando se trata de
evaluar una situacin actual o determinados procesos en la Comunidad o los
Estados miembros. En ocasiones, los dictmenes sirven asimismo para preparar
actos jurdicos vinculantes posteriores o
son requisito de un proceso ante el TJCE
(artculos 226 y 227 del Tratado CE).
La importancia fundamental de las recomendaciones y dictmenes reside sobre
todo en el mbito poltico y moral. Al
prever estos actos jurdicos, los autores de
los Tratados esperaban que los afectados
seguiran el consejo recibido en virtud de
la autoridad de las instituciones comunitarias y su amplia visin y conocimiento
supranacionales, o bien que sacaran las
consecuencias necesarias de la evaluacin de una determinada situacin. No
obstante, las recomendaciones y dictmenes pueden adquirir indirectamente
efectos jurdicos, cuando crean las condi-

ciones para actos jurdicos vinculantes

posteriores o si la propia institucin
comunitaria que las adopta asume algn
compromiso, con lo cual se establece, en
determinadas circunstancias, un elemento
de confianza legtima.

Resoluciones, declaraciones,
y los programas de accin
Aparte de las actuaciones jurdicas contempladas en los Tratados comunitarios,
las instituciones comunitarias cuentan
con otras muchas formas de accin para
dar cuerpo y contenido al ordenamiento
jurdico comunitario. En la prctica
comunitaria revisten importancia en particular las resoluciones, las declaraciones y
los programas de accin.
Resoluciones: los autores de las resoluciones son el Consejo Europeo, el Consejo
de la UE y el PE. En las resoluciones se
expresan las opiniones e intenciones
comunes relativas al desarrollo general de
la integracin, as como sobre misiones
concretas dentro y fuera de la
Comunidad. Las resoluciones de mbito
interno tenan por objeto, por ejemplo,
los principios de la unin poltica, la poltica regional, la poltica energtica y la
unin econmica y monetaria, en particular la creacin del sistema monetario
europeo. Estas resoluciones revisten ante
todo una importancia poltica como
orientaciones para los futuros trabajos del
Consejo. Como expresiones de la voluntad poltica comn, facilitan de forma
decisiva el consenso en el seno del
Consejo. Asimismo garantizan un mnimo
de concordancia entre el plano de deci-

71

sin comunitario y el nacional. Esta

funcin debe ser objeto de una evaluacin jurdica, es decir, el instrumento de
la resolucin debe ser flexible y no estar
demasiado cargado de instrucciones y
ataduras jurdicas.

72

Declaraciones: en cuanto a las declaraciones, hay que distinguir entre dos formas:
en la medida en que estn relacionadas
con el desarrollo ulterior de la
Comunidad, como la Declaracin sobre la
UE, la democracia o los derechos fundamentales, su importancia equivale en lo
esencial a la de las resoluciones. Se
recurre a ellas en particular cuando se pretende llegar a un pblico amplio o a un
grupo determinado de destinatarios.
Asimismo se adoptan declaraciones en
relacin con la toma de decisiones del
Consejo. En este caso se trata de declaraciones en las que los miembros del
Consejo expresan conjunta o individualmente su opinin sobre la interpretacin
de las decisiones adoptadas por el
Consejo. Estas declaraciones interpretativas son prctica comn en el Consejo y
representan un medio indispensable para
llegar al consenso en el seno de ste. Su
importancia jurdica debe evaluarse con
arreglo a los principios generales de interpretacin. Segn stos, la interpretacin
de una disposicin viene determinada,
entre otros factores, por la voluntad de su
autor. Sin embargo, esto slo es vlido en
la medida en que las declaraciones interpretativas hayan sido objeto de la publicidad necesaria, ya que el Derecho derivado
comunitario que concede derechos directos a los individuos no puede ser limitado
por pactos accesorios no publicados.

Programas de accin: estos programas son

elaborados por el Consejo o la Comisin por
propia iniciativa o a propuesta del Consejo
Europeo y sirven para concretar los programas legislativos y objetivos generales contemplados en los Tratados comunitarios. En
la medida en que dichos programas estn
previstos expresamente en los Tratados, su
contenido es obligatorio para las instituciones comunitarias. Por el contrario, otros programas se entienden en la prctica nicamente como orientaciones que carecen de
efectos jurdicos vinculantes. No obstante,
expresan la intencin de las instituciones
comunitarias de actuar de acuerdo con su
contenido.

EL PROCEDIMIENTO
NORMATIVO EN LA CE
A diferencia de la formacin de la voluntad
poltica a escala nacional, que tiene lugar en
el Parlamento, la formacin de la voluntad
poltica en la CE ha estado presidida durante
mucho tiempo por los representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros reunidos
en el seno del Consejo de la UE. Ello se debe
simplemente a que la CE no emana de un
pueblo europeo, sino que debe su existencia y su forma a los Estados miembros. stos
no han cedido sin ms una parte de su soberana a la CE, sino que slo se atrevieron a
dar este paso en vista de su slida posicin
dentro del procedimiento decisorio de la CE.
Sin embargo, con el desarrollo y profundizacin del ordenamiento jurdico comunitario,
este reparto de competencias dentro del
proceso de toma de decisiones de la CE, que
originalmente favoreca demasiado los intereses de los Estados miembros, ha dado lugar
a un sistema ms equilibrado a travs del

constante refuerzo de la posicin del PE. De

esta forma, lo que al principio era una consulta al PE se ha visto complementado
primero por la cooperacin entre PE y
Consejo, y despus por la codecisin del PE
en el proceso normativo de la CE. Con el
Tratado de Amsterdam, la codecisin ha
pasado a ser el caso normal del procedimiento normativo de la CE, con lo cual se ha
reforzado an ms el elemento democrtico
del mismo. No obstante, el principio clsico
de la divisin de poderes que conocemos en
los Estados miembros an no se ha hecho
realidad en el sistema normativo de la CE;
dicho sistema se basa ms bien en el principio del equilibrio institucional, que garantiza que el proceso normativo de la CE tenga
lugar con la participacin equitativa de todos
las instituciones comunitarias que participan
en la formacin de la voluntad poltica.
En la CE, el proceso normativo se realiza
esencialmente en cuatro niveles, en los que
se aplican distintos procedimientos:
1. Para la adopcin de los actos jurdicos
vinculantes (reglamentos y directivas) se
dispone del procedimiento de consulta,
del procedimiento de cooperacin y del
procedimiento de codecisin, as como
del procedimiento de aprobacin.
2. Para la adopcin de medidas de ejecucin
existen procedimientos especficos.
3. Las decisiones individuales vinculantes y
los actos jurdicos no vinculantes son
objeto de un procedimiento simplificado.
4. Por ltimo, en el mbito CECA rigen diversas particularidades.

El procedimiento de consulta
El procedimiento de consulta es la
forma ms antigua de procedimiento
normativo comunitario. Desde la introduccin de los procedimientos de cooperacin y codecisin, su importancia
se ha reducido constantemente. Slo se
aplica en aquellos casos no sometidos
expresamente a los procedimientos
antes citados, es decir, para adoptar las
disposiciones destinadas a la lucha
contra la discriminacin por motivos de
sexo, origen racial o tnico, religin o
convicciones, discapacidad, edad u
orientacin sexual (artculo 13 del
Tratado CE); para desarrollar los derechos de la ciudadana europea (prrafo
segundo del artculo 22 del Tratado CE);
en el mbito de la poltica agrcola
comn (apartado 2 del artculo 37 del
Tratado CE); para la liberalizacin de
determinados servicios (apartado 2 del
artculo 52 del Tratado CE); durante un
perodo transitorio de cinco aos en los
mbitos de los visados, el asilo y la
inmigracin (apartado 1 del artculo 67
del Tratado CE); en los mbitos de la
competencia (artculos 83 y 89 del
Tratado CE) y de la fiscalidad (artculo
93 del Tratado CE); para establecer las
directrices de la poltica de empleo
(apartado 2 del artculo 128 del Tratado
CE); para extender la poltica comercial
a los servicios y los derechos de propiedad intelectual (artculo 133 del Tratado
CE); para la proteccin social y la
defensa de los intereses de los trabajadores, as como para mejorar las condiciones de trabajo (apartado 3 del artculo 137 del Tratado CE); para la crea-

73

EL PROCEDIMIENTO DE CONSULTA

Comisin

Propuestas

>
Parlamento Europeo

>

>
Comit de las Regiones

Comit Econmico y Social

Dictmenes

>
Adopcin por el Consejo previa deliberacin
sobre el acto jurdico
en el Coreper

74

cin de empresas conjuntas en el marco

de la realizacin de los programas
comunitarios de investigacin, desarrollo tecnolgico y demostracin (artculo
172 del Tratado CE) y, por ltimo, en
materia ambiental, as como en cuestiones fiscales, de ordenacin del territorio, uso del suelo o gestin de aguas, o
si se trata de la eleccin por parte de un
Estado miembro entre distintas fuentes
de energa y de la estructura general del

suministro de energa (apartado 2 del

artculo 175 del Tratado CE).
El procedimiento de consulta se caracteriza por
una divisin del trabajo entre la Comisin y el
Consejo de la UE: La Comisin propone, el
Consejo decide. No obstante, antes de que el
Consejo adopte una decisin deben recorrerse
varias etapas en las que, en funcin del objeto
de la disposicin, intervienen, aparte de la
Comisin y el Consejo, el PE, el CES y el CDR.

Fase de elaboracin de la propuesta

La Comisin inicia el procedimiento, elaborando una propuesta relativa a la medida
comunitaria que se desea adoptar (derecho
de iniciativa). Dicha elaboracin corre a
cargo del servicio de la Comisin responsable del mbito econmico correspondiente,
para lo cual ste consulta en numerosas
ocasiones a expertos nacionales. La coordinacin con los expertos nacionales se lleva
a cabo a veces en el marco de comits
creados al efecto o bien en forma de consultas concretas realizadas por los servicios
de la Comisin. En la prctica, dicha coordinacin reviste una gran importancia, ya
que la Comisin tiene la posibilidad, en la
fase de elaboracin, de evaluar mejor las
posibilidades de xito que tendr su propuesta en el Consejo y, en su caso, de
alcanzar compromisos en este nivel. Sin
embargo, la Comisin no est obligada a
acatar los resultados de sus consultas con
los expertos nacionales a la hora de elaborar sus propuestas. El proyecto preparado
por la Comisin, que establece en detalle el
contenido y la forma de las medidas que
deben adoptarse, es debatido por los miembros de la misma y se adopta finalmente por
mayora simple. A continuacin se presenta
al Consejo en calidad de propuesta de la
Comisin, junto con una amplia exposicin de motivos.
Fase de consulta
Antes de adoptar la propuesta de la
Comisin, el Consejo debe consultar a otras
instituciones comunitarias. Los Tratados
comunitarios conceden al PE dicho
derecho de consulta para todas las decisio-

nes de importancia poltica (consulta obligatoria). En estos casos, la omisin de la

consulta al PE constituye un defecto de
forma grave que puede alegarse en un
recurso de anulacin (artculo 230 del
Tratado CE) y puede conducir a la anulacin del acto jurdico en cuestin. Aparte
de esta consulta obligatoria, el PE es consultado en la prctica respecto de todos los
proyectos normativos (cada vez ms
escasos) que el Consejo puede adoptar a
simple propuesta de la Comisin (consulta
facultativa; por ejemplo, la armonizacin
de los regmenes nacionales de ayudas a la
exportacin a terceros pases [apartado 1
del artculo 132 del Tratado CE] y la determinacin de los derechos del arancel aduanero comn [artculo 26 del Tratado CE]).
Para llevar a cabo la consulta, el Consejo
remite oficialmente la propuesta de la
Comisin al Presidente del PE y solicita formalmente un dictamen. El Presidente del
Parlamento asigna la propuesta a una de las
Comisiones permanentes del Parlamento
para su tramitacin. Finalmente, el resultado de las deliberaciones de esta Comisin
son debatido en el Pleno y se expresa en un
dictamen, que puede aprobar o rechazar la
propuesta y contener diversas enmiendas.
El Consejo no est obligado jurdicamente a
tener en cuenta el dictamen y las enmiendas del PE. Sin embargo, dichos dictmenes
tienen un gran peso poltico, ya que
brindan al PE la posibilidad de indicar deficiencias jurdicas o exigir otras actividades
comunitarias y, de esta forma, dar nuevos
impulsos a la poltica de integracin
europea.
Aparte de la consulta del PE, los Tratados
comunitarios obligan al Consejo, en

75

algunos casos, a consultar al Comit

Econmico y Social y al Comit de las
Regiones. Al igual que en el caso del PE, los
dictmenes del CES y del CDR sobre las
propuestas de la Comisin, que se transmiten al Consejo y a la Comisin, agotan su
intervencin. Dichos dictmenes, al igual
que los del PE, no son vinculantes para el
Consejo.
Fase decisoria
Tras consultar al PE, al CES y al CDR, en
ocasiones en una versin modificada por la
Comisin de acuerdo con los dictmenes
del PE y de ambos Comits, la propuesta de
la Comisin vuelve a someterse al Consejo.
En l, la propuesta es debatida por el
Comit de Representantes Permanentes
(Coreper). En el Coreper se prepara en
detalle la adopcin por parte del Consejo,
con intervencin de grupos de trabajo especializados, a fin de resolver las dificultades
tcnicas: una vez que un acto jurdico est
listo para su adopcin, figurar como
punto A en el orden del da de la
siguiente sesin del Consejo, el cual lo
adoptar sin mayor debate. Por el contrario,
si en el Coreper subsisten diferencias de
opinin insuperables con respecto al contenido de dicho acto jurdico, el Consejo
abordar el problema en el marco de los
denominados puntos B, que comprenden
en el orden del da los puntos conflictivos.
La adopcin por el Consejo pone fin al procedimiento normativo.
Publicacin

76

El acto jurdico aprobado es traducido en su

versin definitiva a las once lenguas oficia-

les (espaol, dans, alemn, griego, ingls,

francs, italiano, neerlands, portugus,
fins y sueco), aprobado definitivamente
en las lenguas de la Comunidad por el
Consejo, firmado por el Presidente del
Consejo y, por ltimo, publicado o notificado a sus destinatarios (apartados 1 y 3
del artculo 254 del Tratado CE).

Procedimiento de cooperacin
(artculo 252 del Tratado CE)
Las lneas generales del procedimiento de
cooperacin se basan en el procedimiento
de propuesta antes descrito, si bien prevn
una mayor posibilidad de influencia del PE
en el proceso decisorio de la CE y aceleran
hasta cierto punto el procedimiento normativo. En la prctica, la importancia de este
procedimiento se limita exclusivamente al
mbito de la unin econmica y monetaria
(apartado 5 del artculo 99 y apartado 2 del
artculo 106 del Tratado CE); actualmente
todos los supuestos en los que antes se
segua este procedimiento normativo estn
sujetos al procedimiento de codecisin.
En esencia, el procedimiento de cooperacin introduce una segunda lectura en el PE
y en el Consejo, dentro del procedimiento
normativo de la CE.
Primera lectura: el punto de partida es una
vez ms una propuesta de la Comisin.
Dicha propuesta no se remite nicamente
al Consejo, sino tambin al PE para su deliberacin. El sentido y finalidad de esta temprana intervencin del PE consiste en dar al
PE la posibilidad, en inters de una participacin eficaz en el procedimiento normativo, de poner en conocimiento del Consejo

EL PROCEDIMIENTO DE COOPERACIN

Comisin
Propuestas

>

>

>
Comit de las
Regiones

Parlamento Europeo
(primera lectura)

Comit Econmico
y Social

Dictamen

>
Consejo de Ministros
Posicin comn

>
Parlamento Europeo
(segunda lectura)

Modificacin por
mayora absoluta

Aprobacin/Falta
de pronunciamiento

Rechazo por
mayora absoluta

>

>

Consejo de Ministros

Consejo de Ministros

Adopcin
nicamente por
unanimidad

Adopcin de la posicin comn por

mayora cualificada

>
Comisin
No adopcin de
las enmiendas del PE

Adopcin de
las enmiendas del PE

Adopcin por
mayora cualificada

Consejo de Ministros

>

>

Adopcin nicamente por unanimidad

77

sus opiniones acerca de la propuesta de la

Comisin antes de la adopcin de la posicin comn. En esta fase se consulta, en su
caso, al CES y al CDR.
Una vez recibidos los dictmenes, el
Consejo establece una posicin comn.
Esta posicin comn refleja la actitud que
ha adoptado el Consejo despus de
conocer la propuesta de la Comisin y los
dictmenes emitidos. Por ello no se trata de
un documento transaccional, sino de una
opinin independiente del Consejo.
Segunda lectura: el PE debate la posicin
comn en segunda lectura; ste tiene las
siguientes posibilidades de accin dentro
de un plazo de tres meses:
Las dos primeras posibilidades no presentan problema si el PE aprueba la posicin
comn o bien si no se pronuncia dentro del
plazo establecido. En estos casos, el
Consejo adopta definitivamente su posicin comn.
Sin embargo, el PE tambin puede rechazar
la posicin comn o proponer enmiendas.
En ambos casos, el Consejo puede imponer
su punto de vista, si bien de forma distinta:
En caso de rechazo, el Consejo slo
puede pronunciarse por unanimidad o
bien no adoptar decisin alguna. En vista
de las elevadas exigencias planteadas
para la adopcin en el Consejo, se
produce un bloqueo. Por esa razn, el PE
casi nunca recurre al rechazo.

78

Por lo general propone enmiendas. En

ese caso todo depende de si la Comisin

las acepta o no. nicamente si la

Comisin acepta las enmiendas, el
Consejo se pronuncia con arreglo al procedimiento normal, es decir, por mayora
cualificada o bien por unanimidad en
caso de que desee modificar la propuesta
revisada por la Comisin. Por el contrario, si la Comisin no acepta las enmiendas del PE, para que el Consejo pueda
adoptar la propuesta es necesaria la unanimidad. As pues, resulta muy difcil que
el PE, por s solo, imponga sus puntos de
vista al Consejo. Si el PE desea dar peso a
sus opiniones, debe ganarse el apoyo de
la Comisin. En todo caso, en este procedimiento el Consejo cuenta con un freno
de emergencia, abstenindose de
aprobar las enmiendas del PE o la propuesta modificada de la Comisin y bloqueando de este modo el procedimiento
normativo.

Procedimiento de codecisin
(artculo 251 del Tratado CE)
Por su propio concepto, el procedimiento
de codecisin constituye una profundizacin del procedimiento de cooperacin.
Mientras que en ste el Consejo puede
imponerse por unanimidad sobre los dictmenes del PE, en el procedimiento de
codecisin, en su forma contemplada en el
Tratado de Amsterdam, existe un equilibrio de armamento entre el Consejo y el
Parlamento. En este procedimiento, el
Consejo no puede confirmar su posicin
comn tras el fracaso en el Comit de
Conciliacin. Con ello se aumenta la
presin para llegar a un acuerdo en el procedimiento de conciliacin, ya que de lo
contrario fracasa el proceso normativo.

PROCEDIMIENTO DE CODECISIN
Comisin
Propuestas

>

>

>

Comit de las
Regiones

Parlamento Europeo
(primera lectura)

Comit Econmico
y Social

Dictamen

>
Consejo de Ministros
Sin enmiendas del PE o adopcin de todas las enmiendas por el Consejo
Adopcin del acto jurdico
de lo contrario,
Posicin comn

>
Parlamento Europeo
(segunda lectura)
Modificacin por
mayora absoluta

Aprobacin/Falta
de pronunciamiento

Rechazo por
mayora absoluta

>

>
Consejo de Ministros

Conclusin del procedimiento normativo

>

Adopcin de la posicin comn por

mayora cualificada

Comisin
Adopcin de
las enmiendas del PE

Adopcin por
mayora cualificada

Consejo de Ministros

Rechazo de las
enmiendas

>

>

No adopcin
de las enmiendas
del PE

Adopcin
nicamente por
unanimidad

>

Acuerdo

Sin acuerdo

>

>
Confirmacin del resultado
por el Consejo y PE
(tercera lectura)

Comit de conciliacin
Consejo/PE

El acto jurdico no se
adopta
Conclusin del
procedimiento

79

80

En la prctica normativa, este procedimiento ha pasado a ser el ms importante.

As, se aplica en las disposiciones relativas a
la prohibicin de la discriminacin por
motivos de nacionalidad (artculo 12 del
Tratado CE); la flexibilidad del ejercicio del
derecho de residencia (apartado 2 del artculo 18 del Tratado CE); las medidas relativas a la libre circulacin (artculo 40 del
Tratado CE); las medidas relativas a la
garanta de la seguridad social en el ejercicio de la libre circulacin (artculo 42 del
Tratado CE); las directivas relativas a la
puesta en prctica de la libertad de establecimiento (apartado 2 del artculo 44 y apartado 1 del artculo 47 del Tratado CE); la
realizacin de la libre prestacin de servicios (artculo 55 del Tratado CE); la poltica
de transportes (apartado 1 del artculo 71 y
artculo 80 del Tratado CE); la creacin del
mercado interior (artculo 95 del Tratado
CE); la poltica social, incluidas las medidas
relativas a la igualdad de trato entre los
sexos (artculos 137, 141 y 148 del Tratado
CE); las medidas de desarrollo en materia
de formacin profesional y general (artculo
149 del Tratado CE), en el mbito cultural
(artculo 151 del Tratado CE) y en la sanidad
(artculo 152 del Tratado CE); las acciones
especficas destinadas a la proteccin de los
consumidores (artculo 153 del Tratado CE);
las directrices y proyectos de inters comn
para la realizacin de las redes transeuropeas (artculo 156 del Tratado CE); los
fondos regionales (apartado 1 del artculo
162 del Tratado CE); la ejecucin de programas de investigacin (apartado 2 del artculo 172 del Tratado CE); la prosecucin
de los objetivos en materia de proteccin
del medio ambiente contemplados en el
artculo 174 del Tratado CE (apartado 1 del

artculo 175 del Tratado CE) y la puesta en

prctica de los programas de proteccin
ambiental (apartado 3 del artculo 175 del
Tratado CE); las medidas en el mbito de la
cooperacin para el desarrollo (artculo 179
del Tratado CE); la adopcin de principios
generales para el acceso a los documentos
(principios generales de transparencia, artculo 280 del Tratado CE); las medidas para
la elaboracin de estadsticas (artculo 285
del Tratado CE) y, finalmente, la constitucin de un organismo de vigilancia independiente para la proteccin de datos (artculo 286 del Tratado CE).
Ilustrado de forma simplificada, el procedimiento de codecisin sigue las siguientes
fases:
Primera lectura: tambin en este caso, el
punto de partida es una propuesta de la
Comisin que se transmite al Consejo, al PE
y, en su caso, a los Comits consultivos. En
una primera lectura, el PE delibera acerca
de esta propuesta y remite su dictamen al
Consejo. En esta fase, el CES y el CDR
tienen la posibilidad de emitir sus respectivos dictmenes.
Si el PE no hace enmienda alguna a la propuesta de la Comisin, o si el Consejo
adopta todas las enmiendas propuestas por
el PE, el Consejo puede adoptar el acto jurdico en esta fase del procedimiento. De lo
contrario se prepara la segunda lectura en
el PE.
Segunda lectura: el Consejo adopta por
mayora cualificada una posicin comn,
sobre la base de la propuesta de la
Comisin, de los dictmenes del PE y los

Comits, y de sus propias convicciones. La

posicin comn se debate en segunda
lectura en el PE y ste tiene tres posibilidades de accin dentro de un plazo de tres
meses:
1. Si el PE aprueba la posicin comn del
Consejo o no se pronuncia en un plazo
de tres meses, se considera que el acto
jurdico ha sido adoptado de acuerdo
con la posicin comn.
2. Si el PE rechaza en su totalidad la posicin comn (cosa que slo es posible
con la mayora absoluta de los miembros
del PE), concluye el procedimiento normativo. Ha desaparecido la antigua posibilidad que tena el Consejo de recurrir
en este caso al Comit de Conciliacin.
3. Si el PE hace enmiendas a la posicin
comn del Consejo se sigue el siguiente
procedimiento:
Primero, el Consejo tiene la posibilidad
de adoptar la posicin comn enmendada por el PE, si bien para ello debe
adoptar todas las enmiendas de ste. Si
por el contrario, el Consejo rechaza
algunas enmiendas o no alcanza la
mayora necesaria para su aprobacin
(por ejemplo, se requiere unanimidad si
la Comisin ha emitido un dictamen
negativo respecto a las enmiendas del
PE), el Presidente del Consejo debe convocar, en un plazo de seis semanas, de
comn acuerdo con el Presidente del PE,
el Comit de Conciliacin, formado por
quince representantes del Consejo y
quince del Parlamento que intervienen
en rgimen de igualdad. El objeto del
procedimiento de conciliacin es la posi-

cin comn del Consejo sobre la base de

las enmiendas propuestas por el PE; y su
finalidad es elaborar un compromiso
aceptable que encuentre las mayoras
requeridas tanto en el Consejo como en
el PE.
Tercera lectura: si el Comit de Conciliacin
aprueba un proyecto comn del acto jurdico que se pretende adoptar, el Consejo y el
PE deben confirmarlo en una tercera lectura
dentro de un plazo de seis semanas.
Independientemente de la posicin de la
Comisin respecto al proyecto de compromiso, en el Consejo basta con la mayora
cualificada (a menos que el Tratado prevea
la unanimidad para dicho acto jurdico). El
PE decide por mayora absoluta de los votos
emitidos. Este acto jurdico se considera
adoptado por el PE y el Consejo, hecho que
se refleja claramente asimismo en su ttulo
(por ejemplo, Reglamento del PE y del
Consejo).
Si no prospera el procedimiento de conciliacin, el acto jurdico se considera no adoptado y concluye el proceso normativo. De
esta forma, este fracaso tiene las mismas
consecuencias que el rechazo de la posicin
comn por parte del Consejo o del PE en
tercera lectura. Con esta disposicin se
elimin la posibilidad, anterior al Tratado de
Amsterdam, que tena el Consejo de confirmar su posicin comn tras el fracaso del
procedimiento de conciliacin, confirmacin que el PE slo poda impedir mediante
una decisin adoptada por mayora absoluta
de sus miembros.
El procedimiento de codecisin significa
para el PE tanto un desafo como una opor-

81

tunidad. Si bien para que este procedimiento tenga xito se requiere un acuerdo
en el Comit de Conciliacin, contiene
igualmente los primeros principios de una
reforma fundamental de la relacin entre el
PE y el Consejo. Por primera vez existe en el
procedimiento legislativo un rgimen de
igualdad entre ambos rganos. Ahora
corresponde al PE y al Consejo demostrar
su capacidad para llegar a compromisos y
ponerse de acuerdo en el Comit de
Conciliacin sobre un proyecto comn.

El procedimiento de aprobacin
La forma ms contundente de participacin del PE en el procedimiento normativo
dentro de la CE la representa el procedimiento de aprobacin. Con arreglo a ste,
un acto jurdico slo puede adoptarse si ha
recibido previamente la aprobacin del
PE. Sin embargo, este procedimiento no
ofrece al PE un margen de accin directo
en materia de contenido; el PE no puede
proponer enmiendas o imponer su parecer
en el procedimiento de aprobacin, sino
que se limita a la aprobacin o rechazo
del acto jurdico presentado.

82

Este procedimiento se prev, por ejemplo,

para la adhesin de Estados a la UE (artculo 49 del Tratado UE), la celebracin
de acuerdos de asociacin y otros acuerdos bsicos con terceros pases (prrafo
segundo del apartado 3 del artculo 300
del Tratado CE), la atribucin de nuevas
funciones al BCE (apartado 6 del artculo
105 del Tratado CE), las modificaciones
del Estatuto del BCE (apartado 5 del artculo 107 del Tratado CE); y, por ltimo,
para el nombramiento del Presidente de la

Comisin y de la Comisin como rgano

colegiado (apartado 2 del artculo 214 del
Tratado CE).

El procedimiento simplificado
En este procedimiento, una institucin
comunitaria adopta actos jurdicos sin
propuesta de la Comisin.
En primer lugar, este procedimiento se
aplica a aquellas medidas adoptadas
por la Comisin en el ejercicio de sus
propias competencias (por ejemplo,
autorizacin de ayudas estatales nacionales).
Mediante el procedimiento simplificado, el Consejo y la Comisin
adoptan asimismo los actos jurdicos
no vinculantes, es decir, las recomendaciones y los dictmenes. La
Comisin no slo se limita a los casos
previstos en los Tratados, sino que
tambin puede emitir recomendaciones y dictmenes cuando lo considere
necesario (segundo guin del artculo
211 del Tratado CE, prrafo segundo
del artculo 124 del Tratado CEEA). En
el mbito de la CECA, en cambio, slo
la Comisin puede emitir dictmenes.

Procedimiento de aprobacin
de disposiciones de ejecucin
Por regla general, el Consejo delega en la
Comisin las competencias correspondientes para la aprobacin de las disposiciones de ejecucin de los actos jurdicos por l adoptados. nicamente en
casos especiales el Consejo puede reser-

varse el ejercicio de las competencias de

ejecucin (tercer guin del artculo 202
del Tratado CE). En el ejercicio de las
competencias de ejecucin que se le han
encomendado, la Comisin no puede
modificar ni completar el acto jurdico
correspondiente. El cumplimiento de las
condiciones impuestas por el Consejo se
garantiza mediante la intervencin de
comits. El procedimiento de decisin de
los comits fue modificado en 1999 en
pro de su simplificacin, de la transparencia y de una mayor participacin del
PE y pas de cinco a tres modalidades. El
PE interviene actualmente en la medida
en que se trate de adoptar medidas de
ejecucin para un acto jurdico en el que
el PE haya participado de forma determinante en el marco del procedimiento de
codecisin. En estos casos, el PE puede
alegar en un dictamen motivado que la
medida propuesta no se ajusta al marco
del acto jurdico cuya ejecucin debe
regular y obligar a la Comisin a adaptar
la medida de ejecucin. Adems, la
Comisin tiene numerosas obligaciones
de informacin y notificacin al PE. A los
tres procedimientos se aplican los
siguientes principios:
Procedimiento consultivo: el mbito de
aplicacin de este procedimiento abarca
sobre todo las medidas necesarias para la
ejecucin de los actos jurdicos adoptados por el Consejo en relacin con la
realizacin del mercado interior.
El comit consultivo est compuesto
por representantes de los Estados miembros y es dirigido por un representante de
la Comisin.

El representante de la Comisin presenta al

Comit un proyecto de las medidas que
deben adoptarse, sobre el cual el Comit
emite un dictamen dentro del plazo fijado
por la Comisin con arreglo a la urgencia
de dichas medidas. La Comisin debe tener
en cuenta en lo posible este dictamen,
aunque no est obligada a ello, e indica al
Comit hasta qu punto se han aceptado las
propuestas y modificaciones de este ltimo.
Procedimiento de administracin: este procedimiento se aplica en particular a la
adopcin de medidas para la ejecucin de
la poltica agrcola comn, de la poltica
pesquera comn o de programas que
tengan un efecto importante sobre el presupuesto.
Antes de adoptar las medidas propuestas, la
Comisin debe consultar a un comit de
administracin compuesto por representantes de los Estados miembros. El comit
emite un dictamen sobre el proyecto de
medidas que requiere la mayora cualificada (apartado 2 del artculo 205 del
Tratado CE) de los miembros del comit. Si
el acto jurdico correspondiente fue adoptado mediante el procedimiento de codecisin por el PE y el Consejo, la Comisin
presenta igualmente el proyecto de
medidas al PE. ste comprueba si la medida
propuesta se ajusta al marco de las competencias de ejecucin encomendadas a la
Comisin. Si no es as, el PE da a conocer
su opinin en una resolucin motivada. La
Comisin puede o bien presentar al comit
un nuevo proyecto, tomando en consideracin esta resolucin, o bien continuar con
el procedimiento o dejar en manos del PE y
del Consejo la adopcin de la medida

83

mediante la correspondiente propuesta. La

Comisin comunica al PE y al comit la
medida que pretende adoptar de conformidad con la resolucin del PE. Si la Comisin
opta por proseguir con el procedimiento o
no se produce una resolucin del PE, la
primera adopta las medidas propuestas con
efectos inmediatos. Sin embargo, si estas
medidas no coinciden con el dictamen del
comit, la Comisin debe comunicar sin
demora las medidas adoptadas al Consejo y
suspende la ejecucin de las mismas por un
perodo no superior a tres meses. El Consejo
puede adoptar otra decisin por mayora
cualificada en un plazo de tres meses.
Procedimiento de reglamentacin: el procedimiento de reglamentacin se emplea
para medidas de alcance general con las
que deben aplicarse la principales disposiciones del acto jurdico que se desea ejecutar, como por ejemplo, medidas para la proteccin de la salud o la seguridad de las
personas, animales o plantas.
Tambin este Comit est compuesto por
representantes de los Estados miembros y
emite por mayora cualificada un dictamen
sobre las disposiciones de ejecucin previstas destinado a la Comisin.

84

A diferencia del procedimiento de administracin, la posicin de la Comisin es considerablemente ms dbil si el comit

rechaza sus medidas, lo cual se equipara
adems a la no emisin de un dictamen. En
estos casos, la Comisin no puede aplicar
sus medidas de ejecucin, sino que debe
presentar las medidas previstas al Consejo
para su adopcin y notificarlas al PE. El PE
comprueba si las medidas propuestas se

atienen al marco de los lmites impuestos

por el acto jurdico correspondiente y
comunica al Consejo su posicin. El
Consejo puede pronunciarse por mayora
cualificada en un plazo mximo de tres
meses sobre la propuesta de la Comisin,
teniendo en cuenta la posicin del PE. Si el
Consejo se pronuncia en contra, la
Comisin la revisa y puede o bien presentar
al Consejo una propuesta modificada, o
bien volver a presentar su propuesta anterior o dejar en manos de Consejo y PE la
adopcin de las medidas mediante la
correspondiente propuesta. Si transcurrido
el plazo de tres meses, el Consejo no ha
adoptado el acto jurdico de ejecucin propuesto ni se ha pronunciado en contra de la
propuesta de medidas de ejecucin, la
Comisin adopta dicho acto jurdico.

EL SISTEMA DE PROTECCIN
JURDICA DE LA CE
En el ncleo del sistema de proteccin
jurdica se sitan el Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas (TJCE) y el
Tribunal de Primera Instancia (TPI),
adjunto al mismo. El TJCE ejerce la
mxima potestad jurisdiccional y, junto
con el TPI, la potestad judicial exclusiva
en todas las cuestiones del Derecho
comunitario. El sistema de proteccin
jurdica de la CE ofrece las siguientes vas
de actuacin al TJCE/TPI:

Procedimiento por incumplimiento del

Tratado (artculo 226 del Tratado CE)
Este procedimiento sirve para determinar
si un Estado miembro ha incumplido las
obligaciones que le impone el Derecho

Recurso de anulacin
(artculo 230 del Tratado CE)

El recurso de anulacin puede basarse en la

incompetencia del rgano correspondiente,
defectos de forma sustanciales, la violacin
del Tratado o del Derecho derivado o la
desviacin de poder. Puede ser interpuesto
por los Estados miembros, el Consejo o la
Comisin. Esta legitimidad activa corresponde igualmente al PE, al Tribunal de
Cuentas Europeo y al BCE para la defensa
de sus derechos. En cambio, los ciudadanos
y empresas de la Unin slo pueden presentar recurso de anulacin contra aquellas
decisiones que, a pesar de ir destinadas a
otras personas, les afectan de forma directa
e individual. El requisito del efecto directo e
individual se considera cumplido, segn la
jurisprudencia del TJCE, si el acto distingue
a una persona de tal manera que se destaca
a sta respecto de los dems agentes econmicos. Mediante este criterio de inmediatez se pretende garantizar que slo se
recurra al TJCE y al TPI si la forma y naturaleza de la limitacin de la posicin jurdica
del demandante ya han sido determinadas
con seguridad, lo cual puede resultar problemtico en aquellos casos en que los
actos jurdicos comunitarios an requieren
su ejecucin por parte de los Estados miembros. El criterio de individualidad pretende, adems, excluir la acusacin
popular.

Mediante este recurso es posible declarar la nulidad de los actos jurdicos vinculantes del Consejo, la Comisin, el PE
y el BCE. Si ciudadanos o empresas
comunitarias actan en el litigio en
calidad de demandante o demandado, el
recurso debe presentarse ante el TPI. Los
litigios entre rganos comunitarios, en
cambio, deben dirimirse ante el TJCE.

Si el recurso est motivado, el TJCE o el TPI

declaran nulo el acto impugnado con
efectos retroactivos. En casos justificados, el
TJCE/TPI puede limitar la declaracin de
nulidad al perodo posterior a la sentencia.
A fin de proteger los derechos e intereses de
los recurrentes, stos quedan excluidos de
la limitacin de los efectos de una sentencia
de anulacion.

comunitario y se sigue exclusivamente

ante el TJCE. En vista de la gravedad de
esta acusacin, antes del recurso ante el
TJCE hay un procedimiento previo en el
cual se brinda la oportunidad al Estado
miembro afectado de presentar sus
observaciones al respecto. Si dicho procedimiento no dilucida las cuestiones en
litigio, la Comisin o un Estado miembro
(artculo 227 del Tratado CE) pueden
presentar un recurso por incumplimiento
del Tratado ante el TJCE. En la prctica,
esta iniciativa corresponde generalmente a la Comisin. El TJCE examina el
caso y determina si se han violado o no
los Tratados. En caso de determinar una
vulneracin de los Tratados, el Estado
miembro est obligado a subsanar sin
demora la deficiencia observada. Si el
Estado miembro no cumple esta sentencia, la Comisin tiene la posibilidad de
exigir, a travs de una segunda sentencia, el pago de una suma a tanto alzado
o de una multa coercitiva al Estado
miembro que haya incumplido los
Tratados y no haya cumplido una sentencia del TJCE (artculo 228 del Tratado
CE).

85

Recurso por omisin

(artculo 232 del Tratado CE)
Este recurso complementa la proteccin jurdica frente al Consejo, a la Comisin, al PE y
al BCE, ya que permite recurrir judicialmente
contra la omisin ilegal de un acto jurdico
comunitario. En lo relativo al reparto de competencias entre el TJCE y el TPI, se aplican los
mismos principios que en el recurso de anulacin. Sin embargo, para presentar este
recurso debe seguirse un procedimiento
previo, en el cual el demandante debe instar
a actuar a la institucin comunitaria correspondiente. El objeto de un recurso promovido por las instituciones es la peticin de que
se determine que dicha institucin se ha abstenido de adoptar un acto jurdico y que, por
tanto, se ha vulnerado el Tratado. En el caso
de los ciudadanos y empresas de la Unin, el
objeto del recurso por omisin se limita a la
peticin de que se determine que una institucin comunitaria no ha adoptado, en violacin del Tratado, un acto jurdico destinado al
demandante. Con la sentencia definitiva tan
slo se determina la improcedencia de una
determinada omisin. En cambio, el TJCE y el
TPI no estn facultados para imponer en su
sentencia una obligacin de adoptar la
medida requerida. La parte derrotada en el
juicio nicamente est obligada a adoptar las
medidas que se desprenden de la sentencia
del TJCE o del TPI (artculo 233 del Tratado
CE).

Recurso de indemnizacin
(artculo 235 y apartado 2
del artculo 288 del Tratado CE)

86

Este recurso brinda a los ciudadanos y

empresas de la Comunidad, pero tambin

a los Estados miembros que han sufrido

un perjuicio a causa de un error cometido
por los servicios de la CE, la posibilidad
de exigir una indemnizacin ante el TPI
(ciudadanos y empresas) o el TJCE
(Estados miembros). Existe una laguna en
la regulacin de las condiciones de responsabilidad de la CE, que se determinan
con arreglo a los principios generales
comunes a los ordenamientos jurdicos de
los Estados miembros, los cuales, a su
vez, han sido desarrollados por el TJCE.
Con arreglo a la jurisprudencia de este
ltimo, la obligacin de indemnizacin
de la CE est sujeta a las siguientes condiciones: 1) Actuacin contraria al Derecho
de una institucin comunitaria o de un
funcionario de la CE en el ejercicio de sus
funciones. Por lo que se refiere a la responsabilidad sobre los actos normativos
improcedentes de la CE (reglamentos y
directivas), no basta simplemente que
estos actos sean ilegales, sino que debe
haberse infringido de forma notable y evidente una norma jurdica de jerarqua
superior destinada a la proteccin del
individuo. No es fcil determinar cundo
se ha cometido una vulneracin suficientemente cualificada del Derecho comunitario. El TJCE toma en consideracin, en
particular, el nmero limitado de personas afectadas por la medida ilegal y el
alcance del dao sufrido, que debe
superar los lmites de los riesgos econmicos normales del sector econmico de
que se trate. 2) Existencia de un dao. 3)
Existencia de un nexo causal entre el
dao sufrido y la actuacin de la
Comunidad. 4) No es necesario que exista
culpa por parte de la institucin comunitaria que haya actuado.

87

Recurso de los funcionarios

(artculo 236 del Tratado CE)
El TPI conoce de los litigios surgidos por
causa de las relaciones de servicio entre
la Comunidad y sus funcionarios o sus
supervivientes.

Recurso de casacin (apartado 1

del artculo 225 del Tratado CE,
artculos 110 y siguientes, Reglamento
de procedimiento del TJCE)
La relacin entre el TJCE, por una parte,
y el TPI, por otra, est regulada de tal
forma que es posible presentar un
recurso limitado a las cuestiones de
Derecho ante el TJCE contra todas las
decisiones del TPI. Este recurso puede
basarse en la incompetencia del TPI, en
un vicio de procedimiento que haya
perjudicado los intereses del demandante o en una violacin del Derecho
comunitario por parte del TPI. Si el
recurso es admisible y est justificado,
el TJCE anula la decisin del TPI. Si la
causa est sustanciada, puede dirimir l
mismo el litigio; de lo contrario, la
remite de nuevo al TPI para que ste
adopte una nueva decisin conforme al
criterio jurdico del TJCE.

Medidas provisionales
(artculos 242 y 243 del Tratado CE)
Los recursos presentados ante el TJCE y
el TPI, as como los recursos presentados ante el TJCE contra decisiones del
TPI, carecen de efecto suspensivo. A
cambio existe la posibilidad de solicitar
ante estos tribunales la suspensin de la
88

ejecucin del acto impugnado (artculo

242 del Tratado CE) o la adopcin de las
medidas provisionales necesarias en los
asuntos de que est conociendo (artculo 243 del Tratado CE).
El fundamento de una solicitud de adopcin de medidas provisionales se
evala, en la prctica de la jurisprudencia, con arreglo a los siguientes criterios: 1) Posibilidades de xito en la
causa principal (fumus boni juris): las
posibilidades de xito se enjuician en el
marco de un examen sumarial de los
hechos alegados por el solicitante. 2)
Urgencia de la orden: la urgencia se
evala en funcin de si la orden solicitada es necesaria para evitar un dao
grave e irreparable al solicitante. Para
ello se utilizan como criterios de evaluacin el tipo y la gravedad de la vulneracin del Derecho, as como sus
efectos perjudiciales concretos y definitivos sobre el patrimonio y los dems
bienes jurdicamente protegidos del
solicitante. Un perjuicio financiero slo
se considera dao grave e irreparable si
dicho dao no pudiese indemnizarse
plenamente en caso de que el solicitante resultase vencedor en la causa
principal. 3) Ponderacin de intereses:
las posibles desventajas para el solicitante en caso de que se rechace la adopcin de medidas provisionales se ponderan respecto del inters de la CE en
que la medida se ejecute de inmediato y
respecto de los inconvenientes que
pudieran sufrir terceras personas en
caso de que se adoptasen dichas
medidas.

Procedimiento prejudicial
(artculo 234 del Tratado CE)
Los rganos jurisdiccionales nacionales
pueden dirigirse al TJCE a travs de las
cuestiones prejudiciales. Cuando un tribunal nacional tiene que aplicar disposiciones
de Derecho comunitario en el marco de
una causa de la que est conociendo, dicho
tribunal puede suspender este procedimiento y preguntar al TJCE si el acto jurdico adoptado por las instituciones comunitarias es vlido o cmo deben interpretarse
dicho acto jurdico y los Tratados comunitarios. Para ello, el magistrado nacional
formula una cuestin de Derecho a la cual
el TJCE responde en forma de sentencia y
no de dictamen, con lo que ya se expresa
externamente el carcter vinculante de su
resolucin judicial. Sin embargo, las cuestiones prejudiciales no constituyen procedimientos contenciosos, como los dems procedimientos aqu descritos, que persiguen
la resolucin de un litigio, sino que representan nicamente una parte de la totalidad
de un procedimiento que comienza y
termina ante un tribunal nacional.
El objetivo de este procedimiento es ante
todo garantizar una interpretacin uniforme
del Derecho comunitario y, con ello, la
unidad del ordenamiento jurdico comunitario. Aparte de esta funcin de preservacin de la uniformidad jurdica dentro de la
CE, este procedimiento tambin reviste
importancia para la proteccin de los derechos individuales. El ejercicio de la posibilidad concedida a los tribunales nacionales
de comprobar la compatibilidad entre
Derecho nacional y Derecho comunitario
y, en caso de incompatibilidad, de aplicar

el Derecho comunitario directamente aplicable, presupone que el contenido y el

alcance de este ltimo se hallan claramente
definidos. Por regla general, dicha claridad
slo puede establecerse mediante una cuestin prejudicial dirigida al TJCE, de forma
que dichas cuestiones proporcionan al ciudadano comunitario la posibilidad de oponerse al acto contrario al Derecho comunitario de su propio Estado miembro y de
alegar el contenido de ste ante los tribunales nacionales. Debido a esta doble
funcin, las cuestiones prejudiciales se asemejan hasta cierto punto a las limitadas
posibilidades de recurso de los individuos
ante el TJCE y revisten as suma importancia
para la proteccin jurdica de estos ltimos.
El xito de estas cuestiones depende en
ltima instancia de la buena disposicin
de los jueces y tribunales nacionales a presentarlas.
Objeto de las cuestiones prejudiciales: por
una parte, el TJCE decide acerca de cuestiones relativas a la interpretacin del Derecho
comunitario y, por otra, ejerce un control
de validez sobre los actos jurdicos de las
instituciones comunitarias y del Banco
Central Europeo. Las disposiciones de
Derecho nacional no pueden ser objeto de
una cuestin prejudicial. En el marco de
este procedimiento, el TJCE no est facultado para interpretar el Derecho nacional ni
evaluar su compatibilidad con el Derecho
comunitario. A menudo, este aspecto no se
tiene en cuenta en las cuestiones prejudiciales remitidas al TJCE. En ellas encontramos numerosas preguntas sobre la compatibilidad de una disposicin jurdica nacional
con una disposicin de Derecho comunitario, o bien se piden aclaraciones sobre la

89

aplicabilidad de una disposicin comunitaria determinada en un litigio que debe

dirimir un rgano jurisdiccional nacional. El
TJCE no desestima simplemente estas cuestiones planteadas, inadmisibles en s
mismas, sino que las reinterpreta en el
sentido de que el tribunal nacional solicita
criterios para la interpretacin de la norma
comunitaria correspondiente a fin de
evaluar la compatibilidad del Derecho
nacional aplicable con el Derecho comunitario. Para ello, el TJCE procede de tal forma
que, de entre todo el material presentado
por el tribunal nacional, en particular de los
motivos en que se fundamenta la cuestin
prejudicial, destaca aquellos elementos del
Derecho comunitario que requieren una
interpretacin con arreglo al objeto del
litigio.

90

Legitimacin para presentar cuestiones

prejudiciales: tienen derecho a presentar
cuestiones prejudiciales todos los rganos
jurisdiccionales de los Estados miembros.
El trmino rgano jurisdiccional debe
entenderse con arreglo al Derecho comunitario y no se refiere a la denominacin, sino
a la funcin y posicin de una institucin
dentro del sistema de proteccin jurdica de
los Estados miembros. De esta forma, son
rganos jurisdiccionales todas las instituciones independientes, es decir, no sujetas
a instrucciones, que deben adoptar resoluciones en un procedimiento regulado por el
ordenamiento jurdico del Estado a fin de
resolver litigios con efectos legales. De
acuerdo con ello, estn legitimados para
presentar cuestiones prejudiciales los tribunales constitucionales de los Estados miembros o las instancias destinadas a la resolucin de litigios situados fuera de la jurisdic-

cin estatal, pero no los tribunales de arbitraje privados. El hecho de que un Juez
nacional haga uso de su derecho a plantear
cuestiones prejudiciales con relacin a un
litigio sobre el que debe decidir depende de
la pertinencia de las cuestiones relativas al
Derecho comunitario. Las partes del litigio
slo pueden formular propuestas. El TJCE
comprueba la pertinencia nicamente para
dilucidar si se trata de una cuestin prejudicial, es decir, si la pregunta formulada se
refiere realmente a la interpretacin del
Tratado CE o a la validez de una actuacin
de un rgano comunitario, o bien si se trata
de un autntico litigio, es decir, si no se
trata nicamente de una pregunta hipottica o artificial que lleve al TJCE a emitir un
dictamen jurdico por va del procedimiento prejudicial. El TJCE nicamente
desestima cuestiones prejudiciales por estos
motivos en casos excepcionales, ya que
siempre acta con cierta cautela en vista de
la particular importancia de la cooperacin
judicial contemplada en el Tratado CE para
examinar estos dos puntos de vista. Sin
embargo, la jurisprudencia reciente
muestra que el TJCE ha aumentado los
requisitos de admisibilidad hasta el punto
de que se toma muy en serio la exigencia
ya planteada de una exposicin suficientemente clara y detallada de los antecedentes
de hecho y de Derecho del procedimiento
inicial y, en caso de que falten dichos datos,
se declara incapaz de llevar a cabo una
interpretacin objetiva del Derecho comunitario y desestima por inadmisible la solicitud de cuestin prejudicial.
Obligacin de presentacin de cuestiones
prejudiciales: tiene obligacin de presentar
cuestiones prejudiciales cualquier rgano

jurisdiccional cuya decisin no sea susceptible de ulterior recurso en el Derecho

nacional. El trmino recurso comprende
todos los remedios jurdicos que permiten
que una decisin adoptada por un tribunal
pueda ser revisada por una instancia judicial superior por motivos de hecho y de
Derecho (por ejemplo, recurso de apelacin) o tan solo de Derecho (por ejemplo,
recurso de casacin). No incluye, en
cambio, los remedios jurdicos ordinarios
con efectos limitados y especficos (por
ejemplo, el procedimiento de revisin o la
demanda de anticonstitucionalidad). El
rgano jurisdiccional obligado a presentar
una cuestin prejudicial slo puede prescindir de dicha obligacin si considera que
la misma no va a influir en el resultado del
litigio, que ya ha sido decidida por el TJCE
o bien no cabe duda razonable acerca de la
interpretacin de la disposicin de Derecho
comunitario. Por el contrario, existe una
obligacin absoluta de presentacin de una
cuestin prejudicial cuando un tribunal
nacional considera que un acto jurdico
comunitario no es vlido. A este respecto,
el TJCE ha establecido inequvocamente
que es la nica instancia facultada para
determinar la ilegitimidad del Derecho
comunitario. Por ello, los rganos jurisdiccionales nacionales deben aplicar y respetar el Derecho comunitario hasta que el
TJCE establezca que ste carece de validez.
Existe una particularidad para aquellos tribunales que actan en el marco de un procedimiento para la concesin de medidas
provisionales. Segn la jurisprudencia ms
reciente del TJCE, dichos tribunales estn
facultados, en determinadas condiciones,
para suspender la ejecucin de un acto
administrativo basado en un reglamento

comunitario o para adoptar medidas provisionales encaminadas a constituir provisionalmente posiciones o relaciones jurdicas
litigiosas sin tener en cuenta la existencia
de una normativa comunitaria.
La inobservancia de la obligacin de presentar cuestiones prejudiciales constituye
asimismo una violacin del Tratado CE que
se atribuye al Estado miembro correspondiente y, por ende, puede sancionarse a
travs del procedimiento por incumplimiento del Tratado. Sin embargo, los
efectos prcticos de tal infraccin son
sumamente limitados, ya que el Gobierno
de dicho Estado miembro puede no
cumplir una posible condena por parte del
TJCE, al no estar facultado para impartir instrucciones al rgano jurisdiccional nacional
en cuestin debido a la independencia de
los tribunales y al principio de divisin de
poderes. Desde el reconocimiento de la
responsabilidad de los Estados miembros
por las violaciones del Derecho comunitario (a este respecto, vase el siguiente captulo) presenta mayores probabilidades de
xito la posibilidad de que un individuo
exija del Estado miembro correspondiente
la indemnizacin de los daos sufridos por
el incumplimiento de la obligacin de presentar una cuestin prejudicial.
Efectos del procedimiento prejudicial: la
decisin prejudicial, que adopta la forma
de una sentencia, obliga al tribunal solicitante y a todos los dems rganos jurisdiccionales que se ocupan del litigio
correspondiente. Adems, en la prctica
esta decisin reviste un efecto prejudicial
considerable para otros procedimientos
similares.

91

92

LA RESPONSABILIDAD
DE LOS ESTADOS MIEMBROS
POR INCUMPLIMIENTO
DEL DERECHO COMUNITARIO

reciente sentencia da lugar a un supuesto

general de responsabilidad que comprende cualquier violacin del Derecho
comunitario imputable al Estado.

La responsabilidad de los Estados miembros con relacin a los perjuicios sufridos

por los individuos a causa de una violacin del Derecho comunitario imputable
a dicho Estado fue establecida por el
TJCE con arreglo a este principio en su
sentencia de 5 de marzo de 1996 en los
asuntos acumulados C-46/93, Brasserie
du pcheur y C-48/93, Factortame. Se
trata de una sentencia bsica que por su
importancia se sita en el mismo nivel
que las sentencias anteriores del TJCE
relativas a la primaca del Derecho
comunitario, al efecto directo de las disposiciones del Derecho comunitario y al
reconocimiento de los derechos fundamentales propios de la Comunidad. El
propio TJCE la designa el corolario
necesario del efecto directo reconocido a
las disposiciones comunitarias cuya
infraccin ha dado lugar al dao
causado y refuerza considerablemente
las posibilidades de los individuos de
instar a los rganos estatales de los tres
poderes (ejecutivo, legislativo, pero
tambin el judicial) a cumplir y aplicar el
Derecho comunitario. El TJCE ampla as
su jurisprudencia introducida con las
sentencias en los asuntos Francovich y
Bonifaci. Mientras que entonces la responsabilidad de los Estados miembros se
limitaba al caso en que los daos sufridos
por el individuo se debieran a la transposicin fuera de plazo de una directiva
que confiere derechos a los individuos,
pero que no tiene efectos directos, esta

Responsabilidad por accin

u omisin normativa
de los Estados miembros
Esta responsabilidad est sujeta a tres
requisitos que, en lo esencial, coinciden
con las condiciones de responsabilidad a
las que est sometida la Comunidad en
una situacin anloga.
1. La norma jurdica comunitaria infringida deber tener por objeto conferir
derechos a los individuos.
2. La violacin deber estar suficientemente cualificada, es decir, un Estado
miembro deber haber transgredido
de forma grave y manifiesta los lmites
de sus poderes discrecionales. Esta
evaluacin corresponde a los rganos
jurisdiccionales nacionales, que son
los nicos competentes para determinar los hechos y calificar la infraccin
correspondiente del Derecho comunitario. No obstante, el TJCE fija en su
sentencia algunas orientaciones
bsicas a los tribunales nacionales. A
este respecto,
entre los elementos que el rgano
jurisdiccional competente puede tener
que considerar, debe sealarse el
grado de claridad y de precisin de la
norma vulnerada, la amplitud del
margen de apreciacin que la norma
infringida deja a las autoridades

nacionales o comunitarias, el carcter

intencional o involuntario de la infraccin cometida o del perjuicio
causado, el carcter excusable o inexcusable de un eventual error de
Derecho, la circunstancia de que las
actitudes adoptadas por una
Institucin comunitaria hayan podido
contribuir a la omisin, la adopcin o
al mantenimiento de medidas o de
prcticas nacionales contrarias al
Derecho comunitario. En cualquier
caso, una violacin del Derecho
comunitario es manifiestamente caracterizada cuando ha perdurado a pesar
de haberse dictado una sentencia en la
que se declara la existencia del incumplimiento reprochado, de una sentencia prejudicial o de una jurisprudencia
reiterada del Tribunal de Justicia en la
materia, de las que resulte el carcter
de infraccin del comportamiento
controvertido.

3. Deber existir un nexo causal directo

entre el incumplimiento de la obligacin del Estado miembro y los daos
sufridos por las personas lesionadas.
No se exige una culpabilidad (intencionalidad o negligencia) superior a la
violacin suficientemente cualificada
del Derecho comunitario.

Responsabilidad en caso
de incumplimiento del Derecho
comunitario por parte del poder
judicial
El TJCE no deja duda alguna sobre el hecho
de que los principios de responsabilidad as
desarrollados tambin son aplicables al
tercer poder, es decir, a los rganos jurisdiccionales. Las sentencias de stos ya no slo
pueden revisarse en las diversas instancias,
sino tambin en la medida en que se
hayan dictado incumpliendo o infringiendo
las normas del Derecho comunitario en
el marco de un proceso por daos y perjuicios ante los tribunales competentes de los
Estados miembros. En dicho procedimiento
tambin deben comprobarse de nuevo, al
verificarse si ha existido violacin del
Derecho comunitario, las cuestiones materiales que afectan al Derecho comunitario,
sin que el tribunal competente pueda
ampararse en posibles efectos vinculantes
de la sentencia. La instancia a la que deben
dirigirse los tribunales nacionales para
resolver posibles problemas de interpretacin o validez de las normas de Derecho
comunitario en cuestin o la conformidad
con el Derecho comunitario de las normativas nacionales en materia de responsabilidad sera una vez ms el TJCE, en el marco
de un procedimiento prejudicial (artculo
234 del Tratado CE).

93

EL LUGAR DEL DERECHO COMUNITARIO

EN EL CONJUNTO
DEL SISTEMA JURDICO

eniendo en cuenta todo lo que se ha

expuesto sobre la estructura de la UE
y de su ordenamiento jurdico, no es fcil
determinar el lugar que ocupa el Derecho
comunitario dentro del conjunto del
sistema jurdico y delimitar las fronteras
que lo separan de otros ordenamientos
jurdicos. Hay que excluir de entrada dos
intentos de clasificacin: del mismo
modo que el Derecho comunitario no
puede considerarse una simple recopilacin de acuerdos entre Estados, tampoco
se puede entender como parte o apndice
de los ordenamientos jurdicos nacionales.

LA AUTONOMA DEL
ORDENAMIENTO JURDICO
COMUNITARIO
Con la creacin de las Comunidades, los
Estados miembros han limitado su soberana legislativa y establecido un ordenamiento jurdico autnomo que es vinculante para sus ciudadanos y para ellos
mismos y que sus tribunales estn obligados a aplicar.

94

Estas afirmaciones ya las formul el TJCE

en el famoso asunto Costa/ENEL de
1964, mencionado anteriormente, en el
que el seor Costa impugn la nacionalizacin de la produccin y suministro de
electricidad en Italia y la transferencia de
las instalaciones de las compaas elctricas a la empresa ENEL.

La autonoma del ordenamiento jurdico

comunitario reviste una importancia fundamental para la existencia de la CE, ya que
sin ella no se podra evitar que los derechos nacionales socavaran el Derecho
comunitario ni garantizar la validez uniforme del mismo en todos los Estados
miembros. Gracias a la autonoma del
ordenamiento jurdico comunitario, los
conceptos del Derecho comunitario se
definen en funcin de las necesidades de
ste y de los objetivos de la Comunidad.
Esta definicin conceptual especfica de la
Comunidad es indispensable, puesto que
los derechos garantizados por el ordenamiento comunitario correran peligro si
cada Estado miembro pudiera determinar
en ltima instancia el mbito de aplicacin
de las libertades garantizadas por el
Derecho comunitario a travs de su propia
definicin del contenido de dichos conceptos. A ttulo de ejemplo, podemos citar
el concepto de trabajador, que determina el alcance del derecho a la libre circulacin. Por su contenido comunitario
especfico, el trmino trabajador puede
muy bien desviarse de los utilizados y
conocidos en los ordenamientos jurdicos
de los Estados miembros. Asimismo, el
Derecho comunitario es la nica norma
aplicable a los actos jurdicos comunitarios, y no el Derecho constitucional o la
legislacin nacional ordinaria.
Ahora bien, en vista de esta autonoma del
ordenamiento jurdico comunitario, cmo

puede describirse la relacin entre el

Derecho comunitario y el nacional?
Aun cuando el Derecho comunitario representa un ordenamiento jurdico autnomo
con respecto a los ordenamientos de los
Estados miembros, no debe pensarse que el
ordenamiento jurdico comunitario y los
ordenamientos de los Estados miembros se
superponen como los estratos de la corteza
terrestre. Dos argumentos desmienten una
demarcacin tan rgida de estos ordenamientos jurdicos: por una parte, el hecho de que
afectan a las mismas personas, que se convierten as en ciudadanos del Estado y de la
Unin en una sola persona; por otra, dicho
punto de vista no tendra en cuenta que el

Derecho comunitario slo puede tener vida

si se integra en los ordenamientos jurdicos
de los Estados miembros. En realidad, el
ordenamiento comunitario y los ordenamientos nacionales se encuentran engranados entre s y dependen uno del otro.

LA COOPERACIN ENTRE
EL DERECHO COMUNITARIO
Y EL DERECHO NACIONAL
Este aspecto de la relacin entre el Derecho
comunitario y el Derecho nacional comprende aquellos vnculos en los que ambos
se complementan mutuamente. El artculo
10 del Tratado CE describe grficamente esta
relacin con las siguientes palabras:

95

Los Estados miembros adoptarn todas las

medidas generales o particulares apropiadas
para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o
resultantes de los actos de las instituciones
de la Comunidad. Facilitarn a esta ltima el
cumplimiento de su misin. Los Estados
miembros se abstendrn de todas aquellas
medidas que puedan poner en peligro la
realizacin de los fines del presente
Tratado.

96

Este principio general se formul a sabiendas de que el ordenamiento jurdico comunitario por s solo no est en condiciones de
realizar los objetivos perseguidos con la
creacin de la CE. A diferencia de los ordenamientos nacionales, el ordenamiento
jurdico comunitario no constituye un
sistema cerrado, sino que requiere para su
ejecucin la infraestructura de los ordenamientos jurdicos nacionales. Por ello,
todos los rganos estatales el poder legislativo, ejecutivo (incluida la administracin)
y judicial deben comprender que el ordenamiento jurdico comunitario no es algo
exterior o ajeno, sino que los Estados
miembros y las instituciones comunitarias
constituyen un todo inseparable para la realizacin de los objetivos comunes. De esta
manera, la Comunidad Europea no es slo
una comunidad de intereses, sino sobre
todo una comunidad solidaria. De ello se
desprende que los Tratados comunitarios y
las disposiciones jurdicas adoptadas por las
instituciones comunitarias para su ejecucin no slo deben ser respetados por las
autoridades de los Estados miembros, sino
que stas tambin deben ejecutarlas y
darles vida. Esta cooperacin entre el
Derecho comunitario y el Derecho nacio-

nal adopta tantas formas que aqu slo

podremos ilustrarlas con unos cuantos
ejemplos significativos.
El sistema de directivas que ya hemos abordado en el captulo consagrado a los actos
jurdicos es la expresin de la estrecha relacin y de la complementariedad entre el
ordenamiento jurdico comunitario y el
nacional. Mientras que la propia directiva
nicamente establece el objetivo perseguido
de una forma vinculante para los Estados
miembros, compete a la instancias nacionales, es decir, al Derecho nacional, decidir de
qu forma y con qu medios debe realizarse
dicho objetivo. En el mbito jurisdiccional
se establece una estrecha relacin a travs
del procedimiento prejudicial contemplado
en el artculo 234 del Tratado CE. En dicho
procedimiento, los tribunales nacionales
pueden (deben) plantear al TJCE cuestiones
relativas a la interpretacin y validez del
Derecho comunitario con carcter prejudicial, que pueden ser relevantes en los procesos que estn tramitando. Las cuestiones
prejudiciales ponen de manifiesto, por una
parte, que tambin los tribunales de los
Estados miembros deben respetar y aplicar
el Derecho comunitario y, por otra, que la
interpretacin y evaluacin de la validez de
ste forma parte de las competencias exclusivas del TJCE. La interdependencia entre el
ordenamiento jurdico comunitario y los
ordenamientos nacionales tambin se manifiesta, por ltimo, cuando se trata de colmar
las lagunas del ordenamiento jurdico
comunitario. Esto se lleva a cabo, por
ejemplo, cuando el Derecho comunitario
remite a las disposiciones existentes en los
ordenamientos jurdicos de los Estados
miembros a fin de completar algunas

normas. As, el destino de una normativa

comunitaria viene determinado, a partir de
cierto punto, por las disposiciones jurdicas
nacionales en la materia. En general, esto se
aplica a la totalidad de la ejecucin del
Derecho comunitario, en la medida en que
este ltimo no establece normas propias
para su puesta en prctica. En todos estos
casos, las autoridades nacionales proceden
a la ejecucin de las normativas comunitarias con arreglo a las disposiciones del
Derecho nacional. No obstante, este principio se aplica nicamente en la medida en
que para ello no se cuestione la eficacia de
la normativa comunitaria y se tengan en
cuenta las necesidades de la aplicacin uniforme del Derecho comunitario, ya que en
todo caso debe evitarse que los agentes econmicos sean tratados con arreglo a normas
distintas y, por ende, de forma injusta.

EL CONFLICTO ENTRE
EL DERECHO COMUNITARIO
Y EL DERECHO NACIONAL
Las relaciones entre Derecho comunitario y
Derecho nacional se caracterizan igualmente por el hecho de que el ordenamiento
jurdico comunitario y los ordenamientos
nacionales a veces se enfrentan. Se habla
entonces de un conflicto entre uno y otros.
Esta situacin se produce siempre que una
disposicin de Derecho comunitario establece derechos y obligaciones directos para
los ciudadanos de la Comunidad y su contenido contradice una norma de Derecho
nacional. Tras esta problemtica en apariencia tan sencilla, se ocultan dos cuestiones
fundamentales acerca de la estructura de la
CE, cuya solucin vendra a constituir la
piedra de toque de la existencia del ordena-

miento jurdico comunitario: la aplicabilidad directa del Derecho comunitario y la

primaca del Derecho comunitario sobre el
Derecho nacional correspondiente.

La aplicabilidad directa
del Derecho comunitario
La aplicabilidad directa del Derecho comunitario implica que este ltimo confiere
derechos e impone obligaciones directos
tanto a las instituciones comunitarias y a los
Estados miembros como a los ciudadanos
de la Comunidad.
Uno de los grandes logros del TJCE es haber
impuesto la aplicabilidad directa de las disposiciones del Derecho comunitario contra
la resistencia inicial de algunos Estados
miembros, garantizando as la existencia del
ordenamiento jurdico comunitario. El
punto de partida de su jurisprudencia fue el
caso, ya descrito, de la empresa de transportes neerlandesa Van Gend & Loos, que se
opuso ante un tribunal de los Pases Bajos al
aumento de los derechos de aduana por la
importacin de un producto qumico procedente de la Repblica Federal de Alemania.
El resultado de este litigio dependa en
ltima instancia de si los individuos pueden
invocar el antiguo artculo 12 del Tratado
CEE (actualmente artculo 25 del Tratado
CE), que prohbe expresamente a los Estados
miembros la introduccin de nuevos derechos de aduana y el aumento de los ya existentes en el mercado comn, para impugnar
un arancel contrario a los Tratados. El TJCE
se pronunci, en contra del parecer de
numerosos Gobiernos y sus Abogados
Generales, a favor de la aplicabilidad
directa de las disposiciones del Derecho

97

comunitario, alegando la naturaleza y la

finalidad de la Comunidad. En su exposicin de motivos, el TJCE sealaba:
[...] que la Comunidad constituye un
nuevo ordenamiento jurdico [...] cuyos
sujetos son, no slo los Estados miembros,
sino tambin sus nacionales; que, en consecuencia, el Derecho comunitario, autnomo respecto a la legislacin de los
Estados miembros, al igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, est
tambin destinado a generar derechos [...]
que esos derechos nacen, no slo cuando el
Tratado los atribuye de modo explcito, sino
tambin en razn de obligaciones que el
Tratado impone de manera perfectamente
definida tanto a los particulares como a los
Estados miembros y a las instituciones
comunitarias.
Ahora bien, con esta declaracin no se ha
avanzado mucho, ya que sigue sin dilucidarse qu disposiciones del Derecho comunitario son directamente aplicables. El TJCE
abord esta cuestin en relacin con las disposiciones del Derecho comunitario primario y estableci que todas las normas de los
Tratados constitutivos pueden ser directamente aplicables a los individuos siempre
que: 1) estn formuladas sin condiciones, 2)
sean completas en s mismas y desde una
ptica jurdica, y, por ende, 3) no precisen
para su cumplimiento o eficacia otros actos
de los Estados miembros o de las instituciones comunitarias.

98

Esto es lo que prevea el antiguo artculo 12

del Tratado CEE, de forma que tambin la
empresa Van Gend & Loos poda, a partir de
esta disposicin, hacer valer derechos que el

tribunal de los Pases Bajos deba garantizar,

declarando en consecuencia contrarios al
Tratado los derechos de aduana impuestos.
A raz de esta sentencia, el TJCE reconoci
posteriormente la aplicabilidad directa de
otras disposiciones del Tratado que revisten
una importancia mucho mayor para los ciudadanos comunitarios que la del antiguo
artculo 12 del Tratado CEE. Cabe destacar
las sentencias relativas a la aplicacin
directa de la libre circulacin (artculo 39 del
Tratado CE), de la libertad de establecimiento (artculo 43 del Tratado CE) y de la
libre prestacin de servicios (artculo 49 del
Tratado CE).
El TJCE se pronunci a favor de la aplicabilidad directa de la libertad de circulacin en
el asunto Van Duyn. Los hechos eran los
siguientes: a la Sra. Van Duyn, ciudadana
neerlandesa, se le haba denegado en mayo
de 1973 el permiso de entrada en el Reino
Unido porque pretenda trabajar como
secretaria en la Church of Scientology,
una escuela que el Ministerio del Interior britnico consideraba un peligro social.
Invocando las disposiciones del Derecho
comunitario relativas a la libre circulacin
de los trabajadores, la Sra. Van Duyn recurri ante el Tribunal Superior de Justicia
(High Court), solicitando que ste determinara si tena derecho a residir en el Reino
Unido para ejercer una actividad por cuenta
ajena y si tena derecho a un permiso de
entrada en el Reino Unido. A la cuestin prejudicial presentada por este tribunal, el TJCE
respondi que el artculo 39 del Tratado CE
era directamente aplicable y, en consecuencia, conceda un derecho a las personas, que
stas podan invocar ante los rganos jurisdiccionales de un Estado miembro.

El Consejo de Estado belga hizo que el TJCE

abordara la aplicabilidad directa de la libertad de establecimiento. El Consejo deba
resolver el recurso interpuesto por el
abogado neerlands J. Reyners, en el que
invocaba sus derechos derivados del artculo
43 del Tratado CE. El seor Reyners se vio
obligado a interponer dicho recurso despus
de que se le denegara a pesar de haber
superado con xito los exmenes pertinentes
en el pas la autorizacin para ejercer la
abogaca en Blgica debido a su condicin
de extranjero. En su sentencia de 21 de julio
de 1974, el TJCE se pronunci sobre este
asunto, sealando que no se poda mantener
una desigualdad de trato entre nacionales y
extranjeros en materia de establecimiento, ya
que el artculo 43 del Tratado CE era directamente aplicable desde que expir del
perodo transitorio, con lo cual se conceda a
los ciudadanos comunitarios el derecho a
iniciar y ejercer una actividad profesional en
otro Estado miembro en pie de igualdad con
los nacionales de dicho Estado. En virtud de
esta sentencia, el seor Reyners tuvo que ser
aceptado en la abogaca belga.
En el asunto Van Binsbergen, el TJCE tuvo
ocasin de establecer expresamente la aplicabilidad directa de la libertad de prestacin
de servicios. En este procedimiento se
trataba, entre otras cosas, de si una disposicin de Derecho neerlands, segn la cual
ante un tribunal de apelacin slo podan
actuar como representantes las personas residentes en los Pases Bajos, era compatible
con las disposiciones comunitarias relativas
a la libertad de prestacin de servicios. El
Tribunal respondi negativamente, alegando
que todas las limitaciones impuestas a los
ciudadanos comunitarios por motivo de

nacionalidad o lugar de residencia, eran

contrarias a lo dispuesto en el artculo 49 del
Tratado CE y, por consiguiente, nulas.
Por ltimo, el reconocimiento de la aplicabilidad directa de la libre circulacin de mercancas (artculo 28 del Tratado CE), del principio de la igualdad de salarios entre
hombres y mujeres (artculo 141 del Tratado
CE), de la prohibicin general de discriminacin (artculo 12 del Tratado CE) y de la libertad de competencia (artculo 81 del Tratado
CE), reviste una mayor importancia prctica.
En el mbito del Derecho derivado, la cuestin de la aplicabilidad directa slo se
plantea respecto de las directivas (recomendaciones CECA) y las decisiones destinadas a
los Estados miembros, ya que dicho efecto,
por lo que se refiere a los Reglamentos (decisiones generales CECA) y las decisiones destinadas a individuos (decisiones individuales
CECA), ya se deriva directamente de los
Tratados comunitarios (apartados 2 y 4 del
artculo 249 del Tratado CE y artculo 14 del
Tratado CECA). Desde 1970, el TJCE ha
extendido la aplicabilidad directa del
Derecho comunitario primario a las directivas y las decisiones destinadas a los Estados
miembros.
Nunca se destacar lo suficiente la importancia prctica del efecto directo del Derecho
comunitario en la forma en que el TJCE lo ha
consagrado y desarrollado. Mejora la posicin del individuo, al convertir en derechos
las libertades del mercado comn, que los
individuos pueden invocar ante los tribunales nacionales. De esta forma, la aplicabilidad directa del Derecho comunitario constituye uno de los pilares del ordenamiento
jurdico comunitario.

99

La primaca del Derecho comunitario

La aplicabilidad directa de una disposicin
de Derecho comunitario plantea una
segunda cuestin igualmente fundamental:
Qu sucede si una disposicin de Derecho
comunitario establece derechos y obligaciones directos para los ciudadanos comunitarios y su contenido est en contradiccin con una norma de Derecho nacional?

100

Dicho conflicto entre Derecho comunitario

y Derecho nacional slo puede resolverse
si uno de los dos ordenamientos jurdicos
cede a favor del otro. El Derecho comunitario escrito no contiene ninguna disposicin
expresa al respecto. En ninguno de los
Tratados comunitarios se establece que el

Derecho comunitario prima sobre el

Derecho nacional o que est supeditado a
este ltimo. No obstante, el conflicto entre
Derecho comunitario y Derecho nacional
slo puede resolverse en la medida en que
se conceda una primaca al primero sobre
el segundo, de forma que prive de eficacia
a todas las disposiciones nacionales que
difieran de una disposicin comunitaria y
ocupe su lugar dentro de los ordenamientos
jurdicos nacionales. Pues, qu quedara
del ordenamiento jurdico comunitario si se
supeditara el Derecho comunitario al
nacional? La respuesta es: muy poco. Las
disposiciones de Derecho comunitario
podran ser abolidas por cualquier ley
nacional. Y ya no podra hablarse de la
validez uniforme e igual del Derecho

comunitario en todos los Estados miembros. Asimismo, a la CE le resultara imposible llevar a cabo las misiones que le han
encomendado los Estados miembros. El
funcionamiento de la Comunidad quedara
en entredicho y se vendra abajo demolida
la construccin de una Europa unida,
erigida sobre la base de tantas esperanzas.
Este problema no existe en la relacin
entre Derecho internacional y Derecho
nacional, puesto que el Derecho internacional slo forma parte de los ordenamientos jurdicos nacionales a travs del
acto de incorporacin o transposicin. La
cuestin de la primaca se decide exclusivamente con arreglo a las normas del
Derecho nacional. Segn el rango que el
Derecho nacional asigne al Derecho internacional dentro del ordenamiento jurdico
de un Estado miembro, primar sobre el
Derecho constitucional, se situar entre el
Derecho constitucional y las leyes nacionales ordinarias o bien slo tendr el
rango de legislacin nacional ordinaria. La
relacin entre el Derecho internacional
incorporado o transpuesto de igual rango
y el Derecho nacional se determina con
arreglo a la norma segn la cual el
Derecho adoptado con posterioridad
deroga el hasta entonces vigente (lex posterior derogat legi priori). Por el contrario, estas normas nacionales en materia de
conflicto no son aplicables a la relacin
entre Derecho comunitario y Derecho
nacional, ya que el primero no es parte
integrante de los ordenamientos jurdicos
nacionales. Por esta razn, un conflicto
entre Derecho comunitario y Derecho
nacional slo puede resolverse a partir del
ordenamiento jurdico comunitario.

Una vez ms fue el TJCE el que impuso,

con la oposicin de algunos Estados
miembros, el inevitable principio de la
primaca del Derecho comunitario a causa
de sus consecuencias para la existencia
del ordenamiento jurdico comunitario.
De esta forma estableci, junto a la aplicabilidad directa, el segundo pilar del ordenamiento jurdico comunitario, que finalmente convirti dicho ordenamiento en
un edificio slido.
En
el
asunto
ya
mencionado
Costa/ENEL, el TJCE realiz dos observaciones importantes para la relacin
entre Derecho comunitario y Derecho
nacional:
1. Los Estados han transferido de forma
definitiva derechos de soberana a la
Comunidad creada por ellos. Y no
pueden revocar dicha transferencia
con medidas posteriores y unilaterales
incompatibles con el concepto de
Comunidad.
2. Uno de los principios del Tratado es
que ningn Estado miembro puede
atentar contra la peculiaridad del
Derecho comunitario consistente en
tener validez uniforme e ntegra en
todo el mbito de la Comunidad.
De todo ello se desprende que el Derecho
comunitario, establecido con arreglo a las
competencias de los Tratados, tiene primaca sobre el Derecho de los Estados miembros. No slo prima sobre el Derecho
nacional anterior, sino que desarrolla un
efecto de bloqueo tambin respecto al
Derecho establecido posteriormente.

101

En definitiva, con su sentencia en el asunto

Costa/ENEL, el TJCE no cuestion la discutida nacionalizacin del sector elctrico
italiano, sino que estableci sin rodeos la
primaca del Derecho comunitario sobre el
Derecho nacional.
En caso de conflicto, de esta norma de primaca se desprende la consecuencia jurdica
de que el Derecho nacional que contradice
al Derecho comunitario es inaplicable y que
no pueden adoptarse nuevos actos legislativos nacionales si son incompatibles con
normas comunitarias.

102

El TJCE ha mantenido desde entonces este

principio en su jurisprudencia, si bien lo ha
desarrollado an ms en un punto. Mientras
que en la sentencia antes mencionada tan
slo deba abordar la cuestin de la primaca
del Derecho comunitario sobre las leyes
nacionales, confirm el principio de primaca igualmente para la relacin entre
Derecho comunitario y Derecho constitucional nacional. Tras algunos titubeos iniciales,
los tribunales nacionales siguieron en principio la opinin del TJCE. En los Pases Bajos
no podan surgir dificultades, ya que en la
Constitucin neerlandesa se establece expresamente la primaca del Derecho de los
Tratados sobre la legislacin nacional ordinaria (artculos 65 a 67). En los dems Estados
miembros tambin se ha reconocido el principio de la primaca del Derecho comunitario sobre las leyes nacionales ordinarias. En
cambio, la primaca del Derecho comunitario sobre el Derecho constitucional nacional
y en particular sobre la garanta de los derechos fundamentales, choc con la resistencia de los Tribunales Constitucionales de la
Repblica Federal de Alemania y de la

Repblica Italiana. Dichas resistencias desaparecieron una vez que la proteccin de los
derechos fundamentales alcanz en el ordenamiento jurdico comunitario un rango
equivalente en lo esencial al de las constituciones nacionales. Sin embargo, el Tribunal
Constitucional alemn, en su sentencia de
12 de octubre de 1993 sobre el Tratado de la
Unin Europea (Tratado de Maastricht), sent
con claridad inequvoca que no haba
renunciado en absoluto a su jurisdiccin
sobre la aplicabilidad del Derecho comunitario derivado en Alemania y que la ejercera
en una relacin de cooperacin con el
TJCE, en la que el TJCE garantizara la proteccin de los derechos fundamentales en cada
caso particular en todo el territorio de la CE,
mientas que el Tribunal Constitucional
alemn se limitara a una garanta general
del nivel irrenunciable de los derechos fundamentales. Asimismo, el Tribunal
Constitucional puso de relieve que deniega
el carcter vinculante en el territorio de soberana alemana de aquellos actos jurdicos
comunitarios adoptados en virtud del efecto
til de las competencias comunitarias y, por
ende, de su interpretacin extensiva. Por
motivos constitucionales, los rganos estatales alemanes no estaran facultados para
aplicar dichos actos en Alemania. Por ello, el
Tribunal Constitucional debera comprobar
si los actos jurdicos de los rganos o las instituciones europeas se atienen a los derechos
de soberana transferidos a stos o si los
transgreden. Tan slo la aplicacin en la
prctica de esta declaracin dejar claro si el
Tribunal Constitucional alemn se sustrae, y
en qu medida lo hace, a la primaca del
Derecho comunitario y al Derecho exclusivo
del TJCE para declarar nulos los actos jurdicos comunitarios.

CONCLUSIN
Qu visin de conjunto se desprende del
ordenamiento jurdico comunitario?
El ordenamiento jurdico comunitario es el
autntico fundamento de la CE y confiere a
sta su carcter de comunidad de Derecho.
Slo a travs de la creacin de un nuevo
Derecho y su salvaguardia pueden realizarse los objetivos perseguidos con la creacin de la CE. El ordenamiento jurdico
comunitario ya ha realizado grandes logros
en este sentido. Gracias a este ordenamiento, el hecho de que existan fronteras
abiertas, intensos intercambios de mercancas y servicios, migracin de trabajadores y
gran nmero de relaciones transfronterizas
entre empresas ha tenido como consecuencia que el mercado comn sea una realidad
cotidiana para casi 380 millones de perso-

nas. Otra caracterstica, hoy da histrica,

del ordenamiento jurdico comunitario es
su poder pacificador. Basado en el objetivo
de preservar la paz y la libertad, este ordenamiento sustituye a la violencia para resolver conflictos por las normas de Derecho,
que unen tanto a los individuos como a los
Estados miembros en una comunidad solidaria. El ordenamiento comunitario se ha
convertido, de esta forma, en un importante
instrumento de garanta y mantenimiento
de la paz.
El ordenamiento jurdico comunitario y la
comunidad de Derecho que se fundamenta
en l slo pueden sobrevivir si se garantiza
su respeto y su proteccin. Los garantes de
ello son los dos pilares del ordenamiento
jurdico comunitario: la aplicabilidad

103

directa y la primaca de este ltimo sobre

el Derecho nacional. Estos dos principios,
cuya existencia y mantenimiento son
defendidos decididamente por el TJCE,
garantizan la validez uniforme y prioritaria
del Derecho comunitario en todos Estados
miembros.

104

A pesar de todas las lagunas que tambin

caracterizan al ordenamiento jurdico
comunitario, la contribucin de ste a la
solucin de los problemas polticos, econmicos y sociales de los Estados miembros de la CE no deja de ser de un valor
incalculable.

JURISPRUDENCIA
Naturaleza jurdica y primaca
del Derecho comunitario
Asunto 26/62: Van Gend & Loos,
Recopilacin 1963, I (naturaleza jurdica
del Derecho comunitario, y derechos y
obligaciones del individuo)
Asunto 6/64: Costa/ENEL, Recopilacin
1964, 1251 (naturaleza jurdica del
Derecho comunitario, aplicabilidad directa
y primaca del Derecho comunitario)
Asunto 14/68: Walt Wilhelm u. a,
Recopilacin 1969, II (naturaleza jurdica
del Derecho comunitario y primaca del
Derecho comunitario)
Asunto 106/77: Simmenthal, Recopilacin
1978, 629 (Derecho comunitario, aplicabilidad directa y primaca)
Asunto 826/79: Mireco, Recopilacin
1980, 2559 (primaca del Derecho comunitario)
Asunto C-213/89: Factortame, Recopilacin 1990, I-2466 (aplicabilidad directa y
primaca del Derecho comunitario)
Asunto C-6: Francovich, y 9/90: Bonifaci,
Recopilacin 1991, I-5403 (eficacia del
Derecho comunitario y responsabilidad de
los Estados miembros por violaciones del
Derecho comunitario, en este caso, no
transposicin de una directiva)

Asuntos C-13 y 113/91: Debus,

Recopilacin 1992, I-3636 (conflicto entre
Derecho comunitario y Derecho nacional,
aplicabilidad directa y primaca del
Derecho comunitario)
Asunto C-393/92: Gemeente Almelo,
Recopilacin 1994, I-1477 (primaca y
validez uniforme del Derecho comunitario)
Asuntos C-46/93: Brasserie du pcheur, y C48/93: Factortame, Recopilacin 1996, I1029 (eficacia del Derecho comunitario y
responsabilidad general de los Estados
miembros por violaciones del Derecho
comunitario)
Asunto C-10/97-C-22/97: IN.CO.GE 90
Srl., Recopilacin 1998, I-6307 (primaca
del Derecho comunitario)
Asunto
C-212/97:
Centros
Ltd,
Recopilacin 1999, I-1459 (medidas nacionales para evitar el aprovechamiento
abusivo del Derecho comunitario)

Competencias de la CE
Asunto 8/55: Fdchar, Recopilacin
1955/56, 291 (competencias derivadas de
la naturaleza de la causa y soberana en
materia de fijacin de precios)
Asunto 22/70: AETR, Recopilacin 1971,
263 (personalidad jurdica y competencia
para celebrar tratados de la CE)
105

Asunto 6/76: Kramer, Recopilacin 1976,

1279 (relaciones exteriores, obligaciones de
Derecho internacional y competencia de la
CE)
Dictamen 1/76: Recopilacin 1977, 759 y
ss. (relaciones exteriores, obligaciones de
Derecho internacional y competencia de la
CE)
Dictamen 1/78: Recopilacin 1979, 2871
(reparto de las competencias entre la CE y
los Estados miembros)
Asuntos C-51, 90 y 94/89: Reino Unido y
otros/Consejo, Recopilacin 1991, I-2786
(facultad subsidiaria de accin y alcance)
Dictamen 2/91: Recopilacin 1993, I-1061
(reparto de las competencias entre la CE y
los Estados miembros)
Dictamen 1/91: Recopilacin 1993, I-6079
(Acuerdo EEE I: reparto de las competencias)

Asunto 65/75: Tasca, Recopilacin

1976, 291 (reglamentos y efectos directos)
Asunto 31/78: Bussone, Recopilacin
1978, 2429 (reglamentos y efectos directos)
Asunto 2/74: Reyners, Recopilacin
1974, 631 (aplicabilidad directa y libertad de establecimiento)
Asunto
11/77:
Hugh
Patrick,
Recopilacin 1977, 1199 (aplicabilidad
directa y derecho de establecimiento)
Asunto 33/74: van Binsbergen,
Recopilacin 1974, 1299 (aplicabilidad
directa y libre prestacin de servicios)
Asunto 41/74: van Duyn, Recopilacin
1974, 1337 (aplicabilidad directa y libre
circulacin)
Asunto 9/70: Grad, Recopilacin 1970,
825 (decisiones y aplicabilidad directa)

Dictamen 1/94: Recopilacin 1994, I-5267

(Convenio OMC: reparto de las competencias)

Asunto 33/70: SACE, Recopilacin 1970,

1213 (directivas y aplicabilidad directa)

Dictamen 2/94: Recopilacin 1996, I-1759

(adhesin de la CE al CEDH: falta de competencias)

Asunto 148/78: Ratti, Recopilacin

1979, 1629 (directivas y aplicabilidad
directa)

Asunto C-22/96: PE/Consejo, Recopilacin

1998, I-3231

Asunto
70/83:
Kloppenburg,
Recopilacin 1984, 1075 (directivas y
aplicabilidad directa)

Efectos de las actuaciones jurdicas

106

Asunto 43/71: Politi, Recopilacin 1971,

1039 (reglamentos y efectos directos)

Asunto 152/84: Marshall, Recopilacin

1986, 723 (directivas y aplicabilidad
directa)

Asunto 103/88: Costanzo, Recopilacin

1989, 1861 (directivas, aplicabilidad
directa, requisitos y consecuencias)
Asunto 322/88: Grimaldi, Recopilacin
1989, 4416 (recomendaciones, [ausencia de] aplicabilidad directa y consideracin por parte de los tribunales nacionales)
Asunto C-188/89: Forster, Recopilacin
1990, I-3343 (directivas y efecto directo
horizontal)
Asunto C-221/88: Busseni, Recopilacin
1990,
I-519
(recomendacin
CECA/directiva y efecto directo vertical)
Asunto
C-292/89:
Antonissen,
Recopilacin 1991, I-773 (declaraciones
en el acta del Consejo de Ministros y
consideracin en la interpretacin)

Asunto C-368/96: Generics Ltd.,

Recopilacin 1998, I-7967 (declaraciones
en acta y consideracin en la interpretacin)

Derechos fundamentales
Asunto 29/69: Stauder, Recopilacin 1969,
419 (derechos fundamentales y principios
generales de Derecho)
Asunto
11/70:
Internationale
Handelsgesellschaft, Recopilacin 1970,
1125 (derechos fundamentales y principios
generales de Derecho)
Asunto 166/73, 146/73: Rheinmhlen I, II,
Recopilacin 1974, 33 y 139 (obligacin
de los jueces nacionales de aplicar las resoluciones judiciales de una instancia superior)

Asunto C-156/91: Hansa Fleisch,

Recopilacin 1992, I-5567 (decisiones,
aplicabilidad directa y requisitos)

Asunto 4/73: Nold, Recopilacin 1974,

491 (derechos fundamentales, principios
generales de Derecho y tradiciones constitucionales comunes)

Asunto
C-91/92:
Faccini
Dori,
Recopilacin 1994, I-3325 (directivas y
efecto directo horizontal)

Asunto 36/75: Rutili, Recopilacin 1975,

1219 (igualdad de trato y referencia al
CEDH)

Asunto C-465/93: Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, Recopilacin 1995, I-3761

(examen de la validez de un reglamento,
procedimiento prejudicial, medidas provisionales y requisitos)

Asunto 175/73: Gewerkschaftsbund

Europischer
ffentlicher
Dienst,
Recopilacin 1974, 917 (libertad de asociacin)

Asunto C-469/93: Chiquita Italia,

Recopilacin 1995, I-4533 (efecto
directo de las disposiciones de los convenios GATT y de Lom)

Asunto 130/75: Prais, Recopilacin 1976,

1589 (libertad de religin y confesin)
Asunto 117/76: Quellmehl, Recopilacin
1977, 1753 (Principio de igualdad)

107

Asunto 149/77: Defrenne, Recopilacin

1978, 1381 (derechos fundamentales y
principios generales de Derecho)

Asunto 265/87: Schrder, Recopilacin

1989, 2263 (derecho a la propiedad,
libertad profesional y limitaciones)

Asunto 44/79: Hauer, Recopilacin

1979, 3727 (derechos fundamentales y
derecho a la propiedad)

Asunto 100/88: Oyowe y Traore,

Recopilacin 1989, 4304 (derechos
fundamentales y libertad de expresin)

Asunto 85/79: Hoffmann-La Roche,

Recopilacin 1979, 461 (derechos fundamentales y principio de la audiencia
judicial)

Asunto 5/88: Wachauf, Recopilacin

1989, 2633 (limitabilidad de los derechos fundamentales)

Asuntos 154, 205, 206, 227-228, 263 y

264/78: Valsabbia, Recopilacin 1980,
1010 (derechos fundamentales y
derecho a la propiedad)
Asunto 293/83: Gravier, Recopilacin
1985, 593 (igualdad de trato y matrculas de estudios)
Asunto 234/85: Keller, Recopilacin
1986, 2897 (libertad profesional)
Asunto 12/86: Demirel, Recopilacin
1987, 3719 (proteccin de los derechos fundamentales y referencia al
CEDH)
Asunto 46/87 y 227/88: Hoechst,
Recopilacin 1989, 2919 (derechos
fundamentales, principio de la audiencia judicial, procedimiento administrativo, inviolabilidad del domicilio y
referencia al CEDH)

108

Asunto 374/87: Orkem, Recopilacin

1989, 3343 (derechos fundamentales,
principio de la audiencia judicial, procedimiento de investigacin)

Asunto C-62/90: Comisin/Alemania,

Recopilacin 1992, I-2575 (derechos
fundamentales, respeto por parte de
los Estados miembros y limitacin por
motivos de inters general)
Asunto
C-219/91:
Ter
Voort,
Recopilacin 1992, 1-5485 (libertad
de expresin)
Asunto C-97/91: Borelli, Recopilacin
1992, I-6313 (derechos fundamentales
y garanta de recurso)
Asunto C-357/89: Raulin, Recopilacin
1992, I-1027 (obligacin de igualdad
de trato, prohibicin de cualquier discriminacin y prohibicin de cualquier
discriminacin por motivos de nacionalidad)
Asunto
C-132/91:
Katsikas,
Recopilacin 1992, I-6577 (derechos
fundamentales y libertad profesional)
Asunto C-2/92: Bostock, Recopilacin
1994, I-955 (derechos fundamentales,
derecho a la propiedad y cumplimiento de la ejecucin del Derecho
comunitario)

Asunto C-280/93: Alemania/Consejo,

Recopilacin 1994, I-5065 (derecho a la propiedad, libertad profesional y limitabilidad
por motivos de inters general)

Asunto 78/74: Deuka, Recopilacin 1975,

421

Asunto C-415/93: Bosman, Recopilacin

1995, I-4921 (derechos fundamentales y
libertad profesional)

Asunto 96/78: Decker, Recopilacin 1979,

101

Asunto C-55/94: Gebhard, Recopilacin

1995, I-4165 (derechos fundamentales y
derecho de establecimiento y libertad profesional)
Dictamen 2/94: Recopilacin 1996, I-1759
(derechos fundamentales y adhesin de la
CE al CEDH)
Asunto T-105/95: WWF (World Wide Fund
for Nature)/Comisin, Recopilacin 1997,
II-313 (derechos fundamentales procesales y
acceso pblico a los documentos del
Consejo y la Comisin)
Asunto C-248/95 y C-249/95: SAM Schiffahrt
y Stapf, Recopilacin 1997, I-4475 (proteccin de la propiedad, y contenido esencial)
Asunto T-42/96: Eyckeler & Malt
AG/Comisin (Hilton Beef), Recopilacin
1998, II-401 (derechos fundamentales procesales y audiencia judicial)

Principios generales de Derecho

(seleccin)

Asunto 98/78: Racke, Recopilacin 1979, 69

Asunto 265/78: Ferwerda, Recopilacin

1980, 617
Asunto 61/79: Denkavit, Recopilacin
1980, 1205
Asunto 66, 127 y 128/79: Salumi,
Recopilacin 1980, 1237
Asunto 826/79: Mireco, Recopilacin
1980, 2559
Asunto 70/83: Kloppenburg, Recopilacin
1984, 1075
Asunto C-322/93 P: Peugeot, Recopilacin
1994, I-2727
Asunto
C-137/95:
Recopilacin 1995, I-3407

Richardson,

Asunto T-551/93, T-231/94-T-234/94:

Industrias Pesqueras Campos y otros,
Recopilacin 1996, II-247

Proporcionalidad

Seguridad jurdica

Asunto 116/76: Granaria, Recopilacin

1977, 1247

Asuntos 18 y 35/65: Gutmann, Recopilacin

1966, 103, 149 y ss.

Asunto 8/77: Sagulo, Recopilacin 1977,

1495
109

Asunto 122/78: Buitoni, Recopilacin 1979,

677

Asunto 120/86: Mulder, Recopilacin

1988, 2344

Asunto 154/78: Valsabbia, Recopilacin

1980, 907
Asunto 808/79: Pardini, Recopilacin 1980,
2103

Asunto 170/86: von Deetzen, Recopilacin

1988, 2368

Asunto 125/83: Corman, Recopilacin 1985,

3039
Asunto 265/87: Schrder, Recopilacin 1989,
2263
Asunto C-331/88: Fedesa, Recopilacin
1990, I-4057
Asunto C-87/92: Hoche, Recopilacin 1993,
I-4623
Asunto T-480/93: Antillean Rice Mills,
Recopilacin 1995, II-2305
Asunto T-162/94: NMB y otros, Recopilacin
1996, II-427
Asunto C-233/94: Alemania/Consejo y PE,
Recopilacin 1997, I-2405

110

Asunto C-350/88: Delacre, Recopilacin 1990,

I-418
Asunto C-152/88: Sofrimport, Recopilacin
1990, I-2477
Asunto C-368/89: Crispoltoni I, Recopilacin
1991, I-3715
Asunto C-31-44/91: Lageder, Recopilacin
1993, I-1761
Asunto T-82/91: Latham, Recopilacin 1994,
II-61
Asunto T-472/93: Campo Ebro, Recopilacin
1995, II-421
Asunto C-22/94: Irish Farmer Association,
Recopilacin 1997, I-1808
Asunto T-119/95: Hauer, Recopilacin 1998,
II-2713

Asunto C-161/96: Sdzucker, Recopilacin

1998, I-281

Principio de subsidiariedad

Proteccin de la confidencialidad

Asunto T-29/92: SPO, Recopilacin 1995, II-289

Asunto 74/74: CNTA, Recopilacin 1975,

533

Asunto C-84/94: Reino Unido/Consejo,

Recopilacin 1996, I-5755

Asunto 205-215/82: Deutsche Milchkontor,

Recopilacin 1983, 2633

Asunto C-36 y 37/97: Kellinhusen y Ketelsen,

Recopilacin 1998, I-6337

Anexo
CUADROS DE EQUIVALENCIAS CONTEMPLADOS EN EL
ARTCULO 12 DEL TRATADO DE AMSTERDAM
A. Tratado de la
Unin Europea

B. Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea

Antigua
numeracin

Nueva
numeracin

Antigua
numeracin

Nueva
numeracin

Antigua
numeracin

Nueva
numeracin

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

VI (***)
K.1
K.2
K.3
K.4
K.5
K.6
K.7
K.8
K.9
K.10
K.11
K.12
K.13
K.14

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

PRIMERA PARTE

PRIMERA PARTE

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo

VI A (**)
K.15 (*)
K.16 (*)
K.17 (*)

TTULO VII
Artculo 43
Artculo 44
Artculo 45

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

VII
L
M
N
O
P
Q
R
S

TTULO VIII
Artculo 46
Artculo 47
Artculo 48
Artculo 49
Artculo 50
Artculo 51
Artculo 52
Artculo 53

I
A
B
C
D
E
F
F.1 (*)

I
1
2
3
4
5
6
7

TTULO II
Artculo G

TTULO II
Artculo 8

TTULO III
Artculo H

TTULO III
Artculo 9

TTULO IV
Artculo I

TTULO IV
Artculo 10

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

V (***)
J.1
J.2
J.3
J.4
J.5
J.6
J.7
J.8
J.9
J.10
J.11
J.12
J.13
J.14
J.15
J.16
J.17
J.18

V
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28

VI
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

1
Artculo
2
Artculo
3
Artculo
3A
Artculo
3B
Artculo
3 C (*)
Artculo
4
Artculo
4A
Artculo
4B
Artculo
5
Artculo
5 A (*)
Artculo
6
Artculo
6 A (*)
Artculo
7 (derogado)
7A
Artculo
7 B (derogado)
7C
Artculo
7 D (*)
Artculo

SEGUNDA PARTE

SEGUNDA PARTE

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

8
8A
8B
8C
8D
8E

TERCERA PARTE

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo

(**)
(***)

Artculo nuevo, introducido por el

Tratado de Amsterdam.
Ttulo nuevo, introducido por el
Tratado de Amsterdam.
Ttulo reestructurado por el Tratado
de Amsterdam.

17
18
19
20
21
22

TERCERA PARTE

I
TTULO I
9
Artculo 23
10
Artculo 24
11 (derogado)

CAPTULO 1

(*)

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13

14

15
16

CAPTULO 1

Seccin 1 (suprimida)

Artculo 12
Artculo
Artculo 13 (derogado)
Artculo 14 (derogado)
Artculo 15 (derogado)
Artculo 16 (derogado)
Artculo 17 (derogado)

25

111

Antigua
numeracin
Seccin
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

2 (suprimida)
18 (derogado)
19 (derogado)
20 (derogado)
21 (derogado)
22 (derogado)
23 (derogado)
24 (derogado)
25 (derogado)
26 (derogado)
27 (derogado)
28
Artculo
29
Artculo

CAPTULO 2

26
27

CAPTULO 2

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

30
Artculo
31 (derogado)
32 (derogado)
33 (derogado)
34
Artculo
35 (derogado)
36
Artculo
37
Artculo

28

29

30
31

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

II
TTULO
38
Artculo
39
Artculo
40
Artculo
41
Artculo
42
Artculo
43
Artculo
44 (derogado)
45 (derogado)
46
Artculo
47 (derogado)

II
32
33
34
35
36
37

38

TTULO III

TTULO III

CAPTULO 1

CAPTULO 1

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

48
49
50
51

CAPTULO 2

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
112

Nueva
numeracin

39
40
41
42

CAPTULO 2

52
Artculo
53 (derogado)
54
Artculo
55
Artculo
56
Artculo
57
Artculo
58
Artculo

43

44
45
46
47
48

Antigua
numeracin

Nueva
numeracin

Antigua
numeracin

Nueva
numeracin

CAPTULO 3

CAPTULO 3

TTULO V

TTULO VI

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

59
Artculo
60
Artculo
61
Artculo
62 (derogado)
63
Artculo
64
Artculo
65
Artculo
66
Artculo

CAPTULO 4

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

CAPTULO 4

67 (derogado)
68 (derogado)
69 (derogado)
70 (derogado)
71 (derogado)
72 (derogado)
73 (derogado)
73 A (derogado)
73 B
Artculo
73 C
Artculo
73 D
Artculo
73 E (derogado)
73 F
Artculo
73 G
Artculo
73 H (derogado)
III A (**)
73 I (*)
73 J (*)
73 K (*)
73 L (*)
73 M (*)
73 N (*)
73 O (*)
73 P (*)
73 Q (*)
IV
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84

49
50
51

52
53
54
55

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

56
57
58

59
60

IV
61
62
63
64
65
66
67
68
69
V
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80

CAPTULO 1

CAPTULO 1

SECCIN 1

SECCIN

Artculo 85
Artculo
Artculo 86
Artculo
Artculo 87
Artculo
Artculo 88
Artculo
Artculo 89
Artculo
Artculo 90
Artculo
Seccin 2 (suprimida)
Artculo 91 (derogado)

81
82
83
84
85
86

SECCIN 3

SECCIN

Artculo 92
Artculo 93
Artculo 94

Artculo 87
Artculo 88
Artculo 89

CAPTULO 2

CAPTULO 2

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

95
Artculo
96
Artculo
97 (derogado)
98
Artculo
99
Artculo

CAPTULO 3

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

90
91

92
93

CAPTULO 3

100
Artculo
100 A
Artculo
100 B (derogado)
100 C (derogado)
100 D (derogado)
101
Artculo
102
Artculo

94
95

96
97

TTULO VI

TTULO VII

CAPTULO 1

CAPTULO 1

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo 98
Artculo 99
Artculo 100
Artculo 101
Artculo 102
Artculo 103
Artculo 104

102 A
103
103 A
104
104 A
104 B
104 C

CAPTULO 2

CAPTULO 2

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo 105
Artculo 106
Artculo 107
Artculo 108
Artculo 109
Artculo 110
Artculo 111

105
105 A
106
107
108
108 A
109

Antigua
numeracin

Nueva
numeracin

Antigua
numeracin

Nueva
numeracin

Antigua
numeracin

Nueva
numeracin

CAPTULO 3

CAPTULO 3

CAPTULO 3

CAPTULO 3

CUARTA PARTE

CUARTA PARTE

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo 112
Artculo 113
Artculo 114
Artculo 115

Artculo 126
Artculo 127

Artculo149
Artculo150

TTULO IX
Artculo 128

TTULO XII
Artculo 151

TTULO X
Artculo 129

TTULO XIII
Artculo 152

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

TTULO XI
Artculo 129 A

TTULO XIV
Artculo 153

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo

TTULO XV
Artculo 154
Artculo 155
Artculo 156

109 A
109 B
109 C
109 D

CAPTULO 4

CAPTULO 4

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo 116
Artculo 117
Artculo 118
Artculo 119
Artculo 120
Artculo 121
Artculo 122
Artculo 123
Artculo 124

109 E
109 F
109 G
109 H
109 I
109 J
109 K
109 L
109 M

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

VI A (**)
109 N (*)
109 O (*)
109 P (*)
109 Q (*)
109 R (*)
109 S (*)

TTULO VIII
Artculo 125
Artculo 126
Artculo 127
Artculo 128
Artculo 129
Artculo 130

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

VII
TTULO IX
110
Artculo 131
111 (derogado)

112
Artculo 132
113
Artculo 133
114 (derogado)

115
Artculo 134

TTULO VII A (**)

Artculo 116 (*)

TTULO X
Artculo 135

TTULO VIII

TTULO XI

CAPTULO 1 (***)

CAPTULO 1

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo 136
Artculo 137
Artculo 138
Artculo 139
Artculo 140
Artculo 141
Artculo 142
Artculo 143
Artculo 144
Artculo 145

117
118
118 A
118 B
118 C
119
119 A
120
121
122

CAPTULO 2

CAPTULO 2

Artculo 123
Artculo 124
Artculo 125

Artculo 146
Artculo 147
Artculo 148

XII
129 B
129 C
129 D

TTULO XIII
Artculo 130

TTULO XVI
Artculo 157

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

XIV
130 A
130 B
130 C
130 D
130 E

TTULO XVII
Artculo 158
Artculo 159
Artculo 160
Artculo 161
Artculo 162

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

XV
TTULO XVIII
130 F
Artculo 163
130 G
Artculo 164
130 H
Artculo 165
130 I
Artculo 166
130 J
Artculo 167
130 K
Artculo 168
130 L
Artculo 169
130 M
Artculo 170
130 N
Artculo 171
130 O
Artculo 172
130 P
Artculo 173
130 Q (derogado)

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo

XVI
130 R
130 S
130 T

TTULO XIX
Artculo 174
Artculo 175
Artculo 176

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

XVII
130 U
130 V
130 W
130 X
130 Y

TTULO XX
Artculo 177
Artculo 178
Artculo 179
Artculo 180
Artculo 181

131
132
133
134
135
136
136 A

182
183
184
185
186
187
188

QUINTA PARTE

QUINTA PARTE

TTULO I

TTULO

CAPTULO 1

CAPTULO

SECCIN 1

SECCIN

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

189
190
191
192
193
194
195
196
197
198
199
200
201

137
138
138 A
138 B
138 C
138 D
138 E
139
140
141
142
143
144

SECCIN 2

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

SECCIN

145
Artculo
146
Artculo
147
Artculo
148
Artculo
149 (derogado)
150
Artculo
151
Artculo
152
Artculo
153
Artculo
154
Artculo

202
203
204
205

206
207
208
209
210

SECCIN 3

SECCIN

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

211
212
213
214
215
216
217
218
219

155
156
157
158
159
160
161
162
163

113

114

Nueva
numeracin

Antigua
numeracin

CAPTULO 5

CAPTULO 5

Artculo 198 D
Artculo 198 E

Artculo 266
Artculo 267

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Antigua
numeracin

Nueva
numeracin

Antigua
numeracin

SECCIN 4

SECCIN

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo 220
Artculo 221
Artculo 222
Artculo 223
Artculo 224
Artculo 225
Artculo 226
Artculo 227
Artculo 228
Artculo 229
Artculo 230
Artculo 231
Artculo 232
Artculo 233
Artculo 234
Artculo 235
Artculo 236
Artculo 237
Artculo 238
Artculo 239
Artculo 240
Artculo 241
Artculo 242
Artculo 243
Artculo 244
Artculo 245

164
165
166
167
168
168 A
169
170
171
172
173
174
175
176
177
178
179
180
181
182
183
184
185
186
187
188

SECCIN 5

SECCIN

Artculo 188 A
Artculo 188 B
Artculo 188 C

Artculo 246
Artculo 247
Artculo 248

CAPTULO 2

CAPTULO 2

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo 249
Artculo 250
Artculo 251
Artculo 252
Artculo 253
Artculo 254
Artculo 255
Artculo 256

189
189 A
189 B
189 C
190
191
191 A (*)
192

CAPTULO 3

CAPTULO 3

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Artculo 257
Artculo 258
Artculo 259
Artculo 260
Artculo 261
Artculo 262

193
194
195
196
197
198

CAPTULO 4

CAPTULO 4

Artculo 198 A
Artculo 198 B
Artculo 198 C

Artculo 263
Artculo 264
Artculo 265

TTULO
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

II
TTULO II
199
Artculo 268
200 (derogado)

201
Artculo 269
201 A
Artculo 270
202
Artculo 271
203
Artculo 272
204
Artculo 273
205
Artculo 274
205 A
Artculo 275
206
Artculo 276
206 A (derogado)
207
Artculo 277
208
Artculo 278
209
Artculo 279
209 A
Artculo 280

SEXTA PARTE

Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo

Nueva
numeracin

240
Artculo 312
241 (derogado)

242 (derogado)

243 (derogado)

244 (derogado)

245 (derogado)

246 (derogado)

DISPOSICIONES FINALES

Artculo 247
Artculo 248

Artculo 313
Artculo 314

SEXTA PARTE

210
Artculo 281
211
Artculo 282
212 (*)
Artculo 283
213
Artculo 284
213 A (*) Artculo 285
213 B (*) Artculo 286
214
Artculo 287
215
Artculo 288
216
Artculo 289
217
Artculo 290
218 (*)
Artculo 291
219
Artculo 292
220
Artculo 293
221
Artculo 294
222
Artculo 295
223
Artculo 296
224
Artculo 297
225
Artculo 298
226 (derogado)

227
Artculo 299
228
Artculo 300
228 A
Artculo 301
229
Artculo 302
230
Artculo 303
231
Artculo 304
232
Artculo 305
233
Artculo 306
234
Artculo 307
235
Artculo 308
236 (*)
Artculo 309
237 (derogado)

238
Artculo 310
239
Artculo 311

(*)
(**)
(***)

Artculo nuevo, introducido por el

Tratado de Amsterdam.
Ttulo nuevo, introducido por el
Tratado de Amsterdam.
Ttulo reestructurado por el Tratado
de Amsterdam.

Ms informacin
El servidor Europa, en Internet, permite acceder a los textos del Derecho comunitario:
http://europa.eu.int/eur-lex
http://europa.eu.int/celex
Tambin se puede entrar en el sitio del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas:
http://curia.eu.int
Adems, el catlogo y las bibliografas, en particular las jurdicas, de la biblioteca central
de la Comisin Europea pueden consultarse en:
http://europa.eu.int/eclas

115

Comisin Europea
EL ABC DEL DERECHO COMUNITARIO
Quinta edicin
Serie: Documentacin europea
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
2000 115 pp. 16,2 x 22,9 cm
ISBN 92-828-7799-X

Este folleto, redactado expresamente para personas sin formacin jurdica, tiene por objeto explicar el ordenamiento jurdico europeo en un lenguaje accesible para no especialistas.

Ms informacin sobre la Unin Europea

Puede consultarse informacin en todas las lenguas de la Unin Europea en Internet a travs del servidor Europa
(http://europa.eu.int).
Para obtener ms informacin y conocer las publicaciones sobre la Unin Europea, dirjase a:
REPRESENTACIONES DE LA COMISIN EUROPEA

OFICINAS DEL PARLAMENTO EUROPEO

Espaa

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Paseo de la Castellana, 46

Paseo de la Castellana, 46

E-28046 Madrid

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Fax (34) 915 78 31 71

E-mail: EPMadrid@europarl.eu.int

Av. Diagonal, 407 bis, planta 18

E-08008 Barcelona

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Tel. (34) 934 15 81 77

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Fax (34) 934 15 63 11
E-mail: jribot@europarl.eu.int

Existen representaciones y oficinas de la Comisin Europea y del Parlamento Europeo en todos los pases de la
Unin Europea. Existen tambin delegaciones de la Comisin Europea en otros pases del mundo.

ES

El ordenamiento jurdico basado

en la Comunidad Europea se ha
convertido en parte integrante de
la realidad poltica en los quince
Estados miembros de la Unin
Europea.

,!7IJ2I2-ihhjjj!

>

OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALES

DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
L-2985 Luxembourg

PD-25-99-221-ES-C

ISBN 92-828-7799-X

La finalidad de esta publicacin es ilustrar a estos ciudadanos en el

orden jurdico europeo. Est dirigida fundamentalmente a personas
sin formacin jurdica y tiene por objeto explicar el texto de los
Tratados en un lenguaje accesible.

Sobre la base de los Tratados

europeos, cada ao se adoptan
miles de decisiones que
contribuyen a configurar de forma decisiva la vida de los Estados
miembros y de los ciudadanos europeos. El individuo ya no es tan
slo parte de su ciudad, su localidad o su Estado, sino tambin
ciudadano de la Comunidad.