Buenas Prácticas de Gestión para Resultados en El Desarrollo PDF

LIBRO DE BUENAS PRCTICAS DE
GESTIN PARA RESULTADOS EN EL DESARROLLO

EN LATINOAMRICA Y EL CARIBE
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
Catalogacin en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Libro de buenas prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en Latinoamrica y el Caribe. p. cm.
Incluye referencias bibliogrfcas. 1. Economic development projectsLatin AmericaManagement.
2. Public AdministrationLatin America. I. Inter-American Development Bank.
Cdigo de publicacin: IDB-MG-135
Banco Interamericano de Desarrollo, 2012. Todos los derechos reservados; este documento puede reproducirse
libremente para fnes no comerciales. Se prohbe el uso comercial no autorizado de los documentos del Banco, y tal
podra castigarse de conformidad con las polticas del Banco y/o las
legislaciones aplicables.
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
www.iadb.org
Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autores y no necesariamente refejan el
punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
La produccin de esta publicacin estuvo a cargo Waleska Guerrero, Especialista en Comunicacin de CoPLAC-
GpRD del Sector de Instituciones para el Desarrollo.
ndice
Siglas..........................................................................................................................................
Prlogo......................................................................................................................................
Captulo 1. Introduccin. Situacin actual y avances recientes en la institucionalizacin
de la Gestin para Resultados en el Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe
Captulo 2. Ms gestin y ms salud: gobernanza orientada a los resultados
en el Ministerio de Salud de Brasil....................................................................
Captulo 3. Incentivos para la adopcin de un enfoque orientado a resultados
en la prestacin de servicios pblicos en el estado de Cear..........................
Captulo 4. La Estrategia Hechos y Derechos de Unicef.....................................................
Captulo 5. Modelo de gestin orientada a resultados
en el municipio de Medelln.............................................................................
Captulo 6. Desempeo nacional y rendicin de cuentas:
el Programa Estado de la Nacin......................................................................
Captulo 7. Institucionalizacin del sistema de monitoreo
y evaluacin de Coneval....................................................................................
Captulo 8. Seguimiento y evaluacin de las 10 demandas ciudadanas............................
Captulo 9. Dilogos para transparentar el presupuesto pblico y
fortalecer el proceso de priorizacin y asignacin de recursos de la
inversin pblica...............................................................................................
Captulo 10. Gestin por resultados en el segundo nivel de atencin
de salud: la evidencia en el caso paraguayo.....................................................
1
3
7
21
37
49
57
67
77
95
107
115
v
ndice
ndice
ndice
ndice de Cuadros
Cuadro 1.1 Pilares de la GpRD segn nivel de desarrollo
Cuadro 1.2 Nivel de desarrollo de la GpRD por pases
Cuadro 2.1 Principales modifcaciones en la estructura de la Secretara Ejecutiva
Cuadro 2.2 Cursos de desarrollo del plantel tcnico
Cuadro 2.3 Detalle de las funciones y responsabilidades de los miembros
del equipo de gestin de la estrategia
Cuadro 4.1 Presupuesto 2009-2010, por ordenador
Cuadro 5.1 Avances del modelo de gestin orientado a resultados en el
municipio de Medelln
Cuadro 5.2 Cuadro resumen sobre el fnanciamiento del proyectos
Cuadro 7.1 Evolucin por tipos de indicadores contenidos en la MIR
Cuadro 7.2 Indicadores de resultados por sector
Cuadro 8.1 Ecualizador del grado de avance en la implementacin de las 10 demandas
Cuadro 8.2 Demanda Quiero programas integrales para prevenir delitos
Cuadro 10.1 Resultados e impacto de la implementacin de la gestin descentralizada
y del Seguro Local de Salud en el distrito de Fram
ndice de Diagramas
Diagrama 7.1 Generacin de indicadores
Diagrama 8.1 Esquema de evaluacin de las 10 demandas
ndice de Grfcos
Grfco 1.1 Pilares del ciclo de gestin
Grfco 2.1 Metodologa de implementacin de la gestin
para resultados en el Ministerio de Salud de Brasil
Grfco 2.2 Cronologa del proyecto de gestin por resultados en el
Ministerio de Salud de Brasil
Grfco 2.3 Mapa estratgico del programa Ms Salud
Grfco 2.4 Diagnstico institucional del Ministerio de Salud de Brasil
Grfco 2.5 Ciclos de reuniones del proceso de seguimiento y gestin del
programa Ms Salud
Grfco 2.6 Sistema informatizado de seguimiento y evaluacin
11
11
27
28
32
54
61
62
84
84
98
99
123
81
97
10
24
25
25
26
29
30
vi
ndice
Grfco 3.1 Distribucin del ICMS de acuerdo con la Ley Federal
Grfco 3.2 Distribucin del ICMS de acuerdo con la antigua Ley Estatal
Grafco 3.3 Distribucin del ICMS de acuerdo con la Nueva Ley sobre ICMS
Grfco 3.4 Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la dispersin
Grfco 3.5 Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la seleccin
Grfco 3.6 Participacin de los municipios en el 25% establecido por la Ley Estatal
Grfco 3.7 Resumen de los principales resultados
Grfco 3.8 Informe del desempeo municipal
Grfco 3.9 Informe del desempeo municipal
Grfco 7.1 Semaforizacin de la Califcacin Total de los Programas Federales
de modalidad S y U con MIR en 2008 y 2010 (111)
Grfco 10.1 Marco general del proceso de descentralizacin del servicio de salud en la
localidad de Fram
Grfco 10.2 Sntesis y marco general de la gestin descentralizada y el Seguro
Local de Salud
40
40
41
43
43
44
44
45
46
83
119
121
vii
Buenas Prcticas de Gestin para Resultados
en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe
Siglas
ASF Auditora Superior de la Federacin (Mxico)
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CIRD Centro de Informacin y Recursos para el Desarrollo
CLS Consejo Local de Salud (Paraguay)
Codeni Federacin Coordinadora Nicaragense de ONG que trabajan con la Niez y la
Adolescencia
Conare Consejo Nacional de Rectores (Costa Rica)
Conasems Consejo Nacional de Secretarios Municipales de Salud (Brasil)
Conass Consejo Nacional de Secretarios Estatales de Salud (Brasil)
Coneval Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
CNS Consejo Nacional de Salud (Brasil),
Dipres Direccin de Presupuestos (Chile)
DNP Departamento Nacional de Planeacin (Colombia)
Fundeb Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo de la Educacin Bsica
GIPE Grupo de Incidencia en Poltica Educativa (Nicaragua)
GpRD Gestin para resultados en el desarrollo
ICMS Impuesto Estatal a las Operaciones Relativas a la Circulacin de Mercancas
y a las Prestaciones de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y
de Comunicacin
IBP International Budget Partnership
IEEPP Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (Nicaragua)
IFAI Instituto Federal de Acceso a la Informacin
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifcacin Econmica y Social
Intosai Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
IPECE Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica de Cear
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Mxico)
Magfor Ministerio Agropecuario y Forestal (Nicaragua)
MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo (Colombia)
MGIMP Marco de Gasto Institucional de Mediano Plazo (Nicaragua)
MPMP Marco Presupuestario de Mediano Plazo (Nicaragua)
MSPyBS Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (Paraguay)
MUCD Mxico Unido Contra la Delincuencia
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OEA Organizacin de los Estados Americanos
OIM Organizacin Internacional para las Migraciones
ONG Organizacin no gubernamental
OPS Organizacin Panamericana de la Salud
OSC Organizacin de la sociedad civil
PAC Programa de Aceleracin del Crecimiento (Brasil)
PAI Programa Ampliado de Inmunizaciones (Paraguay)
1
Siglas
Siglas
Siglas
PbR Presupuesto basado en resultados
PDM Plan de Desarrollo Municipal (Colombia)
PEF Presupuesto de Egresos de la Federacin (Mxico)
PGR Presupuesto General de la Repblica (Nicaragua)
PIB Producto interno bruto
PIP Programa de Inversin Pblica (Nicaragua)
PMG Programa de Mejoramiento de la Gestin (Chile)
PND Plan Nacional de Desarrollo (Mxico)
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPA Programa Productivo Alimentario (tambin llamado Hambre Cero)
RIAD Red Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralizacin, Gobierno Local y
Participacin Ciudadana
SAMU Servicio de Asistencia Mvil de Urgencia (Brasil)
SEAP Secretara de Estado de la Administracin Pblica (Repblica Dominicana)
Secodam Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (Mxico)
SED Sistema de Evaluacin de Desempeo (Mxico)
SEEPYD Secretara de Estado de Economa, Planifcacin y Desarrollo (Repblica
Dominicana
SEH Secretara de Estado de Hacienda (Repblica Dominicana)
SFP Secretara de la Funcin Pblica (Mxico)
SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Mxico)
SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera (Paraguay)
SIGFA Sistema Integrado de Gestin Financiera, Administrativa y Auditora
(Nicaragua)
Simep Sistema de Metas Presidenciales (Mxico)
Sisef Sistema de Seguimiento Fsico (Nicaragua)
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica (Nicaragua)
Sseplan Subsecretara de Estado de Planifcacin (Repblica Dominicana).
SUS Sistema nico de Salud (Brasil)
UCPS Unidad de Coordinacin de Prstamos Sectoriales (Per)
Unicef Programa de las Naciones Unidas para la Infancia
UNFPA Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas
UPA Unidad de atencin urgente (Brasil)
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
2
Prlogo 3
El libro sobre las Buenas prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en Latinoamrica
y el Caribe es parte de una tradicin que naci en 2005, producto del esfuerzo conjunto de varios
gobiernos y organizaciones multilaterales que vieron la necesidad de impulsar reformas para
que el sector pblico pudiera alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) acordados
en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas. El enfoque sugerido para acometer dichas
reformas fue el de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD). En 2005 se hizo pblica la
primera edicin mundial del libro de buenas prcticas con casos exitosos de GpRD en frica,
Amrica Latina y Asia. En 2006 y 2007 se publicaron la segunda y tercera ediciones con ms casos
de esos continentes. A partir de entonces, las organizaciones involucradas decidieron publicar
libros regionales en lugar de un solo libro mundial. Es as como nace el presente libro de Buenas
prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en LAC correspondiente a la edicin 2010.
El libro ofrece al pblico lector un conjunto de experiencias de implementacin exitosa
del enfoque de gestin para resultados en las polticas pblicas de Amrica Latina y el Caribe
(ALC). En sus pginas se analizan intervenciones realizadas tanto por instituciones pblicas
como por organizaciones no gubernamentales en los mbitos nacional, subnacional y sectorial.
Asimismo, se presentan casos que han innovado la prctica gerencial en las reas de planifcacin
estratgica, presupuesto, gestin fnanciera, gestin de programas y proyectos, seguimiento
y evaluacin y rendicin de cuentas y control social. Sin duda, esta recopilacin de casos se
convertir en un material de consulta valioso para los profesionales e instituciones interesados
en conocer ejemplos de aplicacin de la GpRD.
Los casos que se presentan surgieron de una convocatoria del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), por medio de la Comunidad de Profesionales y Expertos en Latinoamrica
y el Caribe en Gestin para Resultados en el Desarrollo (CoPLAC-GpRD), a las instituciones
gubernamentales y no gubernamentales de LAC para presentar experiencias exitosas de
implementacin de GpRD a fn de difundirlas entre el pblico y contribuir as a la creacin de
una nueva cultura institucional.
Un panel internacional de expertos seleccion 9 de los 53 casos enviados debido a que
demostraron una estrategia slida y explcita de implementacin de la GpRD basada en los
siguientes elementos: i) defnicin de los resultados esperados en cuanto al cambio social o
institucional y a los bienes y servicios producidos, ii) promocin de una cultura e instrumentos
de gestin orientados a la efciencia, efcacia y efectividad de la accin institucional, iii)
establecimiento de sistemas de informacin orientados a la toma de decisiones que posibiliten
el monitoreo y evaluacin de la accin pblica y la informacin a la ciudadana, iv) ejecucin
de una estrategia de mejoramiento permanente de la calidad de los servicios prestados a los
ciudadanos, v) implantacin de sistemas de incentivos para que los funcionarios orienten sus
esfuerzos al logro de resultados institucionales.
Prlogo
Prlogo
Prlogo
El panel de expertos estuvo compuesto por las siguientes personas: Juan Cristbal Bonnefoy
(BID), Ins Brill (Ofcina Regional del PNUD ), Gonzalo de la Maza (Universidad de Los Lagos,
Chile), Max Diener (Secretara de Hacienda de Mxico), Mauricio Garca Moreno (BID), Miguel
Hernndez (Ministerio de Economa, Planifcacin y Desarrollo, Repblica Dominicana),
Patricia Meduna (BID), Sonia Ospina (New York University) y Philipp Schonrock (CEPEI,
Colombia) y Roberto Garca Lpez (BID y Secratario Ejecutivo de la CoPLAC-GpRD) quien lo
coordin.
El libro consta de una introduccin sobre la situacin actual y los avances en la
institucionalizacin de la GpRD en ALC y nueve captulos en los que se exponen cada uno de
casos seleccionados por el panel de expertos y que son los siguientes.
Ms gestin y ms salud: gobernanza orientada a los resultados en el Ministerio de Salud de
Brasil.
Incentivos para la adopcin de un enfoque orientado a resultados en la prestacin de servicios
pblicos en el estado de Cear, Brasil.
La Estrategia Hechos y Derechos de Unicef, Colombia.
Modelo de gestin orientado a resultados, en el municipio de Medelln, Colombia.
Desempeo nacional y rendicin de cuentas: el Programa Estado de la Nacin, Costa Rica.
Institucionalizacin del sistema de monitoreo y evaluacin de CONEVAL, Mxico.
Seguimiento y evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, Mxico.
Dilogos para transparentar el presupuesto pblico y fortalecer el proceso de priorizacin y
asignacin de recursos de la inversin pblica en Nicaragua.
Gestin por resultados en el segundo nivel de atencin de salud: la evidencia en el caso
paraguayo.
Ms Gstion y Ms Salud es un programa a nivel nacional desarrollado por el Ministerio
de Salud de Brasil para superar algunas de las difcultades que enfrentaba el Sistema nico de
Salud, tal como la falta de equidad en el acceso a la salud, y un modelo centrado en el control en
detrimento de los resultados y la calidad de la atencin. Este programa ha contribuido a focalizar
y alinear la gestin del Ministerio de Salud de Brasil. En el primer ao de su implementacin
algunos resultados ya son visibles, y se han comprobado mejoras importantes tanto en el acceso
como en la calidad de los servicios.
Incentivos para la adopcin de un enfoque orientado a resultados en la prestacin
de servicios pblicos en el estado de Cear, Brasil. Este es un caso que se desarroll a nivel
subnacional. A pesar de los avances en reas tales como la escolarizacin de nios y adolescentes
y la reduccin de la mortalidad infantil, los indicadores sociales todava estn alejados de lo
que se espera. Es por ello que en Cear se ha establecido un enfoque innovador segn el cual
se considera que la oferta de educacin no es sufciente, sino que se debe medir el desempeo
escolar. En ese sentido, la nueva ley sobre el impuesto estatal ICMS es un incentivo por cuanto
regula la forma en que el Estado distribuye la recaudacin entre sus municipios. Esta nueva ley
cambi los criterios vinculados con el monto a distribuir en funcin de los resultados obtenidos.
4
Prlogo
En Bogot, con la colaboracin de Organizacin de las Naciones Unidas para la Infancia
(Unicef ) se ha desarrollado la Estrategia Hechos y Derechos mediante una alianza
interinstitucional en la que convergen entidades de diversa naturaleza. El objetivo principal de la
Estrategia es el seguimiento y mejoramiento de la calidad de vida de nios/as y adolescentes y su
inclusin en la poltica pblica. Algunos logros alcanzados hasta el momento son: la elaboracin
de instrumentos normativos y de poltica, y la inclusin de la poblacin objetivo en las polticas
pblicas de los departamentos y municipios. Asimismo, el programa ha impulsado acciones para
aumentar la cobertura de vacunacin, atencin de la salud y registro civil, entre otras.
El municipio de Medelln, Colombia, ha desarrollado un modelo de gestin orientada a
resultados, mediante el cual se ha podido articular la planifcacin con el presupuesto, logrando
identifcar rutas crticas para el cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo Municipal y una
mejor focalizacin de los programas sociales. Como consecuencia, los ingresos tributarios para
proyectos de inversin han aumentado y el proceso de participacin se ha fortalecido, logrando
que el presupuesto de inversin de libre destino sea priorizado directamente por la comunidad
de base. En educacin los mayores avances en cobertura se registran en la atencin integral a los
nios/as de 3 y 4 aos. En salud, Medelln es una de las pocas capitales de departamento en el
pas que cuenta con cobertura superior de afliacin al Rgimen Subsidiado, certifcada por parte
del Ministerio de Proteccin Social.
El programa Estado de la Nacin en Costa Rica es un ejemplo de cmo los mecanismos
de peticin y rendicin de cuentas contribuyen a la gestin para resultados (GpR). Este
programa busca asentar y mejorar la prctica de rendicin de cuentas. La ejecucin del mismo
se fundamenta en tres orientaciones bsicas: i) rigor acadmico; ii) legitimidad social y iii)
amplitud en la difusin.
Institucionalizacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin en Mxico. Este caso
presenta una evolucin favorable en la implantacin de un modelo de M&E, donde gradualmente
el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), creado con el
objeto de revisar peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, colabora
entre las instituciones, juntamente con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y
la Secretara de la Funcin Pblica (SFP), para establecer aspectos normativos vinculados con
el seguimiento y la evaluacin. A casi tres aos de la implementacin de esta herramienta,
se ha registrado un ordenamiento en cuanto a la informacin de los programas y en el uso de
indicadores.
El proyecto de seguimiento y evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, implementado
por la ONG, busca crear un vnculo entre la sociedad y las autoridades para exigir y sumar esfuerzos
a favor de la seguridad, la legalidad y la justicia. Se ha realizado el seguimiento y la evaluacin del
proyecto a nivel del gobierno federal y de gobiernos locales y estatales en 2007 y 2008. El monitoreo y
la evaluacin (M&E) se realizan en contacto con los interlocutores de las instancias y dependencias
involucradas, y se utilizan las pginas electrnicas as como tambin publicaciones de las
diferentes instituciones y de los medios de comunicacin. Para adelantar compromisos a travs
del programa, se frman convenios con las autoridades en diferentes niveles: local, estatal y federal.
En Nicaragua el caso del Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), una
ONG con alcance nacional que desarroll un mecanismo para transparentar el presupuesto y
fortalecer el proceso de priorizacin y asignacin de recursos de la inversin pblica. Ha
permitido una mayor interaccin con los legisladores, ms comunicacin sobre el desarrollo y la
implementacin del presupuesto, con mayor orientacin hacia la sociedad. Las organizaciones
5
Prlogo 6
civiles poseen ms y mejores herramientas para participar en la formulacin del presupuesto en
el rea que les concierne. Los agentes de los medios de comunicacin han recibido capacitacin
y estn mejor preparados para informar a la opinin pblica. El IEEPP ha logrado constituir un
centro abierto especializado en anlisis y consulta sobre temas presupuestarios.
Gestin por resultados en el segundo nivel de atencin de la salud: evidencia en el
caso paraguayo. Esta experiencia pblica implementada a nivel municipal fue analizada por
una ONG. El caso se desarrolla en la localidad de Fram, que tiene casi 7.000 habitantes, y que
cuenta con un centro de salud con difcultades fnancieras y problemas de desabastecimiento,
que fue descentralizado y cuya administracin fue delegada por medio de un acuerdo de
gestin a un Consejo Local de Salud (CLS). Luego se organiz un seguro de salud, para el
cual las familiasrealizan aportes; tambin hay un aporte municipal administrado por el CLS,
y el Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPyBS) fnancia la planta y los insumos
de los programas nacionales (inmunizaciones, planifcacin familiar y otros medicamentos).
Como se puede apreciar, los casos representan buenas experiencias a nivel nacional y
subnacional. Tambin en diferentes sectores como salud, educacin o seguridad ciudadana.
Asmismo, buenas prcticas en algunos de los pilares de la GpRD como el presupuesto por
resultados o los sistemas de monitoreo y evaluacin. Adems, se describen buenas prcticas en
procesos de peticin y rendicin de cuentas y transparencia.
En sintesis, la GpRD se puede implementar en una amplia gama de sectores, funciones
pblicas y con la participacin de actores pblicos y privados. Ninguna intervencin es demasiado
pequea o demasiado grande para ejecutar la GpRD.
Esperamos que este libro contribuya a impulsar el inters de las autoridades y de los gerentes
pblicos en la GpRD, y a ilustrar el potencial que este enfoque tiene para mejorar la gestin
pblica y as optimizar la calidad de vida de los ciudadanos.
Roberto Garca Lopez
Secretario Ejecutivo
CoPLAC-GpRD
Comunidad de Profesionales y Expertos
en Latinoamrica y el Caribe en
Gestin para Resultados en el Desarrollo
Sector de Instituciones para el Desarrollo
1
Este captulo representa una breve sntesis de algunas secciones del libro La gestin para resultados en Amrica Latina y el Caribe:
avances y desafos de Roberto Garca Lpez y Mauricio Garca Moreno (BID, 2010).
7
SITUACIN ACTUAL Y AVANCES RECIENTES EN LA
INSTITUCIONALIZACIN DE LA GESTIN PARA RESULTADOS
EN EL DESARROLLO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
1
Introduccin
Introduccin
Introduccin
Introduccin
En la dcada de 1980, los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) emprendieron un
proceso de reforma del Estado provocado bsicamente por: i) el agotamiento del modelo de
sustitucin de importaciones, imperante desde los aos cincuenta, que impuls el desarrollo
de la capacidad industrial de los pases mediante la intervencin estatal y ii) la crisis de la
deuda externa que impact gravemente la economa de la regin. Las reformas, producidas
en el contexto del surgimiento del modelo neoliberal y de los cambios que experimentaban
los Estados de los pases desarrollados, priorizaron la dimensin fnanciera de la crisis e
iniciaron cambios orientados al ajuste fscal, la reduccin del Estado y la apertura comercial.
Ni el modelo de sustitucin de importaciones ni las reformas posteriores dieron pasos
importantes para dotar a los Estados latinoamericanos de capacidades administrativas acordes
con los principios del Estado de Derecho ni con las funciones que les corresponde desempear. En
Amrica Latina y el Caribe ningn pas complet la construccin del modelo burocrtico weberiano
que a las naciones desarrolladas les permiti, entre otras ventajas, profesionalizar la administracin
pblica, separar los asuntos pblicos de los privados, e implantar un sistema de mritos para el
reclutamiento y la promocin del personal. Aunque en ALC se implantaron importantes ncleos
de excelencia y de reglas de mrito en la administracin pblica de varios pases, estos han convivido
con la patrimonialidad y con la designacin de cargos a travs de prcticas clientelistas (CLAD, 1998).
Adems, los Estados se han visto enfrentados a cambios tanto en sus funciones como en
las demandas y expectativas de los ciudadanos. La universalizacin de la educacin bsica,
registrada en la mayor parte de los pases, ha trado consigo votantes mejor informados que los
que existan hace un cuarto de siglo; la expansin de los derechos ciudadanos de los nios, las
mujeres, las poblaciones indgenas y los discapacitados ha obligado a crear polticas pblicas
distintas de las tradicionales; la preocupacin por el manejo sostenible del medio ambiente ha
forjado nuevas reas de gestin gubernamental. Por otra parte, los avances en la comunicacin
y en la informtica han permitido que el ciudadano comn tenga acceso a ms informacin
sobre el quehacer de los gobiernos. Estos factores han generado demandas por un acceso ms
igualitario a los recursos pblicos y por servicios de mejor calidad, presionando a las autoridades
polticas y a los directivos de las instituciones a gestionar de una manera ms efcaz y efciente.
Por lo sealado, el punto de partida de ALC en cuanto a la reforma del Estado es muy
distinto de aquel que se observa en los pases desarrollados. Por un lado, existen rmoras de la
patrimonialidad, es decir, de la falta de distincin entre lo pblico y lo privado, que conviven
con estructuras infexibles y con lgicas centradas en el procedimiento. Por el otro, concurren
nuevas demandas ciudadanas y se crean nuevas funciones propias de la globalizacin de los
mercados y de los derechos sociales. Todo esto, en el contexto de recursos fscales escasos
en relacin con las demandas sociales, lo cual limita la capacidad de accin del Estado.
Este punto de partida condiciona la manera en que debe plantearse y llevarse a cabo el proceso
de reformas del Estado. As, mientras la gestin para resultados nace en los pases desarrollados
para enfrentar las crisis fscales y fnancieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado,
en ALC su propsito es acelerar el paso para alcanzar un nivel de desarrollo mayor, por lo que
se habla de Gestin para Resultados en el Desarrollo (GpRD). Esto exige una mirada integral
que permita observar la congruencia y la articulacin de los distintos sistemas que componen
la administracin pblica (planifcacin, presupuesto, gestin fnanciera, y monitoreo y
evaluacin) y tambin reclama un anlisis de la cadena de procesos que abarcan desde las ofertas
que hacen los gobernantes hasta los servicios que efectivamente se entregan a los ciudadanos.
9
Introduccin
Avances de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe
De acuerdo con el modelo del BID PRODEV (Sistema de Evaluacin PRODEV/SEP), es
posible analizar la capacidad institucional de los pases de la regin para implementar una
gestin pblica basada en resultados mediante el estudio de cinco pilares: i) planifcacin
orientada a resultados, ii) presupuesto por resultados (PpR), iii) gestin fnanciera, auditora y
adquisiciones, iv) gestin de programas y proyectos y v) monitoreo y evaluacin (grfco 1).
Los cinco pilares del ciclo de gestin examinan los elementos indispensables para que el
proceso de creacin de valor pblico est orientado a lograr resultados. De acuerdo con el esquema
que se observa en el grfco 3, estos elementos se ordenan en tres categoras: componentes (16),
indicadores (37) y requisitos mnimos o variables (141). Los requisitos mnimos se califcan con
una escala que va de cero a cinco, en la que cinco es la situacin ptima. Los indicadores y los
pilares tambin se califcan con la misma escala. El promedio de todos los indicadores deriva en
un ndice que muestra la capacidad de GpRD de un pas.
Debido a que el examen del ciclo de gestin requiere recabar informacin sobre un amplio
espectro de temas, el SEP se enfoca solamente en aquellos aspectos que estn relacionados
directamente con la GpRD o que son indicadores de la capacidad de GpRD. Por lo tanto, este
instrumento no ofrece un anlisis de cada uno de los pilares con la profundidad y el detalle
con que lo hacen los instrumentos especializados en una sola temtica, como es el caso de los
diagnsticos de la gestin fnanciera pblica.
2
10
2
Se refere al Marco de referencia para la medicin del desempeo en materia de Gestin de las Finanzas Pblicas (PEFA, por sus siglas en
ingls) o a la Evaluacin de la Responsabilidad Financiera Pblica (CFAA, por sus siglas en ingls).
Grfco 1.1: Pilares del Ciclo de Gestin
Planifcacin por
resultados
Monitoreo
y evaluacin
Presupuesto
por resultados
Programas
y proyectos
Gestin fnanciera,
auditora y adquisiciones
Pilares
del Ciclo de
Gestin
Introduccin
Hay que advertir tambin que el instrumento analiza el ciclo de gestin solamente en
el mbito de la administracin nacional central; por lo tanto, no indaga sobre las entidades
autnomas, las empresas pblicas o los gobiernos sub-nacionales.
3
El ndice SEP, resume las capacidades institucionales de los pases en los cinco pilares del
ciclo de gestin. El ndice promedio para el conjunto de ALC es de 1,9 sobre 5, lo que indica que
la regin se encuentra en una fase inicial de implementacin de la GpRD y que an no ha llegado
a la mitad de camino (vase el cuadro 1).
El resultado de los estudios muestra la existencia de fuertes diferencias entre los pases de
la regin. Se los ha agregado en tres grupos, segn el ndice de GpRD. El primer grupo est
conformado por los pases que obtuvieron un ndice de 3 o superior; el segundo, por los pases
que obtuvieron ndices entre 1,5 y 3; y el tercero, por pases que obtuvieron ndices menores a 1,5.
Ms de la mitad de los pases (15) se ubican en el grupo intermedio (vase el cuadro 2).
Respecto de las diferencias de nivel de desarrollo de la GpRD entre los pases, se puede
apreciar que los que poseen un ndice alto son Brasil, Chile, Colombia y Mxico, que conforman
un pequeo grupo de avanzada en cuanto a innovaciones gerenciales. Estos pases le llevan una
11
3
Las evaluaciones se realizaron entre mediados de 2007 y mediados de 2009. El universo de anlisis estuvo constituido por las
administraciones centrales de 25 pases de ALC: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana,
Surinam, Trinidad y Tobago y Uruguay.
Pilar de la GPrD Total
Alto Medio Bajo
Nivel de desarrollo de la GpRD
Planifcacin para resultados 2,3
1,4
2,5
1,9
1,6
1,9
3,5
3,1
4,0
3,1
3,8
3,5
2,3
1,3
2,5
1,9
1,3
1,9
1,6
0,5
1,5
1,0
0,7
1,1
Presupuesto por resultados
Gestin fnanciera, auditora y adquisiciones
Gestin de programas y proyectos
Monitoreo y evaluacin
ndice de GpRD
Cuadro 1.1: Pilares de la GpRD segn nivel de desarrollo
Cuadro 1.2: Nivel de desarrollo de la GpRD por pases
Brasil, Chile, Colombia, Mxico Alto
Argentina, Barbados, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panam, Per, Medio
Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay
Bahamas, Belice, Guyana, Hait, Paraguay, Surinam
> 3,0
< 1,5
< 3,0
> 1,5
Bajo
Nivel de
desarrollo de
la GpRD
ndice de
GpRD
Pases
Introduccin 12
gran ventaja al resto en todos los pilares, particularmente en PpR y M&E, sin los cuales sera
imposible implementar la GpRD. Este grupo de pases tambin posee un mayor equilibrio entre
los pilares, lo que muestra el efecto integral que tiene el desarrollo de la GpRD en una fase
avanzada.
Adems de los cuatro pases del grupo de alto desarrollo, resalta la posicin de Costa Rica y
de Per como lderes del grupo de nivel medio de desarrollo de la GpRD. Conviene destacar el
hecho de que solamente seis de los 25 pases obtuvieron puntajes signifcativamente superiores
al promedio de la regin (1,9) y que 13 pases se situaron entre 1,5 y 2.
As como existen diferentes grados de desarrollo de la GpRD entre los pases, los pilares de
la GpRD tambin muestran un desarrollo desigual. La comparacin del desarrollo de los pilares
indica que la gestin fnanciera, auditora y adquisiciones (GFAA) (2,5) y la planifcacin para
resultados (PpR) (2,3) son los pilares ms avanzados en trminos relativos.
En cuanto al pilar de planifcacin, se observa que la mayora de los pases ha establecido
leyes e instituciones con un enfoque menos centralista que el anterior, pues toman en cuenta el
mercado como un componente importante del desarrollo.
El pilar de presupuesto por resultados (PpR) es el menos desarrollado de todos, por lo que
ALC todava tiene que recorrer un largo camino para lograr su institucionalizacin. La inmensa
mayora de los pases an presupuesta en base a insumos y asigna los recursos de manera
incrementalista, sin considerar los resultados de la gestin durante el proceso de anlisis y de
elaboracin del presupuesto.
Por otro lado, varios pases realizan algunas prcticas presupuestarias que, paulatinamente,
estn mejorando la credibilidad de este instrumento y que preparan el terreno para una
profundizacin de las reformas. Esas prcticas se relacionan con la estructuracin del presupuesto
en base a las polticas formuladas en la planifcacin, la elaboracin de marcos de mediano
plazo, y el establecimiento de leyes que promuevan e incentiven un manejo fscal previsor y
responsable. Algunos pases tambin han construido sistemas de indicadores para monitorear
la ejecucin del presupuesto. No obstante, la mayora de estos sistemas no est diseada para
evaluar la calidad del gasto ni para analizar los resultados de las acciones gubernamentales, sino
que se limita a informar sobre la ejecucin fsica y fnanciera del presupuesto.
Comparativamente, el pilar de GFP, auditora y adquisiciones es el ms desarrollado de la
regin: se observa un importante proceso de actualizacin de las normas relativas a esas reas
y de automatizacin de los procedimientos. No obstante, la mayora de los sistemas de GFP no
est construida en base a los conceptos de la GpRD, sino que est basada en la lgica tradicional
de insumo-producto. Por otro lado, el control interno se restringe a la auditora ex ante y hay
pocos avances en torno al control a posteriori debido, en parte, a la debilidad de los sistemas
institucionales de monitoreo y control de calidad de la produccin de bienes y servicios. En cuanto
al control externo, la mayora de los pases ha realizado reformas a su marco legal de control y lo
ha alineado con las normas internacionales. Sin embargo, es comn que la independencia de las
entidades fscalizadores superiores sea escasa dada su vinculacin con el Poder Ejecutivo. Cabe
destacar que el fortalecimiento de pilar de GFP contribuy de manera fundamental a mitigar
los efectos de la crisis fnanciera internacional en ALC. En efecto, la mayora de los pases de la
regin cuenta con presupuestos equilibrados, programas fscales slidos y un manejo acertado
de los riesgos fscales, incluida la deuda pblica, lo que les permiti absorber mejor el impacto
de esta crisis que en ocasiones anteriores.
Introduccin 13
En el pilar de gestin de programas y proyectos la evaluacin ex ante de los proyectos es el
componente ms institucionalizado, aunque la vinculacin de esas evaluaciones con el proceso
de asignacin presupuestaria sea dbil.
El problema central de la gestin de programas y proyectos radica en la ausencia de
dispositivos institucionales para asegurar la calidad de los bienes y servicios producidos. Pocos
pases disponen de estrategias permanentes para este fn y, salvo el sector salud, no es frecuente
que los sectores cuenten con estndares de calidad. Adems, los sistemas de informacin
existentes no siempre aseguran la calidad de los datos acerca de lo que se produce, lo cual
compromete el avance de los pilares de PpR y M&E.
El pilar de monitoreo y evaluacin es, conjuntamente con el de presupuesto por resultados,
el que menores avances muestra en la regin. Aunque la mayora de los pases posee algn
sistema para monitorear el cumplimiento de los objetivos del gobierno, pocos disponen de
sistemas maduros e institucionalizados. Por otro lado, la evaluacin est menos desarrollada
que el monitoreo. Slo los cuatro pases avanzados en la implementacin de la GpRD han
logrado construir la capacidad institucional necesaria para evaluar los efectos y los impactos de
sus programas y proyectos. Sin un anlisis evaluativo, es imposible construir un nexo entre la
planifcacin y el presupuesto basado en resultados o generar una cultura de mejora continua en
la prestacin de los servicios pblicos.
Del anlisis realizado se destacan los siguientes aspectos que caracterizan la situacin de la
implementacin de la GpRD en ALC:
En su conjunto, la regin se encuentra en una etapa inicial del proceso de
implementacin de la GpRD, aunque cada uno de los pases muestra diferentes avances
en su institucionalizacin: en un extremo, un pequeo grupo est consolidando sistemas
orientados a medir y a analizar los resultados de la gestin del sector pblico para usarlos
en las decisiones tcnicas y polticas; en el otro extremo, se encuentran los pases con
sistemas bsicos que responden a la lgica de la gestin burocrtica tradicional. Entre
ambos extremos, se ubica la mayora de los pases de la regin que, en general, exhiben una
institucionalizacin incipiente.
Existe un proceso de reforma y de fortalecimiento de las instituciones que busca mejorar
la gestin pblica: desde fnales de la dcada anterior, y con mayor nfasis a partir de
2005, la mayora de los pases ha emprendido cambios institucionales que apuntan a una
gestin pblica ms orientada a resultados. En general, el espritu de estas innovaciones
es estimular la efciencia y la efcacia de la accin pblica, promover la transparencia de la
gestin de los recursos y estimular la participacin ciudadana en las polticas pblicas. No
obstante, todava se observa una gran distancia entre los marcos legales e institucionales
existentes en los pases y su implementacin prctica, pues an no se han efectuado
muchos de los cambios previstos en las nuevas normas.
El proceso de institucionalizacin de la GpRD todava es atomizado o parcial: en general,
las reformas implementadas no toman en cuenta el conjunto de instituciones y de procesos
involucrados en la creacin de valor pblico y, por lo tanto, no prevn las articulaciones
necesarias entre los pilares del ciclo de gestin. Esto ha motivado la creacin de mecanismos
y de instrumentos aislados que compiten unos con otros y que carecen de cohesin. En
algunas ocasiones, esta prctica desalienta y demora la implementacin de una cultura
orientada a la GpRD.
Sin embargo, en algunos pases se verifca un retroceso en la consolidacin institucional de
los sistemas de gestin pblica, ocasionado por prcticas polticas que no coinciden con
la profundizacin de la democracia: este grupo lo integran tanto los pases pobres como
aquellos que gozan de rentas media y media alta.
Introduccin
Avances de la GpRD en Amrica Latina y el Caribe
Como se ha visto, en ALC est en marcha un proceso de reforma y de fortalecimiento de las
instituciones que busca orientar la gestin pblica hacia el logro de resultados. A continuacin
se examinarn los avances recientes y ms importantes que estn realizando los pases de
la regin.
Planifcacin
Se registran esfuerzos crecientes en los pases para institucionalizar sistemas de planifcacin
articulados con los procesos presupuestarios, y coordinados con el seguimiento y la evaluacin.
Los pases que estn a la vanguardia son Brasil y Colombia que, con base en una legislacin
consistente y en metodologas rigurosas, han logrado establecer instituciones slidas. Los
avances de Brasil datan de 1995 y se caracterizan por articular en una sola cartera, el Ministerio
de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, las funciones de planifcacin y presupuesto,
en un esquema en el cual la planifcacin desempea un papel preponderante. En el caso de
Colombia, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), institucin con una trayectoria de
varias dcadas, se encarga de la planifcacin de mediano plazo, y dispone de sistemas maduros
para la programacin y el seguimiento de los recursos de inversin y la evaluacin de polticas y
programas.
En los ltimos aos, varios pases han iniciado procesos tendientes a fortalecer los sistemas
nacionales de planifcacin, con nfasis en el desarrollo de las capacidades para la planifcacin
a mediano plazo y el seguimiento de los objetivos de los planes de gobierno. Entre los pases que
trabajan en esta perspectiva, se destacan Costa Rica y Ecuador. Adems, Mxico y Per estn
realizando esfuerzos tendientes a robustecer el vnculo de la planifcacin con el presupuesto
mediante el fortalecimiento de los procesos de programacin, en el marco de la implementacin
del presupuesto por resultados.
Asimismo, varios pases han formulado visiones a largo plazo como un marco para orientar
la priorizacin de las polticas de mediano plazo y para enrumbar las acciones estratgicas tanto
del sector pblico como del privado. Estos instrumentos se han elaborado mediante amplios
procesos de consulta al sector privado y a las organizaciones de la sociedad civil. Siete pases
han desarrollado estas visiones de largo plazo: Brasil, Colombia, Costa Rica, Jamaica, Mxico,
Panam, y Trinidad y Tobago.
Presupuesto
Aunque, como se ha visto, el rea de presupuesto por resultados es particularmente dbil
entre los pases de la regin, durante los ltimos aos se ha observado un inters creciente por
implementar procedimientos que permitan evaluar la calidad del gasto pblico. Chile es el
referente al que todos los pases miran en este campo, pues mediante un proceso que se inici
a mediados de la dcada de 1990, la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda ha
institucionalizado un sistema mediante el cual las decisiones presupuestarias consideran la
informacin sobre el desempeo de los ejecutores del gasto pblico.
14
Introduccin
Durante los ltimos aos, varios pases han emprendido reformas para implementar
un presupuesto por resultados. Entre ellos cabe destacar a Per y a Mxico. Per inici un
proceso de construccin gradual del PpR mediante el establecimiento de algunos programas
estratgicos para el desarrollo social del pas. Mxico, por el contrario, opt por una estrategia
de implementacin ms amplia, que involucr a toda la administracin pblica, tanto en el
mbito nacional como en el subnacional. Por coincidencia, ambos pases iniciaron sus reformas
mediante leyes aprobadas en 2007. El ltimo pas en sumarse a este tipo de reformas ha
sido Paraguay, pues en 2011 aprob una ley para implementar el presupuesto por resultados.
Cabe anotar que algunos gobiernos subnacionales de pases federales o descentralizados
como Brasil, Colombia y Mxico tambin han iniciado procesos orientados a implementar el
presupuesto por resultados. Este es el caso de Minas Gerais y Cear en Brasil, de Medelln y
Antioquia en Colombia y del Distrito Federal de Mxico.
Gestin de programas y proyectos
La gestin de programas y proyectos ha merecido la atencin de los gobiernos de la mayor
parte de pases de ALC desde hace varios aos. Los esfuerzos ms consistentes se han realizado
en las reas de evaluacin ex ante de proyectos y la planifcacin sectorial de mediano plazo.
As, pases como Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay estn desplegando iniciativas
para institucionalizar y perfeccionar los sistemas de inversin pblica. Adems, la mayora de
los pases de la regin cuenta con planes sectoriales de mediano plazo en salud y educacin
alineados con los objetivos del milenio.
No obstante, son pocas las intervenciones sectoriales que han conllevado cambios
integrales en la gestin. Entre ellas cabe destacar la realizada por el Ministerio de Salud de
Brasil que supuso cambios sistmicos importantes. En efecto, el Ministerio puso en marcha
una reforma que abord la construccin de una agenda estratgica de resultados, la alineacin
de la estructura organizacional en torno a los objetivos de esa agenda, y la construccin de un
sistema de seguimiento y evaluacin fuertemente enfocado hacia el uso gerencial. Por su parte,
Chile, a travs de su Programa de Mejoramiento de Gestin, ha desarrollado incentivos para
mejorar el desempeo de las instituciones y sus funcionarios, y ha puesto en marcha un sistema
de certifcacin de los sistemas de capacitacin, evaluacin del desempeo, atencin ciudadana,
panifcacin y control de gestin, entre otros.
Seguimiento y evaluacin
En el rea de seguimiento y evaluacin se observan importantes iniciativas en cuatro pases:
Brasil, Chile, Colombia y Mxico. Brasil cuenta con el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de
Programas y Polticas Sociales del Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;
Chile dispone del Sistema de Control de Gestin del Ministerio de Hacienda; Colombia basa
sus funciones de SyE en el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (Sinergia), y
Mxico cuenta con el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval).
Todas estas instituciones cuentan con normas, sistemas e instrumentos para el seguimiento y la
evaluacin de las polticas, los programas y los proyectos, particularmente aquellos relacionados
con el desarrollo social.
15
Introduccin 16
En el caso de Chile, el Sistema de Control de Gestin es una de las herramientas del presupuesto
por resultados, lo cual asegura el uso de la informacin de SyE en la toma de decisiones no solo
presupuestarias sino tambin de gestin. El sistema se basa tanto en indicadores de desempeo
como en evaluaciones institucionales y de programas. Adems, est apuntalado por mecanismos
de incentivo econmico que fomentan la efciencia y efcacia tanto de las instituciones pblicas
como de sus funcionarios. Varios elementos del sistema han sido evaluados y certifcados por
rganos independientes al gobierno. Los sistemas de Brasil, Colombia y Mxico se encuentran en
un estado avanzado de institucionalizacin, aunque su uso como herramientas para la toma de
decisiones an requiere que se efecten mayores avances. Cabe mencionar que Per se encuentra
desarrollando un sistema de SyE como parte de sus esfuerzos por implementar un presupuesto
por resultados.
Por otro lado, varios pases de la regin estn construyendo sistemas de seguimiento basados
en indicadores de desempeo. Algunos de estos sistemas han sido construidos para realizar el
seguimiento de los objetivos establecidos en las agendas presidenciales, lo que indica un inters
creciente de parte de los mandatarios en impulsar este tipo de herramientas.
Desafos para la implementacin de la GpRD
en el sector pblico de ALC
Aunque cada pas posee fortalezas y debilidades propias y se encuentra en una etapa
particular de su desarrollo institucional, es posible establecer un conjunto de acciones prioritarias
que todos deberan emprender para fortalecer sus capacidades de gestin para la consecucin
de resultados. Es importante avanzar de manera integral y gradual en la implementacin de
la GpRD, aprovechando la sinergia que se crea al actuar simultneamente en varios pilares. No
obstante, hay que tener presente que no existe un programa o una agenda vlida para todos los
casos. Los impulsores de las reformas deben analizar con cuidado el contexto institucional, legal
y poltico de su pas y proponer una estrategia de cambio que concilie lo urgente con lo posible
y lo deseable. El siguiente es un declogo para impulsar la institucionalizacin de la GpRD en
ALC.
1. Fortalecer la planifcacin para resultados articulando la visin de largo plazo
con el plan de mediano plazo, y el plan de mediano plazo con el presupuesto.
Preferentemente, la planifcacin orientada a resultados debe partir de una visin de largo
plazo que represente los objetivos comunes y plurales de la ciudadana. Esta visin servir de base
para el ejercicio de la planifcacin de mediano plazo, que contendr los objetivos prioritarios de
los gobiernos, as como tambin las estrategias y los programas para lograrlos, las metas que se
proponen alcanzar y los indicadores para observar su avance. Los programas y las metas del plan
deben sustentarse en las posibilidades ciertas de los recursos fnancieros de corto y mediano
plazo, por lo cual es imprescindible un trabajo articulado entre las entidades encargadas del plan
y del presupuesto.
Introduccin 17
2. Implementar el PpR gradualmente.
El objetivo central del PpR es introducir en el proceso presupuestario un conjunto de
procedimientos y de informacin que conduzca a las instituciones a actuar en funcin de los
resultados preestablecidos en los objetivos prioritarios. Para ello, el proceso presupuestal y los
actores que intervienen en l deben alinearse en torno al logro de esos resultados. As, durante
la etapa de diseo del presupuesto, las ofcinas encargadas deben incluir indicadores sobre el
desempeo de los programas a los que se debe asignar recursos, y el Congreso debe demandar y
utilizar la informacin sobre el monitoreo y la evaluacin de los programas durante la etapa de
discusin de la aprobacin presupuestaria. Finalmente, las Entidades Fiscalizadoras Superiores
deben incluir en sus tareas la evaluacin de la gestin, ms all del anlisis legal y contable.
3. Fortalecer la gestin fnanciera y la gestin de riesgos integrada, y orientarlas
al logro de resultados.
La gestin fnanciera pblica debe registrar las partidas asignadas y ejecutadas para la produccin
de un resultado; debe tambin procurar que los recursos asignados a los programas y los
proyectos estn disponibles oportunamente y en los volmenes acordados. Para incrementar
la transparencia en la asignacin y en la ejecucin, y para elevar la efciencia en el uso de los
recursos pblicos se requiere: 1) integrar los subsistemas de administracin del presupuesto,
contabilidad, crdito pblico, tesorera y administracin tributaria en los mbitos normativo,
institucional e informtico (la arquitectura de esos subsistemas debe posibilitar que los recursos
y la informacin necesaria para elaborar, ejecutar, monitorear, auditar y evaluar los resultados
del presupuesto estn disponibles oportunamente), 2) por otro lado, las normas que regulan esos
subsistemas deben estimular la iniciativa de los gerentes pblicos para alcanzar los resultados,
3) asimismo, se debe realizar una gestin de riesgos fscales que contemple todos los pasivos
contingentes, y 4) asegurar que el presupuesto ejecutado no tenga desvos signifcativos del
presupuesto programado.
4. Promover la capacidad transaccional de los sistemas electrnicos de compras
pblicas.
El uso de sistemas electrnicos modernos, regulados por un marco normativo adecuado, permite
transparentar los procesos de adquisiciones gubernamentales, reduce la corrupcin, estimula
la competencia y contribuye a la efciencia. Para aprovechar al mximo el potencial de estos
sistemas es necesario vincularlos con los sistemas de registro e informacin de las transacciones
fscales del Estado y expandirlos a todo el sector pblico, tanto en el mbito nacional como en
el subnacional. Para ello, se deben consolidar sistemas que aseguren: 1) la oportunidad de la
provisin de bienes y servicios para alcanzar los resultados previstos, 2) procesos competitivos y
ampliamente conocidos por compradores y por proveedores, 3) acceso sin restricciones a todos
los proveedores que estn en condiciones de competir, 4) mecanismos que garanticen que los
precios y la calidad de los bienes y servicios adquiridos sean adecuados, 5) reglas y mecanismos
que permitan realizar reclamos o quejas sobre el proceso de adquisiciones y la adjudicacin de
contratos.
Introduccin
5. Desarrollar el control interno a posteriori.
El control interno debe ser un aliado de las instituciones y de los gerentes pblicos en la
bsqueda de los resultados esperados. Por esto, es necesario realizar un control ex ante ms
efectivo pero limitado, y fortalecer un control a posteriori que se oriente a promover el logro de
los resultados. Para ello se requiere: 1) contar con ofcinas de control interno articuladas a la
funcin gerencial de las instituciones, 2) implementar sistemas de informacin e indicadores
sobre los resultados de la gestin institucional, 3) desarrollar gradualmente instrumentos y
procedimientos de control interno a posteriori, adems de los controles ex ante.
6. Garantizar la independencia del control externo y orientarlo al examen de
resultados.
El control externo debe apoyar las reformas institucionales que pretende construir una
gestin pblica orientada a resultados. Para ello, se requiere que la Entidad Fiscalizadora
Superior acte con independencia, y enfoque su anlisis no slo en los procedimientos y en
la conformidad entre la asignacin presupuestaria y el gasto, sino tambin en los efectos de
la accin gubernamental. Adems, es necesario que se garantice: 1) independencia real de las
Entidades Superiores de Fiscalizacin, 2) sistemas de informacin sobre los resultados de la
gestin institucional, 3 ) instrumentos y procedimientos de auditoras de desempeo, y 4)
presentacin oportuna de los informes al Congreso y a la ciudadana.
7. Emprender estrategias de consolidacin de la cobertura y de mejoramiento
continuo de la calidad de los bienes y servicios.
La entrega de bienes y servicios concreta la creacin de valor pblico y es la cara visible
de la gestin gubernamental ante los ojos de la ciudadana. Por ello, es muy importante que
los sectores cuenten con estrategias de mejoramiento continuo de la calidad de los bienes y
servicios que producen, as como tambin de la ampliacin o consolidacin de su cobertura,
sean estos educacin, salud, seguridad pblica o registro civil. Adems, es indispensable
fortalecer la evaluacin ex ante de los proyectos, procurando su correspondencia con los objetivos
y las estrategias nacionales de mediano plazo. Para ello es necesario: 1) disear o consolidar
sistemas de evaluacin ex ante de los programas y los proyectos que permitan identifcar sus
costos y benefcios sociales y que aseguren su pertinencia para el logro de los objetivos y las
metas establecidos en los planes sectoriales y de mediano plazo, y 2) desarrollar estrategias de
mejoramiento de la calidad de los bienes y servicios producidos por los ministerios sectoriales
mediante una gestin enfocada en el usuario o cliente.
8. Institucionalizar el monitoreo y la evaluacin como funciones articuladas en
todos los pilares de la GpRD.
La nica manera de saber si la gestin pblica produce los resultados esperados es disponer
de informacin oportuna y confable sobre los cambios que aquella promueve en la sociedad.
Para que los sistemas de monitoreo y de evaluacin alcancen a todos los pilares del ciclo de
18
Introduccin
gestin es necesario: 1) disear o consolidar sistemas articulados de monitoreo y de evaluacin
independientes que cuenten con normas, procedimientos y mecanismos especfcos para la
evaluacin y el monitoreo de las polticas, los programas y los proyectos, 2) institucionalizar
el uso de indicadores con el apoyo de sistemas de informacin que recojan, agrupen, vigilen
y difundan los resultados alcanzados, 3) asegurar mecanismos e incentivos para el uso de los
informes de evaluacin y de monitoreo, y 4) implementar procesos para que la informacin
sobre el monitoreo y la evaluacin sea difundida y conocida por el Congreso y la ciudadana.
9. Mejorar la rendicin de cuentas a la ciudadana sobre los resultados de la
gestin pblica.
La rendicin de cuentas por parte de los gobernantes es un aspecto central de la GpRD.
Internet puede contribuir positivamente a este propsito mediante la difusin peridica de la
informacin. No obstante, se requiere que esa informacin d cuenta de los resultados obtenidos
y no solamente de las acciones realizadas. Los ciudadanos tienen derecho a saber cules fueron
los resultados que lograron las autoridades con el uso de los recursos pblicos. Asimismo, es
importante poner a disposicin de la ciudadana toda la informacin institucional relevante
sobre el plan, el presupuesto, la gestin fnanciera, los informes de auditora, y la marcha de
los programas. La rendicin de cuentas sobre los resultados contribuye a fomentar la demanda
ciudadana por una mejor gestin pblica.
10. Orientar la gestin de los recursos humanos hacia el logro de resultados.
La creacin de una cultura institucional fundamentada en el mrito es la base para una
gestin de los recursos humanos orientada al logro de resultados. Esta es una tarea compleja
que debe acometerse en forma continua. La creacin de equipos con cuadros profesionales que
operen las decisiones gerenciales en una cultura de resultados es una base fundamental para
el xito de la implementacin de la GpRD. Estos profesionales deben capacitarse y entrenarse
permanente, tener remuneraciones adecuadas y estabilidad laboral, y su desempeo debe
evaluarse de manera tcnica. Los aspectos sobre los que es necesario trabajar son: 1) un marco
legal e institucional para la gestin de los recursos humanos que estimule el logro de resultados
e incentive el buen desempeo, 2) un sistema de contratos de desempeo para los gerentes
pblicos y 3) capacitacin permanente en GpRD para los empleados pblicos de todos los
niveles: gerentes, tcnicos superiores y prestadores de servicios.
19
21
MS GESTIN Y MS SALUD:
GOBERNANZA ORIENTADA A LOS RESULTADOS
EN EL MINISTERIO DE SALUD DE BRASIL
Captulo 2
Captulo 2
Introduccin
Al completar 20 aos de existencia, el Sistema nico de Salud (SUS) de Brasil es uno de los
sistemas ms importantes del mundo. Su relevancia se destaca en la sociedad brasilea, ya que es
responsable, por s solo, del cuidado de la salud del 70% de la poblacin del pas. Cuenta adems
con programas de excelencia, reconocidos internacionalmente, tales como el de inmunizacin,
el del SIDA y el del control del tabaquismo.
No obstante los avances realizados, el SUS tiene muchos desafos que enfrentar. En Brasil
persiste una signifcativa desigualdad en el acceso a la salud y algunas regiones del pas carecen
de condiciones adecuadas de sanitarias y de servicios de salud adecuados. En el mbito de la
gestin ha predominado un modelo centrado en el control, en detrimento de los resultados y de
la calidad de atencin.
Con el objetivo de superar estos desafos, el Ministerio de Salud de Brasil desarroll la
iniciativa Ms Salud (Mais Sade), que es su agenda estratgica y uno de los frentes que componen
el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC), la estrategia nacional de desarrollo lanzada
en 2007 por el Gobierno Federal de Brasil.
Desde el ao 2008 el Ministerio de Salud viene desarrollando esfuerzos para concebir e
implementar un modelo de gestin por resultados que promueva el desarrollo de la salud en el
pas por medio del fortalecimiento de las instituciones que integran el SUS. A continuacin se
describen los cambios implementados o en vas de implementacin del proceso de transformacin
organizacional, incluidos sus etapas, metodologa, desafos y difcultades.
La gestin por resultados en el
Ministerio de Salud de Brasil
Para propiciar en forma adecuada la implementacin, el seguimiento y la evaluacin del
programa Ms Salud, el Ministerio de Salud de Brasil desarroll, en asociacin con la Organizacin
Panamericana de la Salud (OPS) y el Instituto Publix, un modelo de gestin por resultados, a
partir de la integracin de la gestin matricial de resultados, tambin conocida como gobierno
matricial (Governo Matricial
1
), y el cuadro de mando integral (BSC)
2
.
La gestin matricial de resultados es un modelo de gestin por resultados que propone
una combinacin de la estrategia con elementos de la estructura para identifcar y acordar sus
contribuciones con miras a la ejecucin de la estrategia bajo un seguimiento y una evaluacin
continuos. Los tres bloques principales de la implementacin de la gestin matricial de resultados
son los siguientes:
1
La metodologa del gobierno matricial fue desarrollada por el Instituto Publix. Vase Marini y Martins (2004).
2
La metodologa del cuadro de mando integral (Balanced ScoreCard - BSC) fue desarrollada por Robert Kaplan y David Norton (1997).
23
Captulo 2
Elaboracin de la agenda estratgica (elemento de la fase de formulacin orientador de los
resultados).
Arquitectura orgnica implementadora (elemento orientador del esfuerzo relacionado con la
implementacin).
Implementacin de mecanismos de seguimiento y evaluacin (elemento de control gerencial
y social y de redireccin y aprendizaje).
En consecuencia, la gestin matricial de resultados sostiene la necesidad de encuadrar la
estructura implementadora (unidades organizacionales, personas, recursos y otras dimensiones)
con la estrategia, para que esta ltima se ejecute efectivamente. En el grfco 1 se muestra el
detalle de la metodologa utilizada.
El proyecto de implementacin del modelo de gestin por resultados se inici en febrero de
2008, y durante un perodo de dos aos comprendi tres fases de trabajo y la asignacin de un
equipo de ms de 100 consultores externos e internos, con ms de 100.000 horas de trabajo, que
produjeron ms de 10.000 pginas de documentacin tcnica. La siguiente cronologa, resumida
en el grfco 2, representa una visin de las tres fases y sus principales etapas.
24
Grfco 2.1: Metodologa de implementacin de la gestin para resultados en el Ministerio de Salud de Brasil
AGENDA ESTRATGICA
Generar informacin sobre el desempeo, difundirla e insertarla
en el proceso de toma de decisiones
MONITOREO Y EVALUACIN
Pactar contribuciones Alinear a las personas
Redisear procesos
Transformar estructuras
Desarrollar agendas
estratgicas
Movilizar, crear conciencia
sobre los resultados y
desarrollar capacidades
Generar y difundir
conocimiento
ALINEAMIENTO DE LA ARQUITECTURA ORGANIZACIONAL
Captulo 2
Fase 1: Traduccin de la agenda estratgica y diagnstico organizacional
La primera etapa del proyecto fue la conceptualizacin del programa Ms Salud en un mapa
estratgico, instrumento que facilita la comunicacin y comprensin de la estrategia. Tambin se
detallaron las medidas de Ms Salud en una serie de acciones, con sus plazos y responsables, lo que
permiti identifcar la contribucin de cada unidad organizacional del Ministerio de Salud. El mapa
de sntesis de Ms Salud se muestra en el grfco 3 y est estructurado en ocho ejes, desglosados en 86
medidas y 208 acciones.
25
El presupuesto previsto para el programa Ms Salud supera los US$45.000 millones para el
perodo comprendido entre 2008 y 2011; de este volumen de recursos, ms de US$38.000 millones
provienen del presupuesto del Ministerio de Salud. El programa Ms Salud tradujo, de forma
objetiva y clara, las prioridades convenidas entre el Ministerio de Salud, el Consejo Nacional
de Salud (CNS), el Consejo Nacional de Secretarios Estatales de Salud (Conass) y el Consejo
Nacional de Secretarios Municipales de Salud (Conasems) en lo que respecta a la cantidad de
recursos necesarios para el fnanciamiento de las medidas y acciones prioritarias incluidas en
el Pacto por la Salud y el programa Ms Salud. De ese modo, permiti la alineacin entre el
presupuesto y la estrategia con el objetivo de mejorar la asignacin de los recursos en los mbitos
en los que existiera una mayor contribucin con los resultados previstos, principalmente en
funcin del subfnanciamiento del sistema de salud en Brasil. Actualmente se destina el 3,5%
del producto interno bruto (PIB) al rea de la salud, mientras que los pases que poseen sistemas
universales destinan en promedio el 6%, en tanto que el gasto per cpita en Brasil asciende a
US$204 por ciudadano, cifra inferior a la de pases como Andorra, Costa Rica, Panam, Qatar y
Sudfrica.
Posteriormente, el ministro, los directivos del Ministerio de Salud y los organismos vinculados
acordaron resultados, explicitndose y formalizndose contractualmente las responsabilidades
de cada unidad en la implementacin del programa Ms Salud. Este pacto en cuanto a resultados
fue fundamental para suprimir las lagunas y superposiciones de responsabilidades en la ejecucin
del programa.
En forma paralela a la iniciativa de gestin de la estrategia, se efectu un diagnstico
institucional en los mbitos de estrategia, estructura, modelos institucionales, procesos,
personas, sistemas de informacin y costos e inversiones, con el fn de identifcar la capacidad
institucional del Ministerio de Salud para implementar el programa Ms Salud. El grfco 4
presenta un anlisis consolidado de los principales problemas del ministerio.
Grfco 2.2: Cronologa del proyecto de gestin por resultados en el Ministerior de Salud de Brasil
Fase 1 Fase 2 Fase 3
Pactos de
resultados
Abr 08
Fev 08
Jul 08
Mai 08 Set 08 Mar 09 Set 09 Jun 09
Nov 08 Mai 09 Fev 10
Mapa estratgico
de Ms Salud
Diagnstico
Institucional
Modelo de
Alineacin de
la fuerza
laboral
Mapeo de
competencias
Capacitacin y
sostenibilidad
Mapeo de los
procesos
Alineacin de
los procesos
Alineacin de
la estructura
Gestin e implementacin
del cambio
Captulo 2 26
G
r
f
c
o

2
.
3
:

M
a
p
a

e
s
t
r
a
t
g
i
c
o

d
e
l

p
r
o
g
r
a
m
a

M
s

S
a
l
u
d
S n t e s i s d e M s S a l u d
C
o
n
t
r
i
b
u
i
r

a

m
e
j
o
r
a
r

l
a

s
a
l
u
d

y

l
a

c
a
l
i
d
a
d

d
e

v
i
d
a

d
e

l
o
s

c
i
u
d
a
d
a
n
o
s
C
o
n
t
r
i
b
u
i
r

a
l

d
e
s
a
r
r
o
l
l
o

s
o
c
i
o
e
c
o
n
m
i
c
o

d
e
l

p
a
s
F
O
C
O
S

D
E

A
C
C
I
N
B
A
S
E

P
A
R
A

E
L

D
E
S
A
R
R
O
L
L
O

D
E

L
A

S
A
L
U
D
I
n
t
e
g
r
a
r

l
a
s

a
c
c
i
o
n
e
s

d
e
a
t
e
n
c
i
n

d
e

l
a

s
a
l
u
d
m
e
d
i
a
n
t
e

l
a

e
s
t
r
u
c
t
u
r
a
c
i
n
d
e

r
e
d
e
s
G
a
r
a
n
t
i
z
a
r

u
n
a

e
s
t
r
a
t
e
g
i
a
d
e

i
n
t
e
g
r
a
c
i
n

y

c
o
o
r
d
i
n
a
c
i
n
e
n
t
r
e

e
l

S
U
S

y

l
a
s
a
l
u
d

c
o
m
p
l
e
m
e
n
t
a
r
i
a
R
e
d
u
c
i
r

l
a
s

d
e
s
i
g
u
a
l
d
a
d
e
s
y

a
m
p
l
i
a
r

e
l

a
c
c
e
s
o

a

l
a
s
a
c
c
i
o
n
e
s

y

s
e
r
v
i
c
i
o
s

d
e

s
a
l
u
d
P
R
O
M
O
C
I
N

D
E

L
A

S
A
L
U
D
R
e
d
u
c
i
r

l
o
s

r
i
e
s
g
o
s

y

d
a
o
s
a

l
a

s
a
l
u
d

d
e

l
a

p
o
b
l
a
c
i
n
m
e
d
i
a
n
t
e

a
c
c
i
o
n
e
s
d
e

v
i
g
i
l
a
n
c
i
a

e
p
i
d
e
m
i
o
l
g
i
c
a
,
s
a
n
i
t
a
r
i
a

y

a
m
b
i
e
n
t
a
l
I
n
t
e
g
r
a
r

l
a
s

a
c
c
i
o
n
e
s

d
e
a
t
e
n
c
i
n

d
e

l
a

s
a
l
u
d
m
e
d
i
a
n
t
e

l
a

e
s
t
r
u
c
t
u
r
a
c
i
n
d
e

r
e
d
e
s
G
a
r
a
n
t
i
z
a
r

u
n
a

e
s
t
r
a
t
e
g
i
a
d
e

i
n
t
e
g
r
a
c
i
n

y

c
o
o
r
d
i
n
a
c
i
n
e
n
t
r
e

e
l

S
U
S

y

l
a
s
a
l
u
d

c
o
m
p
l
e
m
e
n
t
a
r
i
a
R
e
d
u
c
i
r

l
a
s

d
e
s
i
g
u
a
l
d
a
d
e
s
y

a
m
p
l
i
a
r

e
l

a
c
c
e
s
o

a

l
a
s
a
c
c
i
o
n
e
s

y

s
e
r
v
i
c
i
o
s

d
e

s
a
l
u
d
A
T
E
N
C
I
N

D
E

S
A
L
U
D
R
e
d
u
c
i
r

l
o
s

r
i
e
s
g
o
s

y

d
a
o
s
a

l
a

s
a
l
u
d

d
e

l
a

p
o
b
l
a
c
i
n
m
e
d
i
a
n
t
e

a
c
c
i
o
n
e
s
d
e

v
i
g
i
l
a
n
c
i
a

e
p
i
d
e
m
i
o
l
g
i
c
a
,
s
a
n
i
t
a
r
i
a

y

a
m
b
i
e
n
t
a
l
R
e
f
o
r
z
a
r

l
a

c
o
o
p
e
r
a
c
i
n
b
i
l
a
t
e
r
a
l
/
m
u
l
t
i
l
a
t
e
r
a
l

e
n

s
a
l
u
d
,
c
o
n

n
f
a
s
i
s

e
n

l
o
s

p
a
s
e
s
d
e

A
m
r
i
c
a

d
e
l

S
u
r
,
A
m
r
i
c
a

C
e
n
t
r
a
l
,

C
P
L
P

y

f
r
i
c
a
C
O
O
P
E
R
A
C
I
N
I
N
T
E
R
N
A
C
I
O
N
A
L
G
a
r
a
n
t
i
z
a
r

e
l

a
c
c
e
s
o

a

l
o
s

s
e
r
v
i
c
i
o
s
s
a
n
i
t
a
r
i
o
s

e
n

r
e
a
s

e
s
p
e
c
i
a
l
e
s
,

r
u
r
a
l
e
s
y

e
n

m
u
n
i
c
i
p
i
o
s

c
o
n

u
n
a

p
o
b
l
a
c
i
n
d
e

h
a
s
t
a

5
0

m
i
l

h
a
b
i
t
a
n
t
e
s

m
e
d
i
a
n
t
e
l
a

p
r
o
m
o
c
i
n

d
e

l
a

s
a
l
u
d

p
b
l
i
c
a
y

l
a

i
n
c
l
u
s
i
n

s
o
c
i
a
l
S
A
N
E
A
M
I
E
N
T
O
R
e
d
u
c
i
r

l
a

v
u
l
n
e
r
a
b
i
l
i
d
a
d
d
e

l
a

p
o
l
t
i
c
a

s
o
c
i
a
l

b
r
a
s
i
l
e
a
m
e
d
i
a
n
t
e

e
l

f
o
r
t
a
l
e
c
i
m
i
e
n
t
o

d
e
l
c
o
m
p
l
e
j
o

i
n
d
u
s
t
r
i
a
l

d
e

l
a

s
a
l
u
d
A
u
m
e
n
t
a
r

l
a

c
o
m
p
e
t
i
t
i
v
i
d
a
d

e
n
c
u
a
n
t
o

a

i
n
n
o
v
a
c
i
n

d
e

l
o
s

p
r
o
d
u
c
t
o
r
e
s
d
e

i
n
s
u
m
o
s

e
s
t
r
a
t
g
i
c
o
s

p
a
r
a

l
a

s
a
l
u
d
C
O
M
P
L
E
J
O

I
N
D
U
S
T
R
I
A
L
/
P
R
O
D
U
C
T
I
V
O

D
E

L
A

S
A
L
U
D
F
U
E
R
Z
A

L
A
B
O
R
A
L

E
N

S
A
L
U
D
A
m
p
l
i
a
r

y

c
a
l
i
f
c
a
r
a

l
a

f
u
e
r
z
a

l
a
b
o
r
a
l

d
e
l

S
U
S
P
r
o
m
o
v
e
r

p
o
l
t
i
c
a
s
d
e

i
n
c
e
n
t
i
v
o

y

d
e

r
e
t
e
n
c
i
n
d
e

l
a

f
u
e
r
z
a

l
a
b
o
r
a
l
C
A
L
I
F
I
C
A
C
I
N

D
E

L
A

G
E
S
T
I
N
C
o
n
s
o
l
i
d
a
r

e
l

m
o
d
e
l
o

d
e

g
e
s
t
i
n
d
e
l

S
U
S

o
r
i
e
n
t
n
d
o
l
o

h
a
c
i
a
l
a

o
b
t
e
n
c
i
n

d
e

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

e
n

s
a
l
u
d
F
o
r
t
a
l
e
c
e
r

l
a

g
e
s
t
i
n

d
e
s
c
e
n
t
r
a
l
i
z
a
d
a
y

p
a
r
t
i
c
i
p
a
t
i
v
a

d
e
l

S
U
S

y

s
u
s
i
n
s
t
r
u
m
e
n
t
o
s

p
a
r
a

e
s
t
a
b
l
e
c
e
r

p
a
c
t
o
s
P
A
R
T
I
C
I
P
A
C
I
N

Y

C
O
N
T
R
O
L

S
O
C
I
A
L
F
o
r
t
a
l
e
c
e
r

l
a

p
a
r
t
i
c
i
p
a
c
i
n

y

e
l

c
o
n
t
r
o
l

s
o
c
i
a
l
G
a
r
a
n
t
iz
a
r

la

e
f
e
c
t
iv
id
a
d

d
e

la

c
o
m
u
n
ic
a
c
i
n

in
t
e
r
n
a

y
e
x
t
e
r
n
a

p
a
r
a

a
t
e
n
d
e
r

la
s

d
e
m
a
n
d
a
s

d
e
l
M
in
is
t
e
r
io

d
e

S
a
lu
d
P
r
o
m
o
v
e
r

y

a
p
o
y
a
r

a
c
c
io
n
e
s

e
f
e
c
t
iv
a
s

p
a
r
a

la

o
p
t
im
iz
a
c
i
n

d
e
p
r
o
c
e
s
o
s

y

la

e
s
t
r
u
c
t
u
r
a
c
i
n

d
e

la
s

u
n
id
a
d
e
s

d
e
l
M
d
S
A
lin
e
a
r
,
in
t
e
g
r
a
r

y

f
o
r
t
a
le
c
e
r

lo
s

p
r
o
c
e
s
o
s

d
e

p
la
n
if
c
a
c
i
n
d
e
l
M
d
S

y

d
e
m
s

e
s
f
e
r
a
s

d
e
l
S
U
S
A
s
e
g
u
r
a
r

la

d
is
p
o
n
ib
ilid
a
d

d
e

r
e
c
u
r
s
o
s

f
n
a
n
c
ie
r
o
s
,
o
p
e
r
a
t
iv
o
s

y

e
s
t
r
a
t
g
ic
o
s
P
i
l
a
r
e
s
:
L
a

f
a
m
i
l
i
a

e
n

e
l

c
e
n
t
r
o

d
e
l

c
a
m
b
i
o
M
a
y
o
r

a
c
c
e
s
o
.

M
e
j
o
r

c
a
l
i
d
a
d
.
P
r
o
d
u
c
c
i
n
,
d
e
s
a
r
r
o
l
l
o

y

c
o
o
p
e
r
a
c
i
n
G
e
s
t
i
n
,
t
r
a
b
a
j
o

y

p
a
r
t
i
c
i
p
a
c
i
n
Captulo 2
Fase 2: Diseo de la estructura, procesos y personas
En el proceso de diseo organizacional se pudo determinar que la estructura existente
difcultaba la implementacin de la estrategia en funcin de problemas como, por ejemplo, la
informalidad, la fragmentacin de los procesos, la duplicacin de las reas de apoyo y criterios de
departamentalizacin inadecuados. Como consecuencia del diagnstico realizado, se impuls
un cambio en la estructura del Ministerio de Salud por medio del Decreto N0. 6.860 del 27 de
mayo de 2009. La nueva estructura del Ministerio de Salud previ cambios importantes en la
forma de organizacin del trabajo y permiti alinear la estructura con la estrategia, adems de
incrementar la efciencia de los procesos. Los principales cambios se realizaron en la Secretara
Ejecutiva y se presentan en el cuadro 1.
Con el propsito de generar un compromiso y evitar el deterioro del desempeo en las
unidades a lo largo del proceso de remodelacin de la estructura, se llevaron a cabo reuniones
de alineacin con todos los responsables para tratar los cambios en las competencias de las
distintas reas. En el curso de esas reuniones se evaluaron acciones, programas y procesos bajo
la responsabilidad de las diversas reas, y se estudi de qu modo los cambios en la estructura
organizacional infuiran en la redefnicin de las funciones de las unidades. Al concluir esa
etapa de alineacin, se desarroll un proyecto de comunicacin interna con el objeto de que toda
la organizacin tuviera conocimiento de los cambios realizados.
Durante la etapa de anlisis y rediseo de los procesos crticos, priorizados en funcin
de su impacto en la ejecucin de la estrategia, se elaboraron propuestas de intervencin que
solucionaron o atenuaron las principales trabas encontradas en procesos tales como la logstica
de medicamentos y la transferencia de recursos a estados y municipios. Las principales
intervenciones efectuadas estn relacionadas con la sistematizacin, la adecuacin a las
demandas de la estrategia, la automatizacin de etapas repetitivas, la eliminacin de etapas
redundantes, la integracin, la estandarizacin de modelos y el anlisis y la creacin de puntos
de control gerencial.
27
Grfco 2.4: Diagnstico institucional del Ministerio de Salud de Brasil
Prdida de
recursos
Procesos
Fragmentacin
Accin reactiva Accin reactiva
Foco operativo
Fragmentacin
de las polticas
Desalineacin de
la estrategia
Hipertrofa SE
Hipertrofa SAS
Informalidad
Duplicidad del apoyo
Productos generados
inadecuados
Falta de Control
Control
inefciente
Falta de
integracin Vnculo precario
Ausencia de
fexibilidad
TIC
Servicios SUS
Ayuda del SUS
Tamao
Evaluacin
Tiempo de respuesta
Sistemas heredados
Duplicidad
Asignacin
inadecuada
Burocracia
y estancamientos
Escasa informacin
Costos Sistemas de
Informacin
Personas Modelo
Institucional
Cmo aumentar
la capacidad de
implementacin
de la estrategia
del Ministerio de
Salud?
Estructura Estrategia
Captulo 2
Junto con las innovaciones efectuadas en el mbito de la estrategia, la estructura y los procesos,
se dimension la fuerza de trabajo del ministerio, el cual no realizaba un concurso pblico para
la renovacin de su plantel de personal desde haca ms de 20 aos. Ese dimensionamiento tuvo
como objetivo identifcar el perfl y la cantidad de funcionarios necesarios para que el Ministerio
de Salud pudiese implementar el programa Ms Salud y cumplir su misin institucional. A partir
de ese anlisis, se realiz la distribucin de los funcionarios provenientes de nuevos concursos y,
adems, se elabor un plan de desarrollo de competencias para llenar las lagunas identifcadas
en el perfl.
Un ltimo frente de trabajo fue responsable de realizar estudios que permitieran identifcar
oportunidades de ahorro de gastos, sin perjudicar las funciones desempeadas. As, de las 16
reas de costo analizadas, se identifcaron oportunidades de ahorro en 12 de ellas, por un valor de
US$150 millones al ao. Para garantizar la concrecin de esos ahorros, se disearon acciones y se
elaboraron indicadores de seguimiento de los gastos.
Fase 3: Desarrollo de competencias y sostenibilidad
La tercera fase del proyecto tuvo como objetivo principal garantizar que los cambios
implementados fueran sostenibles por medio de la participacin y capacitacin de los
colaboradores. Ello fue posible gracias a la realizacin de una operacin tcnica asistida,
destinada a apoyar el proceso de cambio en las reas en las que se registraran las modifcaciones
ms importantes en sus atribuciones de acuerdo con la nueva estructura y sus procesos.
Otra iniciativa consisti en la oferta de cursos, con el propsito de desarrollar en el personal
competencias tcnicas y gerenciales alineadas con las principales lagunas identifcadas en el
mapa de competencias (vase el cuadro 2).
28
Logstica
Tecnologa de la
informacin
Ncleos estatales
Desarrollo
institucional
Cuadro 2.1: Principales modifcaciones en la estructura de la Secretara Ejecutiva
reas Diagnstico Cambios con la nueva estructura
Proceso de compra inefciente, gran cantidad
de compras de emergencia, desabastecimiento
e inefciencia en el transporte.
Plazos y calidad de atencin no satisfactorios,
sobredimensionamiento del rea de sistemas
por el modelo de tercerizacin de mano de
obra.
Demandas administrativas de ms de 90.000
funcionarios sin seguimiento, falta de
estandarizacin de procedimientos y esfuerzos
repetitivos entre los ncleos.
Atencin reactiva a demandas puntuales e
inexistencia de un proceso de seguimiento de
los resultados del Ministerio de Salud.
Planifcacin de la demanda anual y del modelo
logstico integrado, y descentralizacin del
almacenamiento y de la distribucin.
Cambio en la tercerizacin de servicios, creacin
de la ofcina de proyectos, nuevo proceso de
relacin con los usuarios y centralizacin de la
infraestructura.
Creacin del rea responsable de la atencin de
las demandas administrativas, identifcacin de
las prcticas ptimas de gestin y estandarizacin
del modelo de operacin de los ncleos en los
estados.
Con el nuevo posicionamiento se procedi a
efectuar el seguimiento de la ejecucin de la
agenda estratgica y, a partir de all, a identifcar
los proyectos prioritarios para la intervencin
proactiva y la optimizacin del plantel de personal.
Captulo 2
Dando continuidad al desarrollo del proceso de gestin estratgica, se formul el ciclo de
seguimiento y control con el propsito de evaluar el desempeo del programa Ms Salud,
mediante el anlisis de los resultados obtenidos, la identifcacin de problemas y obstculos y la
propuesta de soluciones para los puntos en los que el desempeo no fuese satisfactorio. Como se
ilustra en el grfco 5, el ciclo de seguimiento del programa Ms Salud se inicia con la disposicin de
informacin sobre el conjunto de indicadores, metas y acciones estratgicas de dicho programa bajo la
responsabilidad de cada secretara y entidad vinculada al Ministerio de Salud.
29
Cuadro 2.2: Principales modifcaciones en la estructura de la Secretara Ejecutiva
Gestin por
resultados
Fronteras de la
gestin pblica
Curso
Destinatarios
Carga
horario
Temas
Alineacin de la agenda estratgica
Alineacin del modelo de gestin
Habilidades gerenciales
Habilidades tcnicas
Funcionarios y
especialistas
16hs/clase
32hs/clase Coordinadores,
directores
A
l
i
n
e
a
m
i
e
n
t
o
P
r
e
p
a
r
a
c
i
n
Captulo 2 30
Esa informacin se aporta a las reuniones mensuales realizadas por los equipos de gestin
de la estrategia en cada secretara del Ministerio de Salud. Dichas reuniones proporcionan un
ambiente propicio para el anlisis y la evaluacin del desempeo del panel de cada una de esas
reas y la verifcacin de las metas que se estn cumpliendo y de aquellas que pueden exigir
un esfuerzo adicional e inmediato para el logro de los resultados que se buscan. Adems, se
recomienda a los directivos de las secretaras y entidades que tambin efecten un seguimiento
mensual de los resultados alcanzados por sus respectivas unidades.
Cabe destacar que, para que las reuniones sean productivas, es necesario que los
equipos de gestin de la estrategia velen a fn de que los datos presentados y utilizados
en el sistema de seguimiento y gestin del programa Ms Salud se actualicen en forma
integral (situacin de las acciones, indicadores de accin, indicadores de contribucin,
metas, etapas de las acciones, porcentaje de ejecucin fsica y fnanciera, entre otros). El
grfco 6 muestra un panel consolidado del sistema de seguimiento del Ministerio de Salud.
Grfco 2.6: Sistema informatizado de seguimiento y evaluacin
Todos SE SAS SGTES SVS SCTIE SGEP GAS ANS ANVISA PIOCRUZ PUNASA MEMOBRAS
Bsqueda Ejercicio:
INCA
PANEL DE ENTIDADES PANEL RESPONSABLE FOCO SALIR
RESULTADOS PARA LA SOCIEDAD
FOCOS DE ACCIN
BASES PARA EL DESARROLLO DE LA SALUD
Calidad para mejorar la salud y la calidad de vida de los ciudadanos Contribuir al desarrollo socioeconmico del pas
ATENCIN DE LA SALUD
PROMOCIN DE LA SALUD
CALIFICACIN DE LA GESTIN PARTICIPACIN Y CONTROL SOCIAL
GESTIN INTERNA
FUERZA LABORAL EN SALUD
SANEAMIENTO
COOPERACIN
INTERNACIONAL
COMPLEJO INDUSTRIAL/PRODUCTIVO DE LA SALUD
2.A Integrar las acciones
de atencin de la salud mediante
la estructuracin de redes
4 contribuciones
12 acciones
1.A Promover la
intersectorialidad de las polticas
pblicas
6 contribuciones
8 acciones
4.A Ampliar y califcar a la fuerza laboral
del SUS
11 contribuciones
7 acciones
9.A Garantizar la efectividad de la comunicacin interna y
externa para atender las demandas del Ministerio de Salud
10 contribuciones
0 acciones
9.B Promover y apoyar acciones efectivas para optimizar los
procesos y estructurar las unidades del Ministerio de Salud
12 contribuciones
0 acciones
9.C Alinear, integrar y fortalecer los procesos de planifcacin
del Ministerio de Salud y dems esferas del SUS
7 contribuciones
0 acciones
9.D Asegurar la disponibilidad de recuersos fnancieros,
operativos y estratgicos
8 contribuciones
0 acciones
4.B Promover polticas de incentivo y
de retencin de la fuerza laboral
2 contribuciones
2 acciones
5.A Consolidar el modelo de gestin de
SUS orientndolo hacia resultados de salud
11 contribuciones
25 acciones
6.A Fortalecer la participacin y el control social
12 contribuciones
6 acciones
5.B Fortalecer la gestin descentralizada
y participativa del SUS y sus instrumentos
para establecer pactos
7 contribuciones
4 acciones
1.B Garantizar polticas sociales
y econmicas que promueven
la salud de la poblacin
4 contribuciones
1 acciones
3.A Reducir la vulnerabilidad de la
poltica social brasilea mediante el
fortalecimiento del complejo industrial
de salud
8 contribuciones
22 acciones
3.B Aumentar la competividad
en cuanto a innovacin de los
productores de insumos estratgicos
para la salud
5 contribuciones
11 acciones
1.C Reducir las desigualdades de
acceso a las acciones de promocin
de la salud orientadas hacia los
individuos y los grupos sociales
10 contribuciones
14 acciones
2.B Garantizar una estrategia
de integracin y coordinacin entre
el SUS y la salud complementaria
2 contribuciones
5 acciones
2.C Reducir las desigualdades y
ampliar el acceso a las acciones
y servicios de salud
17 contribuciones
60 acciones
2.D Reducir los riesgos
y daos a la salud de la poblacin
mediante acciones de vigilancia
epidemiolgica, sanitaria y
ambiental
9 contribuciones
10 acciones
1.D Contribuir al fortalecimiento
de la conciencia de la poblacin
acerca de su derecho a la salud y
la importancia de las prcticas
y conductas saludables
7 contribuciones
1 accin
8.A Garantizar el acceso a los
servicios sanitarios en reas
especiales, rurales y en municipios
con una poblacin de hasta 50 mil
habitantes mediante la promocin de
la salud pblica y la inclusin social
1 contribucin
14 acciones
7.A Reforzar la cooperacin
bilateral/multilateral en salud, con
nfasis en los pases de Amrica
del Sur, Amrica Central, CPLP
y frica
1 contribucin
14 acciones
La familia en el centro del cambio Pilares:
Simbologa: No se aplica NA c/realizacin 25 D > 25% y 50% C > 50% y 75% B > 75% A
Mayor accesibilidad, mejor Calidad Produccin, desarrollo y cooperacin Gestin, trabajo y participacin
Captulo 2 31
Segn la metodologa adoptada, existen dos tipos de ciclos de seguimiento y evaluacin
del programa Ms Salud con enfoques diferentes del aprendizaje: las reuniones de seguimiento
estratgico y las de aprendizaje estratgico. Las de seguimiento estratgico se programan para
llevarse a cabo en forma bimestral, con la participacin de los secretarios, presidentes, la Secretara
Ejecutiva y/o el Ministro de Salud. Durante la reunin, los participantes evalan en conjunto los
resultados del rea en relacin con las demandas formalizadas contractualmentey defnen las
intervenciones que se practicarn a fn de asegurar la resolucin de eventuales obstculos y, de
ese modo, garantizar el logro de los resultados planifcados.
Por su parte, las reuniones de aprendizaje estratgico se programan para llevarse a cabo
con una frecuencia semestral, con la participacin del Ministro de Salud. En esa ocasin, el
ministro y el cuerpo de directivos del ministerio procuran analizar el impacto de los resultados
alcanzados, deliberar sobre los puntos de difcultad encontrados a lo largo del proceso y las
soluciones encauzadas, adems de deliberar sobre los ajustes por realizarse en la planifcacin
original a efectos de incorporar el aprendizaje adquirido en el perodo.
La implementacin del modelo de seguimiento y gestin del programa Ms Salud depende
de la estructuracin de los equipos de trabajo y de la gestin. La designacin del equipo de
gestin de la estrategia comprende a todos los profesionales asignados, en forma parcial o
total, a la estructura del proceso de seguimiento, lo cual incluye el ncleo central de respaldo
metodolgico, apoyo y coordinacin de las actividades del proceso de seguimiento, as como
tambin las clulas matriciales integradas por miembros de las secretaras y entidades. Dichos
equipos estn estructurados de la siguiente forma:
Equipos de gestin de la estrategia: son los equipos conformados en cada una de las 13
reas del Ministerio de Salud, y estn integrados principalmente por los profesionales
designados como responsables de los objetivos de las contribuciones y acciones del
programa Ms Salud, en los trminos de contratacin.
Equipo de gestin de la estrategia (ncleo central): se trata del equipo integrado por
profesionales de la Secretara Ejecutiva, conocedores de la metodologa utilizada en la
elaboracin del modelo de seguimiento y gestin, y preparados para ofrecer asistencia
tcnica y apoyo a los equipos de desarrollo. Su actuacin es continua y exige dedicacin
exclusiva a las actividades orientadas al proceso de gestin del programa Ms Salud.
Una fgura fundamental para garantizar la efciencia del modelo implementado es el
patrocinador, responsable de llevar adelante las reuniones, evaluar el desempeo de las acciones
y validar las recomendaciones. La defnicin de los profesionales para integrar los equipos de
gestin de la estrategia procur tomar en consideracin los siguientes puntos de atencin:
Seleccionar a personas que conozcan el ministerio en toda su dimensin.
Buscar personas capaces de infuenciar y motivar a los dems a fn de que apoyen los
cambios necesarios para posibilitar la implementacin del proceso de seguimiento.
Dedicar tiempo y disponibilidad a la atencin de las demandas, en funcin de la
cantidad de unidades involucradas en el proceso de seguimiento y de los diferentes
grados de complejidad.
Acordar una agenda de trabajo entre los participantes de las reuniones, defnir los
resultados deseados y ofrecer un foro para formular preguntas, brindar capacitacin e
incentivar el dilogo.
Captulo 2 32
El cuadro 3 describe en forma detallada las funciones y responsabilidades de cada uno de los
integrantes de los equipos y de sus responsables:
El sistema de seguimiento y evaluacin del programa Ms Salud debe no solo brindar apoyo
en la supervisin ms estrecha de los resultados y las acciones del Ministerio de Salud, de modo
tal de posibilitar la toma de decisiones ms giles y efcaces, sino tambin ayudar al ministerio
a desarrollar su capacidad institucional de planifcacin, presupuestacin y evaluacin. Por
cierto, el seguimiento efectivo del programa ayudar a determinar cules son las iniciativas ms
efcaces y de mayor impacto en la mejora de las condiciones de salud de la poblacin, lo que
ser sumamente valioso para la planifcacin de sus necesidades presupuestarias al elaborarse el
prximo presupuesto. Actualmente, las actividades del programa Ms Salud ya tienen prioridad
en la asignacin de recursos presupuestarios y fnancieros respecto de otras actividades del
ministerio, lo que ha contribuido a una mejor ejecucin del programa.
Cuadro 2.3: Detalle de las funciones y responsabilidades de los miembros del equipo de gestin de la estrategia
Patrocinador
Coordinador
Integrantes del equipo
de gestin estratgica
Representantes en las
secretaras y entidades
Responsables de las
acciones
Funcin Finalidad Responsabilidades
Conducir las reuniones de seguimiento y
evaluacin
Garantizar el fujo de informacin
Consolidar y divulgar el cronograma de los
ciclos de seguimiento
Apoyar la comunicacin de la estrategia
Coordinar y preparar las reuniones de
seguimiento
Apoyar y guiar desde el punto de vista
metodolgico el trabajo de los representantes
Orientar y realizar el seguimiento de las
acciones con posterioridad a la reunin
Analizar en forma peridica el desempeo de las
acciones y formular recomendaciones
Consolidar el cronograma de las acciones y
etapas
Interactuar con las reas que contribuyen a la
accin
Mantener actualizado el sistema de seguimiento
Garantizar el plazo y la calidad de la informacin
para los ciclos de seguimiento.
Compartir y difundir prcticas ptimas.
Ejecutar y apoyar el proceso
Garantizar la cohesin entre el
equipo y las unidades
Validar y conducir las acciones
Facilitar la gestin estratgica
en su unidad
Dirigir la ejecucin de la accin
Captulo 2 33
Resultados alcanzados
El programa Ms Salud ha permitido enfocar y alinear la gestin del Ministerio de Salud,
organizacin cuyo mbito de actuacin es dinmico, de una gran complejidad y colmado de
asuntos emergentes. Los contratos por resultados, el seguimiento sistemtico de la agenda
estratgica y la alineacin de los procesos, la estructura, los funcionarios y los gastos del
ministerio han ayudado a desarrollar una cultura de gestin por resultados que permite que la
organizacin sea ms efcaz.
El Ministerio de Salud logr la aprobacin de la ley que combate la relacin entre el alcohol
y la conduccin de vehculos, lo que redujo el nmero de hospitalizaciones provocadas por
accidentes de trnsito en un 23% entre el segundo semestre de 2007 y el mismo perodo de 2008.
Adems, en el marco del cambio en la legislacin, fue posible modifcar la ley que establece la
licencia por maternidad, extendindola a seis meses, lo que mejor las condiciones de salud del
recin nacido.
La salud de la poblacin brasilea tambin registr avances importantes como resultado de
las acciones de vigilancia y prevencin: en el segundo semestre de 2008, el Ministerio de Salud
realiz la mayor campaa de vacunacin contra la rubeola que se haya efectuado a nivel mundial,
al inmunizar a ms de 67 millones de personas; el ltimo balance del dengue, divulgado en
octubre de 2009, revel una disminucin del 46% en los casos notifcados de la enfermedad; los
casos de malaria se redujeron en el 33,1% en dos aos; el nmero de nuevos casos de lepra en
Brasil cay un 23% entre 2003 y 2007, al igual que los casos de tuberculosis, que disminuyeron
un 15% entre 2008 y 2009.
En el contexto de los resultados del sistema de atencin mdica, cabe destacar que entre
abril de 2007 y junio de 2009 aument un 9% el nmero de personas en los equipos del Programa
Salud de la Familia, que en la actualidad ya supera los 94,2 millones de ciudadanos. Se habilitaron
172 unidades de atencin urgente (UPA) entre junio y octubre de 2009, las cuales tienen potencial
para atender las emergencias de los hospitales generales, brindan atencin durante las 24 horas y
estn prximas a las comunidades de bajos ingresos. Adems, se llev a cabo la ampliacin, a ms
de 13 millones de personas, de la cobertura de los equipos de salud bucal, que alcanza ahora a 85
millones de brasileos, y aument en un 39% el nmero de ciudades cubiertas por el Servicio
de Asistencia Mvil de Urgencia (SAMU), que ofrece atencin mvil previa a la hospitalaria.
Asimismo, se increment en un 61% la cantidad de trasplantes entre 2003 y 2008.
Por su parte, el nuevo posicionamiento del rea de compras en la estructura organizacional,
con la creacin del Departamento de Logstica, vinculado al perfeccionamiento del proceso
de negociacin de precios con proveedores, ha permitido ahorrar al menos US$400 millones
en la adquisicin de insumos estratgicos para el SUS, que se destinarn a nuevas inversiones.
A su vez, 1.400 trabajadores tercerizados estn siendo reemplazados por 1.500 funcionarios
seleccionados por concurso, con las consiguientes mejoras en la calidad y productividad de
los equipos. La simplifcacin del proceso de transferencia de recursos fnancieros a estados,
municipios y entidades privadas, por medio de convenios, con el establecimiento de una alianza
con la Caixa Econmica Federal y la implementacin del mecanismo de transferencia de recursos
para acciones de inversin, permiti agilizar la ejecucin de los proyectos.
Otro punto destacado fue el Proyecto de Reestructuracin y Cualifcacin de la Gestin de
los Hospitales Federales del Ministerio de Salud, lanzado en junio de 2009, que en un perodo de
Captulo 2
Sostenibilidad del modelo de gestin por resultados
Desde el inicio de la implementacin del programa Ms Salud, existi la preocupacin por
difundir la agenda estratgica, de forma tal que la organizacin pudiera hacer suyo el programa
y mantenerlo como directriz para la labor desarrollada, en relacin con la movilizacin de los
funcionarios y colaboradores y la institucionalizacin de las prcticas de gestin adoptadas.
Algunas de las iniciativas que se emprendieron con este propsito fueron las siguientes:
Participacin activa de los funcionarios de todas las reas en el proyecto de
implementacin del programa Ms Salud, desde su concepcin hasta su implementacin
y evaluacin.
Realizacin de encuentros con la totalidad del plantel de funcionarios para presentar el
programa y los resultados ya alcanzados.
Acciones de direccin tcnica con los responsables dentro del ministerio, de manera tal
de ayudarlos en el logro de los resultados planifcados y la conduccin de los equipos
en los cambios propuestos.
Facilitacin del acceso a los funcionarios para efectuar el seguimiento de la evolucin
del programa por medio de un sistema informatizado.
Divulgacin del programa Ms Salud en Internet, la intranet, el correo electrnico de
los funcionarios y en carteles murales.
Documentacin del proceso de cambio y sus resultados a travs de diversas publicaciones
realizadas en congresos nacionales e internacionales y publicaciones como Marini y
Martins (2009), Ministerio de Salud de Brasil (2009) y Martins y Marini (2010).
Oferta de cursos de cualifcacin tcnica y gerencial.
Preparacin de una exposicin con un calendario mural desde el inicio del proyecto y
sus principales conquistas.
Implementacin de un sistema de incentivos con remuneracin variable vinculada con
el logro de objetivos institucionales, departamentales e individuales.
3
En cuanto al fnanciamiento del programa, la reestructuracin de la gestin del Ministerio
de Salud y la negociacin con proveedores permitieron concretar un ahorro importante, que
ayud a complementar la inversin en las reas prioritarias. En lo que se refere al presupuesto
del ministerio, las acciones asociadas al programa Ms Salud se han priorizado con respecto a
otras iniciativas de la organizacin, lo que tambin contribuy a enfocar el trabajo realizado y
asegurar la calidad de las inversiones.
Por ltimo, cabe destacar que tambin existi la preocupacin por aunar el programa Ms
Salud con otros instrumentos ya utilizados por el ministerio y por todo el SUS brasileo, como
por ejemplo el Pacto por la Salud, el Plan Nacional de Salud y el Plan Plurianual, entre otros,
de manera tal que no haya conficto entre las diversas iniciativas.
3
Decreto N 7.133 del 19 de marzo de 2010, que determina criterios y procedimientos para la evaluacin del desempeo y bonifcaciones por
buen desempeo.
34
dos aos invertir cerca de US$200 millones en la contratacin y capacitacin de profesionales,
la adecuacin de la infraestructura, la adquisicin de equipamientos mdicos y la reforma de los
protocolos de gestin. Para apoyar esta labor, el Ministerio de Salud se asoci con seis excelentes
hospitales privados, lo que permitir la transferencia de tecnologa de gestin y la cualifcacin
de profesionales de la red hospitalaria federal de Rio de Janeiro.
Captulo 2
4
Vase en Vilhena, Martins, Marini y Guimares (2006) la experiencia de implementacin de la metodologa de la gestin matricial por
resultados en la poltica denominada choque de gestin en Minas Gerais.
35
Replicacin de la experiencia
La experiencia realizada por el Ministerio de Salud se puede reproducir, siempre y cuando se
satisfagan algunas condiciones. La primera est relacionada con el patrocinio de las autoridades
y directivos del Ministerio de Salud. La elaboracin del programa Ms Salud fue una iniciativa
que cont con el compromiso de muchos administradores y tcnicos, adems del apoyo de la
Presidencia de la Repblica, responsable de la coordinacin general del PAC, del cual forma
parte Ms Salud.
El segundo factor implica la seleccin de una metodologa de gestin por resultados que
sea adecuada a los desafos organizacionales y que ya se haya implementado con xito en otras
organizaciones.
4
La tercera accin entraa la asignacin de la conduccin del proceso de cambio
a una unidad especfca de la organizacin, que se ocupe de la articulacin con las dems reas
y busque soluciones para los obstculos que aparezcan. En este sentido, es importante contar
con algunos funcionarios que tengan dedicacin exclusiva al proyecto, adems del apoyo de una
consultora externa, para que el conocimiento adquirido a lo largo del trabajo se preserve en la
institucin y su cuerpo tcnico sea capaz de dar continuidad al pro`yecto realizado.
Segn el tamao de la organizacin que lleve a cabo una iniciativa de este tipo, el proyecto
se puede dividir en mdulos a lo largo de fases secuenciales para que los cambios se planifquen
e implementen debidamente y generen los resultados previstos. En caso de que el proyecto no
cuente con un presupuesto elevado, la fase de anlisis y reduccin de costos puede llevarse a cabo
antes que las dems a fn de que los ahorros efectuados puedan contribuir al fnanciamiento del
proyecto.
Nuevos desafos
El proceso en curso de implementacin del modelo de gestin por resultados ha sido uno
de los enfoques estratgicos para mejorar la salud y la calidad de vida de todos los brasileos. La
elaboracin del programa Ms Salud permiti el fortalecimiento del proceso de planifcacin y
la integracin entre las secretaras y los rganos vinculados y, adems, estableci el enfoque y la
direccin para las acciones de sus directivos y equipos tcnicos. Tambin permiti comenzar a
implementar una administracin orientada a resultados medibles, lo que facilita el proceso de
coordinacin y evaluacin en los distintos niveles jerrquicos de la organizacin.
La experiencia de implementacin de un modelo de gestin por resultados en el Ministerio
de Salud de Brasil constituye un proceso de transformacin de gran alcance, con un alto grado de
complejidad. Para ello, los responsables de conducir el cambio debern tener una extraordinaria
habilidad de seguimiento y evaluacin compartida, de forma tal de mantener el rumbo y el nivel
de participacin del cuerpo funcional que, cabe destacar, en este caso se vio muy favorecido
con la presencia de los consultores internos del ministerio, y con una metodologa participativa
basada en la construccin conjunta y en la validacin concomitante de cada etapa del proceso.w
Captulo 2
Referencias
Ministerio de Salud de Brasil. 2009. Mais Gesto Mais Sade: Governana para Resultados no
Ministrio da Sade. Braslia: Ministerio de Salud.
Kaplan, R. S. y D. P. Norton. 1997. A Estratgia em Ao: Balanced Scorecard. Rio de Janeiro:
Campus.
Marini, C. y H. F. Martins. 2004. Um governo matricial: estruturas em rede para a gesto de
resultados de desenvolvimento. En: Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y la Administracin Pblica, 9. Madrid: CLAD.
. 2009. Governana em Ao Volumen 1. Braslia: Editora Publix.
Martins, H. F. y C. Marini. 2010. Guia de Governana para Resultados. Brasilia: Editora Publix.
Vilhena, R., H. F. Martins, C. Marini y T. B. Guimares. 2006. O choque de gesto em Minas
Gerais: polticas de gesto pblica para o desenvolvimento. Belo Horizonte:, Editora
UFMG.
36
1
Marcos Costa Holanda es profesor de Economa de la Universidad Federal de Cear (CAEN/UFC) (correo electrnico:
marcosholanda2@gmail.com). Marcelo Ponte Barbosa es Director de Estudios Econmicos del Instituto de Investigacin y Estrategia
Econmica de Cear (IPECE) (correo electrnico: mpbxeu@gmail.com).
37
INCENTIVOS PARA LA ADOPCIN DE UN ENFOQUE
ORIENTADO A RESULTADOS EN LA PRESTACIN
DE SERVICIOS PBLICOS EN EL ESTADO DE CEAR
Marcos Costa Holanda y Marcelo Ponte Barbosa
1
Captulo 3
Captulo 3
Introduccin
No obstante los signifcativos avances sociales conseguidos por el estado de Cear en reas
tales como la matrcula escolar y la reduccin de la mortalidad infantil, los indicadores se
mantienen bastante alejados de lo que podra considerarse una situacin ideal. De hecho, los
avances en materia de inscripcin de alumnos no van acompaados de una mejora en los ndices
de alfabetizacin y desempeo escolar. La calidad de la educacin tanto en Brasil como en el
estado de Cear es defciente y no ha presentado mejoras en aos recientes. Por otra parte, si
bien la tasa de mortalidad infantil se ha reducido en el ltimo tiempo, Brasil en general y Cear
en particular an presentan tasas elevadas en comparacin con los parmetros internacionales.
En Brasil la responsabilidad de proveer educacin bsica y servicios bsicos de salud a la
poblacin recae en los municipios. El deseo de alcanzar mejores resultados en educacin y en
salud y la creciente preocupacin por el medio ambiente han motivado al gobierno del estado
de Cear para desarrollar una estrategia basada en la entrega de incentivos a los municipios.
Adems de otras numerosas acciones centradas en la obtencin de resultados, el gobierno ha
puesto en prctica un mecanismo que permite recompensar el buen desempeo municipal en
las reas de educacin, salud y medio ambiente, con lo cual cambia el paradigma tradicional de
la administracin pblica desde un enfoque que privilegia el gasto hacia uno en el que importan
los resultados. Dicho mecanismo cobra vida en una ley de reciente promulgacin llamada Nueva
Ley sobre ICMS
2
, la cual modifca la forma en que el Estado distribuye parte de los ingresos
provenientes del Impuesto Estatal a las Operaciones Relativas a la Circulacin de Mercancas y
a las Prestaciones de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y de Comunicacin
(ICMS) entre los diferentes municipios de modo de proporcionar incentivos para la adopcin de
una gestin basada en resultados.

Un enfoque innovador
La entrega de bienes y servicios pblicos debe estar orientada a resultados, es decir, no
basta con solo ofrecer servicios de educacin y salud. Lo que realmente importa no es el nmero
de inscripciones de alumnos, sino su grado de alfabetizacin y desempeo escolar. Lo ms
importante no es el nmero de enfermeras o mdicos disponibles sino de la tasa de mortalidad
infantil. Para hacer de los resultados la principal meta de la prestacin de servicios pblicos se
debe contar con una serie de incentivos que fomenten la adopcin de un enfoque basado en
resultados. La Nueva Ley sobre ICMS constituye un incentivo por cuanto regula la forma en que
el Estado distribuye parte de la recaudacin obtenida del ICMS entre sus municipios.
39
2
Ley Estatal N 14.023 del 17 de diciembre de 2007.
Captulo 3
Tal y como sucede en el resto de Brasil, en Cear la Ley Federal exige que un cuarto de la
recaudacin total del Estado por concepto de ICMS se distribuya entre los municipios que lo
conforman. De este porcentaje, el 75% debe dividirse entre los diversos municipios de acuerdo
con el desempeo de su actividad econmica, en tanto que el 25% restante debe repartirse
segn se establece en la Ley Estatal. Antes de la promulgacin de la Nueva Ley sobre ICMS, este
25% deba asignarse a los municipios de la siguiente forma: 5% de acuerdo con la proporcin
de habitantes del municipio respecto de la poblacin total del estado; 12,5% de acuerdo con
la proporcin del presupuesto estatal destinada a la educacin, y 7,5% de manera equitativa
entre todos los municipios. Resulta evidente que esta forma de distribuir los recursos favorece
a los municipios econmicamente ms solventes. Ms an: la antigua Ley Estatal benefciaba
mayormente a los municipios ms poblados, lo cual, unido al hecho de que los dos indicadores
restantes permanecan casi sin variacin, tornaba impracticable la tarea de fomentar un buen
gobierno.
La Nueva Ley sobre ICMS cambi los criterios establecidos en la Ley Estatal referentes al
25% del monto a distribuir entre los diferentes municipios. Los nuevos criterios de distribucin
son los siguientes: 18% en funcin de los resultados educativos (desempeo de los alumnos en
exmenes normalizados), 5% de acuerdo con los resultados en el rea de la salud (reduccin de
la tasa de mortalidad infantil) y 2% en funcin de los resultados en materia de medio ambiente
(en un principio se considera un sistema apropiado de eliminacin de basura). Con el fn de
no penalizar a los municipios ms pobres y de evitar desincentivar a aquellos que exhiben los
indicadores ms bajos, el procesamiento de los ndices de distribucin de educacin y salud
considera tanto el stock como el fujo de la calidad de los indicadores seleccionados.
40
Grfco 3.1: Distribucin del ICMS de acuerdo con la Ley Federal
75% Defnido de acuerdo
con la Ley Federal
(Actividad econmica)
25% a los municipios
75% al Estado
ICMS (IVA)
75% Defnido de acuerdo
con la Ley Estatal
(variables especfcas)
Grfco 3.2: Distribucin del ICMS de acuerdo con la antigua Ley Estatal
25% Poblacin del municipio
Gasto en educacin
Distribuido en forma equitativa
12,5%
7,5%
Defnido de acuerdo
con la Ley Estatal
25%
Captulo 3
El nuevo sistema vincula los recursos a la obtencin de resultados de forma que el gobierno
ya no dependa exclusivamente de criterios relacionados con factores tradicionales como la
poblacin. Mediante este mecanismo, el gobierno busca mejorar la efcacia y la efciencia en
el uso de recursos pblicos y fomentar tanto la inversin como una mejor gestin en reas que
constituyen una mayor preocupacin social para el Estado. De esta manera se pretende incentivar
a los municipios para que mejoren sus indicadores de desempeo en las reas de educacin,
salud y medio ambiente.
En el mbito especfco de la educacin, la Nueva Ley sobre ICMS complementa la lgica
del Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo de la Educacin Bsica (Fundeb), cuya meta
es garantizar la inscripcin de los estudiantes. Para los alcaldes, la mayor preocupacin se
encuentra en relacin con el nmero de alumnos, puesto que cada estudiante representa un
valor. El mensaje de la Nueva Ley es que la calidad de la enseanza tambin desempea un papel
fundamental y que los municipios que logren mejores resultados sern recompensados con una
mayor proporcin de recursos.
Metodologa
Los coefcientes de distribucin del ICMS entre los municipios se disearon de forma tal que
puedan dar cuenta tanto del nivel alcanzado como de los avances registrados en los indicadores
clave, tal y como se ilustra a continuacin.
Educacin
Indicadores considerados en el coefciente:
Tasa de aprobacin de los alumnos en los primeros cinco grados de educacin bsica.
Promedio de notas de los alumnos de segundo ao en exmenes de lectura (componente
de puntaje).
Promedio de notas de los alumnos de quinto ao en matemticas y portugus
(componente de puntaje).
41
Grfco 3.3: Distribucin del ICMS de acuerdo con la Nueva Ley sobre ICMS
18% Resultados en educacin
Resultados en salud
Resultados en medio ambiente
5%
2%
Defnido de acuerdo
con la Ley Estatal
25%
Captulo 3
Frmula:
El puntaje se ajusta segn la desviacin estndar y la proporcin de alumnos que rinden el
examen.
Salud
Indicador considerado en el coefciente:
Tasa de mortalidad infantil (TMI).
Frmula:
En lo relativo al componente educativo, cabe hacer notar que la evaluacin del desempeo de
los alumnos est en manos de instituciones independientes con el fn de evitar interferencias por
parte de los gestores municipales. No obstante, este mecanismo debe de todas formas considerar
la posibilidad de un peligro moral. Dicho de otro modo, una conducta inapropiada de los
gestores municipales puede dar lugar a dos problemas, tal y como se describe a continuacin.
Problema N 1
Gran desigualdad entre estudiantes del mismo municipio como resultado de la concentracin
de recursos y esfuerzos en algunas escuelas, cursos o grupos de estudiantes. Se puede alcanzar
un mayor promedio de notas con menor esfuerzo, aumentando, por ejemplo, la dispersin de
los resultados.
Control (penalizacin de la dispersin)
Para calcular el puntaje se pondera el puntaje promedio por la desviacin estndar de los
resultados entre los alumnos del municipio con el fn de penalizar a aquellos municipios que
hayan concentrado sus esfuerzos nicamente en un nmero reducido de estudiantes, dejando
afuera a la mayora (conducta denominada de juego).
42
Coeficiente
i
= 0,5 + 0,5
DM
i
donde DM
i
= 100 - IMR
i
DM
i
i
DM
i
DM
i
i
Nivel Avance
Coeficiente
i
= 0,2 + 0,8 0,4 + 0,6
Aprob
i
Puntaje
i
Aprob
i
i
Puntaje
i
i
Puntaje
i
Puntaje
i
i
Nivel Avance
Coeficiente
i
= 0,5 + 0,5
DM
i
donde DM
i
= 100 - IMR
i
DM
i
i
DM
i
DM
i
i
Nivel Avance
Coeficiente
i
= 0,2 + 0,8 0,4 + 0,6
Aprob
i
Puntaje
i
Aprob
i
i
Puntaje
i
i
Puntaje
i
Puntaje
i
i
Nivel Avance
Captulo 3
Problema N 2
Los gestores incentivan o seleccionan slo a los mejores estudiantes para rendir el examen
con la esperanza de aumentar el promedio de notas del municipio (conducta denominada de
juego).
Control (penalizacin de la seleccin)
Para calcular el puntaje se pondera el puntaje promedio del municipio por la razn nmero
de estudiantes evaluados dividido por el nmero total de matrculas (NA/NM), con el fn de
penalizar a aquellos municipios con menor participacin de alumnos en los exmenes.
43
Grfco 3.4: Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la dispersin
Municipio A
Municipio B
Resultados
Nota promedio = 200
Desviacin estndar = 50
AG* = 8 =
AG
0.5 SD
/
Nota promedio = 150
Desviacin estndar = 30
AG* = 10 =
AG
0.5 SD
/
Grupos de Estudiantes
Unos pocos grupos reciben
mayor atencin, lo cual puede
elevar el promedio de los
municipios en perjuicio de la
mayora de los estudiantes.
Todos los grupos reciben
atencin, con lo que se reduce
la dispersin entre los
resultados obtenidos por
los estudiantes
}
Grfco 3.5: Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la seleccin
Alumnos matriculados
Municipio A
Municipio B
Alumnos eventuales Resultados
AG* = 8
Puntaje fnal = 8
N
A
/N
M
= 1
AG* = 10
Puntaje fnal = 5
N
A
/N
M
= 0,50
Captulo 3 44
Resultados preliminares y efecto en los servicios
de educacin y salud
Se observa un cambio signifcativo en el patrn de distribucin de los recursos. De acuerdo
con la antigua ley, los municipios que obtenan mayores recursos eran los ms poblados y a la
vez los ms ricos. Tal era el caso de Fortaleza, Caucaia, Juazeiro do Norte y Maracana. Luego de
la entrada en vigor de la Nueva Ley, la distribucin se torn menos concentrada y las ciudades
pequeas o pobres que antes no podan competir entraron de lleno al juego. De hecho, los
resultados de esta primera versin indican que la mayora de los municipios (62%) obtuvo una
mayor participacin en la cantidad total y que muchos municipios pobres se cuentan ahora entre
los que obtuvieron las mayores ganancias. De los 60 municipios ms pobres, hubo un 65% que
result ganador en esta primera ronda de aplicacin de la ley.
Grfco 3.6: Participacin de los municipios en el 25% establecido por la Ley Estatal
Ley Anterior
90.7%
6.1%
1.1%
1.1%
1.0%
Fortaleza Caucaia Juazeiro do Norte Maracana Otros
Nueva Ley
95.4%
1.6%
1.1%
1.0%
0.9%
Sobral Cruz Aratuba Jat Otros
Grfco 3.7: Resumen de los principales resultados
Ganadores y perdedores
El ingreso de los ganadores proviene de Slo si se consideran los 60 ms pobres
Perdedores
38%
Resultados
Sociales
76%
Resultados
Econmicos
24%
Ganadores
62%
Perdedores
35%
Ganadores
65%
Captulo 3 45
3
Vase http://www.ipece.ce.gov.br/icms.
A fn de facilitar la comprensin de los resultados, los analistas del Instituto de Investigacin
y Estrategia Econmica de Cear (IPECE) desarrollaron un informe de desempeo que resume los
indicadores del municipio y muestra aquellos aspectos que afectan al resultado general (grfco
8). Adems, toda la informacin referente a los indicadores y coefcientes se encuentra disponible
en el sitio Web del IPECE.
3
Dichos instrumentos pueden, por lo tanto, ayudar a mejorar aspectos
tales como la rendicin de cuentas y actuar como referentes para la planifcacin de acciones
pblicas.
Grfco 3.8: Informe del desempeo municipal
Porcentaje del ICMS 2009
Acarape
25% de la cuota (Nueva Ley)
Clasifcacin
Educacin -IQE
12
13 69
59
54
67
60
6
12
178
83
7
127
19
161
35
56
73
38
93
175
55
76
- -
-
- -
-
-
Atiende
Salud - IQS Medio Ambiente - IQM Econmico - VAF
75% de la cuota (VAF) 100% de la cuota
Composicin del ingreso por
ICMS
Anterior
Variacin
R$ 1.413.407 R$ 2.370.965 R$ 659.174 R$ 530.383 R$ 2.072.581 R$ 2.901.348
R$ 957.558 = Variacin -R$ 128.791 = Variacin R$ 828.767 =
Nuevo Anterior Nuevo Anterior Nuevo
68%
32%
25% del total (Nueva Ley) 75% del total (VAF)
Secretara do Planejamento
e Gesto
Indicadores Municipales
Educacin
Salud
Medio Ambiente
Nota de Alfabetizacin
Nota de Alfabetizacin -Corregida por el DP
Evolucin de la Nota de Alfabetizacin
DP de la Nota de Alfabetizacin
Nota de la 5 Serie
Nota de la 5 Serie Corregida por el DP
Evolucin de la Nota de la 5 Serie
DP de la Nota de la 5 Serie
Tasa de Aprobacin
Tasa de Mortalidad Infantil
Variacin de la TMI
Sistema de Residuos Slidos
115,3 161,0
4,3
0,0%
75,2
163,0
10,3
1,5%
31,5
76,6
10,2
-27,9%
Atiende
3,5
0,0%
65,7
162,9
9,1
3,5%
35,8
84,5
17,1
-9,9%
-
Cear
2008 2008 2007 2008
Municipio Ranking
Captulo 3
La Nueva Ley entr en vigor hace apenas dos aos. Como ya se ha mencionado, el principal
resultado esperado es una mejora en la forma en que los municipios del estado entregan sus
servicios de educacin y salud.
En el rea educativa, se espera obtener mejores puntajes en los exmenes estatales
normalizados de matemticas y portugus (quinto grado) y de lectura (segundo grado). Algunos
de los resultados preliminares ya apuntan hacia un mejoramiento en este sentido:
El 85% de los municipios muestra mejoras en los puntajes obtenidos por alumnos de
quinto grado entre 2006 (ao de referencia) y 2008. Asimismo, el puntaje promedio
ha mejorado en un 4,7%. En cuanto a los alumnos de segundo grado, el 74% de los
municipios exhibe mejores resultados en 2008 que en 2007 (ao en que se realiz la
primera evaluacin). Del mismo modo, el puntaje promedio aument en un 13,5%. A
juzgar por lo anterior, el impacto en los resultados de segundo grado es mucho mayor.
La desviacin estndar de los puntajes de dichos alumnos se redujo de manera ostensible
entre 2007 y 2008, alcanzando un promedio de 10,7%. Por otra parte, la desviacin
estndar de los alumnos de quinto grado experiment un aumento del 6,8% entre 2006
y 2008, pero sufri una reduccin promedio del 1,3% entre 2007 y 2008. Dicho resultado
adquiere especial relevancia por cuanto refeja un cambio en la tendencia hacia una
mayor heterogeneidad de resultados acadmicos observada en aos recientes.
Adems de los resultados obtenidos en los exmenes normalizados, se observa que en
2008 casi el 90% de los estudiantes matriculados en el sistema pblico rindi los exmenes,
a diferencia del 43% registrado en 2006. Este hecho, unido a la reduccin en la brecha entre
alumnos, sugiere que las medidas de control diseadas para combatir la conducta de juego
estn surtiendo efecto.
Se aprecia que la distribucin de resultados educativos de los municipios se est desplazando
en su totalidad hacia la derecha (grfco 9), lo cual sugiere que, a pesar de que los municipios
cambian de ubicacin en la clasifcacin en funcin de su desempeo, el real ganador es el estado.
Ms aun, se constata una disminucin en la dispersin de resultados, con lo que la participacin
de los municipios del quintil inferior de la distribucin IQE en el total de los recursos destinados
a la educacin ha aumentado del 11,2% al 14,2% en tan solo dos aos a partir de la aplicacin de la
Nueva Ley. Asimismo, los municipios del quintil superior de la distribucin IQE han disminuido
su participacin en el total de los recursos, la cual cay del 30,6% al 26,7%.
46
Grfco 3.9: Informe de desempeo municipal
Alumnos de quinto grado
Puntaje Promedio Puntaje Promedio
Alumnos de quinto grado
100
80
60
40
20
130 220
2008
2006
210 190 180 170 160 150 140
0
100
80
60
40
20
130 220
2008
2006
210 190 180 170 160 150 140
0
Captulo 3
En cuando a la salud, la prestacin de un mejor servicio de atencin primaria puede resultar
en una disminucin de la tasa de mortalidad infantil. Los resultados preliminares son los
siguientes:
110 municipios (equivalentes al 60% del total) lograron reducir sus tasas de mortalidad
infantil entre 2006 y 2008.
La suma total de casos de mortalidad infantil registrados en los diferentes municipios
cay de 3.501 a 3.112, en tanto que la tasa promedio de mortalidad infantil baj de 19,0 a
16,9.
La dispersin registrada entre municipios, medida por la desviacin estndar, tambin
descendi de 10,5 a 9,2.
Sostenibilidad y replicacin del caso
La Nueva Ley sobre ICMS entr en vigor en 2009, ao en que la suma total de los recursos
por distribuir se ubic en torno a los R$ 300 millones (equivalentes a US$133 millones), y de ahora
en adelante regular la forma en que han de repartirse dichos recursos.
Se espera que la Nueva Ley sobre ICMS redunde en una situacin en la que los avances
registrados en los indicadores sociales excedan sus consecuencias fnancieras, y por lo tanto en
un uso ms efcaz de los recursos pblicos. Dicho de otro modo, gracias a la entrada en vigor de
la Nueva Ley sobre ICMS, el gobierno del estado de Cear adquiere mayores benefcios sociales
de los municipios.
Se trata de un caso nico en Brasil, en el cual un estado recompensa a sus municipios de
acuerdo con los resultados obtenidos y no simplemente en funcin de la oferta de bienes y
servicios ofrecidos a la poblacin. La Nueva Ley sobre ICMS afanza an ms el carcter pionero
del estado de Cear en la aplicacin de un modelo de gestin basado en resultados, lo cual
constituye una gran innovacin en la gestin pblica brasilea.
47
1
Antonella Scolamiero es Representante Adjunta de Unicef en Bogot (Colombia) (ascolamiero@unicef.org) y Olga Isabel Isaza es
Especialista en Polticas Pblicas de la misma institucin (oiisaza@unicef.org).
49
LA ESTRATEGIA HECHOS Y DERECHOS DE UNICEF
Antonella Scolamiero y Olga Isabel Isaza
1
Captulo 4
Captulo 4 51
Introduccin
La Estrategia Hechos y Derechos es una alianza de cooperacin tcnica nacional e
internacional creada en el ao 2004, en la que convergen entidades del mbito nacional y territorial
de diversa naturaleza: de vigilancia y control (Procuradura General de la Nacin, Contralora
General de la Repblica); de defnicin y ejecucin de polticas pblicas (Vicepresidencia de la
Repblica, Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de la Proteccin Social, Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar; Ministerio de Educacin Nacional, y Ministerio de Vivienda
Ambiente y Desarrollo Territorial); de cooperacin tcnica internacional (Unicef, UNFPA, OIM,
Save The Children, Fundacin Plan. Tambin participan los 32 departamentos de Colombia y la
Federacin Nacional de Departamentos que los agrupa.
Su propsito es incidir en las decisiones polticas, tcnicas, administrativas y fnancieras
que garantizan los derechos de la infancia y la adolescencia. Su principal mbito de aplicacin
lo constituyen los gobiernos de los departamentos; se puede afrmar que en este nivel meso
de la organizacin geopoltica del pas ha concentrado sus mayores esfuerzos. No obstante, ha
tenido logros signifcativos en el nivel nacional (macro) y progresivamente ha ido ampliando
su incidencia hacia el nivel micro, los municipios.
Sus ejes principales son dos:
i) El impulso y seguimiento al mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de nias, nios
y adolescentes, en consonancia con las siguientes prioridades de poltica pblica para la infancia
y la adolescencia establecidas por el gobierno nacional:
1. Todos vivos.
2. Todos saludables.
3. Ninguno sin familia.
4. Ninguno desnutrido.
5. Todos con educacin.
6. Todos jugando.
7. Todos capaces de manejar los afectos, las emociones y la sexualidad.
8. Todos registrados.
9. Todos participan en los espacios sociales.
10. Ninguno sometido a maltrato o abuso.
11. Ninguno en actividad perjudicial.
12. Los adolescentes acusados de violar la ley, con debido proceso y sanciones educativas
proporcionales.
Captulo 4
ii) La inclusin de la problemtica de los nios y adolescentes en la gestin para el desarrollo
de los 32 departamentos y los 1.099 municipios en los diferentes momentos del ciclo de la poltica
pblica implica:
1. Comprensin de la situacin de ejercicio de los derechos de nios, nias y adolescentes.
2. Establecimiento de prioridades para responder a las brechas identifcadas en el anlisis
sobre el ejercicio de los derechos.
3. Formulacin de lneas de poltica pblica y de gestin para la garanta de los derechos.
4. Asignacin de presupuestos con criterios de equidad, sufciencia y pertinencia.
5. Seguimiento y evaluacin a los efectos de la poltica en la calidad de vida de las nias, los
nios y los adolescentes.
La Estrategia exige el cumplimiento de las obligaciones normativas; aporta herramientas
y acompaamiento tcnico para la formulacin, gestin y evaluacin de las polticas pblicas;
estimula la participacin de nios, nias y adolescentes; promueve la corresponsabilidad del
sector privado y de la sociedad civil, y realiza vigilancia preventiva y control de gestin. De
esta manera se constituye en una plataforma dinmica que incentiva el cumplimiento de las
responsabilidades de los gobernantes en el territorio.
Igualmente, la Estrategia Hechos y Derechos impulsa los siguientes mecanismos para que
adquiera legitimidad social y sostenibilidad:
1. La participacin genuina de los nios y las nias para que se reconozcan a s mismos y
sean reconocidos socialmente como agentes de refexin, discusin y/o decisin en los
mbitos en donde transcurre su vida cotidiana.
2. El reconocimiento del sector empresarial como actor clave y legtimo del desarrollo.
3. El compromiso de los medios de comunicacin de resaltar la opinin de los nios y nias
en la construccin de una cultura que los reconozca como protagonistas del desarrollo y
de la convivencia ciudadana.
Anualmente la Estrategia Hechos y Derechos analiza los resultados obtenidos respecto de
la incidencia poltica, tcnica, administrativa y fnanciera, y con base en ellos, a travs de un
proceso de concertacin entre los representantes del ms alto nivel de las organizaciones que
conforman la mesa directiva nacional, formula un Plan Operativo Anual (POA) que orienta la
accin programtica de cada una de las instituciones. El POA actual contempla siete ordenadores,
que se detallan a continuacin.
1. Marco legislativo 2009. La accin est orientada a acompaar tcnica y polticamente la
preparacin, discusin y aprobacin de proyectos de ley que amplen, profundicen o precisen los
principios y procedimientos para la garanta, la proteccin y el restablecimiento de los derechos
de los nios y adolescentes.
2. Incidencia poltica. La accin est orientada a colocar en la agenda pblica, poltica y
tcnica las prioridades de poltica pblica y la inversin social a travs de encuentros nacionales,
regionales, departamentales y municipales con gobernadores, alcaldes, congresistas y senadores,
diputados, concejales, partidos polticos y sus respectivas agremiaciones. As mismo, las acciones
referidas a la participacin intencionada de los nios, nias, adolescentes y jvenes se incluyen en
el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2013 y en el IV Informe de Colombia al Comit los Derechos
del Nio.
52
Captulo 4
3. Consensos sociales. La accin est orientada a la construccin de consensos sociales en torno
de los objetivos de poltica nacional de infancia, adolescencia y juventud con universidades,
centros de investigacin, gremios, organizaciones infantiles y juveniles, cajas de compensacin,
medios de comunicacin, partidos polticos, iglesias, organismos de cooperacin y organizaciones
sociales comunitarias.
4. Asistencia tcnica territorial. La accin est dirigida a identifcar uno o varios elementos/
situaciones centrales y movilizadoras de polticas, planes, programas y/o proyectos para la
garanta de los derechos de nios, nias y adolescentes en el nivel territorial. A partir de lo
identifcado, se trata de promover la coordinacin y articulacin de los equipos de trabajo y
buscar la integridad de las acciones teniendo en cuenta las caractersticas de los territorios,
las poblaciones y las prioridades de poltica nacional. As mismo, la accin busca identifcar y
armonizar otros procesos de asistencia tcnica territorial en ejecucin.
5. Articulacin nacional y territorial. La accin est orientada a conocer el estado del arte
de los escenarios de articulacin en materia de gestin de las polticas sociales, y a fortalecer su
conformacin y operacin, as como tambin la organizacin de los canales de comunicacin
y los mecanismos de seguimiento y rendicin de cuentas. Esto se enfatiza en los consejos de
poltica social nacional y territorial, y los distintos comits y mesas de trabajo que responden a
las categoras y los objetivos de la poltica pblica.
6. Sistemas de informacin. Comprenden la defnicin de modelos nacionales y regionales
de gestin de informacin sobre la infancia y la adolescencia. Entre otros aspectos esto implica:
crear consenso acerca de indicadores bsicos y comunes para efectuar un seguimiento de los
objetivos de poltica; revisar los procedimientos de produccin, captacin, procesamiento y
anlisis de informacin, y defnir mecanismos de socializacin de la informacin y de promocin
de su uso para la toma de decisiones.
7. Gestin del conocimiento. La accin est orientada al intercambio de experiencias y a
la evaluacin de estrategias; a la defnicin y profundizacin en lneas de investigacin; a la
realizacin de ciclos de foros nacionales y regionales; al desarrollo de un proceso de formacin
ejecutado por universidades, y a la realizacin de encuentros nacionales y regionales con los
secretarios departamentales de Planeacin, Salud, Educacin, Desarrollo Social y responsables
de la gestin del agua potable y el saneamiento bsico.
Para la adecuada gestin de la Estrategia se constituy una mesa directiva cuyas principales
funciones son: analizar, aprobar y realizar un seguimiento del cumplimiento del Plan Operativo
Anual; efectuar gestiones de alto nivel para que las polticas y la inversin social se transformen
en temas de inters pblico; representar a la Estrategia en los diferentes escenarios polticos,
acadmicos y sociales, entre otros; gestionar nuevos recursos para la ejecucin del Plan Estratgico
20072012 y los planes operativos respectivos; incidir en los presupuestos de las entidades y las
organizaciones para asegurar los recursos para gestionar la Estrategia.
Igualmente se conform una mesa tcnica cuyas principales funciones son: defnir la lnea
tcnica, funcional y operativa para ejecutar cada POA y realizar el seguimiento continuo del
cumplimiento de los objetivos; construir una estrategia para la asistencia tcnica a los territorios;
liderar tcnicamente los distintos estudios, herramientas y materiales de apoyo que se realicen
en el marco de la ejecucin del POA; establecer los mecanismos de articulacin con los diferentes
programas de las entidades y las organizaciones y sus equipos, para el apoyo tcnico requerido
en las acciones establecidas en el marco de la Estrategia; construir los contenidos bsicos de los
53
Captulo 4
convenios marco de cooperacin con las entidades territoriales para la formulacin, ejecucin y
evaluacin de las polticas pblicas y en la corresponsabilidad de la inversin social en infancia,
adolescencia y juventud, respetando la misin de las entidades y las organizaciones, y presentar
informes a la mesa directiva sobre los avances y difcultades en su ejecucin.
El presupuesto estimado para los aos 2009-2010 se presenta, por ordenador, en el
cuadro 1. Las diferentes entidades miembros de la Estrategia invierten en forma directa o a travs
de terceros para el cumplimiento de sus responsabilidades.
Resultados logrados
La Estrategia ha logrado tener incidencia en:
1) Instrumentos normativos y polticos del orden nacional, como la expedicin del
Cdigo de Infancia y Adolescencia; la inclusin explcita de la Estrategia en el Plan Nacional de
Desarrollo 20062010; la construccin del marco de Poltica Pblica Nacional, y la realizacin de
ajustes en el Plan Nacional para la Niez y la Adolescencia 2008-2017. As mismo, ha impulsado
la creacin de estructuras funcionales de carcter directivo, tcnico y de vigilancia y control.
2) Instrumentos normativos y polticos del orden territorial, al incrementar
signifcativamente el grado de inclusin de la infancia y la adolescencia en el diagnstico, la
accin programtica y el presupuesto de los planes territoriales de desarrollo para el perodo
2008-2012. De acuerdo con el estudio comparativo de la inclusin, esta pas de ubicarse en un
rango inferior al 15% (2004) a abarcar una proporcin del 45% (2008) en el agregado de los
1.131 planes de desarrollo evaluados. Este resultado ha sido valorado de manera muy positiva
por su gran impacto en la gestin territorial hacia la garanta de los derechos de nios, nias y
adolescentes.
54
Cuadro 4.1: Presupuesto 2009-2010, por ordenador
Marco legislativo 2009 58.000.000
1.895.000.000
1.350.000.000
790.000.000
90.000.000
160.000.000
1.080.000.000
5.423.000.000
26.009
849.776
605.381
354.260
40.359
71.749
484.305
2.431.839
Incidencia poltica
Consensos sociales
Asistencia tcnica territorial
Articulacin nacional y territorial
Sistemas de informacin
Gestin del conocimiento
Totales
Ordenadores
Equivalente en dlares
de Estados Unidos
Presupuesto
estimado en pesos
colombianos
Captulo 4
La Estrategia ha desarrollado una amplia movilizacin poltica a travs de los ocho
encuentros de gobernantes departamentales y de los 10 encuentros de gobernantes municipales,
espacios democrticos de movilizacin poltica y de generacin de opinin pblica sobre
la garanta y el restablecimiento de los derechos de nios, nios, adolescentes y jvenes.
Igualmente, ha alcanzado un importante grado de movilizacin social mediante un llamado a la
accin colectiva, producto de la cual el tema de la infancia y la adolescencia est hoy en el centro
de la agenda pblica. Igualmente, la movilizacin ha logrado afanzar los compromisos por parte
de los responsables de la garanta de los derechos de nios y nias, para el fortalecimiento de sus
capacidades tcnicas.
La Estrategia ha impulsado acciones directas para aumentar las coberturas de vacunacin,
y registro civil, y para la atencin en salud, educacin, proteccin, agua potable y saneamiento
bsico. No obstante, el pas tiene una debilidad importante en los sistemas de informacin, lo
que lleva a la dispersin de la informacin e impide dar cuenta sistemtica del impacto de estas
acciones en la calidad de vida de las nias y los nios. Actualmente, la Estrategia se encuentra
trabajando para incidir en la creacin del Sistema Nacional de Informacin Nacional y Territorial.

Sostenibilidad
Los elementos bsicos que dan sostenibilidad a la Estrategia son los siguientes:
1) La incorporacin en el Cdigo de la infancia y la adolescencia (Ley N 1.098/2006) del
articulado que fja responsabilidades explcitas y exigibles a los mandatarios territoriales frente
a las polticas, los planes, los programas y los presupuestos para garantizar los derechos de la
infancia y la adolescencia.
2) La decisin poltica de las autoridades de los gobiernos locales expresada en los planes de
desarrollo y en la demanda de asistencia tcnica para el adecuado ejercicio de sus funciones en
este campo.
3) El proceso de institucionalizacin y transversalizacin de la Estrategia en diferentes organismos
pblicos.
4) La multiplicidad de actores relevantes que se encuentran involucrados, incluidos nios/
as y adolescentes, lo que ha permitido tender los puentes necesarios en los cambios de las
administraciones, y as superar la dependencia de voluntades individuales y generar una fuerza
social que demanda la continuidad de la Estrategia.
5) El posicionamiento de la infancia y la adolescencia en la agenda pblica, lo que ha llegado a
diferentes sectores, que han entendido y asumido en forma responsable el compromiso que les
compete en relacin con la garanta y la proteccin de los derechos de los nios y nias. Ms all
de la Estrategia en s misma, estos sectores han entendido y asumido de una forma responsable
el compromiso con la infancia y la adolescencia, y se han constituido en la evidencia de la
sostenibilidad del fn ltimo de la Estrategia: el trabajo prioritario y colectivo para la garanta de
los derechos de este grupo de la poblacin.
55
Captulo 4
Replicacin
La Estrategia Hechos y Derechos puede ser replicada en pases descentralizados y que cuenten
con una estructura organizacional del Estado con unidades subnacionales (departamentos,
distritos, municipios) interesadas en la garanta de los derechos de la infancia y la adolescencia.
A continuacin se presentan algunos de los elementos que pueden considerarse
fundamentales para su xito en el momento de realizar una rplica de la Estrategia:
1) La voluntad de alianza de organizaciones de distinto orden (entidades del Poder Ejecutivo,
entes de control, organismos de cooperacin) en torno al propsito comn de garantizar los
derechos de nios, nias y adolescentes. As mismo, el inters y la preocupacin permanente por
vincular nuevos socios clave para el desarrollo de la Estrategia.
2) El reconocimiento y mejor aprovechamiento de la vocacin y los intereses de cada una de las
entidades participantes (defnicin y ejecucin de polticas, cooperacin, control, etc.).
3) La defnicin de los ejes estructurantes (seguimiento de las prioridades de la poltica nacional
de infancia y adolescencia, y su inclusin en la gestin para el desarrollo territorial a nivel
subnacional (departamentos, municipios), en torno de los cuales se deben desencadenar todas
las acciones.
4) La defnicin de estructuras funcionales (mesa directiva y tcnica), operativa (POA), y
fnanciera (planifcacin y asignacin de recursos de las entidades para el cumplimiento de los
compromisos asumidos en el marco de la estrategia).
5) El seguimiento y la produccin sistemtica de informacin sobre los ejes estructurantes
(evaluacin de planes de desarrollo, anlisis de experiencias exitosas, seguimiento de los acuerdos
establecidos por los gobernantes territoriales, etc.) y su adecuada utilizacin en procesos de
incidencia poltica y movilizacin social (cumbres de gobernadores y alcaldes por la infancia y
la adolescencia; encuentros con diputados y concejales; reuniones tcnicas con los secretario/as
locales con competencia en la materia; etc.).
6) La participacin activa de los nios, nias y adolescentes en los escenarios de toma de
decisiones relacionadas con la garanta y proteccin de sus derechos.
7) El compromiso informado de los medios de comunicacin.
56
1
Este material se basa en ECD Working Paper Series No. 19, Implementing a Subnational Results-Oriented Management and Budgeting
System Lessons from Medelln, Colombia.
57
MODELO DE GESTIN ORIENTADO A RESULTADOS
EN EL MUNICIPIO DE MEDELLN, COLOMBIA
Rafael Gmez, Mauricio Oliveira y Mario Velasco
1
Captulo 5
Captulo 5
Introduccin
En 2005 el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) inici un programa piloto
nacional para implementar en tres gobiernos locales un Proyecto de Presupuesto por Resultados
Municipal. El proyecto tuvo como objetivo desarrollar una metodologa para implementar
sistemas de gestin y presupuestacin por resultados a nivel territorial, que contribuyeran a
mejorar la calidad del gasto pblico en trminos de efcacia y efciencia.
El DNP seleccion a Medelln como municipio piloto debido a que presentaba tres
caractersticas: Voluntad poltica para incorporar en sus prcticas metodologas de gestin
novedosas que contribuyeran al mejoramiento de sus procesos de planifcacin, contaba con
viabilidad fscal, lo cual le permita asignar recursos de inversin con libertad y de acuerdo a las
prioridades de la administracin, y contaba con un plan de desarrollo que contena objetivos
claramente defnidos.
2
Objetivo del modelo
Se busca garantizar que cada unidad monetaria asignada a los diferentes proyectos de
inversin contribuya a la modifcacin positiva de variables sociales.
Durante el cuatrienio 2004-2008, la administracin introdujo el ndice de Calidad de Vida
y el ndice de Desarrollo Humano como indicadores que permiten monitorear la evolucin de
la ciudad a travs de la intervencin de las variables sociales que los componen. Adems, la
administracin municipal desarroll algunas herramientas tcnicas, que permiten priorizar los
recursos en aquellos proyectos y zonas ms vulnerables de la ciudad.
mbito de aplicacin
Dado que el modelo de gestin por resultados involucra todo el accionar estratgico
de la entidad, el modelo se aplica no slo en la entidad sino adems en los establecimientos
pblicos que reciben transferencias del municipio, como el Instituto de Deportes y Recreacin
(Inder), el Instituto Social de Vivienda y Hbitat de Medelln (Isvimed), el Instituto Tecnolgico
Metropolitano (ITM), el Tecnolgico Pascual Bravo, el Colegio Mayor de Antioquia y Telemedelln.
59
2
DNP (2009). Sistemas de Gestin por Resultados: La experiencia de Pasto, Medelln y Tocancipa en la implementacin del Presupuesto por
Resultados a nivel municipal.
Captulo 5 60
Metodologa
El modelo de gestin orientado a resultados en el municipio se apoya en procesos
e instrumentos dinmicos de planifcacin plurianual, que en Colombia tienen carcter
mandatorio. Se parte con el proceso de formulacin del Plan de Desarrollo Municipal (PDM),
con una defnicin explcita de metas tanto de productos como de resultado. El PDM se
sustenta en un planteamiento programtico cuatrienal y sus clculos de inversin se enmarcan
en las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), herramienta que determina
restricciones de ingreso intertemporal para perodos de 10 aos.
El PDM es elaborado de manera participativa y aprobado por el Poder Legislativo. Una vez
aprobado, se hace operativo a travs de un plan indicativo que incluye la programacin fsico-
fnanciera que vincula metas y proyectos de inversin. Para preparar el plan indicativo se formula
la programacin cuatrienal y anual de las metas del plan y se realiza el seguimiento semestral del
cumplimiento de las metas. Por lo tanto, la presupuestacin cuatrienal y anual estn vinculadas
a las metas del plan de desarrollo, a travs del Presupuesto de Inversin por Resultados, adems
de la elaboracin y revisin del MFMP.
El plan indicativo es la base para el diseo del presupuesto por resultados y el consiguiente
plan de accin. Estos ltimos son anuales y al estar ligados de manera lgica al plan indicativo
permiten avanzar con fexibilidad y adaptabilidad en el logro de las metas del cuatrienio.
Como parte del presupuesto por resultados, el plan de accin es la base para el seguimiento
de los proyectos de inversin pblica de los diversos despachos y establecimientos pblicos, a
travs del mdulo de SAP diseado para tal fn, mostrando la ejecucin fsica y fnanciera de los
mismos, adems de un resumen ejecutivo del comportamiento de cada despacho. Sus reportes
peridicos son empleados por las secretaras y el despacho del alcalde para apoyar las decisiones
de ejecucin presupuestal y tomar las medidas gerenciales del caso.
Otros instrumentos, que complementan los anteriores, para el proceso de toma de decisiones
del modelo, son la priorizacin de recursos en territorios, los ejercicios demogrfcos para la
proyeccin de la poblacin por comuna y corregimiento, y los informes de generacin de empleo
a travs de la obra contemplada en el PDM.
El ciclo de la gestin incluye la rendicin peridica de cuentas a las entidades de control
y a la ciudadana. La rendicin pblica es garante de transparencia y aprendizaje, y forjadora
de corresponsabilidad en el manejo de lo pblico. Los reportes, eventos de difusin, debate y
refexin generados por el modelo se realizan a lo largo del ao, inciden en la orientacin de
la inversin y garantizan que se cumplan los objetivos consignados en el PDM. La Contralora,
a travs del control fscal y el Concejo Municipal, mediante el control poltico, es la entidad
que jalona la demanda externa de la gestin orientada a resultados. Por su parte, la ciudadana
encuentra espacios de discusin y formacin ciudadana para participar abiertamente, adems de
los promovidos por entidades de la sociedad civil, entre ellos Medelln Cmo Vamos y la Red
de Veeduras Ciudadanas.
A continuacin se presenta un resumen de los principales avances alcanzados (cuadro 1).
Captulo 5
La ejecucin del proyecto fue posible gracias al trabajo conjunto del DNP, la Agencia de
Cooperacin Internacional USAID, y la administracin municipal. El DNP acompa de manera
permanente con asistencia tcnica, durante su permanencia, y la administracin pudo materializar
diferentes instrumentos, dejando una capacidad instalada desde la alta gerencia. Este proceso
identifc los pasos y requerimientos tcnicos, tecnolgicos y organizacionales para el desarrollo
de instrumentos y sirvi de introduccin al enfoque de gestin por resultados. Adicionalmente
se cre la Coordinacin del Plan de Desarrollo, unidad encargada de la operatividad del sistema
en el municipio.
A partir de 2007 el modelo fue asumido por la alcalda. Dentro de la organizacin se arm
una estrategia de coordinacin interna y de articulacin con los establecimientos pblicos
descentralizados del municipio y con dos organismos de control. Es importante resaltar que sin
la voluntad poltica que medi el proceso quiz los resultados no habran sido los mismos.
Las reas de la entidad involucradas en la experiencia son las siguientes: Departamento
Administrativo de Planeacin, Ofcina del Plan de Desarrollo, Unidad de Planeacin Financiera,
Secretara de Hacienda, Subsecretara Financiera, Secretara de Despacho, Unidad de
Presupuesto, Unidad Jurdica; 16 secretaras (a travs de los enlaces de la coordinacin tanto
para la planifcacin como para el presupuesto); cuatro establecimientos pblicos municipales y
dos organismos de control municipal (Concejo y Contralora).
61
Cuadro 5.1: Avances del modelo de gestin orientado a resultados en el municipio de Medelln
Planes de desarrollo sin metas especfcas
por programa
El Plan de Accin como nico instrumento
de seguimiento a la gestin
Plan de Accin, Plan Indicativo, Presupuesto por Resultados,
Georreferenciacin de la inversin
Plan de Desarrollo con metas defnidas para cada programa
Plan de Desarrollo Evaluable
Plan de Accin desarticulado de la
Formulacin de proyectos de inversin
No haba un seguimiento al Plan
de Desarrollo sistemtico y coherente
con los compromisos
Plan de Accin coherente con la Formulacin
de los proyectos, en un nico sistema: el SAP
El seguimiento al Plan de Desarrollo resulta del
seguimiento a los proyectos y a los indicadores
El acceso de la ciudadana a la
informacin dependa de la voluntad
y del tiempo de los funcionarios
Herramientas precarias para la
sistematizacin: Excel, FoxPro, SICEP.
Sistema SAP implementado:
Formulacin de Proyectos, Plan Indicativo, Seguimiento
de la Ejecucin Fsica y Presupuestal de los Proyectos
y las Metas, Georreferenciacin de la inversin
Todos los informes de gestin y de rendicin de cuentas
estn en la biblioteca y en la pgina Web
Antes Despus
Captulo 5
Financiamiento
Desde 2005 el DNP apoya la implementacin de la estrategia con acompaamiento tcnico
y fnanciero; en un primer momento lo hizo con un crdito de la USAID y luego a travs de apoyo
fnanciero del Banco Mundial. Puesto que la implementacin del programa piloto termin en
2008, el municipio de Medelln ha invertido recursos propios para el sostenimiento del proyecto.
A continuacin se presenta un cuadro resumen sobre el fnanciamiento (cuadro 2).
Duracin del proceso
El modelo de gestin orientado a resultados comenz su proceso de preparacin y diseo
en 2005, y la fase de implementacin concluy 2008. En la actualidad el municipio de Medelln
contina con la ejecucin y el mejoramiento continuo del modelo a travs del Departamento
Administrativo de Planeacin, con lo cual ya se han llevado adelante cinco aos de desarrollo
del proyecto.
Mejora de los resultados institucionales
El modelo de gestin orientada a resultados ha permitido en el tiempo articular la planifcacin
con la presupuestacin, con lo cual se ha logrado identifcar problemas y necesidades de la
institucin para cumplir con las metas del PDM, adems de obtener una mejor focalizacin de
los programas sociales y de realizar el diagnstico de problemticas de manera conjunta con la
ciudadana, fortaleciendo el proceso de toma de decisiones a travs de ms y mejor informacin
sobre los programas y proyectos que se deben intervenir.
62
Cuadro 5.2: Cuadro resumen sobre el fnanciamiento del proyecto
Asistencia
tcnica y
desarrollo de
software $ 50.000 $ 40.935 $ 100.000 $ 99.341 $ 95.078
$ 95.078
$ 25.498
$ 124.839 $ 150.000
$ 122.425
$ 54.344
$ 76.611 $ 102.025
$ 102.025 $ 76.611
$ 76.076
$ 76.076
$ 77.125
$ 77.125
$ 4.207
$ 180.976
$ 50.000
$ 6.979
$ 7.327
$ 55.241
$ 25.000
$ 75.000
Difusin y
elaboracin de
reportes
Talleres y
entrenamiento
Equipo de
trabajo
Total
INVERSIN ESTIMADA DEL PROYECTO 20052011 (en dlares de Estados Unidos)
2005
USAID USAID
Sinergia -
Banco
Mundial
RP RP RP RP RP RP RP
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Captulo 5 63
Asimismo, los ingresos tributarios han aumentado un 60% entre 2004 y 2008; el presupuesto
de inversin pas del 55% al 87% del presupuesto total de gastos, y el modelo adems ha
permitido una priorizacin de recursos en los territorios, y el monitoreo permanente del avance
de los proyectos y las metas del plan, generando alertas tempranas de manera que se puedan
poner en marcha acciones correctivas.
En cuanto al fortalecimiento de los procesos de participacin, se ha logrado que la comunidad
priorizara el 30% del presupuesto de inversin de libre destino (US$56 millones) con base en sus
planes de desarrollo local, a travs de asambleas barriales y de vereda, y de los consejos comunales
en el presupuesto participativo.
Este proceso de participacin de la comunidad tiene lugar desde la conformacin de las juntas
administradoras locales y su intervencin directa en la formulacin del Plan de Desarrollo Local
y en la priorizacin de los proyectos a ejecutar con los recursos del presupuesto participativo,
con aplicacin directa en el territorio de su entorno cercano de acuerdo con la divisin poltico-
administrativa del municipio de Medelln: barrios o veredas y comunas o corregimientos.
A nivel nacional se ha logrado que Medelln por tercer ao consecutivo fuese la ciudad
capital con mejor gestin fscal del pas y que en 2007
3
ocupase el primer lugar en el ndice de
desempeo integral, que elabora el DNP.
Funcionamiento del sistema
de Seguimiento y Evaluacin (S&E)
Para verifcar el avance de las acciones del plan indicativo, del plan de accin y del PDM, se
estableci un sistema de S&E que considera los indicadores de producto y de resultado, y servir
como evaluacin al fnal del cuatrienio.
Se hacen dos cortes en el ao, en los cuales las dependencias de la administracin municipal
reportan sus logros y avances con relacin a las metas fjadas, las cuales sirven de base para la
asignacin del presupuesto anual.
Ms all de este instrumento, se ha venido desarrollando como una segunda fase del modelo
un Observatorio de Polticas Pblicas del municipio, en donde adems del seguimiento se inicia
una etapa de anlisis de la ejecucin de las diferentes polticas pblicas en la ciudad.
4
Desde la administracin municipal se han realizado evaluaciones de algunos programas,
entre ellos: guas ciudadanos (programa estratgico en la poltica de seguridad de municipio),
escuelas de calidad y proyectos urbanos integrales. En este momento se estudia la posibilidad de
realizar una evaluacin de resultados del programa Buen Comienzo con acompaamiento tcnico
del DNP de manera que tambin queden capacidades instalVadas dentro de la organizacin.
La Secretara de Bienestar Social llevar a cabo un proyecto para implementar un sistema
de monitoreo y evaluacin de los proyectos de complementacin alimentaria, que permita
conocer el estado actual, el estado deseado y propuestas de mejoramiento de los programas
de complementacin alimentaria, tanto desde el componente tcnico, como desde el fujo de
informacin y desde los procesos.
3
Segn la ltima evaluacin publicada por la Evaluacin del Desempeo Integral de los Municipios, 2007.
4
Para ms informacin sobre el Observatorio de Poltica Pblicas, vase
http://www.medellin.gov.co/irj/portal/ciudadanos?NavigationTarget=navurl://24703cb5635b7d092255da75d33b40e8.
Captulo 5
Sostenibilidad del modelo
El municipio de Medelln cuenta hoy con los acuerdos 10 de 2003 y 17 de 2004, los cuales
ordenan la elaboracin y publicacin del balance social y el establecimiento del sistema de
informes de gestin en el municipio. Estos debern ser reglamentados durante esta administracin
con el fn de dejar una base legal que pueda darle sostenibilidad a la estrategia en el tiempo.
Adicionalmente se est trabajando en la creacin de un Acuerdo Municipal mediante el cual
se garantice la construccin de una poltica pblica local y se logre un acuerdo estratgico que
permita hacerles frente a esos desafos que trascienden la coyuntura poltica, asegurando que el
modelo logre mantenerse ms all de los cambios circunstanciales que pudieran sucederse en la
conduccin poltica del municipio.
Por otro lado, con el establecimiento del Acuerdo 43 de 2007, el cual reglamenta la
planifcacin local y el presupuesto participativo, se ha logrado que la ciudadana participe
activamente en las decisiones de la ciudad, lo cual fortalece el proceso planifcador, fomenta an
ms la transparencia de las actuaciones de la administracin e instala an ms los procesos de
rendicin de cuentas.
Uno de los aspectos importantes, que puede llegar a constituirse en blindaje para el
modelo, es lograr que las entidades de control incluyan en sus resoluciones para la rendicin
de cuentas algunos estndares mnimos instaurados por el mismo. Medelln cuenta adems
con organizaciones sociales que realizan un control poltico sobre las actuaciones de la
administracin, y que incorporan cada vez con mayor frecuencia en sus anlisis la informacin
entregada desde la administracin municipal. Por ejemplo: Medelln Cmo Vamos, la Veedura
al Plan de Desarrollo, el Observatorio de Polticas Pblicas del Concejo Municipal, entre otros.
5

Replicacin del modelo
La implementacin de un modelo de gestin por resultados depende en gran medida de la
voluntad poltica de los gobernantes para implementar cambios en la administracin pblica
que transparentan las acciones de toda la institucin, que fortalecen el proceso de rendicin
de cuentas, y que por lo tanto exigen ms y mayor empeo en el fortalecimiento de unidades
tcnicas y de apoyo. Es importante adems tener en cuenta que es necesario contar con
recursos de inversin y con asistencia tcnica para la implementacin de herramientas y para la
transferencia de conocimientos.
Para obtener mayor informacin sobre el diseo, la evolucin y la instrumentacin del
modelo se pueden consultar los siguientes enlaces:
http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/P_desarrollo/index.jsp?idPagina=380
http://www.medellin.gov.co/irj/portal/ciudadano?NavigationTarget=navurl://dfd77f83115a3c5c4
885d1ab63a2506b
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Sinergia/Pilotosterritorialesdegesti%C3%B3npo
rresultados/tabid/212/Default.aspx.
64
3
Vanse los enlaces www.medellincomovamos.org y www.veeduriamedellin.org.co.
1
Fundador y Director del Programa Estado de la Nacin/Regin, Costa Rica, Centroamrica (vase http://www.estadonacion.or.cr/).
65
DESEMPEO NACIONAL Y REDENCIN DE CUENTAS:
EL PROGRAMA ESTADO DE LA NACIN DE COSTA RICA
Miguel Gutierrez-Saxe
1
Captulo 6
Captulo 6
Introduccin
El Estado de la Nacin es un programa de investigacin y formacin sobre el desarrollo
humano sostenible, cuyo fn es dotar a la sociedad costarricense de instrumentos de fcil acceso
para conocer su evolucin, desarrollar instancias de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos
de participacin y negociacin y contribuir a la formacin de consensos nacionales. Est asentado
en un mecanismo de participacin informada de la sociedad y en un proceso de investigacin
participativo, plural y pluralista; no es gubernamental, pero tampoco antigubernamental.
Mediante la publicacin anual del Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano
Sostenible, el programa busca fortalecer la democracia y la gobernabilidad, al proporcionar a
la sociedad un sistema para el seguimiento y la evaluacin del desempeo nacional frente a los
desafos y aspiraciones del desarrollo humano sostenible.
El Estado de la Nacin fue creado en 1994 por el Consejo Nacional de Rectores (Conare) y la
Defensora de los Habitantes de la Repblica, como un proyecto del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en asociacin con otros cooperantes internacionales. A partir
de 2003 la iniciativa se reestructur y adquiri el estatus de un programa institucional asentado
enteramente en capacidades institucionales de Costa Rica.
Cul es el caso que se presenta?
Esta experiencia se presenta como ilustracin de cmo los mecanismos de peticin y
rendicin de cuentas contribuyen a la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD), pues
sealan desafos y fortalecen la defnicin de metas y prioridades de la accin pblica. De esta
forma alude a la participacin de la sociedad civil en la GpRD. Estos informes no tienen carcter
vinculante, pues ni siquiera son ofciales. Sin embargo, por la legitimidad que han logrado,
colocan temas de manera fundamentada y con credibilidad ante la opinin pblica, a tal punto
que numerosas autoridades los consideran de consulta obligada.
67
Captulo 6
Asentado nacionalmente,
dentro de la corriente del desarrollo humano
Desde su creacin, el Programa Estado de la Nacin ha realizado esfuerzos para promover
y profundizar el estudio y la discusin sobre el desarrollo humano sostenible en Costa Rica
y, luego, en Centroamrica. La preparacin anual del Informe Estado de la Nacin a lo largo
de 15 aos ha sido la base para lograr tal propsito. Mediante la combinacin de procesos de
investigacin y consulta con diversos sectores sociales, se han articulado redes de investigacin
que han favorecido la pertinencia y legitimidad del anlisis, as como tambin el establecimiento
de vnculos que facilitan el acceso a la informacin y la difusin de los informes.
El programa est al servicio de la calidad de la democracia y de la rendicin de cuentas.
El Estado democrtico de Derecho asegura las libertades polticas y los derechos civiles de la
poblacin, estableciendo redes universales para el ejercicio de la responsabilidad poltica, legal y
administrativa de las personas investidas con autoridad y para la rendicin de cuentas. El Estado
democrtico de Derecho necesariamente refere a la rendicin de cuentas y a los mecanismos
de control poltico. Sin embargo, a veces presenta debilidades como la informacin restringida,
la corrupcin, la incompleta independencia de los sistemas judiciales y la exigua rendicin de
cuentas, entre otras.
La ausencia de rendicin de cuentas erosiona dos principios bsicos de la democracia: la
igualdad poltica de las personas, que se ve amenazada por la creacin de ciudadanos de primera,
segunda y tercera clase, y el control ciudadano al que debe estar sometido el poder poltico. Una
expresin de la rendicin de cuentas, en el caso costarricense, es el conjunto de prcticas sociales
que se realizan alrededor de la preparacin y publicacin anual del Informe Estado de la Nacin
en Desarrollo Humano Sostenible.
El Informe Estado de la Nacin:
un mtodo para conocer y pensar un pas
El Informe Estado de la Nacin de Costa Rica es una de las tres iniciativas de medicin
nacional del desarrollo humano ms antiguas del planeta. Se trata, pues, de un informe pionero.
Adems, tal como lo consign el PNUD en su Informe de labores de 2001, es uno de los esfuerzos
ms persistentes en esta materia: a aquella fecha pocos pases haban logrado acumular tantos
informes sucesivos como Costa Rica (PNUD, 2001).
Desde su primera edicin, el Informe Estado de la Nacin conserva una estructura bsica,
que se modifca y enriquece ao tras ao, con el fn de seguir tendencias importantes e identifcar
desafos en materia de desarrollo humano y exigibilidad de derechos.
68
Captulo 6
Caractersticas y orientaciones
del Informe Estado de la Nacin/Regin
El concepto de desarrollo humano sostenible (DHS) que se utiliza en los informes est
basado en la propuesta del Informe de desarrollo humano del PNUD y en las contribuciones
de Amartya Sen: el desarrollo humano sostenible es un proceso continuo e integral, que rene
componentes y dimensiones del desarrollo de las sociedades y de las personas en los que resulta
central la generacin de capacidades y oportunidades de, por y para la gente, con las que se
acreciente la equidad para las actuales y futuras generaciones (PNUD, 1994). El concepto de
DHS se diferencia del de capital humano, centrado en las posibilidades produccin, al insistir en
la habilidad de las personas para llevar el tipo de vida que consideren valioso e incrementar sus
posibilidades reales de eleccin (Sen, 1997).
Dentro de esta visin, el crecimiento econmico, al que tanta relevancia se le atribuy
durante los aos ochenta como motor exclusivo del desarrollo, pasa a ser un medio para potenciar
la verdadera riqueza de los pases: las personas. Al poner a los seres humanos en el centro de
este proceso, se enfatiza la importancia de que todos los habitantes tengan igual acceso a las
oportunidades, tanto en el presente como en el futuro.
La ejecucin del Programa Estado de la Nacin se fundamenta en tres pilares bsicos:
1) Rigor acadmico. La articulacin de capacidades de investigacin de instituciones, expertos
y sectores sociales ha permitido obtener anlisis confables y de calidad sin crear estructuras
complejas.
2) Legitimidad social. Para obtener arraigo se han diseado formas de operacin que forman
parte esencial del proceso de elaboracin del Informe, entre ellas: la identifcacin participativa
de los temas y aspectos por investigar, la integracin de un Consejo Consultivo con personalidades
de extraccin y vocacin pluralista reconocidas por sus contribuciones en asuntos del desarrollo
y sus nexos en variados sectores de la sociedad, y la realizacin de talleres de consulta y validacin
con acadmicos y actores de la sociedad.
3) Amplitud en la difusin. Este pilar apunta a lograr la mxima difusin de los informes, de
otras publicaciones y del programa como tal. Algunas caractersticas de esta estrategia son: nfasis
en la relacin directa, mediante presentaciones, talleres y foros con acadmicos; actividades de
promocin de publicaciones, artculos y reportajes en la prensa escrita, la radio y la televisin, y
actividades con el sistema educativo (cursos de actualizacin para docentes), entre otras (vanse
en detalle las caractersticas y acciones en el sitio Web http://www.estadonacion.or.cr/).
Algunos ejemplos de la infuencia del Informe
Algunos de los usos e impactos del Informe merecen consideracin. La presentacin de los
resultados del informe ms reciente se hizo en la Contralora General de la Repblica (rgano
mximo de fscalizacin nacional y que aprueba dos tercios de los presupuestos pblicos) y cont
con un comentario de la Contralora General, en el que se establecieron compromisos especfcos
69
Captulo 6
para el mejoramiento de las prcticas asociadas al presupuesto y la consideracin de las
recomendaciones del informe. La cobertura de los medios de comunicacin fue notable, as
como tambin las referencias en la Asamblea Legislativa.
Otro ejemplo: el Informe ha sealado reiteradamente la insufciencia tributaria para
satisfacer las aspiraciones ciudadanas. La carga tributaria de Costa Rica es baja segn los
estndares internacionales, y adems no hay una correspondencia entre lo que las personas le
piden al Estado y lo que estn dispuestas a darle. El Informe ha sealado: Persisti el deterioro
de la solvencia econmica que se dio a lo largo de la ltima dcada, comprometiendo as la
estabilidad; la carga tributaria sigui siendo baja y si bien se redujo el dfcit fscal, ello se logr
mediante el recorte de la inversin social y la inversin en infraestructura (Estado de la Nacin,
2005). Esta tendencia se modifc entre 2006 y 2008, como producto de un esfuerzo por mejorar
la gestin tributaria. Por primera vez en 50 aos el presupuesto nacional cerr con supervit, lo
que posibilit un aumento de la inversin social y en infraestructura. En los ltimos cuatro aos el
nmero de contribuyentes se increment en ms de un 50% y la recaudacin real ha crecido muy
por encima del crecimiento del producto interno bruto (PIB). A raz de la crisis internacional y la
desaceleracin del crecimiento econmico local, el tema de la insufciencia de la carga tributaria
vuelve a cobrar urgencia e importancia. En este sentido, las contribuciones del Informe Estado de
la Nacin insisten en la necesidad de atender este asunto, desde una perspectiva independiente.
Un tercer ejemplo es el seguimiento a la inversin pblica social y en infraestructura. El
Decimocuarto Informe advirti: Un crecimiento voltil de los ingresos laborales, y niveles
insufcientes de inversin social que adems se fltran hacia estratos superiores de ingreso,
junto a un aumento de ingresos que no se reparte por igual, ni redistributivamente, dibujan
un panorama de persistente desigualdad. Las transferencias focalizadas empujan a algunos
hogares hacia arriba de la lnea de pobreza y contribuyen a aumentar la vulnerabilidad frente
a esa condicin para los hogares de ingresos un poco superiores. No obstante, la insufciencia
de fondos, que no permite cubrir a todos los potenciales benefciarios, y las fltraciones, que
menoscaban la efciencia, son factores que limitan la capacidad de los programas para combatir
la pobreza. Estas apreciaciones, fundamentadas en anlisis por programa y sector social,
alimentan decisiones de gestin para resultados. Respecto de la inversin en infraestructura, se
ha dado seguimiento a la situacin de la red vial, su mantenimiento y las opciones de poltica
existentes. Se dedic un captulo propositivo a precisar los cuellos de botella y obstculos que
han hecho de la concesin de obra una opcin poco efcaz en el pas, y a identifcar posibles
modifcaciones a la normativa, los mecanismos de control y las prcticas asociadas.
Un ltimo ejemplo es el de la deuda pblica nacional, que es objeto de seguimiento por
parte del Informe y sobre la cual en diversas ocasiones se ha sugerido realizar transformaciones
en cuanto a las condiciones fnancieras, su composicin, etc. Hoy es posible reconocer el efecto
benefcioso de polticas promovidas por el Ministerio de Hacienda en este campo, como lo
expresa una proporcin decreciente en la razn deuda/PIB, ya que la deuda descendi a un 40%
del PIB, cuando tan solo tres aos antes dicha proporcin alcanzaba el 56%. Ciertamente, esta
mayor holgura para el endeudamiento permiti al Gobierno de la Repblica hacerle frente al
gasto pblico anticclico durante 2008 y 2009, con resultados impactantes tanto en lo social
como en lo econmico: mediante incrementos en la inversin social fue posible aminorar el
efecto de la crisis en la pobreza nacional y contrarrestar parcialmente las presiones hacia un
mayor desempleo.
70
Captulo 6
Con estos ejemplos se pretende ilustrar cmo la identifcacin de desafos y su legitimacin
desde organizaciones independientes que promueven la peticin y rendicin de cuentas
puede contribuir a reforzar el cumplimiento de metas y objetivos. Con la falta de conocimiento
y transparencia pierden muchos, y ganan, si es que ganan, muy pocos. Pierden los grupos
sociales excluidos, cuyas necesidades no son atendidas, y pierden los gobiernos, que carecen de
instrumentos para medir su desempeo y determinar cmo compensar o modifcar los impactos
negativos, aun estando dispuestos a ello.
Aspectos importantes a partir de la experiencia
El anlisis de la experiencia en la produccin de informes sobre desarrollo humano durante
15 aos sugiere un conjunto relativamente limitado de aspectos que deben tomarse en cuenta
para el desempeo de un programa de formacin e informacin con una importante presencia
pblica, que adems tiene pretensiones de impacto en la rendicin de cuentas y en la exigibilidad
de derechos. Se trata de cuestiones cruciales de carcter poltico, en tanto su diseo, en ms de
una oportunidad, puede resultar letal o vital para la continuidad misma del programa. Estas
cuestiones se referen al proceso o a los resultados, y se detallan a continuacin.
Estructura, insercin institucional y recursos
Parte importante de la legitimidad de un programa como este reside en el prestigio de las
instituciones que lo auspician. En este sentido, el contar, al menos inicialmente, con un auspicio
de la cooperacin internacional puede ser un elemento de apoyo, pero no sustituye a una slida
base nacional. A su vez, este sustrato institucional nacional debe otorgar una amplia autonoma,
de preferencia mediante la delegacin de la conduccin sustantiva a un mecanismo participativo,
plural, pluralista, constituido sobre la base de los mritos y trayectoria personal de sus miembros,
y con reglas de participacin transparentes, claras y precisas. Particularmente importante ha
resultado emprender negociaciones multilaterales, en las que los pesos y contrapesos se hacen
presentes de manera simultnea y sustituyen a las presiones unilaterales o solitarias. Estos factores
institucionales y de participacin social, para ser efcaces, deben acompaarse de recursos, cuyas
fuentes no pretendan condicionar los resultados y, adems, sean duraderas.
Metodologa, limitaciones de informacin y mecanismos de negociacin
Otro aspecto crucial se refere a las fuentes de informacin, la construccin de variables
e indicadores y la crtica de las fuentes. Por un lado, es indispensable crear una red de
organizaciones e instituciones productoras y usuarias de informacin, sobre la base del respeto y
de la crtica constructiva, mediante talleres, comunicacin fuida, y el reconocimiento reiterado
y explcito de la autora. Por otro, es necesario separarse de las fuentes mediante el sealamiento
de las limitaciones, las sugerencias, y el apoyo para la adaptacin de variables y la construccin
de indicadores, de modo de ampliar la frontera de la informacin y el conocimiento en temas
de inters pblico. El equilibrio entre el uso de fuentes externas, por lo general ofciales, y el
71
Captulo 6
mantener cierta distancia de ellas supone una importante capacidad metodolgica y de
reprocesamiento de esas fuentes, un punto en el que la disponibilidad de las bases de datos de
encuestas, censos y datos altamente desagregados es fundamental. La independencia respecto
del gobierno cobra particular relevancia en lo que a la informacin se refere.
Actitud frente al error u omisin
Como en cualquier proceso de conocimiento cientfco, se reconoce como cierto el hallazgo
en tanto no haya sido refutado, pero una vez generado un razonamiento o dato que lo contradga,
el primer paso es la aceptacin pblica y la correccin correspondiente. Como principio y
resultado, la crtica, sea cual fuere, siempre es bien recibida.
Estilo del informe y accin del programa
No toda actividad del programa puede o debe refejarse en el informe. Es posible construir
un conjunto de desafos sobre los que se concentre la atencin y que, a la vez, sirvan de hilo
conductor a lo largo de varios informes, sin pretender resolver los problemas nacionales, todos
y a cada paso. La pregunta es si se necesita proponer para incidir en polticas pblicas o si esto
se puede hacer mediante el sealamiento de desafos (poco ms de la mitad del camino hacia la
proposicin), y facilitar procesos de dilogo. La facilitacin de dilogos nacionales sobre bases
tcnicas preparadas en el marco del programa, que no necesariamente forman parte del Informe,
han mostrado un alto potencial. La experiencia ensea que la propuesta especfca, fuera de
un ncleo duro de temas que generen cohesin interna, debe dejarse a las fuerzas sociales o
polticas.
Sostenibilidad
Como se mencion, a partir de 2003, el programa qued asentado enteramente en la
institucionalidad costarricense, especfcamente en el Consejo Nacional de Rectores (Conare)
y la Defensora de los Habitantes de la Repblica. El Conare, rgano de coordinacin de la
educacin superior pblica del pas, adopt dos importantes decisiones. Por un lado, decidi
otorgar el presupuesto anual necesario para la realizacin del Informe Estado de la Nacin,
as como aportar a otras acciones para la preparacin de informes sobre el sistema educativo
costarricense, o la evolucin de la regin centroamericana, a cargo del equipo del Estado de la
Nacin. Por otro, tambin deleg la conduccin sustantiva en los consejos consultivos de los
informes. De esta manera quedaron aseguradas la sostenibilidad fnanciera de las acciones y su
independencia.
Replicacin
La posibilidad de replicacin de un programa como el aqu presentado requiere un conjunto
de condiciones iniciales, al menos mnimas y que pueden ser reforzadas o ampliadas en el tiempo,
tales como arreglos institucionales legtimos en los cuales se asiente informacin de cierta
72
Captulo 6
y oportunidad, produccin cientfca bsica, fnanciamiento estable, independencia de criterio,
conduccin y prcticas plurales y pluralistas. La necesidad de contar con mecanismos que den
seguimiento al desarrollo, o a temas ms delimitados, es casi universal, pero las maneras en
que estos mecanismos se organicen son propias de cada pas. En este sentido, conviene pensar
en la reproduccin ms que en la replicacin de las acciones. Lo que s queda claro es que la
deliberacin informada y la utilidad de los informes acrecientan su credibilidad y arraigo entre
los encargados de la toma de decisiones, los medios de comunicacin, las organizaciones sociales
y la poblacin.
Referencias
Estado de la Nacin. 2005. Undcimo informe sobre el estado de la nacin en desarrollo humano
sostenible. La dinmica de la pobreza en Costa Rica en el perodo 2002-2004. San Jos de
Costa Rica: Ministerio de Hacienda, Conare y Defensora de los Habitantes.
Fundar. (varios aos). ndice latinoamericano de transparencia presupuestaria. Mxico, DF:
Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). 1994. Informe sobre desarrollo
humano. Nueva York y Mxico, DF: Oxford University Press y Fondo de Cultura
Econmica.
. 2001. Informe anual del PNUD 2001. Alianzas contra la pobreza. Nueva York: PNUD.
Sen, A. 1997. Capital humano y capacidad humana. World Development 25 (Diciembre de 1997).
73
75
INSTITUCIONALIZACIN DEL SITEMA DE MONITOREO Y
EVALUACIN: EL CASO EN MXICO
Captulo 7
Captulo 7
Antecedentes
La gestin para resultados, desde el enfoque de la administracin pblica, consiste en
dotar de mayor racionalidad al Estado, y contribuye a priorizar los procesos de planifcacin, de
asignacin de recursos y de resultados esperados, fortaleciendo el proceso de la poltica pblica.
En este nuevo enfoque se incluyen elementos gerenciales del sector privado, que se combinan
con elementos ya existentes de la burocracia.
En la gestin basada en resultados lo ms importante del quehacer gubernamental deja de
ser el nmero de bienes y servicios que fueron entregados per se y toma relevancia el resultado
de las acciones, los bienes y los servicios que implementa la administracin pblica para la
sociedad. Por lo tanto, el diseo de las polticas y de los programas pblicos con objetivos bien
defnidos, con indicadores adecuados para el seguimiento de su gestin y de sus resultados, y con
evaluaciones acerca de su desempeo se vuelven un reto y una necesidad.
Es cada vez ms importante la forma en que se demuestran dichos resultados, por lo que los
sistemas de monitoreo y de evaluacin cada da tienen mayor relevancia debido a su papel en la
rendicin de cuentas de la gestin pblica, ya que para ello se necesita tener evidencia oportuna y
de calidad. En un crculo virtuoso, con informacin de calidad, tambin podrn tomarse mejores
decisiones enfocadas a disminuir los efectos de los problemas sociales que afectan a la sociedad.
Institucionalizacin del sistema de monitoreo
y evaluacin en Mxico
Durante los aos noventa en Mxico se tuvieron algunas iniciativas para implementar
acciones de monitoreo y de evaluacin. A esta etapa corresponde el Programa de Modernizacin
de la Administracin Pblica 1995-2000,
1
el cual estuvo a cargo de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico (SHCP) y de la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (Secodam),
cuya fnalidad era aumentar la efciencia y la efcacia gubernamental y combatir la corrupcin a
travs de cuatro subprogramas, uno de los cuales correspondi a la Medicin y Evaluacin de la
Gestin Pblica. No obstante, la iniciativa no penetr con fuerza en la administracin pblica
federal, entre otras causas por el cambio de administracin del ao 2000.
77
1
Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. Diario Ofcial de la Federacin, 28 de mayo de 1996.
Captulo 7
Otra iniciativa impulsada por el Poder Legislativo para monitorear los subsidios y las
transferencias fue la solicitud hecha en 1998 a fn de que en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin
2
(PEF) se generaran indicadores para evaluar los benefcios econmicos y sociales
de estos recursos. A partir de 1999,
3
el PEF pas a incluir la obligacin de que los programas
establecieran reglas de operacin e indicadores, aspecto que an contina. A partir de 1998 en el
PEF ya se solicit la implementacin de informes trimestrales a la Cmara de Diputados, a travs
de los cuales se debera dar seguimiento a indicadores del ejercicio del gasto.
A comienzos del nuevo siglo se present un ambiente favorable para los cambios
institucionales. Durante la administracin 2000-2006 se retom la idea de contar con un sistema
estratgico de indicadores. Ahora, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP, antes
Secodam), se instrument el Sistema de Metas Presidenciales (Simep)
5
, que buscaba cumplir
con los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas prioritarios del
gobierno federal. Mediante este sistema, el presidente de la Repblica pact con cada uno de
los responsables de las dependencias un conjunto de indicadores y de metas a las cuales se les
dara seguimiento y evaluacin a travs de un tablero de control; sin embargo, los indicadores se
enfocaban a medir avances en la gestin y en los servicios.
En la parte normativa el Poder Legislativo realiz cambios orientados a fortalecer la
evaluacin externa como mecanismo de transparencia, principalmente en los programas que
otorgan subsidios. A partir del ao 2000 se fueron fortaleciendo, a travs del PEF, las evaluaciones
externas de los programas sujetos a reglas de operacin, de tal forma que en 2002 ya haba un
documento de requisitos mnimos donde se establecieron estndares de cmo realizar las
evaluaciones, quines podan participar en ellas, y cmo publicarlas en las pginas Web, lo cual
comenz a hacerse a partir de 2004.
En paralelo a estos ajustes normativos en el mbito de la evaluacin, se hicieron cambios
institucionales para fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas. En 2001 se cre la
Auditora Superior de la Federacin como rgano tcnico de la Cmara de Diputados encargado de
revisar la efcacia, la efciencia y la economa en el ejercicio del gasto bajo estndares reconocidos
por la Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores Intosai, por sus
siglas en ingls, correspondientes a International Organization of Supreme Audit Institutions).
Asimismo, en 2002 se cre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI), encargado
de garantizar el derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental, proteger los datos
personales que estn en manos del gobierno federal y resolver sobre las negativas de acceso a la
informacin de las dependencias y/o entidades del gobierno federal. Estos dos entes comienzan
el fortalecimiento de la transparencia del Estado mexicano y dan pie a que por primera vez el
resultado de los ejercicios de monitoreo y evaluacin sean pblicos.
A partir de 2004, el Poder Legislativo retoma en su agenda el impulso del monitoreo y de
la evaluacin de las acciones del Poder Ejecutivo: suceden as reformas legislativas que por
primera vez tienen una visin integral de un sistema de monitoreo y de evaluacin enfocado
principalmente en las acciones de desarrollo social. En ese mismo ao, se aprueba por unanimidad
la Ley General de Desarrollo Social
5
cuyo objeto es, entre otros, garantizar el pleno ejercicio de los
derechos sociales consagrados en la Constitucin Poltica.
En la Ley se plantea el Sistema Nacional de Desarrollo Social, que es un mecanismo que
pretende articular las acciones de los gobiernos federal, estatal y municipal para el mejor
cumplimiento de la poltica de desarrollo social. Uno de los componentes de este sistema es el
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), que se crea como
78
2
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 1998.
3
4
Manual de Metas Presidenciales, Secretara de la Funcin Pblica, 2004.
5
Captulo 7
una entidad que tiene por objeto revisar peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los
programas, las metas y las acciones de la Poltica de Desarrollo Social para hacer las recomendaciones
que deriven de evaluaciones a programas y a polticas sociales. Asimismo la Ley posibilita generar
un sistema de monitoreo, ya que establece que los programas deben contar con indicadores de
resultados, de gestin y de servicios para medir su cobertura, su calidad e impacto.
En otro frente pero en el mismo sentido, en 2006 se crea la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria
6
cuyo objeto es reglamentar la programacin, la presupuestacin, el
ejercicio, el control y la evaluacin de los ingresos y los egresos federales. En esta Ley se establece
crear el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) bajo la direccin de la SHCP y la SFP, el
cual busca realizar una valoracin del desempeo de los programas, con base en indicadores
estratgicos y de gestin para conocer el resultado del ejercicio del gasto. Un aspecto destacable es
tambin que por normativa se estableci el vnculo entre los indicadores del Sistema de Evaluacin
del Desempeo y el Presupuesto de Egresos al instaurarse la obligatoriedad de incluirlos en este
ltimo documento y darle seguimiento al resultado a travs de la Cuenta Pblica.
Con estas acciones, se genera un respaldo normativo a la institucionalizacin de las acciones
de monitoreo y de evaluacin a nivel federal; sin embargo, el factor de mayor relevancia fue la
voluntad de los diferentes actores de ejercer sus atribuciones de manera coordinada, de acuerdo
con lo establecido por la normativa, de tal forma que cada dependencia o entidad, en el mbito de
su competencia, actuara en el mismo sentido. En este entorno, el Coneval, en coordinacin con la
SHCP y la SFP, dio impulso a una serie de acciones para institucionalizar el sistema de evaluacin y
monitoreo en la administracin pblica federal.
Principales acciones y resultados del Coneval
En cuanto al monitoreo, el diagnstico de las acciones implementadas hasta
ahora denotaba la existencia de elementos desarticulados conceptual, metodolgica
y operativamente, ya que el establecimiento de indicadores se realizaba con criterios
heterogneos, lo que difcultaba la comparabilidad de la gestin o del resultado de los
programas; adems, existan elementos de evaluacin y de monitoreo pero no eran
considerados como un sistema integral, seguan sin ser una prioridad para el Estado a
pesar de que aos atrs el Ejecutivo Federal haba fomentado la medicin de resultados.
El Coneval buscaba solventar las defciencias que presentaban la mayor parte de los
indicadores que se haban generado hasta el momento para dar seguimiento a los programas.
Se contaba con un gran nmero de indicadores de gestin, principalmente a nivel de gasto,
algunos de los cuales eran de tan poca relevancia que no eran considerados para la toma de
decisiones dentro del programa o para la asignacin presupuestal; algunos con duplicidad
de informacin dirigidos a diferentes dependencias concentradoras; otros indicadores,
desarticulados entre s, que no permitan monitorear el programa en diferentes mbitos.
Basado en la experiencia de organismos internacionales y en las diferentes aplicaciones
que estaban llevando a cabo otros pases como Canad, Chile, Colombia y Per, el Coneval
explor el uso de la metodologa de marco lgico como una herramienta que permitiera
mejorar los objetivos de los programas y facilitara la adopcin de indicadores de resultados.
En la adaptacin al caso de Mxico, se le llam matriz de indicadores para resultados.
79
6
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Diario Ofcial de la Federacin, 30 de marzo de 2006. ltima reforma
publicada en el DOF el 31 de diciembre de 2008.
Captulo 7
El objetivo planteado con su instrumentacin fue identifcar, de manera clara y en un formato
homogneo, la estructura de un programa, que expresara la informacin ms importante y
facilitara el monitoreo y la evaluacin de los resultados del mismo. Este instrumento es clave
para el proceso de planifcacin, ya que proporciona una estructura que permite obtener
la informacin ms importante sobre el programa, y facilita el monitoreo y la evaluacin de
resultados.
De esta manera, el uso de la metodologa de forma generalizada para los programas federales
permitira lo siguiente:
Analizar la lgica causal de los programas, revisando las teoras o los supuestos que
subyacen al diseo inicial de una intervencin gubernamental. Asimismo, establecer los
vnculos causales entre los factores endgenos y exgenos de la gestin, vinculndolos
con el xito del programa de generar resultados atribuibles y externos a su operacin.
Analizar el diseo de un programa para fortalecer su operacin. La herramienta hace
evidente la existencia de mltiples objetivos, de bienes y de servicios que no contribuyen
al cumplimiento del programa y la inclusin de actividades no conducentes a su
realizacin, ya que parte central del xito de un programa comienza con un buen diseo.
Obtener indicadores estratgicos tanto a nivel de gestin como a nivel de resultados
para tener un conocimiento global y clave del desempeo del programa en todos los
niveles. Esta tarea adems evitara la generacin masiva de indicadores y, por tanto, la
multiplicacin de las tareas de monitoreo, con mucha informacin del programa, que
incluso a veces es no relevante para la toma de decisiones.
Finalmente, generar un sistema de monitoreo con criterios de seleccin y construccin
homogneos, donde los indicadores de resultados tuvieran en su construccin criterios
tcnicos estandarizados. Esto es, un sistema integral de monitoreo donde la informacin
que se genere al respecto brinde elementos relevantes para la toma de decisiones en
materia de gestin de los programas y las polticas pblicas.
En este sentido, el Coneval defni un esquema de actuacin para estructurar un sistema
de monitoreo y poder conducir a una aprobacin de indicadores. El esquema comprende seis
etapas (vase el diagrama 1), e incluye como grandes acciones el fortalecimiento de las normas, el
acompaamiento tcnico en la implementacin de la metodologa, y fnalmente la aprobacin
de indicadores con especialistas en los temas objeto de los programas federales.
En primer lugar, el Coneval, la SHCP y la SFP establecieron aspectos normativos a travs de
los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin
Pblica Federal.
7
Los Lineamientos establecen lo siguiente: 1) las directrices generales para la
generacin de los objetivos estratgicos de las dependencias y de las entidades; 2) la matriz de
indicadores por programa; 3) los tipos de evaluacin; 4) el seguimiento de resultados, y 5) la
difusin, la organizacin y la contratacin de las evaluaciones.
Asimismo, en julio de 2007, como parte de los Lineamientos Generales para el Proceso de
Programacin y Presupuestacin para el Ejercicio Fiscal 2008
8
, el Coneval, en coordinacin con
la SHCP, public la Metodologa para la elaboracin de la Matriz de Indicadores de los Programas
Presupuestarios de la APF, que busca vincular la matriz de indicadores de cada programa federal
al proceso de planifcacin y de presupuestacin.
80
7
Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal. Diario Ofcial de la
Federacin, 30 de marzo de 2007.
8
Con ofcio circular No. 307-A.- 1593 del 17 de julio de 2007, la SHCP emiti los Lineamientos Generales para el proceso de Programacin
y Presupuestacin para el Ejercicio Fiscal 2008, que establecen las directrices del proceso de programacin y de presupuestacin para
el prximo ejercicio fscal con un enfoque de gestin para resultados. Como anexo de los Lineamientos se incluyeron las disposiciones
generales para la generacin de las matrices de indicadores de los programas presupuestarios, as como tambin su vinculacin con el
proceso presupuestario y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED).
Captulo 7
Con la base normativa establecida se inici la implementacin de la matriz de indicadores
para casi todos los programas de la administracin pblica federal, estableciendo una estrategia
de implementacin masiva por su magnitud, pero gradual para las distintas clasifcaciones de
los programas presupuestarios federales. Dicha herramienta se conceba como un mecanismo
de mejora para apoyar la gestin basada en resultados y favorecer el monitoreo y la evaluacin de
los programas como herramientas indispensables en la planifcacin, en la rendicin de cuentas
y en una mejor toma de decisiones.
Para generar la matriz de indicadores a nivel de programa se dise un esquema de
capacitacin bsica que consider como inicio un proceso de sensibilizacin de los servidores
pblicos de altos niveles que tienen bajo su responsabilidad la operacin de los programas, con
la fnalidad de crear sinergias dentro de la institucin y promover la generacin del instrumento
al considerar las ventajas de su implementacin. Durante este proceso de sensibilizacin se
tuvieron en cuenta temas de introduccin a la metodologa de marco lgico; se hizo nfasis en
la importancia de establecer objetivos e indicadores de resultados, de gestin y de servicios, y se
capacit a poco ms de 1.500 funcionarios pblicos de diversos programas federales.
Posteriormente, se comenz un proceso de capacitacin y de asistencia tcnica en materia
de marco lgico dirigida a los directivos y a los operadores de los programas del gobierno federal.
Mediante la aplicacin de talleres terico-prcticos se buscaba no solo difundir la metodologa,
sino desarrollar las diferentes matrices de los programas sociales. La cobertura en materia
de capacitacin a los servidores pblicos fue amplia, lo que se tradujo en 1.620 funcionarios
pblicos capacitados hasta abril de 2010. Esta tarea se desarroll con el apoyo del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planifcacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
81
Diagrama 7.1: Generacin de indicadores
2007
NORMATIVA/IMPLEMENTACIN
Fuente: Elaboracin propia
Notas: MIR: Matrices de indicadores; PASH: Portal Aplicativo de la Secretara de Haciendo y Crdito Pblico
Capacitacin bsica en
Marco Lgico
Carga de MIR 2007 al PASH
ETAPA II
Diagnstico de las MIR 2008
Capacitacin en
construccin indicadores
ETAPA IV*
Lineamientos de evaluacin
Lineramientos de la MIR
ETAPA I
Capacitacin y asistencia
tcnica en Marco Lgico
Carga de MIR 2008 al PASH
Revisin de la consistencia
de las MIR
ETAPA III
Capacitacin bsica y
asistencia tcnica en
construccin de indicadores
Progamas mejoran sus
MIR y actualizan PASH
ETAPA V
Aprobacin de indicadores
ETAPA VI*
2008
REVISIN MIR/DIAGNSTICO
2009 - 2010
MEJORAMIENTO INDICADORES/
APROBACIN DE INDICADORES
Captulo 7
Como resultado de este proceso, a ocho meses de haber iniciado el proceso de transformacin
en la cultura de generacin de indicadores, se registraron 389 matrices de indicadores de
programas presupuestarios en el Portal Aplicativo de la SHCP, en el cual la Secretara da
seguimiento a los indicadores de los programas tanto a nivel de gestin como de resultados. El
presupuesto de los 389 programas que presentaron matriz de indicadores en 2008 represent el
74% del gasto programable de ese mismo ao.
Con la alimentacin al sistema, por primera vez, el pas tena informacin sistematizada
de los programas, as como tambin una batera de indicadores que permitan, en un plazo
inmediato, monitorear las principales actividades que ejecuta el operador del programa para
hacer llegar los bienes y/o servicios a la poblacin benefciaria, y en el mediano plazo, permitan
medir el resultado para los benefciarios de los bienes y/o servicios entregados.
Un factor relevante en la generacin de informacin de calidad es que si la informacin
que alimenta un sistema no cuenta con ciertos criterios mnimos de calidad, las decisiones que
puedan tomarse carecen del sustento necesario para justifcarlas. Con esta visin, el Coneval
emprendi en 2008 una primera revisin de las matrices de indicadores de 133 programas que
brindan subsidios en materia de desarrollo social. Para la revisin de las matrices de indicadores,
se dise un mecanismo en el cual se consideraron dos variables principales: 1) el cumplimiento
de los elementos de la matriz, y 2) la lgica consistente del programa.
Los resultados generales detectados en el anlisis de las matrices permitieron observar,
entre otros aspectos, lo siguiente:
En promedio, las dependencias y las entidades cumplieron con la identifcacin de los
elementos de la matriz de indicadores (alineacin del programa con los objetivos del
Plan Nacional, Fin, Propsito, Componentes y Actividades); sin embargo, existan reas
de mejora en la consistencia de los objetivos.
La mayor parte de las matrices de indicadores presentaban la vinculacin del Fin con
los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo e identifcaron el resultado esperado del
programa.
Existan fallas al identifcar los bienes y los servicios que los programas ofrecen a su
poblacin objetivo.
Solo la mitad de las matrices de indicadores presentan indicadores adecuados para
medir el objetivo en cada uno de los niveles.
Adems, el instrumento de anlisis permiti contar con informacin del estado de las
matrices de indicadores en cada uno de los sectores relacionados con la poltica de desarrollo
social y por programa, lo cual deriv en un reporte de mejora por programa que fue entregado
a cada uno de los responsables de los programas para que se considerara realizar los ajustes
pertinentes en los aos siguientes.
Con este diagnstico, el Coneval identifc dos principales reas de oportunidad: 1) mejorar
el planteamiento en la lgica del programa (principalmente en lo referente a la identifcacin
del propsito, de los bienes y de los servicios, ya que se detect que los programas presentaban
difcultades para discernir sus elementos endgenos y exgenos), y poder consolidar mejor
los indicadores de resultados, principalmente a nivel de propsito, a fn de que permitan
medir el desempeo del programa y el cambio que se logra en la poblacin objetivo.
Aun cuando persisten problemticas relevantes a ser atendidas, todo proceso de cambio
requiere tiempo para ser asimilado e interiorizado, y hacer progresivos los avances, por lo que el
Coneval continu asesorando a los programas federales en cuanto a la metodologa del marcolgico,
e incorpor otro componente de asistencia especfca para consolidar, en el mediano y largo plazo,
un sistema de monitoreo de calidad, y contribuir as a una reforma sustantiva de la gestin pblica.
82
Captulo 7
Derivado de la identifcacin de mejoras, especialmente en lo relacionado con la estructura
de los indicadores, se dise un curso de construccin de indicadores en el cual se describen
los conceptos y las caractersticas bsicas que deben contener los indicadores, y se exponen
detalladamente los conceptos de los medios de verifcacin y de determinacin de metas para los
indicadores, as como tambin se explican las tcnicas de medicin y las fuentes de informacin.
Este curso se ha impartido desde 2008 y por su intermedio se ha capacitado a ms de 500
funcionarios pblicos de diversos programas federales.
La estrategia para solventar estos aspectos comprendi que durante 2009 se brindase
asistencia tcnica
9
y se implementasen cursos enfocados nicamente a la construccin de
indicadores. El resultado fue un mejoramiento del instrumento de la matriz de indicadores a
2010, como se muestra en el grfco 1.
10
Como puede observarse en el grfco:
El nmero de matrices en semaforizacin verde aument de 25% a 44%; se mejor
principalmente en la identifcacin de los objetivos planteados y, en general, en un
planteamiento ms adecuado de los indicadores.
Las matrices en semaforizacin amarilla disminuyeron de un 67% en 2008 a un 51% en
2010.
La cantidad de matrices en semaforizacin roja en 2008 (19) se redujo casi a la mitad, lo
que mejor el rubro de cumplimiento.
El total de programas presupuestarios con indicadores aument de 389 en 2008 a 491
en 2010, con lo cual se alcanz a monitorear un 3% ms del gasto programable. En trminos
absolutos, el nmero de indicadores con que puede darse seguimiento a los objetivos planteados
por los programas de la APF pas de 3.975 a 4.419, tendencia que tambin se vio refejada en los
indicadores que miden los resultados de los programas (de 1.275 a 1.310).
83
9
La asistencia tcnica se otorg a travs de reuniones y de talleres impartidos por expertos de la CEPAL, especialistas temticos y personal
del Coneval a los operadores y a funcionarios clave de los sistemas de monitoreo y de evaluacin de las entidades y dependencias federales.
10
El material comparativo presentado en el grfco se refere al nmero de matrices de indicadores de programas con clasifcacin S y U que
presentaron matriz tanto en el ejercicio fscal 2008 como en el 2010.
Grfco 7.1: Semaforizacin de la Califcacin Total de los Programas Federales
de modalidad S y U con MIR en 2008 y 2010 (111)
SEMAFORIZACIN MIR 2010
40%
(44)
9%
(10)
51%
(57)
SEMAFORIZACIN MIR 2008
14%
(19)
19%
(25)
67%
(89)
Captulo 7
Los sectores que han presentado mayor nmero de indicadores de resultados (Fin y Propsito)
son las secretaras Hacienda y Crdito Pblico, de Educacin Pblica, de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, y de Desarrollo Social. Estos indicadores refejan el cumplimiento de los
objetivos sociales de los programas, de las metas y de las acciones de las polticas pblicas as
como cambios concretos en las condiciones de vida, como se muestra en el cuadro 2.
84
*Indicadores de resultados: La expresin se refere a indicadores de nivel Fin y Propsito
Cuadro 7.1: Evolucin por tipos de indicadores contenidos en la MIR
Nivel de Indicador
Absolutos Absolutos Proporcin Proporcin
2008 2010
Total resultados* 1.275 32.1% 1.310 29.6%
560 14.1% 558 12.6%
715 18.0% 752 17.0%
1.422 35.8% 1.415 32.0%
1.278 32.2% 1.694 38.3%
1.278 32.2% 1.694 38.3%
389 - 491 -
Fin
Propsito
Componente
Actividades
Total
Total de MIR
*Se refere a las MIR de los programas coordinados por la SHCP:
Agrosemex (Institucin Nacional de Seguros), Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI),
Financiera Rural, Servicio de Administracin Tributaria (SAT), y Operacin Aduanera, entre otros.
Cuadro 7.2: Indicadores de resultados por sector
Sector 2008 2010
Hacienda y Crdito Pblico*
Comunicaciones y Transportes
Economa
Educacin Pblica
Salud
Trabajo y Previsin Social
Medio Ambiente y Recursos Naturales
Energa
Desarrollo Social
Turismo
Ciencia y Tecnologa
Otros
Total
194
52
90
145
36
43
116
83
114
31
112
230
1.275
211
68
103
193
58
32
133
79
133
33
38
206
1.310
Captulo 7
Con la base normativa establecida se inici la implementacin de la matriz de indicadores
para casi todos los programas de la administracin pblica federal, estableciendo una estrategia
de implementacin masiva por su magnitud, pero gradual para las distintas clasifcaciones de
los programas presupuestarios federales. Dicha herramienta se conceba como un mecanismo
de mejora para apoyar la gestin basada en resultados y favorecer el monitoreo y la evaluacin de
los programas como herramientas indispensables en la planifcacin, en la rendicin de cuentas
y en una mejor toma de decisiones.
Para generar la matriz de indicadores a nivel de programa se dise un esquema de
capacitacin bsica que consider como inicio un proceso de sensibilizacin de los servidores
pblicos de altos niveles que tienen bajo su responsabilidad la operacin de los programas, con
la fnalidad de crear sinergias dentro de la institucin y promover la generacin del instrumento
al considerar las ventajas de su implementacin. Durante este proceso de sensibilizacin se
tuvieron en cuenta temas de introduccin a la metodologa de marco lgico; se hizo nfasis en
la importancia de establecer objetivos e indicadores de resultados, de gestin y de servicios, y se
capacit a poco ms de 1.500 funcionarios pblicos de diversos programas federales.
Posteriormente, se comenz un proceso de capacitacin y de asistencia tcnica en materia
de marco lgico dirigida a los directivos y a los operadores de los programas del gobierno federal.
Mediante la aplicacin de talleres terico-prcticos se buscaba no solo difundir la metodologa,
sino desarrollar las diferentes matrices de los programas sociales. La cobertura en materia
de capacitacin a los servidores pblicos fue amplia, lo que se tradujo en 1.620 funcionarios
pblicos capacitados hasta abril de 2010. Esta tarea se desarroll con el apoyo del Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planifcacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Aprobacin de indicadores
Como parte fnal del proceso para contar con indicadores de diferente nivel de los programas
federales, en 2010 se inici un esquema piloto para la aprobacin de indicadores, con el cual se
busca realizar una revisin de los criterios mnimos que deben cumplir los indicadores y una
revisin robusta de indicadores de resultados, de tal manera que exista un consenso entre los
operadores del programa, la SHCP, el Coneval y la Cmara de Diputados acerca de la utilidad y
de la objetividad de los indicadores.
El esquema de aprobacin de indicadores para la administracin pblica federal de Mxico
consta de tres etapas: validacin integral de indicadores de desempeo, valoracin especfca de
indicadores de resultados y aprobacin de indicadores.
La primera etapa consiste en una valoracin de los requisitos mnimos e indispensables
que debe contener un indicador de desempeo, para lo cual se dise una Ficha de
Revisin de Indicadores que permite conocer la consistencia mnima de los indicadores
en diversas caractersticas: claridad, capacidad de ser monitoreado, relevancia,
adecuacin y aportacin marginal.
Para esta etapa, se revisaron poco ms de 2.500 indicadores de 220 programas federales
relacionados con la poltica de desarrollo social. Dichos indicadores se valoraron por
medio de una serie de preguntas que en su estructura comprendan los rubros estipulados
en la fcha de revisin.
85
Captulo 7
Para la segunda etapa, el objetivo se centra en la calidad de los indicadores de resultados
(Fin y Propsito). Para ello, se conforma una Mesa Tcnica de Revisin de Indicadores
de Resultados, integrada por funcionarios pblicos del Coneval, la SHCP, de la Auditora
Superior de la Federacin (ASF), de las Unidades de Evaluacin de las Coordinadoras
de Sector, y por representantes de los propios programas, y que tambin cuenta con la
participacin de un experto temtico y un experto estadstico.
En esta etapa se seleccionaron 65 programas federales para tener reuniones de revisin
de indicadores de resultados, en las cuales se analizaron un total de 106, lo cual equivale
al 23% de los indicadores de resultados de los programas con modalidad presupuestaria
S y U. Las principales recomendaciones para estos programas se encuentran relacionadas
con la pertinencia de los indicadores en el rubro de seguimiento a los objetivos
planteados, el establecimiento de medios de verifcacin confables, la construccin de
estos bajo rigor metodolgico, etc.
La tercera etapa comienza una vez que se cuenta con el anlisis integral y especfco
de los indicadores, que se somete a consideracin de la SHCP y de la ASF para que
emitan los comentarios que consideren pertinentes: al contar con los comentarios de
estas instancias, se elabora un informe fnal que analiza el Comit Directivo del Coneval
(rgano de gobierno) para dictaminar fnalmente la aprobacin de los indicadores del
programa.
Coneval tiene la meta de contar en 2012 con la revisin de todos los indicadores de los
programas presupuestarios relacionados con la poltica de desarrollo social. Hasta el primer
semestre de 2010, se ha realizado el anlisis de los indicadores de 65 programas federales de
los sectores de Hacienda y Crdito Pblico, de Educacin, de Desarrollo Social, de Salud,
de Economa, y de Ciencia y Tecnologa. Se considera que al menos el 15% de los programas
analizados podr ser sometido a la fase fnal de aprobacin de indicadores.
La gestin para resultados en Mxico:
un balance de resultados
A casi tres aos de la implementacin de esta herramienta en toda la administracin pblica
federal, se han registrado logros en los objetivos fjados: al da de hoy existen 491 programas
federales que cuentan con un documento que resume la informacin ms importante de su
programa, en cuanto a qu problema se propone resolver y cmo mide sus acciones en diferentes
mbitos. Estos representan el 77% del gasto programable.
En los resultados obtenidos en corto plazo, se observa que los 491 programas mejoraron su
planifcacin y los indicadores que tradicionalmente reportan, adems de que gran parte de ellos
incorpor indicadores de resultados de la poltica de desarrollo social. Con ello, se espera incidir
en mejores decisiones de poltica pblica, con sustento robusto, y optimizar el diseo de los
programas, utilizando los instrumentos disponibles de monitoreo.
Las dependencias y entidades que cuentan con programas con matriz de indicadores son las
secretaras de Desarrollo Social, de Salud, de Educacin, de Economa, de Trabajo y Previsin
Social, de Relaciones Exteriores, del Medio Ambiente y Recursos Naturales, de Agricultura,
Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, y de Hacienda y Crdito Pblico, y el Consejo
86
Captulo 7
Nacional de Ciencia y Tecnologa, el Instituto Mexicano del Seguro Social, entre otros. De
los 491 programas federales que cuentan con una matriz de indicadores para 2010, hay un total
de 4.419 indicadores, 1.310 de los cuales son indicadores de resultados, lo que corresponde al 30%
del total. El hecho de que los programas relevantes a nivel de poltica social y presupuestal sean
monitoreados, es prueba del efecto real de las acciones del Coneval en la poltica pblica del pas
y en temas clave de la agenda poltica, econmica y social.
Adicionalmente, 290 indicadores fueron seleccionados para ser incorporados en el
Presupuesto de Egresos 2010, el 60% de los cuales corresponde a indicadores de resultados, e
incluso los programas incorporaron los indicadores de la matriz a sus reglas de operacin, de tal
forma que el reporte que se realice de estos sea coincidente, lo cual es una buena seal del inters
que tienen las dependencias de reportar mejor informacin del desempeo del programa. El
hecho de incluir los indicadores en leyes en materia fscal pone de manifesto una mejora de
corte institucional trascendente: la vinculacin paulatina del sistema de monitoreo al sistema
de presupuestacin, lo cual contribuye a la institucionalizacin del presupuesto basado en
resultados.
La informacin generada en las matrices de indicadores es usada de manera permanente
por la SHCP a travs del SED para generar a su vez informacin dirigida al Congreso en relacin
con el desempeo de los programas en funcin del alcance de sus metas y objetivos, lo cual
constituye un uso efciente de la informacin, ya que proporciona herramientas confables para
la toma de decisiones en materia de poltica pblica.
La generacin de las matrices de indicadores permiti a los programas federales conocer
y, en su caso, mejorar la lgica interna del programa, es decir, alinear las actividades de gestin
del programa hasta el objetivo del mismo. Con este instrumento, los programas han podido
identifcar que a veces los objetivos no alcanzados tienen como causa un mal diseo, falta de
precisin en los resultados esperados o una pobre medicin de sus resultados.
Para el Coneval, el resultado ms relevante es el uso de la informacin proveniente de los
indicadores que realicen los encargados de la toma de decisiones, aspecto que en cierto grado
est vinculado a la calidad de los indicadores, adems de la contribucin que puede tener esta
informacin a la mejora de la poltica de desarrollo social y a la transparencia en el pas.
Un ejemplo claro del uso de las matrices de indicadores fue la realizacin de evaluaciones de
consistencia y resultados realizadas durante 2007 y 2008 a los programas que otorgan subsidios.
Esta evaluacin integra un apartado que examina el diseo y la lgica del programa con base
en la matriz de indicadores. Se realizaron un total de 106 evaluaciones y 13 ms de diseo
para los programas federales de las secretaras de Desarrollo Social, de Salud, de Educacin,
de Economa, de Trabajo y Previsin Social, de Relaciones Exteriores, de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, de
Hacienda y Crdito Pblico, as como tambin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y
del Instituto Mexicano del Seguro Social.
El hecho de contar con matrices de indicadores para cada programa permiti realizar
un ejercicio de alineacin de los programas federales respecto de los objetivos nacionales
y sectoriales, de tal manera que ahora existe claridad en los programas que contribuyen a un
objetivo nacional especfco. Asimismo, con la defnicin de indicadores de resultados el
programa podr identifcar en el mediano plazo en cunto contribuye al logro de los objetivos
de las dependencias, de su sector y de los grandes objetivos nacionales. Ello fortalece no solo la
planifcacin de cada programa sino tambin la planifcacin nacional al aterrizar sus ejes y sus
estrategias mediante la gestin y la operacin de los instrumentos del Estado.
87
Captulo 7
La generacin de indicadores que miden diferentes dimensiones tambin ha generado
aspectos positivos en diferentes sectores. La Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentacin actualmente genera un sistema de monitoreo integral, el cual se
bas en un ejercicio de alineacin a nivel estatal que involucr la participacin de las entidades
federativas para adecuar las matrices federales a nivel estatal de acuerdo con la particularidades
del programa en la entidad federativa. De esta forma, se cuenta con matrices estatales alineadas
con los objetivos establecidos a nivel nacional en las matrices federales y adems con indicadores
para monitorear el desempeo del programa a este nivel.
Entidades federativas
A partir de 2007 el modelo de monitoreo implementado a nivel federal ha cobrado mayor
relevancia en las entidades federativas, como resultado de la reforma constitucional en materia
de gasto pblico y fscalizacin que forma parte de la Reforma Hacendaria por los que Menos
Tienen,
11
aprobada en 2007, en la cual se hicieron reformas sustantivas a la normativa para
que los recursos federales ejercidos por las entidades federativas y los municipios tambin
fueran evaluados con base en indicadores estratgicos y de gestin, con el objetivo de conocer
el desempeo y la efectividad de las polticas pblicas que se implementan con los recursos
federales.
El Coneval ha colaborado con las entidades federativas para generar una cultura de
monitoreo. Hasta el momento, 24 estados del pas cuentan con instrumentos para monitorear el
desempeo de la poltica de desarrollo social en su territorio y generar herramientas que permitan
mejorar los resultados de sus intervenciones con asesora del Consejo. Adems, existen acciones
paralelas tanto de la SHCP como de organismos internacionales que han impulsado la difusin
de prcticas de monitoreo a travs de la matriz de indicadores con las entidades federativas.
Como parte de estas acciones se est implementando la matriz de indicadores para mejorar
programas prioritarios y contar con indicadores de resultados, como en los estados de Jalisco,
Guerrero, Puebla, Sonora y el Distrito Federal. De igual forma, se han mejorado estrategias de
poltica de desarrollo social en Guanajuato, Baja California, Yucatn y Mxico, para las que se
articularon de manera coherente las prioridades de atencin social estatal con los programas
operados en la entidad, y adems se integraron indicadores de resultados.
A nivel estatal, los avances son modestos en comparacin con los alcanzados a nivel federal.
Sin embargo, son relevantes debido a que el tema del monitoreo recin comienza a ser un tema
en las agendas pblicas estatales. No obstante, el inters de las entidades federativas de dar
seguimiento a las polticas y a los programas que instrumentan ha ido creciendo constantemente,
por lo que se espera que en el corto plazo las administraciones locales cuenten con esquemas de
monitoreo efcientes que faciliten el trnsito hacia un esquema de gestin para resultados.
Finalmente, el fnanciamiento del proyecto de implementacin del sistema de monitoreo
se realiz en un primer perodo a travs de la cooperacin tcnica establecida entre la SHCP y
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), uno de cuyos componentes fue la capacitacin
para la construccin de matrices de indicadores. Hoy en da, el Coneval ha dado continuidad al
proyecto con recursos federales como parte de la iniciativa del gobierno federal de transformar las
actividades de la administracin pblica federal en una gestin con un enfoque hacia resultados.
88
11
La reforma fue aprobada el 14 de septiembre de 2007 por el Honorable Congreso de la Unin.
Captulo 7
Conclusiones: impactos institucionales
de las acciones de monitoreo
El impulso a la evaluacin y al fortalecimiento de la planifcacin y de los indicadores de
los programas ha fortalecido las reas de evaluacin de las dependencias federales. En este
momento existe un avance en la cultura de monitoreo y de evaluacin con un enfoque integral,
y esto es visto como un factor principal de la poltica pblica, ya que genera informacin que
permite decidir respecto del seguimiento, de la modifcacin o de la conclusin de una poltica
o un programa especfcos.
As tambin se han frmado convenios de colaboracin para impulsar las acciones de
monitoreo, de evaluacin y de rendicin de cuentas con los estados de Chiapas, el Distrito
Federal, Guerrero, Guanajuato, Mxico, Jalisco, Puebla y Colima. Dichos convenios tienen
como objetivo intercambiar informacin, y proporcionar asesora tcnica, capacitacin y apoyo
institucional para contribuir a la formacin de profesionales en los gobiernos de los estados. El
fortalecimiento institucional a nivel local es relevante si se toman en cuenta los arreglos polticos
e institucionales del Mxico del siglo XXI: los gobiernos estatales gestionan ms recursos y el
federalismo fscal cobra ms relevancia, lo cual implica una mayor responsabilidad en el ejercicio
de los recursos pblicos. Con esto se pretende fortalecer el proceso de formulacin de proyectos
y de programas, apoyar el monitoreo y el seguimiento de su ejecucin, y brindar una base para la
evaluacin de resultados y el fortalecimiento de la rendicin de cuentas en todos los niveles de
gobierno del pas.
En el caso mexicano un aspecto que fortalece la continuidad de los elementos es la normativa.
En este sentido, la Ley General de Desarrollo Social crea al Coneval con el objeto de normar y
coordinar la evaluacin de la poltica de desarrollo social y de aprobar los indicadores a travs
de los cuales se realizar la evaluacin de los resultados que refejen el cumplimiento de los
objetivos sociales de los programas, las metas y las acciones de la Poltica Nacional de Desarrollo
Social.
Para la generacin de indicadores de resultados, por un lado, el Coneval busc aliarse con la
SHCP y la SFP, que comparten la tarea de establecer y dar seguimiento a los indicadores tanto de
presupuesto como de gestin y de resultados, lo que garantiza de esta manera que coincidan con
los indicadores para el presupuesto e incluso que estn alineados con las reglas de operacin de los
programas. Por otro lado, el Coneval estableci alianzas con los servidores pblicos responsables
de la operacin de los programas, con quienes se ha trabajado de manera coordinada para la
elaboracin de las matrices de indicadores. En este sentido, la SHCP solicit que los programas
federales presentaran su matriz de indicadores para el proceso presupuestario de 2008, lo que
gener un inters evidente de todas las instituciones y oblig a los programas a tener mejores
elementos de planifcacin e indicadores de resultados.
As mismo, la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de 2007 pide a los gobiernos
locales estados y municipios que lleven a cabo evaluaciones y mejoren sustancialmente los
indicadores de los fondos que reciben del gobierno federal, lo que garantiza la realizacin de
evaluaciones de impacto con metodologas rigurosas y la adopcin del esquema de matriz de
marco lgico en la planifcacin y generacin de indicadores.
89
Captulo 7
A manera de resumen, los resultados del proceso de implementacin del sistema de
monitoreo son los siguientes:
El Poder Ejecutivo Federal cuenta con mayor informacin acerca de la alineacin de los
programas y polticas con respecto de la planifcacin nacional.
Se cuenta con instrumentos que permiten el monitoreo y la evaluacin de los programas
federales de subsidios.
Se cuenta con mejores instrumentos de planifcacin estratgica para el diseo de
programas.
Los programas enfocados en el desarrollo social cuentan con una mejor alineacin de
sus objetivos y con indicadores de resultados.
Los indicadores estn directamente vinculados con la lgica del programa expresada
en la Matriz de Indicadores (lgica horizontal
12
), por lo que su monitoreo permitir dar
elementos a los actores del proceso de poltica pblica a fn de analizar la gestin del
programa y tomar decisiones sustentadas.
En la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal (documento de rendicin de cuentas
presupuestal del gobierno mexicano) se incluyen indicadores de resultados tomados de
las matrices de indicadores.
Los evaluadores externos cuentan con herramientas de anlisis homogneas y mejor
defnidas. El proceso de mejora en el monitoreo tiene externalidades positivas en el
proceso de evaluacin, ya que ambos procesos son complementarios. Se espera que los
elementos para la evaluacin permitan un anlisis ms profundo de la operacin del
programa y con recomendaciones mejor sustentadas.
Asociaciones de la sociedad civil, como Bancos de Alimentos AC utiliza la informacin
generada para asignar recursos. El monitoreo contribuye al mejoramiento de la discusin
pblica en un espacio deliberativo democrtico, al proveer a los actores informacin
transparente para que tenga lugar la rendicin de cuentas vertical.
13

Validez externa del caso mexicano
La gestin para resultados no se implementa mediante una frmula establecida; por tanto, el
uso de sus instrumentos y herramientas debe ser lo sufcientemente fexible para adaptarse a las
condiciones de cualquier pas. En este sentido, aun cuando presente limitaciones en lo referente
a informacin fnanciera, la matriz de indicadores tiene que complementarse con herramientas
adicionales, como las evaluaciones, y puede implementarse en otros programas e incluso en
polticas de cualquier ndole.
El Coneval actualmente brinda asesora tcnica para la implementacin de la matriz de
indicadores a nivel subnacional, tratando de adaptar las condiciones a los aspectos normativos
de cada entidad federativa, as como a sus necesidades (a nivel de estrategia, a nivel de programa,
etc.). Los retos asociados con esta herramienta tienen que ver con la capacidad tcnica dentro de
las dependencias para ayudar a los programas en la elaboracin de las matrices de indicadores
y con la capacitacin para ello, por lo que lo ms importante es realizar como labor previa a la
90
12
Por lgica horizontal se entiende la consistencia lgica entre lo que se quiere medir y cmo se quiere medirlo. Es el enlace entre lo terico
y lo metodolgico.
13
Por rendicin de cuentas vertical se entiende la rendicin de cuentas de la gestin pblica que se da del Estado a la ciudadana.
Captulo 7
implementacin de la matriz de indicadores la sensibilizacin de los actores involucrados, ya
que solo de esta manera podr garantizarse el trmino del proyecto.
Es importante sealar que los elementos a tomar en cuenta para entender los resultados y
el xito del sistema de monitoreo mexicano se relacionan con arreglos institucionales y polticos
relevantes, como la existencia de reglas y normativa robusta que delimiten de manera clara las
atribuciones, y de rganos de evaluacin imparciales y con autonoma tcnica, y la voluntad
poltica de los actores pblicos para comprometerse con una reforma institucional y cultural.
91
1
Presidenta Nacional de Mxico Unido Contra la Delincuencia A.C. (a.franco@mucd.org.mx).
93
SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE LAS
DEMANDAS CIUDADANAS EN MXICO
Ana Franco de Wattnem
1
Captulo 8
Introduccin
Mxico Unido Contra la Delincuencia A. C. es la organizacin pionera en Mxico en el tema
de seguridad y justicia, uno de cuyos programas fundamentales es el de la atencin a vctimas y
familiares de los delitos de secuestro, homicidio, violacin, extorsin y narcomenudeo (denuncia
annima). Paulatinamente, de manera paralela a la atencin a vctimas, se inici el programa de
exigencia y vinculacin con autoridades que busca y exige mejoras institucionales.
Durante los ltimos 11 aos Mxico Unido Contra la Delincuencia A.C. ha sido un vnculo
entre la sociedad y las autoridades para exigir y sumar esfuerzos en favor de la seguridad, la
legalidad y la justicia.
Las 10 demandas ciudadanas constituyen una lista de las acciones en materia de seguridad
solicitadas por la ciudadana. El objetivo de estas demandas es exigir que las acciones que se piden
sean adoptadas por el gobierno y deriven en estrategias especfcas de combate a la corrupcin y la
impunidad. Se exige que dichas acciones sean planteadas de manera clara y concreta, e incluyan
indicadores de evaluacin que permitan medir el cumplimiento en un tiempo determinado.
Estas propuestas hacen eco a la voz de la sociedad, que exige un Mxico ms seguro, legal y justo.
La evaluacin y el seguimiento de las 10 demandas surgen de la inquietud de coadyuvar a
mejorar la seguridad, la justicia y la legalidad en Mxico, y con ese fn se presenta para el anlisis
y la discusin una serie de enunciados en torno a diferentes temas a los cuales se da seguimiento
y sobre los cuales se emiten conclusiones y recomendaciones.
95
Captulo 8
Las 10 demandas ciudadanas
Quiero programas integrales para prevenir delitos
Quiero tener autoridades de seguridad y justicia ms preparadas
y poder sentir orgullo de nuestra polica
Quiero que el Ministerio Pblico sea efciente y honesto
Quiero que podamos solucionar nuestros
confictos sin tener que llegar a procesos penales
Quiero que los juicios sean imparciales, cortos y justos
Quiero que los presos sean realmente reintegrados a la sociedad
Quiero leyes que garanticen el combate a la delincuencia
Quiero conocer los datos verdaderos sobre inseguridad
Quiero ser escuchado por las autoridades de seguridad y justicia
Quiero que los recursos de seguridad y justicia
sean utilizados de manera responsable y transparente
El mbito de aplicacin lo constituyen el gobierno federal y los gobiernos locales (Distrito
Federal, Jalisco, Tamaulipas y estado de Mxico), lo cual signifca que se trata de una cobertura
nacional y local. El fnanciamiento es privado, y tiene lugar a travs de donaciones de ciudadanos.
Metodologa
La evaluacin y el seguimiento de las 10 demandas ciudadanas (vase el diagrama 1) se
fundamenta en una metodologa mediante la cual se defnen las metas y los indicadores que se
presentan en tableros representativos para refejar los avances o las defciencias. La medicin
brinda como resultado el nivel de avance, que se clasifca en un rango con los grados nulo,
incipiente, bsico, intermedio, avanzado u ptimo, como se ver en detalle ms adelante,
y se presenta en trminos porcentuales. En los anlisis anuales, Mxico Unido Contra la
Delincuencia (MUCD) da recomendaciones especfcas al gobierno, algunas de las cuales ya han
sido consideradas.
Para realizar la evaluacin y el seguimiento, se establece contacto con los interlocutores de las
instancias y dependencias involucradas a fn de solicitar, por la va institucional, la informacin
requerida; paralelamente se integra la informacin dispuesta pblicamente cuyo principal
insumo lo constituyen las pginas electrnicas de las diferentes instituciones y dependencias, as
96
Captulo 8
como tambin las publicaciones institucionales y de los medios de comunicacin. Posteriormente
se realiza el procesamiento y anlisis de la informacin, a fn de establecer, en la medida de lo
posible, una base de datos confable y especfca para cada una de las demandas.
Con el objetivo de no limitar la visin, y por ende los resultados, se plantea la necesidad de
llevar a cabo entrevistas con actores clave de las instituciones y dependencias involucradas para
establecer un dilogo y esclarecer las dudas e inquietudes que hubieran surgido luego del anlisis
de la informacin.
El orden de los indicadores se muestra en tableros representativos que refejarn los avances
o las defciencias tanto en la integracin como en la publicacin de informacin vinculada a
aquellos. Se presenta un ecualizador que permite visualizar, por medio de rangos e intervalos,
el grado de avance cuantitativo de cada uno de los compromisos en niveles que van desde nulo
hasta ptimo, tal como se mencionara ms arriba.
97
Captulo 8
Diagrama 8.1: Esquema de evaluacin de las 10 demandas
P
A
S
O

3
P
A
S
O

4
P
A
S
O

1
P
A
S
O

7
P
A
S
O

2
P
A
S
O

6
PASO
5
Defnicin de
interlocutores al
interior de las
dependencias
involucradas
Acopio de
informacin en
medios pblicos
Procesamiento
y anlisis de la
informacin pblica
Realizacin de
entrevistas de
confronta
Interlocucin
permanente con
miembros de la
academia y de la
sociedad civil
organizada
Presentacin de los
resultados obtenidos
por la evaluacin
Establecimiento
del compromiso
ciudadano
El grado de avance nulo pone en una condicin de entera vulnerabilidad a la sociedad.
El nivel incipiente signifca que hay algunas condiciones dadas en materia jurdica,
programtica, pero que apenas se han desarrollado en el ao, y que sera muy difcil que brindaran
resultados en el mismo ejercicio.
El nivel ptimo ser el estadio que visualizamos como meta a alcanzar, en el cual la sociedadse
sentir tranquila, las instituciones trabajarn coordinadamente, los funcionarios pblicos
estarn orgullosos de pertenecer a sus corporaciones, y la informacin sobre su desempeo ser
accesible, transparente y estar actualizada.
Para verifcar el grado de avance, se desarrolla un tablero de indicadores que retoma elementos
bsicos en la administracin de las instituciones de seguridad pblica y que sirve como parmetro
de referencia para cuantifcar los resultados obtenidos por la administracin. Posteriormente, se
delinean los criterios que permiten valorar el grado de avance en el cumplimiento de cada uno
de los compromisos ciudadanos. Para ello, se utiliza como mtodo de aproximacin la medicin
de la efectividad de aquellos criterios de valoracin que dan soporte a la accin gubernamental.
Bajo esta misma lgica, se utiliza como herramienta de seguimiento y control un tabulador en
el que se consideran cuatro componentes esenciales: el estatus, la caracterizacin de los criterios
de valoracin, un factor constante que se asigna con base en la opinin de los especialistas y
el grado de avance expresado porcentualmente. De esta forma, la valoracin fnal de cada uno
de los criterios de anlisis cuantifca el grado de avance en el cumplimiento de cada uno de los
compromisos planteados.
A continuacin, se presenta el tabulador correspondiente a la demanda ciudadana Quiero
programas integrales para prevenir delitos (cuadro 2), de la evaluacin y del seguimiento a las
10 demandas ciudadanas del gobierno federal, realizados en 2008.
98
Captulo 8
Esquematizacin
Conceptualizacin
del grado de avance
Cuadro 8.1: Ecualizador del grado de avance en la implementacin de las 10 demandas
Nulo: Grado de avance entre 0% y 15%
Incipiente: Grado de avance entre 16% y 25%
Bsico: Grado de avance entre 26% y 45%
Intermedio: Grado de avance entre 46% y 65%
Avanzado: Grado de avance entre 66% y 95%
ptimo: Grado de avance entre 96% y 100%
Para grado de avance nulo (0%-15%), el formato es el siguiente:
Para grado de avance incipiente (16%-25%), el formato es el siguiente:
Para grado de avance bsico (26%-45%), el formato es el siguiente:
Para grado de avance intermedio (46%-65%), el formato es el siguiente:
Para grado de avance avanzado (66%-95%), el formato es el siguiente:
Para grado de avance ptimo (96%-100%), el formato es el siguiente:
10% 100%
100%
100%
100%
100%
100%
20%
35%
55%
80%
99
Captulo 8
Elementos de Valoracin
Cuadro 8.2: Demanda Quiero programas integrales para prevenir delitos
PARMETRO DE MEDICIN
CARACTERIZACIN
ACTUALIZADA
SUFICIENTE INSUFICIENTE
SLIDA DEFICIENTE
DESACTUALIZADA
C
R
I
T
E
R
I
O
S
D
E
V
A
L
O
R
A
C
I
N
N
O
R
M
A
T
I
V
I
D
A
D
E
S
T
R
U
C
T
U
R
A
O
R
G
N
I
C
A
V
I
S
I
N

P
R
O
G
R
A
M
T
I
C
A
S
T
A
T
U
S
NO SI
NO SI
NO SI
F
A
C
T
O
R
A
V
A
N
C
E
Existe un incipiente desarrollo del
marco jurdico en materia de
prevencin del delito, as como
en las leyes y reglamentos
relativos a la seguridad pblica.
La normatividad es insufciente y
no desarrolla las reglas de
operacin de los programas que
pretende regular.
Hay programas como Escuela Segura
que, si bien cuentan con recursos
asignados, no presentan una estructura
orgnica que sustente ese gasto. La
estructura orgnica existente es
insufciente para cumplir con la
integralidad deseada de cada uno de los
programas de prevencin.
Los proyectos para prevencin del delito
que se agrupan en torno a tres grandes
ejes estratgicos, si bien plantean un
ambicioso programa conjunto, no se
corresponden con las estructuras
orgnicas que permitan dar oportuno
seguimiento a las estrategias y acciones
planteadas para su desarrollo. Asimismo
los planes y metas establecidos son
amplios y abarcan muchos aspectos de
la prevencin del delito sin tomar en
cuenta las carencias y defciencias del
sistema. La Secretara de Seguridad
Pblica no cuenta con un programa
institucional que integre el total de las
estrategias encaminadas a la
prevencin del delito, por lo que existe
el riesgo de incurrir en esfuerzos
aislados.
X
2.5 2%
2.5 0.5%
25 0.5%
X
X
100
Captulo 8
PARMETRO DE MEDICIN
CARACTERIZACIN
DESGLOSADA AGREGADA
LOGROS DESGLOSE
AUTOGESTIN
GESTIN
EXTERNA
INDICADORES DE
DESEMPEO
VALORACIN FINAL
INDICADORES
DE IMPACTO
SUFICIENTE INSUFICIENTE
C
R
I
T
E
R
I
O
S
D
E
V
A
L
O
R
A
C
I
N
S
T
A
T
U
S
NO SI
NO SI
NO SI
F
A
C
T
O
R
A
V
A
N
C
E
X
5 4%
35 10%
30 5%
X
X
V
I
S
I
N

P
R
E
S
U
P
U
E
S
T
A
L
C
O
N
T
R
O
L

D
E

E
J
E
C
U
C
I
N
M
E
C
A
N
I
S
M
O
S

D
E
E
V
A
L
U
A
C
I
N
La asignacin de recursos
para los programas de
prevencin del delito carece
de indicadores slidos de
aplicacin as como de una
estructura programtica
para la asignacin y
distribucin de los mismos.
El presupuesto que la
Secretara de Seguridad
Pblica asigna a los
programas de prevencin
del delito se increment sin
que esto signifque que
haya continuidad respecto
del presupuesto y los
programas del ao anterior.
Estos indicadores se
encuentran incluidos
dentro de los desgloses
del presupuesto, por
programa, la evaluacin es
interna aunque proyecta
incluir participaciones
ciudadanas.
Los logros se registran de manera
cuantitativa y existen frmulas
que se usan para medir el
desempeo, las cuales varan de
acuerdo con el programa que se
evale y la meta que se pretenda
alcanzar; no obstante, los logros
no siempre son asequibles y
resulta difcil contrastarlos con la
realidad.
Fuente: Evaluacin de las 10 demandas ciudadanas del gobierno federal realizada por MUCD (pg. 103).
La informacin que sustenta la medicin del grado de avance de la accin gubernamental se
analiza a lo largo de todo el documento, expresndose en cuadros de anlisis con su respectiva
explicacin, y en la redaccin de ideas centrales al fnal de cada anlisis con sus respectivas
recomendaciones.
Como en cualquier investigacin y trabajo de supervisin social, el enfoque utilizado puede
y debe ser perfeccionado. De hecho as se hizo, y la metodologa ha sido mejorada, lo que permite
que en lo sucesivo sea ms sencillo hacer comparaciones que puedan ser identifcadas de manera
ms simple, tanto por parte de la sociedad como por acadmicos y por la opinin pblica, de
modo que as tengan ms elementos para hacer su propio juicio respecto de los avances que se
han logrado en materia de seguridad pblica.
A 2010 se han llevado a cabo el seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas
al gobierno federal y a los gobiernos estatales. Al gobierno federal se lo evalu en 2007 y
posteriormente en 2008. En cuanto a los gobiernos locales, en 2007 y 2008 se evalu al gobierno
del Distrito Federal, y en 2008 al gobierno de los estados de Tamaulipas y Jalisco.
En junio de 2009 se frm un convenio con el gobierno del estado de Mxico, que es una de
las entidades federativas con mayor nmero de habitantes, y con un ndice delictivo elevado en
los ltimos aos, sobre todo en la zona metropolitana.
Como parte de nuestro programa permanente, se pretende establecer compromisos con
otras gobernaciones estatales, para que retomen las 10 demandas en su agenda de seguridad y
justicia.
Los resultados de este esfuerzo no han sido menores, pues a travs de una serie de
conclusiones y recomendaciones se ha logrado incidir en la poltica pblica, y en el diseo de
leyes de seguridad y justicia.
Entre algunas recomendaciones que han sido atendidas por los gobiernos destaca que
se solicit al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Lic. Marcelo Ebrard Casaubon, reiterar su
compromiso de garantizar una ciudad segura y con justicia para todos, cumpliendo y avanzando
de manera decidida con los compromisos frmados. MUCD seguir realizando, al igual que en
otros estados, el seguimiento anual de dichas demandas, al tiempo que generar recomendaciones
y propuestas.
Recomendaciones y propuestas
Instrumentar un programa nico e integral de prevencin del delito.
Construir indicadores de efciencia, efcacia e impacto compartidos con la sociedad.
Aplicar encuestas de victimizacin y satisfaccin ciudadana.
Implementar acciones de modernizacin y transparencia de los procesos del Ministerio Pblico.
Unifcar criterios para la distribucin del personal por agencia.
Ampliar el espectro de competencia de la justicia alternativa.
Multiplicar el nmero de centros de justicia alternativa.
101
Captulo 8
Realizar modifcaciones legislativas que permitan resolver los asuntos del orden penal mediante
mecanismos alternativos a la prisin.
Fortalecer la poltica presupuestal para la readaptacin social.
Disminuir el hacinamiento en centros de reclusin.
Disminuir los niveles de reincidencia.
Capacitar y brindar informacin a los ciudadanos para que participen en el diseo de polticas
de seguridad y justicia.
Establecer compromisos con tiempos de ejecucin predeterminados y con metas cuantifcables,
que puedan ser monitoreados, evaluados y percibidos por la sociedad.
Muchas de estas propuestas han sido retomadas por el gobierno del Distrito Federal, y
convertidas en acciones que inciden en la mejora de los procesos de seguridad y justicia.
Del seguimiento y la
evaluacin de las 10 demandas
ciudadanas, se desprende un
informe escrito (www.mucd.
org.mx), en el cual se incluyen
conclusiones y recomendaciones
especfcas para cada una de
las demandas, las cuales son
difundidas a travs de una
conferencia de prensa a la que
asisten medios nacionales que
reproducen la informacin.
La transformecin del modelo de
seguridad y justicia en nuestro pas
est en una etapa incipiente, pues
las instituciones no han avanzado en
la implementacin de las polticas
pblicas y los programas necesarios
para plasmarla, afirm Mxico Unido
Contra la delincuencia (MUCD).
Tras realizar un diagnnstico, la
asociacin civil descubri que el
grado de avance de sus 10 demandas
ciudadanas ms importantes que
adems forman parte de los compro-
misos del Acuerdo Nacional por la
Seguridad, la Justicia, y la Legali-
dades de apenas 20.5 por ciento-
global.
El rubro menos atendido es el
establecimiento de mecansmos de
justicia alternativa en material penal,
que obtuvo slo 2.5 por ciento de
avance. En contraste, la demanda
mejor evaluada fue la del acceso a la
informacin en materia de seguridad
pblica, con 32.5 por ciento.
La implementacin de juicios
ms imparciales y cortos; la in-
tervecin de cuentas bancarias de
delincuentes; y lograr una verdadera
reintegracin de presos, obtuvieron
22, 27.5, y 22 por ciento.
MUCD defini los resultados depen-
diendo del porcentaje: de 0 15 nulo;
de 16 25 incipiente; de 26 a 45
bsico; de 46 a 65 intermedio; de 66 a
95 avanzado; y de 96 a 100 ptimo.
Es decir, que de las 10 demandas
evaluadas, 5 fueron incipientes, 2
nulas, y 3 avanzaron al nivel bsico.
Advierte Mxico Unido
un incipiente avance
Antonio Baranda
102
Captulo 8
Entre los resultados ms importantes, se pueden sealar los siguientes:
Evaluacin puntual de los programas de gobierno que responden a cada una de las
demandas ciudadanas a travs de una metodologa.
Elaboracin de conclusiones y recomendaciones para cada una de las demandas
ciudadanas con el nimo de contribuir a mejorar la poltica pblica de seguridad y
justicia.
Presentacin pblica de los resultados y recomendaciones ante la sociedad y la prensa.
El principal elemento que hace sostenibles las 10 demandas ciudadanas es que son resultado
de las inquietudes y preocupaciones de los ciudadanos sobre el grave problema de inseguridad
que se vive en Mxico, y cuentan con el apoyo de miembros de la sociedad civil, acadmicos y
expertos. Adems, contemplan todos los eslabones de la cadena de seguridad pblica, desde
la prevencin del delito hasta la readaptacin social, incluidos ciertos elementos adicionales
considerados como preponderantes, que son la participacin ciudadana, la transparencia, la
rendicin de cuentas, la profesionalizacin y la dignifcacin de los organismos de seguridad y
justicia.
Se establece un compromiso pblico con los gobernantes, a fn de que las demandas sean
consideradas en sus agendas de gobierno. A continuacin se presenta el documento ciudadano
frmado entre MUCD y el gobierno del estado de Mxico.
Fuente: Archivo de MUCD.
103
Captulo 8
El seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas ha sido reproducido en Mxico
tanto espacial como temporalmente. Por una parte, se ha reproducido con el gobierno federal
y con tres gobiernos locales (Distrito Federal, Jalisco y Tamaulipas) y tambin en dos ocasiones
(2007 y 2008) para el gobierno federal.
Tenemos confanza en que este trabajo contribuir para que las instituciones hagan un
balance sobre las reas, los procesos y los resultados que se estn obteniendo para corregir
defciencias o errores y fortalecer aquellas actividades que estn generando buenos resultados
en cuestiones de seguridad.
El enfoque de gestin para resultados fue usado en el seguimiento y la evaluacin de las
10 demandas ciudadanas, de conformidad con las siguientes herramientas metodolgicas que
impactaron en la transformacin institucional:
Firma de compromisos. Los candidatos a los gobiernos frman las 10 demandas, y una vez
electos las ratifcan, para posteriormente evaluar su cumplimiento.
Elaboracin de indicadores de gestin. Para cada una de las demandas ciudadanas se
dise una serie de indicadores a fn de evaluar el desempeo, el impacto, la efciencia,
etc., de las acciones en materia de seguridad y justicia.
Sistema de recomendaciones especfcas. A partir del anlisis de las diferentes acciones
en materia de seguridad y justicia, se emite una califcacin general en funcin de los
criterios de valoracin, y se elaboran recomendaciones especfcas para mejorar la
gestin y los procesos institucionales.
Transparencia en el gobierno. La informacin para el seguimiento y la evaluacin de las
demandas ciudadanas proviene del mbito pblico o es solicitada mediante los titulares
de las dependencias gubernamentales. A travs de nuestro seguimiento y evaluacin
transparentamos a la ciudadana la informacin que no es pblica.
La frma de compromisos permiti articular la voluntad poltica para mejorar la gestin y los
procesos institucionales en materia de seguridad y justica. Posteriormente, el seguimiento y la
evaluacin nos permitieron establecer una nueva cultura de gestin pblica con un alto nivel de
responsabilidad para evolucionar hacia el cumplimiento de las 10 demandas en un perodo de
tiempo determinado.
Como organizacin de la sociedad civil, asumimos el compromiso de sistematizar, ordenar
y evaluar las acciones de seguridad y justicia, para llevar a cabo el puntual seguimiento del
cumplimiento a las demandas ciudadanas, con el compromiso permanente de informar a la
sociedad.
Para poder evaluar y dar seguimiento a cada una de las demandas, se elabora un catlogo
de indicadores en el que participan expertos en la materia, miembros de la sociedad civil,
acadmicos y funcionarios del gobierno, as como tambin ciudadanos comprometidos con la
problemtica de inseguridad del pas.
Este catlogo de indicadores de seguridad y justicia, y su posterior aplicacin en el
seguimiento y la evaluacin, es indito en el pas, y ha sido retomado por otras organizaciones de
la sociedad civil (OSC). Un ejemplo es la organizacin Mxico Evala, que integr el Sistema de
ndices e Indicadores en Seguridad Pblica.
104
Captulo 8
El seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas ha sido reproducido en Mxico
tanto espacial como temporalmente. Por una parte, se ha reproducido con el gobierno federal
y con tres gobiernos locales (Distrito Federal, Jalisco y Tamaulipas) y tambin en dos ocasiones
(2007 y 2008) para el gobierno federal.
Tenemos confanza en que este trabajo contribuir para que las instituciones hagan un
balance sobre las reas, los procesos y los resultados que se estn obteniendo para corregir
defciencias o errores y fortalecer aquellas actividades que estn generando buenos resultados
en cuestiones de seguridad.
El enfoque de gestin para resultados fue usado en el seguimiento y la evaluacin de las
10 demandas ciudadanas, de conformidad con las siguientes herramientas metodolgicas que
impactaron en la transformacin institucional:
Firma de compromisos. Los candidatos a los gobiernos frman las 10 demandas, y una vez
electos las ratifcan, para posteriormente evaluar su cumplimiento.
Elaboracin de indicadores de gestin. Para cada una de las demandas ciudadanas se
dise una serie de indicadores a fn de evaluar el desempeo, el impacto, la efciencia,
etc., de las acciones en materia de seguridad y justicia.
Sistema de recomendaciones especfcas. A partir del anlisis de las diferentes acciones
en materia de seguridad y justicia, se emite una califcacin general en funcin de los
criterios de valoracin, y se elaboran recomendaciones especfcas para mejorar la
gestin y los procesos institucionales.
Transparencia en el gobierno. La informacin para el seguimiento y la evaluacin de las
demandas ciudadanas proviene del mbito pblico o es solicitada mediante los titulares
de las dependencias gubernamentales. A travs de nuestro seguimiento y evaluacin
transparentamos a la ciudadana la informacin que no es pblica.
La frma de compromisos permiti articular la voluntad poltica para mejorar la gestin y los
procesos institucionales en materia de seguridad y justica. Posteriormente, el seguimiento y la
evaluacin nos permitieron establecer una nueva cultura de gestin pblica con un alto nivel de
responsabilidad para evolucionar hacia el cumplimiento de las 10 demandas en un perodo de
tiempo determinado.
Como organizacin de la sociedad civil, asumimos el compromiso de sistematizar, ordenar
y evaluar las acciones de seguridad y justicia, para llevar a cabo el puntual seguimiento del
cumplimiento a las demandas ciudadanas, con el compromiso permanente de informar a la
sociedad.
Para poder evaluar y dar seguimiento a cada una de las demandas, se elabora un catlogo
de indicadores en el que participan expertos en la materia, miembros de la sociedad civil,
acadmicos y funcionarios del gobierno, as como tambin ciudadanos comprometidos con la
problemtica de inseguridad del pas.
Este catlogo de indicadores de seguridad y justicia, y su posterior aplicacin en el
seguimiento y la evaluacin, es indito en el pas, y ha sido retomado por otras organizaciones de
la sociedad civil (OSC). Un ejemplo es la organizacin Mxico Evala, que integr el Sistema de
ndices e Indicadores en Seguridad Pblica.
105
Captulo 8
1
Directora del Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), Programa de Transparencia y Presupuestos Pblicos (vase
www.ieepp.org; correo electrnico: cpineda@ieepp.org).
107
NICARAGUA: DILOGOS PARA TRANSPARENTAR
EL PRESUPUESTO PBLICO Y FORTALECER
EL PROCESO DE PRIORIZACIN Y ASIGNACIN
DE RECURSOS DE LA INVERSIN PBLICA
Claudia Pineda
1
Captulo 9
Captulo 9
Introduccin
El Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), un centro de pensamiento
independiente con sede en Managua, Nicaragua, creado en 2004, contribuye a travs del anlisis
y seguimiento del presupuesto nacional a que exista una gestin transparente y efciente del
sector pblico, enfocada en resultados a favor de los grupos ms vulnerables. El IEEPP busca
incidir a favor de una formulacin y gestin presupuestaria equitativa para que los benefcios de
los programas dirigidos a la reduccin de la pobreza alcancen un impacto real y positivo entre
los ms vulnerables.
El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP ha promovido un intenso
dilogo presupuestario con legisladores, medios de prensa y la sociedad civil. El resultado:
un presupuesto abierto a un debate pblico, con mejor informacin y ms enfocado en las
prioridades del gasto social.
En un contexto nacional en el que todava existen importantes retos para entablar un dilogo
fuido con quienes defnen y ejecutan polticas pblicas, y para el acceso de la sociedad civil
organizada y de los medios de comunicacin a informacin pblica oportuna, el IEEPP busca
incidir mediante el anlisis presupuestario y la diseminacin de la informacin.
La metodologa empleada por el Instituto consiste en propiciar y estimular un debate
abierto sobre las prioridades presupuestarias y las oportunidades de ampliar la inversin social
considerando las limitaciones fscales y proponiendo opciones a mediano plazo.
Se busca mostrar si las asignaciones presupuestarias se corresponden con las prioridades
nacionales y las metas que los gobiernos han trazado en los Planes de Desarrollo y Planes
Sectoriales, plasmados en el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP). Esto se concreta en
talleres, conversaciones con periodistas y foros relacionados con los anlisis y las investigaciones
que se realizan sobre la asignacin, la ejecucin y las reformas presupuestarias en dos sectores:
salud y educacin.
Para ello, el IEEPP ha promovido dilogos entre actores clave de la negociacin presupuestaria
(el gobierno central, los legisladores, la sociedad civil organizada) y con los medios de
comunicacin social. Tambin se les ha dado seguimiento a programas emblemticos
2
que
buscan erradicar la pobreza, evaluando los resultados alcanzados en contraste con las metas
propuestas.
109
2
Esto se ha emprendido bajo el supuesto de que un programa es una herramienta para alcanzar una meta de poltica. En este caso, se han
efectuado dos trabajos que analizan el desempeo del Programa Productivo.
Captulo 9
Un desafo al que IEEPP busca aportar es que los informes de ejecucin presupuestaria
(trimestrales y de fn de ao) no se centren nicamente en el nivel de ejecucin del gasto asignado,
sino tambin en los resultados alcanzados y vinculados a las metas e indicadores establecidos
en los planes.
En este sentido, el rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP realiza un
anlisis de la ejecucin presupuestaria que pretende llenar este vaco
3
y apunta a identifcar
recursos que podran ser dirigidos a instituciones con experiencias o programas exitosos y claves
para la reduccin de la pobreza. Este es el aporte del Instituto a los esfuerzos encaminados a una
gestin para resultados en el desarrollo (GpRD).
A travs de los anlisis y las investigaciones sobre el presupuesto, se les ha suministrado
informacin cuantitativa y cualitativa a los actores clave de la negociacin presupuestaria y
al pblico, rompiendo con el mito de que el Presupuesto General de la Repblica es materia
exclusiva de funcionarios pblicos.
Resea del caso
En 2007, con la asistencia tcnica del International Budget Partnership (IBP), el personal
del IEEPP se capacit en anlisis presupuestario e incidencia. La asistencia ha sido constante a
lo largo de los ltimos tres aos, lo que le ha permitido al equipo del Instituto adquirir nuevas
herramientas de anlisis, relacionadas con el presupuesto.
Desde entonces, en el IEEPP existe un personal joven, diversifcado, profesional y capaz de
analizar en tiempo real con la velocidad con que el contexto poltico lo amerite, ante posibles
reformas urgentes todo lo relativo al presupuesto pblico.
A lo largo de los dos aos y medio de vida de este programa, la relacin con los actores de
la negociacin presupuestaria ha evolucionado desde una situacin en la que los legisladores
eran reacios a escuchar una visin independiente sobre las prioridades presupuestarias, y solan
descartar los aportes que no provinieran de economistas reconocidos, hasta llegar a una posicin
en la cual los distintos partidos polticos se acercan al IEEPP para conocer un anlisis detallado
de los rubros presupuestarios y su relacin con las metas instauradas.
El programa ha entablado un dilogo fuido con casi todas las bancadas parlamentarias, y
ha sido capaz de realizar foros, encuentros de capacitacin y talleres con estas bancadas sobre
cuestiones presupuestarias. Los diputados facilitan el presupuesto bien detallado, las propuestas
de reformas e informacin sobre las ejecuciones del mismo, y el personal del programa se da a la
tarea de analizarlo y emitir sus consideraciones rpidamente
Desde entonces, aunque todava hay trabajo por hacer, el gasto en pobreza est ms depurado.
Y aunque esto no se le puede atribuir solamente al trabajo que el rea de Presupuesto Pblico ha
venido haciendo, s estamos seguros de que, en parte, esa mejora ha sido por nuestro aporte y las
alianzas que se han construido con otros actores de la sociedad civil y con legisladores.
Por ejemplo, anteriormente haba rubros dentro del presupuesto de la Corte Suprema
de Justicia que no eran relativos al acceso a la justicia, que eran contabilizados como gasto en
pobreza. Por eso, el Instituto y sus aliados han pugnado cvicamente para que dicho gasto est
ms focalizado, o en funcin de que la inversin en salud y educacin aumente.
110
Alimentario (PPA) o Hambre Cero, manejado por el Ministerio Agropecuario y Forestal (Magfor) y que se desprende de la Poltica de
Soberana y Seguridad Alimentaria.
3
Vase la publicacin peridica Presupuesto Ciudadano en www.ieepp.org.
Captulo 9
Y en un contexto de crisis econmica, en una Nicaragua todava defcitaria para fnanciar
todos sus gastos, han sido de gran ayuda para los legisladores las opciones ofrecidas por el rea de
Transparencia y Presupuestos Pblicos, a la hora de aprobar los presupuestos para, por ejemplo,
ahorrar y destinar ms recursos al gasto social.
Este tipo de asesora les ha servido a los legisladores para luego hacer propuestas en el pleno
de la Asamblea Nacional e intentar que se prioricen gastos en salud y educacin, sobre todo
aquellos relativos a la adquisicin de medicamentos y a la educacin preescolar, entre otros.
El trabajo del IEEPP no se ha llevado adelante nicamente con diputados, tambin
ha implicado un benefcio para la sociedad civil. Por ejemplo, la Federacin Coordinadora
Nicaragense de ONG que trabajan con la Niez y la Adolescencia (Codeni), una organizacin
vinculada con y para los derechos de los nios, nias y adolescentes, ha suscrito un acuerdo con
el IEEPP para que el Instituto capacite a su personal en todo lo relativo al presupuesto que se
destina a la niez, de forma que puedan tener infuencia en sus organizaciones territoriales, y
estas a su vez en los legisladores de su circunscripcin. Con esta estrategia se logra incidir ms
efectivamente para que las autoridades de presupuesto destinen mayores recursos a la reduccin
de la pobreza y se fscalice el uso efciente de los recursos.
La Codeni se ha benefciado con capacitaciones del rea de Transparencia y Presupuestos
Pblicos para darle lectura al presupuesto con enfoque en niez. Estas herramientas le han
servido para fortalecer sus argumentos durante la Campaa Antes de aprobar el presupuesto
ponete en mis zapatos!, que demanda ms y mejor inversin del Estado en educacin bsica y
media.
El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP, tambin trabaja con los
periodistas, a fn de que estos aporten informacin a la sociedad cuando la Asamblea Nacional
Legislativa debe tomar decisiones para aprobar el presupuesto, y que los grupos organizados
puedan incidir en la toma de decisiones de los diputados a la hora de aprobar el presupuesto.
Decenas de periodistas de la prensa escrita, la radio y la televisin han sido capacitados y
sensibilizados sobre la importancia de destinar recursos sufcientes para educacin y salud, porque
esa es la inversin fundamental para que a mediano y largo plazo el pas pueda desarrollarse.
Pero tambin se enfatiza el darles seguimiento a los logros que se estn o no alcanzando con
determinados programas, con el propsito de dar a conocer si se benefcia a quien as lo requiera.
Los anlisis sobre el presupuesto cuando est en discusin han sido presentados a los
comunicadores y estos han logrado transmitirlo a sus audiencias y lectores, de tal manera que
han constituido un canal de comunicacin efectivo para informarle a la sociedad en general las
tendencias sobre el gasto en pobreza.
Asimismo, el programa publica al menos tres informes sobre el presupuesto cada ao.
Uno cuando el presupuesto es aprobado, los siguientes cuando se aprueban reformas y otro a
mediados de ao sobre la ejecucin presupuestaria. Si hay varias modifcaciones en el ao, como
pas en 2009, el programa hace reportes extraordinarios sobre las tendencias de esas reformas y
su nexo con las metas establecidas.
Con esta produccin se han facilitado herramientas a la sociedad civil, a los legisladores
y a los periodistas. Muchos reporteros son capaces ahora de leer la letra menuda del
presupuesto, e identifcar los gastos burocrticos del verdadero gasto para combatir la
pobreza. Y cuando no son capaces de lograrlo, los comunicadores sociales se avocan con
personal del programa opiniones o para que se les muestre evidencia del modo en que se
puede modifcar el presupuesto sin poner en peligro el funcionamiento del Estado, y a la vez
destinar recursos para meriendas escolares
4
o la adquisicin de medicamentos, por ejemplo.
111
4
El programa de desayuno escolar consiste en que en las escuelas pblicas les suministren a los estudiantes de primaria y preescolar un vaso
de leche y una galleta nutritiva.
Captulo 9
Resultados concretos
A travs de la incidencia y los anlisis realizados por el IEEPP se ha logrado lo siguiente:
1. En enero de 2009 el proyecto de presupuesto fue objeto de ajustes debido a la disminucin
de los ingresos fscales y el retiro del 15% de las donaciones para fnanciarlo. Dichas
reducciones afectaran nicamente el 20% de gasto corriente burocrtico; sin embargo, el
IEEPP identifc que se reducan US$2,6 millones del monto total destinado a la compra
de medicamentos. Entonces se inici una labor de incidencia con los legisladores, el
Ministerio de Salud y la sociedad civil organizada para que no se afectara ese rubro,
como fnalmente pas. Se destinaron recursos de alivio de la deuda para cubrir la brecha.
2. Cuatro de las cinco bancadas que existen en el Parlamento han asumido como suyos
algunas de las propuestas y de los anlisis del programa incorporndolos en sus
dictmenes y discusiones en el plenario.
3. Los diputados han sido capacitados en el manejo del presupuesto, sobre todo en las
reas ms sensibles: salud y educacin.
4. A travs de los medios de comunicacin, la ciudadana ha tenido acceso a informacin
detallada sobre cmo se discute y formula el presupuesto. Se ha enfatizado de forma
sencilla en qu consiste el llamado gasto social.
5. La inversin en salud y educacin no ha decado en tanto porcentaje del PIB, a pesar del
dfcit presupuestario, la crisis fnanciera internacional y el recorte de la ayuda externa.
6. Las organizaciones civiles poseen ms y mejores herramientas para participar en sus
territorios en la formulacin del presupuesto de educacin en el marco de la Ley de
Participacin Educativa y la Poltica Educativa. Es decir, las asignaciones presupuestarias
se contrastan con las metas establecidas en la poltica y los resultados alcanzados.
7. El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos ha logrado constituirse como un
centro especializado en el anlisis minucioso del presupuesto social y en una fuente de
informacin para legisladores, periodistas y otras organizaciones de la sociedad civil
(OSC).
8. Instancias como el Grupo de Incidencia en Poltica Educativa (GIPE), el Grupo de
Inversin en Niez y Adolescencia, y la Codeni han aunado esfuerzos para lograr que no
hubiese ms reducciones al Ministerio de Educacin durante 2009.
Otros resultados institucionales tangibles son los siguientes:
1. Se ha mejorado notablemente el ambiente de la gestin poltica del presupuesto, ya
que esta se ha vuelto ms transparente y participativa, y ha trascendido la legislatura e
involucrado a la sociedad civil. Por primera vez un centro de estudios e investigaciones
como el IEEPP tuvo acceso a las discusiones de la Comisin de la Asamblea Nacional
que dictamina el presupuesto y asisti a legisladores en la elaboracin del dictamen de
minora de la ley.
112
Captulo 9
2. Hay cada vez ms personas de parte de la sociedad civil y de la legislatura interesadas en
una temtica que se crea exclusiva del Poder Ejecutivo o de los economistas.
3. Las organizaciones que abogan por ms recursos para salud y educacin comprenden
que, mientras no se efecten reformas estructurales que contribuyan a aumentar los
ingresos, nuestro trabajo se debe enfocar no solo en demandar mayores fondos sino
tambin en reclamar un uso efciente de los montos con los que se cuenta.
La comunidad cooperante acude al IEEPP para conocer los anlisis detallados que
peridicamente se publican a travs del Boletn Presupuesto Ciudadano y para obtener
informacin confable que le permita contar con mejores posibilidades en el momento de tomar
decisiones sobre la marcha de la cooperacin en el pas.
Sostenibilidad y oportunidad
de replicacin del programa
La sostenibilidad del programa est directamente vinculada con la articulacin de alianzas
estratgicas con la sociedad civil, los medios de prensa y actores institucionales como las
bancadas legislativas, que comienzan a comprender la necesidad de priorizar el gasto social
efciente y efcaz.
Este proyecto puede ser replicado sobre todo en contextos en donde no ha habido oportunidad
de construir puentes de dilogo entre la sociedad civil y los actores institucionales a cargo de la
negociacin presupuestaria y que reconocen el aporte de la sociedad civil en la gestin con base
en resultados de desarrollo.
Tambin puede ser replicado en pases en desarrollo donde el presupuesto de salud y
educacin no es sufciente, y por tanto hay que fscalizarlo para que los fondos presupuestados
sean bien utilizados y no disminuyan.
Un programa de este tipo puede ser aplicado en pases con gobiernos hostiles a la fscalizacin
de la sociedad civil, que no facilitan informacin, y donde impera un secretismo generalizado de
todas las instancias pblicas.
113
1
Coordinador del Proyecto de Descentralizacin de Salud y Participacin Comunitaria del Centro de Informacin y Recursos para el
Desarrollo (CIRD/USAID) (rgaete@cird.org.py).
115
GESTIN POR RESULTADOS
EN EL SEGUNDO NIVEL DE ATENCIN DE SALUD:
LA EVIDENCIA EN EL CASO PARAGUAYO
Rubn Gaete
1
Captulo 10
Captulo 10
Descripcin del caso
Este es un caso de gestin por resultados en el rea de salud a nivel local, en el que se toma
como unidad de anlisis la Gestin descentralizada y el Seguro Local de Salud de Fram, distrito
rural del Departamento de Itapa, en la parte Sur de Paraguay.
El Seguro Local de Salud es un sistema por el cual las familias pagan mensualmente un
pequeo monto de dinero (prima), a cambio del cual tienen derecho a servicios de salud
preventivos y curativos, establecidos y explicitados en una lista de benefcios, y cuyo excedente
fnanciero se utiliza para fnanciar las prestaciones a la poblacin pobre. La administracin la
realiza el Consejo Local de Salud (CLS) en coordinacin con la municipalidad, y los servicios se
brindan en los establecimientos locales de salud pblicos y privados con los cuales se tengan
acuerdos frmados.
El enfoque de gestin por resultados en la implementacin del proyecto est presente tanto
en el diseo como en su implementacin, pues hacerse cargo de los resultados, en la prctica,
signifca hacerse cargo de que los procesos produzcan buenos resultados, algo muy similar a lo
que se espera de los mdicos: buena praxis. La consecuencia natural de hacerse cargo de los
resultados es la descentralizacin. Esta implica mayor autonoma de decisin de parte de los
gestores para lograr mejores resultados.
La hiptesis implcita es que la gestin pblica, con una activa participacin de la
sociedad civil organizada, articulada con las instancias de gobiernos subnacionales de manera
complementaria y en un marco de mayor fexibilidad y transparencia en la gestin, posibilita una
mayor efectividad en el logro de los resultados.
mbito de aplicacin
El Municipio de Fram es una comunidad rural del sur de Paraguay, ubicada a 350 Km de
Asuncin, la capital del pas. Tiene una extensin de 320 Km (32.000 ha), y cuenta con una
poblacin de 6.936 habitantes (Censo 2004, realizado por la comunidad de Fram), el 52% de los
cuales corresponde a hombres y el 48% a mujeres; se registran 1.832 mujeres en edad frtil y 862
nios de 5 aos o menores a esa edad. Del total de la poblacin, el 60% se encuentra en el radio
urbano y el 40% en el rea rural.
Fram cuenta con un centro de salud y un puesto de salud, ambos establecimientos pblicos
que forman parte de la red de servicios de la 7 Regin Sanitaria de Itapa dependiente del
Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPyBS) del gobierno central. El centro de salud
ofrece servicios de consulta externa, as como tambin servicios de diagnstico, emergencia y
hospitalizacin con una capacidad mxima de 11 camas (ao 2006). Como resultado del proceso
descentralizador, este fue uno de los primeros centros cuya administracin fue delegada por
medio de un acuerdo de gestin entre el MSPyBS y la municipalidad, para que esta, a travs
del Consejo Local de Salud (CLS), lo administrara localmente, lo cual sent las bases para el
desarrollo de un Seguro Local de Salud.
117
Captulo 10
El problema
En la dcada de 1990 e inicios del ao 2000, la situacin del distrito de Fram, al igual que la
del resto del pas, producto en parte de la centralizacin excesiva, presentaba un sistema pblico
de servicios de salud con graves difcultades fnancieras y presupuestarias, y agudos problemas de
desabastecimiento de medicamentos e insumos bsicos, as como tambin equipos sin reparar
ni mantener, lo cual repercuta en un elevado gasto para las familias, pues estas deban afrontar
lo que el sistema pblico era incapaz de resolver. Por otro lado, exista una baja participacin
social (de la comunidad en general) y un escaso compromiso del gobierno local en la gestin de
los servicios de salud.
La solucin propuesta
La solucin propuesta consista en implementar un Seguro Local de Salud, de tipo voluntario,
en el marco del proceso de descentralizacin, administrado por el Consejo Local de Salud (CLS)
de la ciudad de Fram, con participacin del gobierno municipal, mediante el cual las familias
abonaran un importe mensual a cambio de un listado de servicios preventivos y curativos,
establecidos y explicitados en un paquete bsico y tres tipos de paquetes bsicos ampliados (2
piso). Los servicios se brindaran en establecimientos sanitarios del sector pblico y privado que
tuvieran acuerdos frmados. El procedimiento de implementacin fue desarrollado bsicamente
dos en etapas:
En la primera etapa se llev a cabo la descentralizacin administrativa del centro de
salud dependiente del MSPyBS a travs de un acuerdo de gestin donde se estipularon las
responsabilidades y obligaciones de cada una de las entidades frmantes, delegndose la
administracin del centro de salud a la municipalidad va el CLS. Esto posibilit mejorar el
funcionamiento, potenciando la capacidad resolutiva del centro de salud, y recuperar la confanza
y credibilidad por parte de la comunidad.
El marco general se puede apreciar en el esquema comparativo del grfco 1.
En la segunda etapa se estructur el Seguro Local de Salud, donde se establece que el
excedente y el aporte de la municipalidad se destinan a solventar los servicios de las familias
insolventes.
En esa lnea, el enfoque del proyecto consiste en la descentralizacin administrativa del
establecimiento de salud dependiente del Ministerio de Salud Pblica (centro de salud) a travs
de un acuerdo de gestin donde se estipulan las responsabilidades y obligaciones de cada una
de las entidades frmantes, delegndose la administracin del centro de salud del MSPBS en la
municipalidad va el CLS. Esto posibilit mejorar el funcionamiento del sistema, potenciando
su capacidad resolutiva, lo cual permiti recuperar la confanza y credibilidad por parte de la
comunidad; todo esto hizo posible posteriormente estructurar un Seguro Local de Salud, de
tipo voluntario, cuyo excedente y el aporte del gobierno municipal se destinan a solventar los
servicios de las familias de escasos recursos.
118
Captulo 10
El problema
El objetivo general apunta a mejorar la situacin de salud de toda la poblacin del distrito
de Fram, a travs de una gestin descentralizada y participativa, desarrollando mecanismos
de fnanciamiento local en salud, con la participacin de los sectores pblico y privado, y la
coordinacin interinstitucional (Ministerio de Salud, gobernacin y municipio), y potenciando
la participacin ciudadana y el empoderamiento de la ciudadana en la identifcacin y solucin
de los problemas de salud.
Los objetivos especfcos son: i) incrementar la efciencia, ii) optimizar la efcacia, iii) mejorar
la capacidad resolutiva, iv) brindar sostenibilidad, v) aumentar la participacin ciudadana, vi)
incrementar la transparencia, y vii) mejorar las condiciones de salud.
Cobertura
La poblacin objetivo es el 100% de los habitantes de Fram.
119
Grfco 10.1: Marco general del proceso de descentralizacin del servicio de salud en la localidad de Fram
No existen
vnculos formales,
aunque s de
hecho el gobierno
local y el CLS
cooperan con los
establecimientos
de salud del
MSPyBS
Distintos acuerdos y convenios posibilitan
este esquema, donde:
Recursos humanos y fsicos: MSPyBS (no hay cambios
en vnculos laborales ni propiedad de infraestructura).
Gestin administrativa: CLS (manejo local de ingresos)
Gestin sanitaria: MSPyBS (centro de salud); no se pierde la
visin de red de servicios. Plan locall de salud elaborado y
controlado por el CLS en asamblea comunitaria y con
participacin de todos los estamentos en salud pblica.
Servicios que no brinda MSPyBS se realizan en cooperacin con
el sector privado.
CENTRALIZADO DESCENTRALIZADO: FRAM
Gobierno central Gobierno local Gobierno central Gobierno local
MSPBS
Regin
sanitaria
Establecimiento
de salud
Municipio
Consejo Local
de Salud
Regin
sanitaria
Consejo Local
de Salud
MSPBS
Establecimiento
de salud
Municipio
O
R
G
A
N
I
Z
A
D
A
C
O
M
U
N
I
D
A
D
Captulo 10
Institucionalizacin del Seguro Local de Salud
La planifcacin participativa es transversal a todo el desarrollo; desde un inicio se cont
con la participacin organizada de la comunidad, lo cual abarc desde los amplios procesos
de consulta a travs de los censos, la elaboracin del Plan Local de Salud y la defnicin del
Paquete Bsico de Salud hasta las asambleas comunitarias, generadas a partir de la experiencia
participativa del seguro de salud, que fueron replicadas por el gobierno municipal, mediante la
Audiencia Pblica del Presupuesto.
El censo sociosanitario se elabor en dos oportunidades, con el objetivo de tener un
diagnstico sanitario, social y econmico de la poblacin, y brind informacin til para la etapa
de diagnstico del Plan Local de Salud y la fjacin de metas de los programas sanitarios.
A fnes de 2000 se dise el Plan Local de Salud (PLS) del municipio de Fram, el cual
contemplaba, como una de las actividades previstas, el desarrollo de un Seguro Local de Salud.
Este Plan Local de Salud es plurianual. En cumplimiento de ello, en febrero de 2001, en reunin
conjunta del Consejo Local de Salud, la municipalidad y el centro de salud, se elabor un plan
de trabajo (planes operativos anuales con su presupuesto correspondiente) para concretar el
seguro, cuyo primer paso fue determinar a travs de un amplio proceso participativo un conjunto
de servicios de salud esenciales, tambin denominado Paquete Bsico, que abarcara los servicios
mnimos a ofrecer por el seguro, el cual contiene prestaciones de salud primaria y preventiva,
de acuerdo con el perfl epidemiolgico, las necesidades sanitarias, los recursos y la tecnologa
disponibles en Fram, y en consonancia con los programas y polticas prioritarias del MSPyBS.
En 2002 se iniciaron los pasos para la implementacin fnanciera del Seguro Local de Salud,
suscribindose al efecto diversos convenios y acuerdos entre los diferentes actores institucionales
y niveles de gobierno para el manejo local de los recursos de salud por parte del CLS y la provisin
de servicios en complementacin con el sector privado.
El MSPyBS ejerce la rectora y el establecimiento de normas tcnicas para la prestacin de los
servicios. Tanto los recursos humanos y fsicos como los equipamientos continan perteneciendo
al ministerio. La regin sanitaria, dependiente del MSPyBS, realiza la supervisin y el control
tcnico de la gestin sanitaria, cuidando que se cumplan las metas sanitarias.
La Secretara de Salud, dependiente de la gobernacin, coordina las acciones entre sectores
para el mejoramiento de los servicios de salud, y facilita la ejecucin de los programas de salud,
articulando sus acciones con la regin sanitaria entre: i) la municipalidad y el CLS; de este modo,
la municipalidad transfere mensualmente recursos fnancieros al CLS para que este brinde
servicios mdicos y odontolgicos a los funcionarios de la municipalidad a travs del CdeS (un
seguro colectivo), y ii) el CLS y el CIRD/USAID, as se brinda asistencia tcnica para el desarrollo
del Seguro Local de Salud, incluido el fortalecimiento institucional del Consejo Local de Salud.
Para la gestin presupuestaria, fnanciera, administrativa y de servicios prestados se
desarroll un Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), el cual facilit de manera
crucial la administracin del seguro mediante su informatizacin.
En cuanto a la prestacin de servicios, estos se brindan en establecimientos pblicos y privados,
con los cuales hayan establecido contratos la municipalidad o el CLS (ente que cumple funcin de
fnanciador), entre ellos: el Centro de Salud de Fram, proveedores privados, Laboratorio Clnico CS
Fram, Farmacia Social de Fram, y en Encarnacin la Clnica Tayi, el Hospital Regional, y la Facultad
de Medicina (UNI). Las relaciones con los proveedores estn determinadas por contratos, en los
cuales se establecen las modalidades de compra de servicios, y los productos y servicios esperados.
120
Captulo 10
El fnanciamiento es de carcter tripartito. El seguro se constituye con el aporte de las
familias mediante una cuota mensual. Existen tres tipos de planes optativos a los cuales se puede
acceder. Los excedentes (ingresos gastos) se destinan a cubrir los servicios que recibirn las
familias insolventes. En el caso de las familias no aseguradas, estas aportan al recibir el servicio,
de acuerdo con su capacidad econmica. Si no tienen recursos, reciben el servicio gratis.
El aporte municipal destina un porcentaje del presupuesto municipal para que sea
administrado por el Consejo Local de Salud (fondo de solidaridad para insolventes) para cubrir a
la poblacin pobre, y adems paga el seguro local por todos sus empleados y familiares.
El MSPyBS fnancia la planta de recursos humanos y los insumos de programas nacionales
(inmunizaciones, planifcacin familiar, kit de parto y otros medicamentos).
El fnanciamiento global proviene: i) del pago de la cuota del seguro por parte de las familias
aseguradas, ii) del aporte voluntario (donacin) de las personas no aseguradas, iii) del aporte
de la municipalidad de Fram, y iv) de los aportes del MSPyBS, que solventa los costos fjos de
recursos humanos, infraestructura y medicamentos e insumos de los programas nacionales.
121
Grfco 10.2: Sntesis y marco general de la gestin descentralizada y el Seguro Local de Salud
MARCO
INSTITUCIONAL
CLS
(Ente administrador)
Estatuto
Personera jurdica
RUC - M.H.
Adecuacin Fiscal
Grupo auditor
Organigrama
Reglamentos adm.
Flujogramas adm.
Perfl del adm. CLS
Herramientas
gerenciales
informatizadas
Presupuesto
SIAF
Sistema Estadstico
de Salud
Contratos
Centros y puestos
de salud
Hospital Regional
de Encarnacin
Facultad de
Medicina - Itapa
Poblacin
Perfl epidemiolgico
Paquete bsico:
programas regulares
y prioritarios del MSP
PLANES DE
SALUD
GERENCIAMIENTO FINANCIAMIENTO PRESTADORES
Organizacin: Sector pblico:
Infraestructura
RR.HH.
Medicamentos e
insumos program.
nacionales
Aportes usuarios
Farmacia Social
Aporte municipalidad
MSPyBS - CS:
CLS - Acuerdo
desentralizacin:
Otros:
Plan A
Plan B
Plan C
Planes ampliados:
Aportes segn
planes: familias
(CLS) - Seguro:
Ampliacin de
cartelera de
servicios
Sector privado:
Participacin
Adm: Administrativo
CLS: Consejo Local de Salud
HR: Hospital regional
M.H.: Ministerio de Hacienda
RR.HH.: Recursos humanos
RUC: Registro nico de Contribuyentes
SIAF: Sistema de Informacin Administrativa y Financiera
UNI: Universidad Nacional de Itapa
Captulo 10
El monitoreo y la evaluacin se realizan en su aspecto tcnico sanitario a travs de las
herramientas de control de gestin del centro de salud, cuantifcndose el nivel de cumplimiento
de las metas. A modo de ejemplo se puede citar como indicador el porcentaje de cobertura de
vacunacin de nios menores de 5 aos, pues las metas le son asignadas anualmente a cada
establecimiento de salud del MSPyBS en base a la cantidad estimada de poblacin de nios
menores de 5 aos por cada distrito. Del esquema completo que compone el Programa Ampliado
de Inmunizaciones (PAI), se toman dos vacunas: la BCG, pues marca el acceso del nio o de la
nia al PAI, y la SPR-triple viral, pues marca al nio o a la nia inmunizado/a, es decir que ya
complet el esquema del PAI (recibi todas las vacunas). En Fram se observa un incremento de
la cobertura (cumplimiento de metas); as, la cobertura de BCG pas del 92% en el ao 2000 al
98,4% en 2006, y el alcance de la SPR-triple viral pas del 92% al 99,5%.
En el monitoreo, el control y la evaluacin ciudadana se aplican mecanismos de transparencia
y rendicin de cuentas, como los puestos en marcha por el CLS y dirigidos a la comunidad para
que se observe su gestin en el manejo de los recursos provenientes de las diferentes fuentes de
fnanciamiento del seguro. Inclusive se cre e institucionaliz una Contralora Social, a fn de
ejercer un monitoreo del correcto funcionamiento del seguro, tanto en su aspecto fnanciero
como de prestacin de servicios.
Efectos de la implementacin
del proyecto: resultados e impacto
Para evaluar el efecto de la intervencin, se utiliz un diseo basado en la evaluacin de
las condiciones anteriores y posteriores a la implementacin de la gestin descentralizada y
del Seguro Local de Salud; para ello, se realiz un estudio con diseo de cohorte retrospectivo,
tomando como unidad de anlisis al distrito de Fram.
Este diseo requiere la medicin de indicadores de resultados en cada uno de los objetivos
antes del inicio del mismo (lnea de base, ao 2000) y el impacto correspondiente. La evaluacin
de impacto se basa en la comparacin y el anlisis de los datos de la lnea de base (ao 2000) y los
datos de seguimiento (evaluacin fnal, ao 2006), y all se determinan y cuantifcan los cambios
ocurridos en base a los indicadores previamente seleccionados.
Los datos para medir los indicadores (resultados e impacto) provienen de una encuesta al
establecimiento de salud, de una revisin de los registros administrativos del centro de salud y
del CLS, de entrevistas a actores locales clave, y de investigaciones y documentos que analizan
la experiencia de Fram por parte de la CEPAL, de la Red Interamericana de Alto Nivel sobre
Descentralizacin, Gobierno Local y Participacin Ciudadana (RIAD), de la OEA, y del CIRD/
USAID.
En este sentido, al comparar los indicadores de 2000 y 2006, se observa que la mayor parte
registr notables mejora y avances.
122
Captulo 10 123
Cuadro 10.1: Resultados e impacto de la implementacin de la gestin descentralizada
y del Seguro Local de Salud en el distrito de Fram
Indicadores de resultados
Objetivos Indicador
Volmen de Servicio
Productividad
Cumplimiento de metas
Porcentaje de cobertura de vacunacin
Infraestructura
a- Edilicia y equipamiento
b- Recursos Humanos
Tipos de Recursos Humanos
2000 2006
Variacin
Incremento
de la
efciencia
Aumento de
la efcacia
Mejoramiento
de la capacidad
resolutiva
# consultas ambulatorias
# consultas prenatales
# consultas de pediatra
# partos realizados
# cesreas
# cirugas realizadas
# intervenciones
# consultas pediatra / mdicos
(# de consultas por mdico)
Porcentaje de ocupacin de camas
Das de camas disponibles
Das de camas ocupadas
Promedio das de internacin
Administrativo
Personal de blanco
Enfermeros y auxiliares de enfermera
Mdicos
Mdicos pediatras
Mdicos clnicos
Otras especialidades
Odontlogos
m2 construido del centro de salud
(acumulado)
Cantidad de camas
Quirfano
Ambulancia
Laboratorio
Odontologa
Cantidad total
BCG (marca el acceso)
SPR -triple viral
(marca nio/a inmunizado/a
esquema completo)
6.788
416
1.450
71
0
0
426
14.067
1.262
3.630
116
68
40
865
107%
203%
150%
63%
-
-
103%
1.450
36%
2.190
791
1,86
280
6
No
No
1
3
13
10
2
1
1
0
1
11
31
20
9
2
1
6
2
800
11
1
1
1
1
186%
83%
267%
138%
100%
350%
100%
0%
-
100%
16 42
92%
92%
98.4%
99.5%
1.815
63%
4.015
2.543
2,94
25%
75%
83%
222%
58%
1 (sin funcionar)
Captulo 10
124
Grado y/ nivel de participacin ciudadana
Incremento
de la
participacin
ciudadana
Incremento
de la
transparencia
Indicadores de resultados
Indicadores de impacto
Objetivos Indicador 2000 2006 Variacin
Sostenibilidad
Origen / organismos de
fnanciamiento (diversidad)
Tasa de mortalidad
materna
Tasa de mortalidad infantil
(por 1.000 nacidos vivos)
0
22
0
8
Insitucionalidad (Consejo Local de Salud)
FF10 y FF30
Centralizado MSP
+ Farmacia Social
- FF10
Centralizado
- FF30
Descentralizado
- Municipalidad
- Seguro
- Farmacia Social
Porcentaje de fnanciamiento por origen
(estructura): es el costo de funcionamiento
anual, no los ingresos o recuperacin
del costo
Volumen de recursos /
ingresos percibidos*
Estatuto
Personera jurdica
Personera tributaria
Marco legal
Elaboracin del censo sociosanitario,
del Plan Local de Salud
Gestin / Administracin CS
Ingresos por prestacin de servicios**
Nivel de morosidad del seguro
# de eventos pblicos de rendicin
de cuentas
Disponibilidad de informacin
fnanciera y de servicios prestados
para pblico / usuarios / clientes
Difusin
No
No
No
No
No
S
No
269.731.000
n/a - no haba
seguro
1
A la vista en el
establecimiento
No
S
S
S
279.600.000
9%
2
A la vista en el
establecimiento
S*
S
S
S
S
293.731.000 944.101.552 250%
4%
100%
MSP: 85%
Municipalidad: 5%
Aporte de la
Comunidad: 10%
MSP: 34%
Municipalidad: 3%
Seguro Local
de Salud: 7%
Aporte de la
Comunidad: 47%
Otros: 10%
Mejoramiento
de las condiciones
de salud
*Incluye FF30 + otros (FF30: Fuente de Financiamiento 30, recursos institucionales, copago).
**Incluye solo aranceles de FF30.
Captulo 10
Sostenibilidad
La continuidad de los servicios, ms all de la fnalizacin de una intervencin o proyecto,
puede ser defnida como sostenibilidad, uno de cuyos indicadores es la capacidad de generar
recursos que aseguren la prestacin de los servicios en el tiempo.
Contrastando los aos 2000 y 2006, se puede observar que Fram diversifc el origen de sus
recursos, lo cual permiti que el volumen de los mismos creciera un 117%, pasando de un ingreso
promedio de US$77.486 a un ingreso de US$167.780 por ao.
La institucionalidad del Consejo Local de Salud (CLS) de Fram se vio fortalecida a travs del
estatuto, y la personera jurdica y tributaria. Es pertinente recordar que en el ao 2002 surgi el
seguro de salud, en 2004 se frm un nuevo acuerdo con el MSPyBS con un sistema de gestin
descentralizada, y en 2005 se modifc la Ley N 1.032 de descentralizacin, que otorga elementos
en el plano jurdico al CLS, brindndole autonoma local para tomar sus propias decisiones, y se
promulg la Ley N 3.037/06, a la cual se le provey el marco legal correspondiente alcanzado
en 2006.
El CLS posee un Sistema de Informacin Administrativa y Financiera (SIAF), con manuales
de procedimientos; por su parte, la Farmacia Social cuenta con un sistema de control de stock de
medicamentos y de venta, ingresos y gastos, y con mecanismos de transparencia y rendicin de
cuentas, como los utilizados por el CLS para sus consultas a la comunidad acerca de su gestin
en el manejo de los recursos provenientes de las diferentes fuentes de fnanciamiento del seguro.
Si bien la sostenibilidad depende en gran parte de las aportaciones econmicas, tambin
incluye dimensiones sociales y polticas que permiten su puesta en marcha y su mantenimiento,
entre ellas: la transparencia, la buena gestin de lo pblico, y la participacin ciudadana que
permite conocer las necesidades prioritarias de cada localidad, lo cual resulta vital para el
desarrollo del capital social y humano.
Los resultados y el impacto estn sustentados en un sistema de gestin ms gil y fexible,
orientado a resultados, lo cual ha implicado el desarrollo de instrumentos para ese estilo de
gestin, entre los que cabe destacar la implementacin de la informatizacin, que permite
identifcar y registrar adecuadamente a los benefciarios, evitando fltraciones y proveyendo
informacin administrativa, tcnica y de salud, tanto a los usuarios como a los responsables del
centro de salud local, para la toma de decisiones.
El grado de desarrollo comunitario, del nivel de confanza hacia sus representantes y, sobre
todo, de participacin activa y organizada de la comunidad, desde el comienzo y durante todo
el proceso del Programa Comunitario de Salud o Seguro Local de Salud, es lo que permite el
apoderamiento de la comunidad a travs de sus organizaciones, y constituye la clave para la
sostenibilidad. As, puede sealarse que el proyecto es econmicamente viable, socialmente
factible y genera benefcios tangibles inmediatos, siendo que la experiencia ya pas por varias
elecciones de intendentes y gobernadores. Por otro lado, el nivel de satisfaccin de la comunidad
con respecto al servicio pblico de salud introduce la idea de un gobierno local que responde a
las necesidades de la poblacin.
125
Captulo 10
Replicacin de la experiencia
Para replicar esta experiencia se necesita que exista un fuerte liderazgo de las autoridades
clave, principalmente del establecimiento de salud correspondiente. Asimismo, se precisa
un compromiso compartido entre las autoridades locales, la ciudadana y la administracin
del centro de salud, de modo que cada actor sea corresponsable de la experiencia. Para que la
ciudadana participe debe ser informada y tomar conciencia sobre los benefcios que puede
recibir, a fn de lograr un compromiso compartido y una actitud decidida, comprometida y
perseverante por parte de la poblacin.
126

Buenas Prácticas de Gestión para Resultados en El Desarrollo PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Buenas Prácticas de Gestión para Resultados en El Desarrollo PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

LIBRO DE BUENAS PRCTICAS DE

GESTIN PARA RESULTADOS EN EL DESARROLLO

También podría gustarte