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LATINOAMERICANO
Siete ejercicios en retrospectiva *
Albert O. Hirschman **
Al visitar de nuevo la Amrica Latina para reunir impresiones utilizables
en este ensayo, pronto me convenc de que la caracterstica ms conspicua
de la experiencia reciente de la regin es la diversidad, y que las historias ms interesantes que pueden contarse se refieren a las experiencias
especficas, a menudo contrastantes, de pases individuales. Por lo tanto,
excepto en la primera y la ltima secciones no me ocupar aqu de la
Amrica Latina en trminos generales; ms bien presentar una serie de
"ejercicios" sin mayor cohesin y necesariamente breves en el campo
de la economa poltica comparada. Como sera de esperarse, prestar
una atencin primordial a los cuatro pases que visit esta vez: el Brasil,
la Argentina, Chile y Mxico. En todo momento tratar de presentar una
perspectiva sobre problemas corrientes o recientes, relacionndolos con
sucesos y discusiones de decenios anteriores.
I.
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sentaron recuperaciones desiguales en 1984 y 1985, de modo que en trminos del producto total el subcontinente se encuentra ahora al mismo
nivel que en 1981. Dado el crecimiento continuo de la poblacin los ingresos per capita se encuentran 10 % por debajo del de 1981.
Este grave retroceso en el desarrollo de la regin tuvo una curiosa
contrapartida: por primera vez se percibieron los decenios precedentes
como una larga poca, casi dorada, de avance ininterrumpido y sostenido.
As como, de acuerdo con Hegel, empezamos a entender una poca slo
cuando cae la cortina ("el buho de Minerva despliega sus alas slo al caer
la tarde"), aparentemente slo podemos reconocer los aspectos positivos
de un periodo al entrar en el periodo siguiente, cuyas dificultades queremos destacar ahora trazando un gran contraste con lo que ocurri ante?.
Es probable que este sea un rasgo humano general: en Francia Jean Fourasti acu en 1979 la expresin les trente glorieuses (el periodo glorioso de treinta aos) para referirse a la explosin sin precedente de
crecimiento y modernizacin de la posguerra; parece probable que la
frmula deba mucho de su xito al hecho de que Francia, como otros pases econmicamente avanzados, estaba iniciando entonces una nueva poca
de dificultades, de modo que ahora estaba dispuesta a proclamar que
todo haba marchado muy bien .. . hasta el da de ayer.^ Pero este rasgo,
esta renuencia a festejar o siquiera reconocer el progreso mientras se
desenvuelve ante nuestros ojos, de modo que la celebracin coincide con
el lamento porque el progreso se aleja, ha sido particularmente marcado
en la Amrica Latina. En efecto, a la mayora de los lectores de los informes recientes acerca de la Amrica Latina debe haberles parecido una
gran revelacin que tambin ese Continente pudiera haber tenido sus
trente glorieuses ... y quiz un poco ms.
Cmo se explica la conspiracin del silencio acerca de las buenas
nuevas cuando todava estaban ocurriendo? Con buenas razones por supuesto. La informacin referente al crecimiento econmico, el aumento
de los ingresos per capita, los avances de la industrializacin y la elevacin de las clases medias, se mezclaba indisolublemente en la Amrica
Latina con tendencias y percepciones contrastantes: surgi una nueva conciencia de las tensiones y la injusticia sociales, la inveterada pobreza de
las masas se urbaniz y as se hizo ms visible, se agudizaron los desequilibrios econmicos entre la ciudad y el campo, y entre las regiones avanzadas y las atrasadas, y la eficacia del Estado para corregir estos efectos
^ Jean Fourafti. Les Trente gloriueses: ou la rvolution invisible de 1946 1975, Pars,
Fayard, 1979.
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secundarios negativos del crecimiento econmico distaba mucho de ser satisfactoria. Muy importante quiz, y en marcado contraste con la firme
consolidacin de la democracia en la Europa Occidental durante ese periodo, la Amrica Latina experiment casi con la sola excepcin de
Mxico graves trastornos polticos durante el periodo de 30 a 40 aos,
cuyo punto medio se destac por un "accidente" grande e influyente: el
derrocamiento de la democracia en el Brasil por el golpe militar de 1964.
Por ltimo, existe por supuesto la tendencia tcticamente inspirada a destacar lo negativo para presentar la regin como una vctima inveterada del
sistema econmico y financiero internacional. As se explica que los trente
glorieuses de la Amrica Latina no hayan encontrado un profeta.
No aspiro a ese papel. Pero ahora que el progreso de la Amrica Latina desde 1945 hasta 1980 ya no es un secreto celosamente guardado
convendr recordar brevemente sus dimensiones econmicas y sociales.
En esos treinta y cinco aos la poblacin total de la Amrica Latina
ha aumentado rpidamente, desde 155 hasta .388 millones de habitantes.^ Esto da una tasa de crecimiento anual de 2.7 %. De 1950 a 1981
se ha quintuplicado el producto interno bruto del rea en trminos reales,
ya que aument de manera sostenida durante el periodo a la tasa media
anual de 5.5 % de modo que los ingresos per capita aumentaron aproximadamente a la misma tasa que la poblacin (2.7 %), de 420 a 960 dlares (a precios constantes de 1970). Mientras los ingresos anuales aumentaban de esta manera la duracin de la vida se extendi considerablemente
la esperanza de vida aument desde poco ms de cincuenta aos hasta
cerca de sesenta y cinco, de modo que los ingresos de toda la vida
aumentaron mucho ms que lo indicado por las estadsticas del ingreso
per capita (expresadas en trminos anuales).
Un cambio importante en la estructura social de la Amrica Latina
es la relativa declinacin de la poblacin rural, de acuerdo con la experiencia histrica de las economas ms avanzadas. La transferencia de
poblacin hacia afuera de la agricultura ha sido excepcionalmente rpida
durante los ltimos treinta y cinco aos. En 1950 en pases como el Brasil, Mxico y Colombia cerca de 60 % de la fuerza de trabajo se ocupaba
en la agricultura. Este porcentaje ha bajado ahora a menos de 30 %. En
el Brasil y algunos otros pases ya no est creciendo el nmero absoluto
de las personas ocupadas en la agricultura. En cambio, a resultas de una
2 Excluye el Caribe, excepto la Repblica Dominicana y Hait. Todos los datos estadsticos
de las pginas que siguen han sido tomados de CEPAL, ]9S4 Satistical Yearbook for Latin
America, complementados en algunos casos con cifras tomadas de su banco de datos y del
World Dcvelopment Repon 1985, del Banco Mundial.
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As pues, hay varias razones por las cuales en cierto nivel de desarrollo podemos esperar alguna separacin entre los indicadores econmicos
y los sociales, donde estos ltimos son ms positivos que los primeros,
sobre todo durante las recesiones econmicas temporales. El socilogo
Christopher Jencks observ esta separacin para los Estados Unidos en
su artculo titulado "The Hidden Prosperity of the 1970s".^ De acuerdo
con la opinin general, basada en datos econmicos, las cosas se deterioraron durante ese decenio: "la inflacin se aceler, el desempleo aument, la productividad se estanc", y el ingreso familiar real, que haba
aumentado ms de 30 % en los aos cincuenta y sesenta, permaneci virtualmente constante (p. 37). Pero Jencks demuestra con detalle considerable que algunas medidas ms directas y desagregadas del bienestar
material referentes a la salud, la vivienda, el transporte y el consumo
de alimentos "mostraron a menudo un mejoramiento marcado, y algunas de ellas mejoraron durante los aos setenta tanto como en los aos
cincuenta y sesenta, supuestamente ms prsperos" (p. 38).
Tales hallazgos son inesperados. En los aos sesenta se propona ampliamente una mayor utilizacin de los "indicadores sociales" referentes
a la salud, la educacin, etctera, a causa de la suspicacia generalizada
y la incredulidad en el mensaje entonces optimista de los indicadores
econmicos. Se pensaba en particular que la serie del ingreso per capita,
con su avance incesante, ocultaba toda clase de aspectos menos afortunados de la realidad social, desde la distribucin desigual y la depredacin
ecolgica hasta la difusin de la delincuencia. As, es desconcertante, aunque agradable, la noticia de que algunos de los indicadores sociales pintan ahora un cuadro un poco ms rosado de los cambios que estn ocurriendo en nuestra sociedad, en relacin con los indicadores econmicos.
Es posible que en la Amrica Latina se est forjando una historia
similar. Por lo que respecta a la mortandad infantil, dos estudios recientes sobre el Brasil y Chile, encargados por la UNICEF, sobre el efecto de
la reciente recesin mundial en los nios, sealaron el rompimiento de un
nexo estrecho con el desempeo econmico.* Nada de esto significa, por
3 The Public Interest, nm. 77, otoo de 1984, pp. 37-61.
^ Roberto Macedo, "Brazilian Children and the Economic Crisis: Evidence from the State
of Sao Paulo", y Alejandro Foxley y Dagrnar Raczynski, "\'ulnerable Groups in Recessionary
Situations: the Case of Children and the Young in Chile", The Impact of World Recession on
Children, R. JoUy y G. A. Coma (comps.), Oxford, Pergaraon, 1984, pp. 42-43 y 63-64. En
trabajos de investigacin posteriores no publicados, Macedo y Raczynski (junto con Ricardo
French-Davis) han documentado la evidencia de mortandad infantil creciente, el deterioro de
condiciones de salud y nutricin, y el descenso de la asistencia escolar durante los aos de recesin. Pero estos datos se refieren de manera especfica a los lugares ms directamente afee-
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INDUSTRIALIZACIN Y DESINDUSTRIALIZACIN:
LA ARGENTINA Y CHILE
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con los aos, es la que se establece entre los pases ms grandes y los ms
pequeos, midiendo el tamao de la poblacin. Dada la importancia del
mercado interno en el curso de la industrializacin, sobre todo en el caso
de la sustitucin de importaciones, la industria estaba destinada a desarrollarse con mayor vigor en los pases ms grandes que en los menos
populosos. Esta es la razn primordial de que el peso econmico de los
dos pases ms grandes, Mxico y el Brasil, haya aumentado considerablemente: su participacin en el ingreso nacional total de la regin ha
aumentado de menos de dos quintos del total (38.7 % en 1950) a ms
de tres quintos (61.3%) en 1981, mientras que su participacin en el
total de la poblacin permaneci constante en cerca de la mitad.
El apremio de la industrializacin, arraigado en las experiencias de
la depresin y de la guerra de los aos treinta y cuarenta, se apoder
de todos los pases latinoamericanos, a excepcin de los ms pequeos
y pobres, durante los aos cincuenta y sesenta. Pero en el decenio siguiente lo que haba sido una caracterstica unificadora se convirti extraamente en lo contrario y pas a ser ahora un factor acentuador de la
diversidad.
No ocurri como en los primeros aos, cuando el ritmo de la industrializacin difera considerablemente entre los diversos pases; haba
ahora una separacin real de los caminos: algunos pases experimentaron
una esindustrializacin mientras que el Brasil, que era ya el pas industrial ms avanzado del grupo, entr a una etapa por completo nueva del
desarrollo industrial. El contraste es suficientemente marcado para ameritar un examen ms detenido.
En otra parte he escrito acerca del doble ataque contra el impulso de
la industrializacin a partir de los aos sesenta.^ La izquierda latinoamericana critic la industrializacin por ser "desintegrada" o "truncada",
por acentuar la "dependencia" o por atender (con sus productos) primordialmente a las clases altas y medias. En el otro extremo del abanico el
establecimiento internacional neoclsico atac el desarrollo industrial
"orientado hacia adentro" por causar una mala asignacin de los recursos, problemas de balanza de pagos y "bsqueda de rentas". Ninguna de
las crticas careca del todo de fundamento, pero en los debates ideolgicamente cargados de la poca no se preguntaba si los variados problemas de la industrializacin con sustitucin de importaciones no seran
^ "Orto y ocaso de la economa del desarrollo", De la economa a la poltica y ms all,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1984; "Linkages in Economic Development", Rival Vieivs
of Mnrkel Society.
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concebiblemente dolores del crecimiento que podran superarse a su tiempo mediante una poltica econmica hbil, gradual, ms bien que el
resultado de pecados que deban expiarse y eliminarse de raz mediante
un cambio de curso total. La hiptesis de los dolores del crecimiento no
carece de mrito, como lo demostraron efectivamente algunas experiencias de pases que lograron una transicin gradual de la dependencia
exclusiva del mercado interno a las grandes exportaciones de manufacturas mediante diversos instrumentos, tales como las minidevaluaciones
de la moneda, la reduccin progresiva de la proteccin y las polticas de
promocin de las exportaciones." Pero la escuela del cambio radical gan
decisivamente en los pases la Argentina y Chile donde en los aos
setenta los regmenes militares de la derecha radical llegaron al poder
con la determinacin de extirpar una gran diversidad de conductas incorrectas, desde la subversin hasta la mala asignacin: considerando que
estos regmenes resolvieron exiliar, encarcelar o "desaparecer" a miles de
ciudadanos en nombre de la seguridad nacional, se entiende fcilmente
que no tenan escrpulos intelectuales o sentimentales respecto a la eliminacin de centenares de empresas industriales en pro de la ley de la ventaja comparativa, aunque en el proceso perdieran sus medios de vida
decenas y aun centenares de miles de trabajadores.
De esta manera la industrializacin retrocedi en Chile despus de
1973: el empleo industrial baj de 555 mil personas en 1973 a un mnimo de 378 mil durante el ao deprimido de 1983; una modesta recuperacin ha incrementado esta cifra a 449 mil en 1985. En este punto,
por tanto, una de cada cinco persona? empleadas en la industria hace
trece aos ha perdido su empleo.
En la Argentina el crecimiento industrial ha sido sustituido tambin
por una marcada declinacin durante el rgimen militar iniciado en 1976
y terminado en 1983. En pocos aos la fuerza de trabajo industrial ha
disminuido ms de 10 %, de 1 525 000 trabajadores en 1974 a 1 360 000
en 1985.
Tales cifras globales no narran toda la historia, ya que algunas industrias fueron mucho ms afectadas que otras. Entre las liquidadas a resultas de las reducciones arancelarias y medidas similares se encontraban
por supuesto algunas operaciones altamente protejiidas. obviamente ine^ Simn Teitel y Francisco E. Thoumi, "From Impon Substitution to Exports: the Manufacturing Exports Experience of Argentina and Brazil", Economic Development and Cultural
Chanc^. 34, abril de 1986, pp. 4.55-490. Por lo que respecta a Colombia rase mi ensayo titulado "El paso al autoritarismo en Amrica Latina y la bsqueda de sus determinantes econmicos". De la ecnnoma a la poltica y ms all, op. cit.
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Ver las cosas en esta forma contribuye a entender otra experiencia calamitosa del pasado reciente cuyas consecuencias estn todava presentes
en gran medida: el auge petrolero mexicano y su secuela. Como es bien
sabido el desarrollo econmico de Mxico continu a un ritmo notablemente sostenido durante la posguerra ms o menos hasta mediados de los
aos setenta. La estabilidad poltica, asegurada por un rgimen donde
^ ^'a.^e mi adelante.
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Las doctrinas y las preferencias de los gobernantes de Chile y la Argentina, cuyos maestros y asesores provenan de Chicago, se oponan por
supuesto a los controles administrativos selectivos y favorecan los instrumentos generales de la poltica monetaria, de modo que eran el otro
extremo de los mexicanos con sus confederados de Cambridge. Pero tambin apoyaron la sobrevaluacin de los tipos de cambio y lo hicieron durante demasiado tiempo. Esta convergencia en la praxis (errada) de las
dos irreconciliables doctrinas en las que gustan de parapetarse los economistas es seguramente notable. No se puede dejar de pensar que los responsables de las polticas econmicas de Mxico y del Cono Sur eran
fundamentalmente inducidos por el anhelo de aprovechar las oportunidades sin precedentes de endeudamiento que estaban surgiendo en los aos
setenta y aprovechaban cualquier ideologa que tuvieran a la mano para
satisfacer ese apetito. Segn esta interpretacin la contribucin principal
de la ideologa no fue la eleccin de una poltica econmica sino la terquedad con la que persistieron en sus errores gobernantes de muy distintas convicciones.
IV.
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una deuda mayor de los 100 mil millones de dlares, es el mayor deudor
de la Amrica Latina (seguido de cerca por Mxico). Es cierto tambin
que los pagos de intereses de esta deuda constituyen una pesada carga,
ya que se llevan cerca de uno de cada tres dlares de las exportaciones
corrientes. Pero el monto de la deuda en dlares debe verse en relacin con el tamao de la economa del pas y los pagos de intereses en
relacin con el notable cambio ocurrido en sus cuentas externas durante
los ltimos aos. Desde 1983 se ha logrado un supervit muy grande en
la exportacin, debido por igual a una vigorosa expansin de las exportaciones, sobre todo de manufacturas, y a una drstica reduccin de las
importaciones que no ha impedido en 1984 y 1985 un fuerte resurgimiento de la actividad econmica interna. En contraste con lo ocurrido en la
Argentina y Mxico, slo una pequea parte de la deuda del Brasil es
la contrapartida de la fuga de capital interno; los prstamos se utilizaron
principalmente en la construccin de grandes proyectos industriales y de
otra ndole en los aos setenta. El Brasil experiment una gran recesin
en 1981-1983, pero el crecimiento se reanud en 1984 como consecuencia
de un auge de las exportaciones; en 1985 la tasa de crecimiento lleg a
8 % y el empleo aument de nuevo. En marzo de 1986 se utiliz un
mtodo novedoso que se examinar en seguida para controlar la inflacin mientras que el crecimiento continuaba a alto nivel. Por ltimo,
en medio de estos desarrollos econmicos el pas realiz la difcil transicin del gobierno militar de veinte aos a una "Nueva Repblica" civil.
En un libro reciente titulado A economa brasileira en marcha forjada ^^ Antonio Barros de Castro propone una explicacin, que a m me
parece convincente, de los recientes xitos de la economa brasilea. Su
argumento principal es que el mejoramiento de la balanza de pagos del
Brasil y su rpida recuperacin simultnea de la recesin no pueden
explicarse adecuadamente por una reaccin rutinaria del mercado a la
"maxidevaluacin" de 1983. Debern acreditarse tales fenmenos ms
bien a una conjuncin peculiarmente afortunada (y fortuita) del mercado
y el plan: la devaluacin lleg en el momento de la maduracin, a fines
de los aos setenta y principios de los ochenta, de un gran nmero de proyectos industriales emprendidos como parte del llamado "Segundo Plan
Nacional de Desarrollo" elaborado por la administracin de Geisel (19731979) al inicio de su mandato. Este nuevo cambio de la poltica industrial se decidi en 1974, en el marco del primer choque petrolero (1973)
^1 Ro de Janeiro, Paz e Terra, 1985. Este libro se ha escrito en colaboracin con Francisro
Eduardo Pires de Souza, pero aqu me refiero al captulo uno, escrito por Castro.
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que asest un duro golpe al Brasil, dada su dependencia del petrleo importado y del automvil como medio de transporte. Quiz hubiera sido
recomendable entonces la aplicacin de polticas econmicas restrictivas
para frenar las importaciones. Por el contrario, Geisel y sus asesores econmicos decidieron desviar las inversiones industriales de las industrias
de automviles y de bienes de consumo duraderos de los aos del "milagro" (1968-1973), para canalizarlos hacia los sectores representativos de
la ltima etapa de la industrializacin con sustitucin de importaciones
que hasta entonces se haba resistido a los esfuerzos de los industrializadores latinoamericanos: los insumos intermedios, sobre todo de las industrias qumica y metalrgica, y los bienes de capital. Dado el incremento
de los precios del petrleo slo podra tomarse este camino incurriendo
en grandes dficit de la balanza de pago?, es decir, mediante prstamos.
Pero esta era una opcin viable en vista de que los petrodlares estaban
disponibles en grandes cantidades. Las cuantiosas inversiones eran a menudo empresas conjuntas de capital pblico y privado, nacional y extranjero, y el estmulo y las facilidades de crdito del Banco Nacional de
Desarrollo (BNDE) con sus tasas de inters subsidiadas, desempearon
un papel esencial. Durante la siguiente administracin de Figueiredo
(1979-1985), la poltica econmica se torn mucho ms vacilante e incluso errtica y sujeta a las presiones del Fondo Monetario Internacional,
pero en vista de que ya se encontraban en marcha, los grandes proyectos
industriales del Segundo Plan se continuaron a regaadientes.
Sera instructivo comparar los esfuerzos brasileos y mexicanos en
los aos setenta, para llegar a la "ltima" etapa de la industrializacin
con sustitucin de importaciones. Voy a sugerir la tesis siguiente, obviamente estilizada: los brasileos lograron, sin asesora extranjera, lo que
planearon los planeadores econmicos mexicanos con sus asesores de Cambridge pero que no pudieron lograr, en parte porque empezaron muy
tarde en el decenio y en parte porque sus inversiones planeadas fueron
realizadas por la gran explosin de importaciones de bienes de consumo
provocada por la sobrevaluacin del peso.
La historia brasilea, tal como la narra Antonio Castro, parece muy
clara. Pero pienso que slo podra formularse ahora porque en una etapa
anterior, o sea antes de que los militares renunciaran efectivamente al
poder poltico, ningn cientfico social progresista habra hablado tan
positivamente de ellos y de sus polticas. De nuevo pudieron reconocerse
los logros de un periodo slo despus de que haba transcurrido a salvo.^^
^^ Ni siquiera eso debe haber sido fcil ya que equivala en efecto a la violacin de una
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grado un delicado manejo (de la economa y la poltica, respectivamente), as como gran confianza en que, con la cantidad y la calidad apropiadas de tal operacin desde arriba, el pas tendra asegurado un destino brillante y verdaderamente moderno: la antigua fe positivista. En este
sentido puede afirmarse que las dos tareas emprendidas por la administracin de Geisel tuvieron un origen comn.
V.
(o
DE
PRODUCTOS)
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las importaciones por la produccin nacional, pero va un paso ms adelante: podramos llamarla la industrializacin con prevencin de las importaciones.
Sin molestarse en crear este concepto, los brasileos se toparon con
la poltica correspondiente en relacin con la industria de las computadoras en el curso de los ltimos diez aos. Tras una preparacin considerable de los expertos tcnicos y los elaboradores de la poltica, el primer
paso abierto se dio en junio de 1977, cuando el gobierno neg a la IBM
y a otras corporaciones transnacionales el permiso para fabricar minicomputadoras en el Brasil, y esta poltica se reafirm solemnemente en
1984 cuando una ley que defina una "poltica nacional para la informtica" se aprob por una gran mayora en el Congreso del Brasil. La
poltica bsica incorporada en la ley se conoce como "Reserva de Mercado": durante un periodo de ocho aos se reservar el mercado interno
para las empresas nacionales en ciertos productos de la industria de las
computadoras, principalmente las minicomputadoras y las microcomputadoras. Tras una iniciacin lenta y difcil la industria brasilea parece
haberse desempeado bien, sobre todo en el campo de las microcomputadoras. Al igual que en los pases productores lderes, esta industria ha
experimentado un crecimiento rpido y costos decrecientes, ha desarrollado una capacidad de innovacin nacional y se ha convertido en una
fuente importante de empleo.
Ya se cuenta con varios excelentes estudios sobre este captulo, el
ms nuevo de la industrializacin en los pases de industrializacin tarda, escritos sobre todo por politlogos y socilogos polticos atrados por
su promesa de iluminacin del proceso de elaboracin de las polticas
y del carcter del Estado.^* Por lo tanto slo har algunas observaciones
generales sobre la economa poltica del fenmeno, o sea lo que ya he
empezado a hacer al insertar el abanico de las polticas de industrializacin como una "industrializacin con prevencin de las importaciones".
El caso brasileo sugiere las condiciones en las cuales es probable que
esta variedad de la poltica industrial parezca atractiva para los gobernantes de un pas que se industrializa:
^^ Emanuel Adler, "Ideological 'Guerrillas' and the Quest for Technological Aiitonomy:
Brazil's Domestic Computer Industry", International Organization, 40. verano de 1986, pp. 673705: Fabio Stefano Erber, "'Thp Development of the "Elertronics Coniplex' and Government
Policies in Brazil", WoM Development. 13, marzo de 1985, pp. 293-310; Peter B. Evans, "State,
Capital, and the Transformation of Dependence: the Brazilian Computer Ca-se", Ensayo de
Trabajo nm. 6. diciembre de 1985. Centro para el Estudio Comparado del Desarrollo, Universidad BroM'n. y Simn Schwartzman. ""High Technology vs. Self-Reliance: Brazil Enters the
Computer Age", Centro de Estudios Internacionales, SIIT, 1985.
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a) En primer lugar, por supuesto, el pas debe tener un fuerte mercado interno potencial para los productos de la nueva industria; del lado
de la oferta el pas debe estar bastante avanzado en el campo de la ingeniera industrial y en la capacidad para "reproducir" los prototipos importados.
b) Ayudar considerablemente que el establecimiento de la defensa
nacional manifieste un inters especial en la industria y su desarrollo
interno, como ocurri en el Brasil.
c) Considerando que la poltica tender a utilizarse slo en pocos
casos excepcionales, es probable que se restrinja a las industrias "de
poca" que tienen una aureola especial de anunciadoras de una nueva
era industrial.
d) Por ltimo, la poltica de reservacin del mercado o de prevencin de importaciones parecer particularmente atractiva cuando, en su
ausencia, sea probable que las corporaciones transnacionales dotadas de
la capacidad para crear una "adiccin al consumo" se apoderen del mercado; porque en este caso es probable que una vez establecidas estas corporaciones no sean desplazadas jams por los productores nacionales. La
prevencin de las importaciones puede verse como una respuesta del pas
que se industrializa a ciertas prcticas y ciertos productos de los lderes
industriales que tienden a impedir la posterior sustitucin de las importaciones.
Esta observacin ofrece una justificacin econmica para la nueva
poltica. Por supuesto su defensa ms bsica (contra la acusacin de uso
antieconmico de los recursos) descansa en el argumento clsico de la
industria incipiente o "infantil". El argumento tradicional en contrario,
que la proteccin suele persistir mucho tiempo despus del crecimiento
del infante, no se aplica en este caso: la forma extrema de la proteccin
la exclusin del producto extranjero otorgada a la industria brasilea tiene como contrapartida el periodo finito de ocho aos que habr
de durar la exclusin; los productores nacionales saben que tendrn que
haber "crecido" para 1992.
Un argumento que suele formularse contra la poltica brasilea es
que resulta dispendioso y estpido el deseo de "reinventar la rueda".
Pero este argumento se desvanece tras un poco de reflexin. De nuevo
es til la analoga de los infantes. Los humanos deben reinventar muchas
cosas desde aprender a caminar hasta el uso correcto del lenguaje,
y esta prctica intensiva de reinvencin y re-creacin es seguramente una
condicin necesaria, pero no suficiente, para la subsecuente generacin
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Los observadores de la poltica latinoamericana han popularizado recientemente un trmino muy til: hablan mucho de los espacios nuevos que
estn abriendo, construyendo u ocupando los actores del panorama poltico, incluso ocasionalmente en regmenes autoritarios, mediante toda
clase de nuevos movimientos e iniciativas sociales. El trmino sugiere
una ampliacin del alcance y el repertorio de la poltica y la posibilidad
de dejar atrs las actuales relaciones de poder, ideologas e instituciones.
^^ Las palabra? que aparecen entre comillas han sido tomadas de El desarrollo econmico
de Amrica Latina y sus principales problemas. Comisin Econmica para Amrica Latina,
1950.
18 Evans, op. ciu, pp. 18-21.
ECONOMA
POLTICA
DEL DESARROLLO
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Esto es exactamente lo que ocurri con las extraordinarias medidas tomadas recientemente para controlar la inflacin en la Argentina con el
Plan Austral de junio de 1985 y en el Brasil con el Plan Cruzado de marzo de 1986.
Al examinar estos experimentos nuevos en la poltica monetaria, subrayar primordialmente los aspectos polticos y sociolgicos. Pero tambin se deben sealar brevemente algunos de los hechos econmicos
bsicos.
En la Argentina y en el Brasil la inflacin haba alcanzado el nivel
de tres dgitos, o se haba aproximado a tal nivel, durante algunos aos,
desde 1975 en la Argentina y desde 1980 en el Brasil, aunque la tasa
inflacionaria argentina era en general dos o tres veces mayor que la
brasilea. Es desusado que la inflacin contine a tales niveles durante
tanto tiempo sin acelerarse para llegar a la hiperinlacin. Ello significa
que ambos pases estaban equipados con mecanismos refinados para la
indizacin de los sueldos, los salarios, los tipos de cambio, las tasas de
inters, etctera, lo que contribuy en gran medida a hacer la inflacin
a la vez tolerable y autoperpetuada. En ambos pases los dficit fiscales
desempearon inicialmente un papel importante en la inflacin, pero a
medida que las alzas de precios continuaban a altos niveles durante varios
aos poda afirmarse que el dficit, o una gran parte de l, era tanto un
efecto como una causa de la inflacin. En 1981 la economa de los Estados Unidos entr en recesin, las tasas de inters internacionales se elevaron grandemente y los prstamos internacionales netos cesaron por
completo en 1982 con la moratoria mexicana. Como resultado las economas brasilea y argentina sufrieron fuertes presiones para contraerse
a fin de ajustar sus balanzas de pagos. En el curso de la recesin siguiente se redujeron grandemente las importaciones, ayudadas por agudas devaluaciones. En todo momento, sin embargo, la inflacin continu en
toda su fuerza, e incluso se aceler. En estas condiciones se entiende sin
dificultad la enorme resistencia con la que se recibi el consejo habitual
del Fondo Monetario Internacional de luchar contra la inflacin contrayendo an ms la economa.
En los aos cincuenta y sesenta un grupo de economistas latinoamericanos haba propuesto una opcin "estructuralista" al anlisis "monetarista" y a las prescripciones del Fondo Monetario Internacional. Los
estructuralistas establecan una distincin entre las presiones inflacionarias "fundamentales" derivadas de las estructuras sociales internas (tales como los anticuados sistemas de tenencia de la tierra) o de ciertos
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rasgos de la divisin internacional del trabajo, por una parte, y los fenmenos ms superficiales de la "propagacin", tales como la espiral de
sueldos y precios, por la otra parte. Independientemente de sus mritos,
cuando la inflacin se encontraba en la parte baja del intervalo de dos
dgitos, como ocurra en los aos cincuenta en los pases latinoamericanos
ms propensos a la inflacin, esta distincin perdi verosimilitud y utilidad en cuanto la inflacin lleg al nivel de los tres dgitos. Se hizo entonces obvio que los "mecanismos de propagacin" se haban afianzado y
convertido en los factores "fundamentales" que estaban empujando la inflacin. Ahora se hablaba de la "inflacin inercial" que reclamaba con
urgencia una solucin.
Amenazados cada vez ms por la hiperinflacin los gobernantes argentinos y brasileos se encontraban desconcertados. En virtud de que no
les agradaba el paradigma del FMI, ni tenan su propio paradigma utilizable, buscaban un nuevo espacio para las polticas. Tuvieron la buena
fortuna de ser auxiliados por un grupo de economistas que utilizando
una gran diversidad de enfoques (desde la teora sociolgica de la inflacin hasta las expectativas racionales) y dotados de considerables conocimientos tericos y de imaginacin prctica propia, haban concebido una
frmula novedosa para controlar la inflacin: el tratamiento de "choque
heterodoxo" de la inflacin que se us primero en la Argentina en 1985
y luego en el Brasil a principios de 1986."
Este es un breve bosquejo de los elementos principales de los dos
planes de reforma: ^^ i) se sustituye la moneda antigua por una nueva
(una unidad de esta ltima = 1 000 unidades de la primera); ii) se congelan temporalmente los precios y los salarios; iii) queda abolida la indizacin de salarios, sueldos, instrumentos monetarios, etctera; iv) en virtud de que el retorno a la estabilidad de precios mejora la posicin fiscal
por varios conceptos, y con la ayuda de medidas de austeridad adicionales, los gobiernos reducirn los prstamos que les hace el Banco Central;
en la Argentina el gobierno prometi renunciar enteramente a tales prstamos, y v) se supone que los contratos celebrados antes de la reforma
que implican pagos en fechas futuras hicieron provisiones por la inflis Es probable que este trmino sea de Francisco Lpez, cuyo libro con este ttulo se
public poco despus de la reforma brasilea. Vase O Choque heterodoxo: combate a inflaqo
e reforma monetaria, Ro de Janeiro, Campus, 1986. Otros contribuyentes importantes a la discusin son: Persio rida, Edmar Bacha, Luiz Carlos Bresser Pereira y Andr Lara Resende en
el Brasil, y Adolfo Canitrot, Roberto Frenkel y Daniel Heymann en la Argentina.
20 Un plan similar se aplic en Israel en julio de 1985. Vase el artculo de Michael Bruno
(titular) en Persio rida, Inflaqo Zero, Ro de Janeiro, Paz e Terra, 1986. Este artculo se
public originalmente en hebreo en Riva'on Lekaltala, octubre de 1985.
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cin esperada, de modo que se cambian sus trminos aplicando a los pagos
futuros en la nueva moneda una tabla de conversin (tabela) que establece una serie de equivalencias entre la moneda nueva y la antigua segn
el vencimiento, de acuerdo con una estimacin oficial de la inflacin
esperada en el rgimen antiguo y el nuevo.
El objetivo principal de estas medidas era el rompimiento de las expectativas inflacionarias y la contencin de los efectos recesivos, al no
depender exclusivamente de los cambios en los agregados monetarios. Un
papel muy importante habran de desempear los controles de precios
y salarios y este era el principal aspecto "heterodoxo", mientras que la
tabela era su principal innovacin tcnica. En medida considerable se
pensaba que el xito de la reforma dependa de la sustitucin de los tirones por la distribucin del ingreso que la inflacin haba atizado entre
los diversos grupos sociales, por un nuevo "contrato social" o por la
"concertacin social". Se pensaba que estos tirones, institucionalizados
mediante la indizacin generalizada, eran responsables del componente
inercial siempre mayor de la inflacin durante su fase de aceleracin.
Las reformas tuvieron xito al detener la inflacin en ambos pases ... durante algn tiempo. En la Argentina los precios volvieron a
subir al ritmo de 5 % mensual a mediados de 1986 y en el Brasil el Plan
Cruzado sufri una herida grave en noviembre del mismo ao. Pero aun
los xitos limitados que se lograron y los paralelos entre las experiencias
de los dos pases ofrecen enseanzas. En primer lugar, ambos pases
experimentaron aproximadamente al mismo tiempo una inflacin de tres
dgitos que amenazaba con salirse por completo de control. Ms significativamente, ciertas ideas acerca del "choque heterodoxo" se haban elaborado en discusiones intensas, a menudo conjuntas, entre un grupo de
prominentes economistas argentinos y brasileos que, teniendo fuertes
convicciones democrticas y nuevas propuestas tcnicas, recibieron influyentes posiciones en la poltica econmica o la asesora de ambos pases
cuando la inflacin se agrav en 1985-1986. Pero una tercera condicin
comn de los dos pases es la ms interesante: ambos pases haban reinstalado recientemente gobiernos civiles tras un largo periodo de rgimen
militar. En el momento de las reformas los nuevos gobiernos haban tenido el poder durante cerca de dieciocho meses en la Argentina y nueve en el Brasil; en ambos pases la inflacin se haba agravado en estos periodos, haciendo que los nuevos gobiernos perdieran prestigio y
atractivo.
En realidad ambas fases el empeoramiento de la inflacin y la
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a resultas de las libertades polticas y los derechos humanos que han restablecido o creado. Es este activo considerable de los nuevos gobiernos
de la Argentina y el Brasil lo que constituy un factor bsico en el xito
de las reformas monetarias; porque si la guerra inflacionaria que han
librado los diversos grupos sociales con tanta intensidad durante tanto
tiempo es remplazada repentinamente por la cooperacin y la voluntad de creer en el xito de la nueva poltica, deber haber cierta confianza
bsica en el Estado que enuncia el nuevo programa. Esta confianza est
menos condicionada por el programa mismo, por excelente que ste sea
desde el punto de vista tcnico, que por la promesa representada por un
gobierno y por la misin que se le ha encomendado.^^
Este activo especial de confianza y esperanza puede servir por lo
tanto como un contrapeso a la tendencia hacia presiones inflacionarias
ms fuertes que tambin aparece a raz del cambio poltico hacia una
sociedad ms humanitaria y ms abierta, como tambin ms abiertamente
contenciosa. Por supuesto no se trata de ningn equilibrio mecnico, slo
de dos fuerzas que tiran en direcciones contrarias, en pocas diferentes,
con vigor variable. De igual manera, aunque las presiones hacia la inflacin son muy obvias, no puede darse por sentada la capacidad para
conjurar "desde lo ms profundo" los espritus de confianza y solidaridad. En efecto, tanto en el caso de la Argentina como en el del Brasil
las reformas se promulgaron con gran alboroto, como ltimo recurso de
gobiernos que perdan con rapidez su vigor y que fueron los primeros
sorprendidos por la respuesta y la cooperacin entusiastas del pblico.
As ocurri particularmente en el Brasil, donde el presidente Sarney,
al anunciar la reforma, tom la medida audaz, pero al final muy efectiva, de pedir a cada ciudadano que fuera un "fiscal del Presidente" verificando los precios publicados en tiendas y supermercados y exigiendo
el cumplimiento de la congelacin de precios. Este fue tal vez el componente ms heterodoxo de la reforma, algo que ni siquiera se les haba
ocurrido a los economistas responsables del pacote (paquete de medidas),'" ya que, de acuerdo con uno de mis informantes, esta invitacin
a una participacin directa de los ciudadanos individuales en la "guerra
contra la inflacin" la aadi el propio Presidente al discurso que le
^- Las ideas del prrafo anterior tomaron forma durante una conferencia sobre la inflacin
latinoamericana sostenida en Caracas en marzo de 1986. sobre todo en una discusin del ensayo
de Rene Cortzar sobre los problemas de la inflacin que tendra que encarar un nuevo Chile
democrtico. Los ensayos y las discusiones se publicaron en Pensamiento Iberoamericano (nmero 9), la revista que patrocin la conferencia.
^' Este es el trmino ms comnmente usado en el Brasil para designar la reforma monetaria.
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debo hacer una breve observacin al respecto para terminar. Har hincapi precisamente en la forma en que las percepciones y las ideologas
contrastantes contribuyen a complicar el problema.
Como ha sealado recientemente el senador Bradley en un discurso
vigoroso y constructivo, la acumulacin de la deuda de los aos setenta,
que ces abruptamente en 1982 y se conoce ahora como el problema de
la deuda, se ha convertido en un desastre.^^ Pero es un desastre creado
por el hombre, de modo que es de presumir que el hombre podr resolverlo. La cuestin es entonces: qu impide a deudores y acreedores ocuparse decisivamente de este problema que se ha enconado durante ms
de cuatro aos? ^ Una razn es que los acreedores y los deudores, o los
norteamericanos y los latinoamericanos, tienen ideas muy diferentes sobre quines son los principales responsables de la acumulacin de la
deuda. Los norteamericanos se han comportado en general como si la responsabilidad fuera exclusivamente de los prestatarios. Parecen sostener
lo que se ha llamado la "teora del financiamiento de esperanza frustrada" (Wallflower theory of finanes), segn la cual los bancos nunca
toman la iniciativa de un prstamo y esperan a que lo solicite el candidato a prestatario, quien debe asumir por lo tanto la responsabilidad
principal de la transaccin y de todas sus fallas.^" Esta concepcin es
por supuesto contraria a la nocin ms elemental de la economa, la que
ensea que toda transaccin que implique dos o ms partes se hace de
ordinario sobre la base de un beneficio mutuo esperado, de modo que no
hay razn para esperar que una de las partes sea totalmente pasiva. Adems, es bien sabido (y ha sido excelentemente documentado en un artculo
confesional ahora famoso, de un antiguo funcionario bancario norteamericano) ^^ que los bancos comerciales realizaron durante los aos setenta
=s "A Proposal for Third World Debt Management", 29 de junio de 1986, Senado de los
Estados Unidos, oficina del senador Bill Bradley.
29 Guillermo O'Donnell plantea una cuestin similar, restringida a los deudores latinoamericanos, en su artculo "Deuda extema: Por qu nuestros gobiernos no hacen lo obvio?",
Miguel S. Wionczek, La crisis de la deuda extema en la Amrica Latina, Serie de Lecturas de
EL TRIMESTRE ECONMICO, nm. 59, vol. I, Mxico, FCE, 1987.
so William Darity Jr., "Loan Pushing: Doctrine and Theor)'", Ensayo para Discusin de
las Finanzas Internacionales, Junta de la Reserva Federal, Washington, D. C, 1985; Robert
Devlin, '"The Structure and Performance of International Banking during the 1970s and Crisis
in Latin America", Ensayo de Trabajo, Helen Kellogg Institute for International Studies, Universidad de Notr Dame [traduccin al espaol en Miguel S. Wionczek, La crisis de la deuda
extema en la Amrica Latina, Serie de Lecturas de EL TRIMESTRE ECONMICO, nm. 59, volumen I, Mxico, FCE, 1987], y Lance Taylor, "The Theory and Practice of Developing Country
Debt: An Informal Guide for the Perplexed", Journal of Development Planning, Naciones
Unidas, nm. 16, 1985, pp. 204-205.
31 S. C. Gwynne, "Adventures in the Loan Trade", Harper's, nm. 267, 1983, pp. 22-26.
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rio de esta poltica. El pas no slo no acumul una parte de las divisas
de nueva adquisicin, sino que tom prestadas grandes cantidades de fondos adems de las recaudaciones de la "bonanza" de las exportaciones,
y una gran parte de estos fondos se "disip" segn la frase que se usaba no hace mucho tiempo, cuando la planeacin de la inversin tena una
alta reputacin en gran medida en importaciones de bienes de consumo
y en fuga de capitales.
Pero la responsabilidad de estos acontecimientos corresponde tanto
a la comunidad bancaria internacional como a los tomadores de decisiones de los sectores privado y pblico de Mxico. Hace pocos aos, antes
de que estallara la crisis de la deuda, se felicitaba a menudo a los bancos por la agilidad y la suavidad con la que, en los aos setenta, canalizaban los fondos de los exportadores de petrleo del Medio Oriente hacia
los importadores de petrleo cuyas balanzas de pagos eran gravemente
afectadas por los repentinos incrementos de los precios. Pero los casos de
Mxico, Nigeria y otros pases demuestran que los bancos prestaron con
un abandono mayor an a los exportadores de petrleo que desarrollaban
con rapidez, contra todas las reglas de la prudencia, una capacidad para
absorber fondos externos por encima de los abultados ingresos de sus
exportaciones. El hecho es que los bancos internacionales se prendaron
al instante de los pases pobres que, al contrario de muchas otras reas
subdesarroUadas, podan ostentar un activo tan slido, proveedor de una
seguridad indudable, como el petrleo en el subsuelo: su deseo de convertir a tales pases en sus clientes era simplemente irresistible. En esta
forma contribuyeron tanto como los gobernantes de los pases prestatarios
a convertir la bonanza en un desastre.
As pues, los latinoamericanos creen que no hay ninguna razn valedera para que se les den lecciones tan unilateralmente. Y tampoco se muestran receptivos al mensaje de las lecciones, con su alabanza irrestricta del
libre comercio y su condenacin del Estado. Por una parte, los gobernantes autoritarios de los pases del Cono Sur han experimentado de manera
intensa e infortunada, durante los aos setenta, con polticas inspiradas
en las doctrinas del libre mercado, de modo que estos experimentos se
asocian ahora, en la mente de los latinoamericanos demcratas, con los
regmenes militares despiadados y con sus fracasos." Adems, si todos
los grandes deudores latinoamericanos han debido experimentar la dolorosa contraccin del periodo reciente, esto se debi precisamente a la
operacin irrestricta del libre mercado internacional de fondos prestables
'* Alejandro Foxley, op. cit.
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