Exclusin social y consumo bsico: hacia una Poltica de Inclusin Social en la

Argentina 1
Ernesto Aldo Isuani*
Resumen
El trabajo ofrecer algunas reflexiones tericas sobre la exclusin social sealando el
doble carcter del concepto: ausencia o severa limitacin de ingresos para cubrir
necesidades humanas, por un lado, y falta de insercin social en sociedades
estructuradas sobre la relacin salarial por el otro. Tambin se plantear la distincin
entre antigua y nueva exclusin; es decir aquella exclusin que es fruto de la
sobrevivencia de relaciones socio-econmicas precapitalistas y la que surge por
expulsin de la sociedad salarial.
Se presentarn, adems, algunas reflexiones sobre la relacin entre consumo y
bienestar, que servirn de base para proponer una estrategia de consumo bsico que
se juzga relevante para enfrentar la exclusin social. Para la implementacin de dicha
estrategia se propondra la utilizacin de polticas de ingresos condicionales e
incondicionales sealando los grupos sociales a los que deberan estar dirigidos y un
ejercicio cuantitativo que pretende ilustrar la viabilidad de la implementacin de dichas
polticas en el caso argentino. Por ltimo, se reflexionar sobre las dificultades de
naturaleza socio-poltica y cultural que influyen negativamente en la adopcin de una
estrategia de ingreso social en el pas.

1.

Introduccin

El contenido de este trabajo incluye tres apartados principales.

El primero ofrece algunas reflexiones tericas sobre la exclusin social sealando el
doble carcter del concepto: ausencia o severa limitacin de ingresos para cubrir
necesidades humanas, por un lado, y falta de insercin social en sociedades
estructuradas sobre la relacin salarial por el otro. Tambin se plantear la distincin
entre antigua y nueva exclusin; es decir aquella exclusin que es fruto de la sobrevivencia de relaciones socio-econmicas precapitalistas y la que surge por expulsin
de la sociedad salarial.
En segundo lugar se presentarn algunas reflexiones sobre la relacin entre consumo
y bienestar, que servirn de base para proponer una estrategia de consumo bsico
que juzgo relevante para enfrentar la exclusin social. Para la implementacin de
dicha estrategia propondr la utilizacin de polticas de ingresos condicionales e
incondicionales sealando los grupos sociales a los que debieran estar dirigidos y
ofrecer tambin un ejercicio cuantitativo que pretenden ilustrar sobre la viabilidad de
la implementacin de dichas polticas en el caso argentino.

Trabajo presentado al encuentro EL PLAN FNIX EN VISPERAS DEL SEGUNDO CENTENARIO:

CONVOCATORIA DE LA UNIVERSIDAD PBLICA A LA SOCIEDAD ARGENTINA, Universidad de
Buenos Aires, Buenos Aires, 2 al 5 de agosto de 2005

En tercer lugar, se reflexionar sobre las dificultades de naturaleza socio-poltica y

culturales que influyen negativamente en la adopcin de una estrategia de ingreso
social en el pas.
2.

Sobre Exclusin Social y Desigualdad

La Exclusin Social refiere a la situacin de los individuos en relacin a su

incorporacin o no, a una sociedad estructurada sobre un mercado de trabajo
asalariado, o en otros trminos, a la denominada sociedad salarial, figura que tiene en
Occidente una historia de 200 aos2. Ahora bien, el concepto de exclusin posee un
carcter bifronte ya que hay dos maneras de considerar la exclusin.
Por un lado designa a aquellos bolsones de economa de subsistencia, precapitalistas
que indican que la sociedad salarial propia de la economa capitalista aun esta en el
horizonte. A este tipo de exclusin refieren, por ejemplo, los estudios que a mediados
del siglo pasado realizaron autores como Anbal Quijano (QUIJANO 1973) Jos Nun
(NUN 1969) y sus teora de la poblacin o masa marginal y refiere a economas de
naturaleza campesina no integradas a circuitos comerciales relativamente modernos y
sectores rurales recin llegados a las ciudades, en disponibilidad, pero no aun
reclutados por una economa formal que en aquellos tiempos se mostraba de gran
dinamismo.
El fenmeno de la nueva exclusin refiere a quienes, una vez integrados al mercado
de trabajo capitalista fueron perdiendo este acceso a partir de las grandes
transformaciones

socio-econmicas

de

finales

del

siglo

XX,

tratndose

fundamentalmente de sectores urbanos.

En sntesis: exclusin social refiere tanto a los que nunca llegaron a la sociedad
salarial como a los despedidos de ella.
La nueva exclusin social se expresa fundamentalmente en la crisis de la sociedad
salarial, o el fin de la promesa keynesiana de que en algn punto en el futuro, todos
seramos asalariados del sector formal de la economa y protegidos por la seguridad
social. Y aunque en buena parte de los pases de la regin, una sociedad de
asalariados socialmente protegidos no era precisamente una realidad prxima a ser
conquistada, el proceso general observado en la segunda mitad del siglo XX
marchaba en esa direccin: creca paulatinamente la proporcin de trabajadores en el
mercado de trabajo formal y cubiertos por la seguridad social.
La reversin no coyuntural de esta tendencia desde fines del siglo pasado se expresa
hoy en alto desempleo y subempleo por un lado y precarizacin laboral por el otro.

Ver Polanyi, Karl (1992) La Gran Transformacin Fondo de Cultura Econmica, Mxico

Pero tambin en el aumento de la pobreza y en una mayor desigualdad en la

distribucin del ingreso.
Esta nueva exclusin es fruto de una nueva etapa histrica denominada neoliberal,
por las similitudes que guarda con aquella etapa liberal del siglo XIX y principios del
XX: como en aquella poca, el Estado se retrae de la accin econmica y social que
haba desplegado durante el keynesianismo y tambin como en aquella poca liberal
desaparece la preocupacin por el pleno empleo propia de la posguerra.
Pero una diferencia crucial entre los contextos de ambas etapas liberales tiene que ver
con la dinmica de un mercado de trabajo que demanda conocimientos y credenciales
elevadas. Esto pone en cuestin la idea de ejrcito de reserva vigente en los siglos
XIX y XX ya que este mecanismo implica intercambiabilidad entre trabajadores; esto
es, supone que quienes estn insertos en el proceso productivo tiene capacidades
similares a quienes estn fuera de l y ste no parece ser el caso hoy: un sector
creciente comienza a quedar fuera de la promesa keynesiana a la que aludimos
anteriormente. En la nueva etapa sucede tambin que el crecimiento econmico,
otrora antdoto contra el desempleo, se asocia muy dbil y hasta negativamente con la
creacin de nuevos puestos de trabajo. Esta situacin es la que modifica
sustancialmente la vigencia de un ejrcito de reserva y provoca el surgimiento de la
ms maltusiana nocin de poblacin excedente. El horizonte hoy en el mercado de
trabajo es por lo tanto excluyente ms que integrador, al revs de la dinmica de las
etapas liberal y keynesiana (ISUANI 1998).
Sin duda la masa marginal existe hoy como ayer, pero en el pasado constitua
fundamentalmente ejrcito de reserva, esto es, tena condiciones de insertarse en el
proceso productivo en los momentos de auge del ciclo econmico generalmente
asociados a un mercado de trabajo con pleno empleo. En otras palabras, existan
momentos en el capitalismo liberal en el que desapareca el ejrcito de reserva
mientras que las polticas sistemticas de pleno empleo del capitalismo keynesiano lo
suprimi totalmente. Por otra parte, era meritorio que el capitalismo del siglo XIX y
buena parte del XX aumentara con gran dinamismo los puestos de trabajo an
tratndose de tiempos en los que el incremento de la oferta demogrfica era
sustancialmente mayor que la actual.
Por otra parte, mientras el ejrcito de reserva sufre el poder disciplinante del
desempleo, la poblacin excedente comienza a sospechar que deber desplegar
estrategias de sobrevivencia que no pasan por la espera de una oportunidad de
ocupar puestos en la economa moderna como suceda con generaciones anteriores.
En relaciones a quienes estaban integrados y fueron expulsados de la modernidad,
sectores bsicamente de naturaleza urbana, puede observarse que en aquellos

hogares donde se registr la prdida del puesto de trabajo del principal sostn
econmico del ncleo familiar, se ocasionaron dificultades no solo para la
reproduccin de su vida cotidiana sino tambin ruptura del sentimiento de pertenencia
a la sociedad. De esta manera, el proceso de exclusin social por el que atravesaron
estos hogares no qued reducido solo a la faz econmica, a necesidades insatisfechas
y a la ausencia de ingreso, sino a una situacin ms compleja, abarcando la prdida
en otras dimensiones tales como derechos a la educacin, la salud y la participacin
poltica y cultural, entre otras.
Entre quienes cayeron en el abismo del desempleo prolongado surge la prdida de
autoestima y el devastador efecto de la ausencia de ingresos y ahorros sobre el grupo
familiar provoca que el maltrato, el alcoholismo, la adiccin y hasta el suicidio
comiencen a ser hechos de extensin significativa. Pero adems la falta de empleo o
ingresos termin actuando como detonante de una fuerte expansin del delito y la
violencia. Lo que no poda ser obtenido por el trabajo, comenz a ser conseguido, en
forma desconocida en el pasado, por la fuerza y esto modific sustancialmente la
forma de convivencia en las grandes ciudades. Los espacios pblicos de las ciudades
comenzaron a despoblarse en horarios tempranos y los actos de violencia
comenzaron a multiplicarse an de da.
As, nos encontramos en nuestras sociedades con problemas emergentes que
constituyen nuevas formas de marginalidad, incluyendo la violencia familiar y social, el
alcoholismo juvenil, la droga-dependencia, etc.
Algunos autores plantean el problema en trminos de advanced marginality
(WACQUANT, 1996) haciendo referencia no a aquella marginalidad, herencia del
pasado, condenada a desaparecer por obra de la expansin de la modernidad, sino la
marginalidad que est adelante nuestro por obra de las transformaciones neoliberales
instalando el desempleo permanente o trabajos transitorios y precarios. A esto se
agrega la deprivacin social y el conflicto etno-racial que afectan a las grandes urbes
americanas y europeas, dejando atrs la imagen de sociedades crecientemente
homogneas, igualitarias y pacficas. No se trata ya de los ghetos negros de las
ciudades americanas, territorios utilizados para protegerse de la dominacin blanca y
base de sustento a las expresiones sociales o polticas de reivindicacin, sino
purgatorios desde donde se hace lo imposible para escapar y peligrosos para sus
propios vecinos por obra de depredadores de la calle.
Una poblacin excedente que no tiene mucho para perder se erige en un serio
problema a la existencia de una sociedad civilizada.

3.

Consumo Bsico y Polticas de Ingreso Social

Pasemos ahora a desarrollar el concepto de consumo bsico y su relacin con el

bienestar (ISUANI 2002)
Las sociedades capitalistas han difundido la nocin que el bienestar se asocia al
consumo y por lo tanto mayor bienestar equivale a mayor consumo. Ahora bien, el
consumo no solo es provocado por necesidades fsicas sino, y fundamentalmente mas
all de un cierto nivel, por rasgos de la condicin humana y por imperativos sociales.
Sin duda la bsqueda de derrumbar lmites es un rasgo de la naturaleza humana;
experimentar cosas diferentes, alcanzar lo que otros no han alcanzado. Por ello el
consumo es un camino para dar respuestas a estos imperativos. La competencia por
consumo es uno de los torneos cotidianos en la vida humana. A travs de ella se
envan mensajes sobre el propio xito, se intenta generar admiracin, respeto,
autoridad. Un almuerzo cotidiano puede ser una reunin de personas para consumir
algunos alimentos pero una fiesta de cumpleaos puede ser mucho ms: desde los
tipos de alimentos que se incluyen, la forma de presentacin. Se busca agradar,
compensar, influir (PNUD 1998a).
Pero la existencia de individuos que experimentan bienestar con un consumo mnimo
de bienes y servicios podra ser tomado como ilustracin de que el bienestar no se
asocia necesariamente a niveles creciente de consumo. En el otro extremo, es posible
pensar que la ausencia de bienestar puede afectar a individuos con un amplio acceso
a sofisticados consumos. Por ltimo es incuestionable afirmar que debajo de un cierto
nivel de consumo sencillamente no es posible el bienestar.
Es posible entonces pensar en la existencia de un conjunto de elementos que
constituyen un consumo bsico y que son requisitos indispensables para bienestar. Si
existen individuos que pueden disfrutar de bienestar (sentirse bien) con un consumo
bsico, quizs podamos tener una clave para pensar que existe un consumo ms all
del cual el bienestar no aumenta significativamente, simplemente no aumenta o aun
puede disminuir. Avanzando en esta direccin se podra llegar a definir, sin pretensin
de ser exhaustivo, un ncleo de necesidades de consumo sobre las que existe
consenso que deben ser cubiertas para acceder a bienestar.
Cual es aquel consumo que constituye la base del bienestar y que permite a las
personas dejar la pobreza en su sentido ms amplio? Cuales son en definitiva las
bases del bienestar?
Sin duda una alimentacin que rena los requisitos calricos y proteicos necesarios
para la vida. Un lugar para habitar que constituya el mbito ntimo y el refugio frente a
las inclemencias del tiempo. Acceso a agua potable y saneamiento bsico. Enseres y
mobiliarios bsicos. Fuentes de energa que permita preparar y consumir los

alimentos, calefaccin e iluminacin entre otros usos; vestimenta y calzado, transporte

al trabajo o al lugar de estudio. Alcanzar un determinado nivel educativo tanto para
nios como para adultos y disponer de atencin a la salud.
El consumo de individuos y familias de una sociedad moderna no pueden ser menores
al indicado y si bien no creo que haya realizado una descripcin exhaustiva, es posible
afirmar que constituyen el ncleo duro: son bases necesarias para el bienestar y
deberan constituir el objetivo central de la poltica pblica.
Pero adems y mas all de este consumo, otras actividades son esenciales para una
situacin de bienestar: acceso a informacin, descanso y recreacin; vivir en armona
con el entorno; recibir y transmitir afecto, expresarse libremente, disfrutar la civilidad,
el respeto por lo pblico y la justicia. En este contexto y ms all de los sufrimientos
que conlleva la condicin humana, quien accede a estas dimensiones se siente bien:
posee bienestar.
No todo lo que escape de un consumo bsico, no obstante, debe ser considerado
superfluo y de hecho otros consumos mas all de los bsicos pueden incrementar una
situacin de bienestar que ya se posee, pero podra elaborarse una lista de bienes y
servicios que no son vitales para el bienestar y otros tambin que pueden ser
negativos. Disponer de un horno de microondas o consumir helados pueden contribuir
al bienestar pero su ausencia no lo elimina y el consumo de alcohol y tabaco en
exceso, lo afectan negativamente.
En definitiva, no opino que el consumo mas all de un bsico sea desaconsejable; es
una forma de satisfacer imperativos individuales y sociales pero tambin es claro que
existen consumos conspicuos y depredadores de recursos naturales que surgen ms
de la necesidad de generar lucro que de la preocupacin por el bienestar de los
individuos y que son difciles de justificar cuando existe una gran cantidad de
individuos privados de un consumo bsico.
Una sociedad que pretenda constituir una sociedad de bienestar debe aceptar que hay
un consumo bsico sin el cual no es posible acceder al bienestar. Una sociedad
inclusiva debe contener dos esferas claramente diferenciadas. Por un lado, aquella
que asegure sobre bases universales aquellos consumos que constituyen la base del
bienestar. Por otra parte una esfera donde el mercado pueda desarrollar toda su
creatividad. Esta debe tener, no obstante, dos restricciones: por un lado, no depredar
los recursos naturales y contaminar el medio ambiente. Adems, deber estar sujeta
a una fuerte imposicin que permita una redistribucin significativa de recursos hacia
la primera esfera.
Si aceptamos la existencia de un ncleo bsico de bienes y servicios que posibilitan la
produccin de bienestar, estamos en condiciones de identificar polticas que pueden

contribuir a asegurarlo y a estimar los costos que en un momento y lugar determinados

puedan implicar.
Como lograr garantizar aquel consumo bsico en sociedades sujetas a un significativo
proceso de exclusin? Debe realizarse a travs de una combinacin de polticas que
provean ingresos por un lado y brinden servicios pblicamente financiados, por el otro,
en forma tal que no exista individuo en la sociedad que est desprovisto de dicho
consumo.
En relacin al componente ingreso existe un debate sobre si debe ser incondicional
(no genera la obligacin de una labor a cambio) o condicional (s la genera). Este
debate esta sintetizado en las posiciones de Andr Gorz y Pierre Rosanvallon.
Andr Gorz (GORZ 1998) plantea que la sociedad capitalista contempornea que
pone en vigencia la obligacin a trabajar para sobrevivir, es la misma que
crecientemente reduce las oportunidades de trabajo y las que existen estn sometidas
a una profunda precarizacin. Critica adems la nocin de que el trabajo es un
elemento de integracin y cohesin social argumentando que ste fue resistido por sus
actores en el periodo fordista y prefordistas y se convirti en elemento de alienacin en
el toyotismo donde el trabajador virtualmente reemplaza al empresario en una
bsqueda frentica de mayor productividad y calidad. Por estas razones, se inscribe
en la corriente que promueve asegurar un ingreso irrespectivamente de la labor, si
alguna, que el individuo quiera realizar. Esto es, un ingreso incondicional que permita
al individuo una vida digna sin estar obligado a insertarse en un mercado de trabajo.
Para Pierre Rosanvallon (ROSANVALLON 1995) cuando la falta de empleo se vuelve
estructural y no coyuntural como en la situacin presente, el ingreso incondicional
adquiere las caractersticas de un programa de sobrevivencia pero con escasa
capacidad de trascender a la esfera del trabajo, fuente principal de identidad y
reconocimiento social. Es decir, el ingreso sin la perspectiva del trabajo, se transforma
en una forma denigrante de existencia: asalariar la exclusin, lo define el autor. El
excluido no solo sufre en su bolsillo (falta de ingreso) sino tambin en su identidad
(obtenida a travs del reconocimiento y la autoestima que produce el trabajo). De esta
manera es conveniente otorgar un ingreso siempre que tenga como contrapartida un
trabajo y preferiblemente acompaado por el requisito y la posibilidad de capacitarse,
creando as mejores condiciones para el desarrollo de individuos y familias.
En relacin a este debate, mis conclusiones son las siguientes: no parece haber
llegado todava la posibilidad de total independencia de las personas respecto al
mercado de trabajo y de facto la mayora de ellas realizan labores que de no mediar la
necesidad del ingreso probablemente no realizaran. Puesto en otros trminos, solo
una muy pequea fraccin de la humanidad puede hoy expresarse a travs de su

trabajo y adems obtener un ingreso. La gran mayora comienza a vivir cuando

termina su horario de trabajo. En otras palabras, siempre es preferible que el trabajo
que se realiza guarde la mayor relacin posible con los intereses y capacidades del
individuo pero difcilmente el trabajo constituya un placer para la mayor parte de la
humanidad. Esta an no se encuentra en condiciones de liberarse del trabajoobligacin.
En consecuencia si el ingreso ciudadano tuviera un valor que efectivamente permitiera
la liberacin de la carga del trabajo-obligacin, desapareceran quienes cambiaran
trabajo no deseado por salario o quienes asumiran los riesgos del cuentapropismo.
Esto claramente no tiene viabilidad en una sociedad capitalista y slo puede ser
pensado para una etapa posterior de la humanidad quizs un tanto lejana. Por otra
parte a quien no pueda acceder a un consumo bsico, la sociedad debe proverselo y
a cambio de este derecho el individuo tiene la obligacin de realizar un aporte a la
sociedad.
Ahora bien, las sociedades desarrolladas siguen, a pesar de las dificultades del
mercado de trabajo moderno para dar cabida a todos los que pretenden ingresar en l,
ilusionadas con la promesa keynesiana de Trabajo para Todos. Ms all del debate
sobre si ello es o no viable en dichas sociedades, cuyas polticas de sostenimiento de
ingreso estn imbuidas del enfoque workfare, indudablemente la situacin
latinoamericana no da cabida a tamaa dosis de optimismo. La enorme porcin de
personas en situacin de desocupacin o subocupacin no permite plantear como
adecuada una poltica de ingreso que apunte centralmente a un retorno al mercado
trabajo formal.
En base a la discusin anterior me inclino por la conveniencia de generar un programa
de ingreso estructurado sobre una combinacin de elementos condicionales e
incondicionales. (ISUANI Y NIETO 2002) Especficamente, sostengo que debe existir
un ingreso incondicional para aquellos que no pueden ni deben insertarse en el
mercado de trabajo: por ejemplo, los ancianos, por haber ya participado en l y los
nios, por estar preparndose para ello.
Para la poblacin econmicamente activa, debe existir un ingreso condicional a
desarrollar

actividades

que

promuevan

sus

capacidades

(adquirir

mayores

conocimientos), signifiquen un aporte productivo o sean actividades tiles y relevantes

para el individuo que la realiza y la comunidad donde se realiza. El ingreso en este
caso debe ser el piso de la remuneracin que reciben los que se encuentran en el
mercado de trabajo. Por ello el ingreso que propongo deber funcionar en la prctica
como una suerte de salario mnimo que desalentar una explotacin extrema de la
fuerza de trabajo.

La manera ms simple de operacionalizar este derecho es el otorgamiento de un

ingreso a cambio de una labor por parte del beneficiario del ingreso. Quien est
dispuesto a realizar esta labor durante una jornada de trabajo recibir sin ms trmite
el ingreso. El solo hecho de estar dispuesto a trabajar o capacitarse es un indicador
automtico de elegibilidad y evita las ya conocidas desventajas de aplicacin del
means-tested y el uso clientelar.
La combinacin de ingresos condicionales e incondicionales garantizara la existencia
de individuos con un ingreso que les permita alcanzar una parte de los consumos
necesarios para el bienestar. El consumo alimentario, la vestimenta, el mobiliario y
enseres domsticos, deberan ser los tipos de consumos asegurados con estos
ingresos.
Otros componentes del consumo bsico deberan estar disponibles a travs de
servicios pblicamente financiados. En primer lugar me refiero a la educacin. El
alcance de una educacin bsica debe estar al alcance no solo de los nios sino
tambin de los adultos. Para ello debe desaparecer un prejuicio que establece que hay
una edad para estudiar y el que no lo hizo simplemente perdi el tren. Esto es
perceptible en la escasa promocin e importancia que asignan gobiernos y sociedad
civil a la educacin de adultos, sin entender que un individuo que hoy no tiene acceso
a un determinado nivel educativo simplemente no est en condiciones en comprender
el mundo que le toca vivir y queda condenado a una ciudadana de segunda clase, es
decir a no ser ciudadano.
En segundo lugar los servicios de atencin a la salud deben estar disponibles a todos
los que lo precisen. En este aspecto es importante sealar que estos servicios deben
estructurarse sobre bases racionales y orientados a prevenir y resolver los problemas
de salud antes que a generar lucro empresario propio de modelos de atencin sobremedicalizados. La provisin de agua potable y redes de saneamiento bsico son un
componente importantsimo de una poltica sanitaria adecuada.
En tercer lugar, el desarrollo de una poltica habitacional destinada a financiar o
proveer habitacin est en el centro de una poltica de consumo bsico por el impacto
que tiene sobre el bienestar de los individuos. Esta poltica habitacional debe
articularse con la provisin subsidiada o gratuita de un nivel bsico de energa para
uso domstico y transporte.
Las polticas destinadas a garantizar un consumo bsico constituyen un todo que no
admite tratamiento parcial. Ello quiere decir que programas que provean alimentacin
pero no abrigo, vestimentas pero no iluminacin, vivienda pero sin acceso a la
educacin o la salud no contribuyen a generar aquel bsico de bienestar. En
consecuencia las polticas deben estar integradas y esto es imposible de ser realizado

a partir de estructuras pblicas sectoriales. Se necesita un centro que oriente y

coordine los diversos esfuerzos sectoriales (REPETTO 2005)
La estrategia de Consumo Bsico debe aspirar, segn dijimos, a ser universal o en
otras palabras, nadie debe estar privado del acceso a aquel consumo bsico que es la
base del bienestar. Esto no implica sin embargo que no se justifique una estrategia de
implementacin gradual en funcin de los recursos existentes de la sociedad y la
voluntad social y poltica de llevarlo a la prctica.
Por ello es posible disear una estrategia de expansin del consumo bsico con ejes
en el tipo de consumo. Por ejemplo, sin duda, la alimentacin adecuada es el primer
requisito y punto central de la agenda de una estrategia de consumo bsico. El acceso
a la educacin por su papel central en las sociedades modernas y la atencin
adecuada de la salud tienen virtualmente el mismo rango que la alimentacin y deben
ser de primera prioridad. Los dems consumos pueden ir siendo asegurados
progresivamente de acuerdo a la prioridad que la sociedad en cuestin fije.
Tambin es justificable una estrategia de definir grados de vulnerabilidad de grupos
sociales sujetos a ser incluidos en la estrategia de consumo bsico, siempre y cuando
ello implique la definicin de un orden de incorporacin y no la justificacin para la
marginacin sine die de sectores de la poblacin al consumo bsico. Por ejemplo
hogares con nios debera tener prioridad sobre los hogares sin nios.
La diferencia de este enfoque con las polticas discrecionales que han proliferado en el
llamado combate a la pobreza es que no se prestan a arbitrariedad en la seleccin de
los beneficiarios ya que si bien puede priorizar a determinados grupos sociales cuando
los recursos no son suficientes, tienen derecho al beneficio todos los que pertenecen a
dichos grupos; nos encontramos as frente a un selectivismo universal (universal
targetting) que plantea mayor equidad que la seleccin arbitraria de individuos como
beneficiarios.
Un punto central que debe rescatarse de una estrategia como la sugerida es el
impacto a nivel familiar de la convergencia de ingresos incondicionales y
condicionales. Como los mayores sin cobertura previsional suelen pertenecer a los
sectores de menores recursos y aquellos viven con sus hijos en mayor medida que los
ancianos de mayores ingresos, la extensin y por ende universalizacin de beneficios
previsionales significa un aporte del anciano al presupuesto familiar que se
complementa con el ingreso incondicional proveniente de asignaciones familiares si en
dicha familia hay nios, y con el ingreso condicional del jefe de hogar que se hallaba
desocupado.
Otro tema importante es entender que los programas de ingreso incondicional son
transferencias monetarias que, si bien exigen un esfuerzo primero para la

identificacin de los beneficiarios, una vez realizada esta labor, se reducen a un giro
peridico de recursos a los beneficiarios. En cambio los programas condicionales
presentan una mayor complejidad ya que es necesaria la organizacin de actividades
productivas o socialmente relevantes que implican liderazgos, infraestructura,
insumos, etc. Por lo tanto son programas que deben estar sujetos a un despliegue
gradual en consonancia con la capacidad de gestin que exista en el territorio.
Deseara agregar unas reflexiones en relacin a los programas de ingreso condicional.
Todo parece indicar que la relacin entre crecimiento del producto y creacin de
puestos de trabajo no posee la fuerza que tena en el pasado. Si esto es efectivamente
as, es extremadamente peligroso apostar exclusivamente al crecimiento econmico
para la generacin de empleo y por lo tanto si no se replantea el concepto de trabajo
no hay condiciones para resolver el problema de la falta de trabajo e ingreso, o en
otros trminos de la exclusin. Creo que hay que empezar a pensar en trabajos que
son socialmente relevantes aunque no generen productos y servicios para el mercado.
Nos referimos a tareas que producen bienestar en la persona y en la comunidad
donde estos trabajos se desarrollan.
Entonces es importante ampliar la nocin de trabajo. Por qu no pensar la educacin
como trabajo? Reunir competencias bsicas hoy es condicin mnima para entender e
insertarse en el mundo que nos toca vivir. La dificultad de asociar estudio con trabajo
deviene de una cierta nocin, por supuesto retrgrada, de que existe una edad para
estudiar; por lo tanto, para esta visin, un adulto que desee estudiar no merece una
retribucin aun cuando no posea trabajo u otros ingresos.
Los que denomino trabajos socialmente relevante son actividades que contribuyen a
generar mayor capital social. Hoy internamos a los mayores en los geritricos Por
qu no pensar un programa de trabajo donde formamos personas que atiendan a la
persona mayor en su domicilio o en su contexto? De esta forma no los llevamos a
lugares donde para mucho es el comienzo de la muerte. Por qu no empezamos a
pensar en los cuidadores domiciliarios de ancianos, de nios, de discapacitados? Por
qu no empezamos a pensar en asistentes escolares o auxiliares comunitarios de
salud?.
Me parece que si se ampla la nocin de trabajo a actividades que generan bienestar
en la poblacin estas tienen que ser pblicamente financiadas, aun cuando algunas de
ellas, como por ejemplo, el cuidador domiciliar de ancianos pueda encontrar un
mercado para su trabajo.
Algunos plantean: Preparar gente? Para qu darle ms educacin si no va a
conseguir trabajo? Mas all de lo retrogrado del planteo, que obviamente ignora que
la educacin juega un papel central en el nivel de integracin social y calidad de

ciudadana en las sociedades, es posible afirmar que mayores capacidades cognitivas

unidas a la elevacin de la autoestima provocada por los procesos educativos son
funcionales al desarrollo de actividades laborales y generacin de ingresos.
El convertirse en asalariado y protegido por las redes de la seguridad social pareca
ser la promesa final del mundo keynesiano. Al esfumarse esta ilusin queda claro que
un porcentaje importante de la poblacin deber recurrir a estrategias de cuentapropismo, asociaciones productivas informales y pequeos emprendimientos,
especialmente en la esfera de los servicios. La posibilidad de avanzar en el mundo
micro-empresario requiere conocimientos y habilidades que exigen mayor preparacin
de los individuos y los grupos y especialmente de capacidades de plantear y resolver
diversos tipos de problemas en contextos diversos. Esto solo puede ser provisto por
crecientes niveles educativos.
Lo expuesto anteriormente gira en torno a nuestra propuesta de garantizar un
consumo bsico a travs de una combinacin de ingresos y servicios pblicos. Pero
adems, y ms all de este nivel de consumo bsico, otros elementos tambin
intervienen para definir una situacin de bienestar. Este posee por lo tanto otras
dimensiones que no tratan sobre acceso a bienes y servicios sino que refieren a
aspectos un tanto inmateriales donde se decide un estado humano ms avanzado.
Aqu es donde se incluye el desarrollo del conocimiento, la prctica de la autonoma y
libertad, la puesta en vigencia de actitudes solidarias y civilizadas, la existencia de
vinculacin afectiva que ligue a los individuos y confiera sentido a sus vidas, el
ejercicio de la libertad en todos sus planos, el acceso a la cultura o a labores que
expresen la propia identidad, la participacin social y poltica, etc.
Es insuficiente centrar la poltica pblica en torno del combate a la pobreza
biolgicamente definida o inclusive dirigirla exclusivamente a adquirir un consumo
bsico como el que he propuesto cuando esto coexiste con el empeoramiento de
aspectos sustanciales para el bienestar. Ms all de que una persona por encima de la
lnea de pobreza pero sin una educacin bsica o acceso a servicios de salud no ser
considerada pobre por el enfoque biolgico como sostuve en un apartado anterior, es
importante saber si aquel que acaba de trasponer la lnea de pobreza se encuentra,
por ejemplo, en un entorno micro o macro-social degradado por la incivilidad y la
violencia. El ingreso para salir de la pobreza puede estar garantizado, pero no el
bienestar.
Por otra parte, mayor consumo puede no conducir a experimentar bienestar cuando
otras dimensiones del mismo no estn presentes como surge de un estudio del PNUD
en Chile donde la gente reconoce los avances econmicos junto a un incremento del

individualismo, la incertidumbre, la desconfianza hacia los otros y la inseguridad

(PNUD 1998b)
La importancia de tomar en cuenta las varias dimensiones del bienestar es que no
acceden a l quienes estando incluidos en la sociedad moderna, solo transitan el
camino del consumo. En verdad, lo nico que hacen es renunciar o perder una cuota
importantsima de bienestar (civilidad, seguridad). El consumo de servicios de
seguridad privado para responder a una sociedad violenta, por ejemplo, nunca puede
equiparse al vivir en una sociedad donde el problema de la seguridad es marginal
porque simplemente no hay condiciones para que se convierte en tema central de
preocupacin.
El desarrollo de la civilidad o solidaridad son esenciales para que una agrupacin
humana experimente bienestar. El respetar y ser respetado, obtener ayuda o apoyo en
los momentos difciles, poseer seguridad de no ser agredido o violentado son
elementos centrales del bienestar.
5. Un Breve Ejercicio Cuantitativo
Es posible encontrar soluciones cortando combinando ingresos generalizados e
incondicionales como sugiere la primera visin con otros condicionados al
cumplimento de ciertas labores como sugiere la segunda mirada.
A quienes otorgar ingresos incondicionales? En primer lugar y en forma universal, a
todas las personas mayores porque ellas ya dieron su aporte a la sociedad y adems,
a todos los nios dado que lo harn en un futuro. Los ingresos condicionales (que
requieren una labor) deben estar orientados exclusivamente hacia los desocupados.
Avanzar por este camino implicara un enorme avance en la redefinicin de la poltica
social argentina. Nios y mayores seran acreedores de un ingreso sin ms trmite
que la solicitud rompiendo la dependencia respecto a quienes administran los recursos
de la poltica social. Por otra parte los desempleados, empezando por los sectores
ms crticos dentro de ellos, obtendran un ingreso a cambio de una labor productiva o
social comprobada.
Es viable financieramente una propuesta de este tipo? A modo de ejemplo, generar
un ingreso bsico aceptable para las 700.000 personas mayores que hoy no tienen
jubilacin o pensin y los casi 6 millones de nios cuyos padres no perciben
asignaciones familiares insumira alrededor de 5000 millones de pesos. Por otro lado,
los jefes de hogar desocupados con nios a cargo son alrededor de 400.000 segn el
INDEC (y no 2.000.000 como sostena el programa Jefes/as de Hogar); un programa
para ellos con labores de contraprestacin oscila en torno de los $1.000 millones. En
suma, estamos hablando en este ejemplo de $6.000 millones.

Si tenemos en cuenta que el presupuesto nacional 2005 asigna casi $7000 millones a
los programas asistenciales se concluye que aun habra un remanente importante de
recursos que pueden utilizarse por ejemplo, para llegar a otros sectores crticos de
desocupados (como los jvenes).
Dificultades Socio-polticas y culturales
La poltica social suele expresar ntidamente la naturaleza de la poltica en una
sociedad y por ello ser imposible hablar de nueva poltica en la Argentina hasta que
no se produzca una transformacin en la forma como se redistribuye ingresos.
Para aclarar esta afirmacin, debemos mirar a los principios sobre los que se ha
estructurado la poltica social. De acuerdo al principio de la discrecionalidad, el que da
no tiene obligacin de dar y el que recibe no tiene derecho a recibir; este principio que
se convirti en el patrn dominante de la poltica social del Estado a partir del siglo
XIX, genera las bases de la beneficencia o asistencialismo. Un segundo principio es el
de la contribucin: accede al beneficio quien participa en su financiamiento; bajo este
principio se estructur el seguro social implementado a lo largo del siglo XX. El tercer
principio es el de la ciudadana: tienen derecho a la poltica social todos los habitantes
de un pas en su condicin de ciudadanos y ella se financia con los recursos que
brindan los impuestos; este enfoque surge con fuerza en Europa luego de la segunda
guerra mundial.
La poltica social argentina se ha basado bsicamente en los principios de
discrecionalidad y de contribucin, de tal manera que no es posible encontrar
programas sociales que no tengan que ver con una seguridad social para el
empequeecido sector formal de trabajadores o con recursos del estado asignados
discrecionalmente a sectores de bajos ingresos. No ha sido posible implementar en
nuestra sociedad un sistema de prestaciones en el cual el derecho de acceso est
basado en el concepto de ciudadana. La excepcin a esto ha sido el sistema pblico
de educacin. No puede decirse lo mismo de la salud pblica, la que iniciada con una
visin de derecho ciudadano a mitad del siglo XX termin derivando en una sistema de
salud para los mas pobres.
El enfoque beneficente o asistencialista se ha expresado con mucha fuerza en los
ltimos tiempos en los denominados programas de combate a la pobreza: quien da
tiene que hacer notar que da y quien recibe tiene obligacin de ver de qu mano
recibe. Un problema principal de estos programas es la dificultad que han mostrado
para llegar a todos quienes estn por debajo de un cierto nivel de ingreso. Y esto se
debe a que no hay formas objetivas de determinar quienes son los pobres. Las
encuestas de hogares y los censos pueden determinar cuantos son los pobres pero no

quienes son. Cmo sabemos que alguien es pobre? Por el color de la tez, por las
vestimentas que utiliza, por el lugar donde vive?. Como no es posible identificar con
precisin los ingresos de las personas para determinar su pertenencia o no al mundo
de la pobreza, el ejercicio de identificar pobres se transforma en un ejercicio
discrecional que concluye la mayor parte de las veces degenerando en prcticas
clientelistas. Es decir, el que presta el servicio termina definiendo quin es pobre y
quin no lo es.
Esto ocurre en el actual Programa de Jefes y Jefas de Hogar. El programa parte del
supuesto correcto de que ellos son los desempleados que debe atenderse en primer
lugar por el impacto que su situacin de carencia de ingresos genera en el grupo
familiar. Pero quin es desocupado? La respuesta debera ser: aquellos que estn
dispuestos a realizar una actividad a cambio de un ingreso. Pero entonces la nica
forma de determinar esta voluntad es organizando actividades productivas o
socialmente relevantes (como la educacin) en las que puedan insertarse los
interesados. La ausencia de estas actividades para la mayora de los beneficiarios, es
una importante debilidad de dicho programa ya que cualquiera persona perteneciente
al inmenso nmero de trabajadores informales (y sus cnyuges) puede solicitar, junto
a los desocupados, el beneficio.
Ahora, es conveniente preguntarnos porqu no fue posible tener una poltica social
estructurada sobre el concepto de ciudadana con la nica excepcin del sistema
educativo argentino. La respuesta a esta pregunta es la naturaleza fragmentaria de la
sociedad argentina por un lado y la cultura poltica prevalentemente clientelista por el
otro. Ms explcitamente, la Argentina es una sociedad donde predomina lo que puede
denominarse micro solidaridad; esto es, existe un ncleo relativamente fuerte de
solidaridad en mbitos como la familia, grupos de amigos o compaeros de trabajo
pero all se detiene y no se extiende a grupos sociales ms generales. Por el contrario,
en mbitos ms extendidos prevalece la desconfianza, la incivilidad y el individualismo.
Ello se manifiesta en innumerables ejemplos que van desde la forma como
conducimos en las calles y carreteras del pas hasta el trato que recibe el espacio
pblico. As la visin corporativa del beneficio para los mos sobresale sobre intentos
de plasmar esquemas basados en conceptos de universalidad igualitaria.
Por otra parte la tradicin clientelista de la poltica social, intensificada en los ltimos
aos, se contradice con esquemas universales de acceso que no generen
dependencia de los beneficiarios. La distribucin discrecional de recursos sigue alta en
el ranking de las preferencias entre cierta dirigencia poltica. El asistencialismo no
perdi nunca vigencia en la medida que implica organizarse en base a la
discrecionalidad y no a derechos. En otras palabras, buena parte de las

organizaciones polticas no entienden otra forma de relacin con las bases electorales
que aquella de la entrega discrecional de recursos con los que, se supone, captan
apoyo y legitimidad. Pero esto no es responsabilidad solo de los polticos; tambin en
sectores empresariales, religiosos o periodsticos, se encuentra una fuerte inclinacin
hacia las acciones puntuales y extraordinariamente limitadas de la beneficencia.
De esta manera, cuando el clientelismo y sus beneficiarios-rehenes hayan cedido su
espacio a polticas sociales elaboradas para ciudadanos, podremos decir sin temor a
equivocarnos que una nueva poltica encuentra un espacio entre nosotros.

* Licenciado en Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional de Cuyo. Doctor en Ciencia

Poltica (Ph.D), University of Pittsburg, EE.UU. Profesor Titular en la Facultad de Ciencias Sociales, UBA,
en la Maestra en Administracin Pblica, FCE, UBA y en la Maestra en Administracin y Polticas
Pblicas, Universidad de San Andrs. Investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) y del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), de Argentina.

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