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Exclusión y Vulnerabilidad. Aportes para Las Políticas Sociales (FCS-MIDES)
Exclusión y Vulnerabilidad. Aportes para Las Políticas Sociales (FCS-MIDES)
ISBN: 978-9974-7781-3-9
El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) fue creado por Ley N 17.866 promulgada el 21 de marzo de 2005.
Le compete, entre otros, coordinar las polticas en materia de desarrollo social
ndice
Prlogo. Para la accin, reflexin.................................................................................................................................5
Andrs Scagliola y Manuel Priz, Direccin Nacional de Poltica Social - Ministerio de Desarrollo Social
El lugar del sujeto en las Polticas Pblicas Sociales. La perspectiva de sus destinatarios........................................239
Anexo
Consejo Nacional de Polticas Sociales
La Reforma Social. La nueva matriz de proteccin social del Uruguay. Plan de accin..............................................249
Pster anexo
Repertorio de Polticas Sociales MIDES
Desde su creacin, el Ministerio de Desarrollo Social trabaja a partir de la conviccin de que para
operar sobre la realidad es preciso, primero, conocerla. Esta conviccin es evidente cuando se trabaja
en pos del desarrollo social: no hay tal desarrollo
sin estudio y reflexin sobre la realidad a transformar.
Con experiencias diversas, el desempeo del MIDES se apoya y dialoga con la produccin acadmica. Son decenas los convenios realizados en este
tiempo con distintos espacios de produccin cientfica de la Universidad de la Repblica, involucrando
a varias facultades y mltiples equipos de profesionales. Se gener as una red de personas, equipos e
instituciones que dialogan desde y con la produccin acadmica, con el desarrollo social como horizonte.
Esta modalidad de trabajo en conjunto ha permitido ir ganando en la complejidad y la integralidad
-esto es, la calidad- de nuestras polticas, a partir
del conocimiento de los problemas de las personas
y los problemas de los servicios para responder a los
primeros. Y esto, en su contexto histrico, a partir del conocimiento sistemtico y exhaustivo de la
evolucin de la proteccin social en Uruguay, con
una perspectiva actualizada y comparada con otros
pases.
El MIDES, a travs de su Direccin Nacional de
Poltica Social, concret de 2010 a la fecha ya varios convenios con la ProFundacin para las Ciencias Sociales, construyendo una lnea permanente
de colaboracin -un puente- con la la Facultad de
Ciencias Sociales. Entre otros frutos de este trabajo, destacan: la creacin del Repertorio de Polticas
De la pobreza a la
vulnerabilidad
De la herencia de los paradigmas de polticas sociales de los aos noventa al nuevo milenio, se pueden
vislumbran varios giros relevantes en los enfoques
sobre la pobreza y las polticas de la pobreza. Uno
de ellos tuvo que ver con la reconceptualizacin de
la pobreza en trminos de vulnerabilidad social. Al
menos dos ideas fuerza aparecen como destacables
dentro de esta perspectiva, por un lado el reconocimiento de situaciones de heterogeneidad social de
los sujetos y grupos sociales que caan bajo la categora de pobreza econmica, por otro, la identificacin de activos y recursos de capital social capaz de ser movilizados por las personas, los hogares
y los colectivos en situacin de pobreza.
Estas perspectivas tienen mltiples implicancias
conceptuales y empricas en trminos de pensar las
polticas sociales hacia la pobreza. Los pblicos objetivo de las polticas sociales son reinterpretados,
ya no se trata slo de identificar los destinatarios de
las polticas sociales, sino de incorporar a los sujetos
en tanto agentes con recursos econmicos propios
potenciales (activos) capaces de reinsertarlos en circuitos econmicos y sociales que contribuyan a la salida de la condicin de pobreza. El redescubrimiento
del sujeto en este caso pasa por el reconocimiento de
capacidades propias capaces de ser activadas e in-
corporadas en programas sociales para generar mecanismos de auto y cogestin de actividades econmicas que les permitan a los sectores en situacin
de vulnerabilidad social reinsertarse en circuitos
econmicos de mercado y optimizar el acceso a las
oportunidades de recursos, bienes y servicios.
Un ejemplo de este tipo de enfoque fue el elaborado
por el Banco Mundial a partir de los balances de los
programas sociales de los noventa y sus propuestas a
inicios de los aos dos mil. Tres conceptos integraron este enfoque de potenciacin de los activos de los
pobres a travs de programas sociales hacia la pobreza. La generacin y aprovechamiento de las oportunidades de bienestar e ingreso econmico como el eje
rector de las polticas de gestin de la pobreza, mejorando los vnculos y capacidades de atraccin de
los mercados globales hacia los sectores pobres. Uno
de los medios ms utilizados para que los pobres se
integren a los circuitos del mercado es la promocin
de microemprendimientos de pequeas y medianas
empresas (BM, 2000-2001; Rambla, 2005). La segunda idea propuesta es la del potenciamiento o empoderamiento de los sectores sociales pobres. De esta
forma se busca reforzar la capacidad de participacin
activa de los pobres sobre las polticas pblicas sociales y fomentar la capacidad de control de la sociedad
civil en la rendicin de cuentas pblicas para la implementacin de las polticas sociales, especialmente
de los sujetos destinatarios (BM, 2000-2001). La tercera idea fuerza es la seguridad, que en realidad retoma la concepcin clsica de las polticas de combate a
la pobreza como redes sociales de seguridad. Las redes de seguridad se formulan bsicamente como respuesta a situaciones de riesgo y vulnerabilidad social
transitorias, provenientes de fluctuaciones recesivas
de la economa, de accidentes o desastres naturales,
epidemias relacionadas con la salud, as como los
costos sociales de guerras civiles y conflictos blicos
(BM, 2000-2001). Las redes se conciben como programas orientados a la compensacin y contencin
social de los efectos disfuncionales de los mercados y
las desigualdades econmicas mediante la contribucin de la autogestin de riesgos en sectores pobres y
la prevencin de conflictos sociales en los mrgenes
que pueden amenazar el orden social.
El empoderamiento de los pobres en trminos de
sujetos va de la mano del compromiso de moviliza-
cin del capital social y activos de los sectores vulnerables para el aprovechamiento de las oportunidades econmicas. No obstante, se trata de sujetos
vulnerados, por tanto se reconoce la necesidad de
apoyos externos para la sostenibilidad.
Otro aspecto interesante de los enfoques orientados a la vulnerabilidad social es que vinieron de
la mano con algunas innovaciones metodolgicas
y empricas para el rediseo de polticas sociales.
La delimitacin de la vulnerabilidad social como
zonas y situaciones heterogneas del tejido social,
reformul en parte la visin tradicional de polticas
de asistencia a la pobreza que se concentraba en la
determinacin de una frontera precisa, basada en
la lnea de ingresos, para separar los sectores sociales pobres y no pobres, los destinatarios o no de las
polticas. El reconocimiento de la heterogeneidad
y complejidad de situaciones socioeconmicas que
estn en la base de la vulnerabilidad supone pues la
reformulacin del criterio unidimensional de focalizacin de la pobreza entendida como insuficiencia
de ingresos, para introducir mltiples fuentes y dimensiones de vulnerabilidad social, que se traduce
en la prctica en diseos de programas con diversas
modalidades y criterios empricos de focalizacin.
As pues, se plantea un tipo de intervencin social
ms flexible y diversa para atender distintas fronteras ms o menos laxas en el espacio social segn las
diversas situaciones de vulnerabilidad.
Un ejemplo de este tipo de aplicaciones fue el enfoque
de activos - vulnerabilidad - estructura de oportunidades (AVEO) popularizado a fines de los 90 por
Ruben Katzman y Carlos Filgueira, que reconoce sus
orgenes en el asset-vulnerability approach de Caroline Moser del Banco Mundial. Este anlisis se presenta como perspectiva que intenta integrar los recursos
movilizables (activos) de los hogares y personas con su
situacin en la sociedad, de manera de determinar las
estrategias de los hogares. Para el autor, las posibilidades de movilidad social estn determinadas por los
activos con que cuenten los hogares y su capacidad de
movilizarlos de forma de aprovechar las estructuras
de oportunidades que se les presenten y alcanzar niveles bsicos de bienestar social. (Katzman, 1999).
Los activos se intercambian y movilizan en funcin
de una determinada estructura de oportunidades,
formada por tres componentes principales: el Estado, el mercado y la sociedad civil, combinacin
variable que puede definir posibilidades de reduccin de las situaciones de vulnerabilidad y mejora
de los niveles de vida (Katzman, 1999). Desde esta
perspectiva, estas tres instituciones bsicas del orden social son fuentes de oportunidades de acceso
al bienestar. De todas formas, no son equivalentes
en su importancia, ya que se aclara que el mercado
ejerce un creciente dominio sobre el modo de funcionamiento de los otros dos rdenes institucionales. La interaccin entre los activos y la estructura
de oportunidades, cuando es deficitaria, genera
situaciones heterogneas de vulnerabilidad social.
El reconocimiento de activos y capital social en los
sectores pobres fue de la mano con la identificacin
de situaciones de heterogeneidad de los contextos
de vulnerabilidad social. Adems, se constata que
la existencia de activos y capital social de los sectores pobres estn fuertemente debilitados, fundamentalmente los vnculos con el mercado de trabajo
(Katzman, 2001) y sus oportunidades estn mediadas de procesos de segmentacin laboral, educativa,
y de segregacin urbana. As pues, las perspectivas
de accin de las polticas de la pobreza no se limitan
a buscar efectos contracclicos de las crisis econmicas, sino que son ms complejas, debido a que algunos aspectos de la heterogeneidad de la pobrezas
no se vinculan ni modifican directamente por los
cambios de los ciclos econmicos cmo los ncleos duros de la pobreza extrema, o algunos tipos
de vulnerabilidad que conviven en forma inercial
a la dinmica voltil del crecimiento econmico.
En esta perspectiva, las polticas sociales hacia la
pobreza diversifican sus criterios de medicin (la
propuesta de mtodo bidimensional o integrado
-LP+NBI-) y focalizacin ante un panorama ms
complejo y heterogneo de situaciones de vulnerabilidad social.
De la pobreza econmica a la
exclusin social
Otro giro de paradigmas de desarrollo social en los
debates de la transicin entre los aos noventa y la
primera dcada del nuevo siglo es la propuesta de
10
11
La pobreza se refiere tradicionalmente a la dimensin econmica de carencia material que no permite la satisfaccin de las necesidades bsicas y la
obtencin de un nivel de vida considerado como
aceptable (que, por lo general, se traduce en el nivel de ingresos). En cambio, la exclusin social se
define como un concepto multidimensional, que
considera una multiplicidad de aspectos jurdicos,
econmicos, culturales.
Se aade luego la categora de vulnerabilidad, para
hacer referencia a grupos con determinadas caractersticas que los tornan ms dbiles para su integracin econmica. El concepto se acerca al de exclusin, pues alude no slo a la carencia de ingresos
sino tambin a la carencia o desventaja en el plano
cultural e institucional, mientras que tambin permite identificar situaciones diferentes al interior del
conjunto de los pobres.
La exclusin social es un fenmeno consustancial
a los cambios productivos e institucionales derivados del nuevo patrn de crecimiento globalizado y
a las nuevas formas de intervencin estatal. Es as
que incluyendo la exclusin se agregan nuevas di1. La investigacin de OIT sobre la exclusin en el mercado de trabajo
en los pases del MERCOSUR y Chile ha mostrado que la exclusin social puede darse en economas que han tenido un bajo crecimiento del
producto, del empleo y de los salarios, as como en economas que han
tenido un crecimiento alto y constante, por lo que el aumento del producto per cpita o la disminucin de la pobreza pueden coexistir con
desigualdades sociales y la exclusin en el mercado de trabajo.
12
De la pobreza a los
mecanismos de inclusin
ciudadana
Se podra afirmar que las polticas sociales para la
pobreza vinieron para quedarse, la cuestin social
contempornea la produce y reproduce persistentemente. No obstante, quedarse en ella es una verdad a medias, los consensos del pos consenso de
Washington y del nuevo milenio la consagran, pero
en un marco ms amplio de intolerancia con las
desigualdades sociales y del redescubrimiento del
sujeto ciudadano.
Uno de los giros de perspectiva es recuperar el papel del ciudadano, de las personas como sujetos de
derecho, o mejor dicho, de reconocimiento de la
responsabilidad de las instituciones cuando estos
son vulnerados y cuestionados en la prctica. Por
un lado, se rescata al individuo concebido como sujeto con autonoma, en tanto sujeto econmico con
capacidades de consumidor-productor; como sujeto humano con capacidades a desarrollar; o como
ciudadano-sujeto de derechos a ejercitar. Por otro,
se recupera el papel del individuo socializado en
potencia, esto es del individuo en familias y de la
importancia de proteger los derechos (vulnerados
y violentados) de las nuevas generaciones (infancia
y adolescencia) para el desarrollo futuro, como respuesta a procesos de creciente infantilizacin de la
pobreza.
Desde comienzos del nuevo milenio se producen
varios debates ideolgicos y acadmicos sobre el
inicio o no de un nuevo ciclo pos consenso de
Washington, los quiebres y alternativas emergentes
a la hegemona del neoliberalismo social. Se pueden
identificar varios ejes de conceptos claves en materia social que expresan los dilemas para la defini-
cin del desarrollo social y la pobreza como cuestin social para las polticas pblicas (Serna, 2008).
En trminos ms globales, el debate est planteado
entre dos enfoques sistmicos dicotmicos sobre el
bienestar social. De un lado, el liberalismo social
con su concepcin de redes sociales de seguridad
orientadas a la poblacin en situacin de pobreza y
derechos sociales mnimos, de otro, la reconversin
del Estado y los sistemas de bienestar social entendido como un entramado institucional de garantas
de derechos sociales bsicos para el conjunto de la
poblacin.
13
2. Discusiones y enfoques recientes llaman la atencin sobre los procesos de criminalizacin de la cuestin social (Wacquant 2001) y los
efectos psicosociales de estigmatizacin y control social de la poblacin
en condicin de pobreza y segregacin urbana.
14
15
Miguel Serna, Marcia Barbero y Sebastin Goinheix muestran los resultados de un estudio de trayectorias intergeneracionales de diversas familias
residentes en un asentamiento irregular de larga
data de Montevideo y su percepcin sobre la poltica social en las ltimas tres dcadas.
Otro conjunto de aportes se orienta al anlisis de
experiencias de educacin e inclusin social.
Eloisa Bordoli aborda las polticas de accin afirmativa en el campo educativo desde la perspectiva del
discurso de maestros, tematizando la tensin entre
la integracin y la estigmatizacin de los sujetos pedaggicos.
Fernando Ramrez Llorens aborda la puesta en
prctica de la propuesta pedaggica de las escuelas de tiempo completo, analizando dificultades,
impactos y oportunidades que han tenido sobre los
nios pobres uruguayos.
Cecilia Alonso y Tabar Fernndez presentan un
estudio cualitativo de nueve centros de inclusin
educativa en la zona de Maroas en Montevideo,
analizando diversas dimensiones y problemas identificados por los actores.
Nilia Viscardi aborda las caractersticas de la convivencia y la participacin de jvenes en centros educativos, as como la incidencia de distintas formas
de exclusin e inclusin en la vida institucional de
los centros educativos.
La relacin entre trabajo e inclusin social es objeto
de varios artculos.
Norberto Vzquez realiza una serie de reflexiones
sobre la forma en que los programas de apoyo a mi-
Mariana Fry y Martn Sanguinetti se proponen estudiar la cadena econmica de recuperacin de desechos (empresas y clasificadores) y su relacin con
la produccin de condiciones precarias de trabajo
de los clasificadores de residuos.
El ltimo mdulo del libro recoge aportes al diseo
de las polticas sociales.
Soledad Morales analiza las transformaciones y
continuidades en el rea de las polticas pblicas de
la infancia, desde en el ao 2005, a partir del estudio de las impulsadas desde el Instituto del Nio y
el Adolescente del Uruguay.
Karina Colombo, Julio Llanes y Pablo Messina, de
la Direccin Nacional de Evaluacin y Monitoreo,
del MIDES, destacan la importancia para la implementacin de polticas sociales en el territorio de la
utilizacin de diferentes mtodos de medicin de la
pobreza (lnea de pobreza, necesidades bsicas insatisfechas y el mtodo integrado) en Montevideo y
el rea Metropolitana.
Rossana Gonzlez realiza un anlisis de capacidades institucionales para la gobernanza de los
planes de poltica de combate a la pobreza y vulnerabilidad social desarrollados por el Ministerio
de Desarrollo Social durante el perodo 2005-2010.
La autora explora la hiptesis de que la capacidad
administrativa estatal y la creacin de mecanismos
institucionales de concertacin socio-poltica supuso una condicin necesaria pero no suficiente para
alcanzar una participacin efectiva de los actores
no estatales en el policy making.
Irma Castro, Mnica da Silva, Luca Pierri, Alicia
Rodrguez, Ana Carina Rodrguez y Sabrina Rossi
abordan, desde la perspectiva de la psicologa social comunitaria, la importancia de comprender
16
Bibliografa
Banco Mundial
(2006) Informe sobre el Desarrollo Mundial. Equidad y
Desarrollo. (Washington: BIRF-BM).
(2004) Informe sobre el Desarrollo Mundial.(Washington: BIRF-BM).
(2000-2001) Informe sobre el Desarrollo Mundial.
Lucha contra la pobreza. (Washington: BIRFBM).
(2005) Pro-Poor Growth in the 1990s. Lessons and insights from 14 countries (Washington: Operationalizing Pro-Poor Growth Research Program).
Rambla Xavier (2005) Los instrumentos de la lucha
contra la pobreza: una revisin de dos tesis sociolgicas sobre las estrategias de focalizacin
y activacin en Revista Argentina de Sociologa, Ao/vol.3, nmero 005:135-155 (Bs.As.:
Consejo de Profesionales en Sociologa).
Cohen, E., Franco R. (2006) Los programas de transferencia con corresponsabilidad en Amrica
Latina: similitudes y diferencias en Cohen
Ernesto, Franco Rolando Transferencia con
corresponsabilidad. Una mirada latinoamericana. Mxico: FLACSO.
Goinheix, S. (coord.) (2009) Conflictos y expresiones de
la desigualdad y la exclusin en Amrica Latina. Buenos Aires: Elaleph.com.
17
Anexo
Cuadro 1. Listado de tesis de grado y posgrados recientes sobre Exclusin y vulnerabilidad social en la
UDELAR
Investigador/a
Ttulo de tesis
Ao
Facultad
2009
FCS
La influencia de las representaciones sociales en el relacionamiento desigual de los trabajadores con las NTIC:
estudio de caso de ANTEL
2009
FCS
Escudero, Luca
2006
FCS
Noya, Fernanda
2002
FCS
Saenz, Virginia
2002
FCS
Gonzlez, Rossanna
2010
FCS
Marsiglia, Rosario
2009
FCS
Chouhy, Gabriel
2006
FCS
2006
FCS
Scarn, Alejandra
Ciudadana
2006
FCS
Silveira, Gabriela
2005
FCS
2002
FCS
2009
FCS
Vidal, Alberto
2006
FCS
Espndola, Fabiana
2007
FCS
18
Investigador/a
Ttulo de tesis
Ao
Facultad
2005
FCS
2009
FCS
2009
FCS
2009
FCS
Viana, Martn
2009
FCS
2008
FCS
2008
FCS
Minio, Martn
2008
FCS
Exclusin de las Sociedades de la Informacin y el Conocimiento: Anlisis helicoidal de la relacin entre polticas
Tic, pobreza y exclusin
2008
FCS
Gonzalvez, Silvia
2006
FCS
Prez, Soledad
2006
FCS
2006
FCS
2005
FCS
La categora exclusin social como mediacin en la construccin de la identidad de las personas con discapacidad
2005
FCS
2005
FCS
Programa renta mnima de insercin francesa: una mirada a la experiencia de polticas sociales en el marco de la
pobreza y la exclusin social
2005
FCS
Pellegrino, Mariela
2005
FCS
Silveira, Gabriela
2005
FCS
19
Investigador/a
Ttulo de tesis
Ao
Facultad
Mesa, Verdn
2004
FCS
Messano, Rosario.
2004
FCS
Prez, Luca.
2004
FCS
2003
FCS
Picasso, Florencia
2002
FCS
2000
FCS
Soria, Cecilia.
FCS
Medina, Lucy
FCS
Urioste, Victoria.
FCS
2010
Facultad de
Ciencias
Marotta, Cecilia
2009
Facultad de
Psicologa
2008
Facultad de
Psicologa
Barboza, Oruam
2004
FHCE
Sapriza, Graciela
2001
FHCE
1994
FHCE
FCS
1999
FCS
Fuente: elaboracin propia en base a relevamiento realizado en el marco de la Red temtica interdisciplinaria Desigualdad, Pobreza y Polticas Sociales, ao 2011.
20
21
Introduccin
Las tensiones sociales que acompaaron el triunfo
del discurso de la economa globalizada, con las
transformaciones acontecidas en los mercados laborales y los arreglos societales, trajeron consigo la
re-emergencia de la preocupacin por cmo construir la integracin social (IS en adelante) en sociedades que parecieran propiciar cada vez formas
menos solidarias y adversas a una integracin plena
de grupos y ciudadanos. En este contexto, la amenaza de desintegracin social (DS en adelante), de la
imposibilidad de construir un futuro y de la vulnerabilidad de vastas capas de sujetos sociales y productivos cuyas seguridades haban sido fundamentales en la construccin del consenso del bienestar,
interpelan a la teora sociolgica contempornea.
La escuela sociolgica francesa desarroll mediante
la obra de Castel, un trabajo terico que entendemos de sumo inters para abordar los procesos de
integracin-desintegracin social (I-D en adelante)
en las sociedades del presente. Aunque su obra es en
ocasiones considerada como una reelaboracin de
la propuesta durkheimiana, su anlisis de la acentuacin de los problemas de IS a los que se asiste
a partir de las tres ltimas dcadas del siglo veinte
22
Integracin-desafiliacin
social: falsa dicotoma de una
problemtica persistente
Una de las principales razones que hacen a la relevancia del anlisis de la perspectiva de Castel radica
en que ste sita la problemtica de la integracin
y de la cuestin social en perspectiva histrica, lo
que constituye la base de su anlisis sociolgico. Su
mirada permite delimitar continuidades y rupturas
de los procesos analizados, identificar las transformaciones histricas, subrayando lo que sus principales cristalizaciones traen a la vez de permanente
y de nuevo: una metamorfosis hace temblar las
certidumbres y recompone todo el paisaje social.
Pero las conmociones, aunque sean fundamentales, no son novedades absolutas si se inscriben en
el marco de una misma problematizacin. Por problematizacin entiendo la existencia de un haz unificado de interrogantes me parece legtimo plan-
23
24
frgil y/o aslan. (Ibid: 389-464). Si el carcter relacional de la nocin de IS implcita en el trabajo de
Castel queda plasmado en la conjuncin de los dos
ejes mencionados, ello no implica que tengan igual
ascendencia. Existe una jerarqua de ejes en la medida que el trabajo es el soporte privilegiado de la inscripcin en la estructura social que tienen individuos
y grupos, funcionando como gran integrador: se
trata de la centralidad de un tipo histrico especfico
de trabajo, como garante de IS.
Ntese que tanto en Durkheim como en Castel el
tema central reside en la problemtica de lograr
una IS ante los cambios estructurales y en ambos
abordajes el trabajo juega un rol central como institucin mediadora de aqulla; pero por distintas
razones. Recordemos que para Durkheim lo que
garantiza la integracin es la interdependencia
funcional, la imposibilidad de los individuos para
cumplir por s solos todas las tareas que requiere
la vida en sociedades complejas. En Castel en cambio, hallamos la relevancia del trabajo basada en
el desarrollo de la ciudadana laboral. No se trata
del trabajo per se como fuente de IS sino de un tipo
histrico particular de trabajo: el trabajo asalariado
de duracin indeterminada, con derechos y protecciones sociales, un tipo de trabajo que ha tenido su
expresin histrica en un tiempo muy acotado de la
experiencia.6 Estos atributos del trabajo permiten a
las categoras sociales escapar a las contingencias y
asegurarse frente a los problemas que stas puedan
plantear. Ello se logra gracias a que los individuos
que conforman dichas categoras ocupan una posicin en la sociedad desde donde negocian sus condiciones laborales.
A nuestro entender, desafiliacin social condensa
el sentido de las consecuencias que las transforma-
ciones acontecidas tienen para el logro y el desarrollo de la IS, apunta a atender gradaciones y formas
diferentes de DS.7 En este sentido, la anomia, en
tanto desorden en la sujecin a las normas imperantes, subsuma la funcin laboral desempeada
en un dficit de tipo moral, por lo que era preciso
apuntalar procesos educativos, jurdicos y comunitarios (Durkheim 1973a, 1973b, 1979). Mientras
que la desafiliacin deriva su especificidad en el
nfasis colocado en el otro eje: el de la relacin con
un determinado tipo de condicin laboral. Podramos decir que se trata de la desintegracin que tiene
lugar a posteriori de las protecciones y con el agotamiento del modelo social que les diera lugar. Ms
an, el ncleo de la atencin en Castel est centrado
no en la integracin o desintegracin de individuos
sino de categoras sociales: agrupamientos definidos por la posicin que ocupan en la divisin del
trabajo, que se configuran respecto a su vnculo con
la esfera institucional.
El desafiliado viene a plasmar la manifestacin
ms visible del proceso de prdida del estatuto laboral, colectivo, que dotara al individuo de pertenencia social en tanto miembro. La identificacin
de situaciones concretas de desafiliados tiene el
inters de remitir al proceso por el que transitan
individuos pertenecientes a categoras sociales que
asisten a la crisis de los estatutos, viendo debilitarse
los vnculos que los ligaran a las instituciones que
les confirieron un lugar de utilidad social.8 Con
el concepto de desafiliacin social, Castel muestra que no se trata nicamente de una ruptura con
7. Las palabras no son triviales, nos recuerda Gil Antn (2005) para
mostrarnos cmo la sociologa de la educacin ha acuado una serie
de trminos inapropiados. Por ejemplo, la referencia al estudiante que
abandona sus cursos como desertor. Por qu hablar de desafiliacin?
Consideramos clave el sealamiento de Gil Antn (2005, 2010, 2011) y
necesaria la delimitacin de las nociones con las que trabajamos. Ahora
bien, aunque saludamos la propuesta de Fernndez y otros (2010) que
busca retomar dicho sealamiento, consideramos que la adopcin de
la desafiliacin entre los socilogos de la educacin requiere de una
revisin crtica profunda. Sumariamente destacamos aqu que una
de las riquezas del trmino casteliano hace a su conceptualizacin
como proceso. Consideramos que aun cuando se cambie su mbito de
aplicacin, ello no debera perderse de vista como parece hacerse en
algunos estudios en los que la desafiliacin ya no sera un proceso sino
un evento (en particular, Fernndez, 2010).
8. El contrato de trabajo, que es individual, autnomo, albergar un estatuto colectivo, puesto que el contrato se someter a un orden pblico
heternomo por el que los trabajadores conquistan derechos sociales.
En el modelo durkheimiano en cambio, las asociaciones profesionales estaran refiriendo fundamentalmente a gremios de trabajadores a destajo.
25
Delimitaciones conceptuales,
aclaraciones y ampliaciones
necesarias
Qu entendemos por zonas de
integracin?
Habida cuenta de la centralidad que la nocin de
zonas adquiere en el desarrollo argumentativo,
nos preguntamos en qu medida es sta una metfora con significados concretos.
Son las zonas expresin de una nueva propuesta
de estratificacin social? Castel explicita (1997: 16)
que el esquema de lectura no coincide exactamente con el de la estratificacin social ya que pueden
existir grupos fuertemente integrados pese a que
cuenten con recursos escasos. Esta relativa autonoma estara dada por la perspectiva adoptada, que
subsume la dimensin econmica a un abordaje
relacional de la integracin en distintas dimensiones. Consideramos no obstante, que las zonas se
aproximan en gran medida a una mirada en clave
de estratificacin social. Lo que observa Castel es el
ordenamiento de las categoras sociales en mbitos
especficos, que puede leerse en una escala vertical
conforme a las condiciones diferenciales que los
grupos detentan en una u otra zona.
En la nica referencia explcita a los significados
concretos de esta metfora, el autor precisa que la
zona de integracin trata de personas que carecen
26
10. Inversamente podramos hablar tambin de la riqueza desintegrada o con Castel (2009) desafiliada.
desde un diagnstico de situacin en que se plantea la reaparicin de los intiles para el mundo.
Aunque la nocin de utilidad social es clave en
su anlisis, permanece implcita a lo largo de toda
su obra. En el desarrollo argumental del autor, lo
que define la utilidad social es precisamente la
tarea que se desempea en la divisin del trabajo:
supone ocupar efectivamente un lugar en el mercado laboral, tener un trabajo que confiera derechos.
La reaparicin de los supernumerarios renueva la
cuestin social (Castel, 2004c: 72).
Castel retoma la nocin de utilidad social de
Durkheim pero es Karsz (2004:77) quien, analizando el trabajo de Castel, explicita el carcter problemtico de dicha nocin: Cmo carecer de utilidad
social sin que exista en all, oculto entre los garabatos de la palabra social, algo as como un juicio moral implcito? Quiero decir que, por desgracia, hay
siempre una utilidad social de dichos supernumerarios, incluso en tanto animales de caza que es preciso expulsar de las ciudades, en tanto inempleables
por el capital pero eventualmente utilizables por los
movimientos de extrema derecha, carentes del estatuto social aunque posean alguno para los servicios
sociales. Jams se deja de ser til.11
Indagado sobre este aspecto, Castel (2004c: 78)
propone hablar de utilidad social reconocida. El
logro12 fundamental de la sociedad salarial fue
construir un continuum de posiciones comparables, compatibles e interdependientes, constituyndose como una actualizacin de la sociedad de semejantes. Se trataba de una sociedad que aunque
continuaba siendo fuertemente desigual, tambin
era fuertemente protectora (Castel: 1997, 2004b). Si
el trabajo con protecciones sociales es la institucin
central que ha permitido la IS y favorecido una confianza en una mirada prospectiva por la que la vida
cotidiana se asentaba en una confianza en el futuro,
11. Interesante punto, que nos remite a la necesidad de una revisin
crtica de una lectura casteliana con reminiscencias marxistas. Y como
sealbamos anteriormente, a una ausencia del presente texto: la revisin de la discusin sobre marginalidad y marginacin en el contexto
latinoamericano.
12. Consideramos que la adjetivacin de la utilidad social no resuelve
el problema que Castel apunta resolver, el de la carga de moralidad
social. Tambin en la adjetivacin del rasgo fundamental de la sociedad
salarial como logro observamos en la mirada casteliana una referencia a valor.
el Estado social fue el gran gestor de esta estabilidad. Sera entonces un Estado social el que debiera velar y garantizar el reconocimiento de la
utilidad social de todos?
13. Llama la atencin su afirmacin terminante, producto probablemente de un momento en que la muerte de las clases sociales se planteara
con fuerza. Pero la rigurosidad de que da cuenta su obra no condice con
esta afirmacin tajante, habida cuenta que entre sus contemporneos,
franceses analizando la sociedad francesa, ste ha sido un tema abierto
a la discusin. A este respecto, la nocin de clase social utilizada por
Castel requerira de mayor especificacin. Para un diagnstico propositivo ms reciente y especfico, puede consultarse Chauvel (2006), para
quien el principal problema del debate acerca de la muerte de las clases
sociales reside en que los participantes logran disimular la definicin
de esta categora.
27
cio de poder desde la ciudadana. No deja de resultar un tanto nostlgica la mirada, en esa necesidad
de recuperar aquella forma de filiacin que dotara
de pertenencia social a individuos y grupos.
28
del juego, para enfatizar su carcter relacional: refiere a las posibilidades de triunfo de un jugador en
relacin con la(s) de otro(s). El equilibrio de poder
es dinmico pues las relaciones entre las personas
pueden alcanzar cierta estabilidad por un periodo
considerable de tiempo, o por el contrario, resultar
inestables. De all el carcter dinmico de las posiciones que los individuos ocupan en las formaciones
sociales, y por tanto, la posibilidad siempre presente
de trnsito en el proceso de integracin-desintegracin. Aunque esta posibilidad tambin est presente
en Castel, entendemos que la diferencia en este punto es que la mirada analtica del poder en Elas abre
la posibilidad de anlisis al nivel individual: antes
que limitarnos a las transformaciones estructurales, cabe observar la tensin en constante mutacin
a escala individual.
La perspectiva de Elas tambin nos permite aprehender el carcter procesual y dinmico que Castel
aborda como trnsitos entre zonas. Pero aqu
no necesariamente se trata siempre de movimientos
ascendentes o descendentes de magnitudes que supongan pasajes de una condicin de desintegracin
a una de integracin o viceversa. Ms bien, refiere
a movimientos ms o menos perceptibles en cuyo
transcurso las posiciones de los individuos y grupos
se renuevan en el seno de una formacin social.
Al tiempo que varan tambin sus condiciones de
integracin o de desintegracin. La formulacin
elisiana abre pues la posibilidad a otras formas de
sociabilidad con capacidad integradora, no necesariamente supeditada a lo que acontece en el eje
laboral.
Pese a la certeza de posibilidades de movimientos
desde la condicin de desintegracin a la de integracin, la ocurrencia efectiva de stos tiene desigual probabilidad de acuerdo a la posicin de las
personas o grupos. Lo que trae implcito que tanto
en la condicin de integracin como en la de desintegracin, existen gradaciones. Si la fuerza social
de personas o grupos de un mismo espacio social
es extraordinariamente desigual y ocurre que capas
sociales muy dbiles y prcticamente sin posibilidades de elevarse socialmente conviven con otras que
monopolizan oportunidades incomparablemente
mayores de ejercer presiones sociales, las personas de los grupos socialmente ms dbiles tendrn
consecuencias sociales del trabajo en el nuevo capitalismo. Su argumento refiere a que el nuevo capitalismo flexible ha desmontado la arquitectura
burocrtica que durante muchos aos, a veces ms
felizmente que otras, mantuvo a la gente agrupada.
El problema de la individualizacin en Sennett radica en que el valor individual ya no reside ms en
el respeto recibido como miembro de una categora
social: el trabajador. La fuente de auto-estima y de
valor individual ha mutado en un asunto de habilidad y movilizacin de talento.
Antiguamente, la rutina laboral poda ser un elemento fundamental de la posibilidad de narracin
positiva de la biografa, en la que la programacin del
tiempo jugaba un lugar clave: el futuro era previsible
en trminos de proyeccin de la situacin presente.
Es as que la rutinizacin del tiempo es concebida
como una conquista de los trabajadores que les permita, por ejemplo, colocar sus ahorros en mutualidades, acceder a la vivienda por medio de hipotecas,
o programar sus vacaciones. La lectura de Sennett
sobre el carcter positivo de este tiempo rutinario es
muy limitada puesto que desde su posicin, quienes
se circunscriben al trabajo en el rgimen fordista tienen necesariamente vedada una visin ms amplia
de un futuro distinto. Por ms protegido y estable
que sea su trabajo, la rutinizacin le impide al individuo desarrollar el carcter. Aunque las consecuencias sobre el carcter se derivan fundamentalmente
de las transformaciones del trabajo, en su anlisis lo
que estara de fondo es la desburocratizacin en
tanto eje transformador de la vida cotidiana.
Otro punto interesante es la complementariedad
de lo que acontece en el eje del trabajo con el eje
de la sociabilidad, pero claro est, tambin aqu
desde una perspectiva bien distinta de la de Castel.
Sennett muestra los cambios que se registran en la
sociabilidad entre los trabajadores como resultado
de los cambios en las condiciones laborales, en particular, de la duracin de los trabajos. La profundidad de los vnculos se debilita a la vez que aumen-
breza norteamericanos traeran consigo en trminos de desorganizacin social (Wilson, 1997). Sobre este punto, preferimos retomar aqu
el trabajo de Sennett referido, debido a su contemporaneidad con la
obra casteliana y su consideracin de trabajadores de distintos niveles
de ocupaciones.
29
30
El plano simblico de la IS
La reflexin sociolgica clsica ha sealado, con
Durkheim, la necesidad de una conciencia colectiva que dotara de sentido a la existencia social. El
desarrollo de esta conciencia (o moralidad) hara
posible la articulacin de intereses particulares con
intereses compartidos orientados por la necesidad
de pertenencia grupal y social. Pero una referencia
ineludible respecto de la importancia del plano simblico de la IS es aquella tipologa desarrollada por
Merton (2002) de los modos de adaptacin individual. Al considerar los tipos de metas culturales
Merton pone de relieve la importancia de los objetivos, propsitos e intereses culturalmente definidos, sustentados como objetivos legtimos por todos los individuos de la sociedad, o por individuos
situados en ella en una posicin diferente.(2002:
210). El otro elemento que considera son los modos
admisibles de alcanzar esos objetivos. He aqu un
ejemplo de combinacin de dos planos que refleja
las posibilidades heursticas de una tipologa as
construida.
Si reconocemos en la obra de Merton el inters de
la consideracin de las expectativas y de la conjugacin del plano simblico con el factual, discrepamos ampliamente con su conceptualizacin de
la Estructura social y la anomia como fenmenos antitticos, lo que hace que esta ltima sea
tratada como problema en tanto que la situacin
de aquellas personas bien integradas resultara normal15 puesto que la estructura social es
identificada con un tipo de orden social aprobado
por el observador.
En suma, habremos de atender a los sistemas de expectativas que, conjuntamente con las situaciones
fcticas, nutren de sentidos a las experiencias biogrficas, sin por ello incursionar en juicios de valor.
31
32
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34
35
Participacin Ciudadana y
Accin Colectiva.
Reflexiones sobre las
polticas institucionales y los
sujetos colectivos a partir del
estudio de tres casos16
Valeria Gradin17, Florencia Picasso18
y Anabel Rieiro19
16. Este artculo se basa en la Monografa de la Licenciatura en Sociologa de la UDELAR, Un anlisis de la Asamblea Permanente de Vecinos y Organizaciones Sociales de Barros Blancos. Estudio de caso sobre
territorialidad y participacin en polticas sociales, entre los aos 2005
y 2007, en Barros Blancos, Canelones elaborado por Valeria Gradin;
toma fragmentos de la tesis de Maestra en Polticas Sociales del CLAEH
Presupuesto Participativo en Maldonado. Alcances, limitaciones y tensiones en la decisin, diseo e implementacin de polticas sociales dirigidas a las familias a nivel local, en actual elaboracin por Florencia
Picasso y de la tesis de Maestra en Sociologa de la UDELAR elaborada
por Anabel Rieiro Gestin obrera y acciones colectivas (2010).
17. Valeria Gradin, Lic. en Sociologa, UDELAR. INFAMILIA, Ministerio de
Desarrollo Social.
18. Licenciada en Sociologa, Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR, Uruguay. Diploma de Posgrado en Polticas Sociales y candidata a Magster
en Polticas Sociales del Instituto Universitario, CLAEH, Uruguay (en proceso de tesis final). Diplomado Latinoamericano en Descentralizacin
y Desarrollo Local, Universidad Alberto Hurtado, Chile. Docente de
Metodologa de la Investigacin, Sociedades Modernas y Desigualdades
Sociales del Departamento de Sociologa, Facultad de Ciencias Sociales,
UdelaR.
19. Sociloga, magister y actualmente cursando doctorado de sociologa. Docente Asistente de investigacin en el Departamento de Sociologa y Prof. adjunta-coordinadora de la Unidad de Extensin y Actividades en el Medio (Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR, Uruguay)
participativas en lo local, tomando en cuenta los enfoques imperantes y sus posibles impactos en sujetos
colectivos y en la sociedad civil.
Introduccin
Durante el ltimo decenio el territorio uruguayo
viene experimentando cambios en el diseo de polticas sociales que sitan a las estrategias tradicionales de reduccin de la pobreza en un escenario de
mltiples desafos. Los objetos de las polticas han
ido modificndose adquiriendo mayor relevancia
nuevas problemticas, como la exclusin generada por diferencias culturales, de gnero, o bien, la
desintegracin social. Dichas temticas emergentes
han creado desafos en las formas de articular las
polticas en un marco que busca la integralidad y
que cuestiona el lugar que ocupan los sujetos tanto
en las definiciones operativas, el diseo, la gestin,
la ejecucin, la participacin y las formas de evaluacin. Desde esta perspectiva, el rol de la ciudadana
cuyos intereses son afectados por las polticas pblicas, es clave, no como mera receptora de las acciones de la administracin pblica, sino como decisora de su propio destino, para el beneficio comn.
La presente ponencia busca contribuir a la reflexin
sobre algunas experiencias de participacin ciudadana y accin colectiva a partir del anlisis de
tres casos del contexto uruguayo desde un debate
sobre fuerzas hegemnicas y/o contrahegemnicas
de participacin. Esta distincin de formas de par-
36
Participacin ciudadana
Para comprender la participacin ciudadana en
Uruguay conviene hacer un repaso histrico sobre
la construccin de la matriz de proteccin social.
Varios autores (Panizza, 1986; Midaglia y Robert,
2001 entre otros/as) plantean que el sistema de bienestar uruguayo se ha caracterizado por una temprana emergencia, cuyos orgenes se remontan a fines
del siglo XIX y cuya expansin se procesa en las primeras dcadas del siglo XX, resultando pertinente
comprender cmo la modernizacin temprana del
orden poltico, la expansin del Estado de Bienestar y la consolidacin democrtica tarda se dieron
como formacin de un mismo proceso. La simultaneidad en que se dio el proceso de institucionalizacin y democratizacin establece una fusin simblica reconocible hasta nuestros das.
En cuanto a la participacin Coraggio (1999:2) sostiene que en sentido amplio participar activa o pasivamente significa tomar parte con otros, en algo
que bien puede ser una creencia, el consumo, la informacin o en actos colectivos como el de producir,
el de gestionar y el de decidir. Con este criterio no hay
miembro de una sociedad que no participe de una u
otro manera; el problema de la participacin no es
la ausencia de la misma sino la calidad diferenciada
de sta.
Generalmente se considera a la participacin como
un proceso relacionado con la toma de decisiones
37
han generado iniciativas en diversos campos del desarrollo con resultados auspiciosos para la poblacin.
Un trabajo en redes a nivel territorial permite avanzar en procesos de concertacin de actores/as capaces de articularse en torno a proyectos colectivos.
El riesgo que presenta la lgica de proyectos a corto
plazo es el de provocar iatrogenia20. Baribar plantea citando a Merklen: Si la precariedad de las relaciones de trabajo se sita en el corazn de las irregularidades, la orientacin de las polticas sociales,
no es menos productora de inestabilidad. Las estrategias de lucha contra la pobreza, inscriptas en la
lgica de proyectos, no permiten estabilizar la vida
de individuos, ni constituirse en los soportes necesarios para su soberana. En lugar de modificar la
situacin contra la cual luchan, estas estrategias terminan reforzando las lgicas de funcionamiento ya
instaladas en los barrios pobres. Estos proyectos de
lucha contra la pobreza, no permiten nunca que
algo sea conquistado. Asociaciones y grupos de habitantes permanecen en una perpetua bsqueda de
recursos que son distribuidos demasiado puntualmente para que puedan inscribirse en una dinmica de regularidad social (Merklen, 2005:129,170,193
en Baribar, 2009 :9-10).
38
Descentralizacin: algunos
enfoques y perspectivas
Cuando se habla de superar la lgica centralista sectorial en general tambin aparece la palabra descentralizacin. Resulta importante mencionar que la
visin de la descentralizacin opera en tres niveles:
funcional, poltica y territorial (PNUD, 2010).
Segn Arocena, (2001) la descentralizacin funcional
corresponde a un primer nivel de descentralizacin
donde solamente se descentraliza el modo de gestin.
Tambin es usual en la literatura como desconcentracin. En este primer nivel, la administracin genera oficinas desconcentradas que aplican las ordenanzas y reglamentaciones elaboradas centralmente,
sin que ello implique una transferencia del poder de
decisin, que permanece centralizado.
En una segunda acepcin del trmino la descentralizacin afecta el sistema de decisiones, cuando ste
deja de estar monopolizado por el centro del sistema. Este nivel es denominado descentralizacin
poltica. En l se definen aquellas decisiones que se
mantienen centralizadas y las que pasan a ser competencia de los rganos descentralizados.
En la tercera acepcin se agrega el componente
geogrfico: descentralizacin territorial, es decir la
39
La dimensin poltica tiene que ver con la descentralizacin institucional y con la descentralizacin
socio-poltica. Esta tipificacin no es menor para el
caso de Uruguay donde actores/as socio-polticos,
bsicamente los partidos, tienen una centralidad
significativa. La descentralizacin poltico-institucional tiene que ver con la organizacin territorial
del Estado y normalmente se entiende como la
descentralizacin.
Hace ya unas dcadas que se viene hablando sobre
descentralizacin. Este tema est muy presente en el
discurso de izquierda, pero no parece haber un claro
consenso sobre la forma de llevarlo a la prctica. Con
el arribo de la izquierda al poder en Montevideo en
la dcada del 90, se plantea un proceso de descentralizacin parcial en el que adems de la distribucin
de cierta institucionalidad en Comunas se promueve
la participacin directa de la ciudadana a travs de
la construccin del presupuesto participativo (en
adelante PP). Desde el gobierno nacional, a partir del
2005 y 2006 se prueban diversas estrategias desde
cada Ministerio que utilizan en su discurso el tema
de la descentralizacin (creacin de divisiones, coordinaciones o cargos de referentes por regiones).
La izquierda en el poder promueve extender la descentralizacin a todo el territorio nacional a travs
del modelo de los Municipios.21
En este contexto el PP, herramienta de participacin ciudadana, se pone en escena como mecanismo por el cual la poblacin define o contribuye a
definir el destino de una parte de los recursos pblicos. Tiene por objetivos acercar el gobierno a las
personas construyendo ciudana y democracia en la
medida que cada vecino y vecina tienen el derecho,
posibilidad y responsabilidad de elegir lo que quieren para su territorio. Se busca el empoderamiento
de pobladores/as como agentes de cambio y sujetos
de su propio destino (Butler y Picasso, 2011).
En la perspectiva del desarrollo local, es imperativo
el esfuerzo orientado a fortalecer la sociedad civil en
40
Objetivos y enfoque
metodolgico
El objetivo general de este artculo es contribuir a
la reflexin sobre experiencias de participacin ciudadana y accin colectiva en relacin a la construccin de polticas pblicas partiendo del estudio de
tres casos del contexto uruguayo.
La metodologa consiste en un anlisis comparado
de tres casos (un caso simple y dos casos mltiples)
que se justifican por su diversidad en la interrelacin entre organismos pblicos y sujetos colectivos. As encontramos dos casos de cogestin (uno
a iniciativa de la sociedad civil y otro a iniciativa
del gobierno departamental-municipal) y un caso
de autogestin obrera.
En este marco consideramos el caso de la Asamblea
permanente de vecinos y organizaciones sociales de
Barros Blancos como una iniciativa territorial que
surge desde la sociedad civil, como un sujeto colectivo que se construye buscando la gobernanza, que
promueve un dilogo y la construccin de polticas
conjuntas con el Estado (nacional y municipal) a
mediano y largo plazo, planificando con integralidad, buscando superar la lgica de proyectos y que
plantea el vnculo desde un estilo democrtico-dialgico.
El anlisis del caso Presupuesto Participativo en
Maldonado permite la reflexin y debate en relacin
a dicha herramienta de participacin ciudadana y
sus potencialidades en relacin a la decisin, diseo
y gestin de las polticas sociales a nivel local.
El caso de Las empresas recuperadas por sus trabajadores y trabajadoras nos da elementos para analizar propuestas alternativas al modelo de desarrollo
liberal que parten de las capacidades de colectivos
que se fortalecen en el proceso de organizacin y
auto-gestin.
Los hallazgos de estos tres casos de investigacin
comparada ponen de manifiesto la multiplicidad
de redes de interaccin y trayectorias manifiestas
entre la sociedad civil y la institucionalidad poltica, dando herramientas para plantear la discusin sobre la democratizacin social en el Uruguay
contemporneo. Las conclusiones generales que
pueden extraerse de estas experiencias especficas
mediante el estudio comparado vienen apoyadas
por la investigacin acumulada en campos como la
poltica comparada y la sociologa comparada de las
organizaciones.
Para abordar cada uno de los casos se utilizaron
distintas metodologas y tcnicas considerando la
especificidad temporal y territorial que los procesos estudiados ameritan. Se analizan las interrelaciones emergentes y los repertorios de movilizacin entre las distintas organizaciones y la poltica
pblica respetando sus caractersticas contextuales
y marcos de oportunidad poltica (ver Tilly, 2000
y Tarrow, 2004). La perspectiva comparada aqu
abordada no pretende descontextualizar los casos
para dar una discusin en abstracto, sino que toma
en cuenta la relacin entre el contexto poltico y las
prcticas sociales y culturales que se desarrollan en
el territorio.
El caso de la Asamblea
Permanente de Vecinos y
Organizaciones Sociales de
Barros Blancos como accin
colectiva
Entre los primeros meses de 2005 y mediados de
2007 funcion en Barros Blancos, Canelones, un
espacio colectivo que se autodenomin Asamblea
Permanente de Vecinos y Organizaciones Sociales
de Barros Blancos. Este colectivo se autodefini
como un movimiento zonal que tiene como objeto
plantear situaciones, problemas, coordinar esfuerzos
y generar propuestas en torno a Barros Blancos. En
una localidad que por su geografa se presenta en
forma muy dispersa y fragmentada, con dificultades de comunicacin, con vecinos, vecinas y organizaciones ubicados en kilmetros alejados, se da
una modalidad de participacin que permite la presencia y participacin activa directa, en forma horizontal, de vecinos y vecinas de diferentes villas, con
diversos intereses y preocupaciones en la discusin
y formulacin de propuestas que buscan generar
cambios sociales en su localidad. Adems tcnicos/
as y militantes sociales construyen a la par con vecinos y vecinas diagnsticos y proyectos a mediano
y largo plazo con alto nivel de integralidad y se establece un dilogo con autoridades, reconocindose
al colectivo ciertos logros especficos asociados a
sus gestiones. Todo esto permite que se constituya
el espacio como un hito en los ciclos histricos de la
participacin en la localidad.
Gnesis (marzo a setiembre 2005): la posibilidad de
arribo por primera vez al gobierno nacional y departamental de la izquierda aparece como un elemento clave en la generacin de esta accin colectiva.
Esto genera grandes expectativas y motivacin en la
militancia social (que vena participando en redes
que emergieron con la crisis del 2002 y se fortalecieron con la aparicin reciente de nuevos programas
sociales en la localidad), que ve una oportunidad
para que los reclamos histricos fueran escuchados,
dndose una confluencia de intereses ya que desde
la nueva institucionalidad se promueve la participacin. Esto se vincula con lo que tericos y tericas
41
de la accin colectiva denominan tensin estructural, estructura de oportunidades polticas y conciencia insurgente (Tejerina, 1998; Lpez Maya, 2002:).
Como primer objetivo se plantea recabar informacin sobre poblacin y servicios en la localidad, se
crean grupos de trabajo y se establece un dilogo
con las nuevas autoridades.
En algunas autoridades que comienzan a dialogar
con el espacio de la Asamblea y por tanto otorgan
legitimidad al accionar con su presencia, se ve una
postura similar al modelo vertical-pedaggico que
plantea Coraggio. Desde la Comisin de Educacin y Cultura de la Asamblea, que se transforma
paulatinamente en el grupo motor de la misma
se promueve un estilo democrtico-dialgico en la
construccin de polticas. Desde la primera etapa
comienza a construirse un repertorio (Tilly en Tarrow, 1994) creativo que recurre a prcticas conocidas por los militantes y algunas novedosas para la
localidad, como la realizacin de asambleas interbarriales, relevamiento-diagnstico participativo o
mapeo digital.
Efervescencia (octubre 2005 a setiembre 2006): ya
con el espacio consolidado se avanza en la concrecin de logros. La totalidad de entrevistados y entrevistadas mencionan como el logro ms importante la
instalacin de un centro educativo de la Universidad
del Trabajo del Uruguay (UTU) en el territorio. El involucramiento con este proyecto trasciende el mero
acercamiento de la demanda y su fundamentacin a
las autoridades; implica un trabajo conjunto de bsqueda de local, adecuacin del mismo, acompaamiento del proceso de organizacin de la comisin
de apoyo, difusin en la localidad para la realizacin
de inscripciones, etc. Otro logro importante mencionado es la construccin de la Policlnica en Bella
Vista-Paso Escobar, proceso en el cual el aporte de la
Asamblea pasa por la identificacin del predio para
su instalacin, la fundamentacin de la necesidad en
esos barrios (no dimensionada claramente por las autoridades) y el acompaamiento del largo proceso de
construccin con sus vaivenes. Adems de los logros
tangibles hay otros ms difciles de visualizar que
tienen que ver con los procesos de reflexin, produccin de informacin y organizacin. Estos procesos
ponen el nfasis en superar la lgica cortoplacista de
armado de proyectos especficos para determinadas
42
villas por un perodo de tiempo limitado, para pensar en estrategias de largo aliento para la localidad en
general. En trminos de gobernanza, podemos conectar esta voluntad de proyeccin con la intencin
de superar la perversidad de la lgica de proyectos
que cuestiona Baribar en su reflexin sobre polticas pobres para pobres (Baribar, 2009:10); que se
traduce en planteos explcitos desde la sociedad civil
organizada de participar en la construccin de polticas sostenibles en el largo plazo. La construccin
de diagnsticos y propuestas diseados en forma
participativa es en s misma un logro. La organizacin de Asambleas-Temticas, Asambleas-Taller y
Asambleas-Interbarriales es tambin en s misma
un logro, que tiene que ver con lo que llamamos la
maduracin del repertorio de prcticas y la reflexin
sobre la identidad y el sentido de pertenencia en la
localidad. En una localidad tan dispersa y fragmentada, estas instancias enriquecen el acervo cultural
del colectivo en tanto se intercambia sobre lo microterritorial y lo global de la localidad, permitiendo conocer realidades muy diversas y desconocidas para
vecinos y vecinas de diferentes kilmetros. Esto impacta profundamente en lo que se entiende por identidad colectiva; en la subjetividad de las personas se
da una maduracin del nosotros/as, incorporando
al otro y la otra que es diferente pero tambin forma parte.
Los principios consensuados en cuanto a la participacin tienen puntos de encuentro con el marco
de los Nuevos Movimientos Sociales en Amrica
Latina. Es interesante destacar la ausencia de dirigentes o voceros asamblearios, en paralelo a la apelacin permanente al trmino autoconvocados.
Hay un nfasis en destacar que no se quiere sacar
rdito poltico, ni construir un espacio de poder
con fines partidarios. Se resalta la horizontalidad en
la participacin y la autonoma en relacin al Estado, los partidos e iglesias.
En esta etapa media de apogeo, desarrollo y gran
produccin que es la central en el ciclo de la Asamblea, se va dando un distanciamiento paulatino con
actitudes y planteos de las autoridades de la Junta Local de esos aos. Si bien se mantiene un buen dilogo
y presencia en Asambleas de autoridades centrales,
regionales y departamentales, a medida que aumenta
el conflicto con los representantes de la Junta el di-
43
44
constitucin de las Juntas locales del Departamento Aigu, Garzn, Pan de Azcar, Piripolis y Sols.
modificacin
presupuestal
(Decreto
N3843/2008) crea el Consejo Departamental de Turismo, el Consejo Departamental
de Cultura y la Mesa Departamental de Jvenes, Mesas Sociales.
Segn Goldfrank (2006) existen elementos facilitadores del proceso que resultan claves para entender
la experiencia de Maldonado: la voluntad poltica,
el involucramiento del Municipio, la capacidad tcnica, el capital social, el tamao de municipio (en
relacin al proceso de toma de decisiones y empoderamiento) la descentralizacin poltica en cuanto
a la legitimidad de la eleccin del Consejo y el enfo-
45
que de planificacin a largo plazo y trascender lo individual para trabajar desde lo colectivo como herramienta para la formulacin de polticas pblicas.
El proceso de descentralizacin por lo general va ligado a los conceptos de modernizacin del Estado y
de democratizacin. El gobierno municipal es considerado la principal institucin pblica bsica de la
descentralizacin y representa el escenario donde la
misma se desarrolla con xito o no. Es el nivel ms
descentralizado del Estado y de mayor articulacin
con la sociedad civil, por tanto, ms accesible a la
ciudadana, e implica una relacin directa con el
territorio.
El caso de Maldonado no escapa de las discusiones sobre el tema. En este caso se genera una Ley
de Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana a nivel nacional que habilita y promueve
las instancias de rendicin de cuentas y espacios
de participacin ciudadana. Asimismo, ms all
de la norma especfica se puede percibir desde los
rganos Municipales una conviccin de privilegiar
la consulta popular en los territorios de referencia.
Tambin se destaca de este caso la articulacin entre la dimensin poltica, tcnica e institucional, la
importancia de no caer en la burocratizacin de los
procesos y la tecnocracia y el buscar complementar las distintas dimensiones en la gestin del PP, ya
que la herramienta del PP articula las dimensiones
poltico, tcnicas, del funcionariado y la ciudadana
a pleno. Esto garantizara el ejercicio de los derechos de la ciudadana, la representacin poltica y el
funcionamiento administrativo adecuado.
Otro eje que se plantea es el grado de autonoma
de los Municipios para definir sus polticas respecto de mbitos superiores de gobierno. La temtica
del financiamiento y recaudacin es fundamental
para avanzar en este aspecto as como una atribucin gradual de competencias de lo Departamental
a lo Municipal. En el departamento de Maldonado
se est en proceso de instalacin de los Municipios
y sin duda sern graduales las atribuciones y competencias.
El PP asociado a un modelo de organizacin social
es sumamente ilustrador para el anlisis, ya sea
Se desarrollaron instancias de encuentro con la ciudadana contactada en los talleres donde se reflexion en conjunto sobre los proyectos en construccin.
46
Las posibilidades de dedicacin y planificacin para abordar el proceso por parte de los
rganos Municipales.
Algunos desafos futuros tienen que ver con profundizar en la planificacin, establecer objetivos,
montos o porcentajes y debatir reglas, sistema de
relaciones entre actores/as involucrados/as, informacin, difusin y comunicacin, capacitacin y/o
asesoramiento tcnico en el proceso y seguimiento
y monitoreo de proyectos de PP.
El tema de los PP en relacin a la democracia participativa es central ya que se debe apuntar a la
construccin colectiva y la generacin de conocimiento, incorporando distintos tipos de saberes,
repartiendo poderes y potencindolos. Siguiendo a
Pablo Freire y su enfoque pedaggico, convencido
de la necesidad de intervenir, la educacin se concibe como praxis, reflexin y accin del hombre
sobre el mundo para transformarlo (Freire, 1969),
pero planteando la complejidad de intervenir sin
reproducir la opresin, aspecto fundamental para
el diseo de polticas sociales locales. Si bien se ha
avanzado desde los dispositivos de trabajo en este
perodo de gobierno es importante considerar que
la intervencin en el PP debera realizarse tal como
planta el autor oyendo, preguntando, investigando y no imponiendo.
No hay nada que contraiga y comprometa ms
la superacin popular que una educacin que
no permita al sujeto experimentar el debate y el
anlisis de los problemas y que no le propicie condiciones de verdadera participacin. La inter-
47
48
Cuadro 1. Algunas de las unidades recuperadas y en proceso de recuperacin por sus trabajadores/as en
Uruguay. 2010
Nombre del
Emprendimiento
Localizacin
No.
Trab
Montevideo
30
CTEPA
Canelones
URUTRANSFOR
(EX MAK)
Ao de
inicio
Forma Jurdica
Situacin
Rubro de Actividad
1997
Cooperativa
En proceso de
recuperacin
Curtiembre
20
2010
Cooperativa
En proceso de
creacin
Fidera
Montevideo
60
1999
Sociedad Annima
En funcionamiento
Transformadores
de distribucin y
potencia
Montevideo
18
2003
Cooperativa
En funcionamiento
Industria grfica,
papelera y envases
Cooperativa de Molino
Santa Rosa
Canelones
62
1999
Cooperativa
En funcionamiento
Harinas de trigo y
maz
FUNSACoop Uruguay
Montevideo
100
2003
Cooperativa
parte de S.A.
En funcionamiento
Guantes de latex
Neumticos de
caucho
Envidrio
Montevideo
60
2008
Cooperativa
En funcionamiento
Recuperacin de
envases de vidrio.
Baldosas con componentes de vidrio
Salto
18
2002
Cooperativa
En funcionamiento
Embotellado y
comercializacin
de agua mineral y
refrescos
Cooperativa La Serrana
Lavalleja
14
1997
Cooperativa
En funcionamiento
45
2005
Cooperativa
En proceso de
reapertura
Fibra cortada de
polister
Canelones
73
2003
Cooperativa
En proceso de
recuperacin
Montevideo
54
1993
Cooperativa
En funcionamiento
Lavadero industrial
de ropa hospitalaria
Cooperativa CREAZIONI
(ex Vimore)
Montevideo
12
2002
Cooperativa
En funcionamiento
CODES
(Junta departamental)
Montevideo
25
2001
Cooperativa
En funcionamiento
Servicios de limpieza
Molino Caorsi
Tacuaremb
25
1964
Cooperativa
En funcionamiento
Molino harinas y
trigo
A lo largo del proceso, se observa cmo lentamente los trabajadores y trabajadoras, en estos largos
nerse unidos/as en organizaciones mayores, encontrando y conformando nuevas alianzas y redes con
capacidad de renovar la discusin y la accin en el
campo popular.
En el ao 2010, en un contexto poltico signado por
el segundo gobierno de fuerzas progresistas, con
el manifiesto objetivo de transformar la realidad
social a travs de la autogestin, en el marco de las
iniciativas vinculadas al cuarenta aniversario de
la FUCVAM, se crea la Mesa Por la Autogestin y
Construccin Colectiva (MEPACC). Dicho espacio
de articulacin est conformado por las principales organizaciones autogestionarias22: cooperativas
de vivienda por ayuda mutua y representantes de
FUCVAM, cooperativas de produccin y representantes de la FCPU, empresas recuperadas por
sus trabajadores y representantes de la ANERT,
emprendimientos de economa solidaria y universitarios vinculados a la extensin y formacin en
proyectos autogestionarios a travs de la Unidad de
Estudios Cooperativos y del Espacio Interdisciplinario de la UDELAR.
La MEPACC comienza a funcionar en mayo, creando una plataforma de propuestas y reivindicaciones
22. Este espacio de debate y accin aparece sumamente interesante a
ser estudiado desde la sociologa poltica, ya que rene a las organizaciones ms influyentes de nuestro pas en el campo de la autogestin.
En el 2009 la mitad de las entidades cooperativas, eran cooperativas de
vivienda y algo menos de un tercio, cooperativas de produccin, trabajo asociado y social. Su importancia en el campo de la autogestin no
slo se sostiene sobre el nmero de emprendimientos sino por el tipo de
gobierno y la participacin de los socios que caracterizan dichas modalidades cooperativas frente a las otras.
Si se analiza en el mundo cooperativo la relacin de los socios activos en
el total de socios, aparecen importantes diferencias entre modalidades,
destacndose la situacin de las cooperativas de vivienda y de trabajo
asociado y sociales, en las que la gran mayora de los socios son activos
(95 y 89%, respectivamente).
Por otro lado, si pensamos que la participacin ms activa de los socios
en el gobierno de la cooperativa se viabiliza en primer lugar a travs de
su rgano mximo (en general la Asamblea General de Socios) tambin
hay diferencias importantes entre las cooperativas de trabajo asociado
y vivienda respecto al resto de las modalidades en la periodicidad de
estas asambleas. En las primeras se realizaron, en promedio, entre 6 y
7 asambleas en el ltimo ejercicio, mientras las cooperativas agrarias,
de ahorro y crdito y consumo tuvieron promedialmente 2 asambleas, y
una proporcin importante de ellas realizaron a lo sumo una.
Otro indicador importante para justificar la importancia de las cooperativas de trabajo asociado y sociales y de vivienda en el campo de la autogestin, es que ambas modalidades poseen el mayor nmero de socios
habilitados a participar en asambleas (90% frente al 34% de cooperativas de ahorro y crdito) y son las que efectivamente cuentan con mayor
presencia de socios en dichas instancias (tres cuartas partes de habilitados). (Datos tomados del Censo Cooperativo, Cabrera et al, 2010).
49
50
Reflexiones finales
Las instancias locales de concertacin popular contribuyen al mejoramiento de las condiciones de vida
de la ciudadana en la medida que puedan ir desarrollando una conciencia de promocin y ejercicio
51
El equilibrio entre las acciones colectivas de carcter autnomo y las polticas pblicas debe potenciarse a travs del dilogo, el debate y la recreacin
mutua (aunque diferenciada) y no a travs de la
superposicin o colonizacin de uno sobre el otro.
Partir de las historias locales y los procesos colectivos existentes para el diseo de polticas globales,
se justifica ya que si toda espontaneidad y accin/
demanda surgida de la auto-organizacin, el autogobierno y la historia local no encuentra cmo recrearse, se condena a la pasividad a los ciudadanos
ante un gobierno general que se les impone como
nica posibilidad.
Si bien la auto-organizacin a nivel local puede encontrar dentro de su especificidad limitantes para
el diseo de polticas pblicas de carcter globaluniversal, corriendo el riesgo de reforzar ciertos
corporativismos o relaciones de poder asimtricas,
es slo a partir del reconocimiento de dichas territorialidades que la poltica genera mecanismos de
dilogo efectivos para constituirse en una poltica
reflexiva, integradora y con capacidad de reconfiguracin frente a la diversidad existente.
El reconocimiento de sujetos colectivos concretos, no slo para la implementacin sino en el ciclo
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54
55
Introduccin
El presente trabajo surge a partir de una preocupacin del MIDES26 planteada hacia la red interdis-
56
afectan no slo la imposibilidad o restriccin de acceso a recursos materiales mnimos que permitan el
desarrollo y reproduccin de una vida social digna,
sino tambin de la persistencia de mecanismos ms
(in)visibles de estigmatizacin y desafiliacin social que progresivamente los alejan de los servicios
y oportunidades de bienestar y proteccin social,
as como debilitando los lazos sociales de apoyo en
su vida cotidiana. Por otro lado, los abordajes que
buscan revitalizar las instituciones y redes de integracin e inclusin social tanto en las instituciones
clsicas de socializacin y proteccin (educacin y
salud) como de la revalorizacin de las redes de socializacin locales y de pares comunitarias (barriales, organizaciones de la sociedad civil, culturales y
de esparcimiento).
En definitiva, estos giros hacia el sujeto y polticas en contextos sociales frgiles, nos lleva a su
vez a comprender las relaciones entre estructuras
y procesos, entre lo macro y lo micro, para prestar atencin a los mecanismos de produccin, reproduccin y transformacin de las desigualdades
sociales de las representaciones y prcticas de los
sujetos.
El artculo presenta resultados de una investigacin sobre las trayectorias de reproduccin de la
pobreza en contexto de exclusin y vulnerabilidad
hijo (tercera generacin)27. En funcin de ello se siguieron las trayectorias de 6 familias en las respectivas tres generaciones y se relevaron los siguientes
ejes: contexto familiar y social de origen; trayectoria educativa; trayectoria laboral y de obtencin de
ingresos; vnculos con las polticas sociales.
La ciudad de Montevideo asisti progresivamente
en las ltimas dos dcadas y media a la expansin
de formas de hipermarginalidad urbana con un
sector muy importante de la poblacin viviendo en
condiciones de precariedad habitacional. De acuerdo al relevamiento realizado por el INE-PIAI en
2006 el 10,9% de la poblacin viva en asentamientos irregulares. Estos asentamientos se caracterizan
por una notoria precariedad habitacional, tanto por
la fragilidad de los materiales e instalaciones de la
vivienda, como por la superpoblacin de la vivienda, con situaciones de hacinamiento y sobreutilizacin de los terrenos mediante la multiplicacin de
viviendas en un mismo terrero, agravados por un
notorio dficit de servicios bsicos de infraestructura urbana y sanitaria.
Para los objetivos del estudio el barrio 19 de Abril
ha sido seleccionado por su antigedad (es uno de
los asentamientos irregulares ms viejos de Montevideo, anteriores a 1970). Se trata de un clsico
cantegril conformado a partir de diversas olas migratorias desde el interior del pas a la capital. El barrio seleccionado muestra otras caractersticas que
son frecuentes en la poblacin en asentamientos
irregulares, como una insercin en las mrgenes del
mercado laboral, fundamentalmente en actividades
informales, empleos poco calificados, discontinuos
y con dificultades de acceso a la seguridad social.
Se trata de un asentamiento irregular de larga data
con marcas de reproduccin intergeneracional de
la pobreza expresada por un alto nivel de herencia
residencial, con fenmenos de mayor inmovilidad
socio ocupacional de los jefes de hogar que transmiten hacia la nueva generacin (45,4% de los hijos
reproducen la misma educacin que los padres y el
38,3% de los hijos mayores poseen la misma ocupacin que sus padres, Cardozo et al, 2010: 56-57), a
27. Tramos aproximados de edad entrevistados: abuelos, tercera generacin: 58 aos, padres, segunda generacin: 38-42 aos, hijos, tercera
generacin: 15-21 aos.
57
58
59
Segunda generacin
Los hijos de la primera generacin residen en
el asentamiento, nacieron o se criaron all. Al
independizarse29, continan la estrategia familiar
de permanencia en el barrio, muchas veces a partir
de la construccin de nuevas viviendas en el mismo
terreno o en terrenos adyacentes, o de habitaciones
acondicionadas para una nueva vivienda en el propio hogar de origen.
En esta generacin continan las estrategias de supervivencia sobre la base de la solidaridad al interior de las familias, que ya haban sido apuntadas
por los residentes en el asentamiento de la primera
generacin.
con los aos yo me di cuenta como que los
grandes cargbamos con los hermanos ms chicos. No haba para comer y el otro iba a pedir
para traerle al hermano ms chico que tena
hambre, que lloraba. (Entrevistada 22, segunda
generacin)
29. Se entrecomill debido a que existen elementos que llevan a pensar que no se trata de la emancipacin en sentido clsico, porque los
vnculos y solidaridad familiar son muy fuertes durante mucho tiempo,
independientemente de la conformacin de un nuevo ncleo familiar.
Adems las estrategias de sobrevivencia se valen de estos vnculos de
solidaridad. Al respecto, una de las familias evidencia este punto de manera clara: ahora voy a ver si hago el trmite una pensin para mi
mam porque tiene muchas nanas, porque es ms pobre que yo, y yo
no puedo mantenerla, la mantengo porque trabajo pero no puedo darle
mucho. (Entrevistada 22, segunda generacin)
60
Tercera generacin
La tercera generacin naci en el asentamiento y
comparte con la segunda las estrategias de residencia. Como resultado, el barrio est conformado por
unas pocas familias que han ido ocupando otros terrenos cercanos o que viven en su hogar de origen,
an con sus padres y en algunos casos incluso con
sus hijos pequeos.
Segunda generacin
Tercera generacin
Mirada intergeneracional
Reproduccin
La pobreza de la 1 generacin
se ha transmitido a partir de
las estrategias de residencia y
supervivencia de procesos de
desafiliacin progresiva y la
prdida de redes pluriclasistas, generando mayor exclusin en la 2 gen. y la 3 gen.
Trayectoria educativa
En cuanto a la trayectoria educativa en las tres generaciones, se evidencian pocos aos de educacin
formal, que parecen reproducirse en la segunda y
tercera generacin, aunque hay un mayor nfasis
progresivo en la importancia de la educacin y una
consecuente mayor inversin en la continuidad escolar de las nuevas generaciones que parece traducirse en un mayor nivel de escolarizacin entre los
residentes del asentamiento.
Primera generacin
En la primera generacin el nivel educativo alcanzado es principalmente primaria incompleta. Los
motivos de desvinculacin con el sistema educativo
formal, segn lo han enunciado las entrevistadas,
vienen dados por el embarazo infantil o adolescente
(en algunas situaciones vinculado al abuso sexual)
y la necesidad de realizacin de trabajo no remunerado en el mbito domstico (cuidado de hermanos
menores o de hijos). En otros casos el discurso de
las entrevistadas muestra la desvalorizacin personal al vincular su abandono del sistema educativo
con sus pocas capacidades intelectuales.
haba entrado a estudiar en el liceo y fue que
falleci mi pap y era la menor, y como mi mam
era muy enferma de asma, le daban ataques, y
todos mis hermanos y hermanas me hicieron dejar el liceo. (Entrevistada 9, primera generacin)
Para qu les voy a mentir. No me gustaba y la
cabeza no me daba para mucho. (Entrevistada
19, primera generacin)
Estas trayectorias parecen vincularse adems con el
bajo clima educativo del hogar de origen as como
con la falta de apoyo o preocupacin en torno a la
continuidad de los estudios por parte de los padres
de la primera generacin. Lo que subyace a estos
procesos parece ser la poca expectativa de ascenso
social depositada en la educacin.
Segunda generacin
Esta generacin es hija de padres que principalmente
dejan su ciudad de origen en el interior del pas para
61
62
Tercera generacin
Parece existir un aumento del nivel educativo en
la tercera generacin, sin embargo se debe contextualizar histricamente en trminos de cobertura y
universalizacin del acceso a la educacin. Por ello
este aumento de los aos de educacin formal no
representa, necesariamente, un cambio relativo importante en las trayectorias educativas de las distintas generaciones.
La tercera generacin atribuye una mayor importancia a la educacin que las anteriores y esto parece
relacionarse a un incremento en la oferta y accesibilidad a las instituciones educativas en la zona as
como a una percepcin de la educacin como derecho (no en trminos de ciudadana sino en trminos
de accesibilidad). Aun as se sealan dificultades en
el trnsito por la educacin media.
Y me fui para ah y est bueno el liceo. Es re
prctico. No te rompen las bolas por cosas te dan
oportunidades para faltar y cosas as. No son tan
exigentes. Tampoco tienen exigencia en lo que te
dan de temas. Te dan casi la mitad de lo que necesits. Yo lo s porque hice todo sexto en el Bauz
que me daban todo el programa. Pero ac te dan
por arriba. Es bueno y no es bueno. Es bueno para
sacarte el liceo de arriba y no es bueno porque capaz que hay cosas importantes que las vas a precisar y no te las dan. Pero como yo quiero sacarme el
liceo de arriba lo estoy haciendo igual. La verdad
que sexto me cost horrible. Me cost hacerlo, me
cost entender, me cost ir a clase, me cost estudiar, todo. (Entrevistada 23, tercera generacin)
La eleccin de la trayectoria educativa en el sentido
de los tipos de cursos que se continan o no, est
fuertemente influido por los servicios cercanos al
barrio (los de educacin media bsica y los tcnicoprofesionales), para evitar costos de traslados.
Trayectoria laboral y de
obtencin de ingresos
En trminos generales parecen existir dificultades
de insercin laboral formal en las tres generaciones,
y en muchos casos falta de cobertura de seguridad
social. El trabajo zafral en el puerto, el mercado
agrcola y en la construccin son fuente importante de empleos para los varones. En tanto el empleo
domstico y en empresas de servicios de limpieza lo son para las mujeres. Tambin existen otras
fuentes de ingresos en el trabajo a domicilio, que
63
Segunda generacin
Tercera generacin
Primaria incompleta
Desvinculacin de la educacin formal: embarazo adolescente, trabajo no remunerado en el hogar, trabajo
remunerado ante necesidad
del hogar de contar con ms
perceptores de ingresos.
Menor fuerza del mandato
social de finalizacin de la
escolarizacin.
Mirada
intergeneracional
AUMENTO DE LA
ESCOLARIZACIN,
pero relativamente
menor al del resto de
la poblacin.
REPRODUCCIN de los
motivos de desvinculacin de la educacin
formal.
Primera generacin
Las actividades laborales de los padres de esta primera generacin se caracterizan por empleos de
baja calificacin pero de carcter estable (frigorficos, Conaprole, panaderas, etc.). Los esposos de
las entrevistadas de la primera generacin tambin
presentan la misma estructura laboral de empleos
poco calificados estables. Sin embargo, se observan
procesos de incapacidad de adaptacin ante cambios en el mercado de trabajo as como poca capacidad de reconvertirse laboralmente, que se traducen
en perodos de desempleo y el desarrollo de estrategias de supervivencia familiar en general iniciadas
a partir de enseanzas de vecinos como la clasificacin de residuos.
una vecina me invit un da y me dijo vamos
que ah se puede hacer algn peso [] Junt-
64
etc. No obstante, en algunas oportunidades las mujeres asumen un rol protagnico en relacin a las
estrategias de supervivencia del hogar.
Segunda generacin
En las entrevistas a las segundas y terceras generaciones, la relacin con el mercado de trabajo parece
cambiar de manera paulatina. Si bien se observan
casos de continuacin de oficios familiares encontramos casos como el de un herrero del barrio, que
manifest que su hijo no seguira su oficio, al que
considera muy duro.
Los trabajos de la segunda generacin suelen ser
rotativos, inestables y zafrales (trabajo en el puerto, construccin, servicio domstico) lo que lleva
a diversificar las estrategias de supervivencia y los
arreglos familiares.
he hecho muchas cosas as por mi cuenta.
Ahora no ms tengo el proyecto de ese kiosquito
que tengo ah, vendo hamburguesas, vendo ropa
usada trabaj en un taller de billeteras y monederos, tambin hice limpiezas, trabaj en una
empresa de limpieza, en un carrito de comida
(Entrevistada 5, segunda generacin)
En el caso de las mujeres que se dedican o se han
dedicado a la limpieza en casas de particulares, se
reproduce el empleo de la madre a partir del apro-
Tercera generacin
La mayor capacitacin y escolaridad de la tercera
generacin en relacin a la de sus padres y abuelos,
por lo general se tradujo en empleos ms estables y
formales. Adems, la situacin actual es percibida
con optimismo (sin temor al desempleo) y esto puede vincularse con la multiplicidad de tareas con que
sus oficios adquiridos les permiten afrontar el mercado de trabajo, sobre todo entre los varones. De todas formas esta generacin contina emplendose
en trabajos que requieren poco nivel de calificacin,
aunque en este aspecto tambin destacan las redes
de solidaridad barrial y/o familiar en la transmisin
de los oficios.
Yo soy albail y sanitario. Y ahora se me cort el
trabajo y estoy en un trabajo de pintura. Siempre
tengo trabajo (Entrevistado 10, tercera generacin)
A diferencia de las anteriores generaciones, los adolescentes y jvenes de esta generacin cuentan con
empleos ms estables y formales, por lo que se encuentran dentro de la red de seguridad social. Es
relevante destacar que, an en los casos en que se
trata de los mismos oficios que practicaban las generaciones anteriores, el desarrollo y expansin de
empresas de contratacin de personal de limpieza
y mantenimiento parece estar contribuyendo a la
consolidacin de estas protecciones.
65
Cuando trabajo en negro que son casa de familia particulares son en negro. Y cuando trabajo
para las empresas o para el arquitecto tengo que
trabajar si o si con aportes. (Entrevistado 10,
tercera generacin)
Llaman la atencin algunas experiencias de movilidad ascendente, al menos en lo que respecta a la
dimensin ocupacional, dado que dichos procesos
de movilidad no parecen situaciones consolidadas, ya que de todos modos hacen uso de la estrategia de residir en un asentamiento para tener erogaciones menores. En estos casos, la calificacin
ha sido una clave importante del relativo xito
ocupacional, sustentada en la alta valoracin familiar de la educacin y en un contexto que, a pesar
de las carencias, realiz grandes esfuerzos por aumentar la inversin escolar para la siguiente generacin (Cuadro 3).
Primera generacin
En la primera generacin se observa una escasa vinculacin con las polticas sociales. Si bien en algn
caso esto puede evidenciar falta de memoria o desconocimiento, la mayora de las entrevistadas plantea no estar inscripta en ningn programa de apoyo
estatal ni recordar que sus padres lo estuvieran durante la niez y adolescencia. Sin embargo, en una
lectura ms detallada y desprendida de las respuestas directas, se ha encontrado que las entrevistadas
cobraban asignaciones familiares por sus hijos y
reciben actualmente apoyo del Estado a travs del
cobro de jubilaciones o pensiones (por sus padres o
esposos fallecidos)
En los relatos de las entrevistadas se evidencia que
el dinero de las asignaciones se utilizaba para el desarrollo de estrategias familiares de supervivencia,
ya fuese la compra de alimentos para su reventa, la
compra de terrenos o viviendas precarias o la adquisicin de herramientas para el desarrollo de la
recoleccin y clasificacin de materiales de desecho.
en aquel momento pagu la deuda de la casa,
que le deba a mi hermana, compramos carro,
caballo y ya era otra forma de trabajar, ms aliviado. (Entrevistada 18, primera generacin)
A pesar de que las entrevistadas no manifiestan estar incluidas en programas o de haberlo estado, s
tienen su opinin sobre una batera importante de
polticas sociales que se han desarrollado en los l-
Segunda generacin
Tercera generacin
Mirada intergeneracional
Actividades de recoleccin
y clasificacin de materiales de deshecho
Trabajo no remunerado en
el mbito domstico
Changas
Empleo informal
Clasificacin de residuos y
mendicidad
Trabajo zafral e informal.
En los varones: Mercado
agrcola, puerto, barcos,
construccin.
Oficios (herrera, panadera, carpintera, etc.)
En las mujeres: limpieza y
servicio domstico
Empleos ms estables y
formales an cuando se
trate de las mismas tareas
lo que implica cobertura de
seguridad social.
No se encontraron casos
de adolescentes y jvenes
dedicados a la clasificacin
de residuos.
66
Segunda generacin
Las generaciones ms nuevas evidencian un mayor
conocimiento y acercamiento a las polticas sociales, coincidentes con los desarrollos recientes del
Estado en esa rea. Algunas mujeres cobran Plan
de Emergencia, reciben Tarjeta Alimentaria30 y/o
30. Recientemente la Tarjeta Alimentaria se transform en Tarjeta Uruguay Social, implicando no slo un cambio de nombre sino que ampla
las prestaciones adems de cambios de gestin.
han participado en Uruguay Trabaja y el programa de Barrido Otoal. Actualmente se percibe una
mayor presencia del Estado (a partir de programas
y dispositivos sobre todo del MIDES) en el asentamiento, en comparacin a la poca de la infancia y
la adolescencia de esta generacin.
En relacin a las Asignaciones Familiares, se observa un cambio en el destino del dinero recibido.
Mientras que entre las primeras generaciones se
utilizaba como parte de una estrategia de supervivencia del hogar (compra de alimentos para la reventa, materiales para el trabajo, etc.) y slo llegaba
a los hijos de manera indirecta, la segunda generacin manifiesta destinar el dinero a la compra de
alimentos y vestimenta para sus hijos. Si bien esta
prestacin se encuentra extendida de manera importante entre los residentes del asentamiento consultados, se identificaron algunos casos en que el
beneficio no se reciba, aun cuando correspondiese.
Los conflictos al interior de las familias en algunas
oportunidades parecen repercutir de manera importante en la obtencin de beneficios. Es este el
caso de una de las entrevistadas que manifest que
no cobraba asignaciones familiares por su hija porque su esposo (actualmente separado) no le otorg
nunca la tenencia de su hija y cuando ella realizaba
los trmites correspondientes para cobrar este beneficio, el padre no se presentaba a dar cierre al proceso. En otros casos las pensiones recibidas por enfermedad y el dinero recibido por las asignaciones
familiares eran motivo de disputa entre los padres
de esta segunda generacin (en hogares con historial de violencia domstica y alcoholismo).
En relacin al Plan de Emergencia, algunos de los
consultados reproducen el discurso de la primera
generacin en cuanto al rechazo a las transferencias
monetarias sin contrapartida al tiempo que sealan
que en algunos casos los residentes del asentamiento que cobraban por el Plan gastaban el dinero no
necesariamente en artculos de primera necesidad.
Mir que han dado el plan de emergencia y las
canastas, y nosotros tampoco lo sacamos. Yo soy
de la idea de que se vive de lo que se trabaja, no
de lo que te cae del cielo. O si te lo dan por lo
menos que te exijan, como pasa en muchas casas
67
68
Tercera generacin
La tercera generacin parece recibir menores apoyos
del Estado. Esto puede explicarse por un lado porque algunos no tienen an hijos a cargo (condicin
importante para acceder a los beneficios de algunas
polticas sociales). Entre quienes s cuentan con
apoyos estos son proporcionados principalmente
por el MIDES a travs de la Tarjeta Alimentaria, el
INDA o bien por las Asignaciones Familiares entre
quienes tienen hijos. Entre estos ltimos tambin se
encontraron algunas referencias a los CAIF. Por lo
general esta tercera generacin se encuentra cubierta por la seguridad social, al contar en su mayora
con un empleo formal. Es por ello que a diferencia
de lo que se encontr entre los y las entrevistadas de
la segunda generacin, algunos de los adolescentes
Reflexiones finales
La investigacin realizada permiti conocer desde
la perspectiva de los sujetos una serie de elementos
que dan muestra de diversas estrategias de supervivencia y de contencin de las que se han valido a lo
largo de sus historias de vida. Si bien estas lgicas
de supervivencia son elementos recurrentes en todas las generaciones, su carcter ha ido variando a
lo largo del tiempo, en funcin de las necesidades y
de los recursos con que han ido contando no slo
los hogares sino el barrio en general.
Un elemento importante a destacar de estas estrategias mediante las cuales se han enfrentado los primeros aos de residencia en el asentamiento es su
sustento en las redes de solidaridad vecinal y familiar. Las actividades de recoleccin y clasificacin
de residuos, las salidas con carros para adquirir
alimentos para la reventa en el barrio, son ms tpicas entre los miembros de la primera generacin.
En cambio, la mendicidad es ms comn entre los
miembros de la segunda generacin, as como la
realizacin de trabajos zafrales informales. Las estrategias de supervivencia de la tercera generacin
tienen que ver con el trabajo informal (en algunos
casos formales), las changas, que llegan a travs de
Segunda generacin
Tercera generacin
Mirada intergeneracional
AMBIGEDAD
Progresivo conocimiento y
aumento de las prestaciones recibidas.
Papel poltica social en los
jvenes
69
70
penal y de las prcticas de supervivencia y resistencia social en el barrio. Entre los pertenecientes
a la segunda generacin se registraron actitudes y
representacin de la intervencin de polticas sociales residuales y la mejora en el acceso a servicios
pblicos y sociales bsicos, acompaadas de prcticas colectivas dominadas por estrategias de supervivencia e iniciativas de organizacin colectiva
barrial. En los miembros de la tercera generacin
se identificaron actitudes duales entre la percepcin
de acceso a oportunidades mnimas de supervivencia y el reconocimiento de lmites institucionales de
las polticas sociales como fuentes reproductoras de
vulnerabilidad social.
La percepcin de los sujetos de las polticas sociales
que existieron en el barrio no se encuadra ni en los
esquemas de emprendurismo, ni de ciudadana. Se
las percibe con un sentido ambiguo entre estrategia
de supervivencia y de contencin material por un
lado y trayectorias biogrficas y colectivas de mayor
integracin social y reconocimiento institucional
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2010 Trayectorias residenciales y ocupacionales
en las primeras y segundas generaciones de los
viejos asentamientos irregulares de Montevideo
Informe final IPES-UCUDAL. Fondos Concursables DINAVI-CREDIMAT (Categora
III) Montevideo, 31 de enero de 2010.
Elas, N. y Scotson, J.L., 1994 Os estabelecidos e os outsiders. Sociologia das relaes de poder a partir
de uma pequea comunidade, Ro de Janeiro:
Jorge Zahar Ed., 2000.
71
Dos hiptesis tericas generales guan esta indagacin; la primera de ellas refiere a que sera posible
identificar una relacin, no causal aunque s particular, entre los nuevos arreglos institucionales formatos escolares y las formas de nombrar a los sujetos
pedaggicos33 as como a delimitar las posibilidades
del trabajo de enseanza. La segunda hiptesis de
trabajo planteada refiere a que las polticas de accin afirmativa podran producir un efecto adverso
al esperado en tanto posicionan al sujeto pedaggico
en un lugar estigmatizante. En este nivel del trabajo
analtico se han podido identificar, en las discursividades de los docentes entrevistados, cinco maneras
de referir y tematizar la relacin formatos escolares
31. El presente trabajo se enmarca en la lnea de investigacin: Polticas Educativas, Curriculum y Enseanza del Instituto de Educacin de
la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin. Dicha lnea, se
halla inscripta en el Programa de Polticas Educativas del Ncleo de Educacin para la Integracin de la Asociacin de Universidades del Grupo
Montevideo (AUGM). A su vez, este trabajo articula elementos que estoy
desarrollando en el programa de Doctorado de la Facultad de Ciencias
Sociales (FLACSO, Buenos Aires)
32. Prof. Adj. del Instituto de Educacin de la Facultad de Humanidades y
Ciencias de la Educacin, UdelaR, Uruguay. Prof. Ag. del Instituto de Educacin de la Facultad de Psicologa, UdelaR, Uruguay. Lic. en Ciencias de la
Educacin. Espec. Curriculum en FLACSO BA. Doctoranda de FLACSO BA.
33. Sujeto pedaggico: la educacin, como prctica productora de sujetos a partir de otros sujetos, es una mediacin. Se realiza construyendo un sujeto mediador, que hemos llamado sujeto pedaggico. Con
l nos referimos a la relacin entre educador y educando, al producto
de la vinculacin entre los complejos sujetos sociales que ingresan a las
situaciones educativas () y los educadores, tambin sujetos complejos
(). Esta relacin entre educador y educando, siempre mediada por el
currculo (consciente e inconsciente, manifiesto u oculto, ms planeado
o ms espontneo, en germen, fragmentado o desarrollado), ser denominada sujeto pedaggico. (Puiggrs, A., 1990).
Introduccin
En el trabajo presentaremos algunos avances de
la labor de investigacin del proyecto: Educacin
e igualdad en Uruguay. Las polticas inclusivas en
Enseanza Bsica Pblica desarrollada en el marco del Programa de Investigacin del Grupo de
Polticas Educativas, Curriculum y Enseanza del
Instituto de Educacin de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin de la Universidad
de la Repblica. El mismo analiza las relaciones
entre educacin e igualdad a travs del estudio de
los nuevos formatos escolares implementados en los
ltimos diez aos en Uruguay a travs de diversos
programas de inclusin educativa. Este artculo
toma un aspecto particular del trabajo de indagacin en torno a las diversas maneras de nombrar a
los sujetos pedaggicos a los cuales estos programas
estn dirigidos. Uno de los aspectos que interesa
analizar refiere a las discursividades que de estos
sujetos tienen los docentes que trabajan con ellos as
como a las estrategias de enseanza e intervencin
educativa que emplean.
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Lugar de anlisis
Para situar y comprender la presente exposicin y
como hemos analizado en otros trabajos (Bordoli,
2006, 2011) es necesario sealar algunos de los elementos tericos que enmarcan este texto as como
aspectos histricos centrales que han configurado,
material y simblicamente, a la escuela uruguaya y
a la labor educativa que se desarrolla en ellas.
Desde el punto de vista terico-conceptual es pertinente sealar el lugar destacado que tiene el lenguaje en la inteligibilidad de los acontecimientos.
Conocerlos y reconocerlos, otorgarles un sentido
particular, constituyen actos de visualizacin e
identificacin de los mismos as como de inscripcin en una cadena discursiva que los significa. En
trminos de Foucault:
Un enunciado es siempre un acontecimiento
que ni la lengua ni el sentido pueden agotar por
completo. Acontecimiento extrao, indudablemente: en primer lugar porque est ligado por
una parte a un gesto de escritura o a la articulacin de una palabra, pero que por otro se abre a
s mismo una existencia remanente en el campo
de una memoria, o en la materialidad de los maal conjunto del funcionamiento del lenguaje. En este sentido, todos los
enunciados estarn dotados de fuerza ilocutoria (actos efectuados a
partir de lo dicho).
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38. Pcheux y Foucault se inscriben en el pensamiento post-estructuralista francs y en ese sentido tienen cierta afinidad terica. No obstante
ello existen diferencias en sus nfasis y ejes analticos as como en sus
marcos epistemolgicos.
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Anlisis
A partir de la introduccin de la Psicologa en el
campo de la Didctica a comienzos del siglo XX,
el metier docente implic planificar a partir de un
diagnstico de las necesidades de los sujetos, de sus
intereses o ideas previas segn la corriente psicolgica que operaba como fundamento del trabajo de
enseanza (Bordoli, E., 2005). Este anlisis se constituira en el punto de partida de una cuidadosa
planificacin y seleccin de estrategias, tcnicas y
contenidos de enseanza.
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Grupo A
Dentro del grupo de respuestas afirmativas (A) hemos podido identificar tres tipos diferentes. Esto
42. En forma sucinta, en nuestro pas, es factible analizar dos movimientos diversos que han influido en el desarrollo de los nuevos formatos
escolares. Uno de ellos se inscribe en el propio sistema de enseanza
ante los significativos niveles de fracaso escolar y el otro surge de la
praxis docente y de organizaciones externas al sistema. Podra afirmarse que la direccionalidad del primero es vertical descendente en tanto
el segundo se inscribe en una trama horizontal. No obstante ambos podran visualizarse como instituyentes con respecto al modelo tradicional
de escuela.
Grupo A.1
Para el primer grupo de docentes, la adecuacin de
su trabajo a estas diferencias (formatos institucionales y representacin del educando) est limitada
por las exigencias del programa.
Grupo A.2
Existe otro grupo de maestros (el ms numeroso) que
afirma que las diferencias socio-culturales y econmicas han exigido la bsqueda y diseo de formatos
escolares diferentes as como una exigencia menor
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Grupo A.3
Un tercer grupo, plantea la necesidad de trabajar a
partir de las diferencias que traen los nios en el
marco de nuevos formatos y modalidades.
Este grupo, minoritario, sin negar las diferencias,
busca discursivamente, como uno de ellos planea,
hacerlas jugar a su favor. O sea trabajar pedaggicamente a partir de las diferencias con un horizonte
de integracin e igualdad.
Como puede apreciarse, dentro de este conjunto
de fragmentos discursivos que visualizan las diferencias que las marcas de lo social provocan en la
institucin escolar en su conjunto y en las organizaciones escolares particulares as como en los sujetos
de la educacin, la interpretacin que efectan es
dismil. Los ms ubican cierta sobre-determinacin
de lo social sobre la accin educativa reduciendo los
mrgenes de autonoma relativa de sta y sealando
las dificultades estructurales de su labor y las posibilidades de transformacin de los sujetos por medio de la educacin.
Grupo B
A su vez, un grupo menor de docentes (B) sostienen que la procedencia de los escolares no incide en
su trabajo. Dentro de este grupo de respuestas encontramos dos tipos de aseveraciones por parte de
los maestros: un grupo de fragmentos discursivos
enuncia que no hay incidencia y que se ensean los
mismos contenidos y con las mismas metodologas
(B.1.); un segundo grupo plantea que se ensea lo
mismo pero que es necesario instrumentar diferentes abordajes y mtodos (B.2.).
Grupo B.1
No se percibe la incidencia de los factores socio-culturales, por lo tanto se trabajan los mismos contenidos y se utilizan las mismas metodologas a pesar
que cambien los formatos escolares.
Estos fragmentos discursivos se inscriben en el
imaginario integracionista del discurso fundante
de la escuela pblica moderna en nuestro pas. En
este marco, la escuela es una y es capaz de promover
la integracin e igualdad de los sujetos facilitando la
distribucin de los bienes culturales.
Grupo B.2
Un segundo grupo de docentes tampoco percibe
que los factores contextuales incidan en el trabajo
de clase. Para este conjunto se abordan los mismos
contenidos pero se buscan abordajes metodolgicos
diferentes acordes a las nuevas formas escolares y
caractersticas de los sujetos.
Para estos docentes el desafo se ubica a nivel de la
instrumentacin didctica en tanto hay un desafo
educativo planteado: Cmo trabajar a partir de
las diferencias? Los objetivos y los contenidos de
enseanza son comunes a todas las escuelas ms
all del contexto en el que se encuentren. Al igual
que el grupo de docentes que reconociendo los
condicionamientos del entorno socio-econmico
y cultural (no determinismo), buscan desafiarlos
a partir de nuevos diseos de intervencin pedaggica.
En estos dos conjuntos de discursos la ilusin o
ideal de la escuela igualitaria e integradora de antao adquiere una nueva dimensin. En el apartado
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siguiente analizaremos algunas tensiones que surgen a partir de estos fragmentos discursivos.
Primera tensin:
contexto / programa / sujetos
De las entrevistas surge la existencia de un nudo
conflictivo que gira en torno a las exigencias planteadas a travs del curriculum prescrito (que es el
mismo en todos los formatos escolares) y las posibilidades y necesidades de los sujetos en funcin
del contexto de procedencia y que los maestros, generalmente, describen en los diagnsticos iniciales
de clase.
Dos lneas de interpretacin diferentes se pueden
articular en relacin a este ncleo problemtico. En
primer trmino es factible pensar que el programa
oficia como dispositivo regulador de la prctica de
enseanza y que en consecuencia opera como mecanismo de distribucin de los mismos objetivos
y contenidos de enseanza teniendo como consecuencia un efecto integrador e igualitario en el conjunto de los sujetos e instituciones educativas ms
all de los contextos particulares en las cuales los
mismos se inscriben.
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Segunda tensin:
pobreza social / pobreza de contenidos
La segunda categora (grupo A.2), que involucra al
mayor nmero de respuestas proporcionadas por
los maestros, advierte que la pobreza sobre-determina la escuela y sus distintos formatos, limitando
los objetivos y contenidos enseados por los maestros, as como la posibilidad de aprendizaje de los
nios. En este grupo hay un amplio abanico, que
va desde aquellos maestros que constatan la dificultad pero ven logros, hasta aquellos que no perciben
avances en el aprendizaje curricular de los nios a
pesar de la variedad de formatos institucionales que
se diseen y apliquen.
Vos no pods planificar ac como en Pocitos, no
pods (E. 7)
No es lo mismo trabajar ac que trabajar en escuelas de clase media (E. 14)
...que lo que propongo est medianamente dentro de sus posibilidades, (que) lo puedan reproducir en sus casas, ... (E. 22)
Ac siempre tens que ver cules son los intereses
y las inquietudes que ellos tienen. (...) esa diversidad, a veces la pods tomar como algo favorable,
porque ven otras cosas, pero tambin complica la
tarea. (E.23)
...les cuesta mucho la motivacin ac, tratar que
ellos se interesen por algo (les cuesta) entends?
(E. 25)
Dentro de este grupo, otros docentes son ms categricos:
...uno tiene que tratar de que aprendan lo ms
que puedan, lo mejor que puedan (E. 24)
Tercera tensin:
lo relacional y moral / lo curricular
En este conjunto de respuestas aparece otra caracterstica: el desplazamiento de los contenidos y el
tiempo pedaggico a temas relacionados con lo vincular y con los valores. Una gran parte del tiempo
escolar as como de la energa volcada por el maestro, se destina al disciplinamiento, a impartir
pautas de convivencia y relacionamiento humano.
Igual les das. Yo creo que mucho,..., tens poco
tiempo, uss mucho tiempo en charlas, en los
que vienen de afuera, en esa explosin que hay
constante para un lado y para otro,... (E. 14)
... el tratamiento de problemas de convivencia,
ya sea en la escuela, en la comunidad, en el barrio. Como que me parece que ellos estn acostumbrados a un mundo de violencia, todo lo resuelven por el golpe, son atacados de todos lados,
y por lo tanto responden con ataques. Y bueno,
eso se trata de limar un poco, de ver las formas
alternativas de relacionamiento con los dems.
....Trabajs la parte extracurricular,..., ellos en lo
curricular no pueden dar avances importantes, o
no logran lo que esperamos nosotros que logren,
bueno darles la posibilidad de que puedan tener
sus logros. Un poco para elevar la autoestima...
(E. 18)
Estos fragmentos discursivos centran a la educacin en la clave de la regulacin social y subjetiva
de los individuos. Frente a la imposibilidad de adquisicin de los patrones culturales consignados en
lo curricular y ubicando un retraso en el desarrollo
cognitivo de estos sujetos deviene necesario disciplinarlos por medio del establecimiento de vnculos
de contencin. De esta forma no solo se refuerza la
desigualdad sino que se relega a la escuela a su funcin exclusivamente socializadora en desmedro de
su especificidad en la trasmisin de la cultura.
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80
Nosotros pretendemos hacer de ellos cuestionadores, porque continuamente a cualquier respuesta de ellos les estamos preguntando por
qu?, Por qu lo hiciste? Por qu contestaste
as?, Por qu lo pensaste?, Cmo lo pensaste?...
explicame. (E. 27)
Algo tiene que quedar de la escuela. Nos afirmamos en esta idea: algo tiene que quedar de lo que
yo estoy dando, brindando. (E. 27)
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cidencia de la crisis del sistema. El objetivo igualitario de la escuela estara puesto en cuestin as como
la funcin misma del docente en tanto enseante.
Este grupo de maestros percibe que los contenidos
programticos no se cumplen de igual manera en
las escuelas que tienen formatos diferentes a los tradicionales. La fragmentacin o segmentacin del
sistema escolar se reflejara en la aplicacin de programas diferenciales por imposibilidad de ensear lo mismo segn plantean los propios actores.
Este tipo de percepciones de los maestros sobre la
funcin de los diversos programas escolares y sobre
el propio impacto de su accin educativa parecera
coincidir con las posturas reproductivistas en educacin. Desde stas se concibe a la educacin como
agente reproductor de las desigualdades econmicas, sociales y culturales que existen en la sociedad.
La imagen de la escuela como una zona fronteriza
se presenta en esta perspectiva como oclusiva, como
un lmite que es casi imposible franquear.
Un tercer conjunto de maestros parece tener una
visin ms optimista. Sin desconocer las carencias que viven los nios provenientes de los barrios
pobres, resignifican su accin educativa buscando otras formas de enseanza que promuevan los
aprendizajes. Este grupo de docentes, a pesar de los
matices y diferencias, parece coincidir en la necesidad de apostar a las nuevas formas de lo escolar
en las que se promuevan intercambios pedaggicos.
Quizs una nueva tendencia se est configurando en la forma en que los maestros representan su
labor en los nuevos programas educativos y al sujeto como otro diferente pero igual. Este conjunto
de fragmentos discursivos, sin dejar de ser crticos,
apuestan a la posibilidad del sujeto pedaggico y
al cambio. Los maestros no perciben a las formas
escolares y no se perciben como engranajes de un
sistema tendiente al mantenimiento del statu-quo.
La metfora de la escuela como zona fronteriza, se
presenta ahora como horizonte de posibilidades,
como espacio que los sujetos podrn franquear, si
el trabajo pedaggico se formula crticamente y se
construye en forma dialgica.
Como mencionamos en la introduccin de este trabajo, el mismo tiene un carcter preliminar, o sea que
es menester continuar profundizando las hiptesis y
82
Indagar en torno a las representaciones y construcciones de los sujetos pedaggicos as como a las posibilidades de enseanza de los docentes ms all
de los formatos escolares y los contextos socio-culturales tienen para los propios actores es central en
la lnea de investigacin educativa en que nos inscribimos, en tanto la educacin es construida social
e histricamente, pero tambin es resignificada por
los sujetos que la llevan adelante. De esta manera,
conocer su visin se presenta como un elemento
central para disear e instrumentar cambios en el
mbito educativo.
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84
85
Dinmicas institucionales y
oportunidades educativas
en las Escuelas de Tiempo
Completo
Fernando Ramrez Llorens44
Ms tiempo es mejor!
En la dcada de 1990 la preocupacin sobre los rendimientos escolares result uno de los principales
44. Magister en Sociologa por Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR,
Uruguay y Doctorando en Ciencias Sociales por la UBA. Becario del Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires.
86
45. Administracin Nacional de Educacin Pblica. Organismo descentralizado responsable de la poltica educativa uruguaya.
87
El tema es el sistema?
Si uno mira las circulares, y ve la propuesta como
era, realmente de base estaba muy buena, pero
en la prctica no se ha cumplido. Entonces lo que
t ves es que llega a ser como ms o menos reproducir lo mismo de una escuela de cuatro horas,
reproducirlo en siete horas y media (Maestra, 45
aos, Montevideo este)
Comenzar por la distribucin de los recursos materiales y humanos que se realiza desde el centro
del sistema parece resultar oportuno, en la medida en que es una de las apuestas fuertes de la propuesta. En este sentido, si bien es posible apreciar
la importante inversin que se ha realizado en
Tiempo Completo, rpidamente se advierte un hecho relevante: mientras que los recursos asociados
a intervenciones extraeducativas relacionadas a la
contencin social (de manera principalsima, la alimentacin y la extensin horaria en s misma) estn
presentes en todas las ETC, los recursos necesarios
para sostener la propuesta pedaggica de Tiempo
Completo (profesores especiales, ingls por inmersin, materiales didcticos, etc.) se distribuyen de
manera mucho ms despareja. Notablemente, no es
que estos recursos falten en todas las escuelas, sino
que en algunas estn en relacin a lo que plantea la
Propuesta Pedaggica mientras que en otras se est
muy lejos de ello.
Cada escuela de tiempo completo es un mundo,
porque si vas al Prado tienen ingls toda la tarde, profesores de cocina, de danza, de msica,
de todo, todo tens, muy apoyados. Otras que
estamos solos (Maestro, 59 aos, Montevideo
oeste)
El control sobre el funcionamiento de distintas
dimensiones de la propuesta de ETC parece ir en
sintona con las deficiencias en esta asignacin de
recursos. Por ejemplo, los comedores de las escuelas tienen sus propios inspectores, que ejercen una
vigilancia estricta sobre nutricin y bromatologa.
Como consecuencia, la presin con respecto al co-
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89
Esta es una escuela muy grande, tenemos quinientos nios. Son todas clases dobles. Y... muchas veces lo organizacional supera a lo que pueda ser tcnica. Por qu?... porque si nos vamos a
conversar y nos ponemos a hablar se rompi aqu,
se rompi all, viste que a la hora del recreo, que
estuvieron, que rompieron, que el comedor, que
las cscaras... muchas veces no se puede ir a esa
temtica. Y este ao se agrav ms porque hubo
un movimiento importante de docentes, se fueron muchos docentes que estaban efectivos y vino
gente nueva que tuvo que empezar de nuevo. Entonces, como que aquello que haba empezado
no le pods dar una continuidad porque siempre
tens gente que se est enganchando recin... (Directora, 40 aos, Montevideo este)
90
El modelo docente
intensivo
El modelo de Tiempo Completo supone que los
maestros desarrollen actividades intensas y variadas durante toda la jornada. Pero adems de la
exigente carga de trabajo, su intensidad tambin
est dada por la alta responsabilidad y complejidad
de algunas tareas: la responsabilidad en la gestin
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presentacin que del puesto se brinda desde la formacin de base y de esta capacitacin de Tiempo
Completo. Se observa que los docentes se manejan
con mucha solidez con respecto a estos elementos:
manejan un lenguaje comn, tienen entrenamiento
para el trabajo en taller y las propuestas de abordaje a travs del juego, son por lo general capaces de
trabajar en grupo con otros docentes, y son capaces
de ir perfeccionndose a travs de la experiencia de
trabajo y del intercambio con otros. Pero son notables las dificultades en cuanto a lo que tiene que ver
con el trabajo extra ulico institucional e interinstitucional: el trabajo interdisciplinario, la dimensin
comunitaria, el abordaje de situaciones de riesgo
(y la gestin colectiva del centro, tema que ya hemos abordado). Este parece ser un punto particularmente conflictivo, provocador de un importante
desgaste y que muchas veces tiene su origen en la
apreciacin subjetiva de lo que el maestro considera que debe ser la tarea de un docente de Tiempo
Completo.
El trabajo interdisciplinario e
interinstitucional
El trabajo con problemticas complejas conlleva la
necesidad de buscar apoyos y trabajar a la par de
otros especialistas. Existe un acuerdo generalizado
entre docentes sobre la imposibilidad de trabajar
ignorando estas problemticas, por lo que por lo
general se admite la importancia y se valora positivamente el trabajo interdisciplinario. Pero cabe
dudar de que esta buena disposicin alcance por si
sola para suponer que la tarea sea productiva.
El trabajo interdisciplinario se constituye en la
prctica de una manera muy compleja, dado que
implica la interaccin con profesionales de distintas
disciplinas, que a su vez trabajan en instituciones
con culturas y dinmicas institucionales muy diversas.
En principio, existen al menos tres puntos de partida para el trabajo interdisciplinario: por un lado,
los especialistas que ofrece el propio sistema. Por el
otro, en la interaccin con instituciones que estn
afuera del sistema, se puede diferenciar en aquellas a las que la escuela les propone un vnculo y las
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Abordajes colectivos versus abordajes individuales: Se parte del supuesto de que los problemas que puedan presentar los alumnos
estn relacionados a sus condiciones materiales de vida, y por lo tanto tienen un origen
social, o por el contrario se parte de suponer
que los problemas son del nio en particular.
Un resultado contradictorio del trabajo con organizaciones de la comunidad es que diluye el impacto de los equipos interdisciplinarios que aporta el
propio sistema y que promueven aquel trabajo en
93
redes comunitarias. Por ejemplo, hay docentes o escuelas que, acostumbrados a utilizar determinados
canales de intervencin interinstitucional, no recurren a lo que les propone el sistema. Muchas veces
subyace a esto la frustracin por considerar que una
intervencin anterior no ha dado resultados, otras
porque no terminan de acostumbrarse a la dinmica de trabajo que propone el Programa Vnculo.
Como contrapartida, el Programa ha reformulado
su estrategia de intervencin en mltiples oportunidades, pasando de estar permanentemente en la
escuela, a estar algunos das por semana, hasta la
actualidad, en que las modalidades de intervencin
corriente son un solo da por semana en la escuela, o el equipo se rene solo con el director y est a
disposicin de demandas puntuales de la escuela.
Esto exige una readaptacin constante por parte de
los docentes a la dinmica de trabajo que propone
el programa47. Una vez que se establece mnimamente una lgica de funcionamiento, esta cambia.
Esta necesidad de volver a aprender a trabajar con
el Programa cada vez, sumado a los mltiples vnculos interinstitucionales, hacen que la interaccin
interdisciplinaria, de por s un gran desafo, se convierta en un trabajo muy complejo. Por otro lado,
en el caso de que el vnculo con la escuela se realice
a travs del director y dentro de la lgica de saturacin de trabajo con la que tambin funciona el
Programa Vnculo, hacen que muchas veces la presencia sea solamente testimonial48.
La falta de capacitacin de los docentes en esta
temtica se intenta suplir con la intervencin del
Programa Vnculo, desarrollando una dinmica de
trabajo que se vaya construyendo en base a la acumulacin de experiencia (una suerte de aprender
47. Este aprender haciendo sumado a la modificacin en las modalidades de intervencin se diluye ante el recambio de docentes, dado que
los nuevos no participaron de las experiencias de los antiguos. Desde el
punto de vista ms optimista, la responsabilidad por transmitir la forma de trabajo, originalmente de psiclogos y trabajadores sociales, se
desplaza a los docentes ms antiguos. En la perspectiva ms pesimista,
con el tiempo se va perdiendo una lgica de trabajo que nunca termin
de arraigarse.
48. En una de las escuelas, en las que se realizaron entrevistas en setiembre, el Programa Vnculo haba asistido a la escuela en una sola
oportunidad, dado que el director no volvi a solicitar su intervencin.
Mientras que los integrantes del Programa sostenan que trabajaban en
esa escuela, el director sostena que no lo hacan (y que era su decisin
como director que esto fuera as). Esto habla de la existencia, en algunos
casos, de un vnculo ms formal que efectivo.
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tifica los problemas del nio y que por tanto confirma la percepcin de que se trata de alguien irrecuperable. Otra posibilidad es tratar al nio por
medio de la medicacin. Muchos docentes confan
sinceramente en que mdicos y psiclogos pueden
brindarles a los nios una solucin que no est a
su alcance. Al menos, confan honestamente en que
participar a un especialista para que brinde su opinin puede ser ms positivo que quedarse de brazos
cruzados. En ltima instancia, aunque no poseyeran esta confianza, aparece como el comportamiento correcto desde su rol. Pero en este punto se ha
perdido por completo la idea de que Tiempo Completo es en s misma una poltica destinada a dar
respuesta a las problemticas y especificidades de la
poblacin escolar, remplazando ese abordaje por la
bsqueda de respuestas fuera de la escuela. Ante la
evidencia de las dificultades para brindarle a los nios una atencin individual viable tanto por la capacidad para encontrar un centro que asista regularmente a los nios como para hacer que los padres
compartan la necesidad de esa intervencin los
maestros quedan sosteniendo el diagnstico como
el producto final de la intervencin profesional (y
no el abordaje de la problemtica) o insistiendo en
la medicacin como tratamiento, an, en algunos
casos, contra la voluntad de los padres. Aqu el conflicto se presenta ya de manera muy marcada, y en
busca de la solucin mgica, los maestros pueden
terminar pasando por encima de los criterios de los
padres y de los derechos de los nios.
Cuando se alcanza este punto, en que se puede
identificar con certeza cientfica el origen de las
problemticas educativas fuera del sistema educativo (el problema est en las familias y los nios
anormales) se habilita la posibilidad de afirmar
que esos nios no son para este tipo de escuela.
Esto permite plantear la necesidad de realizar pases hacia otras escuelas para las que, se sostiene, s
seran estos chicos, o al menos donde, se supone,
tendrn mayores oportunidades o al menos sern
mejor atendidos. Los fundamentos de este supuesto no son necesariamente slidos, pero los pases
son una estrategia ya conocida, previa a Tiempo
Completo, y avalada dentro del sistema educativo.
El argumento suele ser que las ETC, debido a su
exigencia horaria, no seran para nios de mala
conducta o con problemas de aprendizaje, por lo
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se plantea que estas prcticas son conocidas y avaladas por los inspectores, es decir, por el sistema. En
el caso de los diagnsticos psiquitricos y los pases,
adems, son de vieja data, tradicionales y comunes
a toda primaria. En el caso de cursar media jornada, todos (inspectores, directores, docentes, padres)
saben que eso sucede. El hecho de que se trate de
algo conocido por todos es, justamente, lo que le da
legitimidad. Se puede hacer, no porque se haga en
las sombras, sino justamente porque es pblico.
Llega un momento en que uno se pregunta, uno
dice, ta, debe haber casos en los que s, efectivamente este chiquiln debera estar inserto en
otro tipo de institucin, no en esta escuela que no
puede dar respuesta a sus necesidades. Pero por
otro lado uno ve que es la primera carta, ah no!,
lo que pasa es que este chiquiln no es para esta
escuela. Esto se repite, y se repite, y se repite, y se
repite (Psicloga Programa Vnculo)
Hay nios con determinadas dificultades, determinadas discapacidades, determinadas problemticas importantes, psicolgicas, que yo
pienso que no es para ellos. Lo he comprobado
en lo cotidiano.
Te pas este ao.
S, me pas este ao. Nios con determinadas
caractersticas, con determinada medicacin,
que veo que es demasiado para ellos, demasiadas
horas de contencin que no son para ellos.
Y en ese caso qu se hace?
Nada. En ese caso se tolera, nada ms. Se trata de pasar lo mejor posible (Maestra, 45 aos,
Montevideo oeste).
El aval habilita las prcticas y las prcticas colaboran en la redefinicin de las culturas institucionales. A partir del aval originario, se construye toda
una lgica de abordaje de conflictos que forma una
verdadera estructura. Los actores actan segn esa
estructura que los constrie, pero que en buena medida han contribuido a crear y que tienen capacidad
de transformar (sean conscientes de ello o no), pero
que tiende a la reproduccin de las prcticas.
96
La lgica de la sumatoria de
lgicas
En este punto es relevante preguntarse en qu medida la lgica del sistema con respecto a las estrategias para abordar las problemticas educativas vinculadas a la pobreza no es, en la prctica, estrecha, y
cules son las consecuencias de ello. Puntualmente,
cabe preguntarse por los efectos que produce la brecha entre una propuesta que compromete una cantidad importante de recursos materiales y humanos
pero que no termina de romper con una concepcin tradicional de la educacin dentro de un paradigma de contencin social. A lo cual se suma
una dificultad importante para distribuir recursos
de manera homognea, lo que alimenta la tensin
con respecto a la propuesta pedaggica original y su
implementacin en las escuelas. En este sentido, en
Tiempo Completo existen trabas, asociadas a lo material, muy importantes (capacitacin insuficiente,
mala distribucin de recursos, inexistencia de sistematizaciones y de socializacin de experiencias)
que afectan al desarrollo de la propuesta. A estas
se suman dificultades simblicas (prejuicios y procesos discriminatorios arraigados, desajuste entre
97
98
positivo, deseable y generador de una dinmica progresiva se convierta en un punto de clivaje, una zona
de fractura potencial que puede generar obstculos y
dar lugar a dinmicas institucionales regresivas.
En sntesis, hemos visto que no tiene sentido analizar a Tiempo Completo como un conjunto, debido
a una sumatoria de dificultades que tienen su origen
en la devaluacin de los aspectos innovadores de
la Propuesta Pedaggica y que se expresan en una
desigual distribucin de recursos asociados a esta
propuesta. La tarea docente en estas escuelas, compleja de por s, se ve dificultada por la escasez de
recursos, que son un obstculo para la elaboracin
de propuestas alternativas y de abordajes diversificados como respuesta a los dficits educativos y a las
caractersticas propias de los estudiantes, que generan un clima de hasto y una importante tensin entre el puesto objetivo y su representacin subjetiva.
La Propuesta Pedaggica que dio inicio al proyecto
de ETC implica un verdadero contrato fundacional
que representa, al nivel de cada centro educativo, la
promesa de haber sido elegidos para participar de
un proyecto innovador, polticamente sostenido con
conviccin, que vena a dar respuesta a demandas relacionadas a las oportunidades educativas de nios
en situacin de pobreza. Una adecuada asignacin de
recursos materiales y humanos orientados a alcanzar
objetivos especficamente educativos es una condicin necesaria para tener la capacidad de elaborar
propuestas alternativas y abordajes diferenciados,
que permitan un relativo ajuste entre el puesto objetivo y su percepcin subjetiva que le permita a toda la
comunidad educativa volver a creer que participa de
un proyecto que da respuestas a las demandas educativas de los nios en situacin de pobreza. La clave
para comprender por qu sucede lo que sucede parece residir en ltima instancia en una dbil definicin
del propio sistema educativo uruguayo sobre los objetivos de Tiempo Completo y una pobre conviccin
poltica para hacer cumplir, fortalecer y mejorar la
Propuesta Pedaggica original.
El sistema educativo debe ser capaz de dar un paso
ms all de los simples objetivos tradicionales y
conservadores asociados a la contencin social. La
dimensin comunitaria parece ser clave. La incorporacin de las familias y la comunidad a la ges-
Bibliografa
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99
100
101
Este artculo resume los hallazgos de un estudio cualitativo de casos realizado entre 2010 y 2011 que
tuvo por objeto 9 centros de inclusin educativa.
Cada uno de los programas se describe por separado
sobre la base de tres dimensiones: origen institucional, poblacin objetivo y gestin haciendo nfasis en
los problemas identificados por los actores. Se concluye con algunas recomendaciones de poltica.
Introduccin
La zona objeto de este estudio, Maroas, est ubicada en el nord-este de la ciudad de Montevideo,
comprendiendo tres de barrios distintivos: Villa
Ituzaing, Flor de Maroas y Maroas propiamente dicho.
Para el ao 2009, a travs de clculos propios estimamos con base en la Encuesta Continua de Hogares (ECH) y del Conteo de Poblacin de 2004, que
vivan unas 32900 personas, de las cuales un poco
ms de 4200 seran adolescentes (12-19 aos). La
zona no presenta un perfil demogrfico diferenciado del resto de Montevideo. Sin embargo, estimamos que 1el 44.9% de los residentes tenan ingresos
51. El complemento de la tasa de asistencia permite computar un indicador indirecto de la desafiliacin, puesto que la ECH pregunta si la
persona est asistiendo a la educacin en el momento de realizarse la
encuesta; no indaga si ese ao se inscribi o si asisti pero ya no asiste, ni tampoco si no asiste porque ha tomado la decisin de dejar de
asistir o desde cundo no asiste. Estos ltimos dos elementos son
fundamentales para hacer referencia al concepto de desafiliacin (Fernndez, Pereda & Cardozo, 2010).
102
Metodologa
El estudio se desarroll entre octubre de 2010 y
abril de 2011 mediante una estrategia cualitativa
de estudios de casos que combin la tcnica de la
entrevista con la observacin y la realizacin de
notas de campo. Dado el propsito de cubrir toda
la zona, fue necesario censar todos los programas
implementados.
El marco muestral se defini en primer lugar por los
lmites geogrficos del barrio Maroas. Sin embargo, dentro de este lmite solo exista a diciembre de
2010 un nico centro que implementa programas
de inclusin social: la Casa Joven Rompecabezas
y un nico programa de inclusin educativa el FPB
en la Escuela Tcnica de Flor de Maroas. En vista
de los objetivos planteados, consideramos necesario
Centros juveniles
Los Centros Juveniles (en adelante CJ) y Casas Jvenes son parte de un programa de inclusin social implementado por el Instituto del Nio y el
Adolescente del Uruguay (INAU) en convenio con
una organizacin de la sociedad civil (ONG) que
trabaja en barrios y zonas priorizadas. El acuerdo
se alcanza luego de una licitacin y de la firma de
un convenio que establece distintos parmetros
sobre las caractersticas del servicio. El financiamiento de los costos tiene origen principalmente estatal y se cotiza por adolescente o joven que
efectivamente asistente al centro. Estos programas
son supervisados por el INAU y demandan una
importante dedicacin del centro a las tareas administrativas53.
La propuesta de centros juveniles es concebida
desde INAU como centros de atencin integral de
tiempo parcial, que contribuyen al proceso de inclusin social de adolescentes entre 12 y 17 aos y 11
meses y sus familias. Tienen por finalidad: Promover e instrumentar acciones, en un espacio de socializacin, recreacin, apoyo pedaggico, capacitacin
y/o insercin laboral que contribuyan al desarrollo
integral de los adolescentes interviniendo sobre los
factores condicionantes que no permiten el mismo54.
52. Maroas fue delimitado por las calles 8 de octubre, Jos Belloni,
Jose Mara Guerra, Gral. Flores, Camino Corrales, Jos Pedro Varela y
20 de febrero. La zona de influencia comprende un primer entorno de
barrios circundantes constituido por Las Acacias, Jardines del Hipdromo, Unin, Piedras Blancas, Bella Italia, Villa Espaola y Punta de Rieles
53. En el presente artculo se tratar indistintamente a los programas
Centro Juveniles y Casas Jvenes, ya que los objetivos y las caractersticas de ambas propuestas son muy similares.
54. En: Perfil: Centros Juveniles. Divisin Convenios. Programas de Evaluacin y Supervisin de Tiempo Parcial Especializado. INAU. Extrado
de: www.audec.edu.uy
103
Cuadro 1. Asistencia a los centros juveniles de Maroas. Entrevistas a los referentes (2010-2011)
Hay casi una mitad 12, 14, 15 que es raro que no vengan, despus hay otros 30 que unos vienen a veces y
mandamos cartas por los gurises, o los propios gurises que vienen son los mensajeros de los que no vienen.
Sabemos en qu estn. (Entrevista 1)
En promedio diariamente vienen 25 gurises, a veces cae el promedio por diferentes motivos pero por lo gene-
ral es de 25. Al estar abierto todo el ao hace que se incorpore adolescentes a lo largo del ao. (Entrevista 2).
Todos los das vienen 20, los otros vienen tres veces por semana. (Entrevista 4)
Vienen 25 todos los das. Hay un bloque itinerante, que est un mes otro no, viene dos deja de venir uno y
104
Cuadro2. Perfiles sociales de los adolescentes asistentes. Entrevistas a los referentes (2010-2011)
Son gurises que sufren, que sufren el desamparo de sus familias, muchas veces no tener las necesidades
bsicas satisfechas, que sufren condiciones de vidas que no estn buenas, que no han tenido experiencias en
las instituciones educativas positivas, que no tienen mucho de que sentirse orgullosos. (Entrevista 1).
Son chiquilines carenciados, pero la familia los apoya. Hay situaciones excepcionales que no tienen ni para
105
Los problemas
A continuacin desarrollaremos algunas de las
valoraciones que surgieron de los entrevistados al
preguntarles acerca de cules crean que seran los
obstculos o dificultades que afronta el programa.
Es de destacar que no responde a una evaluacin
exhaustiva de los logros del programa, sino ms
bien a una valoracin de cmo funciona (Cuadro 4).
En primer lugar, se considera como problemtico las dificultades para mantener la asistencia al
centro de los adolescentes. La falta de continuidad
obstaculiza el desarrollo de procesos integrales de
socializacin y aprendizaje. Los motivos de esta
asistencia irregular (o intermitente) son atribuidos
a las situaciones de vulnerabilidad en la que viven
estos adolescentes; a que deben asumir responsabilidades en el hogar tales como el cuidado de hermanos menores, cuidar las casas evitar robos, atender
a parientes mayores del ncleo familiar y/o realizar
tareas domsticas. Aparece tambin como causante
de la asistencia irregular el hecho de que los adolescentes se enferman frecuentemente debido a una
(Entrevista 3)
Es una condicin que estn estudiando. (Entrevista 2)
Una norma que nosotros tenemos es que podes venir a la Casa Joven, podes no estar estudiando pero al
segundo ao en la Casa Joven algo tens que estudiar sino no pods venir ms. (Entrevista 1)
Despus a lo largo del ao que lo puedan sostener o no es otro tema que se trabaja segn la situacin de
la propuesta de aula, si bien suman mucho el proceso del chiquiln, vuelven al liceo y no lo soportan. (Entrevista 3)
Cada dos meses casi estamos haciendo entrada. (Entrevista 2)
Ahora un grupo de gurisas de 15 y 16 aos que empezaron a mitad de ao y no estaban haciendo nada.
(Entrevista 3)
106
Cuadro 4. Los problemas que presenta la propuesta de centros juveniles desde la percepcin
de los referentes. Entrevistas a los referentes
(2010-2011)
La dificultad, no es la dificultad, es la caracte-
Aulas comunitarias
mala atencin a la salud. Si bien la no obligatoriedad
es una caracterstica de este tipo de propuestas y en
s misma es valorada, se cree que deben pensarse
nuevas estrategias para evitar esta problemtica.
Esta no es una temtica que est saldada, por el
contrario, es necesario ponerse a pensar en nuevas
alternativas para confrontar esta situacin.
En segundo lugar, se plantea como problemtico
la existencia de lo que denominamos presin institucional. Desde los centros se expresa la necesidad constante de estar pendiente del planillado.
Esto debe entenderse en el marco de que los convenios que realizan estos centros con INAU son por
cantidad de adolescentes y dada las dificultades
de continuidad mencionada, la preocupacin est
dirigida a captar adolescentes para cumplir con el
planillado.
En tercer lugar, se identifica particularmente desde
Molino del Galgo y Juventud para Cristo las problemticas situaciones de violencia que viven muchos
adolescentes. Ambos centros manifiestan fuertes
limitaciones para dar respuestas institucionales a
estos hechos.
107
cursar 1er. Ao del Ciclo Bsico, para luego continuar 2 en un liceo o escuela tcnica55.
En la primera edicin del programa, ao 2007, se
instalaron doce aulas en Montevideo. Una nueva
licitacin permiti extender el programa en 2009
a 18 aulas ubicadas en seis departamentos del pas.
108
Respecto al perfil de los adolescentes, en las entrevistas, se realiz mayor nfasis en las caractersticas
socioeducativas que en las socioeconmicas. Sin
embargo podemos afirmar estos adolescentes viven en condiciones de vulnerabilidad social, ya que
se menciona como caracterstica de los hogares la
prdida de ingresos vinculada a la precariedad del
empleo.
En lo que respecta a las trayectorias acadmicas, los
cuatro coordinadores hicieron referencia a la experiencia negativa que han tenido estos adolescentes
en Primaria y sobre todo en el CB de Secundaria
remarcando la repeticin y la frustracin que ello
conlleva. Esta frustracin no solo afecta al adolescente sino tambin a sus familias que tienden a
restarle valor a la educacin de sus hijos dado sus
continuos fracasos.
Cuadro 6. Descripcin del perfil de los adolescentes que participan del programa Aulas comunitarias Entrevistas a los referentes (2010-2011)
Son adolescentes que [] se vieron atravesados
en estos aos por problemticas familiares, violencia domstica, perdida de la entrada laboral
[] Son adolescentes [] Con una trayectoria
de repeticin importante, son chiquilines que
han repetido una, dos, tres o hasta cuatro veces
primero [] Les falta de acompaamiento o
control sobre los chiquilines. (Entrevista 7).
Estn en un contexto bastante vulnerable.
109
aula 15 para tener los mismos profes y que tengan las horas combinadas (Entrevista 8)
110
Plan de Formacin
Profesional Bsica (FPB)
El Plan de Formacin Profesional Bsica (FPB
2007), dependiente del Consejo de Educacin Tcnica Profesional (en adelante, UTU) es una iniciativa dirigida a jvenes y adultos mayores de 15 aos
que, tras haberse desvinculado de la Educacin Media, buscan retomar sus estudios. La acreditacin
obtenida al concluir el FPB es equivalente a la que
se emite al finalizar el Ciclo Bsico en Secundaria o
en la UTU.
En los documentos fundamentales, la UTU ha dicho que: este plan es una respuesta a una de las
deudas del sistema educativo formal con una sociedad que histricamente ha demandado la gestin de
propuestas educativas acordes a los nuevos tiempos y
a la diversidad de las nuevas generaciones (Ferrari,
2009; Ubal & Bianchi, 2009:13). El plan es puesto
en prctica en el transcurso del ao 2008 en once
Escuelas Tcnicas en todo el pas.
58. Hasta el 2010 era condicin de ingreso al FPB tener 15 aos cumplidos.
111
se destacan: la desarticulacin familiar, la precariedad laboral, los bajos ingresos y el bajo nivel educativo de los referentes adultos del hogar.
En relacin con la desarticulacin familiar, se plantea que los hogares han sufrido y sufren rupturas,
as como el ingreso de otros familiares o nuevas
personas al hogar. Esto hace que los jvenes no tengan a lo largo del ao lectivo un mismo referente
adulto, los coloca en una situacin de escaso o nulo
acompaamiento por lo que se dificulta la continuidad del proceso educativo.
La precariedad laboral est asociada a las condiciones de empleo, se remarca que son hogares con
trabajos zafrales o precarios lo que la mayora de
las veces deriva en salarios inadecuados y dificultades para cubrir las necesidades bsicas del hogar.
Si bien no podemos afirmar que los hogares de estos adolescentes viven en condiciones de pobreza,
tenemos elementos para pensar que al menos son
pobres de ingresos.
El bajo nivel educativo de los adultos referentes
determina en muchos casos que estos jvenes al
ingresar a la Educacin Media estn superndolos
educativamente. Este hecho puede operar de dos
maneras. Por un lado, que los adultos motiven a los
jvenes, a pesar de sus fracasos, para que se superen
y logren mejores niveles educativos, lo que podr
derivar en futuras mejores condiciones de empleo.
Por otro lado, pueden desalentar la continuidad
considerando que estos jvenes ya han fracasado y
lo seguirn haciendo (Cuadro 8).
Respecto a las caractersticas socioeducativas, la
mayora de los entrevistados coinciden en que parte
de los jvenes que participan de la propuesta tienen
dificultades de adaptacin a las normas que exige
un centro educativo. Podemos retomar aqu la apreciacin realizada para el caso de Aulas Comunitarias. Son los jvenes los nicos que se deben adaptar
al centro. Nuevamente debemos problematizar los
para qu y los cmo de la Educacin Media.
Otro elemento a considerar es el elevado nivel de
fracaso que alguno de los jvenes tienen en relacin
a la Educacin Media. Aquellos que han ingresado
al Ciclo Bsico han repetido el primer o segundo
112
Cuadro 8. Perfil socioeducativo de los adolescentes que participan del FPB de Flor de Maroas. Entrevistas a los referentes (2010-2011)
Las familias no existen, estn muy solitario [] Vienen con realidades complicadas, econmicas, familiar,
es bastante complicada la poblacin [] No vienen con las normas de un Centro Educativo, los que vienen
de las escuela que terminan con 11, 12 (aos), cuando tienen 15 ya lo que eran los hbitos escolares les cuesta
mucho recuperarlos. Con suerte tens el caso del aula pero no es lo mismo. Los que no se adaptan se van
quedando (Entrevista 12)
Son familias que han sufrido desarticulaciones, son familias ensambladas, aparecen otros familiares []En
general tienen trabajos zafrales con poca remuneracin que va de la mano con el bajo nivel educativo que
tienen. (Entrevistas 14)
Es diferente la composicin del hogar respecto a otros cursos, los chiquilines no estn todo el ao con los
mismos referentes adultos [] Han desertado de secundaria dos o tres. Vienen como bajoneados en esto de
tener xitos acadmicos, el taller logra revertir esta sensacin. (Entrevista 11)
Son de un nivel socioeconmico bajo []Algo que yo veo a flor de piel es la violencia no solo fsico sino
113
Cuadro 9. Problemas identificados por los actores en el FPB de Flor de Maroas. Entrevistas a los referentes (2010-2011)
Tiene que fracasar varias veces para tener la posibilidad de entrar a un FPB [] Lamentablemente hoy hay
les gusta, no les parece un buen plan y no lo eligen. Sobre todo las generaciones que se forman en otra forma
de dar clase[] Las capacitaciones estn un poco pobres [] Falta sobre todo discusiones del reglamento
de evaluacin, no todos comparten, primar la inclusin a toda costa [] Mantener el gur en el centro. El
punto es el mismo de siempre, que no vienen [] Ver el problema puntual y resolverlo, mejorar las becas,
realizar ms trabajo en campo, los mecanismos estn hay que aceitarlos. Concientizar el referente de ese
gur. (Entrevista 12)
A nivel de UTU [Direccin Central] se han hecho cursos de capacitacin y yo creo que han ido todos [los do-
centes]. Se aprende mucho y se comparte [] Se les da todo, se les fomenta como que en la escuela se les da
todo, es una situacin muy cmoda. Fue darles demasiado, como que los mal acostumbrados [] Lo que me
da pena es que hay muy buenos docentes y muy poquitos alumnos, hay mucha desercin [] Hay gente que
tiene como carencia en valores, que no les importa perder un ao ms. (Entrevista15)
114
Discusin y recomendaciones
El objetivo del artculo es descriptivo, pero el propsito ms general del proyecto en el que se inscribi
fue propositivo: sugerir alternativas de polticas educativas post-primaria en la zona de Maroas. Con la
vista puesta en esto ltimo, queremos resaltar slo
algunos operativos comunes a los tres programas.
Comenzamos por la poblacin cubierta por estos programas. Ha sido delineada en las entrevistas como especialmente problemtica, tanto en lo
conductual como en lo cognitivo. No son los estudiantes tpicos del CB, ni siquiera para estas zonas
ms vulnerables de Montevideo. Si se comparan
los tres perfiles socioeducativos reseados, las caractersticas familiares, acadmicas, econmicas y
motivacionales slo presentan diferencias mnimas
entre CJ, FPB y PAC. A estos habra que aadir cierto tipo de problemas de severas dificultades en el
aprendizaje, los cuales no son la especialidad estos
centros, tal como lo sealaron los entrevistados, en
especial, en las Aulas. Otro aspecto que define a la
poblacin es la incertidumbre del vnculo (pasado
pero tambin futuro) con el sistema educativo. Es
de recordar que slo Aulas y FPB tienen mecanismos de continuidad.
Sin embargo, es necesario precisar algunos conceptos, en particular en sus fundamentos, puesto que a
nuestro juicio, la generalizacin de ciertas etiquetas
termina por velar el verdadero problema. A modo
de titulares, queremos presentar algunos problemas
de enfoque, diseo e implementacin que han sido
registrados por la incipiente bibliografa que tratan este tema (Moglia, 2009; Mancebo & Monteiro,
2009; Aristimuo, 2009 y 2010; Fernndez & Pereda, 2010; Alonso, 2010).
un centro educativo (horarios de entrada y salida, horarios de clase y recreo, asistencia, atencin,
conversacin), pareciera que se desestima el extenso proceso de socializacin que estos adolescentes
atravesaron en la Educacin Primaria. Esto es, que
se supone que: a) fracas la escuela; o b) que las normas escolares perdieron eficacia en el corto tiempo
desde que dejaron la escuela. En realidad, lo que
debiera asumirse con claridad es que las normas
son distintas (el rol de estudiante es distinto). Aqu
precisamente radica el primer problema bsico de
la transicin de la Primaria a la Media: un cambio
de roles que no es trabajado con el detalle que se
requiere ni en la salida de la escuela ni en la entrada
al CB. Los estudiantes pueden entender que estn
en un tipo de organizacin escolar distinta, pueden
entender incluso que el rol solicitado es diferente,
pero pueden no saber cmo desempearlo60. Es necesario asumir esto y plantear con claridad que las
propuestas (tradicionales y no tradicionales, en la
medida en que buscan continuidad educativa) requieren realizar una resocializacin que les permita
a los jvenes desempear nuevas normas, propias
de la Educacin Media. Es notable, pero este aspecto no est contemplado sino marginalmente en los
tres programas. La modalidad A de Aulas Comunitarias propone comenzar las clases desde el primer
da lectivo, conociendo a los profesores ese mismo
da, como en cualquier liceo y sin ningn tipo de
introduccin. Lo mismo hace el FPB. La modalidad B del PAC tiene una extensin anual, una preparacin en exceso prolongada y que no conduce a
ninguna aplicacin prctica ese mismo ao en una
experiencia acadmica concreta. Lo lgico sera que
los contenidos de la modalidad B precedieran dentro del mismo ao a la modalidad A. Finalmente,
los CJ que tienen como propsito entre otros, revincular al sistema educativo, slo ofrecen excepcionalmente talleres dirigidos a la resocializacin.
El segundo problema resaltado en la poblacin objetivo refiere a las genricamente llamadas dificultades de aprendizaje. Sera conveniente discernir
entre aquellas diagnosticadas por un psico-pedagogo de aquellas dificultades relativas al cambio
curricular en s mismo que enfrentan los adolescentes. Pasan de una transmisin de conocimientos
integral donde las maestras incorporan las disciplinas de forma relativamente integral y vinculada a una propuesta estrictamente asignaturista en
donde generalmente no se vincula el conocimiento
de una disciplina a otras. Esto no quiere decir que
las dificultades no existen, pero en lugar de cuestionar la capacidad de aprender de los adolescentes
se podra problematizar la capacidad de transmitir
de los docentes particularmente a adolescentes que
atraviesan situaciones de vulnerabilidad familiar y
social. El diagnstico inicial debiera ser parte de las
actividades de los programas de inclusin educativa
(PAC, FPB) dado que en la mayora de los casos los
adolescentes transitan desde Primaria a la Media
sin un diagnstico realizado. Esta falta de diagnstico responde a los problemas de comprensin y de
implementacin que ha encontrado la modalidad
B, la cual a pesar de su perfil de volver a aprender
a aprender no est destinada a adolescentes con dificultades de aprendizaje psico-diagnosticadas.
El tercer problema deducido de la atribucin de caractersticas a los adolescentes, en realidad no est
afuera (del centro) sino dentro del centro. Los problemas de conducta o incluso la falta de motivacin y
el abandono no son una funcin nica de problemas
exgenos al mundo escolar. Podemos plantearnos
qu aspectos del diseo curricular y de su implementacin en cada centro incentivan comportamientos
desviados, rebeldes, apticos o en ltima instancia, de abandono. Podemos plantearnos tambin,
si se trata de un problema de normas adquiridas o
de carencias en el sistema de incentivos (premios y
castigos) asociado a esas normas por la organizacin
escolar. Es claro que si el verdadero problema est
aqu, correr por cuenta del centro educativo disear
experiencias sociales y educativas novedosas, afectivas, que incentiven el cumplimiento de las normas
en los adolescentes. Es una cuestin de clima organizacional y de liderazgo.
Un segundo orden de elementos comunes en estos
programas radica en la ausencia de redes capaces
de cubrir las transiciones implicadas. Ni los CJ, ni
las Aulas ni el FPB estn coordinados con Primaria, en particular con los sextos aos. En una zona
donde en el mismo trnsito entre 6 y 1 de CB se
115
pierde casi un 10% de la generacin, parecera urgente contar con este dispositivo. En ninguna de las
entrevistas nos hicieron mencin de alguna metodologa o sistematizacin de la prctica que permita
seguir al alumno de Primaria que presenta riesgo
de abandono61. Ms an, hallamos una seria carencia de dispositivos de acompaamiento en el trnsito entre los programas de inclusin y la educacin
tradicional (Ciclo Bsico de Secundaria o de UTU).
El rol del CJ o de las Aulas, en el marco de la poltica ms amplia de proteccin y asistencia social
(delineada por ejemplo, en el Plan de Equidad), es
revertir los factores que llevaron a la desafiliacin,
principalmente a travs de un dilogo habilitante
con el adolescente y su familia. El nico dispositivo
previsto es la modalidad C de las Aulas que debido a
su fracaso, en 2011 fue suprimido y sustituido por la
figura de un operador social. Tampoco los centros
educativos de la zona pareceran capaces de retener
a este tipo de adolescente que se revincula a travs
de estos programas. Nuestros entrevistados destacaron reiteradamente que no encuentran interlocutores en los centros tradicionales y que los contactos
suelen ser protocolares o casuales. A esto se le aade
la demora con que los dispositivos PIU obran para
integrar estos adolescentes a sus grupos. En consecuencia, el CJ dispone de pocos elementos para
acompaar coordinadamente la revinculacin y el
adolescente deja de asistir al poco tiempo. Las Aulas vuelven a generar hbitos acadmicos, mejorar
el auto-concepto y despertar nuevas expectativas en
sus egresados pero cuando stos llegan al 2 grado
en el CB encuentran el mismo ambiente annimo
que una vez los expuls. En el FPB los adolescentes
parecen llevar relativamente bien los dos primeros
mdulos del primer ao, pero el abandono trepa a
las tasas comunes en el mdulo 3.
El tercer orden de problemas es la articulacin
misma entre las propuestas. Recin en diciembre
de 2010 las instituciones educativas (Secundaria y
UTU) asumieron que el trayecto ms frecuente de
los egresados de Aulas iba a FPB por la similitud de
los programas. Hasta ese momento, no exista coordinacin entre los dos programas, y como nos sealaron en las entrevistas, se miraba con recelo que
116
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Anexo:
Entrevistas fuente del artculo
118
119
Liceo, convivencia
y participacin: acerca de la
construccin del sentimiento
de pertenencia
Nilia Viscardi62
El presente trabajo constituye un avance de la investigacin que se est llevando a cabo en el marco
del Proyecto Central de la Administracin Nacional
de Educacin Pblica Promocin de Convivencia
Saludable. El mismo busca fortalecer climas institucionales propicios para la accin educativa que
promuevan la convivencia democrtica. Para ello, se
apuesta a la participacin de los integrantes de la comunidad educativa en la construccin y regulacin
de la vida institucional de los centros de enseanza.
En el marco de este proyecto se ha definido generar
conocimiento sobre las caractersticas de la convivencia y la participacin en los centros educativos.
Damos cuenta de los resultados preliminares de la
investigacin realizada en dos liceos pblicos. Mostraremos los principales elementos vinculados a la
exclusin educativa en un abordaje que diferencia
distintas formas de exclusin escolar. Para ello, trabajamos el sentimiento de pertenencia y el establecimiento de exclusiones que se dan en grupos identificados a diferentes niveles en la institucin. Luego,
abordamos las distintas modalidades de participacin a travs de la indagacin en el sistema de delegacin estudiantil y en el Consejo de Participacin y
su incidencia en la vida cotidiana del centro, la inclusin y la convivencia.
Introduccin
La comunidad bien integrada en la
que los residentes hacen instintivamente
cosas maravillosas por los dems
con prontitud y solidaridad puede
ser la misma comunidad en la que se
arrojan ladrillos a las ventanas de los
inmigrantes que llegan al lugar. La
desgracia de la exclusin puede ir de
la mano del don de la inclusin. (Sen,
2007: 25)
El anlisis se hace desde la indagacin de lo que ocurre en la cotidianeidad escolar. Para profundizarlo,
tomaremos en cuenta la comparacin con centros
educativos de diferentes lugares del pas. Integran el
grupo seleccionado liceos que han sido reconocidos
por su exitoso modelo de integracin en trminos
de convivencia y centros educativos que precisamente son reconocidos por presentar problemas de
convivencia (apata o violencia). Desde un punto de
vista terico, la investigacin se inspira de los trabajos realizados en la vecina orilla. Nez y Litichever
establecen, en su trabajo sobre cultura poltica en la
escuela media, que el objetivo es el de mantener un
dilogo entre la cultural escolar lo que ocurre en la
vida cotidiana y la cultura poltica.
Por un lado, la exploracin en las caractersticas que adquiere la cultura escolar permite dar
cuenta de aquello que se habilita en la escuela y
lo que no, las reglas que circunscriben las prcticas escolares y las relaciones que se establecen.
Estas formas de hacer y de pensar se encuentran
120
Cotidianeidad escolar,
identidad y participacin
El contexto social de los centros educativos estudiados no es idntico63. El Liceo N2 de Montevideo
se encuentra situado en el rea rural de la ciudad.
La poblacin que asiste al mismo tiene orgenes populares y el liceo recibe un conjunto de estudiantes provenientes de barrios pobres de la ciudad. El
Liceo N1 de Canelones se encuentra en una zona
de asentamientos en la periferia urbana de la ciudad y las condiciones de pobreza y vulnerabilidad
son ms homogneas que en el liceo anterior. Las
diferencias sociales determinan que ambos centros
vivan los problemas de la pobreza en la educacin,
aunque el liceo N 2 de Montevideo tiene una situacin social de mayor integracin y menor vulnerabilidad relativa que el Liceo N 1 de Canelones.
Estas diferencias entre los centros educativos nos
llevan a dos aspectos. En primer lugar, la existencia
de escenarios fragmentados, entendiendo por frag-
63. La metodologa de la investigacin es de corte cualitativa, basada en la realizacin de entrevistas a estudiantes, docentes, personal
de docencia indirecta, directores y funcionarios tcnicos de Liceos de
Montevideo y del Interior del pas. La seleccin de los liceos se realiz
junto a los representantes del Consejo de Educacin Secundaria quienes
nos indicaron una lista de 10 centros educativos de los cuales la mayora eran conocidos por haber implementado proyectos de convivencia
destacables. El objetivo fue el desvendar las relaciones de convivencia
y representaciones que, al respecto del cotidiano escolar, la participacin y las reglas tienen los diferentes integrantes de la institucin. En
el presente trabajo se avanza en el anlisis de entrevistas realizadas
a diferentes actores de dos centros educativos que se identifican con
seudnimos. En cada centro se entrevist al director, un conjunto de 6
docentes, 3 a 4 adscriptos, psiclogo y asistente social respectivamente
y 8 estudiantes.
mentacin la distancia social entre los integrantes de diferentes grupos o sectores de la sociedad.
Podemos postular que en Uruguay, tal como Tiramonti lo describe para Argentina, es posible pensar
en la hiptesis de que el sistema educativo desde los
aos cincuenta, a medida que incorporaba sectores emergentes, construa fragmentos diferenciados para esta incorporacin. El mito de la sociedad
igualitaria y de una escuela pblica que incorporaba a todos por igual tena un rasgo desigualador en
la medida en que la incorporacin se realizaba generando segmentos diferentes para los grupos que
accedan al bien educativo (Tiramonti, 2008). Junto
a Tiramonti, entendemos que cuando planteamos
que el campo educativo est fragmentado, hacemos
referencia a distancias que se distinguen por pertenencias a mundos culturales que difieren entre s en
virtud de los valores, las expectativas y los modos de
vida que los organizan. Hablar de convivencia, de
participacin y de representacin supone describir
las dimensiones en que estas distancias se juegan en
la vida del centro. Asimismo, supone comenzar una
lectura diferente de la realidad de los centros educativos. En ella la diversidad de la educacin pblica se expresa en realidades escolares fragmentadas
culturalmente.
Trabajar el cotidiano escolar de estos centros educativos supone investigar los efectos de la pobreza
sobre la educacin en tanto condicionante vital
ajena a las capacidades innatas del individuo que
se convierte en factor decisivo para llegar a comprender las prcticas educativas. Por ello, la condicin de educabilidad expresa la idea de un estado
o situacin que posibilita algo e indica una disposicin dinmica. As, la educabilidad no se asocia
con las potencialidades y capacidades individuales,
sino precisamente con los instrumentos necesarios
para la posibilidad del desarrollo educativo (Bonal,
Tarabini, 2010). Y en este sentido, a pesar de que
todo el mundo sea potencialmente educable, el contexto familiar, social y escolar juegan un papel clave
en el desarrollo de esta potencialidad: hay mnimos
en estos aspectos sin los cuales la tarea educativa
no puede llevarse adelante (Tedesco, 1999). Estos
escenarios definen posibilidades de educabilidad
o ineducabilidad. La ineducabilidad se vincula a la
carencia afectivo-normativa, a la violencia y al estigma.
121
122
sino que implica un sentimiento de responsabilidad y de lealtad, y es as que la idea de ciudadana se articula a partir del reconocimiento de que
los miembros de la comunidad tienen rasgos que
los identifican y que los distinguen de quienes no
son parte de ella. (Tonn, 2009, pp. 13)
Caso particular difcil de generalizar, este centro
educativo dirigido por alguien que naci en el barrio,
hizo su desarrollo profesional en la zona y dirige la
institucin con esta idea de pertenencia a la comunidad representa un caso nico entre los centros estudiados. Este discurso de la pertenencia se transforma
en distancia social y de contexto en las palabras de
la directora del segundo centro educativo estudiado
que se sita en Canelones. El liceo tambin fue indicado para su estudio porque se trataba de un centro
con grandes problemas de convivencia y de violencia
que tuvo, con la anterior directora, una gestin que
permiti su pacificacin y ordenamiento. Situado en
un rea de asentamientos y cercano a una carretera
de salida hacia Pando, al liceo le toca la tarea de educar a los ms pobres y vulnerables.
Veamos qu dicen de estos liceos sus estudiantes.
Comencemos por el liceo cuya matriz de pertenencia identitaria se afirmaba en la directora y en los
alumnos. Primera distincin: el liceo le gusta a los
alumnos, pero adems no tiene peleas ni robos a
diferencia de otros centros. Nuevamente, la violencia estructura el discurso que permite distinguir lo
bueno de lo malo para los adolescentes de sectores
populares. La inquietud (no es tranquila la clase) no genera desestmulo. Se la explica: es resultado
de la masificacin, de la falta de salones y de espacios necesarios para la tarea educativa.
En el discurso de los estudiantes avanzados, el reconocimiento a la atencin, el cuidado y el trabajo de
la institucin. Esta preocupacin permanente de los
estudiantes da respuesta a la necesidad de ser cuidados de los alumnos y permite que el vnculo se
establezca desde la proteccin y no desde el control.
A ello se suma la dimensin comunitaria: el liceo
es familiar, los padres participan. Y adems, existen
actividades de diferente tipo que canalizan la solidaridad de la comunidad por el centro. Qu dicen
los alumnos del Liceo N 1? En el liceo de Canelones, el discurso de los estudiantes no desmiente lo
123
De la convivencia
Cuando indagamos respecto del liceo, cmo se vive,
o cmo se percibe, las respuestas se dividen en dos.
En algunos casos, la descripcin es positiva: aparece la nocin de convivencia. En otros, es negativa:
aparece la nocin de violencia. Evidentemente, la
nocin de convivencia se vincula a vivir en buena
armona y se diferencia del conflicto, el cual tiene
una connotacin negativa. Implica adaptarse y ser
flexible, aceptar lo diferente. Por tanto, diluye las
diferencias, las pequeas grupalidades, las divisiones infranqueables que caracterizan las descripciones de los adolescentes que se sienten incmodos,
violentados en la institucin (Viscardi, 1999).
Por lo tanto, hablar de convivencia lleva implcito hablar de conflictos que surgen en la comunidad educativa, por lo que la armona no ser
el resultado de forzar una visin nica, sino de
articular el trinomio armona-conflicto-resolucin. (Funes, 2011: 33)
Tambin la presencia de relaciones ms conflictivas
se asocia a los problemas de aprendizaje. Por otra
parte, el aprendizaje tambin lo es de la convivencia social. La convivencia debera entonces orientar
hacia cmo debe entenderse el estar juntos, siendo
fundamental la socializacin y sensibilizacin en la
convivencia pacfica y democrtica. (Funes, 2011: 33)
Salgamos del deber ser y retornemos a lo qu es.
Qu nos dicen los alumnos de la convivencia? En
qu momento sus descripciones se pueden inscribir
en la idea de convivencia y cundo en la perspectiva
124
La imposibilidad de educar:
repetidores, estigma y violencia.
Si la identidad y la pertenencia nos permiten comprender la integracin a la comunidad, el reconocimiento nos permite acercarnos a los mecanismos
particulares de construccin de estas identidades
y pertenencias. No hay pertenencia sin reconocimiento, y el reconocimiento supone mucho ms que
la tolerancia o la mirada ajena (Honneth, 2004).
Los repetidores son la parte pasiva del desestimiento. No permanecen, pueden incomodar, pero en
realidad los relatos los muestran como invisibles.
Estn al inicio de los cursos, pero se van desgra-
125
Los repetidores
Este es el nombre que se les da a aquellos que ya
vienen con rezago de la escuela o han cursado ms
de una vez algn ao del liceo. Situacin indefinida, compaeros poco identificables, son como
una muestra pasiva de la incapacidad del liceo de
integrar a todos. Sistemticamente entran, sistemticamente se van. Los estudiantes saben que la
masificacin, el exceso de alumnos en cada clase,
conspira contra las posibilidades de estos jvenes
de permanecer integrados. El desestimiento, tambin, aparece naturalizado. Es normal que, una vez
iniciadas las clases, un conjunto de al menos cinco
estudiantes por grupo deje de asistir.
Asistimos hoy, de hecho, a una batera de programas
que intentan fortalecer la atencin a estos estudiantes. Los liceos PIU y el programa Liceos Abiertos64,
ambos presentes en el Liceo N1 de Canelones, tienen como objetivo integrar a estos alumnos e impedir que se desvinculen. Brian de 13 aos, es alumno
64. PIU y Liceos Abiertos son dos programas que buscan atender a la
vulnerabilidad en el sistema educativo a nivel de Enseanza Media. En el
caso del PIU Programa de Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico
de Enseanza Media, se trata de un programa que opera en un conjunto
de ms de 70 centros de todo el pas que tienen condiciones marcadas
de vulnerabilidad social. Consiste en el refuerzo de recursos para atencin a estudiantes vulnerables con atencin pedaggica (ms horario de
permanencia en el liceo con profesores que refuerzan las reas ms dbiles del estudiante en materia de aprendizajes). Asimismo, cuenta con
apoyo para asistentes sociales y psiclogos y para merienda y vestimenta. El programa se comenz a implementar en el ao 2007. En el caso
de Liceos Abiertos, se trata de un programa interinstitucional apoyado
por el MIDES que acompaaba al estudiante en el pasaje de Educacin
Primaria a Secundaria tanto en el verano como en el transcurso del ao.
Hoy se ha sustituido por un programa ms amplio denominado Trnsito
Educativo de carcter tambin interinstitucional.
126
Repet 4, me costaba 4. Me iba mal en la conducta y me salan mal las pruebas y eso. El
pasaje al liceo cost, pero es mejor el liceo, te
ayuda a salir bien en la vida y a trabajar bien.
(Jonathan, Liceo N 1, Canelones, 13 aos, 1,
PIU)
La idea de perderse implica que el alumno entra en un mundo desconocido en el que ni la experiencia escolar de primaria le ayuda a poder
reconfigurar un sentido de orientacin geogrfica
en la institucin. El quiebre es tal que hay absoluta
confusin. Esto choca con la perspectiva del Liceo
N2 de Montevideo que plantea un trabajo institucional profundo con estudiantes de segundo ciclo
para apoyar el ingreso de los recin llegados. Sin
programas especiales las tcnicas utilizadas son el
apoyo del equipo docente, la mediacin y el dilogo entre estudiantes ms avanzados y los nuevos.
El empoderamiento de alumnos de ms edad que
les es concedido en su condicin de estudiantes que
se han apropiado del centro, que participan de su
vida y que construyen activamente cada una de sus
instancias, les permite adems incidir en el proceso
de insercin de los nuevos y los ms chicos. Pero
tambin el vnculo con la escuela es muy estrecho,
vnculo al que se suma el trabajo con los padres y
con la comunidad. La APAL65 funciona, el Consejo
de Participacin tambin. Adems, la directora se
muestra proactiva no solamente con los estudiantes, los padres y la comunidad: quiere que el liceo
participe del mayor conjunto posible de actividades.
La identidad y pertenencia al liceo se refuerza con la
participacin en actividades deportivas y especialmente en programas que se vinculan al ftbol.
Esta esperanza que el liceo brinda no permite engaos. En la pobreza se sabe que estudiar es un camino vlido y la imposibilidad de hacerlo se vive
an como incapacidad personal. Incapacidad de
adaptarse (la conducta) de aprender (las pruebas)
hacen que cueste el liceo. Pero si el desafo se supera te ayuda a salir bien en la vida. Es que no
debe confundirse la dificultad de percibir al liceo
como propio, de pertenecer, de encontrar sentido a
la educacin, con la percepcin de que el liceo es
una institucin en crisis. Su importancia no se
cuestiona. Lo que se cuestiona es la propia capacidad de sostener el estudio y la vida en el liceo.
En los adultos la visin de un proceso de desajuste
entre primaria y secundaria se fortalece. El pase social estara pactado por el sistema: los liceos estn
condenados a recibir a quin no puede estar all. La
educacin como derecho queda, la mayora de las
veces, interpelada. En palabras de la docente responsable de la experiencia de Liceos Abiertos en el Liceo
N1 de Canelones, la ruptura entre primaria y secundaria se esboza como el problema fundamental.
Nosotros manejamos eso. El quiebre que hay, sobre todo lo que se vienen ahora a partir de agosto.
Nosotros vamos a empezar es que no existe esta
separacin entre Primaria y Secundaria. A nosotros nos llegan, como ya te digo en diciembre,
con un nmero a anotarse pero nosotros no sabemos nada de la historia de esos chiquilines y es
ah creo que el quiebre, es un mismo proceso que
est como dividido en dos. l llega ac y bueno,
lo que pas en los anteriores aos nadie sabe y
ta, y les cuesta mucho, si, no es lo mismo venir
de una maestra. Ac hay escuelas que son chicas,
hay muchas escuelas que construyen ac. Pero
mir lo que es esto! Es medio imposible que no
te surjan cosas; y si, estos chiquilines se pierden.
De anormales y violentos
En el liceo N1 de Canelones, el problema de la
ineducabilidad por carencia normativa-afectiva
(Tarabini, 2011) se refuerza con el discurso mdico.
La patologizacin de la dificultad social se expresa en miradas que sostienen que las enfermedades
psiquitricas estn presentes en un nivel mayor al
esperado en ese centro educativo.
No porque o sea, lo esperable es que entre los 12
y los 20 aos no tengan enfermedades psiquitricas y ac las hay Depresin, que es lo ms
suave que tens y ms normal digamos, a enfermedades. Bipolaridad, bipolaridad en serio. No
como ahora que son cosa como los ataques de
pnico, no. Diagnosticadas por psiquiatras. Gurises no tratados, que los padres le sacan la medicacin, que tens que andar hablando con los
padres para que vuelvan. Mucho hipotiroidismo.
Mucho hipertenso, mucho. De repente son quince
o veinte. En mil no es tanto, pero no es lo que uno
est habituado a ver.
El otro da hablando con una estudiante de psicologa me va a conseguir para ver la violencia porque tambin se habla mucho de violencia, pero
a ver! Qu violencia es? Porque viste el juego
de ellos muchas veces es de manotazos de cosas,
hasta el como conquistar una chiquilina y a los
varones. Entonces, bueno, ver si es realmente violencia o es un tipo de juego. Porque si realmente,
yo creo que ellos no lo viven como violento, es
lo que ven en la televisin, lo que en muchos lados cuando los veas a todos los chiquilines haciendo tipo este, o boxeo o cosas de esas que es
lo que estn acostumbrados a ver. No parecen
adolescentes, parecen nios. Nios para jugar,
adolescentes para otras cosas, porque conforme
juegan a los manotazos y a las trompadas y que
127
128
Con la violencia ya no hay eufemismos. La imposibilidad de educar no admite ni programas de inclusin, ni discurso psiquitrico cuando se trata de
sujetos violentos. La violencia es el fin del dilogo, el
uso de la fuerza. Ya no importa la causa, importa el
origen. El origen siempre es el mismo: viene de afuera, es externa. Est en el barrio, en los padres, en los
vecinos, en la violencia domstica, en la televisin, en
los anormales. Nunca est en la institucin.
El afuera puede combatirse con integracin, con
mediacin, con dilogo. Pero entendemos que una
brecha de posibilidad se abre tambin cuando los
adolescentes son mirados en profundidad y en s
mismos. Romper la aparente uniformidad de la
violencia juvenil supone comprenderla, percibir
sus gradientes y sus matices. Y lo primero que debe
romperse es la propia mirada que el adolescente tiene de s mismo.
Otra brecha de posibilidad se abre con la idea de la
mediacin, puesta en prctica en el Liceo N 2 de
Canelones. Esta refiere a la negociacin que el docente debe habilitar en caso de conflicto. Permitir
que las partes negocien es permitir que hagan uso
de sus reglas para establecer acuerdos. Qu significa esto? Significa permitirles que pongan en accin
una esfera de legalidad propia que el mundo adulto
niega y percibe como violento. Pero la percepcin
de la existencia de personas de afuera, que quieren
agredir en la puerta del liceo, se corresponde con un
pedido de proteccin y seguridad. Desde hace tiempo, en Uruguay, la polica forma parte de la comu-
Participacin: viejos y
nuevos mecanismos de
representacin
La participacin designa mltiples procesos. El
Consejo de Participacin formaliza y expresa la
voluntad de la institucin de crear un espacio que
represente en su totalidad a la comunidad educativa y ponga en pie de igualdad a sus integrantes para tomar decisiones. No analizaremos en esta
instancia este supuesto ni daremos cuenta de una
sociologa del poder escolar que es imprescindible para comprender qu posibilidades existen de
tener un ejercicio real del poder en la escuela por
parte de aquellos que tienen muy poco poder en ella
y frente a sus contrincantes. Esto es, los alumnos
frente a sus docentes, a sus padres y a la comunidad.
Analizaremos en primera instancia el mecanismo
ms tradicional y extendido de participacin estudiantil: el sistema de delegados de clase66. A seguir,
129
damos cuenta de lo que ocurre en ambas instituciones en relacin a la instalacin de los Consejos de
Participacin Liceal67.
Representacin tradicional:
delegados de clase
Pensar la escuela es tambin un modo de pensar el
Estado. Y permite pensarlo en una fase particular:
aquella en la que el mismo es un agente activo de
construccin cultural de la sociedad. La comprensin de su naturaleza cultural constituye un objeto
de reflexin en s mismo, objeto que se construye
a partir de una tradicin que encuentra a su exponente ms claro en Max Weber entre los clsicos de
la Ciencia Social. As, pensar el Estado como entidad cultural obliga a focalizar los procesos sociales
de dominacin, legitimidad, autoridad, identidad y
moral (Weber, 1992) , entendiendo cmo este agente activo en la conformacin de procesos culturales
incide a su vez en la construccin de la sociedad poltica y civil, en la definicin de lo que es un pueblo,
una nacin, una comunidad o las identidades generales o particulares.
Para los alumnos la existencia del sistema de delegacin estudiantil es tradicional. Orquestado por
la propia institucin, aparece como un espacio en
que se produce el ejercicio temprano de la representacin. Es la oportunidad de que aquellos que
centro. Usualmente, se trata de una eleccin grupal que se realiza a inicios de cada ao lectivo. Este proceso es organizado e implementado
desde la direccin de cada centro.
67. La Ley General de Educacin N 18.437 de la ao 2008 establece la
implementacin de Consejos de Participacin en su artculo 76. En todo
centro educativo pblico de Educacin Inicial, Primaria, Media Bsica y
Medio Superior y Educacin Tcnico-Profesional, funcionar un Consejo
de Participacin integrado por: estudiantes o participantes, educadores
o docentes madres, padres o responsables y representantes de la comunidad. Los respectivos Consejos de Educacin reglamentarn su forma
de eleccin y funcionamiento. Los Consejos de Participacin de Centros
Educativos de Educacin Media Bsica, Educacin Media Superior y Educacin Tcnico-Profesional (UTU) debern incluir entre sus miembros,
al menos un tercio de representantes estudiantiles A estos Consejos,
entre otros cometidos, les compete elaborar propuestas relativas al
proyecto educativo que elaboren la Direccin y el cuerpo docente del
centro educativo, el funcionamiento del centro educativo, la realizacin
de actividades sociales y culturales. Asimismo Los Consejos de Participacin participarn en los procesos de autoevaluacin que desarrollo
el centro educativo y podrn emitir opinin sobre el desarrollo de los
cursos, la enseanza impartida, la convivencia en el centro, la asiduidad
y dedicacin de los funcionarios docentes y no docentes, que ser recibida por la Direccin del Centro y los Consejos de Educacin.
se sientan llamados a ello representen a sus compaeros. Para ello, habrn de gozar de la legitimidad
de los representados: sus compaeros. Y no solamente con esta, tambin con la de los funcionarios
de direccin. Asimismo, sern seleccionados por
procedimientos burocrtico-legales en un sistema
de elecciones de antao preexistente. Finalmente,
cumplirn determinadas tareas.
Evidentemente, tan tradicional es el sistema de delegacin estudiantil, que no admite la participacin
de aquellos que no forman parte de la currcula tradicional, tal como es el caso de los programas de
inclusin. Y tambin tan tradicional es, que el reclutamiento casi se hace sin vocacin poltica por momentos. Las caractersticas de liderazgo personal se
vinculan a la confiabilidad, el orden y la racionalidad de los seleccionados. El orden escolar prefiere, al parecer, la rutina del burcrata de confianza
poltica antes que el carisma del lder estudiantil
(Weber, 2001).
(F2) Tambin yo soy Patriciatengo 13 aos y
estoy de Tesorera.
Est bien, Cmo fue que eligieronestar en
esto de ser Tesoreros?
(F2) No s, porque
(R) Porque habahaba, creo que desorden en
la clase y ta, hay que controlarlo peroes as.
(F2) Porque alguien tiene que poner plata, y
tiene que ser confiable, por eso, que no la pierda
y tenga cuidado y tambin los Delegados tienen
que tomar la decisin de la clase, claro, entonces
tuvimos que elegir as tipo un equipo y elegir a
uno.
Y ah quedaron ustedes dos?
(F2) S, nosotros dos Tesoreros y ella Delegada.
(Liceo N 2, Montevideo, Delegada de clase y Tesoreros de 2 ao)
La funcin no se vincula a una actividad gremial.
De hecho, no se ha mencionado ningn tipo de
agremiacin o sindicato estudiantil en los centros
130
131
En suma
Incluir supone trabajar la vulnerabilidad en sus
aspectos ms subjetivos, revertirlas en la vida cotidiana y llevar a cabo una poltica cultural. La convivencia expresa hoy en da un conjunto de normas,
reglas y acuerdos sobre los que existe escasa reflexin y que son tributarios de modelos educativos
del pasado el recurso a la autoridad por el cargo o
la edad, de nuevas dinmicas culturales las culturas juveniles muy especialmente y de transformaciones vinculares que difcilmente se tratan sin
temor las nuevas dinmicas familiares, la sexualidad juvenil, el consumo de drogas, el sentido de la
educacin, entre otras.
Entendemos que trabajar con el otro no supone tolerar sino definir un horizonte comn de objetivos.
Asimismo, supone el enorme esfuerzo de comprender a aquellos que hoy son vistos como un problema
y cuya retraccin del espacio educativo se ha naturalizado. Aquellos que primero son repetidores y
luego, pasando por un proceso de invisibilidad o
desconocimiento y por un conjunto de negaciones que permite la dinmica escolar terminan por
dejar la institucin permitiendo as su requilibrio.
Los repetidores dejan de asistir, los alumnos molestos son expulsados y la cantidad de estudiantes se
reduce siempre del mismo modo.
Qu es convivir? Hoy en da supone comprender
los elementos culturales de la desigualdad y la exclusin y atenderlos con una poltica de la vida cotidiana que se obliga a luchar por la presencia de
cada uno e interpelarlo no para excluirlo sino para
defender su permanencia. Qu es participar? Es
habilitar a un conjunto de reglas que fomenten la
voz y el ejercicio deliberativo de todos los que inte-
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133
Introduccin
El proceso de profundas transformaciones que vienen experimentando en las ltimas dcadas las sociedades de nuestra regin puede ser considerado
desde distintas dimensiones que se vinculan estrechamente entre s.
El debilitamiento de las funciones reguladoras de
la economa y de la sociedad por parte de los estados nacionales, dio lugar a un contexto de mayor
competencia econmica con el consiguiente aumento de la productividad empresarial, pero tambin hizo que quedara atrs la mayor integracin
social y equidad distributiva que fueron propias
del Estado de Bienestar y del modelo fordista de
produccin.
En pases como Argentina, la creciente heterogeneidad del sistema productivo impact sobre el mercado de trabajo, tornndolo cada vez ms selectivo y
segmentado, generando problemas de insercin laboral y pobreza en amplios sectores de la poblacin.
134
Se constituyen as escenarios complejos y cambiantes de los cuales se busca dar cuenta tanto desde el
campo de la investigacin acadmica, como desde el
de las polticas pblicas. El primero lo hace a partir
de la produccin de conocimiento y el debate sobre
las causas, manifestaciones y consecuencias de fenmenos tales como el desempleo, la calidad del empleo y la pobreza (sirvan como ejemplo de esto, los
distintos enfoques desarrollados en torno al llamado
sector informal de la economa, debate que dista de
haberse concluido). El segundo, a partir del diseo
e implementacin de una cantidad en aumento de
programas destinados a mejorar las oportunidades
de insercin laboral y los ingresos de quienes se encuentran en situacin de vulnerabilidad.
Se puede afirmar entonces que ambos campos
construyen su objeto (de estudio en un caso, de
intervencin en el otro), en relacin a los mismos
fenmenos.
Teniendo en cuenta lo mencionado, en este artculo centrar mi inters en una modalidad de intervencin estatal que en Argentina ha ido creciendo
en importancia en las ltimas dcadas: los programas de apoyo a microemprendimientos asociativos
(PAMA en adelante)69.
Existe en Argentina un recorrido en lo que a los
PAMA se refiere, lo cual amerita una reflexin en
torno a sus potencialidades y limitaciones para
constituirse en una opcin vlida para enfrentar
problemas de ingresos y de insercin laboral.
Este anlisis puede ser abordado desde distintos
lugares, aqu lo har centrndome en la forma en
que el Estado fue definiendo el problema social que
da origen y sentido a su intervencin, ya que en
esta construccin, el Estado utiliza teoras y trminos desarrollados en el campo acadmico, lo cual
constituye un punto de interseccin entre estos dos
espacios: el de las polticas pblicas y el de la investigacin cientfica.
69. En este artculo se limitar el anlisis a los planes, programas y proyectos diseados e implementados para reas urbanas.
Un perodo de grandes
transformaciones
Las grandes transformaciones sociales que empiezan
a experimentarse hacia la segunda mitad de la dcada del setenta hicieron que fuera quedando atrs una
forma de producir, de distribuir la riqueza y de organizacin social que caracteriz al mundo durante el
perodo que se conoce como los treinta gloriosos,
donde el modelo fordista de produccin y el Estado
de Bienestar dieron lugar a la sociedad salarial.
En el presente apartado se caracteriza este cambio
en sus mltiples dimensiones, a partir de la selec-
cin de distintos autores del campo de la investigacin social. La idea es entonces, identificar algunos
de los aportes que se realizan desde este lugar para
la construccin de los problemas en el campo de las
polticas pblicas.
El ciclo fordista permiti una fuerte integracin social y una importante equidad distributiva, donde
la intervencin de los estados nacionales fue clave
para establecer un equilibrio socio-productivo70.
En este escenario, la dinmica del mundo laboral
se constituye a partir de procesos de negociacin
colectiva entre los interlocutores sociales, lo cual
implic al trabajador no ya como individuo aislado
a contratar por un empleador, sino como miembro
de un colectivo que representa sus intereses (Castel,
2010 a). Se constituye de esta forma lo que Castel
denomina un compromiso social del capitalismo
industrial, un equilibrio negociado, no exento de
conflictos, ya que las partes que lo constituyen tienen intereses divergentes71.
En un plano de ndole sociocultural, el porvenir era
ledo por las personas de distintos sectores sociales
bajo el signo del progreso social: el maana ser
mejor que hoy (Castel, 2010 a); a su vez, para los
trabajadores, la forma que adopt la organizacin
del trabajo permiti ir construyendo su seguridad,
su independencia y sus soportes identitarios (Castel, 2010).
Desde la segunda mitad de la dcada de 1970, se
fueron poniendo de manifiesto signos de agotamiento de este modelo. Diversos son los factores
que confluyeron para que esto sucediera y diera lugar a profundas transformaciones.
135
136
to. Castel (2010) grafica esta situacin haciendo referencia a dos perfiles contrastantes del individuo
contemporneo: el conquistador que saca partido
de este nuevo contexto y los individuos por defecto, carentes de soportes sociales, ya que las condiciones de su independencia no les son dadas.
En esta nueva sociedad conformada por grupos
sociales cada vez ms distanciados, los miembros
de la clase media exitosa (quienes lograron adaptarse a las nuevas reglas de juego), emigran de los
barrios populares.
Aqu estara otra dimensin del problema, la socio-espacial, que distintos autores72 han estudiado,
considerando las implicancias negativas que ha tenido para los barrios populares y para las familias
que en ellos habitan.
As, fue quedando atrs un modelo de ciudad (La
ciudad nacional - popular en trminos de Prvot
Schapira, 2001), construido al calor del proceso de
industrializacin por sustitucin de importaciones,
dando lugar a una creciente fragmentacin socioespacial73.
Katzman (2001), al constatar la agudizacin de los
problemas de segmentacin social que acompaan
al desarrollo de los nuevos modelos de crecimiento implementados, adopta una mirada amplia para
comprender el fenmeno de la pobreza, considerando en sus anlisis: a) las transformaciones en el mercado de trabajo, que han dado lugar al crecimiento
de las disparidades de ingresos entre trabajadores;
el desempleo y el subempleo; y b) el hecho de que
en la medida que los hogares favorecidos se alejan
de la mediana de ingresos de la poblacin, aumenta
su propensin a adquirir en el mercado servicios de
mejor calidad que los colectivos74. De este modo, las
disparidades de ingresos, las diferencias en cuanto
72. Ver al respecto: Andrenacci, 2001; Katzman, 2001; Prvot Schapira,
2001; Svampa, 2001.
73. La nocin de fragmentacin asocia componentes espaciales
(desconexin fsica, discontinuidades morfolgicas), dimensiones
sociales (repliegue comunitario, lgicas exclusivas) y polticas
(dispersin de actores y autonomizacin de dispositivos de gestin
y regulacin urbana) (Prvot Schapira, 2001: 35).
74. Reduciendo de este modo los mbitos de sociabilidad informal entre
clases producto del uso de los mismos servicios; encogiendo el dominio de problemas comunes de la vida cotidiana; los servicios pblicos
a protecciones y estabilidad laboral, tienen su manifestacin en la localizacin de las clases en el territorio urbano, dando lugar a la progresiva polarizacin en la composicin social de los vecindarios75.
En Argentina, estas transformaciones se ahondaron
en los 90, asumiendo una complejidad y profundidad que ha hecho que muchos de sus efectos an
no se hayan podido revertir a pesar del cambio de
modelo socio-productivo y del crecimiento del PBI
y del empleo que se inicia en 2003 y se sostiene al
presente76.
En el campo de las polticas de empleo (pasivas y
activas), estos problemas han sido abordados desde
hace dcadas, con distintas orientaciones, mantenindose constante el objetivo de mejorar la situacin laboral de los sectores que no logran una adecuada insercin en el mercado de trabajo.
Quienes son mencionados como los destinatarios
principales de estas polticas, son los ciudadanos
por defecto de Castel, pertenecientes a grupos bien
identificados: los desocupados adultos de larga data,
los trabajadores no registrados (no declarados ante
el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
ni incluidos dentro del sistema de seguridad social),
los que se desempean en actividades informales,
los jvenes con bajas calificaciones que buscan su
primer empleo, las jefas de hogar de los sectores populares con bajos niveles educativos.
137
En la literatura especializada hay consenso acerca del vnculo existente entre polticas estatales y
problemas pblicos (Oszlak y ODonnell, 1984; Tamayo Sez, 1997). Sin embargo, esta aceptacin del
vnculo problema-intervencin no implica un consenso sobre el lugar que se le da (o debera darse) al
problema como construccin en la gestin estatal.
Estas construcciones que se realizan dentro del juego de las polticas pblicas constituyen un proceso
dinmico en el cual intervienen (interactan) diferentes actores, con distintas miradas e intereses,
donde en general se debe llegar a alguna forma de
consenso sobre la definicin del problema.
138
Este cambio de mirada fue dando lugar a una paradoja que acompaar a estas polticas a lo largo
del tiempo: el Estado promoviendo actividades productivas no registradas, generadoras de empleo de
baja calidad. En este sentido, un propsito frecuente que se trazarn este tipo de intervenciones ser,
adems del de la sustentabilidad, el de lograr que
estas unidades productivas pasen a desempearse
en el sector formal de la economa.
78. Los casos bajo anlisis en este apartado corresponden a una muestra de seis PAMA desarrollados en Argentina, dos de ellos se implementaron en la dcada de 1980, otros dos en la del 90 y los dos restantes se
iniciaron en el ao 2003, estando uno de ellos actualmente en vigencia.
Guiada por los interrogantes planteados, la seleccin de los casos fue
realizada en base a dos criterios: propsito terico y relevancia (Glaser
y Strauss, 1967). Se trata de una muestra intencional. Las fuentes de
informacin utilizadas fueron diversas: artculos de libros en donde figuraba la descripcin de los programas, documentos institucionales de
los Ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo. Se recurri a la tcnica
de anlisis de contenido (Prez Serrano, 1994). Los resultados obtenidos fueron cargados en una matriz de datos cualitativa que permiti
profundizar el anlisis y la comparacin, en la cual se trabaj con las
siguientes categoras: ao de inicio del programa; nivel de cobertura;
fundamentacin o justificacin de la intervencin; objetivo o propsito
del programa; componentes desarrollados; servicios brindados por el
programa; poblacin beneficiaria y caractersticas de las unidades productivas a promover.
cin y Desarrollo del Empleo de la Direccin Nacional de Recursos Humanos y Empleo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social79. Consisti en
la generacin de empleo a travs del estmulo a la
creacin de microempresas de carcter asociativo
para desempleados que ofrecen sus servicios a travs del Servicio Nacional de Empleo del Ministerio.
Se brind acompaamiento y asesoramiento, alentando la constitucin de formas asociativas legales
para que facilitaran el acceso al crdito y a la asistencia tcnica institucional.
Las actividades de apoyo llevadas adelante por un
equipo multidisciplinario consistieron en acciones
diversas relacionadas con las necesidades de cada
grupo (estudio de factibilidad y de mercado, asesoramiento para el acceso a subsidios, capacitacin,
vinculacin con cooperativas, etc.). Esta experiencia, a su vez, permiti iniciar una instancia de coordinacin institucional que sirvi como base para
pensar en una red de servicios y apoyo al autoempleo que vinculara a distintos organismos oficiales
con otros actores como universidades y ONGs.
79. El extracto que se presenta aqu se basa en una presentacin realizada por Fasani et al (1988), en las Primeras Jornadas de Anlisis sobre
la Consolidacin y Formas de Financiamiento de Microempresas Productivas. Se trata de un proyecto desarrollado con el fin de ser utilizado
como ejemplo para una poltica de mayor amplitud de cobertura, se
desconoce el alcance posterior de esta experiencia.
80. La informacin sobre este programa fue obtenida de Rofman y Moreno (1988).
81. A partir de esta situacin, se consider conveniente apoyar a aquellas actividades ya establecidas, que cuenten con elementos concretos
que aseguren su viabilidad y donde el tiempo requerido para su aprendizaje en produccin y gestin es mucho menor.
139
140
El Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra (PMO), puesto en
marcha hacia fines de 2003 desde el Ministerio de
Desarrollo Social de la Nacin86, con la intencin de
enfrentar la situacin de marginacin y exclusin
social que padecen importantes sectores de la poblacin. Para enfrentar esta situacin postula volver a articular lo social y lo econmico, planteando
constituir un sistema de apoyo a las iniciativas de
desarrollo socioeconmico local, a travs del apoyo
a emprendimientos productivos o comerciales comunitarios, familiares o unipersonales (Resolucin
del MDS N 1.375/04: 1) a ser llevados adelante por
personas, familias y grupos en situacin de pobreza, desocupacin y/o vulnerabilidad social. La
propuesta es contribuir a disminuir los ndices de
pobreza y generar mecanismos de inclusin social
141
dos formales, cubrir cuestiones previsionales, acceder a una obra social que brinda atencin mdica al
trabajador y a su familia, a travs del pago adicional
de un abono.
(HxT), implementado durante el perodo 20032009, surgi del PMO como una lnea de financiamiento a microemprendimientos gestionada en
conjunto por los Ministerios Nacionales de Desarrollo Social y de Trabajo91 destinada a grupos de
beneficiarios del PJJHD.
Su objetivo general refiere a mejorar las condiciones
de vida y los ingresos mediante la puesta en marcha de proyectos de actividades socio-productivas,
constituyendo la promocin y apoyo a microemprendimientos productivos92 de carcter asociativo,
a partir de dos componentes: subsidios destinados
a la compra de insumos y herramientas, asistencia
tcnica a partir de tutoras realizadas en terreno,
llevadas adelante por profesionales locales93. As, se
plantea la expectativa de que los proyectos que ingresan al programa puedan constituirse en pequeas unidades productivas de carcter asociativo que
logren insertarse exitosamente en el mercado.
En base al recorrido presentado, se constata que
Argentina tiene historia en instancias estatales de
promocin a microemprendimientos asociativos
del sector informal.
Fueron numerosas las experiencias desarrolladas a
nivel nacional, provincial y municipal, a lo largo de
tres dcadas de profundas transformaciones socioproductivas, donde la economa atraves ciclos de
contraccin y de crecimiento, con gobiernos que
siguieron distintos rumbos en el trazado de sus polticas socioeconmicas. Aqu slo se ha presentado
142
143
95. Ver al respecto: Razeto, 1991; Caracciolo Basco, y Foti Laxalde, 2003;
Abramovich y Vzquez, 2004; Arancibia et al, 2003.
144
con mayor profundidad en qu consiste esta heterogeneidad, cules son los factores que la definen y
cmo se relacionan entre s en situaciones concretas en el marco de una instancia de apoyo estatal.
Esto slo es posible estudiando casos arquetpicos
o ejemplificadores de distintas situaciones99. Este
necesario conocimiento a producir debe estar conducido conceptualmente por una mirada alternativa del sector informal, diferente de las que toman
como categora central de anlisis al capital y su
proceso de reestructuracin, ceidas a valores y
criterios propios del sistema empresarial capitalista
(Coraggio, 1999). De este modo, se estaran vinculando cuestiones que deberan profundizarse para
mejorar estas polticas: el reconocimiento de la especificidad (y complejidad) del sector informal y la
heterogeneidad existente en su interior, lo cual solo
se puede llevar a cabo observando los mismo fenmenos desde otro lugar (Coraggio, 1999).
A modo de ejemplo, puedo plantear el estudio que
he realizado, tomando en cuenta el punto de partida (es decir, la situacin en que se encuentran
los proyectos que se presentan para ser financiados
antes de recibir el apoyo estatal) y los recorridos
que realizan luego como microemprendimientos.
Se trata de 14 casos pertenecientes al mencionado
programa Herramientas por Trabajo, basndome
en una mirada, instrumentos y procedimientos100
distintos a los que utiliza el programa. Llegu a la
conclusin de que es posible analizar este tipo de
microemprendimientos ubicando a cada caso en
la situacin intermedia que corresponda entre dos
extremos ideales: una que podra llamar optima
y otra en extremo desfavorable (en sta, tomando un trmino de Putman, estaramos en presencia
de una fuerte acumulacin de desventajas). En el
estudio realizado, identifiqu como significativos a
los siguientes factores que operan a nivel micro:
145
Los conocimientos que posean sobre la gestin de la actividad a llevar a cabo (productivos, administrativos, comerciales).
tiene y se podra potenciar; para ello, podra ser adecuado tomar como base el modelo AVEO que desarrolla Katzman para el estudio de los hogares104.
Esta sera una forma posible de ir construyendo
conocimiento desde el mismo Estado para redireccionar sus acciones, algo que es necesario ya que las
intervenciones son realizadas sobre escenarios cambiantes, cada vez ms complejos y heterogneos.
A modo de conclusiones
A lo largo de este artculo he buscado analizar cmo
se vinculan los programas de apoyo a microemprendimientos asociativos del sector informal con
los problemas sociales que dan lugar a su existencia.
El recorrido efectuado permiti reconocer la existencia de una historia de estos programas en Argentina, rica en experiencias que deben ser rescatadas.
En las justificaciones y en los objetivos de estas instancias de intervencin, suelen mencionarse cuestiones
tales como desocupacin, dificultades de insercin
laboral, pobreza, vulnerabilidad social y exclusin;
se trata de trminos que no son sinnimos, aunque
en la prctica, se los utilice indistintamente. Aqu radica uno de los temas pendientes a trabajar ya que
en pocas de creciente complejidad, el Estado debe
contar con conceptualizaciones precisas y adecuadas
que fundamenten sus intervenciones. Al respecto,
desde el campo de la investigacin social hay muchos
aportes que deben ser considerados.
Otro aspecto a tener en cuenta en esta relacin entre el saber y el hacer, es que se debera revisar
cmo y desde dnde se mira a la realidad sobre la
que se busca operar. En este sentido, el reconocimiento de la especificidad de las experiencias socioproductivas de los sectores populares, heterogneas,
creativas y complejas de por s, debe dar lugar a la
construccin de otra mirada que permita compren-
104. Para un detallado desarrollo del modelo AVEO (Activos, Vulnerabilidades y Estructura de Oportunidades), puede consultarse los trabajos de Katzman: Vulnerabilidad, Activos y Exclusin Social en Argentina
y Uruguay (1999 a) y Activos y estructura de oportunidades. Estudio
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149
Introduccin
El estudio se realiz con el objetivo de contribuir a la
discusin en torno a las polticas pblicas orientadas
al fortalecimiento de las experiencias de economa
social y solidaria. En el trabajo original se present
un desarrollo conceptual sobre las definiciones de
ESS, y una descripcin de las polticas pblicas en
diferentes pases de Amrica Latina que la fomentan realizando una comparacin de las distintas
experiencias. Tambin se dio cuenta del panorama
de la ESS en Uruguay y se formularon recomendaciones. Para ello se procur un enfoque metodolgico flexible que permitiera la aplicacin de diversas
tcnicas de anlisis cualitativas, combinando un
anlisis bibliogrfico exhaustivo con el relevamiento de la informacin del Encuentro Latinoamericano de Economa Social y Solidaria y de entrevistas
a informantes calificados107. El trabajo de campo se
desarroll entre el 1 de marzo y el 30 de junio de
2011. A su vez, la elaboracin del informe final cont
con sugerencias y aportes realizados por parte de la
DINAES y la DNPS en sus distintas etapas.
Si bien no se abordar aqu por razones de espacio,
se desprende de la revisin conceptual del trmino
Economa Social y Solidaria que no existen definicio107. TS Gerardo Sarachu. Coordinador de la Unidad de Estudios Cooperativos. Servicio Central de Extensin y Actividades en el Medio. Universidad de la Repblica. Dr. Pablo Guerra. Coordinador del rea de Economa Social y Solidaria de la UdelaR. Delegado por la UdelaR al Consejo
Consultivo del INACOOP. Dr. Diego Moreno. Doctor en Abogaca. Vocal
del INACOOP. Docente de la UEC y Facultad de Derecho, UdelaR. Diego
Barrios. Integrante del Ncleo de Estudio e Intervencin de Economa
Solidaria de la UEC. Dr. Antonio Cruz. Docente de la Universidad de Pelotas. Brasil. Isis Ochoa. Ministra para el Poder Popular de las Comunas
y Proteccin Social de Venezuela. Roberto Ghetti. Secretario del Ministerio de Desarrollo Social de Argentina. El equipo de trabajo agradece a
las personas y organizaciones que han colaborado aportando informacin y accediendo a las entrevistas.
150
Polticas pblicas de
fomento a la economa
social y solidaria: distintas
experiencias en Amrica
Latina
Clasificacin de polticas pblicas
para la ESS
Segn Monzn et. al. (2009) la naturaleza de las polticas y las medidas que se toman para llevarlas a
cabo estn directamente relacionadas a la concepcin que se tiene sobre la economa social.
Si se la concibe como un objetivo en s misma, un
ideal a perseguir, se implementar una poltica de
ordenacin, o sea, una poltica inscripta en el marco
institucional del pas, que promueve el apoyo de largo alcance y transversal, como pueden ser medidas
de apoyo legal, promocin educativa y material, as
como apoyos financieros clsicos.
Si se la concibe como un medio para paliar las fallas
del mercado, como el desempleo y la informalidad,
entonces se implementarn instrumentos de apoyo
insertos en polticas sectoriales, especficas, denominadas como polticas de proceso. O sea, polticas
que afectan directa o indirectamente a la economa
social pero enmarcadas en polticas sectoriales clsicas, como son las polticas de empleo, de vivienda,
agrarias, entre otras. Estas polticas son de carcter
transitorio para la economa social, ya que durarn
lo que dure el problema de mercado.
Desde el punto de vista de los contenidos de las polticas dirigidas a la economa social, estos autores
distinguen entre polticas de oferta y polticas de
demanda.
En cuanto a las polticas de oferta, son aquellas dirigidas a la estructura de los emprendimientos de
ESS, que tienen como objetivo conferir mayor espacio sistmico al sector con polticas institucionales
y mejorar la eficiencia y eficacia de los emprendimientos a travs de medidas materiales y financieras. Estas polticas a su vez, se articulan en dos niveles:
151
Panorama de la economa
social en el Uruguay
Caracterizacin del sector
Qu se entiende por economa social y
solidaria
Para abordar el concepto de Economa Social y Solidaria en Uruguay recurrimos a la visin de distintos actores sociales.
Para la Coordinadora Nacional de Economa Solidaria (CONAES) la ESS es: una construccin
colectiva, dinmica y transformadora que implica
incorporar los valores solidarios en la teora y en la
prctica de la economa. Sita en el centro a las personas y acta en las diversas fases de la actividad
econmica: produccin, consumo, distribucin y finanzas. Entiende al emprendimiento de economa
solidaria como: un organismo de carcter colectivo, que a travs de redes promueve como centro a
las personas y desarrolla los valores de la solidaridad
en las distintas fases de su actividad econmica: produccin, distribucin, consumo y finanzas108.
Para Guerra109 es un movimiento que intenta hacer
economa de una manera diferente a la hegemnica, basada en los valores de solidaridad, de cooperacin y de ayuda mutua. Afirma que el trmino
Economa Social se ha vuelto devaluatorio ya que
el concepto de desarrollo social est asociado a la
lucha contra la pobreza. Economa Solidaria tiene
108. Presentacin de la CONAES realizada en el Encuentro Latinoamericano de Economa Social y Solidaria - Abril 2011.
109. Licenciado en Sociologa. Magister en Ciencias Sociales del Trabajo
y Doctor en Ciencias Humanas. Profesor e investigador en la Universidad
de la Repblica. Coordinador del rea de ESS de la UdelaR. Delegado por
la UdelaR al Consejo Consultivo del INACOOP.
152
Caractersticas
Si bien a la interna del INACOOP no se ha discutido una concepcin de la ESS, Moreno111 aport una
visin personal de la misma. La define como un gnero dentro del cual existen varias especies, siendo
una de las ms importantes es el cooperativismo,
seguido por las mutuales, sociedades de fomento,
emprendimientos pequeos que no se encuentran
formalizados, entre otros. La identifica como un
sector social distintivo pero complementario del
sector estatal y el privado tradicional, lo cual est
reconocido por normas internacionales como la recomendacin 193 de la Organizacin Internacional
del Trabajo. Plantea que hoy en da al encontrarse
dentro del sistema capitalista es una economa marginal y funcional al mismo tiempo pero pretende
ser una alternativa, para lo que es necesario dar diferentes disputas en diversos mbitos, como el presupuesto estatal y el conocimiento.
Segn la presentacin realizada en el Encuentro Latinoamericano de ESS, para el MIDES la Economa
Social es un comportamiento econmico que produce o comercializa de manera informal o formal,
estimulando procesos de creciente vinculacin y formacin de redes apuntando un intercambio equitativo entre las personas y los factores de produccin,
generando valor tanto econmico como social112.
Para la DINAES la economa solidaria no es un
Segn la CONAES los emprendimientos que integran a la ESS se caracterizan por ser colectivos (3 o
ms personas), con objetivos transformadores, gestin democrtica, no discriminatorios, participar
de redes de economa solidaria, no tener ms de un
20% de trabajadores asalariados y tomar en consideracin la sustentabilidad ambiental.
Quienes lo componen
La ESS en Uruguay se conforma por un sector clsico y de larga data compuesto por las cooperativas, las mutuales y sociedades fomento y por un
grupo ms incipiente como son algunas empresas
recuperadas por trabajadores que no tienen figura
de cooperativa, radios comunitarias, ferias, redes
y emprendimientos varios que sin pertenecer jurdicamente al primer subsector, se mueven bajo los
principios y valores de la solidaridad.
Las cooperativas
Diferentes autores coinciden en identificar antecedentes cooperativos ya en el ao1870, donde el espritu cooperativo llega a nuestro pas mediante los
inmigrantes. Las experiencias no son muchas pero
fueron significativas para el desarrollo temprano
del sector cooperativo. Hacia 1920 se propone el
Instituto Nacional Cooperativo y en 1926 se sanciona la primera Ley de Cooperativas.
El cooperativismo en el Uruguay tiene una larga
trayectoria donde algunos elementos que la caracterizan son su vinculacin a organizaciones gremiales, su autonoma e independencia (Bertullo et.al;
2004).
El movimiento cuenta a nivel internacional con un
organismo representativo como lo es la Alianza
Cooperativa Internacional (ACI) que rene y sirve
a organizaciones cooperativas de todo el mundo
desde 1895. La ACI genera una definicin acorda-
153
Mutuales
Las mutuales en nuestro pas no tienen una regulacin propia, sino que esta figura entra dentro de
la legislacin de cooperativas o de asociacin civil.
Sociedades de fomento
Las sociedades de fomento persiguen fines no lucrativos, tienen propsitos de apoyo a la produccin
agropecuaria para sus asociados como por ejemplo
114. Plataforma de Organizaciones de la Sociedad Civil conformada desde 2003 por 17 ONGs de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
Tiene como finalidad: Instalar la dimensin social en el proceso de
integracin en el MERCOSUR, recuperando lazos histricos comunes, la
154
En 2010 comenz a funcionar la Mesa por la Autogestin y la Construccin Colectiva que se declara
como un espacio de reflexin y accin autoconvocado por colectivos y personas con el objetivo de
transformar la realidad social a travs de la autogestin. Proponen, a travs del encuentro e intercambio, formarse potenciando experiencias autogestionarias con capacidad de generar alternativas
al capitalismo e individualismo existente.
La Mesa es abierta a colectivos, representantes de
organizaciones gremiales y personas vinculadas a la
autogestin. Actualmente, participan la Federacin
Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda
Mutua (FUCVAM), la Federacin de Cooperativas
de Produccin del Uruguay (FCPU), la Asociacin
Nacional de Empresas Recuperadas por sus Traba-
155
son pocas y fragmentadas, ya que si bien existen espacios institucionales que inciden indirectamente
en los emprendimientos de ESS (como el Banco de
Previsin Social, Direccin Nacional de Artesanas,
Pequeas y Medianas Empresas, Ministerio de Trabajo Seguridad Social, Ministerio de Ganadera,
Agricultura y Pesca, Banco de la Repblica Oriental
del Uruguay, Agencia Nacional de Investigacin e
Innovacin, Ministerio de Industria, Energa y Minera; Instituto Nacional de Colonizacin; Ministerio de Educacin y Cultura; las Intendencias Municipales) no existe una poltica pblica central que
coordine estas acciones dispares ni que planifique y
evale su impacto.
Existe gran expectativa con la reforma de la carta
orgnica del Banco de la Repblica Oriental del
Uruguay (BROU) y la creacin del Fondo de Desarrollo (FONDES) recientemente reglamentado ya
que hasta el momento los emprendimientos de ESS
han tenido que recorrer las distintas ventanillas del
Estado en busca de apoyo econmico sin contar
con una poltica pblica central que los promueva
en este sentido.
Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)
En julio de 2011 asumi el Ec. Daniel Olesker como
nuevo Ministro de Desarrollo Social quien ha declarado pblicamente una apuesta fuerte a la Economa Social. El Ministerio tendr como prioridad
en esta gestin la realizacin de una Ley de Reforma Social que incluya a las cooperativas sociales
y programas como Uruguay Trabaja bajo la concepcin de que la consolidacin y creacin de cooperativas sociales asegura una salida laboral a los
sectores de ms bajos ingresos.
En el Ministerio de Desarrollo Social se crea la Direccin de Economa Social con el objetivo de promover procesos de integracin econmica y social con
un enfoque productivo, laboral y educativo como eje
de transformacin para contribuir a la igualdad de
oportunidades y el ejercicio pleno de derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA)115.
Interinstitucionalidad.
156
157
contando con financiamiento externo (Fondo Binacional Uruguay Venezuela y FOCEM) y Presupuesto Nacional.
Desde la DINAES se plantea la necesidad de articular esta poltica social con polticas econmicas y de
desarrollo productivo. As como tambin, debido a
las caractersticas de los emprendimientos, lograr
integralidad e interinstitucionalidad de las polticas
pblicas a la hora de abordarlos.
Por otro lado, como aspectos a tener en cuenta para
la mejora del programa, se plantea la problemtica de los plazos y cumplimiento con procedimientos pblicos debido al crecimiento del mismo y la
consiguiente masividad. Se evala la necesidad de
generar una cultura de repago, nuevos marcos normativos, as como de un vnculo ms fuerte con
tecnologas de proceso y conocimiento tecnolgico,
con actores como la Universidad o el LATU.
Uruguay Clasifica - Este programa pretende
contribuir al desarrollo de procesos integrales y
articulados para la inclusin social de los hogares
clasificadores de residuos. Se parte de reconocer su
condicin de trabajadores y de primeros agentes
ecolgicos, promoviendo el ejercicio pleno de derechos y su activa participacin en modelos de trabajo
alternativos e innovadores, ambiental y socialmente sustentables. El Programa apoya la conformacin
de colectivos y cooperativas de clasificadores informales de residuos (con acompaamiento tcnico,
capacitacin, apoyo econmico, apoyo material,
coordinacin con organismos gubernamentales y
actores locales) para transformar las condiciones en
que realizan su labor.
Hasta ahora se han identificado los siguientes logros del programa:
158
Cooperativas Sociales Busca promover oportunidades de desarrollo e inclusin social y econmica de personas y grupos mediante la formacin
de Cooperativas Sociales, su calificacin, capacitacin, formalizacin, registro y control, permitiendo
a sus integrantes el aprendizaje de la gestin colectiva y la generacin de ingreso formal. Las cooperativas sociales, instrumento creado con la Ley
17.978, por definicin son cooperativas de trabajo
que tienen por objeto proporcionar a sus socios un
puesto de trabajo para el desarrollo de distintas
actividades, con el fin de lograr la insercin social
y laboral de personas pertenecientes a sectores en
situacin de vulnerabilidad a travs de la creacin
de puestos genuinos de trabajo. A diferencia de las
cooperativas de trabajo clsicas las utilidades de los
socios por trabajo aportado se encuentran limitadas
por el laudo, lo que ha generado cierto descontento
en estas cooperativas que reclaman la eliminacin
de esta limitacin. A los grupos que quieran formar
una cooperativa social se les brinda informacin y
a travs de la intervencin tcnica se estudia su viabilidad social y econmica. Si el emprendimiento es
viable, se promueve su formalizacin jurdica, luego se brinda asesora tcnica en gestin cooperativa, gestin empresarial, desarrollo de productos o
servicios, constitucin de redes, as como toda otra
temtica que promueva su desarrollo. Asimismo se
realizan auditoras de tipo social y contable cuya informacin retroalimenta a la intervencin y la consolidacin de procesos.
A abril de 2011 existan 130 cooperativas sociales
con 1400 personas involucradas, destacndose los
rubros de mantenimiento integral, manejo de reas
verdes, servicio de acompaantes, entre otros.
En lo que refiere a aspectos a mejorar desde la Unidad
de Cooperativas Sociales se plantean los siguientes:
159
Estimular el pasaje a cooperativas de produccin a travs de acuerdos con el movimiento cooperativo y el INACOOP.
Facilitar la formalizacin como parte de las garantas del ejercicio de derechos ciudadanos y
como integracin al sistema social y jurdico.
Desarrollar un fondo de garanta que permita canalizar el crdito tanto pblico como
privado. Hasta ahora las lneas crediticias
aprobadas son: convenio INACOOP, FUCAC; fondo emprendimientos, BROU.
160
161
Se est impulsando el intercambio de tcnicos entre Universidades de Europa y la Unidad de Estudios Cooperativos de la UdelaR
para implementar el sistema de cuentas satlites, del cual se esperan obtener datos ms
precisos y as poder afinar la poltica pblica.
Se reeditar este ao el Fondo para educacin y asistencia tcnica que en 2010 lleg a
170 cooperativas.
En junio de 2011 se llev a cabo un Seminario-Taller sobre Polticas Pblicas para el desarrollo de la
Economa Social y Solidaria Aplicacin de la Recomendacin 193 de OIT sobre la Promocin de las
Cooperativas123, organizado por el INACOOP y el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS).
En el seminario participaron otros Ministerios
como el de Industria, Energa y Minera (MIEM),
Ganadera, Agricultura y Pesca (MGAP), Desarrollo Social (MIDES) y Salud Pblica (MSP), para
discutir sobre las diferentes perspectivas de las polticas pblicas en las reas productivo-social y su
conexin con el desarrollo cooperativo y de la ESS.
Este seminario tuvo como objetivos:
162
El ncleo de ESS, conformado por docentes y estudiantes de la UEC/UdelaR, viene trabajando junto
con la CONAES en la construccin de un censo o
mapeo de los emprendimientos y entidades de apoyo, de manera de saber quines, cuntos, cmo y
qu hace la economa solidaria en el Uruguay. Este
trabajo se realiza teniendo en cuenta que el Censo
Cooperativo dej fuera de su relevamiento a los
otros emprendimientos de economa solidaria.
Dentro de la Universidad de la Repblica se encuentra funcionando tambin una Red Temtica de Economa Solidaria, en donde participan profesores e
investigadores de la UdelaR que trabajan el tema.
Fondo de Desarrollo (FONDES)
Si bien el Banco Oriental de la Repblica (BROU)
no est cumpliendo el rol de banco fomento, existe
gran expectativa con la reforma de su carta orgnica, Ley 18.716, que prev en su artculo 40 que el
30% de las utilidades del BROU se destinen a un
fondo para financiar proyectos productivos viables
que resulten de inters del Poder Ejecutivo. El 27 de
septiembre de 2011 se sancion su reglamentacin,
crendose el Fondo para el Desarrollo, FONDES,
para apoyar a proyectos de inters del Poder Ejecutivo vinculados a sectores estratgicos y a modelos
autogestionarios. Se crean cuatro subfondos o fideicomisos: de asistencia tcnica no reembolsable, de
garanta, de financiamiento, de capital semilla, de
capital y de riesgo. Para su implementacin se crea
una Junta de Direccin integrada por tres miembros representantes de Presidencia, OPP y MIEM y
una Unidad Tcnica dentro de la OPP.
163
Naturaleza
Contenido
Pases
(Ordenacin / Proceso)
(Oferta / Demanda)
Ecuador
Polticas de Ordenacin:
En la nueva Constitucin se reconoce la ESS
como un sistema alternativo al actual.
Se aprueba la Ley de Economa Popular y
Solidaria (EPS), con la que se crea el Instituto
de EPS.
Cuenta con una subsecretaria de EPS dentro
del Ministerio de Inclusin Econmica y
Social.
El Ministerio de Poltica Econmica en sus
polticas macroeconmicas tiene como eje al
modelo de EPS.
En resumen, las polticas pblicas ecuatorianas de EPS son transversales en todo el
Estado
Se prev en la legislacin
Bolivia
Argentina
Polticas de Ordenacin:
Al igual que Ecuador reconoce a la ESS como
un sistema alternativo al actual en su Carta
Magna.
Se define el Plan Sectorial de Desarrollo
Productivo con Empleo Digno del Ministerio
de Desarrollo Productivo y Economa Plural y
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsin
Social que es el documento rector de las
polticas pblicas para el fortalecimiento de
la economa plural.
Se crean las agencias y servicios de desarrollo que trabajan coordinadamente con
otros ministerios en apoyo integral al sector
privado comunitario y social cooperativo.
Polticas de Proceso:
Se visualiza a la ES como un paliativo a las
fallas del sistema capitalista, de manera que
las polticas desarrolladas tienen como objetivo el combate a la pobreza y la exclusin.
La ES como poltica dirigida a los excluidos
del mercado del trabajo.
Polticas de Ordenacin:
Ley de Cooperativas (20.337)
INAES - Instituto Nacional de Economa
Social ex Instituto de Cooperativismo
Polticas de Oferta:
Disear polticas tributarias que promuevan la inver
Polticas de demanda:
Prioridad en las compras pblicas
Polticas de Oferta:
Polticas de Oferta:
Micro crdito (Ley 26.117). Promueve y financia el
acceso al crdito.
Monotributo Social (Leyes 25.865 y 26.233) se
164
Criterios
Naturaleza
Contenido
Pases
(Ordenacin / Proceso)
(Oferta / Demanda)
Brasil
Polticas de Ordenacin:
Se cre la SENAES y los consejos estatales y
nacionales de la ESS.
Existe un programa de Economa Solidaria
y Desarrollo que prev polticas especificas
para el sector.
Creacin de las ITCPs.
Apoyo y el reconocimiento al movimiento
de ESS.
Venezuela
Uruguay
Polticas de Ordenacin:
Reconocimiento de la ESS en el nuevo modelo de economa productivo.
Ley del sistema econmico popular, con
la que crea la existencia de los consejos
comunales.
Creacin figuras jurdicas para proyectos
socio-productivos colectivos
Creacin del Frente de Productores
Socialistas, es una fuerza creada para la
organizacin y movilizacin de las unidades
productivas.
Impulso de las redes productivas para la
construccin de la cadena de valor socialista
entre las distintas unidades productivas potenciando a su vez el impacto en la economa
nacional.
Polticas de Proceso
En general desde el gobierno se busca paliar
las fallas del sistema, no hay un apoyo transversal al sector sino herramientas coyunturales o avances puntuales.
Creacin de la figura de Cooperativas
Sociales.
Programa Uruguay Trabaja
Polticas de Oferta:
Segn la OIT las principales reas de promocin y
pblicas
Organizacin del sistema nacional de ferias
Empresas recuperadas
Polticas de Oferta:
Apoyo econmico al sector
Promocin del sistema de trueque
Impulso a los bancos comunales
Realizacin de Ferias de Economa Comunal
Polticas de Oferta
Programa de Apoyo a Emprendimientos Producti-
Polticas de Ordenacin:
Ley General de cooperativas, con la que se
crea el INACOOP
Creacin de la Direccin de Economa Social
dentro del MIDES
Reforma de Carta Orgnica del BROU (Fondes)
Fuente: Elaboracin propia.
Conclusiones
A partir del marco conceptual generado se desprende que la ESS puede ser entendida como un sector
ms de la economa, como una herramienta paliativa a las fallas del sistema actual que en ese caso se
165
166
cambio, el movimiento cooperativo est consolidado en nuestro pas, logrando una incidencia real en
las polticas, por ejemplo, a travs de la ley general
de cooperativas y de la contemplacin especial del
sector en la reforma tributaria.
A la hora de generar polticas hacia el sector, los
entrevistados manifiestan falta de coordinacin y
comunicacin, no slo con la sociedad civil organizada, sino tambin a la interna del Estado. En el
contexto actual sera recomendable que las polticas
de apoyo al sector surjan de una agenda comn articulada entre los distintos organismos para generar
una sinergia positiva entre ellos.
En el Encuentro Latinoamericano de Economa
Social y Solidaria se plantea la necesidad del apoyo
estatal hacia la ESS para fomentar su desarrollo ya
que es muy difcil que la misma pueda desarrollarse
y crecer inmersa en un sistema capitalista.
acceso al crdito, se ha generado una gran expectativa con el FONDES que tiene entre sus
prioridades el financiamiento de proyectos
autogestionados.
Tanto del Encuentro como de las entrevistas realizadas para este trabajo surgen recomendaciones de
reas prioritarias a ser atendidas por el Estado en su
rol de promotor, entre ellas se mencionan:
167
Bibliografa
Bertullo, Jorge et al (2004) El cooperativismo en Uruguay. Documento de Trabajo del Rectorado,
N 22. UdelaR. Montevideo.
Monzon,J.L. et. al. (2009) Fundamentos de Economa
Social. Master en Administracin y Direccin
de Empresas y de Entidades No Lucrativas de
Economa Social (MADES) Materia I.1. Coordinador Monzn J.L. Universitat de Valencia.
Valencia.
Ley General de Cooperativas, Ley N 18.407 disponible en: http://www.bcu.gub.uy/Leyes%20
y%20Decretos/ernp18407.pdf
http://www.mides.gub.uy/mides/colgado.js
p?contentid=13653&site=1&channel=mides
Ley 18716, de modificacin de la Carta Orgnica del Banco de la Repblica Oriental del
Uruguay. Disponible en: http://www0.par-
lamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.
asp?Ley=18716&Anchor=
168
169
Clasificadores de residuos:
anlisis de la cadena
econmica de recuperacin
de desechos y su relacin con
el trabajo precario
Mariana Fry126, Martn Sanguinetti127
El presente artculo se propone estudiar la cadena
econmica de recuperacin de desechos y su relacin
con las caractersticas del trabajo de los clasificadores de residuos. A travs del anlisis de la informacin secundaria disponible en Uruguay, se describe
la participacin de los clasificadores de residuos y de
las empresas del reciclaje en el proceso de produccin
y apropiacin de valor a partir de los residuos slidos
urbanos. Los datos permiten observar que mientras
que las empresas recicladoras detentan importantes
mrgenes de rentabilidad, los clasificadores de residuos desempean su actividad en psimas condiciones laborales, obteniendo ingresos que se encuentran
por debajo de lo necesario para la subsistencia. Se
sostiene que la informalidad que caracteriza a este
sector de la economa contribuye a producir la condicin precaria de trabajo de los clasificadores de residuos, propiciando una modalidad de explotacin
encubierta a travs de la cual las grandes empresas
del reciclaje se apropian del valor producido por el
trabajo de los clasificadores.
Introduccin
En los ltimos lustros la problemtica social de los
clasificadores de residuos urbanos ha adquirido una
importancia creciente en las ciudades del cono sur
de Amrica Latina, suscitando nuevos desarrollos
desde la academia. En este sentido, es posible identificar a nivel de la regin investigaciones que buscan profundizar en el anlisis de las condiciones de
170
Metodologa
El trabajo aqu presentado constituye un primer
avance de una de las lneas de investigacin desarrolladas desde el Ncleo de estudios e intervencin
con clasificadores de residuos de la Universidad de
la Repblica. Como se ha sealado, desde este espacio se est ejecutando el proyecto de investigacin
Clasificadores/as de residuos urbanos slidos: desde
la inclusin precaria hacia la construccin de un
nuevo modelo de gestin de residuos129. En este marco, se analiza el modo en que la cadena econmica
de recuperacin de desechos, la poltica pblica que
regula esta actividad y las caractersticas del proceso organizativo del sector condicionan las posibilidades de transitar desde la inclusin precaria hacia
nuevas formas de inclusin social de los clasificadores de residuos.
129. Proyecto financiado por CSIC en la modalidad Proyectos de Investigacin e Innovacin Orientados a la Inclusin Social, edicin 2010.
171
172
Anlisis de la cadena de
tratamiento de desechos
En esta seccin se aborda el sector con una mirada de cadena productiva. El principal antecedente
en este sentido es el trabajo de Barrenechea et. al.
(2003), donde se analizan los distintos productos
que se clasifican y reciclan en la cadena realizando una descripcin exhaustiva de los precios que se
pagan por los mismos y las cantidades. Este trabajo
nos da una dimensin de la recuperacin y el reciclaje de residuos en el Uruguay como una cadena
productiva, que se inicia en el desecho de residuos,
contina en la etapa de recoleccin del mismo, la
clasificacin y el reciclaje, finalizando en el proceso
de transformacin para generar un nuevo producto.
La cuenta produccin analiza el esfuerzo productivo que realizaron en este caso las empresas de reciclaje, a travs del Valor Bruto de Produccin (VBP),
que es el valor econmico obtenido por los productores en el proceso de produccin analizado. En
trminos contables es todo lo vendido por el sector
en el perodo considerado. No obstante, este valor
no es un registro adecuado para medir el esfuerzo econmico realizado por la rama en el perodo
analizado, ya que contiene el esfuerzo productivo
de otros sectores o del mismo sector pero en aos
anteriores. Por ese motivo se le debe restar el consumo intermedio (CI), o en trminos contables todos
los insumos utilizados, ya que estos constituyen el
130. Este proyecto es llevado a cabo por PNUD, PNUMA, IM, MIDES, MVOTMA, OPP.
131. Es posible realizar el anlisis desde el ao 2002 al 2008, pero debido a que del ao 2002 al 2006 existen problemas metodolgicos para
esta rama y que para el 2008 hay un cambio de revisin del CIIU, se
decidi utilizar solamente el 2007.
173
Como contracara del proceso de produccin, se genera un proceso de distribucin de ingresos debido a la participacin de los factores de produccin
y del Gobierno. De este modo, el VAB se gener
debido a que en el esfuerzo productivo participaron trabajadores, quienes son recompensados con
salarios (RA), empresarios que obtienen un excedente de explotacin (EE) y el gobierno a travs
de los impuestos y subsidios (TI-S), por lo tanto:
VAB=RA+TI-S+EE
En el cuadro 2, podemos apreciar el consumo intermedio de la industria, que como vemos es un componente muy grande del VBP (ronda en el 70% del VBP).
2007
560.412.312,7
70.661.648,0
60.045,9
Fuente: BCU.
Fuente: elaboracin propia en base a EAE.
Industria manufacturera
VBP
193.560
235.394.001
CI
133.514
164.732.353
VAB
60.046
70.661.648
134. En la seccin siguiente se realiza una caracterizacin de los trabajadores y se exponen las limitaciones metodolgicas de la ENHA.
174
Montevideo
Interior
Estimacin
Inferior
Superior
107215619
93947448
120483790
4581224
2164953
6997496
135. La interpretacin de este dato debe considerar los recaudos metodolgicos necesarios, como los errores muestrales que se exponen en
los intervalos de confianza y otros de subestimacin que puede tener
la EAE. En este sentido, hay que tener en cuenta que esta rama de actividad obtiene sus insumos de una rama que es informal, por lo que es
de esperar que exista una subdeclaracin de este dato en la encuesta.
Industria manufacturera
VAB
60.046
70.661.648
RA
17.695
19.975.832
EEB
37.039
36.297.999
IT-S
133
8.452.985
CKF
5.178
5.934.831
Como se puede apreciar, el excedente de explotacin es el componente de mayor peso (62% del
VAB) del valor total generado, que en comparacin
al total de la industria es un valor elevado (51%). Las
remuneraciones son el otro componente en importancia y el peso es similar al que tiene para el total
de la industria.
Los datos analizados indican que se trata de una
rama de actividad que agrega muy poco valor al
producto pero que detenta importantes mrgenes de
rentabilidad. Constituye, asimismo, una actividad
industrial que genera muy pocos puestos de trabajo directos (211 para el ao 2007 segn EAE) y que,
como se ha sealado en trabajos anteriores (MIDES,
2006a), funciona a partir de la explotacin del trabajo de los clasificadores de residuos informales.
En la siguiente seccin se analizan las caractersticas del trabajo de los clasificadores de residuos, a
partir del modo en que stos se insertan en la cadena del reciclaje.
175
Inferior
Estimacin
Superior
Montevideo
3987
4391
4795
Interior
1370
1782
2194
Total
5596
6173
6750
136. La mayora de los resultados se exponen con sus intervalos de confianza para visualizar el error de estimacin cometido.
137. Llamamos variable bsica a aquella que considera como clasificadores a quienes han declarado esta actividad como ocupacin principal
o secundaria.
176
Inferior
Estimacin
Superior
Montevideo
6909
7431
7953
Interior
2350
2878
3406
Total
9563
10309
11055
de Montevideo y que los peones de carga de cualquier rama de actividad representan el 1,96%.
Si tomamos la clasificacin de residuos como una
rama de actividad139 que forma parte de una cadena
de produccin, dicha rama no solo genera niveles
elevados de valor, sino que ocupa un importante
contingente de trabajadores. Para dimensionar este
dato, en la industria solo hay tres ramas de actividad que superan los 5000 trabajadores ocupados:
1810 Fabricacin de prendas de vestir, con materiales no fabricados en la misma unidad, excepto
prendas de piel. Incluye la fabricacin de prendas
de tela, otros materiales textiles y de cuero. Ropa
interior y exterior, y accesorios como guantes, cinturones, sombreros, redecillas para el pelo, excepto
calzado, 1511 Matanza de ganado (vacuno, ovino,
caballar y porcino) y de otros animales. Preparacin
y conservacin de carnes. Extraccin y refinacin de
manteca de cerdo y otras grasas comestibles y 1541
Elaboracin de productos de panadera.140
Condiciones de trabajo
Varios antecedentes de investigacin han sealado
que el trabajo en el sector clasificador de residuos se
caracteriza por la extrema precariedad (Domenech,
2005; MIDES, 2006a).
Las principales referencias tericas que han discutido la precariedad laboral se han orientado a
analizar el trabajo organizado a partir de relaciones asalariadas, definiendo al empleo precario por
sus niveles inferiores de seguridad social, derechos
laborales y remuneracin, en comparacin con el
empleo pleno. Para el desarrollo de este trabajo,
recogemos esta perspectiva y la reelaboramos para
analizar las caractersticas singulares del sector
clasificador, definido por no encontrarse en una
relacin social de dependencia con un empleador.
En este sentido, retomamos la propuesta de Gerry
Rodgers (1992), quien aporta una mirada multidimensional del concepto de precariedad, lo que nos
permitir pensarlo para el caso de los clasificadores
de residuos.
177
Estimacin
Superior
1942
2030
2118
Las estimaciones realizadas a partir de ENHA indican que el ingreso promedio percibido por los clasificadores de residuos por esa actividad es de $ 2030
para el ao 2006, ubicndose por debajo del Salario
Mnimo Nacional, que se fij en $ 3000141 al 1 de
julio de ese ao.
Cuadro 8: Promedio de horas semanales trabajadas por los clasificadores
Inferior
Estimacin
Superior
34,9
35,3
35,8
Si se consideran las horas trabajadas, con un promedio de 35hs semanales los clasificadores de residuos no alcanzan el mnimo ingreso de un trabajador formal, ya que en valor hora estos ganan menos
que el salario mnimo nacional.
En lo referente a la cobertura de seguridad social,
los datos indican que para el ao 2006 casi el 100%
de los clasificadores no realizaba aportes jubilatorios. Esto constituye un indicador muy fuerte del
grado de informalidad que caracteriza este trabajo,
tratndose de un grupo de ms de seis mil ocupados
que no se encuentran inscriptos en las redes de proteccin social asociadas al empleo pleno.
Como se seal al inicio de este apartado, otra dimensin central a la hora de investigar la precariedad laboral refiere a la estabilidad del trabajo. No
obstante, para el caso de los clasificadores de residuos sta no puede medirse a partir de los datos
proporcionados por la ENHA, ya que la incerti-
178
Frecuencia
Porcentaje
Porcentaje
No
4119
72.79
Una vez
1026
18.13
302
5.34
Menos de un ao
582
10.28
Dos veces
Entre 1 y 4 aos
2641
46.67
Tres veces
112
1.98
Entre 5 y 9 aos
912
16.12
Cuatro veces
24
0.42
10 aos o ms
1524
26.93
Cinco veces
15
0.27
Total
5659
100.00
142
Ms de cinco
143
Total
61
1.08
5659
100.00
Los datos presentados en este cuadro permiten sealar que slo el 10% de los clasificadores de residuos
ha permanecido en esta ocupacin por menos de un
ao, mientras que el 90% restante hace un ao o ms
que se dedica a la clasificacin. Asimismo, llama la
atencin el hecho de que un 27% de los clasificadores
encuestados en 2006 se haba dedicado a esta tarea
durante diez aos o ms, que en trminos absolutos
representan ms de 1500 trabajadores.
Complementariamente, el siguiente cuadro permite
observar que el 73% de los clasificadores encuestados en 2006 no haba cambiado de trabajo en los
ltimos tres aos (cuadro 10).
La interpretacin de los datos da la pauta de una permanencia muy fuerte en esta ocupacin para la mayora de los clasificadores encuestados. Por un lado,
esto puede deberse al sesgo de informacin caracterstico de estos datos: en la medida en que se trata
142. Los totales difieren de las estimaciones presentadas en cuadros anteriores ya que consideran nicamente la ocupacin principal.
143. Los totales difieren de las estimaciones presentadas en cuadros anteriores ya que consideran nicamente la ocupacin principal.
cin coincide con la que presenta el informe elaborado por la IM a partir de la encuesta realizada en
el marco del proyecto Iniciativa pobreza y medio
ambiente (IM, 2011). Si bien en este estudio no se
trabaja en forma exclusiva con clasificadores, sino
con personas que viven en hogares clasificadores144,
se indica que stas son en su mayora cuentapropistas con elevados mrgenes de informalidad (que
superan el 80%) y escasos ingresos. Se observa asimismo una alta incidencia del multiempleo (18%,
que constituye un valor elevado si se lo compara
con el promedio de Montevideo, el cual se ubica en
torno al 9%), lo que da una pauta de la necesidad de
complementar estos ingresos con otras actividades
laborales.
Un dato que merece ser destacado de este estudio
consiste en el peso relativo de los ingresos obtenidos
por la clasificacin sobre los ingresos totales del hogar: segn este trabajo, ste se ubica en torno al 27%
del total, siendo la mitad de los ingresos personales
que perciben los miembros de estos hogares. Esto
da cuenta de la importancia de esta actividad en la
subsistencia de los hogares clasificadores.
Reflexiones finales
Como se seal al inicio, este trabajo constituye
un primer avance enmarcado en una propuesta de
investigacin ms amplia, de manera que el objetivo no consiste en establecer conclusiones acabadas sino reflexiones que permitan abrir el debate y
trazar hiptesis de trabajo, las cuales orientarn la
etapa de recoleccin de informacin.
No obstante, la informacin analizada permite
sostener que la cadena del reciclaje es una actividad econmica de gran importancia en la economa uruguaya tanto por el valor que genera como
por el nmero de trabajadores que emplea y por el
rol medioambiental que cumple, lo que justifica el
abordaje de la clasificacin de residuos en tanto actividad econmica. En esta cadena intervienen varios agentes: la IM a travs de la recoleccin formal
de residuos, los clasificadores a travs de la recolec-
179
180
Bibliografa
Barrenechea et al (2003): Estudio del mercado de materiales reciclables de Residuos Slidos Urbanos. Informe Final. Organizacin San Vicente.
Montevideo.
Chabalgoity, M.; Taks, J.; Goi, A.; Fernndez, L.;
Gonzalo Bustillo, A. y Blanco, M. (2006): Gestin de Residuos Slidos Urbanos, un abordaje
territorial desde la perspectiva de la inclusin
social, el trabajo y la produccin. En revista
Pampa. Ao 2, N 2, 2006. Santa Fe.
Castel (1999): Las metamorfosis de la cuestin social.
Una crnica del salariado. Paids, Buenos Aires.
De Puda Bosi (2008): A organizacao capitalista do
trabalho informal. O caso dos catadores de
reciclveis. En Revista brasilera de Ciencias
Sociales Vol. 23 N 67, Ro de Janeiro.
Domenech, Amparo (2005): De descalificados a calificados. De descartables a reciclables: entre vivencias individuales y experiencias colectivas.
181
182
183
Introduccin
184
El documento se estructura entonces en cuatro secciones: en primer lugar, se desarrolla una lectura de
la principal bibliografa sobre los paradigmas que
delinean las modalidades de intervencin, as como
un esquemtico acercamiento al proceso de construccin de las polticas de infancia en Uruguay.
Posteriormente, se realizar una presentacin institucional del INAU en la que se reclasificarn sus
lneas de accin en base a determinados criterios
expuestos y se presentarn algunos datos cuantitativos relacionados a la poblacin atendida as como
sobre las diversas modalidades de respuesta. En
tercer lugar, se analizarn las tensiones paradigmticas en las polticas de infancia llevadas adelante
por el INAU a partir de algunas de las dimensiones
de anlisis sobre las que se basa la investigacin.
Por ltimo, se presentarn algunas consideraciones
finales aunque an preliminares.
Paradigmas en cuestin
y polticas de infancia en
Uruguay
185
tos de la infancia. Este Cdigo se afiliaba a las concepciones de la llamada Doctrina de la Situacin
Irregular que fue la base de todas las polticas de
derecho de menores en Amrica Latina siendo el
paradigma hegemnico hasta fines de la dcada de
los 80 (Garca Mndez 1995: 3).
Los orgenes de la Doctrina de la Situacin Irregular pueden rastrearse en EE.UU con movimientos
que promovan la diferenciacin en tratamiento,
penas y edificios de reclusin de menores y adultos. La doctrina se estructura con este componente
compasivo - proteccionista, y con elementos del
positivismo vinculados a la idea de control.
Tal combinacin al decir de Erosa es un doble discurso, (no necesariamente intencional), en tanto
se pas de una ideologa de carcter estrictamente
punitivo (anterior a las legislaciones de menores), a
una ideologa tutelar - asistencialista donde lo punitivo sigue presente aunque encubierto como componente de la legislacin (Erosa 1995).
Esta doctrina parte de la mirada del nio, nia y
adolescente desde sus carencias, y en tal sentido, la
legislacin acta, al decir de Uriarte, como ...una
estrategia de intervencin de control social. Definida
una situacin como irregular, legitima la intervencin institucional (Uriarte 1999: 39). Es una concepcin que no se dirige al conjunto de los/as nios/
as y adolescentes normales, sino slo a aquellos
cuya vida es entendida por la moral media como
irregular. Bajo la irregularidad se incluyen indistintamente a los carenciados, abandonados, inadaptados e infractores para los que hay que asegurar la
proteccin y la vigilancia que su situacin no les
ofrece (Gomes Da Costa 1998: 2).
Se genera as un criterio de compasin y represin
que es aplicado indistintamente a casos de origen
puramente social y a otros que incluyen un componente jurdico, no diferencindose tampoco las
medidas que se aplican para unos y para otros. Para
toda situacin entendida como irregular, la respuesta indiferenciada es la privacin de libertad.
De esta forma se va conformando una ideologa de
criminalidad donde un abandonado es potencialmente un infractor. Esta doctrina coloca al aban-
Protegiendo integralmente a la
infancia
Desde la dcada del 80 comienzan a cobrar fuerza
los cuestionamientos a la Doctrina de la Situacin
Irregular y sus consecuencias, proponindose otra
concepcin: la Proteccin Integral, que se configura
como Doctrina en torno a un conjunto de instrumentos jurdicos de carcter internacional cuyas
ideas toman como antecedente directo a la Declaracin Universal de los Derechos de la Infancia
(1959)149.
La Convencin Internacional de los Derechos del
Nio (CIDN en adelante) es el instrumento ms relevante no slo por su trascendencia jurdica sino
149. Tales instrumentos son: la Convencin Internacional de los Derechos del Nio (CIDN), las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para
la Administracin de la Justicia juvenil (Reglas de Beijing), las Reglas
Mnimas de las Naciones Unidas para los Jvenes Privados de Libertad
y las Directrices de las Naciones Unidas para la Administracin de la
Justicia Juvenil.
186
150. Durante el siglo XIX se observan varias transformaciones institucionales de las polticas de infancia que pueden resumirse desde la inauguracin de la Casa Cuna creada en 1817 por las Hermanas de la
Caridad, a diversas configuraciones de Comisiones Honorarias.
187
151. Resumidamente la aprobacin del CNA se caracteriz por aspectos tales como: decisin unnime; aprobacin al final de una legislatura
muy particular por la posibilidad de cambios en las futuras mayoras
parlamentarias; no introduccin de cambios en el proyecto; inmediata
entrada en vigencia (Uriarte: 2004).
188
152. Los servicios descentralizados son aquellos regulados por la Constitucin de la Repblica del Uruguay en la SECCION XI DE LOS ENTES
AUTONOMOS Y DE LOS SERVICIOS DESCENTRALIZADOS. Esto significa
que su grado de descentralizacin est determinado por la Constitucin
as como por su Ley de creacin y decretos reglamentarios (ver nota al
pie 9).
153. Ley de creacin del INAME: N 15.977 de 14/9/988 - Decretos reglamentarios: 877/988 de 27/12/988 y 359/89 de 27/7/989
154. Misin del INAU, Disponible en: www.inau.gub.uy
155. www.inau.gub.uy
156. www.inau.gub.uy
fundamentalmente llevadas adelante por el Instituto combinando estrategias de alcance universal con
aquellas focalizadas hacia las poblaciones que detentan vulnerabilidades que requieren un abordaje
especial aunque transitorio.
En los hechos, la Ley de creacin del INAME as
como el CNA del Uruguay otorgan al INAU competencias de rectora especficas en los temas de
adopciones, inspecciones de espectculos pblicos,
inspecciones de trabajo infantil y adolescente, otorgamiento de permisos de trabajo y adolescentes en
conflicto con la ley.
Es en las otras reas de polticas donde la consecucin operativa del rol de rectora observa ciertas
dificultades prcticas. Producto de diversas razones, puede afirmarse que el INAU no ha logrado
posicionarse como organismo rector en la materia.
Aunque no es el objetivo de este artculo, algunas
de las causas prioritarias sern consideradas en secciones posteriores del artculo como por ejemplo: su
propia historia y cultura institucional as como el
reciente solapamiento de competencias institucionales.
Qu hace?
INAU tiene diferentes formas de clasificar las polticas que implementa. Formalmente el Instituto
cuenta con un organigrama157. La utilizacin del
organigrama presenta importantes dificultades
como forma de clasificacin de las modalidades de
atencin que el INAU desarrolla, pues aunque en
una primera impresin parece demostrar la com-
157. Su organigrama presenta la siguiente estructura: en lo que respecta a lo denominado como las reas de atencin directa a nios,
nias, adolescentes y familias, el INAU cuenta con dos Gerencias, dieciocho Direcciones Departamentales, diez Divisiones, tres Coordinaciones Regionales y treinta y un programas. Corresponde sealar tambin
las reas de soporte administrativo que terminan por delinear la complejidad del organismo. A saber stas son: Planeamiento; Auditora;
Financiero contable; Jurdica; Servicios generales; Secretara general;
Recursos humanos; Inspeccin. Por otra parte, el Instituto cuenta con
reas de supervisin tcnica de las polticas para lo que cuenta con departamentos disciplinares de psicologa, trabajo social y educacin. Por
ltimo, el organismo posee un Centro de formacin y estudios, donde
se desarrollan actividades de enseanza relacionadas a la infancia. La
clasificacin de las lneas de abordaje de atencin directa del organismo
a travs del organigrama puede observarse en el ANEXO 1.
158. Un ejemplo es el Programa PROPIA que aborda el derecho a la participacin de nios, nias y adolescentes con mirada universal
159. Segn la clasificacin utilizada por el SIPI, el INAU organiza la oferta
de sus servicios en dos grandes modalidades: programas de Atencin
Integral de Tiempo Completo-24hs. y programas de Atencin Integral
de Tiempo Parcial, subdivididos a su vez en entorno institucional y en
entorno familiar o comunitario, respectivamente. Esta clasificacin de
las lneas de accin del organismo a travs del SIPI puede observarse
en el ANEXO 2.
160. El SIPI es un Departamento del INAU creado institucionalmente en
el CAPITULO XVIII REGISTRO DE INFORMACION DE NIOS Y ADOLESCENTES del Cdigo de la Niez y la Adolescencia del Uruguay (2004) en sus
artculos 218 y 219: 218. (Sistema de datos).- El Instituto Nacional del
Menor deber desarrollar el Sistema Nacional de Informacin sobre Niez y Adolescencia, que deber incluir datos sobre el nio o adolescente
a su cargo y las instituciones que lo atienden. ARTICULO 219. (Seguimiento).- El Sistema Nacional de Informacin sobre Niez y Adolescencia deber generar datos que permitan un adecuado seguimiento de la
atencin del nio o adolescente y de la evolucin de la misma, as como
generar la informacin necesaria para la formulacin de las polticas de
niez y adolescencia. (ROU, 2004).
Asimismo, segn el Manual de Funciones del INAU (INAU 2010c: 11-12)
el SIPI tiene por principales funciones: 1-Proporcionar informacin
oportuna y confiable sobre los nios, nias y adolescentes vinculados
a la Institucin en sus diferentes programas, proyectos o centros de
atencin que sirva como insumo para quienes deban tomar decisiones;
2- Desarrollar todas las acciones para mantener la vigencia del sistema, acciones de desarrollo y mantenimiento; 3- Administrar el soporte
informtico. 4- Definir los procedimientos de ingreso al sistema, asegurando el flujo, cumplimiento y oportunidad de la informacin; 5- Ingresar el perfil de atencin de los proyectos, as como sus objetivos, sus
actividades y los datos necesarios para la liquidacin de los proyectos
en convenio con la Institucin; 6- Ingresar los datos de Entidades (Organismos nacionales e internacionales, Instituciones pblicas y privadas
y Asociaciones civiles que ejecutan proyectos; 7- Ingresar los datos de
los Centros que son el lugar fsico donde se realizan los proyectos; 8-Disear y administrar los formularios, manuales, instructivos y glosarios
189
que correspondan; 9- Controlar de calidad y la actualizacin de los datos almacenados en el sistema; 10-Velar por la integridad y seguridad
fsica y lgica de la informacin gestionada por el sistema; 11- Capacitar
permanentemente a las personas involucradas en la generacin, ingreso, procesamiento y uso de la informacin; 12- Difundir la informacin
brindada por el sistema, logrando un mayor uso de la misma en la institucin; 13- Disear reportes que informen en forma clara y oportuna a
quienes toman decisiones; 14- Atender los requerimientos de necesidad
de informacin de las distintas unidades de la Institucin; 15- Realizar y
apoyar investigaciones de inters institucional; 16- Participar en la definicin y generacin de indicadores que permitan evaluar y monitorear el
cumplimiento de los Derechos del Nio; 17- Coordinar e interactuar con
otros sistemas de informacin de la institucin y con otras instituciones que generan informacin complementaria al SIPI; 18- Proporcionar,
recepcionar, analizar y ejecutar los cambios del sistema tendientes a
obtener informacin completa y oportuna.
161. Un ejemplo de ello es que el SIPI no clasifica ni trabaja con datos de
la Divisin Educacin ni de la Divisin Salud que son dos de las reas con
mayor trayectoria en el organismo.
190
Cuadro 1: Polticas de proteccin social a la infancia desarrolladas por el INAU agrupadas por categoras
de grupos destinatarios a las que van dirigidas y de transversalidad
Criterio
Propuestas
Primera Infancia
Centros CAIF
Centros Diurnos
Edad escolar
Adolescencia
Centros Juveniles
Inclusin educativa: Acreditacin de Enseanza Primaria
Inclusin educativa: Liceo en reas Pedaggicas
Inclusin educativa: Capacitacin en oficios
Inclusin laboral: Formacin para el trabajo; Becas laborales
Inclusin laboral: Becas laborales
Inclusin laboral: Permisos laborales
Ejecucin de Medidas para adolescentes en infraccin a la ley
penal: Medidas privativas de la libertad
Ejecucin de Medidas para adolescentes en infraccin a la ley
penal: Medidas alternativas a la privacin
Egreso
Atencin y abordaje a
familias
Polticas
transversales
Hogar transitorio
Acogimiento familiar
Hogares
Adopciones
Atencin en situacin de
especial vulnerabilidad
Situaciones de calle
Adicciones
Psiquiatra
Explotacin sexual y comercial
Proteccin contra la Violencia (SIPIAV)
Promocin y defensa de
Derechos
Fuente: Creacin propia en base a datos recogidos por SIPI, Divisin Convenios y conocimiento personal del organismo.
Clasificar polticas de esta manera permite identificar los lineamientos de las administraciones y no
mezclar entre eslabones de la generacin e implementacin de las polticas. En este sentido, cada
poltica puede tener diferentes proyectos que hasta
pueden estar en diferentes reas o niveles de la estructura organizacional del INAU.
Claramente la mayor dificultad que este formato de
clasificacin presenta es en lo referente a la creacin
del dato, en tanto el INAU no est organizado para
ofrecer informacin de manera sistemtica para
este modelo de clasificacin.
191
En trminos de derechos, nios, nias y adolescentes uruguayos poseen una doble vulnerabilidad: la
192
Cantidad
75.000
73.175
70.000
66.113
65.000
68.347
68.880
60.520
60.000
59.758
60.149
55.000
50.000
47.057
45.000
40.000
Mientras que la atencin a los nios y nias de menos de 6 aos de edad es la mayor en la modalidad
de Tiempo Parcial, la franja de ms de 6 aos presenta la mayor cobertura en la modalidad de Proteccin de 24 horas. Asimismo SEMEJI (actual Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente, SIRPA
en adelante)164 representa tan solo el 0,6% del total
de la poblacin atendida. Ante los datos recabados,
buena parte de los imaginarios respecto a las actividades del INAU se ven problematizadas pues no
solamente atiende a nios, nias y adolescentes internados en Hogares y con medidas de seguridad
13,3
2,3
55
18,6
10,8
0-3
4-5
6-12
13-17
18 y +
18,6
55
193
Modalidad de atencin
Atencin
integral
de tiempo
completo
En entorno
institucional
24 horas
6 a 12
13 a 17
18 y ms
Total
311
171
978
1.307
685
3.452
347
100
447
DED
Transitorio
82
95
313
171
985
1.736
789
3.994
144
107
480
401
080
1.212
457
278
1.465
2.137
869
5.206
39.321
7.315
10.759
5.745
304
63.444
184
113
309
371
263
1.240
426
167
593
DED (Nio
y Fla Lnea
Ciudadana)
245
175
958
924
133
2.435
Regionales
29
27
106
86
257
Total E.C.
456
315
1.373
1.807
572
4.525
En entorno
familiar
Subtotal
En entorno institucional
En entorno
comunitario
4a5
SEMEJI
Total E. I.
Atencin
integral
de tiempo
parcial
0a3
At. Comunidad
Libertad
asistida
Subtotal
39.779
7.630
12.132
7.552
876
67.969
Total
40.236
7.908
13.597
9.689
1.745
73.175
Fuente: extrado de la Memoria anual 2011 INAU y del Estudio de Poblacin Noviembre 2011 del SIPI.
biliza centros, mientras que en este formato alternativo se contabilizan centros y proyectos. En este
sentido, son contadas otras reas, a saber por ejemplo: Educacin, Salud, Programa de Participacin
Infantil y Adolescente (PROPIA en adelante), Comit de Explotacin sexual, Coordinaciones Regionales, entre otros.
Otra diferencia entre la metodologa del SIPI y la
presentada en este documento consiste en la incorporacin en el recuento a las cuatrocientos treinta
y un familias de acogimiento familiar y cuidadoras
de primeros cuidados.
Si se restan esas cuatrocientos treinta y un familias
y cuidadoras de primeros cuidados, el SIPI contabilizara novecientos diecinueve centros. De esta
manera, en la metodologa de recuento aqu desarrollada, se observan cuarenta y seis proyectos que
no son contabilizados en esa base y que reflejan en
194
Continuidades y rupturas:
la compleja trama de la
hechura de las polticas y la
brecha de implementacin
El perodo de gobierno del FA signific la puesta en
marcha de una gran transformacin en lo referente
al rol del Estado en las polticas sociales y las polticas de proteccin social a la infancia no escaparon
a ello.
Algunas de las iniciativas que lo reflejan son la apuesta al desarrollo de la Estrategia Nacional de Infancia
y Adolescencia (ENIA en adelante) 2010-2030 como
poltica que pretende dar sustentabilidad a una visin paradigmtica sobre la infancia desde la defensa
y promocin de sus derechos humanos.
Tambin pueden observarse las modificaciones en
el rgimen de Asignaciones Familiares (AFAM)
que pasa a tener mirada universalista aunque con
componentes focalizados que favorece a la integracin de las familias en condiciones de ingresos por
debajo de la lnea de la pobreza. En similar enfoque, se encuentra la reforma del sistema de salud
que integr a miles de nios, nias y adolescentes
que no tenan cobertura. Por ltimo, el Plan Ceibal
significa una poltica universal de inclusin y alfabetizacin digital.
En particular, ser el objetivo del anlisis en esta
seccin, profundizar en la construccin de las polticas de proteccin social a la infancia que el INAU,
como organismo rector de las mismas, ha desarrollado durante los gobiernos frenteamplistas en funcin de dos de las dimensiones de anlisis sobre las
que se basa la investigacin, a saber: del discurso a
la accin y la gestin de las polticas.
165. La variedad de documentos puede resumirse de la siguiente manera: Presupuesto Nacional, Rendiciones de Cuentas, Planificacin Estratgica, Informes al Poder Ejecutivo e Informes al Poder Legislativo,
Proyectos de las modalidades de intervencin, entre otros.
195
166. Ley N 18.590 de 18 de setiembre de 2009 Modificaciones al Cdigo de la Niez y la Adolescencia. http://www.inau.gub.uy/dependencias-principales/adopcion/marco-normativo.html
167. El anlisis de las prcticas es una de las dimensiones de la investigacin en curso que no se presenta profundamente en este documento.
196
tambin implic que en su proceso de implementacin algunas polticas vieran constreida su fuerza
instituyente inicial. Esto determin que algunas
polticas no pudieran concretarse integralmente y
permanecieran ms en el plano de las ideas y de lo
discursivo que en el real.
197
198
organismo no ha podido dar por finalizadas las negociaciones con otros organismos que deberan de
responsabilizarse de las mismas. Un claro ejemplo
de ello son las polticas de salud que el INAU lleva
a cabo174. Ni del Ministerio de Salud Pblica (MSP
en adelante) ni desde la Administracin de Servicios de Salud del Estado (ASSE en adelante) se han
confirmado avances en la asuncin de dichas reas.
199
200
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201
202
203
Identificacin y
caracterizacin de la pobreza
en unidades espaciales
de Montevideo y rea
Metropolitana
DINEM - MIDES176
Pensar las polticas en trminos territoriales, la desagregacin espacial de la informacin socioeconmica y las diferentes formas de medicin de las privaciones en hogares y personas, captan la atencin
tanto de cientistas sociales como de quienes disean,
gestionan y ejecutan las polticas. En este trabajo
confluyen esas inquietudes y se aproximan resultados en clave territorial de tres mtodos diferentes de
medicin de la pobreza: lnea de pobreza, necesidades bsicas insatisfechas y el mtodo integrado. Los
aportes ms importantes se centran en los esfuerzos
metodolgicos que permiten con muestras poblacionales trabajar a escala de dominios pequeos,
as como dejar en evidencia en los resultados para
el rea Metropolitana de Montevideo, que el uso de
una u otra forma de aproximar a las vulnerabilidades no es inocuo y por lo tanto en el diseo de polticas no pueden soslayarse estos problemas.
Introduccin
Este artculo surge a partir de la confluencia de dos
tendencias. Una de ellas tiene que ver con una creciente demanda desde la poltica de pensar y disear
polticas y programas sociales en trminos territoriales, que lleva a buscar mtodos para caracterizar
a los territorios. La segunda, de tipo terico o de
204
Para realizar este trabajo la fuente de datos utilizada es la Encuesta Continua de Hogares (ech) que
realiza el Instituto Nacional de Estadstica (ine) correspondiente al ao 2009.
El estudio abarca al rea Metropolitana, entendiendo por tal a Montevideo y su Anillo Perifrico.
La vulnerabilidad socioeconmica se conceptualiza a travs de tres mtodos diferentes de medir la
pobreza: el mtodo del ingreso (o lnea de pobreza),
el de necesidades bsicas insatisfechas (nbi) y el mtodo integrado, que es una combinacin de los dos
primeros.
La opcin de no considerar nicamente la pobreza medida por ingresos, se debe a que este mtodo supone un nivel mnimo necesario para cubrir
determinados estndares de bienestar, pero tener
los ingresos suficientes no implica que los hogares
efectivamente alcancen dichos niveles de bienestar.
Como se ver ms adelante, los resultados a nivel
de territorios son diferentes utilizando los distintos
mtodos, sobre todo en lo que refiere a su ordenacin de acuerdo a los niveles de incidencia de la pobreza, por lo que se justifica plenamente la decisin
adoptada.
El artculo se ordena en cuatro captulos. En el primero se presenta la metodologa utilizada en el trabajo, para en los tres siguientes aplicarla a los casos
de Montevideo, su Anillo Perifrico y al rea Metropolitana. Finalmente se presentan las principales
conclusiones.
Aspectos metodolgicos de la
construccin de indicadores
de pobreza
El anlisis de la vasta literatura sobre el concepto de
pobreza permite advertir la existencia de mltiples
aproximaciones al fenmeno, donde se destacan
principalmente tres: la pobreza como necesidad,
como no acceso a un estndar de vida y como insuficiencia de recursos (Feres y Mancero, 2001a).
205
junto de bienes y servicios que se consideran polticamente necesarios (De los Campos, 2000).
Este mtodo presenta algunos problemas metodolgicos. En primer lugar, las necesidades a satisfacer
son determinadas por quien realiza la evaluacin
y ello torna arbitraria la definicin de umbrales de
satisfaccin y agregacin de dimensiones, en tanto
no existe un nico criterio posible (Feres y Mancero, 2001b). A su vez, la forma de definir a un hogar
como pobre a travs de este mtodo, constituye otro
problema no menor. El criterio que se adopta en
este artculo es el siguiente: ante la presencia de una
nbi sin importar cul sea ella el hogar es definido
como hogar con necesidades bsicas insatisfechas.
Este criterio no permite identificar la intensidad de
las necesidades. Hay quienes adoptan el criterio de
dos o tres nbi como umbral para ciertas medidas de
pobreza o extrema pobreza, utilizan mecanismos
estadsticos ms sofisticados derivados del anlisis
factorial o juicios de valor, los cuales, entre otras cosas, interpelan si todas las necesidades bsicas tienen o deberan tener el mismo peso relativo en el
bienestar del hogar (Alkire y Foster, 2008). En este
trabajo aceptaremos tcitamente que cada nbi tiene
la misma ponderacin, dado que no forma parte de
su objetivo profundizar en este aspecto.
Para realizar el anlisis se considera la lista ms clsica de dimensiones de necesidades bsicas, a saber:
hacinamiento, acceso a agua potable, acceso a energa elctrica, acceso a servicios de salud, evacuacin,
educacin y materiales de construccin de la vivienda. Para la determinacin de los umbrales que definen un hogar como carente en cada dimensin, se
utilizaron los criterios de De los Campos (2000).
El mtodo integrado
El tercer abordaje metodolgico de la pobreza es el
mtodo integrado propuesto por Kaztman (1989),
que surge de la combinacin del mtodo de las necesidades bsicas con el mtodo del ingreso, a partir
de lo cual resulta un nuevo indicador que permite
clasificar a los hogares en cuatro categoras que se
presentan a continuacin.
No pobres: en esta categora se ubican los hogares cuyo nivel de ingresos per cpita su-
206
Incidencia de la pobreza =
Montevideo
La ech como instrumento para
captar la pobreza en unidades
espaciales de Montevideo
En consonancia con los objetivos del presente trabajo, la utilizacin de la ech para realizar estimaciones a nivel de unidades espaciales pequeas,
tales como barrios, presenta la siguiente dificultad:
su diseo fue concebido para unidades administrativas mayores. De hecho, la muestra fue diseada
para obtener resultados sobre actividad econmica
e ingresos para la totalidad del pas, mientras que la
desagregacin por departamentos puede realizarse
en forma trimestral, semestral y anual (ine, 2009).
En consecuencia, la desagregacin a nivel territorial
debe realizarse con suma cautela.
NBS
No
pobres
Pobres inerciales
No
pobres
Pobres
Pobres en
situacin crnica
(estructural)
Pobres
recientes
Indicadores de pobreza
Para los tres mtodos propuestos, el anlisis se realizar a partir de la proporcin de hogares identificados como pobres, dejando al margen la severidad
en las carencias. Merece destacarse, que la utilizacin del ndice de recuento o incidencia de la pobreza es insensible a la profundidad y severidad de
la misma, y esto se presenta por lo tanto, como una
limitacin importante a la hora de realizar comparaciones (Feres y Mancero, 2001a).
Barrio178
Seccin censal
Segmento censal
Zona
207
179. Cabe destacar que en el trabajo de Macadar y Mendive (1997) donde se identifican los 15 barrios ine ms pobres, se incluyen a todos los
208
Mapa 1: Unidades espaciales ms pobres en Montevideo segn barrios agregados (mtodo LP)
Casab
P. Blancas
Casavalle
P. Blancas
Manga
J. Hipdromo
Las Acacias
La Paloma - Tomk
T. Ombes - P. Victoria
B. Carrasco
P. Rieles
B. Italia
Casavalle
209
De todas formas, cabe destacar que las nueve agrupaciones de barrios escogidas por el mtodo del
ingreso muestran una incidencia de las nbi significativamente superior a la media montevideana,
Grfico 1: Incidencia de la pobreza en hogares de Montevideo para las agrupaciones seleccionadas frente
a las de referencia (mtodo LP)
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
o
ev
Nu
r
Pa
o
as
-P
ias
de
n
re
aA
i
rd
Ja
es
ga
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o.
o.
ll
va
sa
ico
Ch
al
t
To
e
vd
to
s
Re
ia
e
vd
o
rri
Ba
jo
ba
e
sd
ed
210
Mapa 2: Lmite inferior del intervalo de confianza para la incidencia de la pobreza (mtodo lp) y de las
NBI en Montevideo segn barrios agregados
Ms de 25%
41,5%
36,7%
27%
22,5%
30,6%
49,4%
27,9%
31,6%
40,3%
41,9%
Ms de 33%
50,5%
57,8%
36,7%
33,1%
48,3%
50,7%
32,2%
57,2%
33,6%
39,1%
211
El mtodo integrado
A la hora de comparar la coincidencia entre el mtodo del ingreso y de las nbi para la identificacin
de hogares pobres, la utilizacin del mtodo integrado resulta provechosa. Mientras que altos valores de pobreza estructural y de no pobres indicaran
que ambos mtodos plantean un criterio alineado,
niveles significativos de pobreza inercial y reciente
denotaran la situacin contraria, con hogares identificados como pobres solamente por uno de los dos
mtodos.
Anillo Perifrico de
Montevideo
En lo que refiere a las unidades espaciales ms pobres de Montevideo, existe una alta predominancia
de la condicin de pobreza estructural y de no pobre, frente a la pobreza inercial y reciente. En todas
las unidades seleccionadas la coincidencia entre el
mtodo de las nbi y el mtodo del ingreso se traduce en al menos un 65% de hogares identificados en
la misma categora (pobre o no pobre) por ambos
criterios.
212
Propuesta de desagregacin
espacial para el Anillo Perifrico
Con el objetivo de realizar un anlisis similar al presentado en la seccin anterior para el departamento de
Montevideo, se realiza una desagregacin del Anillo
Perifrico en unidades espaciales ms pequeas.
A estos efectos se utilizaron varios criterios para la
conformacin de nuevas unidades territoriales. En
primer lugar se consider la mera contigidad entre
localidades a la hora de realizar la agregacin. En el
caso de localidades que no fueran estrictamente contiguas a otras, como Toledo, se agregaron a las ms
cercanas. A su vez, se utiliz tambin la informacin
socioeconmica proveniente de datos administrativos del MIDES as el conocimiento de campo. Por
ltimo, se consider la cantidad de casos muestrales.
A partir de la distribucin de casos en la ech, se
logr desagregar el Anillo Perifrico en nueve agrupamientos para luego seleccionar los que se encuentran en situacin ms crtica.
El criterio utilizado para seleccionar las agrupaciones del ap resulta de la combinacin de los resultados vertidos por la incidencia de la pobreza segn el
mtodo del ingreso y el porcentaje de hogares con
NBI. Esta decisin se fundamenta, entre otras cosas, en la existencia de un umbral de ingreso diferente al de Montevideo para definir pobreza segn
la lp, por lo que se entendi que este criterio permite realizar comparaciones ms robustas.
La operacionalizacin del mismo implica considerar a partir del mtodo integrado las agrupaciones
que resaltan por su incidencia de la pobreza, estimndola mediante la suma de sus tres categoras
(inercial, estructural y reciente). En particular, se
tom como criterio de seleccin para las unidades espaciales poseer al menos un 45% de hogares
pobres con un nivel de confianza del 95%181. Cabe
resaltar que dicho punto de corte permite separar
ntidamente las unidades ms pobres, ya que los intervalos de confianza para la estimacin de pobreza
181. Este criterio se traduce en la seleccin de unidades que presenten
un intervalo de confianza inferior para la estimacin de la pobreza por
el mtodo integrado, superior al 45%.
213
A continuacin se presentan las cinco unidades espaciales seleccionadas como ms pobres en el Anillo Perifrico (mapa 3):
Ruta 5 Progreso
Ruta 5 Periferia
Ruta 10 Norte
214
rea Metropolitana
Definicin del rea Metropolitana
Con el objetivo de seleccionar las unidades geogrficas ms pobres, de forma de priorizar la intervencin en trminos de polticas sociales, en este captulo se busca ahondar y problematizar acerca de las
conclusiones arribadas en los apartados anteriores.
Para esto se analiza la pobreza en Montevideo y el
Anillo Perifrico a travs de una unidad geogrfica diferente a la utilizada hasta el momento, considerando a ambos como una unidad espacial en su
conjunto.
La creacin de una nueva escala territorial que aglomera dichas localidades urbanas, responde al hecho
de considerarlas como un sistema de asentamientos urbanos interrelacionados (Mastrngelo, 1994),
lo que se explica en parte por las tendencias en el
uso del territorio por parte de la poblacin, condicionadas por el acceso a servicios bsicos en la zona,
entre ellos el flujo de transporte entre el anillo perifrico y su ncleo. En la literatura acerca del tema
se caracteriza al anillo perifrico como un conjunto de reas urbanas separadas de la ciudad ncleo,
siendo sin embargo dependientes de la misma y
Percentiles incluidos en el ER
Montevideo
18 al 37
Interior Urbano
19 al 38
Interior Rural
3 al 22
215
216
Esto permitira problematizar acerca de la medicin de la pobreza a partir de la discusin de los criterios aplicados en una zona fronteriza, como lo es
el Anillo Perifrico de Montevideo, la cual podra
considerarse tanto como parte del Interior Urbano
o como parte del rea Metropolitana en conjunto
con Montevideo.
Cuadro 3: Incidencia de la pobreza segn la metodologa oficial para agrupaciones seleccionadas del
rea Metropolitana
Incidencia de la pobreza segn metodologa oficial
Agrupaciones seleccionadas del rea
Metropolitana
Interbalnearia al Norte
Estimacin puntual
IC inferior
IC superior
14%
11%
19%
16%
13%
21%
Toledo - B. Blancos
19%
16%
23%
21%
16%
25%
Progreso
23%
19%
28%
31%
28%
36%
Jardines-Las Acacias
33%
29%
38%
Piedras Blancas-Manga
35%
31%
40%
Baados-Pta.Rieles-B.Italia
37%
32%
43%
43%
38%
49%
La Paloma-Tomk.-T.Omb-P.Vict.
45%
41%
49%
47%
41%
52%
48%
42%
54%
Casavalle
55%
50%
60%
rea Metropolitana
16%
16%
17%
217
los valores promedio del rea Metropolitana, podemos constatar que todas las unidades seleccionadas
de Montevideo presentan valores muy superiores
a la media: seis de las nueve unidades espaciales al
menos duplican la incidencia promedio del AM a
un 95% de confianza, incluyendo la agrupacin Casavalle que ms que triplica dicha incidencia. Por
su parte, ninguna agrupacin del AP duplica la incidencia promedio de la pobreza en el rea Metropolitana.
Si se considera esta medida como un buen indicador de la situacin de vulnerabilidad socio-econmica para la zona de referencia, podramos concluir
que todas las agrupaciones del Anillo Perifrico se
encuentran en una mejor posicin relativa que las
pertenecientes a la capital, y que, por ende, la intervencin a nivel del territorio debera focalizarse en
las agrupaciones de Montevideo, dado que presentan una situacin ms crtica. Sin embargo, las estimaciones realizadas a travs del mtodo de las nbi y
del mtodo del ingreso a partir de la utilizacin de
un nico umbral para toda el rea Metropolitana,
sugieren que estas conclusiones pueden ser erradas.
Grfico 2: Porcentaje de hogares con nbi en el rea Metropolitana para las agrupaciones seleccionadas
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
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218
Grfico 3: Porcentaje de hogares pobres en el rea Metropolitana para las agrupaciones seleccionadas
(mtodo LP con lnea de Montevideo)
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
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219
Tabla 4: Incidencia de la pobreza segn la lp oficial y la de Montevideo para las agrupaciones seleccionadas del rea Metropolitana
Lnea de pobreza oficial
Numeracin
segn
ordenamiento
LP oficial
Agrupacin
Numeracin
segn
ordenamiento
LP oficial
Agrupacin
Incidencia
Casavalle
55%
Casavalle
55%
48%
48%
47%
47%
45%
45%
43%
10
Ruta 5 - Progreso
43%
37%
43%
35%
12
38%
33%
11
Ruta 5 - Periferia
37%
31%
37%
10
Ruta 5 - Progreso
23%
35%
11
Ruta 5 - Periferia
21%
13
34%
12
19%
Jardines-Las Acacias
33%
13
16%
31%
14
Ruta 10 - Norte
14%
14
Ruta 10 - Norte
30%
220
Mapa 4: Incidencia de la pobreza en el rea Metropolitana para las agrupaciones seleccionadas segn la
LP de Montevideo
Conclusiones
La conceptualizacin de la pobreza y su medicin
mediante la construccin de indicadores, constituye
un debate de larga data en las ciencias sociales. Su
dilucidacin no es caprichosa y la eleccin de un mtodo u otro muestra que adems de dismiles niveles de privacin relativa, se da cuenta de fenmenos
diferentes. No slo se mira desde un lugar distinto,
sino que el objeto que se analiza no es el mismo.
Bibliografa
221
Mastrgnelo, J. (coord.) (1994) Estudio del rea Metropolitana de Montevideo. Instituto de Teora
de la Arquitectura y Urbanismo - Facultad
de Arquitectura UDELAR. Convenio ITUMVOTMA, Disponible en <http://www.farq.
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Mendive C. y Macadar D. (1997) Estimacin indirecta
de ingresos y proporcin de hogares pobres: una
metodologa para jerarquizar reas menores.
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MIDES-AGEV (2011). Reporte Social 2011. Principales
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Srndal, C. y Swensson, B. (1992) Model assisted survey sampling. Springer-Verlag, Nueva York.
Veiga, D. y A. L. Rivoir (2002). Desigualdades sociales
y segregacin en Montevideo. Departamento
de Sociologa - Facultad de Ciencias Sociales
- UDELAR.
222
223
Lgica de gobernanza y
participacin efectiva de
los actores no estatales
en el policy making de las
estrategias de combate a
la pobreza y vulnerabilidad
social del Uruguay
(2005-2010)
Rossanna Gonzlez184
Introduccin
Un anlisis previo185 en el que se abordaba el proceso de construccin de las capacidades institucionales del Ministerio de Desarrollo Social (Mides) en
torno al PANES y el Plan de Equidad (PEQ), aval la
hiptesis de que dicho organismo haba comenzado
a construir capacidades institucionales limitadas en
su intervencin pblica ante situaciones de pobreza
y vulnerabilidad social, bajo parmetros que no respondan a la lgica del nuevo gerenciamiento pblico, sino que por el contrario, conservaban fuertes
rasgos del modelo tradicional jerrquico-burocrtico. Esto a pesar de que la misin institucional y
los cometidos de las Direcciones Nacionales bajo su
rbita nos llevaran a imaginar que nos encontraramos frente a un escenario de innovacin institucional, auspiciando la creacin de un sistema estatal de
gobernanza participativa de redes.
En este marco, el presente artculo intentar aproximarse al anlisis del policy making de los principales planes de poltica de combate a la pobreza y
vulnerabilidad social ensayados por el Ministerio de
Desarrollo Social en el perodo 2005-2010, desde el
enfoque de los sistemas de capacidades institucionales para la gobernanza, buscando identificar la configuracin resultante en trminos de las relaciones
Estado Sociedad Civil y su vnculo con el principio
de participacin social en la gestin pblica.
224
Le Gals (1998)188 por su parte, insiste en la complejidad de la nuevas formas de interaccin entre
los distintos actores vinculados a la poltica pblica, identificando en el concepto de gobernanza las
ideas de direccin de gobierno sin otorgar primaca
al Estado. Supone la comprensin de la articulacin
de los diferentes modos de regulacin de un territorio, tanto en trminos de integracin poltica y social, como en trminos de capacidad de accin. Las
relaciones entre el Estado, la sociedad civil y el mercado, donde las fronteras son cada vez ms difusas,
se replantean. Se define as a la gobernanza como
un proceso de coordinacin de actores, de grupos
sociales, de instituciones para lograr las metas definidas colectivamente en entornos fragmentados y
caracterizados por la incertidumbre189
La gobernanza se vincula tambin en otra de sus
acepciones, al principio normativo de buena gobernanza. Entendiendo que la misma se da cuando todos los actores involucrados en la gestin de
bienes colectivos contribuyen a la determinacin de
los objetivos, negocian los principios de relacin entre ellos, los implantan posteriormente y evalan los
impactos ocasionados as como las relaciones de los
actores (Parrado, Lffer y Bovaird, 2005:4). Segn
dichos autores las tres caractersticas distintivas de
la gobernanza pblica son el nfasis en la existencia de mltiples agentes institucionales y sociales,
el inters por el resultado final y los impactos, as
como el nfasis en la calidad de proceso interactivo
a travs del cual se toman las decisiones.
Por su parte, Ruano de la Fuente (2002:2), sostiene
que
la gobernanza aparece como una forma de gobierno en su sentido ms amplio en la que la coherencia de la accin pblica la definicin de problemas, la toma de decisiones y su ejecucin no pasa
por la accin aislada de una elite poltico-administrativa relativamente homognea y centralizada,
sino por la adopcin de formas de coordinacin
de distintos niveles y multiactoral, cuyo resultado,
225
226
grupos sociales o individuos, sin perder la posibilidad de alimentarse de las capacidades disponibles
en el contexto de intervencin en el que se inscribe
la gestin pblica, ensayando experiencias de interaccin con otros actores.
Desde la otra cara, y partiendo de una perspectiva
institucionalista, se sostiene que los arreglos institucionales moldean las relaciones que se dan en
su seno. Se explica por qu actores con intereses
autnomos, aceptan las restricciones que las instituciones le imponen a su accin integrndolas o
interactuando en su mbito, entendiendo que las
principales razones para ello podran encontrarse
al considerar los beneficios que el marco institucional les brinda, tanto en la provisin de valores y/o
roles, como en la configuracin de condiciones de
regularidad y previsibilidad.
Por su parte, polticos de gobierno y funcionarios
del aparato estatal en su autonoma relativa, construyen una determinada capacidad de accin alternativa mediante la elaboracin de polticas, que van
delineando distintos tipos de Estados y modelos
de desarrollo e inclusin social. La autonoma del
Estado no debe ser considerada como aislamiento,
sino como la capacidad de detectar los problemas y
demandas de la sociedad civil, estableciendo vnculos que enriquecen la visin estatal del conjunto, y
por consiguiente, su capacidad de respuesta e iniciativa frente a los problemas pblicos.
En el entendido de que el Estado es un actor, el concepto de autonoma relativa del Estado cobra relevancia, ya que el mismo permitir en el transcurso,
ordenamiento y desarrollo de las distintas correlaciones de fuerzas y alianzas sociales, realizar acciones que desde su visin de conjunto las trasciendan.
Ms all de que la especializacin burocrtica lleve
a un mayor grado de enraizamiento con algunos
grupos particulares de la sociedad y la autonoma
se vea debilitada en su coherencia interna.
Por tanto, cuando se aboga por mayores niveles
de autonoma relativa en el Estado, es porque se
entiende que sta es condicin necesaria para alcanzar una racionalidad estatal que trascienda los
intereses de la sociedad, la organice e integre. Por
tales motivos, hablar de autonoma del Estado, es
227
Espacios Polticos
Institucionales
El Mides ha impulsado en el marco de su proceso
fundacional la creacin de una serie de Espacios
Institucionales, tanto para el dilogo y coordinacin
interestatal, como de concertacin socio-poltica.
Estos espacios fueron concebidos como mecanismos participativos, que aportaran a la discusin,
diseo, implementacin, monitoreo, y/o evaluacin
de las diversas estrategias de intervencin pblica
que conformaron los paquetes de poltica del PANES y el Plan de Equidad.
Los espacios de participacin abiertos a la sociedad
civil en su concepcin, podran asimilarse a la idea
de espacios de concertacin sociopoltica planteada por Longo (2010), que en lneas generales pretenden institucionalizar la deliberacin pblica en torno
a las polticas, buscando un feedback de informacin
fiable entre los distintos actores, tornndose capaces
de ejercer la responsabilizacin, evaluacin y aprendizaje de forma conjunta. Los principales espacios
identificados en el perodo se describen en las tablas
que se presentan a continuacin.
Lgica de
diseo
Instancia
Interministerial de convergencia,
que busca
alcanzar mayores niveles
de coordinacin,
planificacin
y articulacin de las
polticas sociales entre
las distintas
unidades
ejecutoras.
Rol
Participantes efectivamente
desarrollado
MEF-MECMTSS-MSPMVOTMAMTD-MIDESOPP-Invitado:
Presidente
del Congreso
de Intendentes.
Dificultad para
aprobar una
agenda comn
de trabajo que
fuese prioritaria en sus
respectivas carteras. Principalmente deleg
sus cometidos
limitndose
a aprobar las
propuestas
elevadas por
el Consejo
Nacional de
Coordinacin
de Polticas
Sociales.
Percepciones
La participacin en el
Gabinete no
parece haber
sido una
prioridad
para los Ministros de las
respectivas
carteras.
Periodizacin
de reuniones
Espordica. Serias
dificultades
para reunirse.
En promedio
bianual.
228
Lgica de
diseo
rgano de
carcter
tcnico, concebido para
la instrumentacin y
ejecucin de
los acuerdos
y resoluciones alcanzados a nivel
del Gabinete
Social.
Rol
efectivamente
desarrollado
Participantes
Equipo multidisciplinario de tcnicos
representantes
de los ministerios
que integran el
Gabinete Social, as
como tambin en
carcter de invitados permanentes,
integrantes de
ANEP, BPS, INAU,
INE, Congreso de
intendentes.
Pocos actores y
de participacin
estable.
Hegemnico Protagnico en
las etapas de
planificacin y
diseo, de las
grandes lneas
programticas
del PANES y el
PEQ, as como
tambin en las
instancias de
coordinacin
intergubernamental y con la
sociedad civil.
Percepciones
Periodizacin
de reuniones
Semanal
Actores
quincenal
con poder
simtrico
que articulan
esfuerzos
y cooperan
en pro de
alcanzar metas comunes
en lgica
horizontal.
Lgica de
diseo
mbito de articulacin de
los organismos pblicos
a nivel del
territorio.
Dispositivos
integrados
que permiten a los
organismos
que integran
el Gabinete
Social, definir
de forma
conjunta una
agenda comn, determinando las
prioridades
en consideracin de las
particularidades de cada
localidad.
Rol
Participantes efectivamente
desarrollado
Delegados
de organismos pblicos
a nivel territorial
Generar
instancias de
intercambio,
discusin,
presentacin de
inquietudes y
materializacin
de las intervenciones conjuntas, trabajando
en torno al Plan
de Equidad.
Percepciones
Dficit en capacidad de propuesta
e iniciativa que
dificultaron la posibilidad de consolidar el espacio, en
tanto los cometidos
planteados para el
mismo. Por lo que
el espacio de referencia en trminos
de articulacin
interestatal fue el
CNCPS. Hacia el
final del perodo
se expresa que
el mismo estaba
evidenciando un
fortalecimiento
institucional en
tanto instrumento
fundamental de la
territorializacin
y la participacin
en las polticas
sociales.
Periodizacin
de reuniones
s-d
229
Lgica de diseo
Participantes
Proponer y
acompaar las
polticas. Construir la agenda
social departamental. Observancia, anlisis
y elaboracin de
recomendaciones sobre
las polticas
pblicas a nivel
territorial.
Integracin
al proceso de
monitoreo participativo.
Rol efectivamente
desarrollado
Intercambio de
informacin, y
relevamiento de
las demandas ciudadanas mediante
la realizacin de
charlas abiertas,
talleres y movidas
culturales. Se
prevea que se
retroalimentaran
con las Mesas
Interinstitucionales
mediante la elaboracin de propuestas. Participaron
de experiencias
piloto de evaluacin participativa.
Percepciones
Periodizacin
de reuniones
Permanente
Se propusieron ser
un mbito habilitado
para la presentacin
de preocupaciones y
propuestas, articulando la mirada local
con la nacional, y
potenciando el dilogo entre la sociedad
civil y el Estado en
cada departamento.
Al cierre del perodo
no haban logrado
constituirse an
como un mbito
efectivo de influencia. Hacia el final del
perodo se expresa
que el mismo parece
reflejar un fortalecimiento institucional
en tanto instrumento
fundamental de la
territorializacin y la
participacin en las
polticas sociales.
Cometidos
Lgica de diseo
Participantes
Analizar y
asesorar en lo referente al diseo,
implementacin y
evaluacin de los
planes de poltica
social diseados
por el gobierno.
mbito de
dilogo social institucionalizado,
entre Estado y
Soc. Civil. Espacio
permanente de
intercambio de
intereses e informacin.
Organizaciones
Implementacin
de la Sociedad
Civil de Segundo
y Tercer grado.
Se destacan:
FUCVAM, FECOVI,
FCPU, CUDECOOP,
AUDEC, ANONG,
Comisin de
Mujeres para
la Democracia,
Caritas Uruguaya,
Red de Economa
Solidaria.
Percepciones
Su papel fue
relegado a
efectores de
poltica.
Periodizacin
de reuniones
s/d. Si bien se
establece que a
fines del 2006,
se crea un espacio de articulacin entre ste
y el CNCPS a fin
de dotar de periodicidad a los
intercambios, lo
que nos permite
inferir que los
mismos eran
espordicos.
230
jerarcas del organismo, el Mides nace con la disposicin de lograr un trabajo de carcter permanente
con la UdelaR, en el entendido de que la filosofa de
proponer una idea a la misma, significaba discutirla
y analizar su implementacin realizando un trabajo de campo conjunto, atendiendo a la idea de que
los apoyos externos de los expertos agregan valor
al proceso.
Se puede afirmar, por tanto, que los objetivos polticos del organismo se vieron continuamente respaldados en su concrecin por la experticia tcnica,
que ofici de eslabn fundamental en la labor de
institucionalizar una gestin orientada al desempeo, sistematizndose prcticas conjuntas de seguimiento, monitoreo, evaluacin y control de los
resultados para los principales programas gestionados, que se sumaron oportunamente a las acciones
que permitieron el acceso a nuevos sistemas de informacin y de gestin. De esta manera, se institucionaliz una cultura evaluadora de las polticas,
donde se identifica como muy relevante el aporte
que la UdelaR brind en el proceso.
Estas observaciones estn en consonancia con las
afirmaciones realizadas en el marco de la investigacin de Gallardo, Garc y Ravecca, (2009:13,
24,25) donde los institutos universitarios encuestados perciben que su incidencia en el policy making
presenta un importante impacto en el diagnstico
de los problemas. Existe un amplio acuerdo en que
la UdelaR ha sido la institucin ms solicitada por
el actual gobierno. La Facultad de Ciencias Sociales
y la Facultad de Ciencias Econmicas han sido protagonistas destacadas en algunas de las iniciativas
emblemticas de la nueva administracin como el
Plan de Emergencia (PANES), dotando de un importante componente tcnico a las principales polticas implementadas. Tanto el Plan de Emergencia
como el Plan de Equidad fueron diseados e implementados con un fuerte respaldo de expertos en polticas sociales ()mientras que el diseo final de
las polticas ha sido asumido por el equipo tcnico y
poltico del propio Ministerio
En esta lnea, la relacin del organismo con el
Thinks Tanks de expertos en el policy making del
proceso fundacional, se evidencia principalmente
en la institucionalizacin de las relaciones con la
231
UdelaR, generando mbitos propicios para el trabajo conjunto, alcanzando una mayor proximidad
entre las instituciones formales generadoras de conocimiento y la funcin pblica, cuando lo analizamos en trminos relativos a lo que la historia de la
gestin en la esfera estatal uruguaya nos tena acostumbrados. En este sentido, el Mides ha demostrado un inters y/o necesidad constante de contar
para la toma de decisiones con el diagnstico de los
expertos. No obstante, la decisin ltima siempre
fue de carcter poltico-gubernamental.
En lo que respecta al papel de las Mesas Interinstitucionales y los Consejos Sociales, el nivel de incidencia que surge de las fuentes secundarias antes
referidas, principalmente, cuando observamos el
proceso de elaboracin y discusin de los Planes
es bajo. Los procesos de evaluacin participativa
del perodo fueron casi nulos, llegando apenas a la
implementacin de algunas experiencias piloto, sobre el final del mismo. Estos Espacios, en trminos
generales, oficiaron como mecanismos de accountability y de deliberacin pblica perifrica, auspiciando una institucionalizacin embrionaria de
los mecanismos previstos para concertar de forma
descentralizada, las relaciones interinstitucionales
y socio-polticas. A su vez, facilitaron al Ministerio
la labor de acceder a cierta informacin en lgica
territorial, aunque del anlisis documental no se
desprende que de la experiencia hayan surgido propuestas efectivamente incorporadas a los Planes.
En esta lnea, el control social que podra esperarse
que los Consejos Sociales ejercieran, no se evidenci en posibilidades de veto o incidencia ante las
propuestas elaboradas centralmente por el Consejo
Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales; sin
embargo, dotaron con su participacin, de legitimidad simblica al proceso. El reconocimiento en las
memorias institucionales de los dficits de capacidad
institucional con el que se enfrentaron estos Espacios para llevar adelante sus cometidos especficos,
en particular en los primeros aos de gestin, llev
a que el organismo se plantease la necesidad de implementar en los mismos estrategias de capacitacin,
coordinacin y/o de fortalecimiento institucional.
Por otra parte, de acuerdo a los datos que surgen
de las encuestas de satisfaccin a los beneficiarios,
232
mismo ya que la mayora de los entrevistados sostienen que la discusin en conjunto de las distintas
polticas sectoriales, deriva en la poca riqueza de la
misma, y le resta tiempo a la maduracin y reflexin
de los temas. Las energas divididas y los tiempos
acotados, no ayudaron a la tarea, generando bloqueos en la realizacin de propuestas de poltica. La
falta de un plan de trabajo con metas y resultados
preestablecidos es tambin una preocupacin de
la mayora de los entrevistados, quienes entienden
que sera ms productivo trabajar por reas temticas en coordinacin con los tcnicos.
En otro orden, uno de los principales dficits que se
subraya en el testimonio de los entrevistados refiere
a la insuficiencia de la informacin brindada por las
autoridades del Ministerio a los participantes. Se percibe que las decisiones polticas se adoptan concentrando la informacin en las elites poltico-tcnicas.
Obviamente si los espacios son alimentados con informaciones parciales por parte del organismo, difcilmente puedan producirse resultados ptimos en
relacin al feedback socio poltico esperado al ensayar este tipo de mecanismos participativos. A modo
de ejemplo, en referencia a la elaboracin de PEQ en
particular, sostienen que cuando la propuesta fue
presentada ante ellos, se tuvo la sensacin de que la
misma no estaba en debate, sino que ya haba sido resuelta con anterioridad, no existiendo la posibilidad
de proponer por parte de ANONG temas sustantivos
para el Plan, cuestionndose el fin de su participacin en el Espacio.
Lo expuesto si bien es posible cuestionar la representatividad de los testimonios en el conjunto
de organizaciones vinculadas al mbito ilustra y
reafirma las inferencias realizadas en torno a que
no se observan aportes en el proceso provenientes
de actores no gubernamentales a excepcin de la
UdelaR mediante el anlisis documental.
En esta lnea de argumentacin, las apreciaciones
que surgen de la encuesta de ANONG, estn en sintona con los testimonios recogidos en el marco de
la investigacin realizada por Gallardo Garc y Ravecca, (2009:13,25), donde se subraya que las ONGs
perciben que la fuerza poltica en el gobierno ha
mostrado una fuerte desconfianza hacia la sociedad
civil. A modo de ejemplo, uno de los entrevistados
233
234
235
236
una gestin pblica ms participativa, en consonancia con los postulados programticos y compromisos
internacionales asumidos en la materia.
Reflexiones Finales
Por lo expuesto, hablar de la participacin ciudadana en la gestin de los programas pblicos resulta
paradojal, si se compara el elevado optimismo discursivo sobre los alcances de la participacin perseguidos por el organismo, versus la escasa intervencin efectiva de la ciudadana en el proceso de
elaboracin de las polticas pblicas. Seguramente
en consonancia con la precariedad de las condiciones sociales bsicas de la poblacin objetivo para el
ejercicio de la ciudadana social.
Se identifica a un tiempo cierto desencanto por parte
de las OSCs y ONGs con la forma en que se concibi
la participacin desde las autoridades ministeriales.
El principio de participacin social en la toma de decisiones no se aplic en forma genuina y pareci existir una decisin predeterminada desde arriba que
encausaba la forma en que se efectu todo el proceso
participativo con los agentes sociales.
En suma, la creacin de instrumentos participativos no ha garantizado por el momento la consolidacin de una participacin efectiva. Es pertinente
pensar que la eficacia de la participacin debera
analizarse ms en funcin de las lgicas polticas,
que de la bondad intrnseca de los diseos institucionales. Ms all de ello, es importante reconocer
que la creacin de los mecanismos participativos
analizados es una condicin necesaria para permitir avances y facilitar la interaccin. Y que es
de suponer que la institucionalizacin de procesos
participativos contribuir a una mayor capacidad
de exigibilidad por parte de la poblacin y de la
sociedad civil, a pesar de que durante el perodo de
estudio se hayan mostrado incapaces de articular
sus recursos para fortalecer la contraparte.
Es en este sentido que se sostiene que la capacidad
administrativa estatal y los mecanismos institucionales de participacin, son condicin necesaria pero
no suficiente para alcanzar una participacin efectiva de los actores no estatales en el policy making.
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238
239
A partir de avances de la investigacin Inclusin Social y Subjetividad, desarrollada desde la perspectiva de la Psicologa Social Comunitaria en la Facultad de Psicologa de la UDELAR, se abordan algunas
lneas de debate: el vnculo operador-sujeto de las
polticas sociales como mediatizador de la misma,
el fenmeno de la personalizacin y los efectos de la
personificacin del Estado en dicho operador, el lugar de la singularidad en los diseos. Se destaca la
importancia de la mirada sobre la construccin de
significados de los sujetos destinatarios de polticas
pblicas sociales en los procesos de inclusin social.
Se concluye que, tanto los fenmenos de personalizacin y personificacin en el vnculo entre operadores
sociales y sujetos de su intervencin, como la dimensin colectiva que involucre la poltica pblica social,
son aspectos claves a la hora de considerar qu tipo
192. Programa Psicologa Social Comunitaria, Instituto de Psicologa Social, Facultad de Psicologa, Universidad de la Repblica. Durante el proceso de investigacin participaron tambin estudiantes del ltimo ciclo
de la formacin en Psicologa de la Universidad de la Repblica: Virginia
Gadea, Natacha Gonzlez, Diana Garca y Ester Romero, en el ao 2009,
y Virginia Aostalli, Pilar Cuenca y Mara Serellanes, en el ao 2010.
193. Psicloga, Magister en Psicologa Social Universidad Nacional de
Mar del Plata. Instituto de Psicologa Social, Facultad de Psicologa,
UdelaR.
194. Licenciada en Psicologa. Instituto de Psicologa Social, Facultad de
Psicologa, UdelaR.
195. Licenciada en Psicologa. Instituto de Psicologa Social, Facultad de
Psicologa, UdelaR.
196. Licenciada en Psicologa. Instituto de Psicologa Social, Facultad de
Psicologa, UdelaR.
197. Licenciada en Psicologa. Instituto de Psicologa Social, Facultad de
Psicologa, UdelaR.
198. Licenciada en Psicologa, Magister en Derechos de Infancia y Polticas Pblicas UdelaR, UNICEF. Instituto de Fundamento y Mtodos en
Psicologa, Facultad de Psicologa, UdelaR.
Introduccin
Polticas Pblicas Sociales y
subjetividad
Comenzaremos sealando algunas premisas que
estn presentes en las ideas que desarrollaremos en
este trabajo.
Las Polticas Pblicas (PP en adelante) y en particular, las Polticas Pblicas Sociales (PPSS en adelante), construyen sujetos sociales mediante la accin
de seleccionar la poblacin a la que van dirigidas,
el modo de nombrarlas, las acciones especficas que
desarrollan, las formas de categorizar y explicar
los problemas que pretenden resolver, las metodologas, los roles que asignan a cada actor y el tipo
de vnculo que se construye entre los operadores y
las personas destinatarias (Giorgi, 2003; Rodrguez,
2006, 2009a, 2009b, Sandominsky, 2010).
Al mismo tiempo, en la relacin de los sujetos con
las polticas, stos construyen significados acerca de
las mismas y le atribuyen intencionalidades. Conocer estos significados puede aportar a entender algunas respuestas que las personas desarrollan en el
marco de los programas sociales, sus expectativas,
sus valoraciones en relacin al grado en el que cubren o no sus necesidades y el impacto de aqullas.
240
que tienen lugar en dicho trnsito. Entre los factores intervinientes destaca el papel que han cumplido las PPSS (Rodrguez, 2008).
La estrategia de recoleccin de informacin fue la narracin de relatos de vida construidos a lo largo de 3
o 4 entrevistas realizadas en el perodo comprendido
entre setiembre de 2008 y octubre de 2010. Se seleccionaron 8 personas de entre 23 y 55 aos de ambos
sexos que hubieran experimentado cambios positivos en sus vidas al menos en tres de los siguientes aspectos: integracin al mundo del trabajo, al sistema
educativo, redes familiares y sociales, condiciones
residenciales y habitacionales, cuidado del cuerpo,
construccin como sujeto y como sujeto de derecho.
Para el tratamiento de la informacin se recurri
al anlisis de contenido a partir de categoras construidas previamente y otras emergentes de los relatos. A los efectos del presente trabajo hemos priorizado el papel de las PP en los cambios vividos por
el sujeto.
El estudio toma la nocin de exclusin social difundida a partir de los aos 70, que marca la cada de
la sociedad salarial como producto de una crisis de
acumulacin del sistema capitalista e inaugura la etapa neoliberal en su evolucin (Isuani, 1998). Se trata
por tanto de un fenmeno que originalmente se ubica en un plano socio-econmico de carcter macro,
pero que no puede ser comprendido en su desarrollo
sin considerar las mltiples dimensiones que involucra: econmica, social, poltica, cultural, simblica y
subjetiva (Castel, 1997; Baraibar, 1999; Giorgi, 2006).
Siguiendo a Galende (2004:39), El proceso de individuacin y de singularizacin subjetiva se realiza
siempre en relacin con una regin de lo social y cultural y con una poca a la que pertenece, en relacin con
la cual define su propia identidad. La subjetividad es
producida por la cultura a la vez que el individuo es
productor de cultura y da vida a la forma social.
Por tanto, hablar de exclusin social y subjetividad
implica hablar de la produccin de singulares formas de ser, pensar, sentir y estar en el mundo vinculadas a una dimensin histrico social y cultural y
al mismo tiempo prestar atencin a las producciones de sentido acerca de qu significa estar excluido
241
242
243
244
... yo cuando lo veo en la parada digo este hombre me trae la llave, este hombre trae la llave...
hombre humilde, alto, pelado muy inteligente,
este hombre tiene que ser profesor, tiene que ser
algo grande, y de hecho me confirma porque yo
tengo la tarjeta de l, licenciado no se en cunto..., profesor no s de qu... (Javier, 47 aos)
En un sentido contrario y en el marco de un vnculo
negativo con el servicio que ofrecen las PPSS, emergen el enojo, la rabia y la desconfianza, que facilitan
un posicionamiento reivindicativo hacia el operador. Si bien en este caso tambin se personifica a la
organizacin, se nombran las profesiones, no a las
personas. Victoria expresa:
No, no tuve nunca confianza... viene la psicloga y me dice me agarra as, me abraza, le
digo no me abraces, no me gusta que me abracen personas falsas, sentate ah yo te escucho,
si quers que yo te escuche..., se sent as como
vos y me dice no pero yo te quiero no s cunto,
no, mentira, usted no quiere a nadie, porque si
usted quisiera a la gente, es ayudarlo, le da el
espritu a la persona... que tiene la posibilidad
de salir adelante y yo no tengo esas cosas ac ...
Yo no estaba pidiendo solo para m, yo peda por
todas mis compaeras, que hubiera un poco de
afecto, porque lo que yo necesitaba era cario,
amistad de la persona, no era odio... (Victoria,
42 aos)
Es bien conocida la relevancia que tiene para las
personas lo que el operador cree o no cree acerca de
ellas, la percepcin o no de la confianza en su propia intervencin y en las capacidades del otro para
cambiar, o de lo contrario, los efectos de la puesta
en juego del prejuicio y del estigma.
Ahora bien, nos interesa analizar aqu qu supone
el hecho de que la personificacin de la poltica en
el operador vaya unido muchas veces a una suerte
de invisibilizacin de la Organizacin a la que ste
pertenece y del Estado mismo, o sea a la invisibilizacin de la Poltica.
Partimos de la base que la capacidad de las personas
de discriminar entre las organizaciones y sus operadores, o entre las polticas y sus efectores, se rela-
245
246
Conclusiones
Hemos buscado resaltar el lugar de los procesos subjetivos en la implementacin de las PPSS y particularmente, algunos fenmenos ligados a la relacin
de sus efectores con los sujetos de la intervencin.
El vnculo personalizado que stos establecen,
siempre y cuando se sostenga sobre la base del respeto y la comprensin de las circunstancias vitales
de las personas, es percibido positivamente por los
involucrados y ubicado como un elemento clave
para los procesos de inclusin social.
247
248
Bibliografa
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249
Anexo
Anexo
La Reforma Social. La nueva
matriz de proteccin social
del Uruguay. Plan de accin200
1. Introduccin
La Reforma Social se inscribe en la estrategia de
mediano y largo plazo ya definida en el Plan de
Equidad 2007 cuando se asume el desafo de la
construccin de una nueva matriz de proteccin
social () capaz de ofrecer las respuestas integrales
a los dilemas que la sociedad uruguaya enfrenta. El
conjunto de las polticas econmicas, el actual sistema tributario, el crecimiento sostenido del PBI, las
polticas de estmulo a la inversin y la generacin
de empleo entre otros vectores concurren a consolidar una estrategia de desarrollo humano que
conjuga crecimiento econmico con justicia social.
Precisamente se trata de garantizar que los frutos de
la renta nacional sean distribuidos equitativamente
entre toda la poblacin, para que efectivamente se
ejerzan plenamente los derechos sociales, econmicos, culturales y polticos (Consejo Nacional de Polticas Sociales, 2007). Es por lo tanto una estrategia
de desarrollo humano con cohesin social pues se
orienta al aumento de las opciones de todas y cada
una de las personas (en aspectos tales como el acceso al conocimiento, a alimentacin adecuada, a
servicios de salud de calidad, a vida ms segura, a
esparcimiento satisfactorio, a libertades polticas y
culturales, etc.) posibilitando que stas disfruten de
vidas largas, saludables y creativas201; con una vinculacin virtuosa entre los mecanismos instituidos
de integracin y bienestar y el sentido de pertenencia y adhesin (comportamientos y valores compar-
2. Pobreza, segmentacin
socio-territorial y
desigualdades
2.1.
250
desigualdades de diverso tipo (en los ingresos, territoriales, intergeneracionales, de gnero, por origen
tnico-racial, por condicin de discapacidad) existiendo un conjunto de hogares pobres en los que se
verifican la mayora o todos los impactos derivados
de estas situaciones de inequidad (Consejo Nacional de Polticas Sociales, 20010a):
Desigualdades de ingresos: han sido pautadas por
prdidas importantes en la participacin de la masa
salarial en el PIB durante la dcada del 70 alcanzando un mnimo histrico en 1983-84 que volvi a
repetirse en 2004; y a un aumento suave y sostenido
de la desigualdad en la distribucin del ingreso desde mediados de los aos 90, tendencia sta que se
revierte en los ltimos aos. En efecto, se evidencia
una disminucin de la brecha y severidad de la pobreza, del ndice de Gini y del ratio de ingresos del
decil 10 respecto del decil 1, con valores para 2010
respectivamente de 3.4, 1.4, 0.421 y 15.
Desigualdades territoriales: las mayores desigualdades se concentran en los grandes aglomerados
urbanos, especialmente en la aglomeracin metropolitana de Montevideo entre la costa del Dpto. de
Montevideo y la periferia metropolitana as como
entre el pas urbano y el pas de las pequeas localidades y reas rurales. Es entre esas reas donde se
verifican las mayores desigualdades en el ingreso, la
educacin, la salud, el transporte, el acceso a servicios bsicos como el saneamiento y las caractersticas del hbitat.
Desigualdades intergeneracionales: se expresan en
la sobrerrepresentacin de nios, nias y adolescentes en los hogares pobres y en la presencia de los
mayores problemas de mercado de trabajo entre los
jvenes respecto a otros grupos etreos. La reproduccin intergeneracional de la pobreza consolida
una estructura social desigual.
Desigualdades de gnero: se manifiestan en la distribucin del trabajo no remunerado en el hogar, en
las mayores dificultades que enfrentan las mujeres
en el mercado de trabajo, en la obtencin de pues-
Anexo
3. La estrategia de la Reforma
Social
3.1. Una estrategia orientada a la reduccin sostenida y sustentable de la pobreza, la segmentacin social
y las desigualdades debe dar cuenta y operar sobre
los mltiples asuntos que influyen en la generacin
y reproduccin de aquellas as como en los niveles
de bienestar de toda la sociedad: la inestabilidad,
precariedad e informalidad en el empleo; las inequidades al inicio de la vida; los rezagos educativos; la
disminucin en cantidad y calidad de los espacios
pblicos; etc. En efecto, un dbil inicio de la vida
impacta negativamente en el desempeo educativo
posterior, contribuyendo a fracasos de diverso tipo
y consecuentemente a frgiles o precarias insercio-
251
proceso que inicialmente respondi a la emergencia social a travs del PANES (2005-2007) y luego
apunt a construir rutas de integracin social a
travs del Plan de Equidad (2008 a hoy), y que hoy
demanda la construccin de polticas sociales integrales y de calidad. La clave de la integralidad de las
polticas sociales reside en una fuerte articulacin
de las polticas y programas sectoriales tanto en el
252
Incremento presupuestal para la poltica social. Finalmente, todo lo anterior sera letra
muerta si no acompaamos esta estrategia
253
Anexo
la segmentacin socio-territorial-espacial y
la precariedad habitacional;
254
Objetivo: Igualdad
(1)
(3)
La trayectoria es de la inclusin a la igualdad pasando por la integracin social. La matriz de proteccin social se compone asimismo de un conjunto
de polticas de carcter transversal vinculadas a
atributos de las personas tales como el gnero, la
255
Anexo
1.a.
Indigencia
Inclusin
1.b.
Vulnerable a
la indigencia
Integracin
2. En situacin de pobreza
Poblacin
Propsitos
Igualdad
2.b. Vulnerable a
la pobreza
4. Los componentes de
carcter universal de la
nueva matriz de proteccin
social
cial. En caso contrario podrn mejorarse los ingresos de los hogares y an las condiciones de vida de
la poblacin pero no se superar sostenidamente la
pobreza y no se avanzar en trminos de desarrollo
humano y cohesin social.
256
Consolidar y continuar las reformas sectoriales ya iniciadas; iniciar aquellas ya diseadas; y proceder a la revisin y anlisis de
las restantes polticas sectoriales dando comienzo al diseo de las reformas que sean
identificadas.
Consolidar y continuar el desarrollo de los
componentes no sectoriales ya implantados;
aquellos en proceso de diseo (sistema de
cuidados); y dar comienzo al diseo y posterior implantacin de nuevos componentes
identificados.
Dotar al conjunto de las reformas de un enfoque pro integracin social lo cual implica
prestaciones de bienes y servicios pblicos
de calidad, incorporando acciones especficas sobre los sectores socioeconmicos medios y definiendo protocolos de localizacin
de servicios atendiendo a razones de cobertura e integracin social.
Desarrollar mecanismos de vnculo e intervencin en los servicios universales que permitan un mejor tratamiento de los colectivos
vulnerables a partir de trayectorias de proteccin preconfiguradas apoyadas en modalidades de salida de las prestaciones de la red
de asistencia e integracin social y formas
de proteccin alternativas, cuando persisten
riesgos, conduciendo al efectivo ejercicio de
los derechos.
Un tercero que incluye aquellas polticas sociales que se orientan a garantizar el ejercicio
de los derechos por personas en situaciones de
especial vulneracin de derechos.
257
Anexo
Componentes
Ejes transversales
a) Referidos a atributos de las personas
Gnero.
Origen tnico-racial.
Discapacidad.
Orientacin sexual.
a) Sectoriales
Salud
Educacin
Vivienda y hbitat
Trabajo y empleo
Seguridad social
Deporte
Cultura
Turismo
b) No tradicionales
Sistema de cuidados
i. personas adultas mayores dependientes;
b) Referidos al territorio
Una mencin especial merece la puesta en marcha
de un Sistema de Cuidados, en el marco de una estrategia de despliegue gradual con metas de corto
(2015), mediano (2020) y largo plazo (2030). Su diseo como poltica pblica tras un proceso abierto
a la participacin social se sustenta en: 1) el reconocimiento de derechos sociales por parte del Estado y la determinacin de corresponsabilidades en
relacin al cuidado de personas dependientes; 2) la
consideracin de la dinmica demogrfica del pas
(envejecimiento, baja natalidad en sectores medios
y altos, y alta natalidad en sectores en situacin de
vulnerabilidad socioeconmica); 3) el progresivo
aumento de las tasas de actividad femenina; 4) la
importancia de la primera etapa de la vida en el de-
258
5. La red de asistencia e
integracin social
5.1. La
259
Anexo
260
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
Personas pobres
Hogares pobres
Personas indigentes
Hogares indigentes
Componentes
Ejes transversales
Territorio.
Instrumentos
261
Anexo
Apoyo a las familias en situacin de pobreza extrema para garantizar la sostenibilidad de los procesos
de inclusin social: Se implementar una estrategia
de abordaje familiar que comprende acciones e intervenciones sostenidas en un conjunto de las familias, en particular las que se encuentran en situaciones de extrema pobreza (indigentes o vulnerables a
la indigencia) para que puedan acceder a las prestaciones y servicios sociales y que en la actualidad
an no lo hacen debido a falta de informacin sobre
el ejercicio de sus derechos o ausencia y/o fragmentacin de la oferta de servicios a nivel territorial.
Esta estrategia requiere de un fuerte componente de
articulacin territorial, de forma que los servicios
y programas operen como Redes de proteccin a
nivel local.
ciones en servicios (o programas), cada uno de stos con sus productos esperados, metas (y por tanto
cronogramas), presupuesto asignado y organismo/s
responsable/s de las prestaciones.
6. Aspectos institucionales,
de gestin y financiamiento
En trmino de responsabilidades polticas y su articulacin el Gabinete Social asumir el rol de conduccin poltica del proceso de Reforma Social; el
Consejo Nacional de Polticas Sociales ser el mbito de articulacin interinstitucional nacional y
de programacin de las polticas sociales intersectoriales, con sus comisiones y comits asesores; el
Ministerio de Desarrollo Social ser responsable de
la coordinacin y seguimiento de la Reforma Social205; y las Mesas Interinstitucionales sern el mbito de articulacin en el territorio; atendiendo a los
roles y competencias de cada uno de los ministerios
y organismos.
Debern desarrollarse instancias potentes de articulacin de las polticas sociales con las polticas
productivas, las de infraestructura y las de ordenamiento territorial y urbano (en las cuales, adems
de las competencias del Poder Ejecutivo a travs del
MVOTMA, tienen importantes competencias los
Gobiernos Departamentales).
La planificacin de las acciones incluir la previsin
y asignacin de los recursos presupuestales de forma tal de asegurar su viabilidad econmico-financiera.
La Reforma Social incluir acciones especficas de
mejoramiento de las capacidades institucionales
necesarias (sistemas de informacin, estructuras
organizacionales, mecanismos de gestin, espacios
de articulacin, recursos humanos, financiamien-
262
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