Programas Sociales

Programas sociales de lucha contra
la pobreza?: casos emblemticos

Enrique Vsquez Huamn
Consorcio de Investigacin Econmica y Social

Antero Aspllaga 584, San Isidro
Telfonos 421-8082 / 421-7968
<www.consorcio.org>
Universidad del Pacfico
Centro de Investigacin
Av. Salaverry 2020, Jess Mara
Telfono: 219-0100
<www.up.edu.pe>
Edicin: Lima, febrero de 2006
Correccin de estilo: Alberto iquen
Cuidado de edicin: Myriam Arriola
Diseo grfico: Carmen Inga
Arte de cartula: Roni Heredia
Impreso por Ediciones Nova Print SAC
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2006-0595

ISBN 9972-804-53-4
El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por ms de treinta instituciones de investigacin o docencia y cuenta con el auspicio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), el Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) y otras fuentes de cooperacin.
El Proyecto Elecciones Per 2006: fortaleciendo el debate nacional es una iniciativa del CIES con el auspicio de
las siguientes instituciones: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), National Endowment for Democracy (NED),
International Development Research Centre (IDRC), Canadian International Development Agency (CIDA), Banco
Mundial-Per, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Fondo de Poblacin de las Naciones
Unidas (UNFPA) y la Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (MESAGEN).
El presente documento constituye una coleccin de hallazgos publicados y por publicar por parte del autor. Las
principales fuentes digitales se encuentran disponibles electrnicamente en el website <www.losniosprimero.org>.
Las fuentes publicadas ms importantes son Los nios... primero? Vol. I, II y III publicado por la Universidad del
Pacfico y Save the Children Suecia. Finalmente, el documento Gerencia Estratgica para el cambio social est en
proceso de edicin final por parte de la Universidad del Pacfico pero los cuadros estadsticos ya han sido presentados en este trabajo solicitado por el CIES. En caso que se quiera citar algn resultado publicado en este documento
se ruega consignar la fuente original tal como se precisa en cada uno de los cuadros, grficos, diagramas as como
en las notas al final del texto.
CIES y CIUP-Universidad del Pacfico, no comparten necesariamente las opiniones vertidas en la presente publicacin,
que son responsabilidad excclusiva de su autor.
Contenido
PRESENTACIN
RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCIN
1. VISIN GENERAL DE LOS PROGRAMAS SOCIALES DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

1.1 Mapa de programas sociales
1.2 Importancia relativa del presupuesto pblico
2. PROGRAMAS DE ALIMENTACIN-NUTRICIN: VASO DE LECHE Y COMEDORES POPULARES
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
Diagnstico
Opciones de polticas
Anlisis de costos y beneficios
Identificacin de ganadores y perdedores
Obstculos para la implementacin
Hoja de ruta: medidas sugeridas
Conclusiones
3. PROGRAMAS DE SALUD Y BIENESTAR: SEGURO INTEGRAL DE SALUD Y WAWA-WASI

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
Diagnstico
Conclusiones
4. PROGRAMAS EDUCATIVOS: ALFABETIZACIN Y EDUCACIN RURAL

4.1 Diagnstico
4.2 Opciones de polticas
12
12
13
15
15
16
17
18
18
19
21
22
22
24
26
27
28
28
30
31
31
33
4.3
4.4
4.5
4.6

Conclusiones
5. PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA: FONCODES Y PRONAMACHCS

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
Diagnstico
Conclusiones
35
35
36
38
39
39
41
42
43
43
44
46
BIBLIOGRAFA
47
ANEXO
52
Presentacin
El presente documento empieza con una visin general de los programas sociales de lucha contra
la pobreza, recomendando la fusin de varios de ellos que tienen objetivos similares. Luego, el trabajo analiza dos programas representativos en cada uno de cuatro sectores clave -nutricin, salud,
educacin e infraestructura-, y propone polticas de reforma de estos programas, con miras a su
aplicacin durante el prximo gobierno 2006 2011.
Con respecto a los programas alimentarios, el autor propone la concesin de su ejecucin a
terceros, la focalizacin hacia los nios ms vulnerables y la creacin de un sistema de monitoreo y
evaluacin. Para el caso del seguro integral de salud se plantea una estrategia similar. En educacin se
postulan mejoras en la gestin y uso de recursos de los programas de alfabetizacinhoy ineficacesy educacin rural. Con relacin al rea de infraestructura, se analizan Foncodes y Pronamachs. En
el primer caso se recomienda mejorar el sistema de focalizacin geogrfica, y en el segundo pasar
de una focalizacin comunal a otra municipal distrital.
Un denominador comn a muchos de estos programas es su politizacin y la presin que ejercen
grupos de beneficiarios no pobres y burocracias ejecutoras para una continuidad de las actividades sin cambios mayores. As, resulta fundamental incrementar la transparencia de los procesos de
seleccin de beneficiarios y de asignacin del gasto, para contrarrestar la presin por mantener el
status quo.
El documento es parte del proyecto Elecciones Per 2006: fortaleciendo el debate nacional. Este
proyecto es una iniciativa del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), en alianza con
otras instituciones, para elevar el nivel del debate electoral, enfatizando la discusin de opciones de
poltica y programas de gobierno. En este marco, el CIES ha promovido la elaboracin de documentos
de poltica 2006 2011 sobre diez temas clave que tendr que afrontar el siguiente rgimen:
Competitividad
Regulacin y concesiones
Empleo
Modernizacin del Estado
Programas sociales y pobreza
Desarrollo rural
Educacin
Descentralizacin
Salud
Gnero
Cada texto examina las opciones de poltica, los costos y beneficios de las distintas alternativas,
los obstculos para su implementacin y la estrategia para superar estas barreras, especificando
una hoja de ruta a 100 das, un ao y cinco aos. El proyecto Elecciones Per 2006 enfatiza la
incidencia de estos documentos en las polticas pblicas desarrollando una secuencia de tres
tipos de actividad: reuniones con los equipos de plan de gobierno de los principales partidos
Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos
polticos; seminarios descentralizados en seis regiones del Per; y campaas de diseminacin en

los medios de prensa.
Ms all del debate electoral, el Proyecto busca promover consenso sobre polticas de Estado
en nuestro pas y aportar al diseo de programas en el prximo gobierno. Creemos que la presente
publicacin nos permitir avanzar colectivamente hacia el logro de ambos objetivos. En este punto
tenemos que reconocer la contribucin fundamental del autor Enrique Vsquez (CIUP) tanto por su
capacidad analtica, como por su esfuerzo para culminar el trabajo y liderar su diseminacin.
Asimismo, queremos agradecer a las instituciones aliadas del CIES en esta iniciativa: Jurado
Nacional de Elecciones (JNE), Acuerdo Nacional, Grupo Propuesta Ciudadana, Asociacin Civil
Transparencia e Instituto de Defensa Legal (IDL).
Por ltimo, debemos tambin reconocer el aporte de los auspiciadores que han hecho posible
la ejecucin del Proyecto: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fundacin Nacional para la
Democracia (NED, por sus siglas en ingls), Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo
(IDRC, por sus siglas en ingls), Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Banco
Mundial, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Fondo de Poblacin de las
Naciones Unidas (UNFPA) y la Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (MESAGEN).
Lima, febrero de 2006
Carlos Eduardo Arambur

Director Ejecutivo CIES
Javier Portocarrero Maisch

Director Adjunto CIES
Resumen ejecutivo
En el periodo 2000 2005, el gasto social en el Per se ha ido incrementando, en promedio, 8%

anual. Sin embargo, este esfuerzo no se ha visto reflejado en resultados tangibles, pues los niveles de
pobreza se han mantenido relativamente constantes (perjudicando a ms del 50% de la poblacin)
y el malestar percibido ha aumentado durante este periodo. En este sentido, es legtimo preguntarse
a qu se debe esta situacin para poder tratar de hallar soluciones que puedan ser implementadas
en el corto plazo.
As, el presente trabajo propone que estos resultados pueden deberse a una gestin deficiente
de los recursos pblicos destinados a los distintos programas sociales. En consecuencia, surgen problemas tales como filtracin, subcobertura, politizacin del gasto, e incremento del gasto corriente:
planillas y obligaciones sociales. Ante estas dificultades, se sugiere dejar atrs el enfoque asistencialista
predominante en la dcada de los noventa y pasar a uno orientado al desarrollo de capacidades de
la poblacin que refuerce la gestin social de riesgo.
Para ello, el anlisis de este documento contiene dos secciones. En primer lugar, se expone
una visin general de los programas sociales de lucha contra la pobreza, detallando cules son
aquellos que estn vigentes y la importancia del gasto destinado a ellos. Adems de presentar un
panorama general, esta seccin pretende generar una reflexin acerca del gran nmero de programas
que presentan objetivos similares, y que podran funcionar como uno solo.
En segundo lugar, se analizan dos programas representativos de cuatro sectores bsicos: alimentacin y nutricin, salud y bienestar, educacin, e infraestructura. En esta seccin se realizar
un breve diagnstico de los programas, y se plantearn posibles soluciones acompaadas de un
anlisis costo-beneficio, identificando a los ganadores y perdedores de cada medida y los posibles
obstculos para implementarlas.
Para alimentacin y nutricin, se toman como ejemplos representativos el Vaso de Leche y
los Comedores populares. Estos programas presentan altos niveles de filtracin y subcobertura, lo
cual denota un mal manejo de recursos. Ante estos problemas, se propone la tercerizacin de los
programas y la aprobacin del Proyecto de Ley N 11441, el cual plantea la creacin de un Sistema
Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la
Infancia.
Para el sector salud y bienestar, se analizan el Seguro Integral de Salud (SIS) y el Programa
Nacional Wawa-Wasi (PNWW). El primero, al igual que el caso del Vaso de Leche y los Comedores populares, presenta altos niveles de filtracin y subcobertura. El segundo, en cambio, presenta
dificultades a nivel operativo, tales como frecuente inasistencia de las madres cuidadoras y escasa
participacin de la comunidad en los consejos de vigilancia. Ello y el recorte de presupuesto que
sufrir este programa en el ao 2006 representan posibles amenazas para el buen desempeo del
programa. Ante estas dificultades, se plantea la creacin del Sistema de Informacin del SIS para el
monitoreo y evaluacin de sus resultados, as como la tercerizacin de los servicios de salud, tal
como el caso exitoso de las Asociaciones de las Comunidades Locales de Administracin en Salud.
Con respecto al PNWW, se propone establecer un criterio objetivo de asignacin de recursos y
fomentar la mayor participacin de la comunidad.
Para el sector educacin, se estudian los programas de Alfabetizacin y Educacin rural. El
primero presenta un manejo ineficaz reflejado en los altos niveles de analfabetismo de la poblacin
principalmente quechua hablante. Por ello, se propone una reforma en la gestin del programa que
involucre ms capacitadores, as como la generacin de incentivos para aumentar la asistencia a los
centros de enseanza. Igualmente importante resulta la implementacin de entornos alfabetizados que
refuercen lo aprendido en el programa. En cuanto al Programa de Educacin Rural estrechamente
relacionado con el anterior muestra una problemtica muy complicada que se origina tanto en el
hogar como en la escuela y que, adems, se ve acentuada por el entorno. Desnutricin, diferencias
en el lenguaje y carencias en el sistema docente son slo algunos de los problemas que generan un
gran ausentismo y abandono escolar en las zonas rurales. Ante esta situacin, se recomienda mejorar el manejo de recursos, comenzando por actualizar las planillas del personal docente, impartir
capacitaciones y actualizaciones pedaggicas a los maestros, y generar incentivos para incrementar
la asistencia de los mismos.
Para el sector infraestructura, se analizan Foncodes enfatizando en las lneas de accin
Mejorando tu vida y A producir y Pronamachcs. La principal deficiencia de Foncodes radica en la
mala focalizacin de los recursos hacia los distritos menos pobres, a pesar de que en 2004 la inversin en dicho programa fue mayor que en aos anteriores. El problema de Pronamachcs no slo es
la incorrecta focalizacin al igual que en Foncodes sino que la mayor parte del presupuesto del
programa se destina al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y complementos, y servicios
no personales. Ante esta situacin, se sugiere mejorar el sistema de focalizacin para poder beneficiar
a aquellos distritos con mayores niveles de pobreza. En el caso de Pronamachcs, se propone focalizar
a nivel municipal y no especficamente comunal como se viene haciendo. Ello permitir generar
sinergias entre comunidades para poder realizar proyectos de mayor envergadura. Asimismo, debe
fomentarse una mayor participacin de las comunidades, con el fin de que cooperen con un mayor
monitoreo del programa.
Con respecto a los posibles obstculos que puedan presentarse en la implementacin de las
propuestas planteadas en el documento, debe hacerse especial nfasis en la politizacin de varios
de ellos. Esto se da no solamente en lo referido al manejo de recursos sino a la presin que ejercen
los sindicatos pertinentes. En este sentido, resulta esencial fomentar la transparencia de los procesos
para poder evitar la presin de determinados grupos que defienden sus intereses. Esto est relacionado con los altos niveles de burocracia en las entidades estatales, las cuales generan rigideces
para la implementacin de cualquier reforma. Otras trabas importantes son la heterogeneidad de
las comunidades, tanto en lo concerniente a sus niveles de desarrollo econmico como cultural, la
presin de beneficiarios actuales que podran dejar de recibir prestaciones de los programas vigentes, y por ltimo, la legitimidad de los indicadores y resultados expuestos, sobre todo para el caso
de Foncodes, en los que algunos proyectos estn desfasados y, por consiguiente, dificulta el clculo
del cumplimiento de metas.
Por ltimo, cabe sealar que al final de cada subseccin se presentar una hoja de ruta para
los cien primeros das de gobierno. En ella se detallan todas aquellas medidas gubernamentales a
tomarse para una mejor gestin de cada programa. De esta manera, se espera contribuir con un
mejor uso del gasto social, el cual a pesar de ser un poco limitado podra ser mejor aprovechado.
Introduccin
Durante los ltimos aos el Per ha experimentado uno de los periodos de crecimiento econmico
ms sostenido nunca antes visto. Por tanto, el gobierno ha disfrutado de recursos pblicos (gasto social)
para poder apoyar a los ms pobres; sin embargo, ha carecido de recursos humanos calificados que
impidan el malgasto del dinero de los programas sociales. Segn nuestros estimados, anualmente
S/.267 millones no se han asignado ptimamente debido a la inexistencia de una gerencia social
de calidad.
En el periodo 2000-2005 se destin en promedio un 25% del presupuesto pblico al gasto social.
Dentro de este rubro est el gasto en los llamados programas sociales prioritarios, el cual equivale a
aproximadamente el 46% del gasto social. Un hecho importante es que el gasto social y el gasto en
programas sociales se han incrementado ao tras ao, en promedio 8% anual, y sin embargo, este
esfuerzo no se ha traducido en resultados tangibles en tanto los niveles de pobreza se han mantenido
casi constantes (segn el INEI, la pobreza y pobreza extrema alcanzan al 52% y 26% de la poblacin,
respectivamente).
Por qu no se logr lo prometido si se poda hacer? Una respuesta tentativa est en la escasez
de personal tcnico que pueda combatir la filtracin (beneficiarios del programa que no son parte del
pblico objetivo), subcobertura (personas que pertenecen al pblico objetivo que deberan recibir las
raciones del programa, pero no son beneficiarios), politizacin del gasto (destinar partidas a regiones
sensiblemente ms polticas), incremento en las planillas poco productivas (asesores para organizar
fiestas de cumpleaos) y gastos operativos innecesarios (consultoras para sistematizar consultoras),
entre otros.
Casos emblemticos
Por ejemplo, en los programas de alimentacin y nutricin son representativos el Vaso de Leche
y los Comedores populares. Ambos presentan altos niveles de filtracin (que alcanza a 1.073.639
y 297.858 personas, respectivamente) y subcobertura (68,5% y 97,5%, respectivamente), lo cual
denota un mal manejo de recursos.
Asimismo, en los programas de salud y bienestar el Seguro Integral de Salud (SIS) presenta altos
niveles de filtracin (se estn desviando una cuarta parte de los recursos en la atencin de 24,1%
de afiliados que no corresponden al pblico objetivo) y subcobertura (que vara entre el 48,5% y el
70,7%); mientras que el Wawa-Wasi, adems de una cada de 12,4% en el presupuesto asignado
para este ao pero incrementando el nivel de cobertura, presenta dificultades en el campo operativo,
tales como frecuente inasistencia de las madres cuidadoras y escasa participacin de la comunidad
en los consejos de vigilancia.
En educacin, el manejo de programas como los de Alfabetizacin y Educacin rural es ineficaz.
Al ao 2004, la tasa de analfabetismo ascenda al 24,63% de la poblacin y la mayor concentracin
de personas analfabetas estaba en zonas en las que ms del 60% de la poblacin habla una lengua
diferente del castellano, principalmente quechua. En cuanto al programa de Educacin rural, existen
altos niveles de ausentismo y abandono escolar. La tasa neta de cobertura en reas rurales tan slo
llega al 43% en educacin inicial, 90,2% en primaria y 52,6% en secundaria; en tanto que las tasas
de conclusin de primaria y secundaria ascienden al 59% y 24%, respectivamente.
Los programas de infraestructura social tampoco estn libres de problemas. La principal deficiencia del Foncodes radica en la mala focalizacin de los recursos hacia los distritos menos pobres, a
pesar de que en 2004 la inversin en dicho programa fue mayor que en aos anteriores. En efecto,
Mejorando tu vida est desatendiendo la demanda de las comunidades de las regiones que poseen
un nivel de pobreza por encima del 50% de la poblacin. Algo similar ocurre con el programa A
producir. En relacin con el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin
de Suelos (Pronamachcs), entre los aos 2001 y 2004 la distribucin de beneficiarios del programa
no reflej una correcta focalizacin y, adems, aproximadamente el 47,7% del presupuesto del
programa se dirige al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y complementos, y servicios
no personales.
Propuestas
En general, para resolver estos problemas se propone mejorar la calidad del gasto social haciendo
que repercuta de manera tangible sobre la calidad de vida y la acumulacin de capital humano de
la poblacin peruana. Para ello se requiere, en lugar de crear nuevos programas, reformar los ya
existentes y cambiar el paradigma de la poltica social, pasando del asistencialismo al desarrollo de
capacidades en las personas y enfocando los esfuerzos a la gestin social de riesgo.
Para ello se necesitan metas y objetivos claros, teniendo en cuenta los perjuicios sociales y econmicos que generan la yuxtaposicin de funciones, el clientelismo, la subcobertura, y la filtracin;
y a la vez los beneficios, en estos mismos mbitos, de la eficiencia, eficacia, equidad y transparencia
en la ejecucin de estos programas.
Ms especficamente, en nutricin se propone la creacin de un Sistema Nacional de Monitoreo y
Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia; en salud y bienestar
se plantea la creacin del Sistema de Informacin del Seguro Integral de Salud para el monitoreo
y evaluacin de sus resultados. En ambos campos se propone la tercerizacin de los servicios (tal
como el caso exitoso de las Asociaciones de las Comunidades Locales de Administracin en Salud).
Con respecto al programa Wawa-Wasi, se necesita establecer un criterio objetivo de asignacin de
recursos y fomentar la mayor participacin de la comunidad.
En educacin se propone una reforma en la gestin del programa de Alfabetizacin que incremente el nmero de facilitadores, ya que ste es relativamente bajo en comparacin con el personal
docente requerido para un programa de educacin bsica. Asimismo, la generacin de incentivos para
aumentar la asistencia a los centros de enseanza como, por ejemplo, establecer como condicionante
al programa Juntos un determinado porcentaje de asistencia a las clases de alfabetizacin.
En infraestructura social la propuesta es mejorar los sistemas de focalizacin. Para el caso de
Pronamachcs, una focalizacin en el mbito municipal; asimismo, fomentar una mayor participacin
de las comunidades, que coopere con un mayor monitoreo del programa, y un sistema de vigilancia
social a cargo de la comunidad a travs de la asamblea o la junta comunal.
A continuacin presentamos las principales medidas para los primeros 100 das.
10
Alimentacin-Nutricin:
Presentacin y aprobacin del Plan de Reforma de los Programas de Alimentacin-Nutricin.
Presentacin y aprobacin del proyecto (Ley N 11441) para crear el Sistema Nacional de
Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia.
Inicio de la reestructuracin de los programas sociales.
Inicio de la seleccin de las entidades privadas a las que se tercerizar la administracin de los
programas.
Salud y bienestar:
Dar a conocer a la opinin pblica el plan de reforma del Seguro Integral de Salud, que incluye
la puesta en marcha del Sistema de Identificacin de Usuarios.
Iniciar, con el Indecopi, una intensificacin de la campaa en Defensa de los Derechos del
Consumidor, en lo que respecta a la disminucin de los precios de venta de los medicamentos
genricos cuyos aranceles han sido disminuidos.
Inicio de la seleccin de las entidades en el sector pblico (centros y/o puestos de salud) que
sern recomendadas para su tercerizacin.
Presentar el plan de reestructuracin del presupuesto asignado ante el consejo directivo para su
aprobacin.
Educacin:
Aprobacin del incremento del presupuesto para el programa de Alfabetizacin (ms an si este
ao disminuye 34% en relacin con el presupuesto de apertura del 2005).
Aprobacin e implementacin del Plan de Reforma Docente en reas Rurales (PR-DAR), e inicio
de evaluaciones a docentes de escuelas rurales.
Establecer como requisito para acceder al programa Juntos la asistencia al programa de alfabetizacin.
Presentacin y aprobacin del proyecto de ley que permita dar de baja a aquellos docentes que
no aprueben una evaluacin de conocimientos bsicos (flexibilidad laboral).
Infraestructura:
Iniciar la reestructuracin del Foncodes, que incluye una revisin exhaustiva de sus tres lneas
de accin y del Pronamachcs.
Iniciar el reempadronamiento de beneficiarios del Pronamachcs.
Presentar la propuesta de cambio de mtodo para la focalizacin de pblico objetivo: de regiones
en situacin de pobreza a distritos en situacin de pobreza tanto para Foncodes como para el
Pronamachcs.
11
1. Visin general de los programas sociales

de lucha contra la pobreza
1.1 Mapa de programas sociales
Foto: CIES
En el Per existen alrededor de 40 programas de lucha

contra la pobreza, adscritos en los distintos sectores como
los ministerios de Salud, de Educacin, de la Mujer, de
Trabajo, de Agricultura, de Vivienda, de Transporte, de
Economa y Finanzas y de Energa y Minas.
Dentro de las polticas de organizacin de recursos
humanos, monetarios y administrativos aplicados en estos
programas es necesario distinguir tres momentos en el
tiempo: los programas sociales previos que se dieron en
la dcada de los ochenta; los programas sociales recientes en la dcada de los noventa y los programas sociales
ltimos que se dieron a partir del ao 2000.
En el primer grupo se puede decir que, en trminos de recursos humanos, estuvo plagado por gente del
gobierno, independientemente de si tenan formacin tcnica o no. En trminos monetarios, se utilizaron recursos
ordinarios y tambin de cooperacin internacional para el
refuerzo de estas instituciones. En el aspecto administrativo, las instituciones estaban muy sujetas a las polticas del
presidente y del gabinete de ministros, y esto responda
a lo que era el enfoque de cmo resolver el problema de
pobreza en esa poca: enfoque asistencialista.
12
En el segundo grupo se identifica un cambio considerable. Monetariamente tuvieron un incremento significativo (se manejaban recursos cercanos a los US$2.000
millones). Por el lado administrativo se implementaron
procesos de reingeniera a fin de tratar de reducir los gastos administrativos para poder ser ms eficientes y aplicar
polticas de tercerizacin, es decir brindar los servicios
sociales bsicos a travs de terceros privados. En este
sentido, algunas ONG y otras empresas se convirtieron
en ejecutores de los programas sociales. En trminos de
recursos humanos, hubo un aumento de calificacin,
pero el elemento poltico en las esferas superiores de
decisin s prevaleci, pues los cargos altos eran ocupados por personas de confianza y de compatibilidad con
quien estaba en el poder.
En relacin con el ltimo grupo de programas, se
puede decir que las mejoras en capital humano no son
tan visibles porque el elemento poltico se ha superpuesto
al elemento tcnico calificado. En cuanto al presupuesto,
hubo un aumento de US$1.000 millones en el manejo de
los recursos y administrativamente hay un retorno hacia
las pocas antiguas, con incrementos en el gasto administrativo para, por un lado, generar empleo a los partidarios y, por el otro, incrementar los procesos que tratan
de ser, supuestamente, ms participativos. Sin embargo,
no se traducen en resultados concretos ni cambios en el
bienestar de la poblacin objetivo.
La aplicacin de las polticas generaron dos resultados importantes. En primer lugar, los programas sociales,
al carecer de un sistema de evaluacin y monitoreo de
sus funcionamientos, trajeron consigo que el manejo de
padrn de beneficiarios, si es que lo tuvieran, sea limitado. Esto trae como consecuencia dos grandes problemas:
filtracin (la poblacin beneficiaria que no es poblacin
objetivo) y subcobertura (poblacin objetivo que no est
siendo atendida). Particularmente, hay un tercer problema que estuvo en la cspide al finalizar la dcada de los
noventa y an se manifiesta en los programas sociales
de carcter productivo: la yuxtaposicin de beneficiarios
(un beneficiario recibe un mismo servicio de diferentes programas). En segundo lugar, la existencia de estos
tres problemas genera prdidas valorizadas en ms de
S/.250.000 anuales para el Estado.
La relacin de los programas sociales existentes en
el Per, al ao 2005, se encuentran en el Anexo.
1.2 Importancia relativa del presupuesto pblico

En el Per, en el periodo 2000-2005 se destin en promedio un 25% del presupuesto pblico al gasto social1.
Dentro de este rubro se considera el gasto en los llamados programas sociales prioritarios, que equivale a
aproximadamente el 46% del gasto social2. Un hecho
importante es que el gasto social y el gasto en programas
sociales se ha incrementado ao tras ao (ver grfico
1.1); sin embargo, este esfuerzo de todos los peruanos
no se ha traducido en resultados tangibles en tanto los
niveles de pobreza se han mantenido casi constantes3.
Por tal motivo, es legtimo preguntar qu ocurre y por
qu no se estn logrando las metas propuestas. Una de
las respuestas est en el manejo poco eficiente de los
recursos pblicos destinados a los ms pobres, el cual
est sujeto a mltiples problemas en la focalizacin:

filtracin y subcobertura (Vsquez 2004), politizacin
del gasto (Shady 2000), incremento en las planillas4
(CAD 2003), entre otros5.
Para 2005, la situacin no fue muy diferente. Es ms,
con la implementacin del programa Juntos el monto
destinado a los programas sociales va a incrementarse aun
ms6. De hecho, es importante, y adems es obligacin
del Estado, ayudar a las personas ms pobres, pero esta
ayuda debe ser eficiente y eficaz en tanto existen mltiples
necesidades y se carece de los recursos suficientes para
satisfacerlas. En este sentido, los resultados obtenidos en
la lucha y alivio de la pobreza no justifican los recursos
que se estn destinando con este fin (ver cuadro 1.1).
Grfico 1.1
Per: evolucin del gasto social 1999-2004 por tipo de gasto
(en porcentajes y miles de millones de nuevos soles)
14
Complementario
Prioritario
12,3
12
10,3
10
9,1
9,0
46%
8
6
55%
10,8
9,4
46%
47%
47%
49%
53%
51%
54%
53%
54%
2000
2001
2002
2003
2004
4
2
45%
0
1999
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.

Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
1
2
3
4
5
6
Las cifras y proporciones que se emplean en esta seccin, a no ser que se diga lo contrario, se toman del SIAF.
En el Anexo se presenta la composicin del gasto social segn la definicin que el Ministerio de Economa emplea.
La pobreza, segn el INEI, se ha mantenido en el 52% mientras que la pobreza extrema est en 26%.
El gasto en planilla estatal se ha incrementado en trminos absolutos y ha estado por encima de la inversin.
Aunque tambin se podra decir que el porcentaje de pobres pudo ser mayor si es que no se hubiese efectuado este gasto. De hecho, sta podra ser una respuesta,
pero lo que es innegable es que la situacin podra ser mejor en ausencia de estos problemas.
De este programa no se tiene mucha informacin, al menos no la suficiente como para poder hacer un anlisis ms detallado, ya que se encuentra en etapa de
implementacin.
13
Cuadro 1.1
Presupuesto pblico en los principales programas sociales en el Per
Ministerio
Programas sociales
Presupuesto
124.472.573
Energa y Minas
Electrificacin rural
Agricultura
Pronamachcs
Economa y Finanzas
Vaso de Leche7
363.000.000
Vivienda y Construccin
Edificaciones urbanas
154.233.176
Mujer y Desarrollo Social
Foncodes
Pronaa
Conadis
Inabif
Programa Nacional Wawa-Wasi
468.459.631
396.431.334
3.637.683
58.156.664
48.474.711
Transporte
Provas rural
133.399.749
Educacin
Mejoramiento de la calidad de la educacin

primaria
Mejoramiento de la calidad de la educacin
en los niveles inicial y secundaria, y
educacin para el trabajo
Programa Nacional de Alfabetizacin
Programa Huascarn
Programa de Educacin Rural
Salud
Trabajo y Promocin del Empleo
87.686.099
Control de enfermedades infecciosas

Programa de apoyo a la reforma del sector
salud (Par Salud)
20.182.854
220.969.690
27.183.000
18.730.798
65.260.000
27.106.075
108.197.445
Seguro Integral de Salud
264.722.031
ProJoven
A trabajar urbano
26.102.471
151.053.972
Fuente: MEF - SIAF 2005.

En sntesis, se requiere mejorar la calidad del

gasto social haciendo que sta repercuta de manera
tangible sobre la calidad de vida y la acumulacin de
capital humano de la poblacin peruana. Para ello se
requiere, en lugar de crear nuevos programas, reformar
los ya existentes y cambiar el paradigma de la poltica
social, pasando del asistencialismo al desarrollo de
capacidades en las personas y enfocando los esfuerzos
a la gestin social de riesgo (Holzmann y Jorgensen,

2001). Esto demanda metas y objetivos claros teniendo
en cuenta los perjuicios sociales y econmicos que
generan la yuxtaposicin de funciones, el clientelismo, la subcobertura, y la filtracin; y a la vez los
beneficios en estos mismos mbitos de la eficiencia,
eficacia, equidad y transparencia en la ejecucin de
estos programas.
El monto asignado al Vaso de Leche para 2005 se tom de la pgina web del MEF, en http://www.mef.gob.pe/propuesta/PRENSA/noticias/NP_MEF_Vaso_de_
Leche_03012005.php.
14
2. Programas de alimentacin-nutricin:
Vaso de Leche y Comedores populares
2.1 Diagnstico
Los programas de alimentacin-nutricin son verdaderamente importantes, puesto que cumplen una doble
funcin. La primera, aliviando la pobreza al mejorar la
calidad de vida de las personas en dicha situacin. La
segunda, al reducir la pobreza, al existir un claro vnculo
entre una buena alimentacin y una buena salud, particularmente en los primeros aos de vida8. Se ha determina-
do que la salud en la infancia y juventud temprana tienen

un importante impacto sobre el nivel de vida futuro de
las personas9. Entre los programas estatales relacionados
con la alimentacin, los que ms destacan son el Vaso de
Leche y los Comedores populares. La forma ms prctica
de evaluar el desempeo de estos programas es a travs
de sus niveles de filtracin10 y subcobertura11.
a. Filtracin
El nmero de filtrados en el programa del Vaso de Leche
a nivel nacional es de 1.073.639, y para los Comedores
populares es de 297.85812. Se puede apreciar en el grfico, los niveles de filtracin en cada regin. Para ambos
programas, los niveles de filtracin son ms elevados en

las regiones con menores niveles de desnutricin, como
es el caso de Tacna y Lima. Esto es indicativo de una
mala asignacin de los recursos.
Grfico 2.1
Niveles de filtracin e ndice de vulnerabilidad nutricional por regiones (2004)
120%
120%
100%
80%
Vaso de Leche
Comedores populares
100%
ndice de Vulnerabilidad
a la Desnutricin
80%
Huancavelica
Apurmac
Ayacucho
Cajamarca
Hunuco
Amazonas
Puno
Pasco
Cusco
Loreto
Ucayali
Ancash
San Martn
Junn
Piura
Madre de Dios
La Libertad
0%
Lambayeque
0%
Tumbes
20%
Ica
20%
Moquegua
40%
Lima
40%
Arequipa
60%
Tacna
60%
Fuente: Vsquez (2005b), Vsquez (2004), Enaho 2004.

8
9
10
11
12
Cortez (2002: 7).

Case (2003: 20).
La filtracin de recursos se refiere al porcentaje de beneficiarios del programa que no son parte del pblico objetivo.
La tasa de subcobertura es el porcentaje de personas que pertenecen al pblico objetivo que deberan recibir las raciones del programa, pero no son beneficiarios.
Debe tomarse en cuenta que estos nmeros estn subvaluados, debido a discrepancias entre las cifras provistas por las Enaho, que son menores a las cifras reportadas por el MEF.
15
b. Subcobertura
les de subcobertura en todas las regiones son elevados y
de similar nivel, independientemente de las tasas de desnutricin o pobreza que presentan. Esto muestra que el
problema de la subcobertura se debe a una falta de recursos, ms que a una mala utilizacin de los mismos.
En 2004, los beneficiarios potenciales desatendidos del

Vaso de Leche fueron 3.930.511 (un nivel de 68,5%);
mientras que en los Comedores populares se lleg a los
13.857.667 (un nivel del 97,5%). Tal como se puede
apreciar en el grfico 2.2, para ambos programas los nive-
Grfico 2.2
Niveles de subcobertura e ndices de Vulnerabilidad Nutricional, por regiones (2004)
120%
100%
80%
60%
40%
20%
Vaso de Leche
Comedores populares
Huancavelica
Apurmac
Cajamarca
Ayacucho
Hunuco
Amazonas
Puno
Cusco
Pasco
Loreto
Ucayali
San Martn
Ancash
Junn
Piura
La Libertad
Madre de Dios
Tumbes
Lambayeque
Ica
Moquegua
Arequipa
Lima
Tacna
0%
ndice de Vulnerabilidad
a la Desnutricin
Fuente: Vsquez (2005b), Vsquez (2004), ENAHO 2004.


A partir de los niveles de filtracin y subcobertura observados, resulta claro que uno de los principales problemas de los programas de alimentacin-nutricin es el
de la focalizacin de los recursos en quienes realmente
los necesitan: la poblacin en pobreza extrema. Para

empezar a solucionar esta situacin existen varios cursos
posibles de accin. A continuacin se expondrn algunos
de ellos.
a. Proyecto de Ley N 11441

Esta ley propone la creacin de un Sistema Nacional
de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado
en los Grupos Vulnerables de la Infancia, con el fin
de articular los esfuerzos de las entidades ejecutoras
de los programas y proyectos pblicos de los distintos sectores en lo referido al gasto social, crendose
13
14
mecanismos de evaluacin y seguimiento13. En cada

una de stas habr subsistemas encargados respectivamente de generar, procesar, analizar y presentar la
informacin; bajo la supervisin de la Defensora del
Pueblo y el Ministerio de Economa y Finanzas14. As,
la rendicin de cuentas y vigilancia del desempeo
P.L. N 11441. pp. 14.

El MEF ser la ms alta autoridad tcnica del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia,
a travs de la Direccin Nacional de Presupuesto.
16
de los distintos proyectos y programas se fortalecer y

mejorar. Este sistema tiene precedentes, puesto que
sistemas de este tipo ya han sido institucionalizados

en Mxico y Argentina15.
b. Tercerizacin
La tercerizacin propone la aplicacin de tres medidas
importantes16.
i) Tercerizar el servicio de los programas al sector privado17. Uno de los efectos positivos de esta accin
es evitar la politizacin del servicio.
ii) Bajo el esquema del Sistema Nacional de Monitoreo
y Evaluacin, se tercerizara los subsistemas de procesamiento, anlisis y presentacin de la informacin. De preferencia a empresas privadas que estn
dentro del rubro. Este proceso mejorara la calidad
de la informacin recogida.
iii) Estructurar el proceso de licitacin de proveedores,

de tal manera que la propuesta ms costo-efectiva
sea la seleccionada. El dar preferencia a las empresas agroindustriales locales al momento de la seleccin18; tendr un efecto positivo sobre la economa
en dichas zonas19.
En conclusin, la tercerizacin mejorar la administracin, supervisin y monitoreo de los programas
alimentarios.
2.3 Anlisis de costos y beneficios

La ineficacia en la asignacin de los recursos pblicos
implica que se estn desaprovechando fondos, que
podran utilizarse para ampliar la cobertura o mejorar la
calidad de la atencin. Estos costos y oportunidades se

observan en el cuadro siguiente:
Cuadro 2.1
Costos de oportunidad y beneficios potenciales20
Costos de oportunidad
Beneficios potenciales
La filtracin en el Vaso de Leche le costar al Estado

S/.108.417.252,8021.
Con la cifra anterior se podra atender al 19% de los
3,9 millones de nios y nias subcoberturados.
En el caso de los Comedores populares, el costo de la
filtracin sera de alrededor de S/.24.209.290,46.
Los fondos anteriores slo serviran para atender a un
2,15% de los 13,8 millones de subcoberturados.
Sera posible elevar en 750.000 el nmero de beneficiados por el

programa del Vaso de Leche.
Otra opcin es elevar el gasto anual per cpita en los beneficiarios en S/.6022.
Para el programa de Comedores populares podra ampliarse la
cobertura a 297.858 personas adicionales.
Alternativamente, podra ampliarse en S/.66,7 el gasto anual per
cpita del programa (un incremento del 82% en relacin con el
gasto actual).
Incrementar el mercado para los productos de cultivos andinos23.
Fuente: Vsquez (2005).

15
16
17
18
19
20
21
22
23
P.L. N 11441. pp. 18-21.

Para un anlisis ms detallado, aplicado a casos especficos, ver Vsquez (2005a: 32-38).
La competencia y la posibilidad de que los contratos sean rescindidos ante un mal desempeo estimularn un mejor servicio. Por ejemplo, la no reduccin de la
desnutricin en las reas designadas.
De acuerdo con Alczar y otros (2003: 48-49) solamente el 50% de las municipalidades de Lima y el 40% de las del resto del pas expresaron preferencia por
proveedores o productores locales durante los procesos de licitacin. Adems, en las reas urbanas fuera de Lima slo el 53% de las compras se realiza a travs
de licitaciones u ofertas pblicas.
Esto guarda coherencia con la Ley N 27470, que establece que el 100% de la racin alimenticia del Programa del Vaso de Leche deber ser de origen nacional
en las zonas donde haya oferta suficiente para cubrir la demanda.
Fuente: Vsquez (2005b).
De continuar los mismos niveles de filtracin reportados en el 2004.
Esta es una opcin que se debe tomar muy en cuenta, pues Stifel (2003) ha encontrado que el Programa del Vaso de Leche no cumple completamente con su
objetivo de mejorar la situacin nutricional de los nios pequeos.
Estos productos tienen un alto valor nutricional. De acuerdo con Surez (2003: 60-61): Ha sido ampliamente demostrado que el consumo de granos andinos,
cereales o leguminosas en la misma comida aumenta el valor de la calidad de la protena que si se consumieran por separado. Estos alimentos suplementarios,
17
2.4 Identificacin de ganadores y perdedores

Como en todo proceso de reforma, la implementacin de
las medidas expuestas anteriormente afectar de forma
diferente a distintos sectores de la sociedad. Antes de pro-
seguir, resulta conveniente identificar quines se veran

perjudicados y quines resultaran beneficiados. Esto se
puede apreciar en el cuadro 2.2.
Cuadro 2.2
Actores afectados por el proceso de reforma
Ganadores
Perdedores
Poblacin subcoberturada en la actualidad, que recibira

los beneficios del programa.
Beneficiarios de los programas, que recibirn una mejor
atencin24.
Empresas agroindustriales locales que se convertiran en
los nuevos proveedores25.
Organizaciones sociales de base, en particular las dirigentes que perdern influencia poltica26.
Proveedores actuales, que perderan los ingresos provenientes de abastecer a los programas.
Servidores pblicos a nivel municipal27, cuyos puestos se
volveran innecesarios28.
Polticos, que perderan la capacidad de utilizar los programas con fines electorales29.
Fuente: Surez (2003), Alczar y otros (2003).

2.5 Obstculos para la implementacin

a. La politizacin del uso de los programas alimentarios
El factor poltico es muy delicado. La autonoma de
las organizaciones de base de los Comedores populares y de los Comits del Vaso de Leche es una ficcin;
24
25
26
27
28
29
30
puesto que sta siempre ha sido terreno de pugna entre

organizaciones polticas y organizaciones no gubernamentales30. Cualquier intento de reforma, menoscabara
especialmente los formulados a partir de fuentes vegetales, presentan como ventajas, adems de proporcionar una mejor cobertura de las necesidades nutricionales
especficas, el tener menores costos. En este sentido, se han desarrollado mltiples frmulas con mezclas agregando la quinua y otros productos andinos, produciendo excelentes resultados. En muchas de estas mezclas, las pruebas de aceptabilidad en madres y nios procedentes de diferentes niveles socioeconmicos
mostraron un alto grado de aceptabilidad.
A travs de los fondos ahorrados al eliminar la elevada filtracin de los programas, en particular el del Vaso de Leche.
De acuerdo con Surez (2003:59), una parte importante de los productos adquiridos por el Vaso de Leche es importada. Slo los productos andinos y la leche
fresca o evaporada constituyen alimentos de origen exclusivamente nacional, lo que significa poco ms del 20% de todo el gasto realizado.
En particular, en el caso del Vaso de Leche, segn Surez (2003: 24), muchas dirigentes utilizan el cargo para obtener visibilidad poltica, y que de esta manera
les sirva como trampoln a cargos pblicos elegidos, como el de regidora o congresista.
Segn Surez (2003: 22), slo para el Vaso de Leche los organismos municipales tienen las siguientes atribuciones:
a) Del Comit de Administracin
Coordina la seleccin de beneficiarios y su empadronamiento con las organizaciones sociales.
Efecta la depuracin y seleccin de los beneficiarios.
Elabora el requerimiento de productos o insumos, y solicita su compra al rea de Abastecimientos de la municipalidad.
Elabora el programa de distribucin de los productos y lo entrega al almacn municipal.
Elabora la informacin de ejecucin mensual sobre uso y destino de los fondos.
b) De las municipalidades:
Incorpora trimestralmente los fondos del programa en su presupuesto.
Organiza y determina los clubes de madres o comits del Vaso de Leche a cargo de la atencin del programa.
Define el tipo de alimento a utilizarse.
Compra los productos o insumos de acuerdo con los requerimientos del Comit de Administracin, a travs de su rea de Abastecimiento.
Almacena, conserva y distribuye los productos segn programa de distribucin aprobado por el Comit de Administracin.
Supervisa la ejecucin del programa en trminos de calidad, cantidad, precio y oportunidad en la entrega de la racin, as como su atencin.
Gestiona recursos complementarios o donaciones provenientes de la cooperacin internacional.
Un estudio de Alczar y otros (2003: 40) indica que la mayora de las municipalidades rurales tienen entre uno y cuatro empleados en el programa del Vaso de
Leche, mientras que el 40% de las municipalidades urbanas tiene ms de cuatro trabajadores dedicados exclusivamente a las operaciones del programa; y el 17%
tiene ms de ocho empleados dedicados a tiempo completo al mismo.
Ver el apartado a) de la seccin siguiente.
Tanaka (2001: 61).
18
el control de las organizaciones sociales de base sobre

los programas.
La politizacin de los programas se evidencia en
cmo la identificacin de ciertas dirigentes con determinados partidos polticos ha llevado a disputas entre facciones por el control de los mismos31. Esta situacin se
vio exacerbada por los continuos intentos de utilizar los
programas para obtener puntos polticos, como fue el caso

durante el gobierno de Fujimori32. A un nivel operativo, la
reforma de los Comedores populares tambin afectara los
privilegios de las mujeres encargadas de las cocinas33.
La solucin de los problemas de subcobertura y filtracin debe ir acompaada de una negociacin con dichos
grupos para que acepten los cambios necesarios34.
b. Las rentas de los proveedores

El gasto anual de los programas de alimentacin nutricin
supera los US$100 millones anuales. Esto representa un
considerable mercado para los proveedores de los programas, tanto nacionales como extranjeros. En muchos
casos, estos proveedores se seleccionan de manera poco
transparente; de acuerdo con intereses polticos y comerciales35. Resulta evidente asumir que dichos proveedores ejercern presiones polticas a travs de lobbies para
impedir cualquier intento de eliminar sus rentas, estando
alertas ante cualquier intento de reforma36.
Foto: CIES
c. La burocracia a nivel municipal

La administracin de estos programas ha generado burocracias a niveles municipales. Un estudio de Alczar y
otros (2003: 40) indica que la mayora de las municipalidades rurales tienen entre uno y cuatro empleados en
el programa del Vaso de Leche, mientras que el 40% de
las municipalidades urbanas cuenta con ms de cuatro
trabajadores dedicados exclusivamente a las operaciones
del programa; y el 17% tiene a ms de ocho empleados
dedicados a tiempo completo. Si bien esta burocracia no
absorbe recursos de la transferencia del MEF, s genera un
costo de oportunidad al absorber los recursos propios de
las municipalidades37. De implementarse las reformas,
esta duplicacin de funciones se eliminara, lo que le costara sus empleos a muchos de estos funcionarios. Debido
a ello es de esperarse que combatan encarnizadamente
cualquier intento de modernizar los programas.
2.6 Hoja de ruta: medidas sugeridas

La siguiente hoja de ruta tiene como propsito servir como una gua de las medidas que se deben tomar durante
los primeros 100 das del nuevo gobierno que se instalar en 2006. Independientemente de qu partido poltico o
alianza alcance el gobierno. Los pasos a seguir se establecen en el cuadro siguiente:
31
32
33
34
35
36
37
Tanaka (2001: 65-66). Un ejemplo de esto fue lo ocurrido en San Juan de Lurigancho en el ao 2000.
Garrett (2001: 15).
Las seoras encargadas de la cocina tienen derecho a un determinado nmero de mens, lo cual sirve no slo para estimular la participacin en las tareas de
cocina, sino tambin como un mecanismo de subsidio para las mujeres ms necesitadas. Ver Blondet (1995: 83).
Vsquez (2005a: 17).
Surez (2003: 36).
Vsquez (2005a: 16).
Por ejemplo, las Demunas reciben nfima asignacin presupuestal frente a la administracin del Vaso de Leche.
19
Cuadro 2.3
Hoja de ruta
Periodo de tiempo
Accin a efectuar
Da 1
Presentacin ante el Congreso de la Repblica del Plan de Reforma de los Programas de

Alimentacin-Nutricin.
Da 3
Presentar el Proyecto de Ley N 11441 ante el Congreso para ser debatido.
Da 25
Iniciar dilogo con organizaciones de base y otras instituciones que podran verse afectadas por las
reformas.
Da 30
Inicio de Etapa de Prefactibilidad del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto
Social38.
Da 50
Inicio de la reestructuracin de los programas sociales.

Inicio de la seleccin de las entidades privadas a las que se tercerizar la administracin de los
programas.
Negociar con las partes para minimizar los efectos negativos de la transicin.
Da 60
Aprobacin de la Ley N 11441.
Da 90
Presentar la Reglamentacin de la Ley N 11441 ante el Congreso39.

Solicitar un debate rpido.
Da 100
Iniciar el reempadronamiento de los beneficiarios de los programas de alimentacin y nutricin,

bajo la supervisin del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin.
Presentacin de los resultados de los primeros 100 das de mandato ante la opinin publica.
Presentacin elaborada a partir de la informacin recolectada y procesada por el Sistema Nacional
de Monitoreo y Evaluacin.
Da 150
Aprobacin de la reglamentacin de la Ley N 11441
Da 190
Finalizacin del reempadronamiento de los beneficiarios de los programas de alimentacin y

nutricin, bajo la supervisin del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin.
Da 230
Inicio de funciones de los programas nutricionales reestructurados.
1 ao
Primera reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores
involucrados.
1 ao y 2 meses
Inicio de evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.

Se deber evaluar:
Volmenes de filtracin y subcobertura.
Efectividad y eficacia de los programas reformados.
Problemas encontrados durante la implementacin de la reforma.
1 ao y 4 meses
Conclusin del proceso de evaluacin.

Presentacin de los resultados del mismo para su revisin final por parte del Congreso.
1 ao y 10 meses
Inicio de la segunda evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.

Se tomarn en cuenta los criterios antes mencionados.
2 aos
Conclusin del segundo proceso de evaluacin.
Segunda reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores
involucrados.
2 aos y 6 meses
Inicio de la tercera evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.
2 aos y 8 meses
Conclusin del tercer proceso de evaluacin.
38
39
Nuevamente cabe resaltar que la preparacin de estas medidas debe iniciarse con anterioridad a la juramentacin del nuevo gobierno.
Al igual que la Ley N 11441, el reglamento debe estar elaborado con anterioridad a la juramentacin del nuevo gobierno.
20
Periodo de tiempo
Accin a efectuar
3 aos
Tercera reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores
involucrados.
3 aos y 4 meses
Inicio de la cuarta evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.
3 aos y 6 meses
Conclusin del cuarto proceso de evaluacin.
4 aos
Inicio de la quinta evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.

Cuarta reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores
involucrados.
4 aos y 2 meses
Conclusin del quinto proceso de evaluacin.
4 aos y 8 meses
Inicio de la sexta evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados.
4 aos y 10 meses
Conclusin del sexto proceso de evaluacin.
5 aos
Evaluacin global de la situacin de los programas nutricionales durante todo el periodo del gobierno de turno.
El resultado de esta evaluacin debe presentarse al siguiente gobierno para que pueda continuar con
cualquier reforma que se requiera.
Quinta reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores
involucrados.
2.7 Conclusiones
Los programas de alimentacin-nutricin del Estado presentan elevados niveles de filtracin y subcobertura, lo
que es indicativo de un manejo ineficaz de los recursos nacionales.
Se debe aprobar el Proyecto de Ley N 11441, de modo que se cree el Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin
del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia.
Tal institucin ahorrar al Estado peruano millones de soles, que podrn ser utilizados para atender las necesidades de los sectores ms vulnerables de la sociedad.
Se debe introducir la tercerizacin tanto en los programas mismos como en los mecanismos de monitoreo y
evaluacin. As se mejorar su desempeo.
La implementacin de estas medidas permitir expandir la cobertura de los programas de alimentacin nutricin
y/o mejorar la calidad del servicio prestado.
En toda etapa del proceso se debe tomar en cuenta la resistencia de los intereses creados, y tener preparadas
medidas para lidiar con ella.
21
3. Programas de salud y bienestar:

Seguro Integral de Salud y Wawa-Wasi
3.1 Diagnstico
a. El Seguro Integral de Salud
Foto: CIES
Este programa tiene por finalidad proteger la salud de la

poblacin que carece de un seguro de salud, en especial
de aquellos grupos vulnerables que estn en situacin de
pobreza y pobreza extrema. El SIS es consecuencia de dos
programas piloto de subsidios, el Seguro Escolar Gratuito
(SEG) y el Seguro Materno Infantil (SMI), los cuales presentaron problemas de filtracin y subcobertura al inicio
de su gestin40. En 200541, el 92,4% de las afiliaciones
realizadas al SIS correspondi a los planes A (nios de 0
a 4 aos) y B (nios de 5 a 17 aos)42. Lamentablemente,
los problemas presentados con anterioridad por los programas piloto parecen no haber sido subsanados con la
implementacin del SIS (ver cuadro 3.1).
Como se puede apreciar en el cuadro a continuacin, se est desviando una cuarta parte de los recursos
en la atencin de 24,1% de afiliados al plan A, que no
corresponden al pblico objetivo. Tambin se observa
los altos niveles de subcobertura que alcanza el 48,5%
para el plan A y el 70,7% para el plan B.
Cuadro 3.1
Niveles de filtracin y subcobertura de los planes A y B del SIS
Plan A (nios de 0 a 4 aos)
Plan B (nios de 5 a 17 aos)
Produccin
Nivel alcanzado
Produccin
Nivel alcanzado
Filtracin
14.786.289
24,1%
19.108.853
29,3%
Subcobertura
29.692.049
48,5%
46.112.790
70,7%
Fuente: SIS (2005) y Enaho 2004 III y IV Trimestre.

40
41
42
Ver Jaramillo y Parodi (2004).

Setiembre 2005.
Seguro Integral de Salud. Estadsticas. Disponible en web [referencia: 9 de noviembre 2005]: http://www.sis.minsa.gob.pe/
22
b. El Programa Nacional Wawa-Wasi

Grfico 3.1
Presupuesto y nmero de beneficiarios del Programa Nacional Wawa-Wasi
(2003-2006)
60
60.000
Cada del presupuesto
47.072
40
38.820
50.000
50.000
39.082
40.000
30
20
30.000
40,40
42,00
48,50
42,50
10
0
Beneficiarios
Millones de nuevos soles
50
20.000
10.000
2003*
2004
Presupuesto
2005
2006
N de Beneficiarios
Fuente: Vsquez, Enrique (2005: 46) Presupuesto pblico 2006: A favor de la infancia? Lima: CIUP y Save the Children Suecia.
El PNWW es el ms emblemtico en el esfuerzo

del gobierno por mejorar el bienestar de la niez, pues
provee de atencin integral a la infancia temprana, brindando cuidado diurno a nios y nias menores de tres
aos43. Sin embargo, pese a su importancia, el presupuesto que se le asigna genera preocupacin.
Tal como se observa en el Proyecto de Presupuesto
Pblico 2006, su fondo disminuye en S/.6 millones, una
cada de 12,4%, al mismo tiempo que se incrementa
su cobertura de 47.000 a 50.000 beneficiarios44. En
estas circunstancias, el PNWW carecer de suficientes
fondos para operar a toda su capacidad, y esto afectara
la calidad de la atencin.
Adems, el programa tambin presenta problemas
a nivel operativo, ya que la participacin de la comu-
43
44
45
46
47
48
nidad deja mucho que desear. El nivel de inasistencia

de las madres cuidadoras45 a las asambleas comunales
es alto. El mayor nivel de asistencia se presenta en la
Costa con un 64%, mientras que el menor se observa
en la Selva, donde slo la mitad de las madres asisti
a alguna asamblea46. En lo referente a la participacin
ciudadana, de acuerdo con Vctor Acero47, existe un
problema de participacin ciudadana en los Consejos
de Vigilancia48, ya que en promedio slo uno de los
tres miembros estipulados en la norma participan activamente en el programa. Si no se mejora el nivel de
participacin, esto puede tener consecuencias negativas en la efectividad del PNWW, pues ser ms difcil
implementar mejoras al mismo.
MEF (2005: 4). Segn la pgina web del PNWW (http://www.mimdes.gob.pe/wawawasi/) atiende a menores de 4 aos.
Vsquez (2005b: 44).
De acuerdo con el Instituto Cunto (2004: 8), cada Wawa-Wasi est a cargo de una madre cuidadora, quien es una voluntaria capacitada para ejecutar las estrategias de salud, alimentacin y educacin de las nias y nios.
Instituto Cunto (2004: 72).
Entrevista con Vctor Acero, jefe de la Oficina de Planeamiento, Monitoreo y Evaluacin del Programa Wawa-Wasi. Julio 2005.
Encargados de la supervisin de los Comits de Gestin. Estos comits estn compuestos por cinco miembros provenientes de alguna organizacin social de base,
elegidos por la comunidad para administrar los recursos del programa.
23

a. Sistema de Informacin del SIS para el Monitoreo y Evaluacin de sus resultados
aseguren el correcto uso de los fondos. Esta necesidad
est reconocida dentro del Acuerdo Nacional para la
Gobernabilidad49.
El SIS, an en etapa de formacin, requiere nfasis en el

desarrollo de los mecanismos de identificacin e incorporacin de beneficiarios, sistemas de pago, consolidacin
de lneas de financiamiento y de medidas de control que
Grfico 3.2
Distribucin de servicios otorgados a los beneficiarios del SIS segn quintiles
(Set. 2003- Set. 2005)
1,4
1,2
30
La inversin que el SIS viene realizando ha atendido

a la poblacin de menores quintiles, pero no deja
de mostrar cierto nivel de filtracin del programa.
24,77
25
21,75
20,25
20
0,8
16,89
16,34
15
0,6
10
0,4
0,2
0
Extremadamente
pobre
Muy pobre
Pobre
N de atenciones
Regular
Aceptable
Niveles de gasto
Fuente: Base de datos SIS (2005).

La adopcin de un sistema de focalizacin individual50 se manifiesta a travs del uso del Sistema de
Identificacin de Usuarios (SIU)51. Los efectos inmediatos
de la aplicacin de este sistema es prevenir filtracin y
facilitar una evaluacin de los resultados referentes a la
cobertura. As, pues, Madueo y otros (2004) y Jaramillo
y Parodi (2004) realizaron estudios en los que presentan
diferentes indicadores para la identificacin de usuarios
que buscan evitar el problema de la filtracin.
Una de las limitaciones para llevar a cabo la siguiente etapa de reestructuracin del SIS radica en la dificul-
49
50
51
52
tad de establecer vnculos institucionales tanto al interior

del Estado como en su relacin entre ste y la sociedad
civil52.
En lo que se refiere a los problemas del PNWW, stos
deben enfocarse desde dos perspectivas: i) establecer un
criterio objetivo de asignacin de presupuesto e ii) incrementar la participacin de la comunidad en el programa
sujeto a evaluaciones.
Respecto al primero, es necesario un reglamento que
establezca criterios tcnicos para la determinacin del
gasto necesario para brindar atencin de calidad a un
Portal del Estado peruano. Acuerdo Nacional ... unidos para crecer. Compromiso poltico, social y econmico de corto plazo. Disponible en web [referencia: 3
de noviembre 2005]: http://www.acuerdonacional.gob.pe/.
Madueo y otros (2004: xiv).
Ibdem.
Ibdem.
24
nio o nia. Por ejemplo, calcular el costo bsico de la

racin que proporcione a cada nio los nutrientes apropiados. Con esta solucin se elimina cualquier elemento
subjetivo en la asignacin.
En cuanto al segundo, se debe estimular la participacin de la comunidad en el programa. Condicionar sta a
un mayor involucramiento con los mismos, participando

en programas de capacitacin53. El valor de las propinas
que las madres voluntarias reciban estar sujeto a las
evaluaciones permanentes que se les har a los nios
en cuanto a su nivel de salud, estimulacin temprana y
alimentacin.
b. Una alternativa: la tercerizacin

La tercerizacin de servicios pblicos busca brindar una
mejor atencin al pblico objetivo, pero con las ventajas que trae la atencin por una empresa privada, cuya
gestin es financiada con recursos pblicos. Entre los
ejemplos se pueden citar experiencias como las entidades prestadoras de salud (EPS) en el Per o el Sistema de
Subsidios Educativos de Chile.
Entre los sectores que, por su ineficiente atencin

a la poblacin, pueden aplicar el sistema de la tercerizacin est el de salud54. A continuacin se presenta
el caso de las Asociaciones Civiles CLAS (Comunidades
Locales de Administracin en Salud) que ejecuta el Minsa
a travs del Programa de Administracin de Acuerdos de
Gestin.
c. Replicando experiencias exitosas
53
54
55
56
57
58
En resumen, las ACLAS cumplen con los lineamientos planteados por la OMS y buscan que las comunidades tomen un rol activo en la gestin de los servicios
de salud proporcionando las herramientas para que sus
miembros ayuden a la formulacin del Plan de Salud
Local.
Foto: CIES
Las ACLAS surgieron a principios de la dcada de los

noventa. Aqu el gobierno central con ayuda del gobierno
local55 descentraliza el servicio de salud de manera que
la poblacin participe y asuma responsabilidades por la
gestin y administracin del servicio.
Para el primer semestre de 2005 existan 2.155 establecimientos administrados por las ACLAS, grupo equivalente a un 35% del total de centros y puestos de salud
del territorio nacional. Su cobertura alcanz a ms de
6 millones de peruanos (35% pertenecientes a sectores
pobres y 27% pertenecientes a sectores muy pobres56).
Se puede apreciar en el grfico 3.3 que la mayor
parte del presupuesto57 destinado a las ACLAS est dirigido a cubrir las necesidades de la poblacin en situacin
de pobreza y pobreza extrema.
La inversin en servicios de salud en el primer nivel
de atencin es recomendada por la Organizacin Mundial
de la Salud (OMS), la cual busca el acceso universal de
la poblacin y fomenta la participacin de la comunidad
en trminos de administracin de centros y/ o puestos de
salud58.
Al igual que en Guatemala, donde segn Ruel y otros (2002: 25) en 2002 se reform el Programa de Hogares Comunitarios para atender mejor a los nios y se
dieron capacitaciones a los padres de los nios beneficiarios.
Las deficiencias en la atencin se caracterizan por largos tiempos de espera para la atencin, maltrato por parte del personal del sector salud, falta de compromiso por parte de la administracin del centro o puesto de salud, entre otros aspectos. Ardito Vega (2005) recoge las declaraciones de pobladores insatisfechos
con los servicios de salud otorgados por el Estado.
En su rol de lder del desarrollo comunal segn Interregiones Per. Disponible en http://www.interregionesperu.org/regpiura/salud5.htm.
Ministerio de Salud. Lnea de Inversin Administracin Compartida [en lnea]. Lima, Presupuesto CLAS por Estrato de Pobreza. Mayo 2005 [referencia: 4 de
octubre de 2005]. Disponible en Web: http://www.paag.minsa.gob.pe/.
35% para poblacin en pobreza y 27% para poblacin en pobreza extrema.
Con el fin de suplir la falta de personal de salud disponible para la ejecucin de las polticas sanitarias dictadas por el Estado. Para mayor profundizacin ver OMS
(2005).
25
Grfico 3.3
Distribucin del pblico beneficiario de acuerdo con las transferencias
destinadas a las ACLAS
Fuente: Base de datos SIS (2005).

3.3. Anlisis de costos y beneficios
Cuadro 3.2
Costos de oportunidad y beneficios potenciales
Sistema de Informacin del SIS

Costos operativos que acarrea la recoleccin
y procesamiento de datos en el campo que
conformarn la base de datos del Sistema de
Informacin59.
Para 2006 se estara reduciendo S/.3 millones
del presupuesto del Programa de Atencin
Madre - Nio60.
Inversin en infraestructura logstica para la
implementacin del SIU61 en la nueva red de
informacin del SIS.
59
60
61
62
Correcta identificacin de beneficiarios, lo que permite una

acertada focalizacin de los recursos y evita la filtracin.
Permite la evaluacin del impacto del programa, ya que se
dispone de un padrn ordenado de los beneficiarios.
Contratacin de personal capacitado para manejo del SIU
y su base de datos. Dicha base de datos alternativamente
podr ser utilizada para la identificacin de usuarios de
programas con diferente objetivo62.
Un buen sistema de identificacin requiere de 8 a 10 meses para su elaboracin, como fue el caso del Programa Progresa Mxico, ahora Oportunidades. Ver
Vsquez (2005:3).
MEF (2005).
Sistema de Identificacin de Usuarios, nombrado as por Midori de Habich en ponencia Costo beneficio de un padrn nico de beneficiarios. Universidad del
Pacfico, 23 de febrero de 2005.
Como el Programa de Vaso de Leche, Mejorando tu vida, Wawa-Wasi, entre algunos.
26
Experiencias ACLAS
Transferencias de fondos adicionales63 realizadas por el Minsa para ampliacin de infraestructura.
Exoneracin de impuestos a los ingresos percibidos por las ACLAS64, con el fin de reinversin pblica65.
Tres mil nios y nias, que recibirn una atencin inferior en 2006 debido a los recortes de
presupuesto66.
Participacin activa de los miembros de la comunidad que

perciben las falencias de la ejecucin de la estrategia sanitaria.
Desarrollo de la capacidad para enfrentar los eventuales
recortes de presupuesto y crisis financieras, gracias a recursos directamente recaudados.
Mayor cobertura de beneficiarios SIS y, por ende, mayores
recursos para la reinversin en el centro y/o puesto de salud.
Efectos positivos sobre la nutricin infantil, los salarios, la
empleabilidad de las mujeres, y la asistencia a clases de los
hermanos mayores67.
Fuente: Altobelli y otros (2004), Ruel y otros (2002).


Cuadro 3.3
Ganadores
Sistema de Informacin del SIS

Poblacin adicional cubierta gracias a la mejora en la focalizacin. Entre stos hay 200 mil
potenciales beneficiarios de los planes A, B o C.
El pblico que ser atendido con una mayor
eficiencia, gracias a la poltica optimizadora
de recursos que origina una celeridad de los
procesos de identificacin.
Experiencias ACLAS
Las comunidades que toman la iniciativa y
participan en la formulacin de los planes de
salud locales, atendiendo sus verdaderas necesidades.
El proceso de descentralizacin, que tiene en el
programa un medio para capacitar a la comunidad en la toma de decisiones que afectan su
gobernabilidad.
Los nios y nias que recibiran mejor atencin.
Las familias, que obtendran los beneficios de
colocar a los menores en los Wawa-Wasi.
Perdedores
Los beneficiarios que dejarn de ser atendidos, una vez

implementado el Sistema de Informacin e Identificacin
de Usuarios. El nivel de filtracin alcanzado a agosto del
ao 2005 es de 60,4% de usuarios68.
Las direcciones de salud (Disa), que generan resistencia a

la prdida de la toma de decisiones sobre el destino de los
recursos69.
Los miembros de la comunidad que obtienen la informacin incompleta del funcionamiento de un CLAS y que
desconocen sus derechos.
Los miembros de la comunidad que carecen de la capacitacin necesaria para conformar o ser miembro de un
directorio de un CLAS.
Los sectores que dejarn de recibir los fondos tomados del

presupuesto del PNWW para 2006.
63
64
65
66
67
68
69
Adems de los recursos destinados para la inversin en medicamentos y obligaciones con el personal.
Conocidos tambin como RDR, cuyo fin es la reinversin en el centro y/ o puesto de salud.
En el Informe N 002-2005-Sunat/2B0000 se exonera del pago del Impuesto a la Renta a los establecimientos pertenecientes a las ACLAS siempre y cuando el
servicio brindado sea exclusivamente de asistencia social.
Vsquez (2005b: 44-46). Con los fondos asignados al PNWW en el Proyecto de Presupuesto Pblico 2006, los administradores del mismo se veran ante la alternativa
de disminuir la calidad de la atencin durante dicho ao, o mantener el nivel y paralizar operaciones en octubre. Ninguna de estas opciones es realmente aceptable.
Ruel y otros (2002: 25-29). La experiencia de los Hogares Comunitarios en Guatemala indica que un programa de cuidado diurno infantil bien gestionado puede
tener efectos positivos en todas estas reas, adems de afectar el presupuesto de los hogares en cuestin.
Enaho 2004 - III y IV Trimestre.
Altobelli y otros (2004:12).
27

Desde un escenario en donde se plantea la reforma de
un programa de alcance nacional como el SIS, hasta la
reforma de una propuesta local como las ACLAS intervienen motivaciones polticas. Las motivaciones polticas
fueron las que otorgaron nombramientos en las vacantes
de las ACLAS. Este aumento en los recursos destinados
a los pagos de los profesionales nombrados mermaron
la capacidad de pago de horas extras trabajadas por el
personal de las ACLAS.
Un segundo obstculo para la implementacin de un
modelo CLAS se presenta en el estado de heterogeneidad
de desarrollo en que se encuentra cada comunidad. No
es desconocida la falta de capacidades de las comunidades quienes carecen de herramientas necesarias para
implementar tal modelo. Con el apoyo de las ONG se

busca la capacitacin de la comunidad involucrada para
la autosostenibilidad del modelo.
Respecto al PNWW, el mayor obstculo para la
implementacin de las reformas es la falta de disponibilidad de tiempo por parte de los miembros de la comunidad involucrados en el programa. Por esto se debe
establecer un sistema de incentivos para que aqullos
se involucren por voluntad propia. Un sistema de penalidades sera inconveniente debido a que la mayora de
la labor de estas personas es voluntaria. En cuanto al
problema de asignacin de recursos al PNWW, slo se
requiere voluntad poltica para dar prioridad al cuidado
de los nios.

Cuadro 3.4
Hoja de ruta
Periodo de tiempo
Da 1
Da 7
Da 15
Da 16
Da 39
Da 45
Da 53
Da 68
Da 70
Da 90
Da 98
Da 100
28
Accin a efectuar
Presentar el plan de trabajo para la reforma de la estructura y el funcionamiento del SIS.
Someter a evaluacin la estructura y funcionamiento del SIS.
Elaborar el reglamento con los criterios tcnicos para la asignacin de presupuesto al PNWW.
Posteriormente, presentarlo al Congreso para su aprobacin.
Iniciar un inventario de los medicamentos adquiridos por el Minsa, donados por los laboratorios y
organismos multilaterales con el fin de evitar proporcionar a la poblacin medicamentos obsoletos.
Inicio de la evaluacin de los programas y servicios del sector tercerizados del sector salud, entre
stos estn los centros y puestos de salud administrados por las ACLAS.
Se deber evaluar:
Funcionamiento;
Cumplimiento del reglamento;
Problemas encontrados durante la implementacin inicial, entre otros.
Iniciar una intensificacin de la campaa en defensa de los derechos del consumidor, en lo que
respecta a la disminucin de los precios de venta de los medicamentos genricos cuyos aranceles
han sido disminuidos. Todo esto en conjunto con el Indecopi, autoridad competente.
Inicio de reuniones con las organizaciones de base y madres cuidadoras involucradas con el PNWW.
En estas reuniones se presentarn los incentivos para mejorar la participacin de la comunidad en el
programa.
Inicio de la seleccin de las entidades en el sector pblico (centros y/o puestos de salud), que sern
recomendadas para su tercerizacin.
Presentar los resultados de la evaluacin de la estructura y funcionamiento del SIS.
Someter a debate los resultados de la evaluacin de la estructura y funcionamiento del SIS con miras
a una reestructuracin del presupuesto asignado, cuyo excedente ser designado a la implementacin del SIU.
Presentar el plan de reestructuracin del presupuesto asignado ante el Consejo Directivo para su
aprobacin.
Dar a conocer a la opinin pblica el plan de reforma del SIS, que incluye la puesta en marcha del
SIU.
Presentacin de los resultados de los primeros 100 das de mandato ante la opinin pblica.
Periodo de tiempo
Da 106
Da 120
Da 136
Da 152
Da
Da
Da
Da
170
180
226
260
Da 286
Da 315
Da 336
1 ao
1 ao 1 mes
1 ao 2 meses
1 ao 4 meses
1 ao 7 meses
1 ao 10 meses
1 ao 11 meses
2 aos
2 aos 10 meses
3 aos
4 aos
5 aos
70
Accin a efectuar
Presentar el debate para seleccionar un indicador que ser utilizado en el SIU70 y que cumpla con los
objetivos especificados para cada programa. Los posibles indicadores se seleccionarn de estudios
previamente presentados al pblico.
Presentar la estructura tentativa del SIU.
Eleccin de centro y/o puestos de salud sugeridos para su tercerizacin.
Comunicar el indicador elegido para la identificacin de usuarios en el sistema de monitoreo, as
como la viabilidad de sus resultados.
Aprobar la estructura del SIU; as como el presupuesto asignado.
Llevar a cabo la coordinacin entre las Disa y comunidades para iniciar un programa de capacitacin
para la gestin de ACLAS.
Poner en marcha el plan de reestructuracin del SIU.
Implementar la estructura organizativa del SIU.
Iniciar el levantamiento de los datos para la implementacin del SIU.
Presentacin del primer informe de gestin de la implementacin del SIU.
Inicio del Programa de Capacitacin para gestin de ACLAS.
Presentacin del Primer Avance (al 30%) de la recoleccin de la informacin.
Trmino del Programa de Capacitacin para gestin de ACLAS.
Evaluacin de la Primera Etapa de la Reestructuracin del SIS.
Se deber evaluar:
Volmenes de filtracin y subcobertura.
Efectividad y eficacia de los programas reformados.
Eleccin comunal del Consejo Directivo de la CLAS.
Presentacin del Segundo Avance (al 60%) de la recoleccin de informacin.
Toma de poder del Consejo Directivo de la CLAS en los establecimientos de salud a elegir.
Presentacin de los resultados del primer ao de mandato a la opinin pblica.
Inicio de las transferencias destinadas a la atencin en primer nivel (ACLAS).
Trmino del levantamiento de datos.
Implementacin del Sistema de Informacin en establecimientos ACLAS.
Inicio del procesamiento de los datos recolectados para su ordenamiento en el Sistema de
Informacin.
Avance del procesamiento de datos recolectados al 50%, ordenados bajo distintos criterios de eleccin.
Puesta en marcha del Sistema de Informacin del SIS.
Presentacin de un padrn de beneficiarios potenciales del SIS.
Eleccin de beneficiarios de cada uno de los planes SIS. Incluye la comunicacin correspondiente.
Difusin pblica de los resultados de la implementacin del SIU.
Inici de la nueva reforma del SIS.
Evaluacin anual de los establecimientos CLAS tercerizados.
Evaluacin de la segunda etapa de reestructuracin del SIS, que incluye el uso del SIU.
Evaluacin anual de los establecimientos CLAS tercerizados.
Iniciar una evaluacin de impacto de la puesta en marcha de la segunda etapa de reestructuracin
del SIS, con herramientas adquiridas del SIU.
Presentacin de los resultados de los 5 aos de mandato a la opinin pblica.
Sobre la base de los estudios presentados por Madueo y otros (2004) y Jaramillo y Parodi (2004).
29
3.7 Conclusiones
30
En el corto plazo, se espera el cumplimiento del compromiso adquirido en el Acuerdo Nacional de Corto Plazo,
en el que se requiere la culminacin de la correcta implementacin de un programa social como el Seguro
Integral de Salud que an est en su etapa piloto.
Las polticas de solucin propuestas plantean, por un lado, la reestructuracin del SIS concentrada en encontrar un
mtodo eficiente que evite niveles de filtracin y subcobertura que presenta el programa. Por otro lado, ejecutar
un modelo de gestin eficiente en salud, que puede ser visto como una alternativa de solucin a la baja calidad
otorgada por los centros sanitarios pblicos. Este modelo, a su vez, podra ser utilizado como una herramienta
en el proceso de descentralizacin en el que el pas est envuelto.
Por su parte, el Programa Nacional Wawa-Wasi cumple una importante labor que genera beneficios positivos
en la sociedad, especialmente para aquellas madres jefas de hogar y trabajadoras. Sin embargo, para 2006 est
recibiendo fondos insuficientes para cumplir apropiadamente su labor. Esta situacin debe remediarse inmediatamente, tomndose adems medidas para evitar que se repita en el futuro. Tambin se debe incrementar
el nivel de participacin de la comunidad en el programa, ya que sta es indispensable para su apropiado
funcionamiento.
4. Programas educativos: Alfabetizacin y Educacin rural

Inmersas en una compleja problemtica estructural, las
zonas rurales del Per son las ms pobres71 y las que
presentan mayores deficiencias educativas72. Ante este
hecho, resulta imprescindible plantear propuestas que
hagan frente a esta realidad, y ofrezcan mayores opor-
tunidades a aquellas poblaciones ms alejadas y excluidas. A continuacin se presenta una aproximacin a los
programas de Alfabetizacin y de Educacin rural, junto
con propuestas de solucin a los problemas ms urgentes
de cada uno.
4.1 Diagnstico
a. Alfabetizacin
A medida que va transcurriendo el decenio, parece que el
objetivo de la Declaracin de Dakar de reducir en 50%
los niveles de analfabetismo de adultos para el ao 2015,
especialmente entre mujeres, ser inalcanzable en ms de
70 pases73. Al igual que estas naciones, el Per tampoco es
ajeno a este problema, considerando que al ao 2004, la tasa
de analfabetismo asciende al 24,63% de la poblacin74.
En este sentido, resulta alarmante que como se

observa en el grfico la mayor concentracin de personas analfabetas habita zonas en las que ms del 60% de
la poblacin habla una lengua diferente del castellano75.
Esto conduce a prestar especial atencin a la metodologa
a emplear del programa, de manera que considere la
realidad y cultura de los potenciales beneficiarios.
Grfico 4.1
Lengua materna aprendida durante la niez y tasa de analfabetismo,
segn regiones (2004)
35%
La mayor concentracin de poblacin analfabeta se encuentra

en aquellos departamentos con ms quechuahablantes.
30%
Porcentaje de poblacin
100%
25%
80%
20%
60%
15%
40%
10%
20%
Tasa de analfabetismo
120%
5%
Castellano
Quechua
Aymara
Otras lenguas
Piura
Cajamarca
La Libertad
Tumbes
Lambayeque
Loreto
San Martn
Ica
Lima
Amazonas
Junn
Pasco
Ucayali
Arequipa
Tacna
Madre de Dios
Hunuco
Moquegua
Cusco
Ancash
Ayacucho
Huancavelica
Puno
0%
Apurmac
0%
Tasa de analfabetismo
Fuente: Vsquez, Enrique (2005: 24) Presupuesto pblico 2006: A favor de la infancia? Lima: CIUP y
Save the Children Suecia.
71
72
73
74
75
De acuerdo con el INEI (2005), la incidencia de pobreza en las reas rurales es de 72,5%, mientras que en zonas urbanas, sta asciende al 43,3%.
Segn el Minedu (2004:36), el 33,9% de los nios residentes en reas rurales con dos aos de escolaridad no sabe leer ni escribir. Asimismo, un nio de zona
rural tiene solamente el 21% de probabilidad de culminar la primaria en 6 aos, y 33% de culminar la secundaria en 5 aos.
Unesco (2004: 7).
INEI (2004).
Vsquez (2005: 24).
31
b. Educacin rural
Grfico 4.2
Tasas de conclusin de primaria y secundaria, segn rea
de residencia (2003)76
Fuente: Vsquez, Enrique (2005) Gerencia Estratgica para el Cambio Social, Lima: CIUP.
Un aspecto importante del problema de la educacin

rural en el Per radica en los altos niveles de ausentismo
y abandono escolar77. La tasa neta de cobertura en reas
rurales tan slo llega al 43% en educacin inicial, 90,2%
en primaria y 52,6% en secundaria78; en tanto que las
tasas de conclusin de primaria y secundaria ascienden
al 59% y 24%, respectivamente79.
El grfico 4.2 muestra el contraste de estos indicadores en zonas urbanas y rurales, siendo estas ltimas
las ms bajas80. La elevada desercin escolar 3,9%
en primaria y 6,8% en secundaria81 puede deberse a
las altas tasas de repitencia el 12,8% de la poblacin
rural desaprueba primaria y el 9,7%, la secundaria82.
Esto genera frustracin en los padres de familia, quienes
optan por asignar a sus hijos tareas domsticas o en la
chacra familiar, en lugar de enviarlos a la escuela83.
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
Segn Cueto (2005), la dificultad en el aprendizaje se

origina tanto en el hogar por ejemplo, padres analfabetos,
lengua materna diferente del castellano, desnutricin como
en la escuela deficiencias en la instruccin del docente84,
carencia de mtodos pedaggicos para la enseanza, desperdicio del tiempo acadmico por lejana de la escuela,
entre otros85. Esta combinacin de factores afecta la calidad
de la educacin recibida y, por ende, los resultados obtenidos. En las zonas rurales, el 33,9% de nios con dos aos
de escolaridad no sabe leer ni escribir; y el porcentaje de
aquellos con tres aos de escolaridad asciende a 12,9%86.
Mujica (2005) seala que el traslape de cdigos de interpretacin de la realidad de una cultura letrada sobre una
tradicionalmente oral superpone las estructuras mentales
de los alumnos, lo que en consecuencia causa que salgan
de la escuela casi tan analfabetos como entraron.
Fuente: Indicadores de la Educacin Per 2004, p. 28 Lima: Minedu.

Uccelli (2005: 19).
Minedu (2004: 23).
Minedu (2004: 28).
Los datos del grfico corresponden a la poblacin de 11 a 13 aos de edad para el caso de la tasa de conclusin de primaria y a la poblacin de 16 a 18
aos para el caso de la educacin secundaria.
Minedu (2004: 61).
Minedu (2004: 53).
Uccelli (2005: 26).
Daz (2005) seala que, al aplicar pruebas sobre matemticas bsicas, el 40% de los maestros se equivoc en la suma ms simple.
Cueto (2005: 33).
Minedu (2004: 36).
32

a. Alfabetizacin
Foto: CIES
La subcobertura del programa est relacionada con dos

aspectos. Por un lado, la centralizacin de la gestin y
el manejo de recursos en Lima obstaculizan un seguimiento apropiado, ya que podra fomentar cadenas de
corrupcin que sobreestimen el nmero de beneficiarios
del programa. Por otro, la dispersin de las comunidades
en zonas rurales genera problemas logsticos para reunir
a los alumnos de las zonas ms alejadas. Ante esta situacin, se plantean las siguientes tres medidas87:
Cuadro 4.1
Metas del programa de alfabetizacin y PIA*, 2005
Presupuesto institucional de apertura
S/.27,2 millones
Nmero de participantes
138.000
Crculos de alfabetizacin y alfabetizadores
7.667
Supervisores
637
*PIA: Presupuesto institucional de apertura.
Fuente: MEF - SIAF y Portal electrnico del Minedu.
En primer lugar, incrementar el nmero de facilitadores, ya que ste es relativamente bajo88 en comparacin
con el personal docente requerido para un programa de
educacin bsica.
En segundo lugar, generar incentivos para que la
poblacin se desplace hacia los centros de enseanza. Un
incentivo puede consistir en establecer como condicio-
nante al Programa Juntos, un determinado porcentaje de

asistencia a las clases de alfabetizacin. De esta manera,
se podran enlazar los objetivos de ambos programas y
aprovechar la sinergia que se generen entre s.
En tercer lugar, se debe tomar en cuenta el tratamiento otorgado a aquellos que ya aprendieron a leer y
escribir, pero que necesitan practicar para obtener mayor
fluidez y comprensin de lectura. Sera recomendable
en este sentido, crear entornos alfabetizados89, estableciendo convenios con los municipios u ONG para,
por ejemplo, instaurar una biblioteca bilinge o una
hemeroteca en la cual puedan acceder estas personas
para practicar su lectura90.
b. Educacin rural91
En esta seccin se plantea un modelo de gestin sugerido
para las escuelas rurales, debido al xito de los colegios
Fe y Alegra en trminos de desempeo educativo92. Fe
y Alegra es una institucin sin fines de lucro, orientada a
brindar servicios educativos a los sectores ms necesitados
87
88
89
90
91
92
93
de la poblacin, por lo que se inserta en las comunidades

ms alejadas y excluidas de la sociedad93. Fe y Alegra
surge como una propuesta educativa diferente, pues si
bien pertenece a una organizacin religiosa privada, los
sueldos de los docentes son pagados exclusivamente por
Seccin realizada sobre la base de entrevista telefnica con Silvia Morn, ex funcionaria del Programa de Alfabetizacin.
Como se observa en el cuadro 4.1, la meta del nmero de alfabetizadores en 2005 tan slo asciende a 7.667; mientras que la educacin primaria cuenta con
185.829 maestros y la secundaria cuenta con 160.836 docentes.
La creacin de entornos alfabetizados es uno de los objetivos del Decenio de las Naciones Unidas de la alfabetizacin, y consiste en crear en las sociedades o
comunidades infraestructuras que fomenten la lectura y escritura popular, y a la creacin de grupos de voluntarios que colaboren por amor a la palabra impresa. Para mayor informacin sobre el tema, ver Unesco (2004: 45).
En Tailandia, las bibliotecas pblicas, los centros de lectura de los pueblos, las bibliotecas mviles, los centros de educacin de la comunidad, los centros
nacionales de ciencias para la educacin y los programas educativos por radio y televisin son recursos empleados en las estrategias para crear o mejorar
entornos alfabetizados. En Senegal, el Programa Asociado para la Investigacin y Educacin para el Desarrollo produce permanentemente libros y currculos de
educacin no formal en lenguas africanas, a la vez que anima a los adultos locales a convertirse en escritores adems de lectores. Vase Unesco (2004: 45).
Propuestas realizadas sobre la base de Daz (2004: 66).
Sin embargo, tambin podra evaluarse la posibilidad de tercerizar recursos con esta institucin para que opere en aquellos lugares ms alejados, en los que el
Estado podra presentar dificultades para atender a la poblacin.
Ver portal electrnico de la institucin. Disponible en: <http://www.jesuitasperu.org/pags/index.asp?id=25>
33
el Estado94. Adems de las remuneraciones, dicha subvencin estatal cubre parte de los gastos administrativos,
siendo los dems gastos cubiertos por la capacidad de
autogestin de la institucin95.
El buen desempeo de los alumnos de Fe y Alegra,
en comparacin con los de escuelas pblicas96, puede
ser atribuido sobre todo a la gestin de las escuelas, la
capacitacin del docente y la mayor participacin de los
padres de familia.
En primer lugar, el correcto manejo de recursos
escasos le permite contar con los materiales y la infraestructura adecuados, a pesar de los pocos fondos con los
que cuenta97. En este sentido, se recomendara realizar
una actualizacin de las planillas del personal docente,
pues el propio ministerio an no tiene una idea clara de
cuntos profesores trabajan en el magisterio98. En segundo lugar, las permanentes capacitaciones impartidas a los
docentes de Fe y Alegra se traducen en mejores resultados para los alumnos. Por tanto, se sugiere al ministerio
ofrecer a sus maestros una preparacin constante e incentivos econmicos para asegurar la asistencia regular de
sus maestros y el cumplimiento del tiempo acadmico99.
Finalmente, la participacin de los padres de familia,
tanto a travs del apoyo a la gestin educativa como por
medio del lazo entre los maestros y la comunidad100.
Si bien estos tres aspectos son puntos clave a tomarse
en cuenta para un mejor desempeo de las escuelas en
reas rurales, an deben superarse las barreras legales
sobre las cuales se apoyan las rigideces laborales del
sector101.
Grfico 4.3
Logros de Fe y Alegra vs. escuelas pblicas102
100%
90%
80%
90%
Las escuelas de Fe y Alegra

presentan mejores resultados
que los de las escuelas pblicas.
74%
70%
65%
60%
50%
42%
40%
30%
34%
26%
20%
14%
10%
0%
6%
Tasa de repiticin
Tasa de desercin
Escuelas Fe y Alegra
Tasa de progreso
oportuno
Tasa de retencin
Escuelas estatales
Fuente: Swope y otros (1998) Un sistema eficiente de educacin primaria en Amrica Latina en Umbral 2000, N 0,
Santiago de Chile: Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin.
94
95
96
97
98
99
100
101
102
Instituto Apoyo (2002: 9).

Swope (1998: 9).
Para mayor informacin acerca de este punto, revisar Swope y otros (1998) e Instituto Apoyo (2002).
Instituto Apoyo (2002: 54).
Por esta razn, se debe implementar un sistema de supervisin efectivo para evitar el cobro de planillas fantasma. Vase Daz (2005: 60).
Dado que no existen incentivos econmicos, los docentes suelen escoger las escuelas ms cercanas a sus domicilios. Para mayor informacin al respecto, ver
Cueto y Secada (2005: 168).
En la cuenca del ro Nepea, los maestros permanecen todo el mes en sus centros educativos, pues los padres construyeron una habitacin para el maestro con
mnimas comodidades para que pueda vivir decentemente (Badillo, 2005: 82).
Este punto es importante, pues el hecho de que un maestro sea nombrado representa una carga burocrtica para el ministerio, pues no se le puede dar de baja.
A su vez, es necesario modificar los requisitos para alcanzar dicho estatus, ya que stos no representan buenos criterios para seleccionar a los ms capaces se
considera el hecho de contar con un ttulo y la antigedad del mismo. Para mayor informacin acerca de estos aspectos, ver Daz (2005: 65).
Swope y otros (1998).
34

a. Alfabetizacin
Cuadro 4.2
Ganadores
Perdedores
Beneficiarios potenciales del incremento de cobertura del

programa.
Ninguno.
El programa en s, ya que ahorrara costos al mejorar el

manejo de sus recursos, y obtendra mejores resultados.
Familiares de beneficiarios, sobre todo si son mujeres, ya
que tomarn mejores decisiones con respecto a salud,
nutricin y educacin de sus hijos.
En el largo plazo, el Estado ganara, pues al contar con ms
ciudadanos letrados invertir menos en polticas de alfabetizacin.
b. Educacin rural
Cuadro 4.3
Ganadores
Perdedores
Los alumnos de zonas rurales que se beneficiaran de una

educacin de mayor calidad, que en el largo plazo les
ofrecer mayores oportunidades de mejorar su nivel de
vida.
Los miembros de los sindicatos del sector, ya que al

tercerizar la educacin se tendra que reducir el personal. Sin embargo, se ganara calidad en el servicio
educativo.
Las familias de estos alumnos, ya que pueden ser quienes

saquen adelante a sus padres de la pobreza, y que motiven
a su vez a sus hermanos para que tambin estudien.
En el corto plazo, las familias de los alumnos pueden

sentirse perjudicadas al no poder disponer de ellos
para las labores domsticas y del campo.
En el largo plazo, el Estado ganara, pues invertira menos

en polticas de alivio y reduccin de la pobreza.

Tanto para el programa de Alfabetizacin como para el de Educacin rural se presentan dos trabas importantes, las
cuales se tratarn a continuacin.
a. Politizacin del sindicato de profesores

Uno de los obstculos ms importantes est vinculado a la
creciente presin del Sindicato Unitario de Trabajadores
en la Educacin del Per (Sutep), el cual exige, entre

otras demandas: la gratuidad de la educacin, incremento
35
de sueldos y pensiones para los maestros103. Los continuos paros y movilizaciones representan un desafo para
implementar cualquier reforma en el sector educativo,
sobre todo considerando la cada vez mayor politizacin

presente en este grupo104.
b. Heterogeneidad del desarrollo de las comunidades

La interculturalidad presente en el Per105 exige que las
polticas educativas se adapten a las distintas realidades
en las que operan. Si bien esto se viene logrando a travs de proyectos como el de Bialfabetizacin en Salud
Reproductiva, Gnero e Interculturalidad, es innegable
que esto representa un desafo para la sostenibilidad del
programa. Por tal motivo, es necesario ensear la lengua dentro de un contexto que tenga significado para el
alumno; sin embargo, a veces es difcil practicar fuera
de la escuela porque no hay hablantes de la lengua que
estn aprendiendo106.

Cuadro 4.4
Hoja de ruta
Periodo de
de tiempo
tempo
Periodo
Accin aa efectuar
efectuar
Accin
Da 1
Proponer ante el Congreso de la Repblica un aumento del presupuesto del programa de alfabetizacin para realizar un estudio sobre el que se basarn las reformas107.
Presentar un proyecto de ley que permita dar de baja a aquellos docentes que no aprueben una
evaluacin de conocimientos bsicos (flexibilidad laboral).
Da 3
Proponer modificacin de la Ley N 24029 que norma los requisitos para obtener el nombramiento
como docente en el sector pblico, as como el cese de los mismos.
Da 5
Iniciar conversaciones con el director ejecutivo del Programa Juntos, para que los beneficiarios
tengan como condicionante la asistencia al programa de alfabetizacin.
Da 7
Presentar ante el Congreso el Plan de Reforma Docente en reas Rurales (PR-DAR).
Da 11
Aprobacin del incremento del presupuesto para el Programa de Alfabetizacin.
Da 15
Actualizar registro de docentes activos en zonas rurales.
Da 17
Aprobacin del PR-DAR.
Da 20
Iniciar evaluacin de accesibilidad de centros de alfabetizacin, y preparar un plan de reformas, de

acuerdo con los resultados.
Da 47
Implementacin del PR-DAR: inicio de evaluaciones a docentes de escuelas rurales.
Da 50
Establecer como requisito para acceder al Programa Juntos la asistencia al programa de alfabetizacin.
Da 65
Entrega de evaluacin del programa de Alfabetizacin.
Da 70
Presentar ante el Congreso el Plan de Reforma del Programa de Alfabetizacin (PR-PA).
103
104
105
106
107
Pronunciamiento de trabajadores de educacin y salud acerca del paro y movilizacin nacional del 27 de octubre de 2005.
Paredes Castro, Juan. La alfabetizacin merece tener prioridad presupuestal. En: El Comercio, Lima, 8 de setiembre de 2005, p. A4.
Ver Diagnstico de esta seccin.
Ziga, Madeleine (2005: 41).
Es preciso sealar que incrementar el gasto en alfabetizacin no resulta tan descabellado, puesto que el presupuesto para 2006 en dicho programa disminuy
en 33,78% con respecto al Presupuesto Institucional de Apertura del 2005. Vase Vsquez (2005: 32).
36
Periodo de tiempo
Accin a efectuar
Da 75
Aprobacin del proyecto de ley sobre flexibilidad laboral del docente.

Promulgar un decreto ministerial que establezca un aumento de la bonificacin otorgada a los
profesores (titulados) en reas rurales, y asegurarles que, pasado determinado periodo, podrn rotar
hacia zonas menos alejadas.
Da 80
Aprobacin del PR-PA.
Da 82
Realizar las coordinaciones respectivas entre los gobiernos locales y organizaciones de la sociedad
civil108 para implementar espacios que fomenten la lectura de los recin alfabetizados.
Da 90
Implementacin del PR-DAR: inicio de capacitaciones para corregir las actuales deficiencias de los
maestros (titulados)109, de acuerdo con las evaluaciones realizadas.
Da 92
Formular un sistema de supervisin que permita monitorear realmente la asistencia de los docentes
y la calidad de los contenidos impartidos en las escuelas rurales.
Elaborar un sistema de monitoreo para los centros alfabetizadores.
Da 95
Presentar la Reglamentacin de la ley de flexibilidad laboral ante el Congreso.
Da 105
Aprobacin de la reglamentacin de la ley de flexibilidad laboral.
Da 130
Implementar el sistema de monitoreo y supervisin de los centros alfabetizadores.
Da 135
Incorporar al sistema de monitoreo un mecanismo de incentivos y penalidades para los docentes

(como parte del PR-PA) para reforzar su compromiso con el rendimiento de los alumnos.
1 ao 2 meses
Realizar una prueba evaluatoria al personal docente.
1 ao 5 meses
Evaluar el logro de metas del Programa de Alfabetizacin.
1 ao 6 meses
Iniciar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar.
2 aos 5 meses
2 aos 6 meses
Empezar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar.
3 aos 2 meses
3 aos 5 meses
3 aos 6 meses
4 aos 5 meses
4 aos 6 meses
Empezar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar.
5 aos 2 meses
5 aos 3 meses
Presentar ante la opinin pblica los resultados del PR-DAR y el PR-PA.
5 aos 5 meses
5 aos 6 meses
108
109
En este sentido, se podra apelar tanto a organizaciones sin fines de lucro como a aquellas empresas privadas que estn dispuestas a colaborar con este fin. De
acuerdo con Lerner Consultores (1996), el 66% de las empresas entrevistadas dirigira sus aportes, en condiciones propicias, hacia los sectores salud y educacin, ya que stos son los sectores que, segn su punto de vista, son atendidos con menor eficiencia por el Estado.
Es importante precisar que slo se capacitaran a aquellos maestros que cuentan con un ttulo pedaggico, ya que justamente una de las falencias de la educacin rural es que muchos docentes no son titulados. Generalmente, se trata de un miembro reclutado de la propia comunidad. Vase Daz (2005: 59).
37
4.6 Conclusiones
Alfabetizacin > Implementacin + Difusin + Refuerzo
Si bien es necesario incrementar el presupuesto para el programa de alfabetizacin, tambin es cierto que debe
reformularse la cantidad de recursos para obtener un buen desempeo y poder cumplir con las metas.
Es importante que los gobiernos locales coordinen con organizaciones de la sociedad civil que apoyen el desarrollo del programa, y que estimulen a la poblacin para que se involucre en ste.
Educacin rural > Base legal = Reorganizacin + Incentivos
Es imprescindible contar con una legislacin marco para la reforma educativa.

Posteriormente, se podrn realizar los cambios necesarios tomando en cuenta que, para que stos sean permanentes y sostenibles en el tiempo, deber generarse un sistema de incentivos y penalidades que vele por el buen
rendimiento tanto de maestros como de alumnos.
38
5. Programas de infraestructura: Foncodes y Pronamachcs

5.1 Diagnstico
a. Foncodes: Mejorando tu vida y A producir
El programa Mejorando tu vida fue creado en 2001, y
su ejecucin est a cargo del Foncodes. Su objetivo es
mejorar la calidad de vida de la poblacin rural a travs
del financiamiento de proyectos en infraestructura social
y econmica. Su pblico objetivo son las comunidades
compuestas por no ms de 700 habitantes con un alto
nivel de necesidades bsicas insatisfechas110. De los programas ejecutados por Foncodes, Mejorando tu vida es
la lnea de accin con mayor inversin, que en 2004
alcanz los US$65.864.802111.
En ese mismo ao, la inversin del programa fue mayor
que en los aos anteriores112, pero la distribucin de estos
desembolsos a lo largo del territorio nacional no corresponde a los niveles de pobreza de cada regin. En el siguiente
grfico se aprecia la inversin promedio realizada por bene-
ficiario. Por ejemplo, la inversin por persona en Ica fue de

S/.221,2 cuando presenta un nivel de pobreza de 32,5%.
En contraste, los beneficiarios de Cajamarca recibieron en
promedio S/.58 por persona, a pesar que el nivel de pobreza
en dicha regin asciende a 62,6%113 de la poblacin.
Se est desatendiendo la demanda de las comunidades de las regiones que poseen un nivel de pobreza por
encima del 50% de la poblacin. Esto es un sntoma de
la mala focalizacin del programa.
Foncodes tambin tiene a su cargo la ejecucin del
programa A producir, que busca financiar proyectos productivos a travs de servicios de capacitacin, asistencia tcnica e informacin especializada para consolidar
pequeos negocios rurales en marcha. Aun cuando A
producir est dirigido a familias en situacin de pobreza
Grfico 5.1
Gasto por beneficiario realizado en el programa Mejorando tu vida,
segn regiones (en nuevos soles)
100%
90%
Subcobertura
80%
70%
150
60%
50%
100
40%
30%
Filtracin
50
Nivel de pobreza
200
20%
Lima-Callao
Cajamarca
Moquegua
Piura
Junn
Cusco
La Libertad
San Martn
Pasco
Tacna
Hunuco
Ucayali
Amazonas
Ancash
2004
Arequipa
Loreto
Lambayeque
Tumbes
Apurmac
Ayacucho
Puno
Madre de Dios
Huancavelica
10%
0
Ica
Gasto por beneficiario (en nuevos soles)
250
0%
Nivel de pobreza
Fuente: Base de datos de Foncodes y Herrera (2004).

110
111
112
113
Esta seccin se realiz con la informacin ubicada en el portal Mejorando tu vida. Disponible en web: http://www. foncodes-mimdes.gob.pe/mejorandotuvida/
Foncodes (2004).
Foncodes (2005). Disponible en web: http://www.foncodes.gob.pe/
Los clculos presentados en esta seccin no tomarn en cuenta los desembolsos multirregin aquellas inversiones realizadas en dos o ms microcorredores
socioeconmicos (MCSE).
39
al igual que Mejorando tu vida la distribucin de los

fondos del programa no se ha realizado necesariamente
de acuerdo con el nivel de pobreza de cada departamento. Lo cual se hace evidente en regiones con altos
niveles de pobreza como Piura y La Libertad 62,6%
y 51,3%, respectivamente, que reciben menos financiamiento que Madre de Dios e Ica 32,4% y 32,5%,
respectivamente.
Como se muestra en el grfico 5.2, con el programa

A producir se obtiene altos niveles de subcobertura.
Tambin se observa que el nivel del gasto por beneficiario no es suficiente para relacionarlo con los niveles de
poblacin en situacin de pobreza. As, cabe la pregunta:
Se est cumpliendo con los objetivos trazados con el
programa? o Cmo un gasto tan poco significativo puede
tener el impacto deseado en estos individuos?
Grfico 5.2
Gasto por beneficiario realizado en el programa A producir,
segn regiones (en nuevos soles)
1.000
Gasto por beneficiario
100%
La inversin realizada por

beneficiarios no es representativa
acorde con los niveles de pobreza
que existen en cada regin
90%
80%
70%
800
60%
600
50%
40%
400
30%
Nivel de pobreza
1.200
20%
200
10%
Gasto por beneficiario
Amazonas
Pasco
Cajamarca
Junn
Hunuco
Loreto
Cusco
Lima - Callao
Arequipa
Lambayeque
Moquegua
Tacna
Ancash
Puno
Apurmac
Huancavelica
Ayacucho
Piura
La Libertad
Ica
San Martn
0%
Madre de
Nivel de pobreza
Fuente: Base de datos de Foncodes y Herrera (2004).

b. Pronamachcs
Si bien uno de los lineamientos de poltica institucional
de Pronamachcs es atender preferentemente a los campesinos en situacin de pobreza y extrema pobreza114, entre
los aos 2001 y 2004 la distribucin de beneficiarios del
programa no ha sido necesariamente consistente con ello,
tal como se observa en el siguiente grfico.
Un aspecto importante es analizar los rubros de
114
115
mayor gasto. En el caso de Pronamachcs, aproximadamente el 47,7% del presupuesto del programa, se dirige
al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y
complementos, y servicios no personales. Esto resulta
alarmante considerando que estas cuentas presentan
mucho mayores que las de bienes de consumo115 u otras
correspondientes propiamente al giro del programa.
Pronamachcs (2004: 15).

De acuerdo con la entrevista concedida por Carlos Herrera, gerente de planeamiento de Pronamachcs, esta cuenta contiene el gasto en abonos, fertilizantes,
herramientas, y dems materiales para el desarrollo de los proyectos.
40
Grfico 5.3
Distribucin de beneficiarios de Pronamachcs y niveles de pobreza,
segn regiones (2004)
60.000
100%
Las zonas ms pobres (Hunuco,

Huancavelica y Amazonas) tienen
menos beneficiarios que aquellas
zonas menos pobres.
50.000
90%
80%
70%
40.000
60%
50%
30.000
40%
20.000
30%
20%
10.000
2001-2003
2004
Lambayeque
Tacna
Pasco
Amazonas
Moquegua
Arequipa
Junn
Huancavelica
La Libertad
Lima
Huanuco
Apurmac
Piura
Ancash
Cajamarca
Cusco
Ayacucho
Puno
10%
0%
ndice de pobreza
Fuente: Pronamachcs (2004) Plan de Trabajo Institucional 2004 (Re-programado) Lima: Pronamachcs
Gerencia de Planeamiento. Herrera, Javier (2004) La pobreza en el Per, 2003, Lima: IRD-INEI.

a. Mejora en la implementacin de los programas
En ambos programas se aplica la focalizacin por grupo
socioeconmico, pero sta requiere de una mejora en el
mtodo de implementacin para que los recursos destina-
dos lleguen al pblico objetivo priorizando las regiones

y distritos que mayores niveles de poblacin en situacin
de pobreza presentan.
b. Focalizacin a nivel municipal

El criterio de seleccin de beneficiarios del programa se
basa primero en la focalizacin geogrfica priorizando
microcuencas y luego en la focalizacin social determinando qu organizaciones campesinas sern beneficiadas. Para ello, se utilizan los mapas de pobreza del ex
Instituto Indigenista del Ministerio de la Presidencia y de
la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho)116. Sin embargo, el hecho de discriminar determinadas comunidades
podra suscitar migracin desde las zonas sin presencia
del programa hacia aquellas en las que s se encuentra. Se
recomendara en este sentido, realizar una focalizacin
a nivel muncipal, de manera que se pueda aprovechar
116
una mayor coordinacin entre las distintas comunidades

que conforman el espacio local. Asimismo, ello permitira
una mejor asignacin de recursos de acuerdo con las
potencialidades de cada zona.
Por otro lado, se recomendara el fomento de una mayor
participacin por parte de las comunidades, de manera que
realicen una labor fiscalizadora con respecto a los gastos
del programa. Como se mencion en la seccin anterior, la
ambigedad de destinar muchos fondos a remuneraciones
cuando tericamente, stas slo deben corresponder al personal administrativo, perjudica a los beneficiarios pudindose destinar esos fondos al desarrollo de ms proyectos.
Extrado de la entrevista con Carlos Herrera.
41
c. Empoderamiento de la poblacin
Foto: CIES
Con respecto al monitoreo del programa, se recomendara el fomento de una mayor participacin por parte de las
comunidades, de manera que realicen una labor fiscalizadora de los gastos del programa117. En este sentido, la
ambigedad de destinar muchos fondos a remuneraciones cuando tericamente, stas slo deben corresponder
al personal administrativo perjudica a los beneficiarios
pudindose destinar esos fondos al desarrollo de ms
proyectos. Por consiguiente, se propone un sistema de
vigilancia social a cargo de la comunidad a travs de la
Asamblea o la Junta Comunal118.
5.3 Anlisis de costos y beneficios

Cuadro 5.1
Costos
Beneficios
En 2004, aproximadamente S/.33,8 millones fueron destinados

al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y complementos, y servicios no personales. Slo estos tres rubros representan el 47,7% del total de recursos asignados a Pronamachcs.
Si slo se asignara el 8% del total a gastos administrativos, stos
recibiran tan slo S/.5,8 millones. De este modo, se podran
destinar aproximadamente S/.28,3 millones directamente al
financiamiento de proyectos119.
En 2004, Pronamachcs tuvo 147.436 beneficiarios con un

presupuesto de S/.71 millones. Si se destinaran los S/.28,3
millones directamente al financiamiento de proyectos, se
tendran 58.803 beneficiarios adicionales, en promedio.
Pronamachcs
Fuente: MEF - Sistema de Administracin Financiera 2004.

117
118
119
Un ejemplo exitoso gracias a la mayor intervencin de las comunidades es el del proyecto Propilas en Cajamarca, cuyo objetivo es asegurar la sostenibilidad
de los servicios de agua y saneamiento bsico en reas rurales, a travs de la implementacin de modelos innovadores de gestin. Uno de ellos es el modelo
comunal y consiste en que los pobladores, por intermedio del Consejo Directivo de la Junta Administradora de Servicios de Saneamiento (JASS), se encarguen
de realizar la convocatoria, seleccin y contratacin necesarias para ejecutar el proyecto. Para mayor informacin, ver Guerrero (2002).
Flores (2001: 49).
Para realizar estos clculos, se ha asumido que los gastos administrativos slo constan de esos tres rubros. Evidentemente, stos constan de ms tems, por lo
cual en realidad se est destinando incluso ms dinero slo a gastos administrativos.
42

Cuadro 5.2
Ganadores
Perdedores
Beneficiarios potenciales de una correcta focalizacin.

Beneficiarios potenciales del incremento de cobertura,
como resultado del recorte en gastos administrativos.
Poblacin que participa en el programa como resultado de la filtracin.

Personal administrativo de exceso que absorbe gran
parte del presupuesto.
Pronamachcs
Foncodes
Beneficiarios potenciales de una correcta focalizacin.
Mano de obra capacitada que saldr a formar sus propios
negocios, activando la cadena productiva.
Poblacin que participa en el programa como resultado de la filtracin.

a. Burocracia
Como todo programa gubernamental, Foncodes no est
exento de luchas de poder. Como entidad del Estado,
se aprecia que se est procediendo a la transferencia
de recursos a las regiones y dentro de stas a las municipalidades. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la
transferencia del poder de decisin para la ejecucin de
los proyectos. Existe una contradiccin entre ambas funciones, aun cuando se trabaje con los ncleos ejecutores
y los resultados de las transferencias tcnico responsable
y de competencias se encuentran en la etapa de implementacin.
La administracin de Pronamachcs est inmersa en

un aparato burocrtico que dificulta la fluidez de los
recursos hacia el objetivo fundamental del programa que
es fomentar el desarrollo de proyectos productivos agrcolas. Como se mencion lneas arriba, estos gastos representan el 47,7% del total del presupuesto, por lo cual
resulta difcil reubicar dichos fondos, ya que se tendran
que realizar ceses colectivos y reducir el monto destinado a gastos previsionales120. Cabe sealar que la traba
burocrtica del programa es un problema ya expuesto en
el pasado121, pero que an se mantiene irresuelto.
b. Presin de beneficiarios actuales

En el caso de que se focalizara correctamente y se destinaran mayores recursos hacia aquellas zonas efectivamente ms excluidas, se generara resistencia por
parte de los beneficiarios actuales que residen en las
regiones menos pobres. Tomando en cuenta que existen
distritos que reciben varios programas sociales y que
120
121
122
hay los que no reciben uno solo122, este paso parece

ser necesario para favorecer a los ms excluidos. Sin
embargo, se deber mantener firmeza en ello, ya que
como se mencion en el literal anterior, la politizacin del programa representa un obstculo para cualquier reforma.
Este es un tema delicado debido a la controversia existente por la legislacin relacionada con los trabajadores pblicos cesantes y jubilados.
En setiembre de 2004, el presidente de la Comisin Agraria del Congreso de la Repblica, Carlos Chvez Trujillo, exigi la reestructuracin de Pronamachcs
por ser una institucin altamente politizada. Disponible en: http://www.cepes.org.pe/cendoc/notiagro/20040908.htm.
Tomado del portal electrnico de la organizacin Ro Abierto. Disponible en: http://rioabiertoperu.org/boletin/3/politicas_sociales.htm.
43
c. Legitimidad de los indicadores y resultados expuestos

Los resultados del Foncodes carecen de credibilidad al tratarse de indicadores que, como en el caso de Impacto,
no pueden ser medidos sino hasta aos despus de haberse terminado la inversin. En el caso de resultados de
avances de metas hasta la fecha, se puede observar que
varios proyectos concluyeron el primer semestre con un

avance de proyecto que no llega al 40% de la meta,
mientras que en unos pocos el acumulado sobrepasa el
60% de la meta concluida123.

Cuadro 5.3
Hoja de ruta
Periodo de
de tiempo
tiempo
Periodo
Da 1
Accin aa efectuar
Accin
efectuar
Proponer ante el Congreso de la Repblica un aumento del presupuesto a Pronamachcs para

iniciar el Plan de Reestructuracin del programa.
Presentar el Plan de Reestructuracin de Foncodes.
Da 11
Aprobacin del Plan de Reestructuracin de Pronamachcs.
Da 15
Aprobacin del Plan de Reestructuracin de Foncodes.
Da 20
Iniciar el reempadronamiento de beneficiarios de Pronamachcs.
Da 22
Iniciar la reestructuracin de Foncodes, que incluye una revisin exhaustiva de sus tres lneas de
accin.
Da 40
Presentar la propuesta de cambio de mtodo para la focalizacin de pblico objetivo: de

regiones en situacin de pobreza a distritos en situacin de pobreza, tanto para Foncodes como
para Pronamachcs.
Da 62
Avance al 30% del Plan de Reestructuracin de Foncodes.
Da 80
Elaborar la base de datos de egresados del Programa A producir.
Da 96
Realizar un seguimiento a los egresados del Programa A producir y observar la utilidad de esta
capacidad en el da a da.
Da 100
Presentacin de los resultados de los primeros 100 das de mandato ante la opinin pblica.
Da 120
Aprobacin de la propuesta de cambio de mtodo para la focalizacin del pblico objetivo. Se

considerar la posible utilizacin del SIU124.
Da 150
Presentar los resultados de la evaluacin realizada a las tres lneas de accin de Foncodes.
Da 175
Iniciar la evaluacin del anlisis costo efectivo de mantener el programa, a pesar de los niveles
de subcobertura y filtracin en ambos programas.
Da 215
Reorganizar la comisin ejecutora de proyectos de Mejorando tu vida, para permitir la

participacin activa de la poblacin afectada por esos proyectos.
Da 265
Presentar los resultados del anlisis costo efectivo de ambos programas.
Da 315
Finalizar el reempadronamiento de beneficiarios de Pronamachcs.

Convocar a consejos comunales (Foncodes) para invitarlos a expresar su voz sobre las obras que
afecten a la localidad.
1 ao
Presentacin de los resultados del primer ao de mandato ante la opinin pblica.
123
124
Foncodes (2005). Indicadores de Gestin. En: Transparencia de la Gestin Pblica. Disponible en web: http://www.foncodes.gob.pe.
Sistema de Identificacin de Usuario, mencionado en el caso del Sistema Integral de Salud.
44
Periodo de tiempo
Accin a efectuar
1 ao 1 mes
Iniciar primera evaluacin de Pronamachcs tras las reformas.
1 ao 2 meses
Entrega de la primera evaluacin de Pronamachcs.
1 ao 3 meses
Replantear la distribucin del presupuesto de Pronamachcs:

Recorte de gastos administrativos;
Focalizar distritos de acuerdo con el nuevo padrn de beneficiarios.
Reunin con la sociedad civil para que participe en el planeamiento estratgico de las lneas de
accin de Foncodes, que se llevar a cabo con la colaboracin de entidades neutrales.
1 ao 7 meses
Implementar sistema de monitoreo y evaluacin de Pronamachcs.

Establecer convenios con ONG para reforzar en la poblacin la importancia de la vigilancia
social que sea fiscalizadora de los programas.
Plantear el programa de accin para trabajos de infraestructura para el siguiente ao.
1 ao 9 meses
Iniciar evaluacin de Pronamachcs tras las reformas.
1 ao 11 meses
Eleccin de un padrn de potenciales beneficiarios del SIU para la ejecucin de los programas
de Foncodes.
2 aos
Presentar la recopilacin de las opiniones expresadas por los consejos comunales y la sociedad
civil como actores involucrados.
2 aos 1 mes
Iniciar segunda evaluacin de Pronamachcs.
2 aos 3meses
Entrega de la segunda evaluacin de Pronamachcs.
2 aos 4 meses
Iniciar la implementacin de la reforma de los programas de Foncodes, que incluye la nueva

eleccin de beneficiarios.
3 aos 1 mes
Iniciar tercera evaluacin de Pronamachcs.
3 aos 3 meses
Entrega de la tercera evaluacin de Pronamachcs.
3 aos 4 meses
Evaluacin del primer ao de implementacin del nuevo padrn de beneficiarios de Foncodes.
4 aos 1 mes
Iniciar cuarta evaluacin de Pronamachcs.
4 aos 3 meses
Entrega de la cuarta evaluacin de Pronamachcs.
4 aos 4 meses
Abrir un foro de opinin para la sociedad civil donde exprese las opiniones resultantes de los
programas.
5 aos
Presentar ante la opinin pblica los resultados del Plan de Reestructuracin de Pronamachcs y
Foncodes.
45
5.7 Conclusiones
Pronamachcs > Focalizacin + Redistribucin + Difusin
Es necesario que Pronamachcs realice una revisin minuciosa de los beneficiarios actuales y a los que quiere
priorizar para que, de acuerdo con ello, redistribuya el presupuesto a favor de aquellos distritos ms excluidos.
Igualmente importante es recortar los gastos administrativos para utilizar esos recursos en el desarrollo de proyectos
en s, y poder beneficiar a quienes ms lo necesitan.
Foncodes > Focalizacin + Participacin + Impacto
Dentro de su programa de descentralizacin, Foncodes ha iniciado la transferencia de recursos ordinarios a sus

ncleos ejecutores, pero parece que an conserva la facultad de la toma de decisiones que est implcita en
cualquier proceso de descentralizacin.
Tambin se ha encontrado evidencia de niveles de subcobertura, en ambos programas descritos, que no debera
ocurrir si el mtodo de focalizacin es geogrfico y por niveles socioeconmicos. Esta deduccin se debe analizar
con mucho cuidado, ya que indicara una falla en el planteamiento del mtodo126.
Y por ltimo, los indicadores de xito o fracaso de un proyecto social no pueden ser recogidos una vez terminada
la ejecucin del programa. El impacto de un proyecto suele tomar ms de 5 aos, y no es prudente declarar otros
indicadores que no reflejan la realidad.
125
Parodi (2004: 32).
46
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51
Anexo
Mapa de los programas sociales a noviembre de 2005
Ministerio de Energa y Minas
Proyecto de Electrificacin Rural
Ministerio de Agricultura
Objetivo
Asistir y complementar la estrategia del gobierno peruano en electrificacin rural,
para mejorar la calidad de vida de la poblacin y facilitar el desarrollo econmico
de las zonas rurales, a travs de la extensin de la provisin del servicio elctrico
a las reas no atendidas, superando, al mismo tiempo, las barreras para el uso de
fuentes de energa renovables126.
Objetivo
Programa Nacional de Manejo de

Cuencas Hidrogrficas y Conservacin
de Suelos (Pronamachcs)
Implementar polticas y estrategias vinculadas al manejo de los recursos naturales,

infraestructura rural, produccin y transformacin agropecuaria, as como la
gestin de cuencas para contribuir al desarrollo rural de la sierra en trminos de
sostenibilidad econmica, social y ambiental127.
Proyecto Especial Titulacin de Tierras y

Catastro Rural (PETT)
Brindar el saneamiento fsico-legal de los predios rurales que fueron expropiados

y adjudicados con fines de reforma agraria, en aplicacin del Decreto Ley N
17716; as como el saneamiento fsico-legal de los predios rurales pertenecientes a
particulares y de las tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponibilidad
del Estado para su transferencia al sector privado128.
Ministerio de Economa y Finanzas
Objetivo
Programa del Vaso de Leche

(Gobiernos distritales y provinciales)
Otorgar una racin complementaria de 250 cc a la ingesta diaria a nios entre 0

a 6 aos, a madres gestantes en periodo de lactancia (beneficiarios principales),
as como a los nios de 7 a 13 aos, a ancianos y afectados por tuberculosis
(beneficiarios secundarios)129.
Ministerio de Vivienda, Construccin y

Saneamiento
Techo Propio
Vivienda, Progresiva,
Vivienda Bsica y,
Mi Barrio
(Banco de Materiales)
Objetivo
Mejorar las viviendas y reducir el dficit habitacional otorgando los recursos
financieros.
Programa de Apoyo a la Reforma del

Sector Saneamiento (Parssa)
Promover la sostenibilidad de los sistemas, la ampliacin de cobertura y el

mejoramiento de la calidad de los servicios de saneamiento130.
Programa Nacional de Agua y

Saneamiento Rural (Pronasar)
Contribuir a mejorar la salud de la poblacin y la calidad de vida, a travs de la

construccin de nuevos sistemas de agua potable y disposicin de excretas, y del
mejoramiento de la calidad de los servicios existentes131.
126
127
128
129
130
131
Mora, Carlos (2005) Marco de Desarrollo de Pueblos Indgenas aplicable al Proyecto de Electrificacin Rural, Lima: Minem, p. 4. Cabe acotarse que este proyecto cuenta con un proyecto piloto de carcter productivo en agroindustria.
Ver: http://www.pronamachcs.gob.pe/pnmprincipal.asp.
Ver: http://www.pett.gob.pe/portal/index.php?option=content&task=view&id=3&Itemid=29.
Documento de Ley N 24059.
Ver: http://www.vivienda.gob.pe/parssa/parssa/objetivo.htm.
Ver: http://www.vivienda.gob.pe/pronasar/objetivos.asp.
52
Ministerio de la Mujer y Desarrollo

Social
Objetivo
Foncodes - Mejorando tu vida
Busca financiar proyectos de infraestructura social y econmica orientados

a mejorar la calidad de vida de las poblaciones pobres con un alto nivel de
necesidades bsicas insatisfechas de comunidades compuestas por no ms de
700 habitantes132.
Foncodes - A producir
Busca financiar proyectos productivos a travs de servicios de capacitacin,

asistencia tcnica e informacin especializada para consolidar pequeos negocios
rurales en marcha133.
Foncodes - A Trabajar Rural
Promover el empleo temporal por seis meses a hombres y mujeres que viven
en pueblos muy pobres, quienes participan en trabajos temporales orientados a
la rehabilitacin, mantenimiento y puesta en valor de infraestructura social en
beneficio de la comunidad134.
Pronaa - Programa de desayunos

escolares
Contribuir a mejorar el nivel nutricional de la poblacin escolar entre 4 y 13

aos de edad que estudia en los centros educativos estatales ubicados en reas
de extrema pobreza del pas; que conlleva mejorar las tasas de escolaridad y la
capacidad de aprendizaje135.
Pronaa - Comedores infantiles
Contribuir al estado nutricional de la poblacin infantil menor de 6 aos de edad,

mediante la asistencia alimentaria y actividades de motivacin y capacitacin a
madres136.
Pronaa - Programa de almuerzos

escolares
Complementar la alimentacin de la poblacin escolar, prioritariamente en

zonas con alta tasa de desnutricin infantil y situacin de extrema pobreza, en la
perspectiva de mejorar su capacidad de aprendizaje y asistencia a la escuela137.
Pronaa - Programa de CEIS y Pronoei
Mejorar el estado nutricional y prevenir retrasos en el crecimiento de la poblacin

infantil localizados en los distritos de extrema pobreza a nivel nacional138.
Pronaa - Proyecto Asistencia Alimentaria

a Nios Preescolares y de Educacin
Primaria en reas Rurales - PER 4808
Mejorar el nivel nutricional de la poblacin en edad preescolar y escolar,

prioritariamente en zonas con alta tasa de desnutricin y situacin de extrema
pobreza, con el fin de mejorar su capacidad de aprendizaje y asistencia a la
escuela139.
Pronaa - Programa de complementacin

alimentaria para grupos de mayor riesgo
(Pacfo)
Prevenir la desnutricin y evitar daos irreversibles en el crecimiento y desarrollo

intelectual de los infantes comprendidos entre los 6 a 36 meses de edad, residentes
en los departamentos de mayor pobreza140.
Pronaa - Programa de alimentacin y

nutricin de la familia de alto riesgo
(Panfar)
Mejorar el estado nutricional de los nios y nias menores de 36 meses y de sus

madres, identificadas en aquellas familias de zonas de extrema pobreza del pas,
con riesgo a sufrir desnutricin crnica141.
Pronaa - Programa de alimentacin

y nutricin para el paciente con
tuberculosis y familia (Pantbc)
Contribuir a la recuperacin integral del paciente ambulatorio con tuberculosis y

a la proteccin de su familia142.
132
133
134
135
136
137
138
139
140
141
142
Ver: http://www.foncodes-mimdes.gob.pe/mejorandotuvida/.
Ver: http://www.foncodes-mimdes.gob.pe/aproducir/.
Ver: http:// www.foncodes-mimdes.gob.pe/aTrabajarRural/.
Ver: http://www.pronaa.gob.pe/pronaa/programas_pronaa.htm.
Ibdem.
Ibdem.
Ibdem.
Ibdem.
Ibdem.
Ibdem.
Ibdem.
53
Ministerio de la Mujer y Desarrollo

Social
Objetivo
Pronaa - Programa de Alimentacin y

Nutricin dirigido al Menor en Estado
de Abandono y Riesgo Nutricional
(Promarn)
Mejorar la dieta alimentaria (tipo almuerzo) del menor de 6 a 14 aos de edad,

entre nios/as y adolescentes que estudian y trabajan, y estn en situacin de
abandono, riesgo moral y de salud143.
Pronaa - Programa de Atencin a

Comedores
Mejorar las condiciones de acceso a la alimentacin de personas de bajos

recursos, constituyndose los comedores como agentes de cambio, con carcter
comunitario, desempeo dinmico y desarrollo organizacional144.
Pronaa - Conadis
Brindar apoyo alimentario complementario que permita cubrir la ingesta diaria de

alimentos de la poblacin discapacitada y en situacin de pobreza o en estado
de abandono145.
Inabif - Hogares
Proveer al nio una adecuada y sostenida reinsercin familiar y social, fortaleciendo

la unidad familiar como ncleo fundamental mediante acciones que posibiliten su
desarrollo socioemocional propiciando la comunicacin e interrelacin positiva
entre sus miembros146.
Inabif - Educadores de la Calle
Contribuir en el desarrollo integral de los nios y adolescentes trabajadores y de

la calle, a travs de un proceso formativo no convencional147.
Promover en todo el pas acciones orientadas a generar condiciones favorables

para el desarrollo integral de nias y nios menores de cuatro aos, particularmente aquellos en situacin de riesgo148.
Ministerio de Transporte y
Comunicaciones
Proyecto especial de infraestructura en
Transporte Rural - Provas Rural
Ministerio de Educacin
Mejoramiento de la Calidad de la
Educacin Primaria (Mecep)
Objetivo
Mejorar y consolidar la transitabilidad de la red vial terciaria, a travs de la
realizacin de obras de infraestructura vial con especificaciones tcnicas adecuadas
y con participacin de microempresas viales rurales de mantenimiento149.
Objetivo
Busca extender la modernizacin curricular, la dotacin de mobiliario escolar
y material educativo, la capacitacin docente, la modernizacin de la gestin
educativa, la medicin de la calidad educativa150.
Mejoramiento de la Calidad de la
Educacin en los Niveles Inicial y
Secundaria y Educacin para el Trabajo
Programa Nacional de Alfabetizacin
(PNA)
Definir polticas para afrontar el analfabetismo en nuestro pas, atendiendo a las

particularidades socioculturales y lingsticas de cada lugar151.
Programa Huascarn
Ampliar la cobertura de la atencin y mejoramiento de la calidad educativa mediante

el uso y apropiacin de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin152.
143
144
145
146
147
148
149
150
151
152
Ibdem.
Ibdem.
Ibdem.
Ver: http://www.inabif.gob.pe/web/lineas/hogares/hogares1.htm.
Ver: http://www.inabif.gob.pe/web/lineas/educadores.htm.
Ver: http://www.mimdes.gob.pe/wawawasi.
Ver: http://www.proviasrural.gob.pe/.
Ver: http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid=000009265_3961007150645.
Ver: http://alfa.minedu.gob.pe/alfa/index.jsp?opc=somos.
Ver: http://www.huascaran.edu.pe/institucional/objetivos.htm.
54
Programa de Educacin Rural
Formar ciudadanos con capacidades para valorar su cultura propia, respetar las
diferencias de gnero y la diversidad cultural y generar procesos de desarrollo
incluyentes en relacin armnica entre persona - naturaleza - sociedad153.
Programa de Educacin en reas Rurales

(USAID / BID)
Ministerio de Salud
Objetivo
Proyecto Viga
Uno de los principales objetivos es fortalecer la capacidad nacional y local para

identificar, controlar y prevenir de manera efectiva las enfermedades infecciosas
emergentes y reemergentes en el Per154.
Proyecto de Salud Integral del

Adolescente y Prevencin del VIH/Sida
Mejorar la utilizacin de los servicios diferenciados de salud integral para

adolescentes, as como el nivel de informacin de los adolescentes sobre los
riesgos y la prevencin del VIH/Sida155.
Proyecto de Cobertura con Calidad
Mejorar la calidad de atencin de los Servicios de Salud materno-perinatales en

zonas vulnerables156.
Programa de Apoyo a la Reforma del

Sector Salud (PAR Salud)
Mejorar el estado de salud de la poblacin principalmente materno-infantil de

bajos recursos, a travs de la expansin del acceso de la poblacin a servicios de
salud efectivos, eficientes y de mayor calidad157.
Seguro Integral de Salud
Promover con equidad el acceso de la poblacin no asegurada a prestaciones de

salud de calidad, dndole prioridad a los grupos vulnerables y en situacin de
extrema pobreza y pobreza158.
Ministerio de Trabajo y Promocin del

Empleo
Objetivo
Programa de Capacitacin Laboral

Juvenil - ProJoven
Facilitar el acceso al mercado laboral a jvenes con limitadas oportunidades

laborales y educativas159.
A Trabajar Urbano
Generar empleo temporal que contribuya a mejorar las condiciones de vida de la

poblacin urbana en situacin de pobreza160.
Programa Femenino de Consolidacin

del Empleo (Profece)
Mejorar la insercin laboral de las mujeres conductoras de unidades productivas

y de servicios, fomentando su empleabilidad, el desarrollo de sus desempeos
econmicos, y sus oportunidades en el mercado, para que superen su nivel de
pobreza y logren su desarrollo personal y ciudadano161.
153
154
155
156
157
158
159
160
161
Ver: http://www.minedu.gob.pe/ocder/.
Ver: http://www.minsa.gob.pe/portal/09InversionSalud/Proyectos/vigia/pvigia.asp.
Ver: http://www.minsa.gob.pe/portal/09InversionSalud/proyectos-ivs-gtz.asp.
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Ministerio de Salud (2005) Ficha de Proyecto - Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud, Lima: Minsa, p. 2.
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Programas Sociales

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Programas sociales de lucha contra

la pobreza?: casos emblemticos

Consorcio de Investigacin Econmica y Social

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2006-0595

1. VISIN GENERAL DE LOS PROGRAMAS SOCIALES DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

3. PROGRAMAS DE SALUD Y BIENESTAR: SEGURO INTEGRAL DE SALUD Y WAWA-WASI

4. PROGRAMAS EDUCATIVOS: ALFABETIZACIN Y EDUCACIN RURAL

Identificacin de ganadores y perdedores

5. PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA: FONCODES Y PRONAMACHCS

Modernizacin del Estado

Programas sociales y pobreza

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

polticos; seminarios descentralizados en seis regiones del Per; y campaas de diseminacin en

Lima, febrero de 2006

Carlos Eduardo Arambur

Javier Portocarrero Maisch

Enrique Vsquez Huamn

En el periodo 2000 2005, el gasto social en el Per se ha ido incrementando, en promedio, 8%

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

Enrique Vsquez Huamn

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

Enrique Vsquez Huamn

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

1. Visin general de los programas sociales

En el Per existen alrededor de 40 programas de lucha

Enrique Vsquez Huamn

1.2 Importancia relativa del presupuesto pblico

est sujeto a mltiples problemas en la focalizacin:

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

Mujer y Desarrollo Social

Mejoramiento de la calidad de la educacin

Trabajo y Promocin del Empleo

Control de enfermedades infecciosas

Seguro Integral de Salud

Fuente: MEF - SIAF 2005.

En sntesis, se requiere mejorar la calidad del

a la gestin social de riesgo (Holzmann y Jorgensen,

Enrique Vsquez Huamn

do que la salud en la infancia y juventud temprana tienen

programas, los niveles de filtracin son ms elevados en

Fuente: Vsquez (2005b), Vsquez (2004), Enaho 2004.

Cortez (2002: 7).

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

En 2004, los beneficiarios potenciales desatendidos del

Fuente: Vsquez (2005b), Vsquez (2004), ENAHO 2004.

2.2 Opciones de polticas

los necesitan: la poblacin en pobreza extrema. Para

a. Proyecto de Ley N 11441

mecanismos de evaluacin y seguimiento13. En cada

P.L. N 11441. pp. 14.

Enrique Vsquez Huamn

de los distintos proyectos y programas se fortalecer y

sistemas de este tipo ya han sido institucionalizados

iii) Estructurar el proceso de licitacin de proveedores,

2.3 Anlisis de costos y beneficios

calidad de la atencin. Estos costos y oportunidades se

La filtracin en el Vaso de Leche le costar al Estado

Sera posible elevar en 750.000 el nmero de beneficiados por el

Fuente: Vsquez (2005).

P.L. N 11441. pp. 18-21.

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

2.4 Identificacin de ganadores y perdedores