La Disputa Por La Construcción Democrática en América Latina

LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIN
DEMOCRTICA EN AMRICA LATINA
Evelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi
D.R. 2006, Programa Interinstitucional de InvestigacinAccin sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos
Centro de Investigaciones y
Estudios Superiores
en Antropologa Social (CIESAS)
Jurez, 87;
14000 Mxico, D.F.
Impreso y hecho en Mxico
Printed and made in Mexico
Instituto de Investigaciones
Histrico-Sociales,
Universidad Veracruzana
Diego Leo, 8;
91000 Xalapa, Veracruz.
PRESENTACIN
una coleccin de ensayos que constituyen los primeros
resultados del Programa Interinstitucional de Investigacin-Accin sobre Democracia, Sociedad
Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de Investigaciones
Histrico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigaciones
y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), proyecto que adems cuenta con
el apoyo financiero de la Fundacin Ford.a Este proyecto tiene como su principal fin
colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendicin de cuentas y la
democratizacin, con un slido sustento terico y una orientacin a la accin pblica
informada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a acadmicos,
funcionarios pblicos y lderes civiles que compartan una perspectiva comn para la
democratizacin de la vida pblica nacional.
NTREGAMOS AL PBLICO
Esta coleccin sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la Sociedad
Civil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 public diez ensayos
resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV:
Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrtica en Mxico y Programa de Investigacin Comparativa y de
Formacin sobre la Sociedad Civil y los Espacios Pblicos en Amrica Latina y de Profundizacin de una
Agenda de Investigacin sobre la Sociedad Civil en Mxico, ambos apoyados por la Fundacin
Ford en el marco de un ambicioso programa de investigacin comparativa internacional.b
Esta nueva coleccin presentar durante los prximos aos los resultados de cada
una de las etapas en que est diseado el proyecto interinstitucional. El proyecto de investigacin eje de los tres primeros aos se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciones
y actores de la democracia en Mxico: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos,
rendicin de cuentas y participacin ciudadana. En esta investigacin se profundiza el
trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio de
comparacin entre diversas regiones y experiencias en el pas con la finalidad de proponer,
adems de un conocimiento original acerca de temas tericamente relevantes, un conocimiento socialmente til que aporte soluciones en estos tiempos de cimentacin de instituciones, de normatividades y de formas de relacin entre la sociedad civil y el Estado
propias de una democracia en construccin.
Se desarrollarn estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales,
tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos pblicos de derechos humanos, que incluyen la Comisin Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instancias
federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la informacin pblica gubernamental.
Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirn la comparacin de las mismas son la descripcin de su contexto y gnesis, su marco normativo, las
formas de interrelacin sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de
experiencia, la descripcin y anlisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,
las trayectorias de los principales actores individuales y las enseanzas (tanto de xito como
de fracaso) que aportan para la democratizacin del pas.
Los Cuadernos para la Democratizacin proponen una revaloracin del papel del conocimiento generado por la investigacin acadmica en el rea social. Hay un consenso creciente respecto a que el conocimiento producido debe acompaarse de nuevas formas de
vinculacin de las universidades (y los centros de investigacin en general) con la sociedad.
Esta vinculacin debe permitir una reflexin sistemtica en dos vertientes: por un lado, una
autocrtica de la investigacin y la docencia por medio de la evaluacin continua de sus
resultados y de su trascendencia social y, por otro, una crtica de la prctica de los actores
sociales en el espritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmas
de democracia, justicia y correccin moral.
Uno de los terrenos en que esta relacin puede ser ms fructfera es precisamente el
de la investigacin de la emergente sociedad civil y el proceso de democratizacin que
experimenta el pas, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en
este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigacin. La reflexin
sistemtica a travs de la vinculacin entre la academia y la sociedad puede expresarse aqu
como un acompaamiento crtico de la prctica de los actores sociales, as como la sistematizacin de la misma para desarrollar propuestas y polticas viables que contribuyan a la
democratizacin de la vida pblica y a la transformacin constructiva y participativa de las
relaciones entre sociedad y gobierno.
Esta es la intencin de los Cuadernos para la Democratizacin: contribuir al ejercicio de
un debate orientado a la prctica de la construccin democrtica.
Ernesto Isunza Vera
Alberto J. Olvera
Noviembre de 2005.
Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brind desde su puesto como
Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundacin Ford-Mxico. Asimismo, el continuado
inters demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundacin en Mxico.
b
Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Pblicos
y Democratizacin en Amrica Latina: Mxico, Mxico, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera y
Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construccin Democrtica en Amrica Latina, Mxico,
Miguel ngel Porra-UV.
La coleccin CUADERNOS PARA LA DEMOCRATIZACIN

presenta en este nmero el ensayo introductorio al libro
PARA OTRA LECTURA DE
LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIN DEMOCRTICA
EN AMRICA LATINA
DE
EVELINA DAGNINO, ALBERTO OLVERA Y ALDO PANFICHI

Ser publicado prximamente
por el Fondo de Cultura Econmica, el CIESAS y la
Universidad Veracruzana.
NDICE
NOTA PRELIMINAR ......................................................................................... 9
PARA OTRA LECTURA DE LA DISPUTA

POR LA CONSTRUCCIN DEMOCRTICA EN AMRICA LATINA ..............
11
EL DEBATE SOBRE LA DEMOCRACIA .................................................................. 15
EL DEBATE SOBRE LA SOCIEDAD CIVIL, EL TERCER SECTOR,
LOS ESPACIOS PBLICOS Y EL CAPITAL SOCIAL ................................................... 20
HETEROGENEIDAD DE LA SOCIEDAD CIVIL ...................................................... 27
HETEROGENEIDAD DEL ESTADO .................................................................... 35
PROYECTOS POLTICOS ................................................................................... 40
Notas sobre la nocin de proyecto poltico ......................................................................... 40
LOS PROYECTOS POLTICOS EN AMRICA LATINA ............................................ 45

EL PROYECTO AUTORITARIO ........................................................................... 47
EL PROYECTO DEMOCRTICO PARTICIPATIVO .................................................... 51
EL PROYECTO NEOLIBERAL ............................................................................ 57
RELACIONES ENTRE SOCIEDAD CIVIL Y ESTADO: TRAYECTORIAS ........................ 74
1. Contenido del proyecto .................................................................................................... 76
2. Redefiniciones ................................................................................................................. 82
3. Lo personal, lo colectivo y lo partidario .......................................................................... 85
BIBLIOHEMEROGRAFA .................................................................................. 90
NOTAS ......................................................................................................... 103
NOTA PRELIMINAR
presentamos un libro que ha resultado del propsito de

participar y nutrir el debate latinoamericano contemporneo sobre la
democracia. En l analizamos la disputa por la construccin democrtica en
Amrica Latina, entendiendo este proceso como una lucha por la hegemona que
libran actores sociales y polticos, articulados de maneras especficas, que defienden
diferentes proyectos polticos, esto es, combinaciones de intereses, ideas, valores,
principios y programas de accin. Esta disputa es un proceso complejo, distinto
en forma y ritmo en cada pas, determinado tanto por las especificidades histricas
locales, regionales y nacionales, como por las condiciones creadas por la
globalizacin y por la intervencin de agencias multilaterales, redes internacionales
de organizaciones no gubernamentales (ONG) y movimientos sociales alternativos.
ON ESTE ENSAYO
La construccin de la democracia no se refiere aqu a la consolidacin de la

democracia electoral, sino a su profundizacin y ampliacin a nuevas esferas de la
vida pblica y, por lo tanto, a la extensin misma del concepto de poltica y de
ciudadana. Por eso nuestra preocupacin central es la comprensin crtica de la
forma, el ritmo y los resultados de la confrontacin de los dos principales proyectos
polticos que marcan hoy por hoy a Amrica Latina: el neoliberal y el democrticoparticipativo, que tienen como teln de fondo la herencia cultural e institucional,
mayor o menor segn cada nacin, del por ahora residual proyecto autoritario. Es
nuestra conviccin que el potencial de desarrollo democrtico en Amrica Latina
depende de la suerte del proyecto participativo, el cual impulsa la innovacin
democrtica y la crtica, tanto terica como prctica, de la dominante democracia
elitista.
No deja de ser una irona que un libro que trata de revalorar la democracia
participativa en Latinoamrica aparezca en un tiempo de crisis de la izquierda
brasilea *, precisamente la que ha impulsado los ms importantes experimentos
de participacin ciudadana en esta regin. Las reglas del sistema poltico
condicionan a los partidos, aun a los innovadores, y esto debe prevenirnos contra
cualquier optimismo infundado. No obstante, en sus pginas el lector encontrar
un esfuerzo sistemtico orientado a conceptualizar la prctica de los actores sociales
y polticos en una forma que nos permita entender las condiciones y las
circunstancias bajo las cuales los proyectos polticos participativos pueden emerger
cuadernos para la DEMOCRATIZACIN
y consolidarse, al mismo tiempo que reconocemos crticamente, a partir de la

investigacin emprica, las dificultades y los lmites de estos proyectos alternativos.
Reconocer lmites no significa negar posibilidades. Por el contrario, el libro
quiere recordar, en este momento de sorpresas amargas, que las posibilidades de
la transformacin social existen y que hay prcticas y experiencias que lo
demuestran. Que stas son escasas y que encuentran enormes dificultades para
permanecer y consolidarse, es cierto. Sin embargo, la leccin que de ello se deriva
es que se requieren transformaciones an ms profundas que las que originalmente
haban pensado los propios actores sociales y sus intrpretes intelectuales.
Es un libro latinoamericano, un producto a muchas manos que constituye un
paso en la construccin de una teora democrtica desde el sur. Es una bsqueda
inicial de alternativas conceptuales para entender la construccin de una democracia
participativa en el contexto de la hegemona neoliberal de nuestra poca. No
pretende ofrecer una teora alternativa, sino contribuir a desenredar ciertos nudos
problemticos que permitan innovar la perspectiva del anlisis de las relaciones
entre poltica y sociedad. Se trata, por lo tanto, de una crtica a varios de los
lugares comunes y de las ideas dominantes en el campo del estudio de la poltica
latinoamericana y, a la vez, una modesta propuesta de construccin de alternativas
analticas.
No es un libro terico. Su aporte es la revisin de ciertos nudos problemticos
que funcionan como instrumentos de lectura en la disputa por la construccin
democrtica en Amrica Latina. Las ideas que proponemos se fundan en un
conjunto de investigaciones empricas desarrolladas a lo largo de los ltimos cinco
aos. Tres instrumentos analticos guan el trabajo: proyectos polticos,
heterogeneidad de la sociedad civil y trayectorias polticas. Los tres instrumentos
descomponen una parte de la realidad para examinar procesos que hasta ahora no
han sido suficientemente tratados en el anlisis acadmico de la democracia. Tales
conceptos colocan a la vista procesos especficos que, desde nuestro punto de
vista, son centrales en la construccin de alternativas democrticas.
10
DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
PARA OTRA LECTURA DE LA DISPUTA

POR LA CONSTRUCCIN DEMOCRTICA EN AMRICA LATINA
OR FORTUNA,
nuestro punto de partida hoy es muy diferente del que exista

hace apenas unos aos. Los campos problemticos que durante ms de una
dcada dominaron el anlisis de la democracia en la regin, a saber: la transicin
y la consolidacin de la democracia, han sido poco a poco relegados por nuevas
preocupaciones tericas y polticas.
Este nuevo piso del debate se ha producido por la combinacin de tres
procesos: en primer lugar, la consolidacin fctica de la democracia electoral en
toda Amrica Latina (con altibajos y diversos grados de precariedad institucional),
a grado tal que incluso pases que en aos recientes han sufrido serias crisis polticas
nacionales (Per, Ecuador, Bolivia, Argentina, Venezuela) han podido salir de
ellas por vas constitucionales, sin un riesgo patente de reversin autoritaria.1
Sin embargo, y ste es el segundo proceso, al mismo tiempo se ha extendido
por toda la regin una profunda insatisfaccin con los resultados de esas democracias
en trminos de justicia social, eficacia gubernamental e inclusin poltica. El
notable ejercicio desarrollado por el PNUD (El Informe sobre la Democracia en Amrica
Latina, 2004) tiene entre sus varios mritos haber demostrado fehacientemente la
magnitud de la decepcin ciudadana respecto al rendimiento de las democracias
realmente existentes.
El tercer proceso (por cierto casi totalmente ignorado por dicho informe), es
de naturaleza distinta. Se trata de los muchos experimentos que en materia de
profundizacin e innovacin democrtica, ampliacin del campo de la poltica y
construccin de la ciudadana se han venido desarrollando en varios pases de
Amrica Latina en aos recientes, resignificando la idea misma de democracia y
demostrando, en distintas escalas y grados de complejidad, que es posible construir
un nuevo proyecto democrtico basado en principios de extensin y generalizacin
del ejercicio de los derechos, apertura de espacios pblicos con capacidades
decisorias, participacin poltica de los ciudadanos y reconocimiento e inclusin
de las diferencias. Es precisamente la importancia de este campo de experiencias
lo que ha dado lugar a una renovacin del debate sobre la democracia. Ese debate
se caracteriza hoy por una gran disputa de proyectos polticos que, usando los
mismos conceptos y apelando a discursos parecidos, son de hecho completamente
11
distintos. Nos referimos, de un lado, a lo que denominaremos el proyecto democrticoparticipativo, y de otro, al proyecto neoliberal de privatizacin de amplias reas de las
polticas pblicas que se acompaa de un discurso participacionista y de revaloracin
simblica de la sociedad civil (entendida como tercer sector). Ciertamente, entre uno
y otro existe tambin el espacio para el desarrollo de proyectos autoritarios que respetan
slo formalmente las instituciones democrticas.
Este proceso ha coincidido con la aparicin en la arena pblica internacional
de nuevos discursos polticos de las agencias multilaterales de desarrollo de la
ONU y sus agencias y de algunas de las mayores fundaciones privadas que apoyan
a diversas ONGs a nivel mundial. Se trata de la revaloracin del papel de la sociedad
civil en la construccin de la democracia y de la gobernabilidad. Incluso en este
mbito hay distintos proyectos polticos subyacentes en un discurso aparentemente
homogneo, algunos ms orientados a la democracia participativa, como forma
de asegurar la gobernabilidad, y otros que apelan al predominio de lo tcnicogerencial y a la despolitizacin expresa.
He aqu el terreno en el que se mueve esta introduccin, la cual presenta las
herramientas histricas y conceptuales que guan el trabajo de los autores de este
libro. En una primera seccin presentamos nuestras principales insatisfacciones
con las teoras dominantes acerca de la democracia, la sociedad civil y la
participacin. En la segunda desarrollamos las herramientas analticas que
proponemos y presentamos los estudios de caso realizados.
Esta obra abreva en varias tradiciones tericas, sin adscribirse directamente
a ninguna. Partimos de las crticas y propuestas avanzadas por las teoras de la
sociedad civil, ante todo por Cohen y Arato (1992); por las crticas a la teora
democrtica elitista, especialmente de Avritzer (2002) y ODonnell (2004); por
los aportes realizados por quienes han tomado como punto de partida la interfase
entre movimientos sociales, poltica, cultura y ciudadana (Alvarez, Dagnino y
Escobar, 1998, 2000); por las innovaciones introducidas por las teoras de la
democracia deliberativa (Dryzek, 2000; Bohman, 1996, Fung y Olin Wright, 2004)
y la democracia participativa (Santos, 2002), as como por la accountability
social (Peruzzotti y Smulovitz, 2002).
Dentro de este contexto terico, nuestro trabajo tiene como aporte original a la
investigacin del proceso de democratizacin en Amrica Latina el uso sistemtico y
combinado de tres instrumentos analticos: la heterogeneidad de la sociedad civil y del
12
Estado, los proyectos polticos y las trayectorias sociedad civil-sociedad poltica. Los
tres instrumentos analticos en realidad estn tematizando un problema no resuelto en
las teoras de la sociedad civil y no abordado explcitamente en las teoras de la
participacin ciudadana y en los estudios de la accountability social. Se trata de una
crtica del modelo terico que separa radicalmente a la sociedad civil de la sociedad
poltica, construyendo una dicotoma simblica entre una sociedad civil homognea y
virtuosa y un Estado igualmente homogneo, que encarna todos los vicios de la poltica
concebida como mera lucha por el poder (Dagnino, 2002). Este trabajo, por el contrario,
propone ubicar el estudio de los procesos de democratizacin en el terreno de las
vinculaciones, articulaciones y trnsitos entre ambas esferas de actividad, donde la
disputa entre distintos proyectos polticos estructura y da sentido a la lucha poltica.
Explicitemos ahora nuestras principales insatisfacciones con la forma en
que se ha analizado hasta hoy la disputa por la democracia en Amrica Latina.
Una primera insatisfaccin es la insistente tendencia a tratar a la sociedad
civil como un actor unificado, sin admitir su heterogeneidad intrnseca, lo cual es
un vicio recurrente en el anlisis poltico latinoamericano. Una de las maneras de
reconocer no solamente esa heterogeneidad, sino de exponerla de modo que
contribuya al estudio ms complejo de las distintas configuraciones del proceso
de construccin democrtica, es identificar los distintos proyectos en disputa
alrededor de ese proceso.
La segunda insatisfaccin est relacionada con otra tendencia analtica que
se caracteriza por un tratamiento que con frecuencia asla la sociedad civil de la
sociedad poltica, estableciendo una dicotoma entre ellas e ignorando sus
relaciones. La existencia de proyectos que circulan en la sociedad como un todo,
que permean tanto a la sociedad civil como a la poltica y orientan acciones
polticas en esos diferentes espacios, puede contribuir a crear una visin ms
elaborada que aquella que privilegia estrictamente el clivaje estructural como
fundamento de la distincin entre sociedad civil y Estado (Dagnino, 2002). En
este sentido, con todas sus diferencias de orden estructural y organizativo, sociedad
civil y sociedad poltica, en su heterogeneidad interna, estn atravesadas por
distintos proyectos polticos que constituyen un terreno fundamental de las
relaciones entre ellas.
La tercera insatisfaccin, que se relaciona con la anterior, se origina en una
concepcin simplista del proceso de construccin democrtica que tiene en su
13
base una visin apologtica de la sociedad civil. Considerada como polo de virtudes
democratizantes, su participacin y su poder de influencia frente al Estado y a los
partidos constituiran el eje de la construccin democrtica y concentraran el
peso explicativo de las caractersticas que sta asume. El reconocimiento de la
existencia de distintos proyectos al interior mismo de la sociedad civil y su
identificacin cuidadosa puede apuntar a una visin mucho ms compleja y realista
de aquel proceso. En primer lugar, estos procedimientos evitaran la concepcin
maniquesta que ve a la sociedad civil como demiurgo de la profundizacin
democrtica y a la sociedad poltica al Estado especialmente como
encarnacin del mal (Dagnino, 2002), en la medida que evidenciaran la presencia
de proyectos democratizantes y de cuo autoritario, en sus varios matices, en
ambos espacios. En segundo trmino y a consecuencia de lo anterior, el proceso
de construccin democrtica podra ser considerado como el resultado de un
intrincado juego de fuerzas en disputa, que se libra en las ms diversas arenas y
que incluye una gama muy diferenciada de actores, en lugar de ver reducido su
terreno al conflicto entre sociedad civil y Estado, en el que la primera, en su
supuesta capacidad inherente de confrontar el impulso autoritario, tambin
inherente, del Estado, es convertida en la nica responsable de los avances
democrticos.
Finalmente, consideramos que la nocin de proyecto poltico puede representar
una contribucin analtica positiva en la coyuntura actual de gran parte de los pases
latinoamericanos. El reconocimiento de la existencia de esos proyectos, la identificacin
ms precisa de sus contenidos y formas de implementacin nos parece central,
particularmente en la situacin de confluencia perversa (Dagnino, 2004c) que hoy
caracterizara la disputa poltica dentro de la aparente consolidacin democrtica en
gran parte del continente. Esta confluencia designara, de un lado, el encuentro entre
los proyectos democratizantes que se constituyeron en el perodo de la resistencia
contra los regmenes autoritarios y continuaron en la bsqueda del avance democrtico,
y de otro, los proyectos neoliberales que se instalaron con diferentes ritmos y
cronologas, a partir del final de la dcada de los 80. La perversidad se localizara en el
hecho de que, apuntando en direcciones opuestas y hasta antagnicas, ambos conjuntos
de proyectos utilizan un discurso comn.
En efecto, no slo los dos requieren la participacin de una sociedad civil
activa y propositiva, sino que se basan en las mismas referencias: la construccin
de ciudadana, la participacin y la propia idea de sociedad civil.
14
La utilizacin de esas referencias que son comunes, pero que abrigan significados
muy distintos, instala lo que podra llamarse una crisis discursiva: el lenguaje
corriente, la homogeneidad de su vocabulario, obscurece diferencias, diluye matices
y reduce antagonismos. En ese obscurecimiento se construyen subrepticiamente
los canales por donde avanzan las concepciones neoliberales, que pasan a ocupar
terrenos insospechados. En esa disputa, donde los deslizamientos semnticos,
los dislocamientos de sentido, son las armas principales, el terreno de la prctica
poltica se convierte en un terreno minado, donde cualquier paso en falso nos lleva
al campo adversario. De ah la perversidad y el dilema que ella plantea, instaurando
una tensin que atraviesa hoy la dinmica del avance democrtico (Dagnino,
2004b:198).
He aqu que la identificacin de los distintos significados que se ocultan en

esas referencias comunes, vale decir, la identificacin de los proyectos en disputa,
puede contribuir a elucidar este dilema y a enfrentar los desafos que ella encubre.
Antes de desarrollar con ms amplitud nuestros aportes conceptuales, es
preciso ampliar la crtica a la herencia terica recibida.
EL DEBATE SOBRE LA DEMOCRACIA
sobre la democracia participativa emerge

como respuesta a las caractersticas elitistas y excluyentes de las democracias
electorales y a las teoras que fundan esta comprensin limitada y limitante de las
mismas. En efecto, la teora democrtica convencional no admite el conflicto
social dentro de su propio marco y restringe el concepto de poltica a la lucha por
el poder entendido como el logro de la autorizacin y la representacin a travs de
las elecciones. En contraste, la democracia participativa tiene otra visin cuyo
fundamento es la ampliacin del concepto de poltica a travs de la participacin
ciudadana y de la deliberacin en los espacios pblicos, de lo que se deriva una
nocin de democracia como un sistema articulado de instancias de intervencin
de los ciudadanos en las decisiones que les conciernen y en la vigilancia del ejercicio
del gobierno. Esta limitacin fundamental de la teora elitista de la democracia no
es confrontada por las teoras de la transicin y la consolidacin democrticas, ya
que el concepto central del que parten sigue siendo la democracia representativa
como meta y fin del proceso de democratizacin (ODonnell y Schmitter, 1986).
A DISCUSIN CONTEMPORNEA
15
Si bien en el contexto histrico de los aos 70 y 80 del siglo pasado la lucha

por la democracia representativa era el eje central de la movilizacin social y el
objetivo a lograr por los actores sociales y polticos, enfrentados como estaban a
dictaduras de diverso signo, lo cierto es que el propio enfoque (como ha sido ya
ampliamente demostrado por Avritzer, 2002) reduca el proceso poltico a una
lucha entre fuerzas democrticas y autoritarias en la que la democracia
representativa era un fin en s mismo, perdindose de vista que el proceso
democrtico es interminable, no lineal, complejo, lleno de tensiones y disrupciones,
y que contiene proyectos, aspiraciones y experiencias que no se agotan ni estn
contenidos en la representacin electoral.
Las investigaciones sobre la transicin y la consolidacin permitieron precisar
y ordenar temticamente los retos y las tensiones estratgicas que marcaron una
poca histrica, pero lo hicieron a un costo muy alto, pues al recurrir a los conceptos
del elitismo democrtico y a diversas versiones de la teora de la eleccin racional,
dejaron de lado el estudio de las innovaciones democrticas que portaba la propia
prctica de los actores sociales cuya movilizacin era reconocida en los estudios
transitolgicos como detonante del proceso. Como Avritzer (2002: 100-102) ha
demostrado, la teora de la transicin se limit a interpretar la movilizacin social
en tanto que respuesta a la baja del costo de oportunidad de la accin derivada de
la liberalizacin poltica. Una vez alcanzada la democracia representativa, la
sociedad civil activada deja su espacio de accin a la sociedad poltica, la cual
asume las causas y los intereses de la sociedad civil y monopoliza las funciones de
la representacin legtima. No hay una consideracin adecuada de la apertura de
nuevos espacios pblicos y de la emergencia de otros actores, agendas y prcticas.
Al concebir la democracia como mero ejercicio de representacin poltica
(electoralmente autorizada) en el campo del Estado, se reproduce una separacin
conceptual entre sociedad civil y sociedad poltica que impide analizar las
continuidades entre ellas y, por lo tanto, leer la democratizacin como un proceso
que se origina en y transforma a la sociedad misma.
Los estudios sobre la consolidacin democrtica continuaron esta tradicin
conceptual al concentrarse en el anlisis de los diseos institucionales, los pactos
y los equilibrios polticos entre civiles y militares, fuerzas autoritarias y
democrticas, que posibilitan la continuidad del rgimen democrtico (Mainwaring,
ODonnell y Valenzuela, eds., 1992). El sistema electoral y las instituciones
representativas son el eje, y lo que se busca es que ni los actores autoritarios del
16
pasado regresen ni los de la sociedad civil rebasen los lmites de tolerancia y de

accin marcados por el pacto democrtico. Si bien en algunas versiones de los
estudios sobre la consolidacin se introduce la idea de que la democratizacin
implica que varias arenas de accin se democraticen, en el sentido de que deben
ser previsibles, estables, legales y abiertas al debate, todava mantienen el principio
de dualidad entre sociedad civil y sociedad poltica y la centralidad de la ltima en
el proceso. Linz y Stepan, al hablar de arenas de democratizacin (1996:7), y
Schmitter (1992) han propuesto esta visin de la expansin de la democracia a
otras arenas, pero sin que esto implique el abandono del marco conceptual de la
democracia elitista.
Un gran paso adelante respecto a estas teoras ha sido dado en el informe
sobre La Democracia en Amrica Latina del PNUD (coordinado por ODonnell) y en
los libros de debate que lo acompaan. Este estudio recoge muchas de las crticas
que se le han hecho a esta formulacin elitista de la democracia y propone definir
a la democracia como modo de vida y no slo como rgimen poltico (ODonnell,
2004b: 141). Partiendo de esta perspectiva normativa, ODonnell plantea que
slo una ciudadana integral (es decir, el acceso pleno a los derechos civiles,
polticos y sociales) puede garantizar la existencia de una verdadera democracia.
Mientras el acceso o disfrute de los derechos sea parcial o no exista para sectores
amplios de la poblacin, la democracia electoral ser precaria y manipulable. A
decir verdad, estas ideas no son nuevas, sino que fueron defendidas desde aos
atrs, primero en Brasil y luego en casi toda Amrica Latina (ver por ejemplo,
Dagnino, 1994, 2000, 2005; Olvera, 2000).
Esta forma de entender la democracia, dice ODonnell, obliga a introducir
en el anlisis de la democracia el estudio diferenciado del Estado, de la nacin,
del rgimen poltico y del gobierno. Dado que la teora democrtica asuma como
punto de partida la existencia de una nacin y de un Estado (sin problematizarlos),
es necesario introducir en el anlisis la democraticidad del Estado, vale decir, el
grado en que los componentes estatales (aparato burocrtico, sistema legal y
discurso y prcticas de construccin de la identidad colectiva nacional) en verdad
promueven el estatus de la ciudadana. ste es un aporte relevante, pues la teora
convencional conceba al Estado como una especie de ente administrativo
homogneo e indiferenciado. Pero, como demostraremos despus, no slo
deberamos estudiar la democraticidad del Estado, sino que sera preciso
investigar lo que llamaremos arqueologa del Estado, es decir, el modo en que
17
las instituciones estatales se han formado en distintos ciclos o periodos polticos,

superponindose estructuras e instituciones, aprobndose leyes contradictorias o
paralelas, abrindose espacios novedosos en ciertas reas mientras que en otras
subsisten prcticas ntidamente autoritarias. De esta manera, es necesario entender
el fenmeno de la heterogeneidad del Estado en Amrica Latina como un proceso
histrico y como una condicin que compone el escenario en que se libra la disputa
por la construccin democrtica.
ODonnell acompaa este diagnstico presuponiendo al sujeto de la democracia
(el ciudadano) como un agente competente, una persona legal, portadora de derechos
subjetivos. Hay una presuncin de agencia en la teora democrtica cuya
materializacin slo puede darse a travs de la aplicacin efectiva de los derechos,
empezando por los civiles, que garantizan su existencia como sujeto con libertades,
pero complementndose con los polticos (participacin en la polis) y los sociales (piso
de igualacin colectiva de los diferentes). En otras palabras, el ciudadano, cuya
existencia es presupuesta por la democracia liberal, es en realidad un producto posible
de un proceso complejo e integral que puede o no materializarse. Con este argumento,
sin duda correcto, ODonnell recoge una tradicin de vieja data en el debate brasileo
sobre la ciudadana (Dagnino, 1994) y en general en la Amrica Latina de los 90.
Si bien la propuesta de ODonnell tiene el mrito de plantear una crtica al
concepto hegemnico de democracia como mero mtodo de seleccin de los gobernantes
y de representacin poltica imperfecta de los ciudadanos, cabe preguntarse si su
propuesta resuelve los problemas normativos, tericos y prcticos que permiten pensar
la democracia como modo de vida. Seguramente debemos entender que ODonnell
tiene en mente una propuesta tica que, como tal, manifiesta una aspiracin atendible,
pero que no representa en s misma un proyecto poltico propiamente dicho. Por ello
no es extrao que las proposiciones de que la ciudadana debe ser integral y el Estado
ha de ser objeto de la democratizacin se presenten de manera circular, en cuanto
precondicin una de la otra, o como consecuencia prctica una de la otra, sin que
quede en claro la naturaleza, los actores, los espacios y los tiempos del proceso de
democratizacin de la vida social. Si bien una teora normativa de la democracia es
necesaria en cualquier propuesta que aspire a impulsar la democratizacin sustantiva
de la vida pblica, lo cierto es que una teora de esa ndole debe tener tambin un
potencial de anlisis emprico y una capacidad de orientacin de la accin fundamentada
en la deteccin de procesos y actores sociales y polticos reales portadores de proyectos
que promueven la democratizacin integral deseada.
18
ODonnell, a lo largo de su brillante y creativa carrera, ha propuesto

conceptos y temas centrales para el anlisis de la democracia en Amrica Latina.
Sus caracterizaciones de la democracia delegativa y de la democracia de baja
intensidad son apenas dos de las formas en que las debilidades de las democracias
existentes se definieron de una manera descriptiva y precisa. En el informe que
estamos analizando este autor agrega una serie de caracterizaciones del Estado en
Amrica Latina que mucho ayudan a entender que no se puede estudiar la
democracia real sin entender al Estado real (el Estado anmico, el Estado
fragmentado).
El informe sobre El Estado de la Democracia en Amrica Latina es una crtica
pertinente a las teoras convencionales de la democracia, pues demuestra que el
modelo liberal-democrtico no slo opera en ausencia de solucin a los problemas
de la nacin y del Estado (al simplemente presuponerlos como dados), sino que
asume que la ciudadana poltica es un desarrollo de los derechos civiles (que se
toman como dados al presuponer al ciudadano como ente racional y libre) y que el
tema de las condiciones sociales y polticas generales en las que la democracia
puede funcionar no forman parte del campo de atencin de la teora. La
constatacin de que la igualdad de la democracia poltica ignora los clivajes
sociales, incluyendo sus desigualdades (op. cit., p. 41), que es muy antigua y
conocida, abona en la misma direccin.
Si bien todo lo anterior nos sita ms all de la transitologa y nos permite
pensar en las articulaciones complejas entre la economa, el Estado y la sociedad
a la hora de analizar la democracia, es preciso aadir que esta aproximacin al
objeto ha dejado de lado otra serie de debates sobre la materia que se ubican en
otro plano, a la vez normativo y descriptivo: el de la construccin democrtica.
Nos referimos a las teoras contemporneas de la democracia participativa, de la
democracia deliberativa, de la sociedad civil y de los movimientos sociales. Hace
aos que desde este campo emerge una serie de crticas a las democracias realmente
existentes, incluidas las latinoamericanas, de las cuales surgen tambin nuevas
formas de pensar la agencia en la lucha por la democracia, la estructura o el
diseo de un rgimen democrtico y el tipo de derechos y de ciudadanos necesarios
para un proyecto democrtico que no slo demanda el cumplimiento cabal de las
promesas del Estado democrtico de derecho, como lo hace el Informe, sino que
plantea cambios radicales en la forma de pensar y ejercer la poltica, esto es, el
poder, la representacin y la participacin de la sociedad.
19
Ciertamente, tambin en este campo hay un debate interno, posiciones

diferentes y, como veremos, proyectos encontrados. Pero lo que crea un campo de
debate comn es que estas corrientes coinciden en la necesidad de repensar las
relaciones entre el Estado y la sociedad como eje articulador de la reflexin sobre
la democracia.
EL DEBATE SOBRE LA SOCIEDAD CIVIL, EL TERCER SECTOR,

LOS ESPACIOS PBLICOS Y EL CAPITAL SOCIAL
la discusin sobre la innovacin democrtica se

centr en los potenciales atribuidos a la sociedad civil en la literatura que
acompa las transformaciones polticas en Europa del Este, en Latinoamrica y
en Europa Occidental en los aos 80, los cuales luego se incorporaron en los
discursos de las agencias multilaterales de desarrollo y en el amplio mundo de las
ONGs.
URANTE MUCHOS AOS
Sin que a la fecha tengamos un balance completo de este proceso, lo cierto

es que el debate sobre el potencial democrtico de la sociedad civil en Amrica
Latina parece hoy superado. Un sorprendente y extrao consenso que abarca a los
partidos, los gobiernos, las agencias multilaterales de desarrollo y a los propios
actores civiles indica que hay una visin hegemnica que valora altamente los
aportes de la sociedad civil a la democracia. Sin embargo, detrs de la aparente
unidad de conceptos y propsitos se oculta una diversidad de proyectos y una
idea pobre y reduccionista de la sociedad civil. sta se limita cada vez ms a un
amorfo tercer sector en el que caben todo tipo de asociaciones civiles, entendidas
como entidades privadas para la accin pblica (acotada a servicios a terceros),
por lo que el perfil crtico que la idea de sociedad civil contena a mediados de los
90 se ha perdido.
En parte esta resignificacin neoliberal ha sido consecuencia del
reduccionismo mismo contenido en una comprensin altamente normativa del
concepto. La sociedad civil apareca, como se ha sealado aqu, en calidad de un
polo de virtud enfrentado a la maldad intrnseca del Estado. Esta imagen
dicotmica implicaba una comprensin homogeneizante de la sociedad civil y del
Estado. Se reproduca de forma acrtica la vieja oposicin liberal entre ambos
trminos, imagen que pareca tener justificacin en la fase de lucha contra los
regmenes autoritarios, momento histrico en el que por obvias razones
20
aparentemente haba unidad poltica de la sociedad contra el Estado. Pero la

insistencia en esta oposicin, una vez pasada esta coyuntura (y aun dentro de
ella), no slo empobreci la comprensin de la verdadera naturaleza de la sociedad
civil, sino que abri la puerta a esta resignificacin.
En efecto, bast con cambiar la interpretacin del Estado como un enemigo
con el que la relacin era de confrontacin, a la de una institucin con la cual se
puede y se debe cooperar, aceptando que, dada su naturaleza democrtica, responde
ahora legtimamente a las necesidades de la ciudadana, para dar un giro a la vieja
idea del enfrentamiento y construir ahora un imaginario de indiferenciacin y
despolitizacin. La sociedad civil pierde el sentido y el campo de crtica que se le
haba atribuido y se queda slo con la cooperacin en una nueva visin
homogeneizante cuyo efecto principal es la despolitizacin de las relaciones entre
la sociedad y el Estado, ya que el conflicto desaparece de la escena.
El debate sobre el papel de la sociedad civil en la construccin de la
democracia debe verse como una lucha simblica sobre el lugar, los actores y la
agenda de la disputa entre proyectos polticos distintos. Y en este punto es preciso
hacer una crtica tanto a las versiones dominantes hasta hace pocos aos que
postulaban la homogeneidad de la sociedad civil y su carcter intrnsecamente
virtuoso, como a las versiones actuales derivadas de las llamadas teoras del
tercer sector.2
La expresin tercer sector ha sido empleada en aos recientes para definir la
multiplicidad de organizaciones sociales, individuos voluntarios, fundaciones e
institutos empresariales que desarrollan actividades con fines pblicos. En la visin
de algunos, la emergencia del llamado tercer sector representa una revolucin
asociativa global (Salamon, 2000) que tiene un papel fundamental en el contexto
de la desaparicin del gobierno de la vida de las comunidades. As, el tercer sector se
suma en igualdad de condiciones al sector privado y al sector pblico como
componente de la vida pblica. En esa lectura, el papel econmico del tercer
sector es emplear la mano de obra no absorbida por el mercado en la revitalizacin
de la vida cvica de la sociedad (Rifkin, 1997).
El concepto de tercer sector surge y se desenvuelve en el contexto material
e intelectual de los procesos que desviaron la centralidad que el Estado posea en
la responsabilidad de la cuestin social, transfirindola a la sociedad, a sus
integrantes y a sus organizaciones. La idea de tercer sector ha sido criticada
21
precisamente por tener un papel funcional en la transicin de una sociedad legal y

moralmente organizada en relacin con los derechos, hacia una sociedad organizada
por la accin solidaria privada (Paoli,2002). De esta manera, el tercer sector, lejos de
ser pensado como revitalizador del asociativismo, aparece como contraste a formas
anteriores de organizacin social que haban creado, por medio de la instauracin
de una trama conflictiva en la escena pblica, nuevos sujetos de derechos.
De esta forma, el concepto de tercer sector posibilita la suspensin de lo
poltico, pues el conflicto social y poltico desaparece de la escena. Es esta
suspensin de lo poltico lo que permite, incluso, colocar a organizaciones sociales
(viejas y nuevas), de diferentes tipos y con distintas intenciones polticas, bajo
una misma denominacin: el tercer sector (Telles, 2001). Y a partir de esta
suspensin se resignifica la idea de lo comunitario, de los vnculos horizontales.
Se borra la dimensin del conflicto y de su relacin con las ideas de tica y justicia,
y se afirma la relacin directa entre las dimensiones de la comunidad, del mercado
y de una tica de la correccin poltica como compromiso entre sectores. As, el
concepto de tercer sector despolitiza la vida pblica, borra las diferencias, crea
una nueva forma de homogeneidad de la sociedad que se caracteriza por la ausencia
de proyectos polticos, de intereses distinguibles y de valores y culturas distintas.
Nuestras propias investigaciones de aos recientes (Olvera, 2003; Panfichi,
2002; Dagnino, 2002) muestran que la sociedad civil est formada por una gran
heterogeneidad de actores civiles (incluyendo agentes conservadores), con formatos
institucionales diversos (sindicatos, asociaciones, redes, coaliciones, mesas, foros),
y una gran pluralidad de prcticas y proyectos polticos, algunos de los cuales
pueden ser incluso no-civiles o poco democratizantes.
En efecto,
...la sociedad civil no es un actor colectivo y homogneo... es un conjunto
heterogneo de mltiples actores sociales con frecuencia opuestos entre s, que
actan en diferentes espacios pblicos y que por regla tienen sus propios canales de
articulacin con los sistemas poltico y econmico. Esto quiere decir que la sociedad
civil est entrecruzada por mltiples conflictos, que es en todo caso una arena de
arenas (Walzer, 1992) y no un territorio de la convivencia pacfica y no conflictiva
(Olvera, 2003, p. 28).
22
Siendo esto as, la tarea central en esta materia es establecer claramente el

tipo de actores civiles que analizamos, los espacios pblicos en que se mueven y
los proyectos que defienden. El dficit analtico de la categora de sociedad civil,
que es acentuado y llevado al extremo por la nocin de tercer sector, obliga a
buscar conceptos pertinentes a los procesos de construccin democrtica.
El concepto de espacio pblico ha sido retomado en aos recientes como
uno de los ejes de la innovacin democrtica (Avritzer, 2002). Lo relevante del
rescate contemporneo de esta nocin es la primaca de la publicidad, es decir, de
hacer manifiesto lo que est oculto, de pronunciar en pblico las opiniones que
haban permanecido privadas, de poner en conocimiento de los otros las ideas,
valores y principios que se sostienen, as como los actores que portan esos temas
e intereses. De aqu el potencial de la categora, pues en pases de tradiciones
autoritarias, no slo en lo poltico, sino en lo social, es justamente el carcter
privado de los arreglos polticos y la naturaleza igualmente privada de los mecanismos
de exclusin lo que invisibiliza la falta de democracia y reduce el concepto y la
prctica de la poltica.
El concepto de espacio pblico ha sido tambin objeto de un debate en
Amrica Latina. Para empezar, hubo que oponerse a la nocin de que lo pblico
se refera al Estado, en que tanto ste constitua lo opuesto del sector privado. Al
menos en Mxico y en Brasil sta fue la idea dominante durante los aos de oro
del proyecto desarrollista (Cunill, 1997). El rescate de lo pblico como un espacio
de la sociedad es relativamente reciente, y se llev a cabo primeramente en Brasil.
La discusin sobre el espacio pblico en Brasil se encuadr en la perspectiva del
proyecto participativo, que gan un lugar en la Constitucin de 1988 y que fue
defendido en el proceso de transicin por numerosos movimientos sociales.3 De
acuerdo con esta ptica, los espacios pblicos son instancias deliberativas que
permiten el reconocimiento de y le dan voz a nuevos actores y temas, que no son
monopolizadas por algn actor social o poltico o por el Estado mismo, sino que
son heterogneas, es decir, que reflejan la pluralidad social y poltica; que, por lo
tanto, visibilizan el conflicto, ofreciendo una opcin para manejarlo de manera
que se reconozcan los intereses y las opiniones en su diversidad, y en las que hay
una tendencia a la igualdad de recursos de los participantes en trminos de
informacin, conocimiento y poder.
23
Esta definicin normativa proveniente de la sistematizacin de la prctica

social es coincidente con los resultados del debate contemporneo sobre el
espacio pblico. Cabe recordar que este trmino fue recuperado por Habermas
(1989) desde mediados de los 60. Para Habermas el espacio pblico es un
desarrollo histrico creado por ciertos sectores de las burguesas europeas en
los tiempos de la Ilustracin: se trata de la apertura de espacios donde se
debaten asuntos pblicos, es decir, del inters colectivo, cuestionando as el
derecho de los gobernantes a monopolizar las decisiones y abriendo un espacio
para la crtica.
En el espacio pblico se argumenta y se critica, ampliando el concepto y
la prctica de la poltica. Habermas analiza as una forma de participacin: la
argumentacin, el debate, el cual permite reconocer los nuevos reclamos y
desarrollar la crtica como campo de la accin poltica. No obstante, como
Avritzer (2002) demuestra, Habermas padece de una limitacin fundamental
en su anlisis del espacio pblico, pues considera que es principalmente
defensivo, una barrera a los abusos del poder, pero no una instancia con
potencial ofensivo, capaz de incidir efectivamente en el poder poltico, a no
ser a travs de un mecanismo indirecto: la influencia. sta se ejerce ante todo
frente al poder legislativo, en el cual las acciones de los movimientos sociales
pueden traducirse en leyes. As, el espacio pblico no conecta efectivamente
la razn y la voluntad, dado que deja en manos de los polticos las decisiones.4
Una posible alternativa a esta limitante, a cuyo desarrollo ha contribuido
decisivamente el debate brasileo (no slo el que se produjo entre los analistas,
sino ante todo la reflexin que se gener a partir de las exigencias polticas
reales), consiste en la afirmacin de que hay que pasar del discurso a la
deliberacin, es decir, a un modelo de debate que lleve a la toma de decisiones
a travs de foros pblicos y mecanismos de rendicin de cuentas. Estos foros
estaran conectados con el Estado mediante diversos mecanismos
institucionales y legales que les abriran capacidades de instrumentacin de
polticas pblicas (Genro, 1995, 1996; GECD, 2000 y Avritzer, 2002, entre otros).
Tal nocin de espacio pblico es afn con el concepto de espacio pblico
fuerte de Nancy Fraser (1992), segn el cual este tipo de espacios son
aquellos en los que la deliberacin se acopla con la decisin sobre los temas a
discusin. En cambio, los espacios pblicos dbiles son aquellos en los que
el debate no arriba a decisiones vinculantes.
24
En suma, la categora de espacio pblico permite entender que en la

construccin de la democracia el ejercicio de la deliberacin, bajo condiciones
adecuadas, ampla la esfera de la poltica, abre oportunidades de innovacin y
permite un tipo de relacin entre la sociedad civil, la sociedad poltica y el Estado
que, basada en proyectos compartidos, crea la posibilidad de existencia de un
campo de cooperacin igualitaria antes inexistente. Mas la recuperacin de este
concepto no agota por s mismo las necesidades conceptuales derivadas del anlisis
de la disputa por la democracia; seala una de las condiciones necesarias para el
avance del proyecto democrtico, lo que resulta insuficiente para entender sus
alcances y sus limitaciones, sus actores y sus procesos.
Otra categora que ha sido asociada a las anteriores es la de capital social,
que se ha convertido en una especie de nocin paraguas, a la cual se le atribuye un
creciente nmero de significados y se le utiliza como una especie de referencia
universal sin precisar lo que se quiere decir cuando se le utiliza.
El eje articulador del concepto de capital social es la confianza. Se parte de
la premisa de que la cultura (valores, normas, principios) puede facilitar o bloquear
la construccin de redes cuya accin conduzca a la confianza generalizada, es
decir, no localizada o limitada por factores geogrficos, familiares, tnicos o de
clase, sino confianza en el otro generalizado, conjunto de los ciudadanos como
tales. Dado que la confianza es subjetiva, la nica manera de apreciar si sta
existe o no como fenmeno cultural es a travs de encuestas que perciban la
opinin de los ciudadanos sobre los dems ciudadanos, y en la densidad de las
redes asociativas que existen en la sociedad, las cuales constituyen el fundamento
sociolgico a travs del cual se extienden las relaciones de confianza.
La confianza en las instituciones no es central en este marco terico, pues
para Putnam (1993), el promotor principal de esta teora, las instituciones y las
leyes son fenmenos derivados, efectos del capital social acumulado. Esta hiptesis
es debatible, dado que la confianza en las instituciones es un fenmeno de
naturaleza diferente a la interpersonal, como bien lo ha sealado Claus Offe (1999),
pues las instituciones no son personas y, por consiguiente, no se les puede trasladar
el mismo tipo de relacin que se construye en las relaciones cara a cara, la cual
slo se produce en el seno de las asociaciones y facilita el sentido relacional de la
confianza. Precisamente a este dficit institucional apuntan muchas de las crticas
que se le han dirigido al concepto de capital social.
25
Desde el punto de vista sociolgico el problema central consiste en la escala

y en las conexiones de escala. Si la confianza surge en un plano microsocial,
nutrindose de las relaciones cara a cara, cmo es posible que sta pueda
generalizarse a los otros sin la mediacin de instituciones que permitan ampliar la
escala y los efectos de ciertos modos de relacin entre los miembros de la sociedad,
y entre stos y el Estado? Pero hay, adems, otros dos problemas: el primero es
que no se explica en esta teora cmo surgen las asociaciones modernas, es decir,
aquellas que trascienden el familismo amoral (Banfield, 1989), el particularismo
y el clientelismo. En efecto, del hecho de que en los encuentros cara a cara surja la
confianza no se deriva que asociaciones modernas puedan surgir de manera
espontnea. Las asociaciones voluntarias no slo suponen confianza interpersonal,
sino tambin autonoma de los individuos, espacios pblicos, predictibilidad y
continuidad de los procesos (Warren, 2001), condiciones no consideradas en la
teora. El segundo es que tampoco se explica cmo a partir de las asociaciones
con fines de promocin de afinidades privadas (deportes, recreacin, religin,
etctera) se puede construir una cultura de cooperacin generalizada.
Si el capital social, cuya base es la confianza, es ante todo un recurso moral
(Putnam, 1993: 169), entonces la clave de una construccin de la moralidad
democrtica sera el reconocimiento del otro (Honneth, 1995). Pero reconocer al
otro no significa interactuar solamente con quienes guardo una afinidad electiva
de orden religioso o deportivo, sino aceptar que quienes no comparten estas
afinidades culturales son tambin portadores de dignidad y de derechos humanos.
Si no doy este paso, el capital social construido sobre la base de la confianza
interpersonal acotada es parcial, edifica una comunidad que puede ser
excluyente, como lo demuestra histricamente la cultura del racismo en los Estados
Unidos y en Amrica Latina.
Sin duda, resulta un equvoco hablar en general de asociaciones como si
todas ellas produjeran los mismos efectos. Warren (2001) ha demostrado, con su
sociologa de las asociaciones, que no todas ellas son capaces de producir efectos
de aprendizaje democrtico. Por ejemplo, contra lo que piensa Putnam, las
asociaciones de carcter deportivo pueden ser ampliamente excluyentes en
trminos de clase, gnero o raza, por lo que, a pesar de ser voluntarias, pueden
reproducir modos de exclusin que no tienen nada de democrticas. Finalmente,
y limitndonos a las crticas ms obvias, es necesario anotar que la confianza que
emerge de las asociaciones voluntarias es siempre contexto-dependiente (Edwards,
26
Foley y Diani, 2001), por lo que la posibilidad de que la confianza se extienda a

otras esferas de la vida pblica depender de la existencia de circunstancias
histricas concretas favorables, vale decir, de la combinacin de factores que
permitan extender tal confianza. Nos referimos, entre otros, a la articulacin de
actores sociales y polticos a travs de proyectos polticos compartidos y la
construccin de espacios pblicos dignos de ese nombre.
Como Jean Cohen (1999) apunta, el concepto de capital social es dbil, pues
no puede explicar la vida en sociedad ms all de las comunidades locales. La vida
social en sociedades complejas exige reciprocidad generalizada y apego a la ley,
entre otras caractersticas culturales que no emergen naturalmente de la confianza
interpersonal. Mltiples instituciones son necesarias y fundamentales para
garantizar y proteger los derechos de los ciudadanos y, en consecuencia, una vida
social fundada en un piso moral que implica el reconocimiento del otro como
portador de derechos. El Estado de derecho es una condicin necesaria de este
proceso, y ese Estado no surge del capital social como mero efecto.
En sntesis, los conceptos centrales que se han utilizado para analizar la
democracia en la Amrica Latina contempornea, sus actores y sus espacios,
resultan insuficientes para explicar los procesos, las formas y los actores de la
disputa por la construccin democrtica en la regin. La mayor parte de la
produccin acadmica qued atrapada en las categoras de la teora democrtica
elitista y en la problemtica de la transicin. Las categoras alternativas que diversos
actores y analistas recuperaron para fundar el proyecto de una democracia
participativa han abierto nuevas posibilidades, pero se han visto de inmediato
sujetas a una disputa simblica al ser utilizadas de una manera aparentemente
anloga por los portadores de los principales proyectos en pugna. En un esfuerzo
para contribuir a este debate, presentamos ahora nuestra propuesta de instrumentos
analticos formulados precisamente para ofrecer una posible salida a las aporas y
paradojas antes sealadas.
HETEROGENEIDAD DE LA SOCIEDAD CIVIL
de heterogeneidad de la sociedad civil describe la diferenciacin

interna existente en sta en trminos de actores sociales, formas de accin
colectiva, teleologa de la accin, construccin identitaria y proyectos polticos.
Se trata de un ncleo temtico que ayuda a comprender que al interior de la
A NOCIN
27
sociedad civil coexisten los ms diversos actores, mltiples tipos de prcticas y

proyectos, y variadas formas de relacin con el Estado.
En oposicin a ciertas perspectivas que influidas por el papel central de la
sociedad civil en las luchas contra el autoritarismo tienden a concebirla como
un polo homogneo y virtuoso, nuestra investigacin muestra que la sociedad
civil esta formada por una heterogeneidad de actores sociales (incluyendo agentes
conservadores), que desarrollan formatos institucionales diversos (sindicatos,
asociaciones, redes, coaliciones, mesas y foros, entre otros), y una gran pluralidad
de proyectos polticos, algunos de los cuales pueden ser incluso no-civiles o poco
democratizantes.
La heterogeneidad de la sociedad civil es una expresin de la pluralidad
poltica, social y cultural que acompaa el desarrollo histrico de Amrica Latina.
Los diversos actores con variados intereses, agendas y proyectos polticos se
originan en y responden a distintos contextos histricos y polticos en cada nacin.
Esta heterogeneidad ha sido incentivada, en algunos casos, por polticas estatales
dirigidas a atender selectivamente intereses o demandas especficas, en lugar de
promover y garantizar el acceso a derechos generales. Efectivamente, en distintos
momentos histricos los estados de la regin han reconocido e incorporado
selectivamente los derechos de algunos actores, gremios y movimientos, dejando
a otros fuera. La accin estatal tambin ha estimulado la reconfiguracin de la
sociedad civil, como sucede con la proliferacin de las ONG que emergieron en
algunos pases a consecuencia del papel que les fue atribuido por el Estado en la
implementacin de polticas pblicas neoliberales. En otras coyunturas,
movimientos sociales de base, campaas civiles promovidas por ONG y la
movilizacin popular desatada en momentos de grandes cambios polticos, como
la aprobacin de nuevas constituciones, han dado lugar a la definicin e
implementacin de nuevos derechos, todo lo cual ha modificado tambin el mapa
de la sociedad civil. En este proceso de diferenciacin/complejizacin de la
sociedad civil se expresan luchas sociales y proyectos de diversos actores y la
pluralidad de concepciones y proyectos que orientan la accin del Estado. As, la
diversidad de tales proyectos constituye una dimensin importante de la
heterogeneidad presente en esos espacios.
Como veremos, los proyectos polticos son construcciones simblicas que
mantienen relaciones cruciales con el campo de la cultura y con culturas polticas
28
particulares. Los actores que formulan y difunden los proyectos polticos expresan,
por un lado, un aprendizaje normativo e impulsan nuevos principios culturales; y
por otro, con frecuencia reproducen tambin, especialmente en sus prcticas
concretas, peculiares combinaciones de culturas polticas que muestran la
coexistencia y la tensin entre los nuevos y los viejos principios culturales. Esa
coexistencia tensa y contradictoria es constitutiva del escenario del proceso de
construccin democrtica en Amrica Latina y se reproduce al interior de las
organizaciones de la sociedad civil.
Precisamente, hay una dimensin de la heterogeneidad de la sociedad civil
que puede entenderse como la coexistencia al interior de las organizaciones que la
conforman de diferentes culturas o tradiciones polticas, algunas participativas y
democrticas, y otras clientelares, corporativas y autoritarias, las cuales se derivan
de diferentes proyectos polticos. Cada tradicin poltica ha generado su peculiar
combinacin de elementos participativos y autoritarios. El proyecto corporativo
populista, por ejemplo, fue capaz de impulsar grandes movilizaciones, abrir un
espacio poltico para las clases trabajadoras y de implementar importantes derechos
sociales. Sin embargo, el costo fue la subordinacin poltica de las clases
trabajadoras, la inexistencia de espacios pblicos relevantes y la implantacin de
una cultura poltica corporativa y autoritaria. En la mayor parte de Amrica Latina
la sociedad poltica local fund su hegemona en diferentes modalidades de
clientelismo, lo cual implic subordinacin y dependencia por parte de los actores
sociales hacia las elites polticas.
Por su parte, la izquierda latinoamericana, en sus mltiples corrientes y
expresiones, contribuy a crear una cultura poltica a la vez contestataria (en el
plano social) y autoritaria (en la mayora de sus manejos organizativos). La idea
de la centralidad de los partidos como instancias dirigentes de las organizaciones
sociales, elemento central de las concepciones leninistas en la izquierda, crearon
una forma especfica de autoritarismo.
La izquierda fue particularmente influyente en los movimientos populares y
estudiantiles de la regin durante dcadas. Esta corriente pas por procesos de
diferenciacin interna que reflejaron distintas formas de aprendizaje y de
redefinicin de algunos de sus principios histricos y, por lo tanto, de su proyecto
poltico. La adhesin a la democracia como principio articulador de su proyecto
que implic el abandono de la lucha armada como estrategia de conquista del
29
poder, caracteriz a un sector mayoritario de la izquierda en el continente. Tal

fue el caso de Brasil desde finales de los aos 70, de Per en los primeros 80, de
Mxico en las postrimeras de los 80 y de Chile a lo largo de la misma dcada. En
Per un pequeo sector se radicaliz y form grupos armados a finales de los 80,
siendo el ms importante Sendero Luminoso, el cual provoc una cruenta guerra
civil que termin destruyendo a la izquierda toda por un largo perodo en ese pas.
Tras la cada del muro de Berln, y ante los efectos disolventes del neoliberalismo
en el mundo laboral y campesino, las diversas corrientes de la izquierda ratificaron
su vocacin democrtica y se tornaron en la oposicin principal al neoliberalismo,
con excepcin de Chile, donde la izquierda socialista acept, como parte del pacto
de transicin, continuar con la poltica neoliberal.
En Brasil, gracias a la capacidad inclusiva del Partido de los Trabajadores
(PT) y a la naturaleza innovadora de su proyecto poltico, la izquierda desarroll
un gran poder cultural, social y poltico, sin paralelo en el resto de Amrica Latina.
En este pas, la izquierda fue capaz de desarrollar un proyecto poltico democrticoparticipativo original que, en buena medida, permiti romper, sin anularlas por
completo, con las tradiciones autoritarias del pasado.
Igualmente importante entre los movimientos sociales y culturales de la
izquierda fue el pensamiento social de la Iglesia catlica en el perodo de auge de
la teologa de la liberacin, que coincidi con la poca de las dictaduras militares
y el surgimiento de los movimientos antiautoritarios. La resistencia a las dictaduras
ciment una relacin muy cercana entre algunos sectores de la Iglesia y los
movimientos populares de los aos 70 y 80, especialmente en Brasil, Per, El
Salvador, Guatemala y Nicaragua, entre otros pases, proceso que fue una de las
bases del emergente proyecto democrtico-participativo.
La prdida de influencia de los sectores progresistas de la Iglesia catlica a
manos de sectores religiosos fundamentalistas, tanto al interior de la institucin
como en la sociedad, coincidi con el fin de las transiciones a la democracia y con
la emergencia de nuevas corrientes del pensamiento social conservador. Uno de
los efectos duraderos del autoritarismo fue la formacin, consolidacin o reaparicin
de una sociedad civil conservadora que luego habra de nutrir o formar nuevos
partidos de derecha o de fortalecer a los tradicionales, y se constituira en la base
social de los proyectos neoliberales, como lo demuestra lo sucedido en Chile,
Mxico, Argentina, El Salvador y, en menor escala, Brasil. Adems, la sociedad
30
civil del pasado, es decir, las corporaciones y las redes clientelares creadas en la
poca de oro de los regmenes populistas, as como sus prcticas y su cultura
poltica, sobrevivieron en una forma u otra a los grandes cambios polticos de los
ltimos treinta aos, preservando el espacio social y cultural en el que sobrevive
el proyecto autoritario.
Estas diferentes culturas o tradiciones polticas, derivadas de los diversos
proyectos polticos existentes en la sociedad, estn presentes hoy con distinto
peso en los actores de la sociedad civil, produciendo tensiones y contradicciones
internas. Dominantes en un momento determinado en ciertos sectores de la
sociedad civil, las variadas formas de la cultura autoritaria (faccionalismo,
caudillismo, clientelismo, autoritarismo, personalismo, falta de transparencia)
pueden destruir las nuevas prcticas cvicas, solidarias y participativas que han
emergido despus de las transiciones. Ms an, las prcticas no civiles pueden
afectar seriamente la capacidad y legitimidad de los actores de la sociedad civil
para aportar proyectos, liderazgos y capacidad organizativa en los procesos de
democratizacin.
Las prcticas autoritarias pueden ser concebidas como continuidad de una
cierta tradicin, o como algo nuevo, sobre todo cuando estn vinculadas a
procesos contemporneos como el individualismo extremo alentado por el proyecto
neoliberal, que produce concepciones de ciudadana que priorizan exclusivamente
el egosmo de lo privado, o debido a la generalizacin de la criminalidad, la
violencia, el trfico de drogas y la corrupcin organizada. Incluso se puede dar el
caso de que asociaciones nacidas en el campo civil pasen a lo no-civil, al convertirse
algunas prcticas asociativas en formas de control represivo, militar o
delincuencial, como los paramilitares en Colombia, los grupos campesinos de
autodefensa en Per, as como pandillas, maras,5 gangs y otros grupos juveniles
violentos en distintas partes de Amrica Latina. En este sentido, hay una necesidad
de desarrollar una fuerte crtica a las prcticas antidemocrticas al interior de la
sociedad civil.
Un proceso que debe tomarse en cuenta en el anlisis de la heterogeneidad
de la sociedad civil actual es la existencia de cambios culturales y polticos en
algunos sectores de las elites conservadoras, cuyo origen est en la emergencia
del proyecto neoliberal y en un cierto aggiornamento democrtico derivado del
aprendizaje de los efectos de la dictadura. El incremento relativo de la tolerancia
31
social y poltica de ciertos sectores de estas elites incrementa las posibilidades de

cooperacin con otros actores de la sociedad civil en mbitos relativos a ciertas
medidas democratizantes, al rechazo tico o moral a actos de corrupcin y abusos
de poder desde el Estado, o de resistencia nacional a los intercambios desiguales
de la globalizacin. En cierta forma, se es el trasfondo del retorno de la izquierda
poltica al poder en varios pases de Amrica Latina, y del rechazo a las involuciones
autoritarias en los Andes. Pero este cambio est acotado por el mantenimiento de
las desigualdades fundamentales y el control del acceso al poder de los sectores
populares; por lo tanto, es un cambio relativo en la medida que mantiene el ncleo
duro del autoritarismo social. Ms importante an, este pluralismo se da en el
contexto de la aceptacin por parte de las elites econmicas y de amplios sectores
de la sociedad poltica de la inevitabilidad o deseabilidad del proyecto neoliberal.
Desde esta perspectiva puede entenderse mejor la expansin reciente de la
filantropa empresarial en algunos pases de la regin, muchas veces en respuesta
a las demandas de los movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales
de carcter internacional, y tambin de la mayor relevancia y visibilidad de prcticas
de voluntariado al interior de la sociedad civil. Obviamente, estas formas de la
participacin civil son compatibles con y necesarias para el proyecto neoliberal,
como veremos despus.
Uno de los aspectos de la heterogeneidad de la sociedad civil menos estudiados
se refiere a los diversos modelos asociativos que adquieren las organizaciones que
la forman. No se trata de analizar los patrones de asociacin en s mismos, sino de
entender si ellos tienen implicaciones en el desarrollo de potenciales democrticos,
como las capacidades personales de anlisis y argumentacin, el ejercicio de la
deliberacin, la tolerancia y la solidaridad, o la creacin de espacios pblicos y su
impacto en la definicin de la agenda pblica, la vigilancia de las autoridades y la
defensa de derechos; o si, por el contrario, las asociaciones plantean limitaciones
a la democratizacin relacionadas con la reproduccin de formas de organizacin
y modelos de accin autoritarios.
De todo lo anterior resalta la necesidad de tematizar la diversidad de la
sociedad civil, reconociendo simultneamente la heterogeneidad del Estado, su
interlocutor necesario y omnipresente. En efecto, la sociedad civil y el Estado se
construyen histricamente de manera simultnea, en un juego de interrelaciones
complejas que es preciso analizar para entender mejor la naturaleza del proceso
de democratizacin.
32
La sociedad civil se expresa empricamente como una densa red de

movimientos sociales y asociaciones de carcter diverso. La naturaleza de tales
asociaciones es una contingencia histrica, lo que quiere decir que en cada
momento histrico el patrn asociativo es el resultado de tendencias de largo
plazo que nos remiten al modelo de acumulacin de capital (actores econmicos
y relaciones de produccin), el tipo de rgimen poltico (sistema de partidos, sistema
de gobierno, modelos de intermediacin, representacin, inclusin y exclusin),
los patrones culturales dominantes (interaccin de los discursos polticos
legitimadores, el tipo de imaginario nacional e internacional construido en el
proceso, el tipo y alcance de la educacin pblica y el modelo de distribucin de
los bienes culturales); el marco jurdico que regula especficamente los tipos de
asociacin y la correlacin que existe entre el mapa de las clases y grupos sociales
con las otras variables mencionadas.6
En la formacin misma de las asociaciones intervienen distintos actores y
procesos que conviene analizar porque con frecuencia su origen condiciona tanto
los campos de accin como las funciones que las asociaciones cumplen en la vida
pblica. Sin nimo de ser exhaustivos, pueden mencionarse los siguientes casos:
las asociaciones y movimientos pueden ser impulsados por el propio Estado (al
crear programas y decretar leyes cuya ejecucin implica la creacin de figuras
asociativas ad hoc); por los partidos polticos (asociaciones culturales o de
investigacin, movimientos de base, corporaciones); por otros actores de la
sociedad civil (movimientos sociales formando ONGs, ONGs generando movimientos
sociales, grupos asistenciales constituyendo ONG, las iglesias como instituciones o
alguna de sus corrientes impulsando movimientos sociales o gestando grupos
asistenciales u ONG, etctera); o por actores que emergen directamente de la
sociedad en general (movimientos sociales de base).7 Como puede observarse,
esta diversidad de fuentes originarias nos plantea modelos de relacin entre sociedad
civil, sociedad poltica y Estado que son constitutivos de la existencia misma de
ciertas asociaciones. Se trata de los vnculos programticos, orgnicos y financieros
que ligan a diversos tipos de asociaciones con el Estado y con los partidos, si bien
an en el caso de las asociaciones surgidas en la propia sociedad civil pueden
delimitarse vnculos y continuidades con el sistema poltico de naturaleza
coyuntural o estructural. En todos estos procesos aparece como un factor
determinante la naturaleza del proyecto poltico que cada uno de estos actores
promueve. Es a partir de estos proyectos que cada actor decide impulsar o crear
33
nuevas formas asociativas que resultan funcionales a los mismos, construyendo

as las bases de nuevas vocaciones hegemnicas.
El fenmeno asociativo es multidimensional, pues tiene efectos en varios
mbitos de la reproduccin social, por lo que las propias asociaciones, siendo de
por s heterogneas, tienen diferentes capacidades de intervencin en la vida pblica
y distintos potenciales democratizadores. Algunas asociaciones son especialmente
importantes en la formacin de individuos con capacidades cvicas (crculos de
estudio, grupos culturales, movimientos sociales prodemocrticos, asociaciones
vecinales no clientelares); otras son fundamentales en la representacin de la
comunidad (sindicatos, grupos religiosos, organizaciones campesinas, asociaciones
empresariales), aunque pueden ser incapaces de desarrollar capacidades cvicas
debido a su carcter corporativo o clientelar. Otras pueden impulsar la deliberacin
pblica, pero no ser especialmente democrticas a su interior. Otras son decisivas
en la promocin del cambio cultural en trminos de tolerancia, reconocimiento
del otro y aceptacin de la diferencia, como los movimientos gay, indgena, de la
negritud y feminista.
Las capacidades de las asociaciones no estn determinadas fatalmente por
su forma de organizacin. Las circunstancias histricas concretas pueden convertir
a los sindicatos, por ejemplo, en el eje de la resistencia poltica antiautoritaria
(como en las transiciones a la democracia en Polonia, Brasil y Espaa) y dotarlos
de una capacidad de representacin de la sociedad toda (como sucedi en parte
en la posguerra en Europa Occidental, durante la formacin de los consejos
econmicos y sociales). En otros momentos y pases, ciertos movimientos sociales
prodemocrticos y antiautoritarios pueden condensar la representacin, la
resistencia, la coordinacin, y crear individuos modernos, como fue el caso de la
Alianza Cvica en Mxico en 1994-1997 (Olvera, 2003).
En suma, un anlisis a profundidad del fenmeno asociativo nos obliga a
tomar en consideracin procesos microsociales, tales como la tipologa asociativa
(membresa, institucionalidad, formas de organizacin, proyectos polticos
explcitos o subyacentes); fenmenos mesosociales (formas de la accin colectiva,
interaccin con otras asociaciones, creacin de espacios pblicos locales y
temticos) y macrosociales (impacto en la opinin pblica, creacin de espacios
pblicos nacionales, constitucin de movimientos sociales, cambio en la cultura
poltica a travs de la postulacin de nuevos valores, principios y proyectos).
34
HETEROGENEIDAD DEL ESTADO
S COMO EXISTE un mito acerca del carcter unitario y virtuoso de la sociedad
civil, hay tambin una visin dominante sobre el Estado que lo concibe como
un ente administrativo homogneo e indiferenciado. Esta perspectiva no slo es
equvoca empricamente, sino que deja fuera del anlisis las mediaciones entre la
sociedad y el Estado. Por lo tanto, en una nueva comprensin de la disputa por la
construccin democrtica, debemos tomar en cuenta no slo la democraticidad
del Estado (ODonnell, 2004), sino el hecho de que, en regmenes no totalitarios,
ste presenta niveles significativos de heterogeneidad.
Una primera dimensin de esa heterogeneidad puede ser aprehendida a travs de
la arqueologa del Estado, es decir, mediante el estudio de la forma en que las
instituciones estatales se han formado en distintos ciclos o periodos polticos. En
la medida en que la transformacin de esas instituciones es desigual y no se
completa con los cambios de rgimen, la coexistencia de instituciones fundadas
en principios organizativos y programticos distintos caracteriza una forma de
heterogeneidad estatal. Si bien gran parte de los pases de Amrica Latina han
pasado en los ltimos 20 aos por momentos de definicin de nuevas
constituciones, planes de descentralizacin diversos y procesos de modernizacin
del Estado, el impacto de estos procesos en la vida pblica y en la efectiva
transformacin de las prcticas y de las instituciones polticas ha sido
profundamente desigual. Paralelamente a instancias y a prcticas novedosas
subsisten las del pasado, envueltas por lo general en nuevos ropajes institucionales
y partidarios. La persistencia del clientelismo y las nuevas formas descentralizadas
de corporativismo son tal vez el elemento ms visible de una vida pblica compleja
cuyo eje central sigue siendo el Estado, el cual se ha tornado en un ente abigarrado,
que duplica funciones e instancias, que hace convivir la modernidad institucional
con el atraso operativo y cultural.
La heterogeneidad del Estado se presenta tambin vinculada a su estructura
misma. En un plano vertical deben considerarse los niveles de gobierno: federal,
estatal y municipal. Aunque los pases federales en Amrica Latina son
histricamente pocos: Argentina, Brasil, Venezuela, Mxico, y Colombia de unos
aos a la fecha, lo cierto es que de una u otra manera todos los dems tienen, han
tenido o han creado recientemente niveles de gobierno provincial, regional o local.
Esta diversidad estructural del Estado, cuando se inserta en contextos de elecciones
35
libres y de libertad de organizacin partidaria, ha permitido una heterogeneidad

poltica que deriva del hecho de que distintos proyectos polticos pueden ascender
a los diferentes niveles de gobierno e incluso llegar a transformar las estructuras
de operacin estatal en un sentido ms democrtico.8 Eso ha hecho posible que
en determinados pases haya espacios de pluralidad poltica y de experimentacin
democrtica en alguno de los niveles de gobierno, mientras que en otros el
federalismo ha servido para la preservacin del poder de elites regionales
tradicionales que resisten o se adaptan a los procesos polticos nacionales. En la
mayora de las naciones los dos tipos de procesos ocurren simultneamente,
incrementando la complejidad del panorama poltico, lo cual demuestra la
importancia de considerar las implicaciones de la heterogeneidad estatal para la
comprensin de la dinmica de la disputa por la construccin democrtica.
En un plano horizontal, la heterogeneidad del Estado, en tanto Estado
democrtico, tiene que ver con la existencia de tres poderes (ejecutivo, legislativo
y judicial), y la creciente presencia de entidades autnomas o de organismos
pblicos descentralizados (Ackerman, 2006). El precario equilibrio de poderes
que se experimenta en Latinoamrica, derivado de la combinacin, en la mayor
parte de sus pases, de un sistema presidencialista acoplado a un sistema
multipartidario que no permite crear mayoras parlamentarias estables, plantea
crecientes retos a la gobernabilidad y hace ms complejo el escenario de los
encuentros entre la sociedad y el Estado, y de las relaciones entre sociedad civil y
sociedad poltica. As, una forma adicional de la heterogeneidad del Estado deriva
de la formacin forzada de gobiernos de coalicin, en los que la necesidad de
distribuir cargos en el aparato estatal conduce a la diversidad de proyectos y
prcticas en su interior. Distintas instancias del Estado pueden establecer diferentes
formas de relacin con la sociedad civil, proceso que est vinculado directamente
con los distintos tipos de proyectos polticos que en una instancia y otra
predominan. Se constituyen as mltiples interfases entre la sociedad y el Estado
(v. Isunza, en este libro), algunas de las cuales conforman ejemplos de innovacin
democrtica, mientras que otras reformulan o actualizan diversas formas de
autoritarismo o refuerzan el proyecto neoliberal.
La problemtica de las mediaciones entre sociedad y Estado, uno de los
focos fundamentales del proceso de construccin democrtica, tiene que considerar
adems del aparato estatal en cuanto tal a la sociedad poltica. El concepto
alude al complejo cultural-organizativo de la accin y las instituciones polticas,
36
que ha sido retomado, desde una perspectiva ms acotada, en las teoras de la

sociedad civil (Cohen y Arato, 1992), para remitirse especficamente a los actores
e instituciones que intermedian las relaciones entre la sociedad civil y el Estado
(partidos polticos y parlamento). La referencia a la sociedad poltica, sumada a la
consideracin del papel y caractersticas del Estado, es imprescindible para una
comprensin ms adecuada de la complejidad del proceso de construccin
democrtica y nos permite combatir versiones simplificadas y apologticas de la
sociedad civil como el demiurgo de ese proceso. Por otro lado, es necesario
enfatizar, en ese contexto, que la accin poltica no se limita a la sociedad poltica,
como la teora dominante de la sociedad civil sostiene, sino que es parte de la
lgica de la propia sociedad civil, cuyos actores, al defender proyectos en la esfera
pblica y desarrollar la accin colectiva, estn haciendo poltica, disputando
espacios de poder y orientando la poltica pblica. Gramsci (1971) seala que la
sociedad civil es terreno del poder y, por lo tanto, campo de la accin poltica.
As, cuando hablamos de sociedad poltica nos referimos no slo a los aparatos
de gobierno y a su andamiaje institucional y legal, sino tambin a los partidos en el
gobierno, a los partidos en el parlamento y en los gobiernos locales y regionales.
Ciertamente, una diferencia crucial entre la sociedad civil y el Estado es que
los actores estatales toman decisiones vinculantes que abarcan al conjunto de la
sociedad. En ciertos casos las decisiones pueden ser adoptadas en instancias
participativas en donde hay una corresponsabilidad, y en las que ciertos actores
de la sociedad civil comparten el poder decisorio asumiendo funciones de
cogobierno; pero esas experiencias son locales o sectoriales hasta hoy.
Los partidos son mediaciones necesarias entre la sociedad civil y el Estado,
pues aportan proyectos, forman cuadros y crean redes operativas que se trasladan
al gobierno. Son una mediacin no slo en pocas democrticas, sino en fases de
transicin o en regmenes democrticos dbiles y en sistemas polticos poco
institucionalizados, ya que sus capacidades organizativas especializadas son
requeridas en la lucha por el poder poltico formal.9
Al menos en teora, los partidos responden a proyectos polticos entendidos
como una serie de ideas o nudos doctrinarios que cohesionan a las distintas
vertientes e individuos que los constituyen. En la prctica, algunos partidos han
mantenido esta caracterstica, pero en otros la dimensin programtica desaparece.
Hay casos en que diversos proyectos se anidan y expresan al interior de un mismo
37
partido, como en el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en Mxico y en el

justicialismo en Argentina, al menos en tiempos recientes. Por ejemplo, las
candidaturas justicialistas de Duhalde y Kirchner fueron expresin de proyectos
distintos, mientras que el presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) torn
al PRI en un partido neoliberal, redefiniendo el proyecto original de este instituto
poltico.
Por supuesto, hay partidos que responden a un proyecto que, como en Brasil,
Per y Ecuador, se puede denominar fisiologismo, es decir, que responden al mero
inters de una cierta elite poltica de reproducirse como grupo en el poder (de
hecho, este tipo de partidos puede encontrarse en cualquier pas de Amrica Latina).
Se trata de partidos u organizaciones que constituyen una articulacin oportunista
de intereses, y que tienen con frecuencia discursos programticos dbiles y
contradictorios en su seno.
En general se habla hoy de una profunda crisis de representacin de los
partidos, tanto en la escala internacional como especficamente en Amrica Latina.
Esta crisis se refiere al hecho de que los nexos de los partidos con los sectores de
la sociedad se han debilitado en el contexto de nuevas formas y condiciones de la
competencia partidaria. Lechner (1996), por ejemplo, considera que se est
produciendo el descentramiento e informalizacin de la propia poltica. Esto
significa que la poltica como el espacio de constitucin del Estado y de la economa
misma, es decir, como productora del orden, languidece y se convierte en un
subsistema cada vez ms autorreferente, incapaz de reconocer y expresar en su
seno la enorme diversidad de lo social, de la cultura y de las opciones polticas
emergentes. Adems, la poltica abandona su naturaleza predecible en sus efectos,
y la vieja vinculacin entre grupos sociales, partidos y gobierno deja de existir,
dada la fluidez y multiplicidad de los grupos, el carcter nomdico de las identidades
y las estrategias de corto plazo de los partidos. La poltica tambin deviene cada
vez ms informal, es decir, transcurre fuera del mbito institucional y se funda
cada vez ms en relaciones entre redes informales y en acuerdos de corto plazo
con actores cambiantes.
En trminos ms especficos, se puede decir que en tanto mediadores tradicionales
entre la sociedad civil y el Estado, los partidos polticos en Amrica Latina, en la
vocacin pendular que es su caracterstica inherente, histricamente se inclinaron
siempre en direccin al Estado (con excepciones, por eso mismo notorias). Limitaron
38
su bsqueda de representatividad en la sociedad civil a los momentos electorales y a

los mecanismos vistos, en la actualidad, como los ms eficaces: el clientelismo, los
favoritismos, el personalismo, etc. La distancia entre la sociedad civil y los partidos, la
insatisfaccin generalizada con la poltica partidaria, sealada tambin en los estudios
realizados en otros pases de Amrica Latina, indican la precariedad de esta funcin
mediadora. La bsqueda por parte de organizaciones de la sociedad civil de relaciones
ms directas con el Estado se vincula tambin a esa precariedad (Dagnino, 2002: 369).
As, la complejidad del proceso de construccin democrtica en el continente

en ese contexto de crisis de representacin, incluye adems las posibles disputas
entre organizaciones de la sociedad civil y partidos, junto a los conflictos entre la
representatividad proveniente de las urnas y aquella que se articula en los espacios
de participacin de la sociedad civil. Por otro lado, hay seales, en algunas naciones,
de que esa misma crisis ha provocado la necesidad para los partidos de repensar
sus relaciones con la sociedad y de abrirse a una integracin ms orgnica con los
sectores que representan.
La existencia de una sociedad civil democrtica no asegura que la sociedad
poltica tambin lo sea, aunque lo segundo es poco probable que exista sin lo
primero. No siempre estas relaciones se hallan orientadas al fortalecimiento de la
democracia, pues en algunas ocasiones los conflictos entre ambas esferas pueden
incluso provocar el debilitamiento y eventual colapso del sistema democrtico.
Para que la democracia tenga mayores posibilidades de consolidarse parece ser
necesaria la existencia de una fuerte correspondencia entre un proyecto democrtico
en la sociedad civil y proyectos polticos afines en la sociedad poltica. Si esta
hiptesis es correcta, una vez ms se confrontan las versiones simplistas y
apologticas de la sociedad civil y se afirma la idea de que la construccin
democrtica slo puede ser concebida como una arena ampliada que incluye a
una multiplicidad de actores con caractersticas muy distintas, cuyas interrelaciones
son cruciales para el avance de este proceso.
El tipo de vnculo que se establece entre la sociedad civil y la sociedad
poltica est en relacin directa con la mayor o menor coincidencia entre los
proyectos polticos existentes en ambas esferas. Ante la ausencia de esta
correspondencia de proyectos, otra posibilidad de accin conjunta se deriva de la
coincidencia coyuntural de intereses, es decir, de la creacin de alianzas de carcter
instrumental entre sectores de la sociedad civil y del Estado (Dagnino 2002). No
39
obstante, esta posibilidad de accin conjunta no est, de ninguna manera, exenta

de conflictos. Asimismo, es pertinente no olvidar que este formato de cooperacin
no agota, evidentemente, los tipos de relacin entre la sociedad civil y el Estado:
la presin, la reivindicacin, la confrontacin, etctera, que son, por supuesto,
formas muy frecuentes de esa relacin.
En suma, la heterogeneidad de la sociedad civil y del Estado configura un
mapa extraordinariamente complejo de posibilidades de colaboracin y
confrontacin. Por lo tanto, su consideracin en el anlisis nos parece fundamental
para dilucidar el intrincado juego de fuerzas que establecen el terreno de la disputa
donde se realiza el proceso poltico. De la misma forma, ese terreno slo puede
ser mapeado adecuadamente si los distintos proyectos polticos que lo atraviesan
son considerados para el anlisis y comprendidos como componentes esenciales
de la accin poltica.
PROYECTOS POLTICOS
Notas sobre la nocin de proyecto poltico
est siendo utilizada aqu para designar

los conjuntos de creencias, intereses, concepciones del mundo y representaciones de lo que debe ser la vida en sociedad, los cuales orientan la accin
poltica de los diferentes sujetos. Esta definicin simple, claramente vinculada al
pensamiento gramsciano, tiene, sin embargo, varias implicaciones.
A NOCIN DE PROYECTO POLTICO
La primera es el esfuerzo por enfatizar la intencionalidad como componente

de la accin poltica, afirmando, en consecuencia, el papel del sujeto y de la agencia
humana como dimensiones fundamentales de la poltica. Este nfasis parece
justificarse an ms en un tiempo en el que las concepciones deterministas se ven
reforzadas por la visin que porta el proyecto neoliberal, y por el tipo de
globalizacin a l asociado, que se expresa como un proceso naturalizado, lo cual
oscurece su carcter de resultado de acciones polticas especficas, confirindole
una inexorabilidad que elimina la posibilidad de otras alternativas polticas. La
nocin de proyecto trae consigo as, la afirmacin de la poltica como un terreno
que tambin se encuentra estructurado por opciones que se manifiestan en las
acciones de sujetos, orientados, a su vez por un conjunto de representaciones,
valores, creencias e intereses. Estas opciones establecen relaciones conflictivas,
tanto en relacin con otras alternativas como respecto a condiciones estructurales,
40
recursos y oportunidades que circundan y califican su implementacin. En el primer

caso, esas relaciones conflictivas se expresan como disputas entre distintos
proyectos; en el segundo, estos conflictos se sitan entre las intencionalidades
contenidas en los proyectos y las condiciones concretas de su realizacin. En este
sentido, el reconocimiento del papel del sujeto y de la agencia en la poltica no
debe ignorar los lmites con que se confronta, so pena de confundirlo como
equivalente a la mera afirmacin del voluntarismo.
Este nfasis en la agencia humana contenida en la nocin de proyecto, es
admitido por la literatura. Mische, al hablar de la dimensin proyectiva de los
movimientos sociales, justifica su uso como alternativa al concepto de frames:10
Un proyecto, por otro lado, implica un horizonte ms o menos abierto de posibilidades,
estructurado culturalmente a travs de las narrativas existentes, pero implicando tambin
orientacin, misin, vocacin, esto es, un compromiso autoconsciente con un futuro
transformable (Mische, 2001: p. 139).
En este sentido, la nocin de proyecto reafirma tambin la unidad entre

accin y representacin tan cara a la antropologa y al propio Gramsci, lo que nos
lleva a una segunda implicacin: el vnculo indisoluble entre la cultura y la poltica
que ella expresa. Nuestra hiptesis central sobre la nocin de proyectos polticos
es que no se reducen a estrategias de actuacin poltica en el sentido estricto, sino
que expresan, vehiculan y producen significados que integran matrices culturales
ms amplias. Por ejemplo, determinadas versiones de las nociones que destacamos
aqu como temas principales de la confluencia perversa -sociedad civil,
participacin y ciudadana-, encuentran races y, al mismo tiempo, generan ecos
en la lenta emergencia de una cultura ms igualitaria que confronta las varias
dimensiones del autoritarismo social en las sociedades latinoamericanas. Otras
versiones de estas mismas ideas repiten, usando nuevos ropajes, la visin de una
democracia elitista y restringida que ha caracterizado al proyecto dominante en
nuestro continente en las ltimas dcadas. As, los distintos proyectos polticos,
al mismo tiempo que se anclan en configuraciones culturales existentes, tambin
elaboran e introducen nuevos elementos, tensionando y transformando el repertorio
cultural de la sociedad.
Una tercera consideracin a resaltarse en esta definicin de proyecto poltico
es que no se limita a formulaciones sistematizadas y abarcadoras como los
proyectos partidarios, por ejemplo, sino que recubre una amplia gama de formatos
41
en los cuales las representaciones, creencias e intereses se expresan en acciones

polticas con distintos grados de explicitacin y coherencia. La flexibilidad de la
nocin aqu adoptada permite que sta sea capaz de dar cuenta de la multiplicidad
y diversidad de los sujetos polticos envueltos en el proceso de construccin
democrtica y de sus diferentes formas de accin, que con frecuencia no son
considerados en los anlisis de este proceso. Tal diversidad incluye sujetos ms o
menos estructurados, con un mbito de actuacin ms local o ms amplio,
centrados en la institucionalidad poltica o en la transformacin social o cultural,
etc. En esta misma direccin, es preciso sealar que ms all de la heterogeneidad
formal que asume la categora de proyecto, contiene, adems, una diversidad
interna en cuanto a las varias dimensiones que en ella estn presentes, lo cual
constituye una cuarta caracterstica de esta nocin.
As, los proyectos polticos son colectivos y se caracterizan fundamentalmente
por su dimensin societaria, pues contienen visiones de lo que debe ser la vida en
sociedad. Como criterio que nos permite distinguir esta nocin de proyecto de
otras formulaciones que tambin expresan visiones de la sociedad, vale insistir
aqu en lo que afirmamos antes en su caracterizacin inicial: su carcter distintivo
reposa en su vinculacin con la accin poltica, en el hecho de que los contenidos
de un proyecto poltico orientan esta accin en las diversas formas que ella asume.
En la acepcin de Paulo Netto, los proyectos societarios son aquellos que
presentan una imagen de la sociedad a ser construida, que reclaman determinados
valores para justificarla y que privilegian ciertos medios (materiales y culturales)
para concretizarla (Netto, 1999: p.93). Es preciso, entre tanto, ir ms all de esta
consideracin genrica para matizar las formas ms o menos abarcadoras e
incluyentes con que esta dimensin se presenta. As, a diferencia de Netto, que
enfatiza los proyectos macroscpicos, la dimensin societaria puede estar
presente tambin de forma fragmentada y circunscrita. La exigencia de la presencia
de visiones totalizantes que abarquen al conjunto de la sociedad nos llevara a
restringir enormemente la utilizacin de la nocin de proyecto poltico y a incurrir
precisamente en el equvoco que ella se propone corregir: la exclusin de ciertos
sujetos, temas y formas de la accin poltica, perdiendo de vista, una vez ms, en
consecuencia, la complejidad real del proceso de construccin democrtica.
Adems, lo cual es ms importante an, resulta preciso admitir que los proyectos
polticos, aunque presididos por la dimensin societaria, sern siempre
combinaciones de una variedad de dimensiones, con pesos y nfasis variables en
42
la configuracin de cada uno. La identificacin de la presencia de esas dimensiones

y sus respectivos pesos puede permitirnos una comprensin ms adecuada de los
distintos proyectos y, especialmente, de la disputa que se traba entre ellos.
En ese sentido es preciso, en primer lugar, examinar la relacin entre las
dimensiones colectiva e individual en la configuracin de los proyectos. Analizando
movimientos sociales de jvenes, Mische (2001) apunta al proceso de sntesis
entre las identidades colectivas y las personales, que es necesariamente constitutivo
de la elaboracin de proyectos o narrativas proyectivas, teniendo como base la
constatacin de que las personas son portadoras de los varios grupos a los cuales
pertenecen tanto como los grupos son portadores de sus miembros individuales
(Mische, 2001: p. 141). Su planteamiento muestra cmo, en diferentes movimientos,
la explicitacin y el peso de estas diferentes dimensiones vara en la configuracin
de los diferentes proyectos polticos. Adicionalmente, en el caso de las mltiples
afiliaciones a grupos diferentes, comn entre los activistas de izquierda, por ejemplo,
el proceso de sntesis envuelve tambin a distintas identidades colectivas.
La dimensin de clase tiene un lugar evidente y exhaustivamente estudiado
como elemento constitutivo de los proyectos polticos. Desde nuestra perspectiva,
la posicin de clase define un horizonte de intereses, vivencias, experiencias y
cultura compartidos que crea las bases de potenciales proyectos especficos. No
obstante, la emergencia de tales proyectos, en los cuales la dimensin de clase
tiene un peso fundamental, no esta evidentemente garantizada por la mera
existencia de las clases sociales en cuanto posiciones en las relaciones de
produccin.
Adems de estas dimensiones, es posible identificar una dimensin
organizativa o institucional que estara presente en proyectos formulados por
sujetos polticos de carcter ms estructurado y formalizado. En estos casos, los
proyectos incorporaran un nfasis en la preservacin y fortalecimiento de la
institucin/organizacin en cuanto tal. ste es el caso, muy claro, de las
organizaciones no gubernamentales, por un lado, y de ciertos sectores del Estado,
donde las combinaciones que derivan de la sntesis y de la negociacin entre la
dimensin organizativa y la societaria tienen particular relevancia para el anlisis
de los procesos de democratizacin contemporneos.
En relacin al Estado, es importante trascender la consideracin de la
dimensin organizativa/institucional y reconocer su especificidad en cuanto
43
institucin, derivada de su lugar en la sociedad nacional, en el mbito de las

relaciones internacionales y de las funciones particulares y exclusivas que
desempea. Con base en ellas, que incluyen desde sus funciones bsicas de asegurar
el proceso de acumulacin capitalista y producir su legitimidad con respecto al
conjunto de la sociedad, hasta la preservacin de la gobernabilidad, para mencionar
algunas, es preciso reconocer, en los proyectos polticos formulados al interior del
aparato de Estado o transferidos hacia l, el peso de una dimensin estatal.
Desde el punto de vista de la construccin democrtica, esta cuestin
adquiere particular relevancia en la medida en que la experiencia
latinoamericana ha mostrado que algunos avances significativos en este
proceso con frecuencia derivan de proyectos polticos (o de algunos de sus
contenidos), que se originan en la sociedad civil y alcanzan el poder del Estado,
o son incorporados en las acciones de diferentes aparatos estatales, pasando a
orientarlas. Por otro lado, experiencias recientes como la del gobierno de Lula
en Brasil han demostrado que esta transferencia de proyectos para el mbito
estatal puede seguir caminos menos prometedores para el avance democrtico.
La tarea analtica aqu es distinguir entre lo que constituye el impacto de esa
dimensin estatal, resultante de la insercin del proyecto dado en el aparato
estatal, de lo que es una transformacin efectiva de los contenidos del proyecto
a partir de su transferencia para el mbito de poder del Estado. Experiencias
de ese tipo recolocan dramticamente la necesidad de profundizar la reflexin
sobre los instrumentos tericos necesarios para el ejercicio de esa tarea.
Adems de eso, el tema impacta directamente las relaciones entre la sociedad
civil y la sociedad poltica, especialmente el Estado, que constituyen el eje
central de la construccin democrtica.
Esta gama de diferentes dimensiones de los proyectos polticos, si bien
constituye apenas una primera aproximacin al tema, evidencia la complejidad
y la variedad de los procesos de sntesis, de las combinaciones y negociaciones
que pueden establecerse entre ellos. Ricos ejemplos de cmo se dan en la
prctica esos procesos pueden ser encontrados en los estudios de trayectorias
de activistas y militantes en este volumen. El anlisis de las experiencias
concretas de esos procesos, de sus determinaciones ms recurrentes, y de sus
puntos de inflexin y ritmos propios, puede hacer avanzar la comprensin de
la nocin de proyectos, adems de iluminar su papel en la disputa por la
construccin democrtica.
44
El nfasis en las varias dimensiones y en la dinmica interna de los proyectos,

en los procesos de sntesis y de mltiples combinaciones que de ella derivan,
afirma tambin su carcter mutable, en continua y necesaria transformacin. Una
dinmica que se produce como resultante tanto de sus procesos internos, que
responden a transformaciones de sus portadores, como de las relaciones que
necesariamente los proyectos establecen con sus interlocutores externos, sea
que nos refiramos a las condiciones objetivas, recursos, oportunidades, que califican
la realizacin de las intencionalidades, deseos y aspiraciones en ellos contenidas,
o a los otros proyectos en disputa. Tal como el concepto de hegemona gramsciano,
la constante renovacin de los proyectos polticos es la condicin de su
sobrevivencia.
LOS PROYECTOS POLTICOS EN AMRICA LATINA
los riesgos inherentes a todas las grandes

generalizaciones, consideramos que actualmente es posible identificar en
Amrica Latina tres grandes proyectos polticos, entre los cuales se plantea la
lucha por la construccin democrtica. De manera preliminar y por razones
prcticas, vamos a designar a estos grandes conjuntos de ideas, principios y creencias
articulados, respectivamente, por diferentes visiones sobre la construccin
democrtica, proyectos autoritario, neoliberal y democrtico-participativo. En ese
sentido reconocemos, desde luego, que todos comparten una plataforma mnima
en relacin con el proceso democrtico, dada por su filiacin a la democracia
representativa y a las indispensables instituciones del Estado de derecho. Eso
significa que si bien la adhesin a esa plataforma mnima se revela en su fragilidad
al interior del proyecto autoritario, la implementacin concreta de este ltimo en
el continente americano no ha requerido en el perodo reciente de la supresin de
esta plataforma, tal como sucedi en el pasado.
UNQUE CONOCEMOS
Adems de esa plataforma mnima, es posible identificar, en el extremo

opuesto, una plataforma mxima que caracteriza hoy al continente: una visin
de la construccin democrtica presidida por el principio de radicalizacin,
ampliacin y profundizacin de la democracia que se apoya en la idea de la
participacin de la sociedad en el ejercicio del poder como condicin de su
realizacin. Aunque esa plataforma mxima no ha sido implementada
empricamente en ninguno de los pases latinoamericanos, el conjunto de ideas
45
que la conforman ha orientado en diferentes grados, la prctica poltica de un

significativo nmero de actores a lo largo del continente.
Hoy tambin es posible afirmar que la disputa alrededor de la democracia se
presenta en la mayora de los pases como una confrontacin desigual, desde
luego entre los proyectos neoliberal y democrtico participativo, que constituyen
la polaridad que regula el debate poltico actual. Consideramos, sin embargo, que
el proyecto autoritario no es secundario y, en consecuencia, su ascenso como
actor principal a este escenario no est descartado si las oportunidades y las
condiciones polticas as lo justifican. Pero es aquella confrontacin la que ahora
concentra nuestra atencin, debido especialmente a la confluencia perversa ya
mencionada, que tiende a oscurecer, en el nivel discursivo, los contornos especficos
de los dos proyectos en disputa. Por otro lado, tambin es preciso sealar que la
caracterizacin de estos proyectos no ignora las influencias recprocas y los
elementos comunes que presentan. Parte de esos elementos comunes encuentra
su origen en los diagnsticos elaborados sobre la crisis del Estado en Amrica
Latina, los cuales, aun cuando presentan divergencias importantes, coinciden en
algunas estimaciones, como veremos ms adelante (Lechner, 1998; ODonnell,
2004).
Nuestro esfuerzo por caracterizar a los diferentes proyectos se basa en sujetos
concretos y en las prcticas discursivas que ellos producen y transmiten. En esa
medida, stas no son simplemente concepciones abstractas, sino que estn
incorporadas en sujetos y en su prctica; esto es lo que nos permiti llegar a su
configuracin. As pues, tanto la consolidacin de los distintos proyectos como
su peso y significado polticos, adems de su implementacin prctica, varan de
pas a pas. Nuestro trabajo ha preferido abordar lo que constituyen sus expresiones
ms acabadas, completamente manifiestas en los contextos nacionales donde la
conformacin de esos proyectos avanz ms significativamente, o que estn
presentes de forma fragmentada y tendencial en contextos en los cuales las distintas
correlaciones de fuerzas imponen restricciones a su pleno desarrollo.
No se supone que estos proyectos, ni en su implementacin concreta ni en
sus prcticas discursivas, se hallen exentos de contradicciones o que se presenten
dotados de un alto grado de coherencia interna. Es preciso recordar que emergieron
y han sido desarrollados a partir de historias y contextos determinados que los
han marcado, y con los cuales mantienen una relacin. En este vnculo hay, por
46
as decirlo, una ambigedad constitutiva: por un lado, los proyectos los no

conservadores son formulados precisamente para confrontar y modificar
elementos presentes en esas historias y contextos; hay que ver, por ejemplo, la
posicin crtica del proyecto democrtico-participativo respecto a las relaciones
de tipo clientelar (Santos, 1998), o la del proyecto neoliberal en relacin con el
personalismo (Tatagiba, 2003 y en el libro). Por otro lado, evidentemente esos
proyectos y las prcticas por ellos orientadas no son inmunes a estos mismos
rasgos, caractersticos de las matrices culturales vigentes en Amrica Latina. As,
en la ambigedad de esa relacin que mantienen con su entorno, encontramos
una determinacin importante del carcter ms o menos contradictorio de los
proyectos polticos.
Finalmente, la caracterizacin de los proyectos polticos que sigue se organiza
alrededor de un conjunto de variables seleccionadas con base en su relevancia en
nuestro tema central: la lucha por la construccin democrtica, respecto al cual la
diferenciacin de los proyectos se evidencia con mayor claridad. La ms abarcadora
de ellas es la relacin entre Estado y sociedad civil, a la que le siguen las
concepciones sobre participacin, ciudadana, sociedad civil y de la propia poltica,
que a su vez, elaboran y especifican la relacin entre Estado y sociedad delineada
por cada uno de los proyectos.
EL PROYECTO AUTORITARIO
CTUALMENTE EL PROYECTO autoritario se encuentra formalmente en estado
de latencia. En su versin clsica (la dictadura militar, poltico-militar o

poltico-autoritaria) parece haber perdido viabilidad poltica en estos tiempos,
pues en medio de la aceptacin universal de la democracia liberal como modelo
deseable de organizacin poltica el autoritarismo resulta moralmente inaceptable,
incluso en escenarios de franca crisis poltica, como lo demuestran los casos
recientes de Ecuador, Per y Bolivia. Sin embargo, lo cierto es que la decepcin
colectiva por el bajo rendimiento social de las democracias efectivamente existentes
en Amrica Latina crea las condiciones para una posible aceptacin popular de
algn tipo de restitucin autoritaria. De acuerdo con el Latinbarmetro (2003), ms
de la mitad de la poblacin de Amrica Latina estara dispuesta a aceptar un
rgimen autoritario si ello resolviera sus necesidades econmicas. El fracaso del
neoliberalismo en trminos de redistribucin de la riqueza y la inconsistente
47
posibilidad de inclusin poltica de los gobiernos democrticos vuelve frgiles a

las democracias latinoamericanas.
Hay otro elemento que nos conduce a pensar que el modelo autoritario no
est cancelado en el presente, sino slo en receso. El autoritarismo poltico tuvo
siempre como correlato cultural al autoritarismo social (Dagnino, 1994), es decir,
la existencia de una cultura que legitima las diferencias sociales, que internaliza
los cdigos que jerarquizan a las clases y los grupos sociales y los organizan en
categoras con base en su pertenencia de clase, raza, gnero, regin y pas. Este
autoritarismo social, de larga presencia histrica en la cultura latinoamericana, no
ha cambiado en lo sustancial en la actual ola democrtica, y por tanto, puede
afirmarse que no se ha puesto fin al sustrato cultural principal del autoritarismo.
No obstante, es necesario precisar los contornos de este proyecto para
distinguirlo mejor del proyecto neoliberal que, como hemos visto, contiene en su
seno diversas formas de autoritarismo. Para empezar, el modelo autoritario anula
completamente o limita la operacin de las instituciones democrtico-liberales.
Las elecciones y la competencia entre partidos, o bien son prohibidas (Chile,
Argentina y Uruguay durante las dictaduras) o carecen de significacin poltica en
tanto las opciones estn limitadas y el poder de los representantes electos acotado
por factores estructurales (Mxico hasta 1997; Brasil entre 1964 y 1980). El Estado
es fuerte y centralizado, y asume frecuentemente rasgos personalistas, en donde la
figura del presidente o dictador es puesta por encima de cualquier otro actor
poltico.
En el terreno de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, el proyecto
autoritario parte del principio de no reconocer la existencia de la sociedad civil.
En su modelo orgnico-corporativo, el proyecto autoritario sostiene que no hay
separacin entre la sociedad y el Estado, dado que el partido corporativo cumple
al mismo tiempo funciones de representacin de los sectores sociales y de ejercicio
de gobierno, y ocupa el poder en todos los niveles. Ejemplo paradigmtico de este
discurso es el del PRI en Mxico, partido que contiene en sus propios sectores la
representacin de toda la poblacin. As, los campesinos, los obreros y los
trabajadores urbanos en general estn organizados en grandes corporaciones que
atienden sus necesidades, y que, al mismo tiempo, los representan polticamente
ante el Estado (Confederacin de Trabajadores de Mxico CTM, Confederacin
Nacional Campesina CNC , Confederacin Nacional de Organizaciones
48
Populares CNOP), esto es, no slo en el parlamento, sino en todo el gobierno, ya

que el mismo partido tiene adems en sus manos el poder ejecutivo y el control
del poder judicial. En menor magnitud, este modelo corporativo histrico tambin
existi en Brasil y Argentina durante largas dcadas.
El proyecto autoritario anula el principio de la ciudadana y cancela de facto
los derechos polticos, lo cual no quiere decir que no haya otros derechos al alcance
de amplios sectores de la poblacin. En el caso argentino, los derechos sociales se
extendieron ampliamente en la poca del peronismo y, en menor medida, ciertos
derechos sociales se extendieron tambin en Mxico y Brasil. Lo mismo ocurri
en Per durante la dictadura militar reformista de Juan Velasco Alvarado (19691975) y Francisco Morales Bermdez (1975-1980). No obstante, el factor
determinante en estos pases es la concesin selectiva de los derechos sociales, es
decir, su otorgamiento a ciertas categoras de trabajadores y no a todos los
ciudadanos. La selectividad se funda en criterios polticos, bsicamente en la
bsqueda de clientelas polticas seguras que, como ejemplarmente lo ilustra la
experiencia de Mxico, tienen como eje articulador a los propios trabajadores del
Estado y de las empresas pblicas paraestatales. Un caso radicalmente distinto es
el de las dictaduras militares de Chile y Argentina en los aos setenta, que coinciden
histricamente, en el primer pas, con la implantacin radical del proyecto
neoliberal, y, en el segundo con una grave recesin; as, ambas son vividas como
una poca de anulacin o disminucin generalizada de derechos.
En estas condiciones, la participacin de los ciudadanos slo puede entenderse
como aclamacin y apoyo poltico al rgimen. Cualquier manifestacin de protesta
es considerada una violacin del principio de autoridad y un ataque a la legitimidad
estatal. En una sociedad con gran movilidad como la mexicana, en la que las
manifestaciones de protesta fueron muy profusas de 1972 en adelante, haba lmites
claros a la tolerancia: no deba cuestionarse el mbito electoral, que estaba
reservado exclusivamente para el partido oficial, el PRI. Cuando esta prohibicin
fue ignorada masivamente a partir de 1988, dio inicio una etapa de alta
conflictividad poltica que condujo a la crisis final de legitimidad del viejo rgimen
autoritario. Procesos similares se han observado en las transiciones democrticas
de Brasil y, en menor medida, de Chile y Per. En este ltimo, la cada del gobierno
militar reformista estuvo precedida de paros nacionales, movilizaciones regionales
y numerosos actos de desobediencia civil que forzaron a los militares a convocar
a una Asamblea Constituyente en 1979 y a elecciones generales en 1980.
49
La relacin entre la sociedad civil y el Estado se caracteriza por el

verticalismo, el clientelismo y la represin o la cooptacin, mezcladas estas ltimas
de diversas maneras. La poltica pblica es entendida como un campo exclusivo
de decisin del Estado, y se aplica en forma clientelar y particularista. Por otro
lado, la influencia de la sociedad civil sobre el Estado es mnima. Las nicas
organizaciones sociales autorizadas a participar en poltica son las que estn
integradas al partido oficial, o aquellas que son toleradas o permitidas por razones
especiales. Por lo tanto, hay una completa ausencia o una total ineficacia de las
instancias de participacin ciudadana, si es que las hay. Un ejemplo paradigmtico
fue el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) impulsado por la administracin
de Carlos Salinas de Gortari en Mxico (1988-1994), el cual, habiendo sido un
ambicioso proyecto de relegitimacin del rgimen a travs de las polticas pblicas
dirigidas a los sectores populares, slo consideraba la participacin de los
ciudadanos como beneficiarios de obras y proyectos, pero no en calidad de gestores
ni como vigilantes. Lo mismo puede decirse de las polticas focalizadas contra la
pobreza que se aplican en Mxico desde 1997, y que, a diferencia de Chile y de
Brasil, no incluyen, como en el modelo neoliberal, la subcontratacin con
organizaciones de la sociedad civil ni, como en el modelo democrticoparticipativo, la discusin en instancias paritarias o la formacin de comits de
administracin o de vigilancia. Los comits que supuestamente deben supervisar
la aplicacin de la poltica pblica trabajan en un espacio casi privado y sin relacin
directa con los usuarios.
En general, en el proyecto autoritario el Estado se reserva la distribucin
selectiva de la renta y se legitima como eje articulador de acciones conducentes a
la justicia social. Lgicamente, la sociedad es vista ante todo como grupos de
beneficiarios, clientes y peticionarios, todos ellos dispersos y desvinculados entre
s. Las instancias de participacin, si existen, devienen en consultas formales,
espectculos legitimadores sin sustancia.
Puede considerarse que el modelo autoritario ha alcanzado formas nuevas y
a la vez precarias en aos recientes en Amrica Latina. El gobierno de Alberto
Fujimori en Per (1990-2000), habiendo sido electo democrticamente, se convirti
en un rgimen autoritario, llegando en 1992 a clausurar el Congreso, intervenir el
poder judicial y reformar la Constitucin para garantizar su reeleccin no slo
una, sino dos veces. Aunque Fujimori respet formalmente las instancias
democrticas, de hecho stas dejaron de operar en medio de un clima de corrupcin
50
generalizada y de imposicin creciente de las decisiones del presidente y su

camarilla. Con este fin, Fujimori desarroll un discurso antipoltico, cre una alianza
del gobierno con sectores corruptos de la comunidad de la inteligencia militar y
concentr la mayor parte de los recursos estatales asignados a los programas
sociales en la oficina de la Presidencia, para establecer relaciones de clientelismo
con los estratos ms necesitados de la poblacin. El gobierno de Fujimori, y en
menor medida, el gobierno de Gutirrez en Ecuador, quien tambin intent
controlar los poderes judicial y legislativo, terminaron cubriendo todas las
definiciones antes dadas como constitutivas de un proyecto autoritario.
EL PROYECTO DEMOCRTICO PARTICIPATIVO
U NCLEO ESENCIAL est conformado por una concepcin de profundizacin
y radicalizacin de la democracia, que confronta con nitidez los lmites

atribuidos a la democracia liberal representativa como sistema privilegiado de las
relaciones entre Estado y sociedad. As, para hacer frente al carcter excluyente y
elitista de este paradigma se defienden los modelos de democracia participativa y
deliberativa como complementarios a aqul (Santos y Avritzer, 2002: 75-76). En
ese sentido, la participacin de la sociedad en los procesos de decisin asume un
papel central para la democratizacin (Fals Borda, 1996). Esta participacin es
vista como un instrumento para la construccin de una mayor igualdad, en la
medida en que contribuye a la formulacin de polticas pblicas orientadas con
ese objetivo (Albuquerque, M. C., 2004; GECD, 2000; Santos y Avritzer, 2002;
Murillo, Gabriel y Larissa Pizano, 2003; Daniel C., 2000; Ziccardi, 2004; OXFAM/
Diakonia, 1999; Cceres, en prensa).
Por otro lado, la participacin tambin ayudara a una desprivatizacin del
Estado que se vuelve ms permeable al inters pblico a ser formulado en las
instancias de participacin de la sociedad y, por tanto, menos subordinado a la
apropiacin privada de sus recursos. Siendo as, la participacin se concibe,
fundamentalmente, como compartir el poder de decisin del Estado sobre los
asuntos relativos al inters pblico. Por lo tanto, se distingue de una nocin de
participacin que se limita a la consulta a la poblacin.11
En Amrica Latina esa formulacin de la profundizacin democrtica por
medio de la extensin de la participacin social orientada a una mayor publicitacin
del Estado que pueda garantizar los derechos de ciudadana, encontr su expresin
51
ms elaborada en Brasil. A partir de los aos 80, los movimientos sociales, sindicales,
intelectuales, de ONGS y de otras organizaciones de la sociedad civil, as como de
partidos polticos de izquierda, especialmente del Partido de los Trabajadores
(PT), colaboraron en el esfuerzo por formular y difundir ese conjunto de ideas
(Teixeira, Dagnino y Almeida, 2002). A lo largo de ese perodo, esta nocin de
participacin tuvo significativas conquistas culturales y polticas. Adems, se
concret institucionalmente en la Constitucin de 1988, la que, al garantizar el
principio de participacin en el ejercicio del poder en su artculo 1, abri el camino
a la implementacin de instancias participativas de varios tipos, tales como los
consejos gestores y los presupuestos participativos. Este planteamiento tambin ha
avanzado en otras naciones a lo largo de los ltimos aos,12 como lo demuestra el
anlisis de la institucionalizacin de la participacin en las constituciones de varios
pases del continente (Hevia, en el libro), a pesar de las diferencias que la rigen.
Las formas y expresiones adoptadas en la implementacin de los principios
de participacin y control social, en la direccin de la innovacin democrtica,
varan en los distintos contextos nacionales: presupuestos participativos, consejos
gestores de polticas pblicas, consejos ciudadanos, regiduras, mesas de
concertacin, mecanismos de rendicin de cuentas (accountability), monitoreo,
etctera. Los estudios de caso realizados en la primera fase de este proyecto de
investigacin (Dagnino, 2002; Panfichi, 2002; Olvera, 2003) y los incluidos en
este volumen analizan algunas de tales experiencias en distintos pases, cuya
multiplicacin en el continente tambin ha atrado la atencin de varios analistas;
por lo tanto, se dispone de una creciente literatura que refleja el reconocimiento
de su importancia, incluso en el contexto adverso de la hegemona neoliberal.
Adems de la participacin en la toma de decisiones, antes monopolizada
por el Estado, la exigencia del control social sobre ste debe incluir la prctica que
se ha denominado rendicin de cuentas (Smulovitz y Peruzzotti, 2002), es decir,
la aplicacin de mecanismos de seguimiento y monitoreo sobre el desempeo
estatal por parte de la sociedad, con el fin de garantizar su carcter pblico. El
principio de la rendicin de cuentas ha sido incorporado por los dos proyectos en
lucha en el continente y, por lo mismo, debe ser evaluado teniendo en cuenta los
distintos contenidos que asume en cada uno de ellos (Isunza, 2004 y en este
volumen). En el proyecto democrtico-participativo, la rendicin de cuentas se
vincula a otras formas de participacin ciudadana orientadas en la perspectiva de
garantizar derechos y asegurar el control social de lo pblico, abriendo una va
52
para la participacin ciudadana cogestiva con miras a la responsabilizacin poltica

de los servidores pblicos (electos o no) (Isunza, 2004:7). En el proyecto
neoliberal, la rendicin de cuentas se coloca bsicamente en la perspectiva de
asegurar una mejor comunicacin y, en consecuencia, una mayor eficiencia en la
relacin del Estado con los ciudadanos clientes, contribuyendo as a la
gobernabilidad.
Por lo menos tres distintos modelos de rendicin de cuentas (accountability) se
han experimentado en aos recientes en Amrica Latina. En primer trmino, las
acciones de grupos de la sociedad civil que han asumido como misin la vigilancia
de algn rgano del Estado o de algn proceso poltico, como sucedi con la
ALIANZA CVICA en Mxico, que realiz un monitoreo masivo de las elecciones
(1994-2000) (cfr. Olvera, 2003); en Argentina con PODER CIUDADANO y grupos
cercanos en relacin con los poderes legislativo y judicial (Peruzzotti, 2002); en
Per con el grupo PROPUESTA CIUDADANA, un consorcio de ONG que ha creado un
sistema de vigilancia de la sociedad civil sobre el gobierno central y los gobiernos
regionales, en asuntos relativos al proceso de descentralizacin; en Brasil con las
iniciativas de las organizaciones no gubernamentales como el INESC, TRANSPARNCIA
BRASIL o el OBSERVATORIO DA CIDADANIA/SOCIAL WATCH.
En segundo trmino, la creacin de instituciones de Estado novedosas cuya
funcin es garantizar el derecho a la informacin o ayudar a la ciudadana a vigilar
el ejercicio del gobierno. Un caso prototpico del primer gnero es el del INSTITUTO
FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA (IFAI) de Mxico, que en sus primeros
aos de existencia ha logrado algunos xitos importantes (Marvn, 2006); para el
segundo tipo se tiene la VEEDURA CIUDADANA de Colombia, institucin distrital y
municipal cuya funcin es apoyar a grupos de la sociedad civil o ciudadanos en lo
individual a conseguir informacin acerca de contratos y licitaciones, as como a
dar asesora legal y tcnica para el seguimiento puntual de la ejecucin de la obra
pblica (Garcs Lloreda, 2006).
En tercer lugar, ha habido un proceso de relativa reforma interna estatal
que, siguiendo una de las tendencias de desarrollo institucional del sector pblico
a nivel global, ha creado oficinas de control interno del propio Estado, las cuales
operan como entidades autnomas (Ackerman, 2006); tal es el caso de la AUDITORA
SUPERIOR DE LA FEDERACIN EN MXICO, y la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA
y la DEFENSORIA DEL PUEBLO en Per. Sin embargo, la autonoma de esas oficinas,
53
al menos en Per, puede ser de distinto grado. La Contralora encargada de fiscalizar

el uso de los recursos pblicos por parte del Estado no ha mostrado hasta el
momento voluntad poltica de actuar sobre la administracin del presidente Toledo,
mientras que la Defensora s ha tenido un rol activo en la defensa de los derechos
de los ciudadanos afectados por acciones estatales. La heterogeneidad legal e
institucional del Estado, y las distintas voluntades polticas de los encargados de
estas oficinas son algunas de las variables a tener cuenta para explicar sus diferencias
de actuacin. Lo mismo sucede en Brasil donde, por ejemplo, la creacin
generalizada de ouvidorias (contraloras) en los distintos niveles de gobierno y en
las agencias estatales tiene impactos muy variados. Tambin se avanz en la
transparencia de varios sectores de gobierno, con el acceso en lnea a informacin
del sector gubernamental de compras o de resultados electorales.
Con la misma importancia que la participacin, otro elemento central del
proyecto democrtico-participativo se refiere a la concepcin de la sociedad civil
(Avritzer, 1994; Nogueira, 2004). Constituida por los sectores organizados de la
sociedad, sta es reconocida en su heterogeneidad y concebida de manera amplia
e inclusiva, dado su papel en el aseguramiento del carcter pblico del Estado a
travs de la participacin y el control social. Considerada como un terreno
constitutivo de la poltica, es en ella que se da el debate entre los intereses
divergentes y la construccin de los consensos temporales que pueden configurar
el inters pblico.
En esa direccin, la construccin de espacios pblicos, societales o con
la participacin del Estado, en los que ese proceso de publicizacin del conflicto,
de la discusin y de la deliberacin se puede dar, asume un papel fundamental
al interior del proyecto democrtico-participativo (Avritzer, 2002; Dagnino,
2002; GECD, 2000). La nocin de espacio pblico, en sus diferentes versiones
tericas, es fuertemente incorporada como un instrumento poltico privilegiado
para el avance del proceso de la construccin democrtica. 13 Adems,
apuntando ms all de la simple existencia de una sociedad organizada, la
constitucin de estos espacios es considerada como una posibilidad de
implementacin efectiva de la participacin, sea sta en los mbitos pblicos
de cogestin con el Estado, sea en aquellos espacios pblicos societales donde
la diversidad, pero tambin la fragmentacin, de la sociedad civil puede
encontrar terreno adecuado para la manifestacin de los conflictos, y la
discusin, articulacin y negociacin alrededor de las cuestiones pblicas.
54
Un elemento adicional, central a ese proyecto y tambin dirigido hacia la

construccin de una mayor igualdad en todas sus dimensiones, es la construccin
de ciudadana. La redefinicin de la visin clsica de ciudadana, tal como la
postul Marshall en la dcada de los 40, fue emprendida por movimientos sociales
y otras organizaciones de la sociedad civil, adecundola a las necesidades
especficas de la lucha por la profundizacin democrtica, a partir de una premisa
bsica: el derecho a tener derechos. As, esta reformulacin dio sustento a la emergencia
de nuevos temas y sujetos polticos, definiendo a travs de sus prcticas lo que
consideraban sus derechos y luchando por su reconocimiento.14
Con diferentes cronologas y particularidades nacionales, la emergencia de
una nueva nocin de ciudadana ha intentado articular las luchas de los movimientos
que demandan derechos especficos como salud, vivienda, educacin, y derechos
tnicos, de las mujeres y de los homosexuales, entre otros, con una lucha ms
amplia por la construccin democrtica. La defensa y la ampliacin de los derechos
es afirmada desde una perspectiva de ciudadana que asegura los derechos
colectivos (Mars y Frederico, 1999) y, en algunas de sus versiones, se reconoce el
derecho a la participacin en la gestin del Estado y en las decisiones polticas.
Adems de eso, se sustenta un vnculo indisoluble entre el derecho a la igualdad y
el derecho a la diferencia (Dagnino, 1994), criticando el carcter homogeneizador
de la visin liberal, convirtindose as en referencia para los movimientos de las
mujeres, de los homosexuales, de los negros, de los indgenas y otros (Pea, C.,
2003; Domnguez, E., 1999).
Tal visin de ciudadana se presenta, asimismo, como una propuesta de
sociabilidad, en la medida en que trasciende el reconocimiento legal de los derechos
y los lmites estrictos de la relacin entre el Estado y los individuos para inclinarse
hacia el mbito de las relaciones sociales en su conjunto, en las cuales el
reconocimiento de los derechos debe fundar parmetros de convivencia en la
sociedad (Telles, 1994; Dagnino, 1994, 2003). El nfasis en esa dimensin se
halla relacionado con el ordenamiento social autoritario y jerrquico vigente en
nuestros pases, donde ser pobre no significa slo privacin material, econmica,
sino tambin la sumisin a las reglas culturales que expresan una absoluta falta de
reconocimiento de los pobres como sujetos portadores de derechos (Telles, 1994).
Ese enfoque de ciudadana implica una ampliacin de la nocin de democracia,
que extrapolara el estatuto del rgimen poltico para designar a una sociedad
democrtica organizada mediante relaciones regidas por matrices culturales ms
55
igualitarias (Chau, 1981), manifestando la aspiracin de la democracia como

sociabilidad real (Paoli, 1999:7).
De forma similar a la idea de participacin, parece ser que en Brasil la
formulacin del concepto de ciudadana vinculado a este proyecto ha tenido mayor
desarrollo. No obstante, observamos un nfasis creciente en la adopcin de esta
concepcin, con diversas variantes, en pases como Colombia (Gonzlez, Segura
y Bolvar, 1997), Ecuador (Menndez Carrin, 2000-2003; Pachano, 2003),
Argentina (Wappenstein, S., 2004; Cheresky, I., 2001; Bloj, 1994), Uruguay
(Villareal, 2004) y otros. Incluso en Chile, donde la emergencia contempornea
de la nocin de ciudadana se dio fuertemente vinculada al proyecto neoliberal, la
disputa entre diferentes versiones revela seales de vitalidad (De la Maza, 2005).15
Por ltimo, de este conjunto de elementos constitutivos del proyecto
democrtico-participativo emerge una nocin ampliada de poltica, que se reafirma
en la multiplicidad de sus terrenos, sujetos, temas y procesos. El reconocimiento
de nuevas formas de hacer poltica, la frmula encontrada por varios analistas
para designar el surgimiento de nuevos sujetos polticos, como los movimientos
sociales que trajeron al mbito pblico nuevas cuestiones y reivindicaron su carcter
poltico, aqu se ve reafirmado (Sader, 1988; Nun, 1989; Paoli, 1995).
Adems es preciso destacar, por un lado, que en la dinmica de la
diseminacin de este proyecto, as como en los intentos de su implementacin
prctica en Amrica Latina, se verifica lo que parece ser un efecto-demostracin
entre los diferentes pases que estn aprendiendo uno del otro, a partir de la
experiencia, en un proceso que se ha intensificado con el crecimiento de redes
continentales de movimientos sociales, ONG, acadmicos y partidos polticos. El
ejemplo ms obvio, pero no el nico, es la proliferacin de la experiencia brasilea
de presupuestos participativos, iniciada en 1989 en Porto Alegre y diseminada
hoy en varias naciones del continente.
Por otro lado, esos intentos han enfrentado, en toda Amrica, dificultades de
varios rdenes, especialmente las relacionadas con la escasez de recursos disponibles
para las polticas sociales, resultado de los lmites econmicos causados por varios
factores, entre otros la priorizacin del pago de la deuda externa, el costo fiscal de
la crisis bancaria, la corrupcin desmedida y la incapacidad fiscal del Estado.
Asimismo, la posibilidad de desarrollar plenamente el proyecto en el contexto de
la conformacin actual del orden capitalista, o en algunas versiones, de cualquiera
56
de sus configuraciones, ha sido objeto de debate entre quienes se afilian a l. Esta

discusin incluye a los que afirman una contradiccin entre la profundizacin
democrtica y el capitalismo y defienden el socialismo, y a los que se vinculan, en
trminos tericos y prcticos, con la llamada economa social o solidaria
(Singer, 2003; Singer y Andr Ricardo de Souza, 2003; Santos, 2002b). En esta
ltima opcin, que comienza a diseminarse por varios pases, la idea central es
hacer que la lgica democrtica e igualitaria tambin penetre en el mbito de la
produccin y del mercado.
EL PROYECTO NEOLIBERAL
que el proyecto poltico neoliberal se articula desde

un punto de partida: la necesidad de ajustar al Estado y sus relaciones con la
sociedad a lo que seran las exigencias de un nuevo momento de las relaciones de
acumulacin capitalista, marcadas por su reconfiguracin en el mbito global.
S POSIBLE SOSTENER
As, ese impulso primordial que no result de un diagnstico de la sociedad

presidido por la cuestin democrtica marc, desde luego, la lgica interna de
la organizacin del proyecto neoliberal, lo cual significa que no fue la cuestin de
la democracia, tal como en el proyecto participativo, lo que constituy el impulso
original del proyecto neoliberal, sino bsicamente la necesidad de ajustar la
economa removiendo las barreras para la expansin del gran capital internacional,
principalmente en el Tercer Mundo, y liberando al mercado de los obstculos que
le impedan funcionar como organizador de la vida social. Eso es lo que le confiere
su eje organizador al proyecto.
Adems, la configuracin de una nueva relacin entre Estado y sociedad ha
sido determinada tambin, especialmente en Amrica Latina, por una evaluacin
de las caractersticas vigentes del Estado consideradas como inadecuadas para la
nueva realidad. As, un Estado marcado por el gigantismo, la ineficiencia, el
burocratismo y la corrupcin habr de encontrar, en esta nueva relacin, el camino
para una actuacin ms eficiente. La transferencia de las responsabilidades sociales
del Estado a la sociedad civil y al sector privado, al lado de la privatizacin de las
empresas estatales, son consideradas fundamentales para el adelgazamiento y la
reduccin del Estado, adems de una alternativa para resolver su dficit fiscal
(Keyland, Kurt, 2002; Villar, 2001; Conaghan, 1994; Bresser Pereira, 1996;
Bhagwati, 2005; Stiglitz, 2002).
57
Es preciso recordar que, aunque la formulacin de ese proyecto se haba

procesado en el mbito global a partir del Consenso de Washington (as como las
subsecuentes calificaciones a que fue sometido) su diseo e implementacin en
Amrica Latina se construyeron en interlocucin con los diferentes contextos
nacionales. Eso significa que la correlacin de fuerzas y el grado de consolidacin
de otros proyectos presentes en cada uno de esos pases van a afectar sus rasgos
caractersticos y las diferentes condiciones para su implementacin en cada nacin.
En ese sentido, las referencias, estrategias y formas de actuacin de las fuerzas
vinculadas al proyecto neoliberal en los distintos pases, aunque no se aparten de
las directrices adoptadas globalmente, s adquieren especificidad propia en la medida
en que se ven forzadas a establecer, localmente, relaciones de sentido y un terreno
de interlocucin con los campos adversarios. De ah la necesidad, en algunos
casos, de utilizar referencias comunes cuyo significado, por lo tanto, debe ser
desplazado, redefinido para garantizar su papel y orientar prcticas adecuadas a la
implementacin de los objetivos del proyecto neoliberal. Esa resignificacin es
constitutiva, precisamente, de la confluencia perversa a la que nos referimos: no es
una adopcin o incorporacin de elementos del proyecto participativo por parte
del proyecto neoliberal, como a primera vista podra parecer. Se utilizan las mismas
palabras y referentes pero con otro significado, y el hecho de que esas diferencias
no se expliciten con claridad hace, sin duda, perversa la confluencia.
La primaca del mercado en tanto eje reorganizador de la economa, es vista
como algo que debe extenderse al conjunto de la sociedad. La bsqueda de
eficiencia y de modernizacin pasa entonces a legitimar la adopcin del mercado
como organizador de la vida social y poltica. La transferencia de la lgica del
mercado al mbito estatal transforma a los gobiernos en proveedores de servicios
y a los ciudadanos en clientes o usuarios, en relacin con los cuales es preciso
tener sensibilidad respecto a sus demandas y eficiencia en la atencin.16 La
introduccin en Amrica Latina de los principios del New Public Management
(Bresser Pereira, 1996, 2000; Cunill, 1997) formaliza esta visin de la administracin
pblica como extensin de la administracin privada. La participacin de la
sociedad civil tiene aqu un lugar: por un lado, proporciona informacin calificada
sobre las demandas sociales, y por otro, dispone de organizaciones con capacidad
para asumir con eficiencia la ejecucin de las polticas pblicas orientadas a esas
demandas. As, la sociedad civil es concebida en forma selectiva y excluyente, ya
que slo son reconocidos aquellos sectores capaces de desempear tales funciones.
58
Esa concepcin de sociedad civil tuvo un enorme impacto en la

reconfiguracin de la misma en la mayor parte de los pases latinoamericanos
como resultado del avance del proyecto neoliberal. El crecimiento acelerado
y el nuevo papel desempeado por las organizaciones no gubernamentales, la
emergencia del llamado tercer sector y de las fundaciones empresariales,
con fuerte nfasis en una filantropa redefinida (Fernandes, 1994; Landim,
1993; Alvarez, 1999; Paoli, 2002; Salomon, 1995; y Almeida, en este volumen)
y la marginalizacin (a la que algunos autores se refieren como criminalizacin: Oliveira, 1999) de los movimientos sociales, evidencian ese
movimiento de redefinicin. El resultado ha sido una creciente identificacin
entre sociedad civil y las ONG , en la que el significado de la expresin
sociedad civil se restringe cada vez ms a designar slo a esas organizaciones,
cuando no es un mero sinnimo de tercer sector. Los gobiernos temen la
politizacin de la interlocucin con los movimientos sociales y con las
organizaciones de trabajadores, y buscan aliados confiables que puedan
responder, efectivamente, a sus propias exigencias y minimizar los espacios
de conflicto.
La concepcin de participacin que integra el proyecto neoliberal expresa
sus orientaciones generales (Guerra, 1997): se define de manera instrumental
con respecto a las necesidades de la conduccin de los ajustes estructurales
previstos, especialmente la reduccin del Estado por medio de la transferencia
de sus responsabilidades sociales a la sociedad civil y al sector privado. Por un
lado, para los sectores de la sociedad civil como las ONG, la participacin significa
asumir la ejecucin eficiente de las polticas sociales, cuya definicin
permanece bajo el control exclusivo del Estado; la participacin se concentra
en la gestin e implementacin de las polticas y no incluye al poder de decisin
sobre ellas (Teixeira, 2003).17 Por otro lado, para compensar la contraccin del
Estado, la sociedad como un todo es llamada a participar, asumiendo
responsabilidades en el combate a la pobreza y a las carencias sociales, en
nombre de la solidaridad. La idea misma de solidaridad, la gran bandera de
esa participacin redefinida, es despojada del significado poltico y colectivo
que mantiene en otros proyectos, pasando a apoyarse en el terreno privado de
la moral, dirigiendo la emergencia de la llamada participacin solidaria y
poniendo nfasis en el trabajo voluntario y en la responsabilidad social,
tanto de los individuos como de las empresas. El principio bsico aqu parece
59
ser la adopcin de una perspectiva privatista e individualista, capaz de sustituir

y redefinir el significado colectivo de la participacin social (Dagnino, 2004).
El proyecto neoliberal tambin incorpora la nocin de ciudadana,
redefinindola de acuerdo con sus principios orientadores. El centro de esa
reformulacin es disolver precisamente aquello que constituye el ncleo de la
concepcin de ciudadana, la idea de derechos universales. Esa dilucin puede ser
observada en varias dimensiones de la aplicacin del proyecto neoliberal. Primero,
los derechos sociales que haban conseguido consolidarse en el precario Estado
de bienestar latinoamericano estn siendo eliminados con el argumento de que
constituyen obstculos a la libre accin modernizante del mercado. En esta poltica
de anulacin generalizada de derechos se utiliza tambin, como justificacin, la
eliminacin de privilegios de algunos sectores de trabajadores, beneficios que
fueron resultado de las estrategias del Estado en la bsqueda de apoyo poltico y
que no se extendieron a la poblacin completa. Esa disparidad se acenta con el
incremento del contingente de trabajadores subordinados a la economa informal,
adems del tambin creciente nmero de desempleados y subempleados.
Segundo, en la gestin de las polticas sociales la concepcin de los derechos
universales, como modelo e instrumento de la construccin de la igualdad, es
sustituida por esfuerzos emergentes y focalizados, dirigidos a sectores en situacin
de riesgo.
Tercero, la ciudadana es remitida al mbito del mercado establecindose
una seductora conexin entre los dos trminos. Entonces, convertirse en ciudadano
pasa a significar la integracin individual al mercado, como consumidor y como
productor (Garca Canclini, 1996). En un contexto donde al Estado se le exenta
progresivamente de su papel de garantizador de los derechos, el mercado es ofrecido
como una instancia sustituta para la ciudadana.
Cuarto, con la transferencia de las polticas sociales a las organizaciones de
la sociedad civil, a la filantropa y al voluntariado, la ciudadana es identificada y
reducida a la solidaridad para con los pobres, a la vez que sta es entendida, la
mayora de las veces, como mera caridad. Los objetos de esas polticas no son
vistos como ciudadanos, con derecho a tener derechos, sino como seres humanos
carentes que deben ser atendidos por la caridad, pblica o privada. ste es el
caso de las polticas sociales, con mayor o menor nfasis, en gran parte de los
pases de Amrica Latina, lo cual se puede constatar a travs de los programas
60
formulados segn la inspiracin neoliberal, como el de la Comunidad Solidaria en

Brasil, el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (Fosis) en Chile, la Red de Solidaridad
en Colombia, etc. En Mxico, el carcter distintivo de programas como el Programa
Nacional de Solidaridad (Pronasol) estuvo en el papel decisivo que desempe el
Estado, centralidad que ha mantenido el nuevo programa de subsidios directos y
enfocados a los ms pobres llamado Oportunidades. La experiencia mexicana ha
inspirado en Per el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres (Juntos). Se
trata de un programa de subsidios directos a medio milln de campesinos e indgenas
que viven en condiciones de extrema pobreza, y que el Gobierno de Toledo ha
inaugurado a pocos meses del trmino de su mandato y de las elecciones generales
del 2006. La manipulacin poltica de los campesinos definidos como carentes
parece estar detrs de esta iniciativa.
En Mxico y Per la implantacin del modelo neoliberal no incluy el
desarrollo de un proyecto ambicioso y totalizador de poltica social privatizada,
como el de Comunidade Solidaria. Ms bien se concretaron (y se realizan)
proyectos especficos, en algunos sectores, que se inspiran en esta orientacin,
como sucede con la atencin a problemas de la niez (ante todo a nios de la
calle) y a una parte de los derechos de las mujeres. La retrica neoliberal de la
participacin es ms dbil, sea porque, como en Mxico, no hay una tradicin
participativa a la cual confrontar, o por la presencia de una influyente y compleja
sociedad civil nacional e internacional, como en Per. En ambos casos, el gobierno
central mantiene el monopolio de la definicin de la poltica social, y la llamada
participacin se limita a la presencia ms bien testimonial de representantes de
las ONG en los consejos consultivos de las secretaras de Estado (Mxico), o
constituye un terreno de disputa poltica entre distintos proyectos y concepciones
de participacin (Per). En Mxico la nueva Ley de Apoyo a las Organizaciones
Civiles, aparte de obligarlas a registrarse legalmente, no prev expresamente la
subcontratacin, y ms bien considera el respaldo financiero estatal (muy escaso)
a proyectos definidos autnomamente por las ONG en las reas de inters de la
poltica social. Sin embargo, el efecto final es el mismo: actores privados debern
encargarse de las responsabilidades no asumidas por el Estado en vastas reas de
la poltica social.
Las nociones de ciudadana, de sociedad civil y de participacin
for muladas por el proyecto neoliberal expresan una misma intencin
despolitizadora y, por lo tanto, son portadoras de lo que se podra llamar una
61
visin minimalista de la poltica. Esa perspectiva, que reacciona contra la

ampliacin de la poltica emprendida por los esfuerzos democratizantes del proyecto
democrtico-participativo, se traduce en su contrario: la reduccin de terrenos,
sujetos, temas y procesos considerados como constitutivos de la poltica. Si una
visin ampliada de sta incluye a la sociedad civil como una arena poltica legtima,
y enfatiza a la ciudadana como un proceso de constitucin de sujetos polticos, la
versin minimalista de la poltica se apoya, en primer lugar, en la reduccin
selectiva de la sociedad civil a tipos especficos de organizaciones, con la
consecuente exclusin de otros actores, y en la propia redefinicin de su papel: el
de compensar la ausencia del Estado en la implementacin de las polticas sociales.
La sustitucin del trmino sociedad civil por el de tercer sector, al lado del mercado
y del Estado, indica la nueva funcin y designa el intento de retirar de la sociedad
civil su papel como constitutiva del terreno de la poltica, ahora otra vez
condensado en la sociedad poltica. Autodenominado como apoltico, el tercer
sector refuerza una concepcin estatista del poder y de la poltica, precisamente
contra la cual se dirigi la visin de sociedad civil del proyecto democrtico, al
confrontar al monopolio del Estado y de la sociedad poltica en el ejercicio de la
poltica y del poder.18
En segundo lugar, esas polticas y las cuestiones a que se dirigen son tratadas
estrictamente bajo el ngulo de la gestin tcnica o la filantrpica. En consecuencia,
la pobreza y la desigualdad estn siendo retiradas de la arena pblica (poltica) y
de su dominio propio: el de la justicia, la igualdad y la ciudadana. La distribucin
de servicios y beneficios sociales pasa a ocupar, cada vez ms, el lugar de los
derechos y de la ciudadana, obstruyendo no slo la demanda por los derechos
no hay instancias para eso, ya que esa distribucin depende slo de la buena
voluntad y de la competencia de los sectores involucrados sino, lo que es ms
grave, impidiendo la propia formulacin de los derechos y de la ciudadana y la
enunciacin de la cuestin pblica (Telles, 2001).
En tercer lugar, la privatizacin de las cuestiones ms urgentes en los pases
latinoamericanos la pobreza y la desigualdad contrasta con los esfuerzos
recientes por la creacin de espacios pblicos para la discusin de estos temas y
de otros concernientes al inters pblico, defendidos por el proyecto democrtico
como formas de ampliar el debate poltico, donde el conflicto entre intereses
divergentes pueda ser expuesto y negociado pblicamente, con base en modelos
democrticos.19
62
Atada a las instituciones tradicionales de la democracia representativa, la

reducida poltica neoliberal est acompaada de una visin tambin minimalista
de la democracia. Ambas deben ser limitadas al mnimo indispensable. Lo mismo
que la capacidad de administracin de los recursos del Estado, esa contraccin es
selectiva y sus consecuencias son la profundizacin de la exclusin exactamente
de aquellos sujetos, temas y procesos que pueden amenazar el avance del proyecto
neoliberal.
En contraposicin con un planteamiento que reconoce la centralidad del
conflicto y de la democracia como la mejor forma para abordarlo, la visin
minimalista se esfuerza en su invisibilizacin y en su confinamiento, cuando no
en su tratamiento tecnocrtico y gerencial. Esa caracterstica fundamental del
proyecto neoliberal est en la base de la crtica de quienes lo consideran un
fascismo pluralista (B. S. Santos, 1999) o una forma de totalitarismo asentada
en la trada privatizacin de lo pblico, destitucin de la palabra y anulacin de
la poltica (Oliveira, 1999).
Sin considerar el mrito o justicia de esas evaluaciones, el abordaje que
privilegiamos aqu tiene otro nfasis: la necesidad de aclarar las diferencias, los
conflictos y la lucha entre los proyectos polticos presentes. El esfuerzo analtico
y poltico ms productivo ms que ser un diagnstico de que vivimos un momento
totalitario, de anulacin de la poltica consiste, precisamente, en identificar y
analizar la disputa poltica que insiste en restablecerse continuamente al interior
de ese proceso. De otra manera, es posible que el fatalismo sustituya lo que fue la
euforia vigente en pases como Brasil durante la dcada de los 80 y al inicio de los
90, cuando la dinmica de la construccin democrtica alimentada por la coyuntura
favorable y por la visibilidad de los movimientos sociales, tal vez haya contribuido
a una visin simplificada de lo que sera el desarrollo del proceso y de las
dimensiones de la disputa que ste implica. Quizs habamos sobreestimado la
fuerza poltica de uno de los lados de esa disputa, minimizando los obstculos
que iba encontrar y el poder de sus adversarios. La revelacin prctica y contundente
de que lo que pareca un proceso lineal y ascendente, en realidad enfrenta
contradicciones, lmites, dilemas y un ritmo desigual, y que su avance en las varias
dimensiones que lo componen, es heterogneo y accidentado, parece habernos
hecho olvidar que la disputa poltica es un ingrediente intrnsecamente constitutivo
de la construccin y de la profundizacin de la democracia. Reconocer y exponer
la permanencia de esa disputa, examinar de modo detenido sus caractersticas,
63
parece ser el procedimiento que probablemente puede contribuir al esclarecimiento

de los dilemas y a la superacin de los lmites que enfrentamos hoy. Al menos
esto, podr, quin sabe, ayudar a evitar que cometamos los mismos errores de
nuestros anlisis pasados, ahora sustituyendo la euforia por el fatalismo. (Dagnino,
2004c).
De acuerdo con este nfasis, los estudios de caso que integran esta obra
colegiada se dirigen, precisamente, a contribuir a una mejor comprensin de la
naturaleza de estos proyectos y de las relaciones que mantienen entre s. Adems,
analizan las experiencias de implementacin de los proyectos democrticoparticipativo y neoliberal, tal como fueron asumidos en Brasil, Chile, Mxico,
Per y Argentina.
El primer caso brasileo aborda el ya bien conocido mecanismo del
presupuesto participativo (PP), que es, desde luego, la prctica ms difundida y
mejor realizada entre aquellas inspiradas por el proyecto democrtico participativo.
Precisamente por el xito obtenido, este modelo, iniciado en 1989 por el Partido
de los Trabajadores en la prefectura de Porto Alegre, en el estado de Rio Grande
do Sul, no slo se difundi en otros pases, sino que tambin fue adoptado en
Brasil por otros partidos y por otros proyectos polticos. El estudio de Ana Cludia
Chaves Teixeira y de Maria do Carmo Albuquerque examina cuatro experiencias
de presupuesto participativo instrumentadas por diferentes partidos en So Paulo
y analiza el papel desempeado por los diferentes proyectos polticos presentes,
tanto en el Estado como en la sociedad civil, y de varias otras variables en la
implementacin y en el alcance democratizante de las mismas. Se destacan en el
anlisis, adems, dimensiones como los grados de publicidad y de transparencia,
la representacin, las formas de lidiar con los conflictos y de hacer negociaciones,
la cogestin, la inversin de prioridades y la cultura local.
El potencial democratizante de los presupuestos participativos parece
depender, por un lado, de las relaciones que el proyecto democrtico-participativo
establece con su entorno y con los otros proyectos presentes. En la medida en que
sus portadores negocian o se subordinan a otras concepciones, as sean las
dominantes en la cultura local o las defendidas por sus aliados, interlocutores o
adversarios, se pone en juego la capacidad de ese proyecto para avanzar en sus
propsitos. Si la posibilidad del PP de convertirse en un espacio pblico para la
efectiva cogestin del poder depende fundamentalmente de la vitalidad, del vigor
64
y de la madurez del proyecto poltico democratizante surgido de la sociedad civil

local, no se puede ignorar que tambin ella depende radicalmente de la transparencia
y de la consistencia con la que el gobierno implemente un proyecto poltico
democrtico y participativo. La disputa que tiende a condicionar esa transparencia
y consistencia, incluye en algunos casos, no slo a los partidos que gobiernan en
alianza con el PT y los sectores dominantes en el poder local, sino tambin a
sectores del propio partido.
Por otro lado, el proyecto que inspir al PP ha encontrado claros lmites tanto
en la escasez de recursos para la inversin social, que caracteriza a los actuales
gobiernos en Brasil, como en la precariedad de las difciles condiciones de
organizacin de la sociedad para dirigir su propia participacin, especialmente en
las ciudades con escasa tradicin asociativa. A esta precariedad estn asociados,
por ejemplo, los muy diferentes grados de experiencia, capacitacin y madurez
que presentan las organizaciones de la sociedad para participar de manera autnoma
en los conflictivos procesos de negociacin entre los distintos intereses, as como
las dificultades que se originan por la calificacin y especializacin exigida para la
participacin en el proceso del PP. El tema de la representacin, central en el
proceso, tambin enfrenta problemas derivados tanto de esa precariedad como
del dilogo, a veces muy difcil, que se establece entre el PP y la representacin
proveniente de la democracia electoral.
La forma de enfrentar el conflicto es importante para percibir las distintas
prcticas, tanto del gobierno como de la sociedad, nos dicen las autoras. Al interior
de las experiencias investigadas fue posible encontrar tanto formas de operar
que procuran contener los conflictos evitndolos, cuanto formas de actuacin
que colocan en el conflicto la posibilidad de la fundacin de criterios pblicos
para la comprensin del mundo.
El texto analiza las condiciones institucionales que favorecen la segunda
alternativa y discute tambin los riesgos de domesticacin de la conflictividad
de los movimientos populares contenidos en el nuevo marco institucional que el
PP presenta, un desafo que se vuelve ms serio en tanto la sociedad est menos
organizada, pues la nueva lgica de actuacin puede deslegitimar las formas ms
espontneas y conflictivas de manifestacin.
Por su parte, Carla Almeida encara al proyecto neoliberal y analiza el marco
discursivo de la participacin solidaria, que ha orientado la formulacin y la
65
implementacin de las acciones sociales en Brasil bajo la hegemona de este

proyecto, a partir del gobierno de Fernando Henrique Cardoso. El estudio muestra
la enunciacin de este marco discursivo al interior del Programa Comunidade
Solidria y cmo sus elementos constitutivos se contraponen al proyecto
democrtico-participativo, a pesar de la similitud de las referencias adoptadas.
Tambin examina las relaciones establecidas entre actores de la sociedad civil y
del Estado, as como del sector empresarial, en la elaboracin de ese marco,
demostrando la confluencia de sus perspectivas en lo que se refiere a la gestin y
al contenido de las polticas sociales.
La recuperacin del discurso de la participacin solidaria analiza en forma
sistemtica los significados de las diferentes concepciones que lo organizan y sus
implicaciones. Esa recuperacin muestra cmo las nociones de alianza (parceira
en portugus) tercer sector, capital social, voluntariado y responsabilidad social, articuladas
alrededor del ncleo principal conformado por la idea de solidaridad, son elaboradas
para confrontar y sustituir los significados de las reivindicaciones de
participacin y ciudadana que haban sido construidas por un diversificado campo
de movimientos sociales brasileos en sus luchas por la democratizacin. Algunas
de las consecuencias ms evidentes de esas formulaciones y de su implementacin
en prcticas concretas hacen referencia a la despolitizacin y al ocultamiento del
conflicto. As, por ejemplo, la nocin sustitutiva de participacin, definida
como una forma de privilegiar la participacin individual y voluntaria, termina
por constituir un obstculo para la construccin de una identidad poltica y para
la visibilidad de los proyectos polticos que estn en juego. En lo que se refiere al
diseo de polticas pblicas, campo en donde se concentran los esfuerzos
vinculados al proyecto democrtico-participativo para disminuir la desigualdad
social y a efecto de extender y garantizar los derechos, el conjunto de referencias
utilizadas opera en una direccin contraria, en la medida en que procura retirar
esa formulacin del terreno conflictivo conformado por los intereses reales que
recorren a la sociedad y al Estado, circunscribindolos a un rol restringido a la
eficacia y la eficiencia gerenciales.
El estudio de caso realizado por Luciana Tatagiba tambin aborda la
implementacin del proyecto neoliberal en Brasil. Investiga los desafos de la
articulacin entre la sociedad civil y la sociedad poltica en el mbito de la aplicacin
de una poltica pblica para los nios y los adolescentes, en un marco que denomina
democracia gerencial. En l encontramos tambin, el contraste entre los dos
66
proyectos en disputa y los diferentes significados que stos le asignan a los

principios de participacin, espacio pblico, etctera. El eje central del proyecto
democrtico-participativo, el principio de participacin, mantiene aqu un estatuto
central, ahora radicalmente redefinido como una herramienta de gestin: la
defensa de la pluralidad y de la diferencia, fuertemente centrada en el discurso
liberal, se asocia a la necesidad de la articulacin y sinergia de los actores,
buscando la solucin de un campo limitado de problemas.
Dirigida por la posibilidad de administrar en forma eficiente los recursos
financieros, materiales y humanos existentes, esa participacin no est orientada
a la construccin del inters pblico, ya que anula los espacios pblicos y el debate
que pueden posibilitar esa construccin, y mucho menos a compartir el poder de
decisin con el Estado: lo que se busca como horizonte de expectativas no es la
cogestin del poder sino la disolucin de ese poder en una gerencia eficiente. El
asunto fundamental, que desafa al Estado subordinado al ajuste neoliberal, es
cmo producir polticas eficientes de combate a la pobreza en un contexto marcado
por la reduccin de las inversiones pblicas en el rea social, lo cual determina la
relectura del ideario participacionista desde las exigencias propias de la gerencia
moderna y ofrece una respuesta que encuentra tambin eco en el mbito de los
gobiernos originalmente vinculados a ese proyecto.
En este proceso de dislocacin del conflicto y de despolitizacin de la
participacin, no sorprende el sbito nfasis puesto en la prctica y en la teora de
las redes como estrategia de gestin de las polticas pblicas en el rea social, las
cuales se distinguen claramente de las redes como forma de organizacin de la
resistencia de los aos 90 -las redes sociales de los movimientos o societarias-.
Por otro lado, el texto muestra cmo la llamada democracia gerencial no se
contrapone solamente al proyecto democrtico participativo, sino que en nombre
de la eficiencia y de la profesionalizacin, tambin lo hace a las prcticas societales
tradicionales en el campo de la asistencia a los nios y a los adolescentes, tales
como las que han sido marcadas por una cultura religiosa, por la vieja filantropa
y por la invisibilidad. La experiencia analizada aclara los conflictos, la interaccin
y las combinaciones contradictorias entre esas distintas concepciones en disputa.
Gabriel Feltrn, por su parte, examina un conjunto plural de trayectorias
biogrficas de activistas civiles y polticos retomando las reflexiones sobre las
dislocaciones de sentido en la escena poltica brasilea durante las tres ltimas
67
dcadas (cuyas implicaciones son presentadas con mayor detalle en la seccin

sobre trayectorias). Adems de destacar las rupturas y continuidades de este perodo
en tres arenas polticas (la sociedad civil, con la intensificacin de la negociacin
con los gobiernos y el ascenso del marco discursivo del tercer sector empresarial;
el Partido de los Trabajadores, con la presin interna por la adecuacin a la
competitividad electoral y el nfasis programtico por ocupar el Estado; y los
gobiernos de izquierda, subordinados a la escasez del ajuste neoliberal), este estudio
muestra cmo los proyectos polticos que atraviesan estas arenas no son verdades
inamovibles, sino que tienen un proceso propio y complejo. Centrndose en el
desarrollo del proyecto democrtico participativo en Brasil, Feltrn revela tensiones
y dislocaciones de sentido poltico ocurridos cuando ste enfrenta restricciones y
lgicas de actuacin que sus promotores no haban previsto inicialmente. De esta
manera, este estudio nos introduce en los procesos y concepciones que dan forma
a la construccin de los proyectos polticos en disputa en el Brasil de hoy.
El estudio de Palomino y otros sobre Argentina evidencia la presencia de
diversos proyectos polticos al interior de los movimientos sociales (piqueteros
desempleados, trabajadores de empresas recuperadas, asambleas barriales), que irrumpen
en la escena publica argentina desde mediados de los 90, como respuesta a los
efectos provocados por la aplicacin del proyecto neoliberal en las condiciones
de vida de los ciudadanos.
Esos proyectos polticos son bastante heterogneos y se diferencian por su
diversidad ideolgica, por su desigual capacidad de influir en los movimientos
sociales y por sus diversos grados de vinculacin con los partidos y el Estado.
Algunos proyectos se orientan a intervenir directamente en la competencia poltico
electoral a travs de candidaturas propias o en alianza con otros movimientos y
partidos. Otros proyectos prefieren la accin directa y las demandas al Estado
como una forma de obtener recursos, mientras varios ms conciben la participacin
en los movimientos sociales como una forma de construir alternativas polticas
de transformacin social de mayor aliento. No faltan quienes comparten algunas
de estas perspectivas simultneamente.
No obstante las diferencias, buena parte de tales proyectos comparten el
mismo rechazo al proyecto neoliberal, una fuerte crtica a las formas delegativas
de representacin y la promocin de ideas y prcticas democrticas y participativas.
Destaca, en especial, la ampliacin de la esfera de la poltica y la democracia
68
electoral, con nuevas prcticas sociales de deliberacin y de accin colectiva en

las asambleas y en espacios pblicos, prcticas que paulatinamente se fueron
generalizando hasta convertirse en un rasgo sustantivo de esos movimientos.
Igualmente, resalta el fuerte acento en la autonoma del movimiento social en
relacin con el Estado y el Partido Justicialista, viejos socios del modelo populista
corporativo de dcadas precedentes, y, finalmente, la ampliacin de las fronteras
de la ciudadana, incorporando los derechos sectoriales defendidos por los nuevos
movimientos sociales y el derecho a tener derechos.
En cuanto a Per, el trabajo de Panfichi y Dammert muestra cmo el proyecto
democrtico participativo, impulsado por un grupo de activistas civiles, convertidos
en funcionarios pblicos al inicio de la transicin peruana (iniciada en 2001),
logra avances importantes en la institucionalizacin de diversos mecanismos de
participacin ciudadana. No obstante, conforme estas experiencias se consolidan,
los sectores participacionistas deben enfrentar primero la resistencia y luego la
abierta oposicin de un sector de la sociedad poltica (autoridades, funcionarios
del Estado y partidos en el gobierno) que responde a orientaciones y proyectos
polticos ms tradicionales y clientelistas. El anlisis de las disputas polticas sobre
el contenido de la participacin ciudadana, en especial en las estrategias de lucha
contra la pobreza, es uno de los aportes de esta investigacin.
El trabajo sobre Chile de Gonzalo de la Maza y de Carlos Ochsenius
revela cmo la confluencia virtuosa entre los proyectos polticos provenientes
de la sociedad civil y de la sociedad poltica, movilizadas ambas por la
recuperacin de la democracia en Chile, no fue suficiente para conseguir la
democratizacin esperada de la sociedad y del Estado. Segn los autores, parte
de la explicacin se encuentra en las condiciones institucionales de la propia
transicin poltica chilena, la cual impidi, desde 1990, que la mayora poltica
en el gobierno ejerciera plenamente su poder (Garretn 2000), pero tambin
en el carcter poco participativo del proyecto que llevaron adelante los
gobiernos de la Concertacin. Ambos autores afirman que la salida del
autoritarismo pinochetista y la transicin a la democracia se bas en un pacto
poltico que garantiz la preservacin del modelo econmico neoliberal,
manteniendo cuotas de poder para los militares, y que sancion una concepcin
de democracia elitista, altamente segmentada y especializada. Este arreglo
poltico logrado en 1990 ha permitido la reconstitucin del sistema poltico
institucional de la democracia representativa y ha impedido hasta ahora (quizs
69
esto pueda cambiar en el futuro) la profundizacin de la participacin

democrtica y el fortalecimiento de la sociedad civil.
Chile es usualmente presentado como el caso exitoso del modelo econmico
neoliberal, donde la nocin de participacin ciudadana es despolitizada y reducida
a sus aspectos ms instrumentales en la provisin de servicios. No obstante, an
en forma embrionaria y poco desarrollada, algunos sectores de la sociedad civil
intentan construir nuevos espacios de participacin y concertacin local entre
autoridades y ciudadanos. Estas experiencias constituyen, todava, desarrollos
dbiles y desarticulados, pero tambin muestran la creciente difusin de las ideas
y aspiraciones de la democracia participativa en toda la regin.
En Mxico, los estudios de caso presentados por Ernesto Isunza apuntan a
la existencia fragmentaria y experimental de un proyecto democrtico participativo
en algunas interfases entre la sociedad y el gobierno definidas en torno a campos
especficos de la poltica pblica. Se trata de un proyecto democrtico en una
etapa inicial, postulado e implementado como un conjunto de microproyectos de
cogestin y no como una propuesta de carcter general.
En el caso del Consejo del VIH-SIDA, Isunza demuestra que la combinacin de
un gran activismo de las organizaciones de enfermos de SIDA y la actitud de apertura
mostrada por la Secretara de Salud a nivel federal abri las puertas para que se
integraran consejos que fueron dotados de capacidades de decisin y evaluacin y
que estaban compuestos tanto por ciudadanos (representantes de organizaciones
de enfermos de SIDA, varias ONG de salud y algunos investigadores universitarios) y
funcionarios del rea de salud encargados de la aplicacin de los programas
sectoriales. El estudio de caso indica que mientras no se cuestion la autoridad de
los funcionarios, el Consejo pudo trabajar como una instancia casi cogestiva, en
la medida en que la opinin de los enfermos y sus aliados fue escuchada. El
espacio pblico creado por estos consejos fue abierto, deliberativo y, al mismo
tiempo, decisorio. Sin embargo, cuando la eficacia operativa de los funcionarios
se vio cuestionada frontalmente, el Consejo fue boicoteado por los representantes
gubernamentales. Este Consejo constituy el ejemplo ms cercano al de los consejos
gestores de Brasil, aunque slo se aplic en el rea especfica de los enfermos de
VIH-SIDA.
En el caso del Instituto Federal Electoral (IFE), Isunza afirma que el modelo
organizativo de la institucin encargada de coordinar las elecciones federales en
70
Mxico, representa una innovacin democrtica en el contexto de un pas que

recin sale del autoritarismo poltico. El IFE cre un Consejo General conformado
por nueve ciudadanos designados por la Cmara de Diputados federal para tomar
en sus manos la organizacin de las elecciones. Esas nueve personas se
seleccionaron en 1996 sobre la base de su autonoma personal respecto de los
partidos polticos y por su prestigio profesional o acadmico. Al darles un poder
efectivo de decisin y de supervisin, estos consejeros asumieron un notable poder
sobre el aparato administrativo del IFE y crearon un espacio de autonoma relativa
frente al gobierno y a los propios partidos polticos. Al aplicar este modelo en los
32 consejos locales (uno por estado de la repblica) y en los 300 distritos electorales
del pas, el principio de la llamada ciudadanizacin del IFE permite que la
organizacin de las elecciones quede en manos de ciudadanos que tienen autoridad
sobre los rganos ejecutivos de la burocracia.
Aunque esta institucin no puede considerarse como parte de un modelo
democrtico-participativo, contiene elementos del mismo en tanto plantea una
cogestin de facto entre los representantes simblicos de la ciudadana y los del
gobierno en el marco de una institucin autnoma especialmente creada para ese
fin. Isunza destaca el carcter innovador de esta forma de rendicin de cuentas
transversal, que consiste en el establecimiento institucional de un espacio de
definicin y aplicacin de una poltica pblica a partir de representantes de la
ciudadana que penetran en las estructuras del Estado. El carcter participativo
de esta institucin puede cuestionarse sobre dos bases distintas: de un lado, los
representantes de la ciudadana son designados por la Cmara de Diputados, es
decir, por la sociedad poltica y no por la propia sociedad. Esta circunstancia
impone una limitacin estructural a la institucin al hacerla dependiente, en ltima
instancia, de las decisiones de un rgano del Estado. En segundo trmino, la
efectiva participacin de la ciudadana es espordica, se produce cada tres aos y
opera bajo reglas y normas ya establecidas previamente y con un estrecho margen
de accin y decisin.
Felipe Hevia, en su anlisis sobre la participacin en las constituciones
de Amrica Latina, demuestra cmo, en sus pginas, ellas reflejan el aprendizaje
normativo que se produjo en la regin a partir del perodo de las transiciones
a la democracia. En efecto, como ya se ha sealado, casi todos los pases de
Amrica del Sur tuvieron procesos de elaboracin de nuevas constituciones
desde 1988; Centroamrica (con excepcin de Nicaragua) y Mxico no los
71
experimentaron. Hevia observa que en la mayora de las nuevas constituciones

el principio de participacin ciudadana ha sido incorporado directa o
indirectamente, siendo los casos ms explcitos y extensos los de Venezuela y
Nicaragua. No obstante, el mismo autor refiere que hay una gran distancia
entre el contenido constitucional, en tanto discurso legal abstracto, y las
posibilidades reales de implementacin de esas medidas las cuales no estn
contempladas en los preceptos constitucionales y requeriran por tanto de
otro ciclo legislativo (legislacin secundaria, reglamentacin, etctera) que
no se ha realizado. La inclusin de la participacin se produjo simultneamente
al reconocimiento constitucional de diversos mecanismos de la democracia
directa, proceso que hizo posible la legalizacin del plebiscito, del referndum y
de la consulta popular en casi toda Amrica del Sur. Sin embargo, este recurso
ha sido muy poco utilizado en la prctica, con excepcin de Uruguay. Por otro
lado, los nicos pases que legalizaron la revocacin de mandato fueron Per
y Venezuela, y slo en este ltimo la medida ha sido accionada a travs de una
votacin nacional, bastante traumtica, que termin con la ratificacin del
mandato del presidente Hugo Chvez.
Si desde un punto de vista jurdico hay un enorme avance en Amrica
Latina en materia de democracia participativa, la prctica real de la
participacin ciudadana an es bastante limitada y se concentra principalmente
en Brasil, donde los consejos gestores de salud constituyen el caso ms
avanzado de una instancia establecida constitucionalmente y que opera a escala
nacional, no obstante las dificultades prcticas que enfrentan. La otra gran
contribucin brasilea a la participacin, el presupuesto participativo, carece
de un anclaje constitucional explcito, lo que demuestra que la innovacin
democrtica no necesariamente requiere de espacios legales especficamente
diseados para poder materializarse en prcticas participativas.
En otro estudio de caso sobre Mxico, Guillermo de la Pea indica que
los grupos tnicos del occidente mexicano carecen de un proyecto poltico
autonmico expreso. La historia de vida de dos lderes intelectuales indgenas
ilustra los problemas que trae consigo la intermediacin cultural, es decir, la
integracin parcial de esos lderes en el mundo moderno con su cultura e
instituciones, mientras al mismo tiempo se mantiene la pertenencia a las
comunidades de origen, cuya vida social est altamente normada por la
tradicin.
72
A travs del caso de un indgena huichol se analiza a un pueblo que por

razones histricas diversas ha gozado de una efectiva autonoma en trminos
del control de su territorio y en la aplicacin de sus criterios de justicia, religin
y reglas de integracin social. No obstante, ese pueblo no puede abstraerse de
la modernidad, la cual toca a sus puertas en la forma de la pluralidad religiosa
(llegada de sectas protestantes) y de competencia externa por las tierras que
ancestralmente pertenecieron a la comunidad. En ese contexto, el saber
especializado del joven abogado huichol que se ha formado en el mundo
moderno resulta necesario para su comunidad, a pesar de que la autoridad de
este personaje plantea una especie de reto a la autoridad tradicional. As, el
proyecto que a nivel nacional plantean diversos movimientos indgenas en
trminos de garantizar constitucionalmente la autonoma de sus comunidades
y la bsqueda de nuevas formas de representacin poltica encuentra en esta
experiencia un reflejo de sus lmites ante el impacto de la modernidad. Estamos
frente al doble cuestionamiento de la autoridad del saber tcnico y de la
necesidad de admitir la pluralidad religiosa, todo lo cual ataca el principio
nodal de la autoridad tradicional.
El caso de una lder indgena nahua plantea otros retos. Sus esfuerzos
por reconstruir la identidad tnica en un lugar donde sta casi desapareci por
completo, demuestra la importancia de este recurso simblico en la
construccin de nuevas identidades y en la lucha por mayor tolerancia y
aceptacin de los otros en el contexto de la vida local. Dada la inexistencia de
la comunidad indgena tradicional, el proyecto de esta lder adquiere un
carcter cultural y apela a valores modernos como los mencionados. Pero la
tentacin de la cooptacin poltica est siempre presente, pues rpidamente
distintos actores de la sociedad poltica intentan utilizarla como una especie
de representante simblica de los indgenas en diferentes instancias
gubernamentales, sin que nadie la haya nombrado para cumplir esa funcin.
En suma, el estudio de De la Pea prueba el carcter fragmentario y a
veces paradjico del proyecto de reconstruccin de la identidad y de las
instituciones de los pueblos indgenas a travs de reconocimiento legal de su
especificidad cultural y legal.
73
RELACIONES ENTRE SOCIEDAD CIVIL Y ESTADO: TRAYECTORIAS
NALIZAR EN TODA su complejidad y diversidad las relaciones entre la sociedad
civil y el Estado es una condicin necesaria para comprender las tensiones y

la disputa por la construccin democrtica en Amrica Latina. Como se ha
indicado, prevalece una tendencia a pensar que estas relaciones son siempre
conflictivas, que la sociedad civil es el polo de la virtud democrtica y el Estado
la encarnacin del mal, y que bajo ciertas circunstancias estos conflictos pueden
alimentar la antipoltica y provocar el debilitamiento y eventual colapso del sistema
democrtico. Frente a esta visin maniquea y dicotmica, nosotros planteamos la
hiptesis de que la democracia tiene mayores posibilidades de profundizarse cuando
existe una fuerte correspondencia entre los contenidos democrticos de los
proyectos polticos dominantes en ambas esferas de actividad. No obstante, este
posible equilibrio es el resultado contingente de una correlacin de fuerzas muy
difcil de lograr en la prctica.
Una apuesta metodolgica de esta investigacin ha sido la bsqueda de una
mejor comprensin de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado, a partir de
las trayectorias individuales o los trnsitos de dirigentes y activistas sociales entre
ambas esferas de actividad, un fenmeno frecuente en las democracias
latinoamericanas, pero hasta el momento poco estudiado. En una primera
formulacin entendemos por trayectorias las variantes biogrficas que toman
algunas articulaciones entre la sociedad civil y el Estado. Su estudio puede
constituir un recurso metodolgico descriptivo para superar la dicotoma que separa
artificialmente ambas esferas de actividad en muchos de los anlisis de la poltica
latinoamericana. Creemos que las trayectorias permiten observar tanto las
vinculaciones y separaciones entre la sociedad civil y la sociedad poltica, como
los cambios y las continuidades que sufren los proyectos que orientan la accin de
los actores conforme estas trayectorias se desarrollan.
Las trayectorias pueden adquirir mltiples formas, y los estudios de caso
realizados buscan ilustrar esta diversidad y permiten avanzar en su comprensin,
quedando pendiente un trabajo ms sistemtico y extenso al respecto. Nos interesa
mostrar que, en contra del sentido comn dominante, las trayectorias no implican
necesariamente la constatacin de dos alternativas extremas y simplistas. De un
lado, la perspectiva antipoltica, que dice que estos traslados son formas de
cooptacin de actores civiles por parte del Estado, considerado siempre como
74
encarnacin del mal. De otro lado, aquella que considera que la incorporacin
de activistas civiles a la esfera estatal es una forma de acelerar la democratizacin
del sistema poltico. Frente a ambos reduccionismos, pensamos que las trayectorias
muestran las tensiones y los dilemas que se producen en distintos contextos
polticos nacionales cuando se busca llevar adelante proyectos de transformacin
democrtica. Este anlisis, adems, nos ayuda a entender cmo y bajo qu
circunstancias estos proyectos sufren cambios o dislocaciones de sentido cuando
su campo de accin cambia de la esfera civil a la esfera estatal.
As, ubicndonos en el terreno de los trnsitos, de las vinculaciones y
desvinculaciones, nos preguntamos si estas trayectorias tienen impactos
democratizadores o conservadores en sus esferas de partida y llegada, y cules
son las condiciones para que cada una de estas situaciones ocurra. Asimismo, nos
preguntamos de qu manera el lugar de intervencin de los actores (con su
lgica especifica, condiciones estructurales, y funciones) absorbe, neutraliza o
impone la resignificacin de los proyectos presentes en las trayectorias analizadas.
Finalmente, queremos saber cmo estas trayectorias revelan las disputas y tensiones
entre las dimensiones personales y colectivas de la accin de los activistas
analizados.
Para responder a tales preguntas se realizaron varios estudios de caso, algunos
de los cuales se publican en el presente volumen. Segn estas investigaciones, las
trayectorias de dirigentes y activistas de la sociedad civil al Estado son muy
frecuentes y parecen constituir una caracterstica del funcionamiento de las actuales
democracias en la regin. Sin embargo, las trayectorias tambin muestran las
tensiones y los desafos que enfrentan los actores y sus proyectos, en la disputa
por la construccin democrtica en nuestros pases. De este conjunto, en esta
oportunidad, analizaremos tres tipos de trayectorias, poniendo atencin no slo a
los aspectos individuales y colectivos sino tambin a los cambios de contexto, las
correlaciones de fuerzas y las lgicas de actuacin de las esferas donde las
trayectorias operan.
En primer lugar tenemos las trayectorias que muestran que el paso de
dirigentes y activistas de la sociedad civil a posiciones de responsabilidad poltica
nacional en el Estado, no siempre producen un impacto democratizador en la
poltica gubernamental, sino que esto depende en buena medida del contenido
del proyecto que orienta la accin poltica de tales actores. Luego, en segundo
75
lugar, las trayectorias que revelan cmo, en ciertas circunstancias, los proyectos
sufren redefiniciones o cambios de sentido cuando se transita de un lugar de
actividad a otro. En este caso aparecen como aspectos importantes de esas
redefiniciones si bien no son los nicos las oportunidades y las restricciones
a la accin poltica que surgen de las lgicas de actuacin marcadamente distintas
en ambas esferas de actividad. Y por ltimo, en tercer lugar, las trayectorias que
evidencian que los proyectos son resultado de procesos de negociacin y sntesis
entre la dimensin personal de vida y la dimensin colectiva de los actores civiles
analizados.
Postulamos que el potencial democratizador de las trayectorias que
analizamos no se origina en las caractersticas o atributos personales de los activistas
(gnero, raza, clase, etctera) o en su lugar de origen, por lo general en una sociedad
civil percibida como virtuosa, sino en la naturaleza y en el destino de los proyectos
que conducen la accin social y poltica de los actores. Cuando en las dos esferas
de actividad se comparte un mismo proyecto democratizador, donde los actores
de la sociedad civil participan activamente de las decisiones gubernamentales
sobre los asuntos pblicos, hay mayores posibilidades de que estas trayectorias
tengan un impacto democratizador, incluso por encima de las restricciones propias
de las distintas lgicas institucionales de actuacin en cada una de las esferas. Sin
embargo, para que el impacto democratizador de estas trayectorias se sostenga
ms all de una coyuntura favorable o se profundice en el transcurso del proceso
poltico, es evidentemente necesario que el proyecto compartido se sostenga en
una correlacin de fuerzas sociales e institucionales favorable tanto en la sociedad
civil como en la sociedad poltica.
1. Contenido del proyecto
Una de las trayectorias ms visibles en la esfera pblica es el traslado de
dirigentes y activistas de la sociedad civil a posiciones de responsabilidad poltica,
como ministros de Estado, asesores y ejecutores de polticas pblicas. ste no es
un fenmeno reciente en la poltica latinoamericana. En Brasil ocurre desde 1983
en el nivel municipal y despus en el estatal, pero se hace mucho ms visible en
Chile con la transicin y los gobiernos de la Concertacin, y luego aparece, con
distintos nfasis, en los gobiernos de Fox en Mxico, Paniagua y Toledo en Per,
Cardoso y Lula en Brasil, y Kirchner en Argentina. En la mayora de estos casos
las trayectorias se desarrollan por la mediacin institucional de los partidos, los
76
cuales llegaron al poder luego de importantes victorias electorales. Una de las

excepciones es Per, en donde los traslados han sido directos, sin intervencin de
partidos debilitados por aos de antipoltica, y a travs de redes basadas en vnculos
de confianza y prestigio personal. En Mxico, la incorporacin de activistas sociales
y civiles al gobierno federal y al de la Ciudad de Mxico en el 2000, tambin se
produjo ante todo por la intermediacin de redes personales y no va partidos.
En Chile, al igual que en Argentina, Brasil, Uruguay y en otros pases que
sufrieron frreas dictaduras y en los que previamente existieron partidos polticos
relativamente fuertes, el liderazgo de la sociedad civil que surge de la lucha contra
el autoritarismo se caracteriza por una suerte de militancia mltiple, ya que los
partidos estuvieron proscritos y sus cuadros se refugiaron e hicieron poltica en
los movimientos sociales, en la sociedad civil nacional e internacional, o en
organizaciones vinculadas a la Iglesia catlica. La participacin simultnea o
escalonada en varios contextos organizativos (civiles, de partidos, religiosos) y,
por ende, en distintos formatos de accin colectiva, es una caracterstica de estos
activistas. La mayor parte de ellos militaba en partidos democrticos, pero tambin
estaba comprometida con organizaciones e intereses sectoriales diversos.
En las condiciones de la dictadura, las fronteras entre las actividades polticas
de la sociedad civil y las actividades de los partidos se hacen borrosas o se
yuxtaponen unas a otras, haciendo difcil precisar las fronteras entre una y otra
esfera de actividad. Sin embargo, luego de la transicin y con el reestablecimiento
de la democracia electoral, las distinciones entre ambas esferas se restablecen con
cierta claridad, al separarse funcional e institucionalmente la administracin estatal,
la actividad partidaria (ligada al parlamento y a los procesos electorales) y la esfera
de la sociedad civil. Entonces, es posible observar numerosos trnsitos desde la
sociedad civil al Estado, sea va partidos polticos o como paso directo a la
administracin estatal. Tambin se aprecian algunos trnsitos y movimientos de
retorno, as como cambios de posicin al interior de cada esfera de actividad.
En Chile, el proyecto de mantener las reformas econmicas neoliberales y la
recuperacin de la democracia poltica es asumido por los gobiernos de la
Concertacin despus de 1990. Para ello, se modific parcialmente el marco
constitucional establecido por Pinochet y la reconstruccin poltica se hizo a travs
de los partidos polticos tradicionales, aquellos que ya existan a mediados del
siglo XX (el Partido Socialista fundado en 1933, y la Democracia Cristiana en
77
1957). Los nuevos partidos y socios menores en la transicin son expresiones

renovadas del pinochetismo -la Unin Demcrata Independiente (UDI)- y del
socialismo -el Partido por la Democracia ( PPD ). Este ltimo fue definido
inicialmente como partido instrumental para sortear las barreras de la legislacin
de la dictadura, luego se constituy como partido permanente no ideolgico,
sino pragmtico, sin mayor presencia en los movimientos sociales.
Con la transicin, la militancia o participacin mltiple de los activistas se
debilita y los caminos se bifurcan. De un lado se encuentran los que transitan a la
especializacin en la poltica, adoptan el proyecto de la Concertacin y se ubican en
altas dependencias estatales. De otro, estn aquellos que permanecen o retornan
a la debilitada sociedad civil, con gremios sindicales socavados por la liberalizacin
de las condiciones laborales, movimientos sociales desestructurados y las ONGs
dependientes de las consultoras y del financiamiento del Estado.
Las trayectorias de los militantes activistas de la sociedad civil a las altas
esferas del poder poltico, se ven facilitadas por el nuevo marco institucional de la
transicin, que crea las condiciones para la especializacin poltica en la
administracin pblica. El liderazgo de la sociedad civil, formado principalmente
por militantes partidarios, transita directamente hacia cargos de responsabilidad
poltica, siendo reclutados de manera individual por consideraciones de confianza
partidaria, capacitacin profesional y pertenencia o cercana a redes familiares y
amistosas vinculadas al poder poltico. Al respecto, Lomnitz y Melnik (2000)
definen a los partidos chilenos en calidad de conglomerados de redes horizontales
entre amigos que funcionan como grupos o clanes al interior de una sociedad
clasista y jerrquicamente estructurada.
Los criterios de representatividad o legitimidad social, tan importantes en
las luchas previas contra el autoritarismo, no son considerados prioritarios en el
desarrollo de estas trayectorias. Adems, no se observan movimientos de retorno
a la sociedad civil desde las altas posiciones en el Estado. En efecto, segn el
trabajo de De la Maza y Ochsenius (en este volumen), quienes accedieron a altas
posiciones estatales luego continan sus trayectorias de manera transversal al
espectro poltico en otros puestos similares en la actividad pblica o privada
(directores de empresas, lobbystas, asesores), o en posiciones de liderazgo partidario.
No es difcil entender que el alejamiento relativo de la administracin pblica o
incluso de la poltica partidaria no afecta sustancialmente la capacidad de influencia
78
poltica de estos ex activistas, una influencia completamente autonomizada de la

sociedad civil a la que pertenecieron en los ya lejanos aos 80. De esta manera se
constituyen las redes de poder del Estado y de la poltica partidaria, redes que se
reproducen estableciendo y renovando vnculos, y encontrando nuevos nichos de
actividad dentro del proyecto poltico de la Concertacin.
Per es una variante distinta de este tipo de trayectoria. Si bien, al igual que
en Chile, los traslados de los activistas civiles a altas posiciones en el Estado
ocurren luego de la cada del autoritarismo y en las etapas iniciales de la transicin,
su situacin se diferencia por la militancia civil y no partidaria de los activistas
convocados, por la ausencia de la intermediacin de los partidos y por el carcter
temporal de estos traslados. En efecto, el desplazamiento a altos puestos estatales
de un grupo de destacados activistas civiles, especialmente ex militantes de
izquierda o vinculados al trabajo social de la Iglesia catlica, ocurri sin la mediacin
de los partidos, debilitados por una fuerte crisis de representacin y por el efecto
cultural de aos de antipoltica fujimorista. Estos activistas haban dejado la
militancia partidaria en los aos 80, aunque continuaban, en trminos generales,
compartiendo valores y aspiraciones de cambio social, una mayor participacin
ciudadana y la profundizacin de la democracia.
Estas trayectorias en el Per descansan en el prestigio y las credenciales
democrticas de los activistas convocados, aunque tambin se ven facilitadas por
vnculos y redes de confianza poltica y personal construidas al interior de las
elites profesionales de clase media. Por lo general, tales redes son de larga existencia
y se han mantenido tras una serie de experiencias conjuntas en colegios y
universidades de clase media, en el activismo catlico juvenil, en la militancia de
izquierda en los aos 70 u 80, y en el trabajo profesional de las ONGs y de los
organismos internacionales. A lo largo de estas experiencias las redes han seguido
operando, incluso luego de rupturas partidarias, ya que sus miembros seguan
compartiendo valores e ideales polticos progresistas y democrticos, aunque sin
militar ya en los partidos polticos.
Al ser convocados, primero por el gobierno del Presidente Paniagua (2000),
y luego por el gobierno del Presidente Toledo (2001), estos activistas llevaron
consigo la propuesta de institucionalizar en el Estado, como poltica pblica, las
experiencias de concertacin y participacin ciudadana que se haban venido
desarrollando sin coordinacin en varias provincias del Per durante los aos 90.
79
Se trataba de crear una relacin distinta entre el Estado y la sociedad, acercando

a los ciudadanos al campo de decisiones de las autoridades polticas, y, de esta
manera, profundizar la democracia a travs de la participacin ciudadana.
El impacto democratizador de estas trayectorias se produjo al inicio de la
transicin, cuando los partidos se encontraban concentrados en la organizacin
para la lucha electoral, primero, y luego en definir la orientacin poltica del nuevo
gobierno, por lo que los activistas civiles convertidos en funcionarios estatales
tuvieron la oportunidad de institucionalizar polticas pblicas participativas. Sin
embargo, el avance del proyecto democrtico participativo sufri, de una parte, la
resistencia de los partidos en el gobierno y en el Congreso, que preferan formas
ms tradicionales de relacin con la sociedad; y de otra, la escasa voluntad
participativa de la administracin de Alejandro Toledo, quien, preocupado por
sus altos ndices de desaprobacin ciudadana, prefiri concentrar las decisiones
polticas y econmicas en el ejecutivo, con el apoyo de los organismos financieros
internacionales. Las iniciativas participativas fueron mediatizadas o limitadas,
provocando el retorno a la sociedad civil de los activistas-funcionarios, cuando
reconocieron que no podan avanzar ms sus proyectos y aspiraciones
democratizantes desde el mbito del Estado.
En relacin con el impacto democratizador o conservador de las trayectorias
de activistas civiles a puestos de direccin estatal, la investigacin muestra que es
el contenido progresista del proyecto el factor que facilita el impacto positivo de
tales trayectorias. En Chile, por ejemplo, desde 1990 hasta la fecha, la misma
coalicin partidaria que dirigi la transicin sigue en el gobierno, pero los resultados
en trminos participativos no son alentadores. Algunos incluso afirman que, en
general, estas trayectorias han producido resultados conservadores, manteniendo
y reforzando una estructura estatal centralizada, autoritaria y poco participativa
(vase De la Maza-Ochsenius, en este volumen).
Este resultado se origin en el contenido mismo del proyecto de la Concertacin,
que se limitaba a recuperar el funcionamiento de las instituciones representativas
de la democracia liberal, al mismo tiempo que ajustaba el funcionamiento del
Estado a las nuevas necesidades de expansin y acumulacin del capital nacional
y trasnacional. A pesar del discurso prodemocrtico de los voceros de la Concertacin,
durante el primer decenio de su gestin, la bsqueda de gobernabilidad en los
marcos acordados con la saliente dictadura inhibi la voluntad poltica de los
80
nuevos gobiernos para promover la participacin de la sociedad civil en los procesos

de decisin sobre los asuntos pblicos. Por lo tanto, no es extrao que las
trayectorias analizadas que se inscriben en este proyecto, reproduzcan las formas
tradicionales del poder poltico chileno: elitista, jerrquico y poco democrtico.
A partir del ao 2000 esta situacin empez a cambiar lentamente. El gobierno
de Lagos impuls una tmida poltica destinada a incorporar espacios de consulta
ciudadana en programas pblicos, pero la iniciativa legal que inclua mecanismos
de democracia directa fue bloqueada por las dirigencias polticas de la propia
Concertacin. Cinco aos ms tarde, la administracin de Lagos pudo aprobar
finalmente una serie de reformas a la Constitucin poltica de 1980, que dejaron
sin efecto los principales enclaves autoritarios. Por ejemplo, a partir de 2006 el
nuevo parlamento que surja de las elecciones generales de este ao, ya no contar
con la presencia de los senadores pinochetistas designados por las Fuerzas Armadas.
La modificacin del marco legal e institucional en el que haban venido operando
los distintos gobiernos de la Concertacin, plantea, ahora s, la posibilidad de una
nueva etapa de profundizacin de la democracia en Chile, incorporando la
perspectiva de derechos en las polticas sociales, promoviendo la participacin
ciudadana en las polticas publicas y el establecimiento de mecanismos de
democracia directa, temas que no haban podido colocarse en la agenda poltica
del pas.
Una situacin distinta se presenta en Brasil, en donde una serie de actores
civiles y polticos convergieron en la segunda mitad de los aos 80 en torno de un
proyecto democrtico-participativo que signific una ruptura cualitativa con la
matriz poltica anterior y que logr asegurar la participacin de la sociedad civil
en las decisiones gubernamentales sobre los asuntos pblicos. Consagrado en la
Constitucin de 1988, el principio de la participacin se expres en la creacin de
espacios pblicos de deliberacin, como los consejos gestores de polticas pblicas
en los niveles municipal, estatal, y federal. Posibilit tambin experiencias como
la de los presupuestos participativos y otros espacios innovadores de relacin
entre la sociedad civil y el Estado. En esta coyuntura, propiciada por una correlacin
de fuerzas favorable a la promocin de la participacin como instrumento para
una mayor igualdad y justicia social, la apuesta de los activistas civiles por una
actuacin conjunta de la sociedad y el Estado propici una ocupacin de los
mbitos institucionalizados de participacin paritaria, y tambin la colaboracin
activa entre los propios activistas y algunos funcionarios que se sentan
81
identificados con el proyecto democrtico participativo. En esas circunstancias

hubo mejores condiciones para avanzar en la democratizacin del sistema poltico,
pero tambin emergieron nuevas tensiones y dilemas, como veremos ms adelante.
El caso peruano, sin embargo, demuestra que tales avances pueden ser
temporales cuando en ambas esferas no hay actores fuertes que comparten un
mismo proyecto participativo y que, por lo tanto, sean capaces de sostener en el
mediano plazo los logros en el proceso de democratizacin. As sucedi cuando la
colaboracin o coincidencia pragmtica entre activistas convertidos en ministros
y funcionarios estatales se quebr por la falta de conviccin participativa del
gobierno de Toledo, o porque la lgica del Estado impuso prioridades econmicas
y polticas distintas de aquellas que llevaron a ciertos actores a participar de esta
experiencia. Para algunos funcionarios mantenerse en el Estado se volvi ms
importante que llevar adelante esfuerzos democratizadores. Mientras que para
otros activistas, convertidos en funcionarios, carece de sentido continuar en esas
circunstancias y es el momento del retornar a la sociedad civil.
2. Redefiniciones
Otras trayectorias muestran que los proyectos polticos no son verdades
teolgicas e inamovibles, sino que poseen su propia dinmica y se mantienen o
redefinen cuando pasan de una esfera de actuacin a otra. Teniendo como
referencia la experiencia del proyecto democrtico-participativo en Brasil y Per,
nos preguntamos hasta qu punto el lugar de actuacin de los actores (con su
lgica, funciones y condiciones estructurales especficas) produce reformulaciones
en los proyectos que orientan las trayectorias de los activistas analizados.
Como lo indicamos, la transicin brasilea signific no slo la reconstruccin
de la sociedad civil tras aos de autoritarismo militar sino tambin la emergencia
de nuevos actores y proyectos polticos. A diferencia de lo sucedido en el Cono
Sur, particularmente en Chile, en Brasil este proceso implic un quiebre significativo
con el proyecto autoritario hegemnico hasta ese momento, y la confluencia de
varios actores y movimientos en la creacin del Partido de los Trabajadores (PT)
en 1980. Un partido que, aunque no logr ser hegemnico en la sociedad, aglutin
a sindicalistas, activistas de los movimientos sociales, catlicos de izquierda,
intelectuales marxistas y progresistas, y desarroll el proyecto de llevar adelante
82
una profunda transformacin democrtica de la sociedad brasilea. No obstante,

este proyecto coincide en el tiempo con la emergencia del proyecto neoliberal
impulsado primero por Collor de Melo, electo en 1989, y luego, con distintos
nfasis, por los gobiernos de Franco, Cardoso e, incluso, Lula.
Los triunfos electorales del PT a nivel municipal y estatal, a partir de la mitad
de los aos 80 y durante los 90 (los gobiernos populares), abrieron las
posibilidades para el desarrollo de trayectorias de activistas militantes desde la
sociedad civil al Estado para impulsar el proyecto democrtico participativo. Las
trayectorias muestran que las experiencias participativas, aunque locales y
experimentales, significaron a nivel municipal verdaderas innovaciones
democrticas al acercar a los ciudadanos a las decisiones sobre los asuntos pblicos.
Los avances se vieron favorecidos por el hecho de que la Constitucin de 1988,
que emergi de la luchas prodemocrticas, cont con una concepcin universalista
de los derechos sociales, e incluy importantes mecanismos de participacin
ciudadana en los distintos niveles de gobierno (Teixeira, Dagnino, Almeida 2002).
Igualmente importante para el xito de estas experiencias ha sido la
incorporacin en los gobiernos locales y en el poder legislativo de una clase poltica
proveniente directamente de la sociedad civil. Sin embargo, conforme las prcticas
participativas se fueron desarrollando, se hicieron visibles algunos factores que
limitaban el impacto democratizante de la actuacin de aquellos que llegaban a la
funcin pblica con un proyecto de cambio. Entre esos factores destacan los
compromisos electorales hechos para gobernar, la escasez de recursos provocada
por los ajustes que impiden polticas sociales redistributivas, las prioridades
impuestas por la conduccin neoliberal de la economa y el creciente poder de las
destrezas tcnicas requeridas para conducir al Estado (, Teixeira y Albuquerque,
en este volumen).
Con el arribo de Lula a la Presidencia el proyecto democratizante del PT,
modificado por los 23 aos de trayectoria electoral y poltica, enfrenta nuevas y
mayores restricciones. La sociedad movilizada tiene altas expectativas y permanece
vigilante de la actuacin pblica de las nuevas autoridades. stas, ahora en el
poder, tienen responsabilidad directa en la poltica econmica y deben enfrentar
la presin de la banca internacional y de los grandes grupos empresariales para
mantener la ortodoxia neoliberal. Al mismo tiempo, el partido necesita ejercer el
pleno control del aparato estatal, razn por la cual se acentan los traslados de
83
activistas y militantes a la funcin pblica, profundizando el proceso de cambio

del foco de inters del proyecto partidario de la sociedad al Estado. Este proceso
debilita ms an las redes que conectan al partido con la sociedad civil y los
movimientos sociales de base. El eje central de la actividad partidaria es ahora el
Estado, lo que acenta la creciente separacin entre los activistas y lderes de los
movimientos sociales y de la sociedad civil con los dirigentes partidarios, un proceso
que ya se venia desarrollando desde tiempo atrs.
Como muestra Feltrn (en el libro), al analizar las modificaciones discursivas
que se producen en la sociedad civil, en el Partido de los Trabajadores y en los
gobiernos populares de los aos 90, el proyecto democrtico-participativo que
lleva adelante el PT sufre ajustes y dislocaciones progresivas al trasladarse al Estado
y optar por tratar de reconciliar el liberalismo econmico con la democracia poltica
y la justicia social. En este periodo un sector de la sociedad civil sufre la insercin
del marco discursivo del tercer sector vinculado estrechamente al proyecto
neoliberal, lo que alienta la competencia en lugar de la cooperacin entre
organizaciones y movimientos, al mismo tiempo que se promueve la
despolitizacin. Al interior del PT las diferencias que siempre existieron entre los
distintos sectores del partido, se agudizan cuando se busca, ahora desde el Estado,
limitar la participacin de la sociedad civil en la ejecucin y vigilancia de los
programas sociales, y limitar su intervencin en la definicin de las prioridades o
en la promocin de nuevos derechos. Por ltimo, los gobiernos populares,
enfrentando fuertes restricciones econmicas producto del ajuste econmico
neoliberal, no han podido implementar en forma satisfactoria las polticas sociales
presentes en sus agendas originales y demandadas por sus bases organizadas en la
sociedad civil. Quienes aceptan las redefiniciones del proyecto original del PT, en
general tienen la tendencia a continuar sus trayectorias en la esfera de la poltica
institucional del Estado.
Las trayectorias analizadas evidencian tambin casos opuestos, de lderes
de movimientos sociales y militantes del partido que se adscriben con firmeza
al proyecto original de transformacin democrtica del PT, incluso algunos
que pasaron por experiencias de gobierno popular en los aos 90. Algunos de
ellos pronto se sintieron decepcionados, mientras que otros continuaron
pragmticamente tratando de vincular la democracia poltica a las polticas
redistributivas y a la justicia social. En estos procesos, algunos militantes
regresan a la sociedad civil, tomando caminos y proyectos distintos. Unos
84
abandonan la idea de que el deber del Estado es la universalizacin de los

derechos, y asumen que dada la escasez de recursos el sector privado tiene un
rol fundamental en la gobernabilidad del pas, mientras que otros persisten en
la idea de la actuacin conjunta y en el compartimiento del poder entre el
Estado y la sociedad civil. Al alcanzar este punto, los trnsitos de ida y vuelta
entre el Estado y la sociedad civil, as como entre ste y el mercado, parecen
ser mucho ms fluidos. Las trayectorias analizadas muestran que pocos actores
permanecen en una sola organizacin o proyecto para siempre. Los activistas
se caracterizan por su movilidad, con mudanzas entre distintos espacios y
nuevos clivajes sociales y polticos. Las esferas personal, social y poltica se
mezclan en las motivaciones de la accin de los militantes, lo que posibilita
analizar, desde nuevas perspectivas, las relaciones entre sociedad civil y
sociedad poltica en contextos contemporneos. La poltica entendida como
resultado de disputas entre distintos proyectos polticos se traduce en
tensiones, trnsitos, dislocamientos y nuevos rumbos, que en nuestra hiptesis
pueden ser observados desde las trayectorias individuales.
3. Lo personal, lo colectivo y lo partidario
Las trayectorias individuales ponen de manifiesto tambin que los
proyectos son producto de un proceso de negociacin y sntesis entre la
dimensin colectiva del movimiento social y la dimensin poltico partidaria,
es decir, entre las metas y proyectos que motivaron a los activistas a formar
parte de diversos movimientos sociales y organizaciones civiles, y los proyectos
partidarios de los que en algn momento fueron o forman parte.
Como vimos, la pertenencia o la militancia simultnea o consecutiva en
varias organizaciones y formas de accin colectiva es una constante entre los
activistas de la sociedad civil de los aos 70 y 80 en la lucha contra el
autoritarismo militar, que contina con altibajos hasta la actualidad. Por lo
general, en esos aos la dimensin personal estaba normativamente suprimida
o subsumida en la dimensin colectiva de los proyectos. Se trataba de sacrificar
las necesidades y aspiraciones personales a las demandas y necesidades de la
organizacin poltica. Slo recientemente, desde fines de los 80 pero sobre
todo en los 90, se reconocen de manera explcita las vinculaciones entre lo
colectivo y lo personal en las trayectorias de los actores analizados. Esto es
85
posible porque algunos movimientos sociales cuestionaron la separacin y

plantearon, como es bien conocido, que lo personal es tambin poltico.
Este fenmeno se observa con claridad en el feminismo latinoamericano, en
el que la mayora de sus activistas presentan trayectorias de militancia mltiple o
consecutiva, en partidos polticos, organizaciones de mujeres y movimientos
feministas. Estas trayectorias son consecuencia de la relacin temprana que se
establece entre el feminismo y los partidos de izquierda, desde los momentos
iniciales del movimiento (lvarez y Ros 2002, Wills 2002). Tal situacin gener
debates al interior del feminismo, explicitando no solo la presencia de distintos
proyectos de feminismo, sino tambin sus tensiones y ambigedades al relacionarse
con otras organizaciones civiles y con los partidos. Las diversas afiliaciones
organizativas, con sus propias demandas y particularidades, generaron adems,
tensiones entre los proyectos colectivos y los personales de las propias activistas
(Mische 2001). El balance era siempre delicado, y las trayectorias muchas veces
expresan el balance, la reconciliacin o la ruptura entre los distintos proyectos.
Uno de los problemas de la simultaneidad de militancias era la subordinacin
de las demandas feministas a los intereses partidarios, lo que polticamente
dificultaba la maduracin y la autonoma del movimiento de mujeres y su
participacin en la esfera pblica (Galgani y Azevedo 2002). En la mayor parte de
Amrica Latina, sobre todo a partir de los aos 90, se produjo una creciente tensin
entre el proyecto feminista y los proyectos partidarios. Esta tensin siempre existi
con distinto grado de antagonismo entre diversos sectores del movimiento, incluso
en aquellos que comparten el mismo campo democrtico-participativo. Para
muchas activistas, el feminismo, en la medida que es una forma de vida, permite
reconciliar o integrar las aspiraciones personales y colectivas con las metas
partidarias, en tanto que otras enfatizan las diferencias entre el movimiento y los
partidos. Se genera, entonces, una reformulacin de la relacin del feminismo con
los partidos y el Estado, y emergen varios caminos o trayectorias.
Algunos grupos o colectivos prefieren desarrollar proyectos feministas de
mayor autonoma respecto del poder poltico. En este caso se trata de
organizaciones feministas relativamente cerradas, con pocos recursos, menos
profesionalizacin y fuertemente cohesionadas por vnculos y compromisos
mutuos. Otros colectivos insisten en la posibilidad de influir feministamente en
la agenda de los partidos y de los gobiernos, una estrategia que hasta el momento
86
ha producido avances al incluir algunos temas concernientes a las mujeres en la

agenda partidaria y en la estructura del Estado (violencia domstica, trabajo
femenino, alimentacin popular, entre otros), pero que an no alcanza a producir
cambios sustantivos en el discurso de la mayor parte de los partidos polticos de la
regin. En este ltimo caso, las trayectorias de las activistas feministas muestran
trnsitos de ida y vuelta entre ONG especializadas, posiciones en la academia,
asesora a comisiones de mujeres en los partidos y puestos medios en el Estado.
El proyecto de cuestionar la dominacin patriarcal en la poltica por lo general
desborda el umbral de lo permitido, razn por la cual muy pocas feministas alcanzan
altas posiciones en la esfera poltica sin tener que abandonar su proyecto original.
Los desplazamientos al interior de este circuito se acentan en la medida en que
disminuyen los recursos para las ONGs y se abren oportunidades de trabajo en el
Estado por la inclusin de las temticas de gnero en las polticas pblicas. En
estas circunstancias, las activistas que transitan con mayor regularidad hacia puestos
estatales son aquellas que provienen de las ONGs ms profesionalizadas, con mayores
recursos tcnicos y financieros y una mejor visibilidad en la esfera publica, proceso,
este ltimo, que Sonia lvarez (1999) denomina la onegizacion del feminismo.
Otro caso son las trayectorias de activistas que transitan de asociaciones y
comunidades indgenas a los partidos o al Estado, en donde los proyectos personales
y colectivos se integran y unen en torno de la identidad indgena. En Amrica
Latina la heterogeneidad de la sociedad civil no slo incluye a distintos tipos de
asociaciones, fundadas en el individuo como sujeto de derechos, sino tambin
formas sociales comunitarias que reivindican derechos colectivos consuetudinarios
o nuevos derechos culturales. No es posible comprender la dinmica actual y las
encrucijadas que la sociedad civil y la sociedad poltica enfrentan, en Amrica
Latina, sin poner atencin a ese tipo de actores colectivos.
Una situacin que merece especial atencin es la trayectoria de intelectuales
o intermediarios indgenas que buscan incorporar sus demandas indgenas a los
espacios pblicos para el reconocimiento de sus derechos culturales comunitarios.
Lo interesante es que, segn de la Pea, esas trayectorias individuales, de sectores
estigmatizados y excluidos culturalmente, de la sociedad civil a la sociedad poltica,
requieren de redes y relaciones que los ayuden a franquear mundos socioculturales
sumamente distintos (comunidad, iglesia, partidos, ONGs). Por la misma razn, los
proyectos polticos que implementan esos intermediarios indgenas incluyen, tanto
87
aspectos pragmticos y adaptativos como tradicionales, la mayora de las veces

contradictorios entre s, pero que son necesarios para la construccin de vnculos
y puentes con una amplia variedad de organizaciones e instituciones que les
permitan avanzar en el reconocimiento de sus derechos y de la necesidad de
representacin frente a la sociedad en general.
Ese camino no est exento de riesgos y paradojas. Vemos como los partidos
polticos tratan de cooptar a los dirigentes indgenas a fin de que los ayuden a
construir clientelas, es decir, como intermediarios polticos. En Mxico, hasta el
da de hoy, no se observa una relacin de carcter programtico entre la nueva
generacin de dirigentes indgenas y los partidos, sino nicamente una relacin
pragmtica, de corto plazo, en la cual se negocian obras y servicios y la aplicacin
local o regional de algunas polticas pblicas. A menos que consideremos la
atencin a necesidades y programas de desarrollo local como el proyecto de
esos dirigentes, no es posible hablar de comparticin de proyectos entre ellos y
los agentes partidarios o gubernamentales. En otras palabras, en ciertos contextos
y prcticas, el nivel de los proyectos compartidos es muy bajo y no incluye
necesariamente una verdadera reforma en las relaciones polticas.
Aunque no se exponen en este libro, existen en Mxico, Ecuador, Bolivia y
Guatemala, movimientos indgenas que defienden un proyecto poltico cuyo eje
es la defensa de la autonoma de los pueblos indgenas, as como el respeto a sus
tierras y formas de gobierno. Ese proyecto expone tanto versiones fundamentalistas
como versiones que postulan la convivencia de la democracia participativa con la
autonoma indgena.
En conclusin, como se ha observado en las pginas precedentes, la nocin
de trayectoria es un instrumento metodolgico descriptivo que nos permite la
aproximacin a la comprensin de las complejidades, tensiones y contradicciones
que acompaan el trnsito de activistas y proyectos de la sociedad civil a la sociedad
poltica, en particular al Estado. Las trayectorias analizadas revelan que esos
trnsitos tienen mayores posibilidades de producir avances democratizantes cuando
hay una correspondencia del mismo proyecto democrtico participativo en ambas
esferas de actividad y con una correlacin favorable de fuerzas sociales e
institucionales.
Observamos tambin que el lugar de actuacin de los actores crea, tanto
oportunidades como restricciones para la accin poltica, las cuales en ciertas
88
condiciones, pueden producir dislocaciones y redefiniciones de sentido en los

proyectos que se transfieren de la sociedad civil y el partido al Estado. Asimismo,
que la participacin de los activistas en distintas organizaciones y proyectos es
resultado de motivaciones personales, sociales y polticas. Finalmente, las
trayectorias analizadas son una ventana que permite observar en la vida de los
activistas las tensiones que acompaan a la disputa por la construccin de la
democracia entre diferentes proyectos polticos en Amrica Latina.
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102
NOTAS
*
El texto fue escrito a finales del ao 2005.
Esto no prejuzga el resultado final de esos procesos, es decir, deja abierto el desenlace. Lo que
queremos decir es que la democracia como rgimen parece ser ahora el nico horizonte posible de
formacin de gobiernos aceptables para los ciudadanos y para las instituciones internacionales.
2
Sobre el concepto de tercer sector y su crtica, vase en el libro el captulo de Carla Almeida Silva.
Cfr. el proyecto democrtico participativo, ms adelante, en este mismo captulo.
Por no mencionar las otras muchas limitaciones en trminos de clase, gnero y agenda que se le han
sealado a Habermas. Cfr. Fraser, 1992; Calhoun, 1992; Young, 2000.
5
Pandillas es el nombre genrico de grupos casi siempre violentos, formados por jvenes de los
barrios perifricos de las grandes ciudades de Amrica Latina. Los maras son aquellas pandillas formadas inicialmente por jvenes salvadoreos que haban participado como soldados o guerrilleros en la
guerra civil que asol a su pas y que se desplazaron a Honduras, Guatemala, Nicaragua, Mxico y al sur
de los Estados Unidos.
6
El campo de anlisis de la vida publica, del asociacionismo y de la participacin se ha desarrollado

mucho recientemente en Amrica Latina, tanto en trminos histricos como contemporneos. Para la
perspectiva histrica, vase Sbato, 1999; Forment, 2003; Guerra y Lemperire, 1998. Para la perspectiva contempornea consltese, entre muchos otros, Avritzer, 1999, 2004; Olvera, 2003; Dagnino,
2002; Panfichi, 2002.
7
Esta atencin en los orgenes de las asociaciones es un aporte de Gurza Lavalle, Houtzager y Castello,
2005.No obstante, en este proceso de creacin de unas asociaciones por otras, los autores no han
considerado una de sus causas notorias: el hecho de que, en la mayor parte de los casos, constituyen
esfuerzos de diseminacin y consolidacin de proyectos polticos y, por tanto, de construccin
hegemnica.
8
La historia de la construccin de los presupuestos participativos en Brasil es ilustrativa de las

posibilidades de ese proceso (cfr. Teixeira y Albuquerque en el libro).
9
Para el funcionamento de los partidos en Amrica Latina, ver Mainwaring y Scully, 1994 y 1995;
Cavarozzi y Abal Medina (orgs.), 2002; Middlebrook (org.), 2000; Alcntara y Freidenberg, 2002;
Alcntara y Crespo (orgs.), 1995; Dutrnit y Valds (orgs.),1994.
10
La idea de frames ha sido usada en la literatura sobre movimientos sociales, en particular en la

estadounidense, bsicamente en un sentido muy similar a aquella que refiere el uso de la idea de
proyecto: Frames draw attention to the role of ideas and understandings in social movements
mobilizations, and are `the specific metaphors, symbolic representations, and cognitive cues used to
render or cast behavior and events in an evaluative mode and to suggest alternative modes of action
(Zald, 1996:262). Hochstetler and Friedman (2000:7).
103
11
Boaventura de Souza Santos se refiere a la cogestin del poder en el mbito del presupuesto
participativo en trminos de contrato poltico de cogobierno, expresado a travs del siguiente
mecanismo: Este contrato poltico est basado en la premisa de que la autonoma, tanto del alcalde
electo como del movimiento popular, se convierta en una autonoma relativa mutua (Santos,1998:496).
12
Ver, por ejemplo, Albuquerque, M. C., 2004; Snchez y lvarez, 2002; Mnera, 1999; Villareal,
2004).
13
Aqu la relectura de Hannah Arendt y, especialmente, de Habermas ha sido fuente de inspiracin

como en muchas otras partes del mundo. Varios de los intelectuales vinculados a ese proyecto han
utilizado, en forma ms o menos crtica, la nocin habermasiana de espacio pblico (Avritzer, 2002).
14
De acuerdo con algunas definiciones de participantes de movimientos sociales en Brasil, registradas

en una investigacin realizada en 1993, la ciudadana era entendida, a veces, como parte constituyente
del mismo proceso de conformacin de lo ciudadano. As, la posibilidad de luchar por sus derechos
era vista por ellos como una evidencia de su ciudadana, an cuando otros derechos estaban ausentes
(Dagnino, Teixeira, Silva y Ferlim, 1998).
15
Para una resea del debate sobre ciudadana en distintos pases de Amrica Latina, ver Dagnino,
Evelina, Meanings of Citizenship in Latin America. IDS Working Papers 258. Brighton, University of
Sussex, 2005; as como el nmero especial sobre el tema de Latin American Perspectives, volume 30,
number 2, issue 129, March 2003.
16
Las instancias e instituciones que bajo este esquema se han promovido en Amrica Latina (comits
de usuarios de servicios, comits de receptores de subsidios, etc.), equivalen a asociaciones de consumidores, representando as la insercin de la lgica mercantil en las relaciones entre el Estado y los
ciudadanos.
17
La Reforma del Estado implementada en Brasil en 1998 con base en la inspiracin del ministro
Bresser Pereira es muy clara en lo que dice sobre los respectivos papeles del llamado centro estratgico
del Estado y de las organizaciones sociales, correspondiendo al primero el monopolio de las decisiones (Bresser Pereira, 1997).
18
La insistente acusacin de que son movimientos polticos!, repetida por los gobiernos y por los
medios conservadores, y dirigida a los movimientos sociales, por ejemplo al Movimiento de los Sin
Tierra en Brasil, es representativa de esa visin restrictiva de la poltica.
19
En Brasil, el contraste entre los dos proyectos respecto a la despolitizacin de la orientacin de las
polticas sociales se manifest de inmediato y paradigmticamente en la eliminacin del Conselho de
Segurana Alimentar y su sustitucin por el Conselho Comunidad Solidria, durante los primeros
das del gobierno del presidente Fernando Enrique Cardoso (Telles, 2001; Almeida, en este volumen).
104
Este tercer nmero de

cuadernos para la
DEMOCRATIZACIN
se termin de imprimir y encuadernar

en el mes de julio de 2006
en Documaster, Av. Coyoacn, 1450;
03220 Mxico, D.F.
La edicin consta de 500 ejemplares.
Diseo y tipografa:
Eduardo Isunza Vera
Diseo de Portada:
Mara Enriqueta Lpez Andrade
cuadernos de la
SOCIEDAD CIVIL
Ttulos de la coleccin
1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA, ESPACIOS
PBLICOS Y DEMOCRATIZACIN: los contornos de un proyecto.
Alberto J. Olvera.
2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURA
MEXICANA: el caso de la CNOC.
Fernando Celis.
3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS.
Morgan Quero.
4.- CIUDAD DE MXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL.
Experiencias de una ciudad en transicin.
Carlos San Juan.
5.- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD.
Nuevas grupalidades en Guadalajara.
Rene de la Torre y Juan Manuel Ramrez.
6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRTICOS, DEMOCRATIZACIN Y ESFERA PBLICA EN MXICO: el caso de Alianza Cvica.
Alberto J. Olvera.
7.- WELCOME TO TIJUANA. JVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DE
LA FRONTERA NOROESTE DE MXICO.
Alejandro Monsivis.
8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIOESTATALES EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIN POLTICA
MEXICANA. (Dos casos para la reflexin).
Ernesto Isunza Vera.
9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS TNICOS, EL MOVIMIENTO
INDGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidente
mexicano.
Guillermo de la Pea.
10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIN: UNA
HISTORIA QUE AN NO PUEDE CONTARSE?
Florinda Riquer.

La Disputa Por La Construcción Democrática en América Latina

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LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIN

DEMOCRTICA EN AMRICA LATINA

Evelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi

La coleccin CUADERNOS PARA LA DEMOCRATIZACIN

EVELINA DAGNINO, ALBERTO OLVERA Y ALDO PANFICHI

PARA OTRA LECTURA DE LA DISPUTA

LOS PROYECTOS POLTICOS EN AMRICA LATINA ............................................ 45

presentamos un libro que ha resultado del propsito de

La construccin de la democracia no se refiere aqu a la consolidacin de la

y consolidarse, al mismo tiempo que reconocemos crticamente, a partir de la

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

PARA OTRA LECTURA DE LA DISPUTA

nuestro punto de partida hoy es muy diferente del que exista

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

He aqu que la identificacin de los distintos significados que se ocultan en

EL DEBATE SOBRE LA DEMOCRACIA

sobre la democracia participativa emerge

cuadernos para la DEMOCRATIZACIN

Si bien en el contexto histrico de los aos 70 y 80 del siglo pasado la lucha

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

pasado regresen ni los de la sociedad civil rebasen los lmites de tolerancia y de

las instituciones estatales se han formado en distintos ciclos o periodos polticos,

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

ODonnell, a lo largo de su brillante y creativa carrera, ha propuesto

Ciertamente, tambin en este campo hay un debate interno, posiciones

EL DEBATE SOBRE LA SOCIEDAD CIVIL, EL TERCER SECTOR,

la discusin sobre la innovacin democrtica se

Sin que a la fecha tengamos un balance completo de este proceso, lo cierto

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

aparentemente haba unidad poltica de la sociedad contra el Estado. Pero la

precisamente por tener un papel funcional en la transicin de una sociedad legal y

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

Siendo esto as, la tarea central en esta materia es establecer claramente el

cuadernos para la DEMOCRATIZACIN

Esta definicin normativa proveniente de la sistematizacin de la prctica

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

En suma, la categora de espacio pblico permite entender que en la

Desde el punto de vista sociolgico el problema central consiste en la escala

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

Foley y Diani, 2001), por lo que la posibilidad de que la confianza se extienda a

HETEROGENEIDAD DE LA SOCIEDAD CIVIL

de heterogeneidad de la sociedad civil describe la diferenciacin

cuadernos para la DEMOCRATIZACIN

sociedad civil coexisten los ms diversos actores, mltiples tipos de prcticas y

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

poder, caracteriz a un sector mayoritario de la izquierda en el continente. Tal

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

social y poltica de ciertos sectores de estas elites incrementa las posibilidades de

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

La sociedad civil se expresa empricamente como una densa red de

nuevas formas asociativas que resultan funcionales a los mismos, construyendo

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

HETEROGENEIDAD DEL ESTADO

S COMO EXISTE un mito acerca del carcter unitario y virtuoso de la sociedad

libres y de libertad de organizacin partidaria, ha permitido una heterogeneidad

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

que ha sido retomado, desde una perspectiva ms acotada, en las teoras de la

partido, como en el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en Mxico y en el

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

su bsqueda de representatividad en la sociedad civil a los momentos electorales y a

As, la complejidad del proceso de construccin democrtica en el continente

obstante, esta posibilidad de accin conjunta no est, de ninguna manera, exenta

est siendo utilizada aqu para designar