Regmenes polticos y crecimiento econmico

Author(s): Adam Przeworski and Fernando Limongi

Source: Desarrollo Econmico, Vol. 34, No. 134 (Jul. - Sep., 1994), pp. 163-179
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467314
Accessed: 10/09/2010 16:42
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http://www.jstor.org
Desarrollo
Econdmico,
vol.
34, Ng 134
(julio-setiembre 1994)
163
REGIMENES POLITICOS
Y CRECIMIENTO ECONOMICO*
ADAM PRZEWORSKI"
y
FERNANDO
LIMONGI***
1. Las
argumentaciones:
c6mo la
democracia
puede
afectar el creci miento
Las
argumentaciones que
relacionan
regimenes politicos
con crecimiento econ6mico
se centran en: derechos de
propiedad, presiones por
el
consumo
inmediato
y
autonomia
de
los dictadores.
Aunque
todos
parecen
coincidir en
que
ia
garantia
de los derechos de
propiedad
estimula el
crecimiento, la cuesti6n
de
quien
protege mejor
esos
derechos,
si las
democracias o las
dictaduras,
es materia de controversia. El
principal
mecanismo a
traves
del cual
la
democracia es vista como un
obstaculo
al crecimiento
esta
constituido
por
las
presiones
en favor el
consumo inmediato, que
reducen
la
inversi6n.
S61o
los estados
preservados
institucionalmente contra tales
presiones
-lo cual no es el caso de los estados
democraticos-
pueden contraponerse
a ellas. A su
vez,
el
principal argumento
contra las
dictaduras consiste en
que
los
gobernantes
autoritarios no tienen interbs en maximizar el
producto
total. A
continuacion
se resumen estos
puntos
de vista.
2. A favor
y
en contra: democracia
y
derechos de
propiedad
La idea de
que la
democracia
protege
los derechos de
propiedad
es una invencion
reciente
y,
nos
parece,
un tanto forzada.
Durante la
primera
mitad del
siglo
XIX,
las consecuencias
econ6micas
de
ia
democra-
cia estuvieron en el centro de los debates relativos a los derechos al voto
y
de sindicaliza-
ci6n. Conservadores
y
socialistas coincidian en
que la
democracia
-particularmente
en
cuanto al
sufragio
universal
y
la
libertad de formar sindicatos- necesariamente amenazaba
la
propiedad.
El
fil6sofo
escoces
James Mackintosh
predijo
en 1818
que
si "las clases
trabajadoras" adquieren
el derecho al
voto, "la
consecuencia sera con certeza una
perma-
nente animosidad entre
opini6n y propiedad" (citado
en
Collini,
Winch
y
Burrow, 1983, p.
98).
David Ricardo admitia la
extension
del voto
solo
a"aquella parte
de ellos
[el pueblo] que
*
Agradecemos
a los autores la
autorizaci6n para publicar
este
trabajo, originalmente aparecido
en The
Journal of Economics
Perspectives,
vol.
7,
n.
3,
verano 1993.
**
Departamento
de Ciencia Politica, Universidad de
Chicago. [
I
5828 South
University
Avenue
/Chicago /
Illinois
606371
/ (312)
702-8050 / Fax:
(312)
702-1689.1
***
Universidad de San Pablo.
Investigador
del
Centro
Brasileiro de AnAlise e
Planejamento. [
13
CEBRAP /
Rua
Morgado
de Mateus, 615 / CEP 04015-902 / San Pablo / Brasil
/
I
(011)
574-0399 / Fax:
(55-011) 574-5928.]
164 ADAM PRZEWORSKI Y FERNANDO LIMONGI
se
supone
no esta interesada en destruir el derecho de
propiedad" (p. 107).
Thomas
Macaulay
en su discurso sobre los cartistas en 1842
(1900, p. 263) defini6
el
sufragio
universal como "el
fin de
la
propiedad y por
lo
tanto de toda
civilizaci6n"'1.
Ocho ahos
despues,
Carlos Marx
expreso
la
misma convicci6n de
que la propiedad y
el
sufragio
universal son
incompatibles (1952, p. 62).
De acuerdo con su
analisis, la
democracia inevi-
tablemente "desencadenaria la lucha de clases": los
pobres
usan
la
democracia
para
expropiar
a los
ricos;
al ser
amenazados,
los ricos subvierten
la democracia, tipicamente
"abdicando"
del
poder politico
en favor de
las
fuerzas armadas
permanentemente organiza-
das. En
consecuencia, o
el
capitalismo
o
la
democracia sucumben. La combinaci6n de de-
mocracia
y capitalismo
es
asi,
en las
palabras
de
Marx,
una forma de
organizacion
de la
sociedad
inherentemente
inestable, que
es "solamente la
forma
politica
de
la
revolucibn
burguesa, y
no su forma
de
vida conservadora"
(1934, p. 18), o
"solamente una
situaci6n
espasm6dica excepcional [...] imposible
en cuanto forma normal de sociedad"
(1971, p. 198).
Retrospectivamente,
esas conclusiones son
exageradas.
Existen
hoy
en el mundo
catorce
paises que
fueron
capitalistas y democraticos,
de manera
continuada,
en los
Oltimos
cincuenta afos. Sin
embargo,
esas visiones
clsicas
deben ser suficientes
para
al
menos cuestionar
la
afirmacion,
tan en
boga
Oltimamente,
de
que la
democracia necesaria-
mente
promueve
el
desarrollo
a
traves
de
la
salvaguarda
de los derechos de
propiedad.
Douglass
North
(North y
Thomas, 1973;
North
1990),
no obstante haber sostenido
que
la
proteccion
del derecho de
propiedad
es esencial al
crecimiento,
no demostr
la
existencia
de
un vinculo entre los derechos de
propiedad y
la
democracia.
Segon
North
y
Weingast (1989, p. 803):
Lo mds
probable
es
que
el soberano cambiard los derechos de
propiedad
en su
propio
beneficio,
cuanto menor sea el retorno
esperado
de
inversion
y
cuanto menor,
a su
vez,
el
incentivo a
ia inversion.
Para
que
el crecimiento
econ6mico
ocurra,
el soberano o el
gobierno
deben no
solo
establecer el
conjunto
relevante de
derechos,
sino
tambien
asumir
un
compromi-
so confiable de
que
los
mantendran2
Sin
embargo,
North nunca es
explicito respecto
de
cuales
son las instituciones
que
asegurarian
ese
compromiso:
s0lo
hemos hallado un
pasaje
en su
6ltimo
libro en el cual
identifica
explicitamente
esas instituciones como democraticas
(1990, p. 109).
Mancur Olson
(1991, p. 153) sostuvo,
a su
vez, que
un
autocrata
no
puede compro-
meterse de modo
confiable:
"Si el domina la
sociedad,
no existe nadie
que pueda
forzarlo a
mantener sus
compromisos".
Lo
que
interesa no es
s0lo
el
compromiso
del
regimen
existente en
seguir
una
politica determinada;
lo
que importa, ademas,
es
que la
propia
sobrevivencia del
regimen
tambi6n debe estar fuera de duda. En
particular,
es
probable
que
un
autocrata
amenazado
saquee la
sociedad. Pero Olson
tampoco consigue explicar
como
las instituciones democraticas
podrian generar
un
compromiso
creible.
La literatura sobre derechos de
propiedad
considera al Estado como
la
Onica
fuente
potencial
de amenaza a
la
propiedad3.
Pero los derechos de
propiedad
son amenazados
1
Solo
James Mill
procur6 mitigar
esos temores de que
los
pobres despojarian
a los ricos. Ofreci6
algunos
argumentos
deductivos un tanto
capciosos, pero
en Oltima instancia se bas6 en la siguiente generalizaci6n
empirica:
"Nosotros desafiamos
[a
los
oponentes]
a citar un
ejemplo,
uno
por lo menos, de la primera
a
la
Oltima
pagina
de la historia, del
pueblo de cualquier pais que
demuestre hostilidad a las
leyes generales de la propiedad,
o manifieste el deseo de subvertirlas" (citado en Collini,
Winch
y Burrow, 1983, p. 104).
2
North y Weingast descubrieron
que
en
la Inglaterra
del
siglo
XVII
la
democracia
protegia
los derechos
de
propiedad,
conclusi6n
que
no es
particularmente sorprendente,
dado
que
s6lo los
propietarios gozaban de
derechos politicos.
3
Debemos
esta
formulaci6n a
Zhiyuan Cui (1992).
REGIMENES
POLITICOS Y CRECIMIENTO ECONOMICO
165
por
actores
privados: la
propiedad capitalista
es amenazada
por
los
trabajadores organiza-
dos, la propiedad
de los seiores de
la
tierra
por
los
campesinos
sin tierra. No es
para
nada
evidente
que
el villano sea necesariamente "el
gobernante".
De
hecho,
uno de los dilemas
liberales reside en
que para proteger la propiedad
contra las
usurpaciones privadas
es
necesario un Estado
fuerte,
pero
un Estado fuerte es en si mismo una fuente
potencial
de
amenaza a
la
propiedad.
El mercado es un sistema en el cual recursos limitados son
asignados
a usos
alternativos mediante decisiones descentralizadas. Sin
embargo,
en el
capitalismo
la
propiedad
esta institucionalmente
separada
de la
autoridad:
los
individuos son al mismo
tiempo agentes
en el mercado
y
ciudadanos.
Por
lo tanto,
existen dos mecanismos
por
los
cuales los recursos
pueden
ser
asignados y
distribuidos
entre los
agentes
economicos:
el
mercado
y
el Estado. El mercado es el mecanismo
por
el cual los individuos votan a favor de
una
asignacion
con los recursos
que poseen, y
esos recursos son
siempre
distribuidos
desigualmente;
el Estado es un sistema
que asigna
recursos
que
no
posee,
siendo los
derechos distribuidos diferentemente a como lo hace el mercado. Se
sigue que la
asigna-
cion
de recursos
que
los individuos
prefieren
en tanto
ciudadanos,
en
general,
no coincide
con
la
que
ellos obtienen via mercado.
La democracia en
la
esfera
politica
exacerba esa
divergencia
al
garantizar
la
igualdad
del derecho de influir sobre
la
asignaci6n
de recursos. De
hecho, la
distribuci6n del
consumo causada
por
el mercado
y aquella elegida por
los
ciudadanos
a
traves
del voto
deben ser
diferentes,
toda vez
que la democracia ofrece,
a
traves
del
Estado,
una
oportunidad
de
reparacion
a
aquellos que
son
pobres, oprimidos
o
aun
miserables como
consecuencia de
la
distribuci6n inicial de dotes. Provistos de
poder politico
en
la
forma de
sufragio universal, quienes
sufren las consecuencias de
la
propiedad privada
intentaran
utilizar ese
poder para expropiar
a los ricos: en
lenguaje moderno,
si el elector medio es
decisivo
y
si
la
curva
de
distribucion
del
ingreso generada por
el mercado es asimetrica a
la
derecha
(como lo
es
siempre),
el
equilibrio
de
la
decision
por mayoria (si
existe
alguno)
llevard a una
mayor igualdad
de
ingresos. Asi,
no se
justifica
el uso
generalizado
en estudios
econometricos
de
la
democracia como
proxy para
las
garantias
de los derechos de
propiedad4:
la democracia
puede promover
el
crecimiento, pero
no via este mecanismo.
3. Contra
la
democracia:
la
democracia
conspira
contra
la
inversi6n
Mientras
que
los andlisis cldsicos vieron a
la democracia
como una amenaza a
la
propiedad privada, la
misma linea de
argumentacion
fue reactivada en los comienzos
de
los
aios '60 centrandola en el crecimiento. Las
primeras
declaraciones modernas
de
que
la
democracia
conspira
contra el crecimiento fueron
probablemente
las
de Walter Galenson
y
las de
Karl de Schweinitz. Este
U0timo
argumentaba,
en
1959, que la
democracia libera las
presiones por
el
consumo
inmediato
que
se
generan
en detrimento de
la
inversion
y, por
lo
tanto,
del crecimiento5. Este
argumento
obtuvo
amplia aceptaci6n bajo
la
influencia de
4 Observese que este
uso
implica que
las dictaduras son invariablemente hostiles a la propiedad privada.
Barro
(1989, p. 22)
s6lo
pudo hallar, en todo
el
mundo, tres casos
que
no lo eran:
Chile, Corea del Sur
y Singapur.
5
Galenson mencion6 tanto el
papel
de los sindicatos como el de los
gobiernos.
Con relaci6n a los
sindicatos,
sostuvo
que
en una sociedad
democratica
estos
"deben normalmente
apelar
al
trabajador
a
traves
de una
plataforma consumista
de
maxima.
No
importa
cuAnta
'responsabilidad' demuestre
el
lider
sindical en su
compren-
si6n de
las limitadas
posibilidades
de consumo existentes al comienzo de la industrializaci6n;
61
no se
puede permitir
moderar sus reclamos
[a
causa de la competencia
entre los
sindicatos]".
Con relaci6n a los
gobiernos
observ6:
"Cuanto
mAs democratico
fuere un
gobierno, [...1 mayor
el desvio de recursos de la inversi6n hacia el consumo". De
acuerdo
con de Schweinitz
(1959, p. 388),
"si los sindicatos
y
los
partidos
obreros tuvieran 6xito
en asegurarse
una
166 ADAM PRZEWORSKI Y FERNANDO LIMONGI
Samuel
Huntington (1968; y Huntington y Dominguez, 1975)6.
En esta
vision,
la
democracia
genera
una
explosi6n
de demandas
por
el consumo corriente. Estas
demandas,
a su
vez,
amenazan las
ganancias;
consecuentemente,
reducen
la
inversion
y
retardan el crecimien-
to. La democracia deviene
asi enemiga
del desarollo
economico.
Ademas,
mediante una inferencia un tanto
dudosa, quienes
sostienen ese
punto
de
vista
concluyen
en
que
las dictaduras
estan,
por
lo tanto,
mas
capacitadas para
forzar al
ahorro
y promover
el crecimiento
economico.
Cabe citar una
version
reciente de este
argumento:
El desarrollo econ6mico es un
proceso que requiere
enormes inversiones en
personal y
materiales. Tales
programas
de
inversi6n
implican
cortes en el consumo corriente
que
serian
penosos para
las
capas
de mAs
bajo
nivel de vida existentes en casi todas
las sociedades
en
desarrollo. Los
gobiernos precisan
recurrir a medidas
rigurosas y aplicarlas
con mano
de
hierro
con el fin
de obtener los
superAvit
necesarios
para la inversi6n.
Si tales
medidas fuesen
sometidas
al voto
popular, ciertamente
serian
rechazadas. NingOn partido politico puede
esperar
vencer en una elecci6n
democrAtica
basndose
en una
plataforma que abogue por
hacer sacrificios
hoy
en
pro de
un futuro radiante
(Vaman Rao, 1984, p. 75)7.
Dado
que
esta linea de
pensamiento
no
siempre
es
explicita
en sus
suposiciones
e in-
ferencias,
el razonamiento citado
requiere
ser reconstruido.
Primero,
tal
argumento supone
que
los
pobres
tienen una
mayor propensi6n
a consumir8. Es esa
la
razon
por
la
cual
la
democracia
es vista como
compatible
con el crecimiento cuando el
ingreso
nacional es
alto,
pero
no cuando
este
es
bajo. Segundo,
el modelo de crecimiento
subyacente
al razona-
miento
atribuye
el crecimiento al aumento del stock de
capital fisico. Finalmente, la
demo-
cracia
siempre responde positivamente
a las
presiones por
el consumo inmediato. La
cadena de razonamiento es:
1)
los
pobres
desean consumir
inmediatamente; 2.1)
cuando
los
trabajadores pueden organizarse,
elevan los
salarios,
reducen las
ganancias y
las inver-
siones
(por
la
disminuciOn de
la
tasa de retorno
o
del volumen de
ganancias,
o de
ambos), y
2.2)
cuando el
pueblo puede votar,
los
gobiernos distribuyen
el
ingreso
en detrimento de
la
inversion
(a
trav6s de
impuestos y
transferencias de
ingresos
o de
la
reduccibn de
la
inversion
publica); 3) y la
disminuci6n
de inversiones termina
por
frenar el
crecimiento9.
A su
turno, 4)
los dictadores
actuan
con una
vision
menos inmediatista
y
mfs orientada al futuro.
parcela mayor
en el
ingreso
nacional
y
en limitar la libertad de acci6n de
los
empresarios,
el
efecto podria
ser de una
restricci6n tal en el
superavit
de inversi6n
que
la tasa de crecimiento econ6mico acabaria siendo inhibida". Obser-
vese
que
ambos
argumentos suponen que
los sindicatos tienen
algOn poder politico
o
de mercado, pero
no son
abarcadores
y
centralizados. Si
lo fuesen,
serian sensibles a las
externalidades provocadas por
sus demandas
salariales
y
su
estrategia 6ptima
seria
ofrecer
alg0n
tipo
de restricci6n salarial a cambio de la garantia
de inversi6n
e
ingresos (Przeworski y Wallerstein, 1988).
6
De acuerdo
con
Huntington y Dominguez (1975, p. 60),
"Los intereses de los electores
generalmente
Ilevan
a los
partidos
a dar a la expansi6n
del consumo
personal
una
prioridad mayor respecto
de
la
inversi6n de lo
que
ocurriria en un sistema no
democretico.
En la Uni6n
Sovietica, por ejemplo, el porcentaje
del PBN destinado al
consumo decreci6 del 65 % en 1928 al 52 % en
1937,
Es
muy improbable que
un sistema de partidos competitivo
hubiese
apoyado
una revoluci6n
desde
arriba como 6sa".
7
Huntington, por
lo
menos,
escribi6 durante un
periodo
en el
que
muchas dictaduras "autoritarias"
y
"totalitarias" crecian
rapidamente,
en tanto
que la afirmaci6n de Rao fue realizada en
1984, cuando el fracaso de
varios
regimenes
autoritarios en Am6rica Latina
y
de los
regimenes
comunistas del este
europeo ya
era evidente.
8 Pasinetti
(1961-62)
sostuvo
que la propensi6n al consumo de
los
trabajadores
es mis
baja que la de los
capitalistas.
Kaldor
(1955-56)
afirmaba
que
ella es menor
para
los salarios
que para
las
ganancias, mientras que
los
analistas
aqui discutidos parecen suponer que,
en
general, la propensi6n marginal disminuye
con
el ingreso.
Galenson
y Leibenstein (1955) fueron, probablemente,
los
primeros
en
sostener que
una distribuci6n del ingreso
muy desigual
era necesaria para
obtener el
ahorro
que
facilitase la inversi6n y
el crecimiento.
9
Observese que
ese razonamiento
implica que
el
impacto de mantener el
perfil de desigualdad sobre el
crecimiento es ambivalente:
en los modelos
de Kaldor-Pasinetti la desigualdad promueve el crecimiento en la me-
REGIMENES POLITICOS Y CRECIMIENTO
ECONOMICO
167
Un
problema que la
literatura no enfrenta
explicitamente
es el de
por qu6
los dictadores
benevolentes habrian de actuar con vistas al futuro.
Despu6s
de
todo, la mayorla
de los
autores suele sostener
que
cuando el
ingreso
oscila en
torno
del nivel de
subsistencia,
los
individuos no habrdn de efectuar cambios
intertemporales voluntariamente,
toda vez
que
no
sobrevivirian
si
restringiesen
el
consumo
corriente. Parece extraio
argumentar que
un
dictador benevolente
harla pasar
hambre a
la poblaci6n para
alcanzar un crecimiento de
largo plazo. Serla posible pensar que
dictadores
"desarrollistas"
tienen tasas de descuento
temporales
mAs
bajas que
las de los miembros de
la
generaci6n
actual o
que,
como los
dictadores se
involucran
simultAneamente en varios
proyectos inconexos,
son menos
adversos al
riesgo que
los individuos
que
se
comprometen
s0lo
con uno. Pero
solo
estamos
especulando:
la
literatura mantiene un extrato
silencio sobre este asunto.
4. Contra
la
democracia: la dictadura aisla
al
Estado de las
presiones
particularistas
La
cuestiOn
de
por
que
los dictadores se
comportarlan
de manera "desarrollista" ha
sido abordada
por
muchos estudiosos dedicados a
comparar
el Extremo Oriente
y
America
Latina. En esta
6ptica, la clave para
el
desemperio superior
de los
"tigres" asigticos
es
la
"autonomia
del
Estado*,
definida como una combinaci6n de
la "capacidad"
del Estado en
seguir politicas desarrollistas
como de su "aislamiento" de
las
presiones particularistas,
especialmente
de
aquellas que provienen
de las
grandes empresas
o de los
sindicatos1.
Este
argumento
se
despliega
en dos
pasos: la
"autonomia del Estado" favorece el crecimien-
to; y la
"autonomla del Estado"
sOlo
es
posible bajo
un
regimen
autoritario.
La autonomia del Estado
optimiza
la
actividad econ6mica
porque: 1)
el Estado tiene un
papel
a
desemperiar
para que la
economia funcione con
eficiencia11;
2)
el Estado debe estar
protegido
de
las presiones privadas para que desempehe
bien este
papel; y 3)
el
aparato
del
Estado desea
desempeiar
bien este
papel.
La raz6n
por
la
cual un Estado aut6nomo es
necesario
para mejorar
el
desempedo econOmico
proviene
del hecho de
que
los actores se
comportan,
sea
econOmica
como
politicamente,
movidos
por
intereses
particularistas.
En
tanto
agentes
econ6micos,
los individuos frecuentemente tienen un
comportamiento
colec-
tivo
sub6ptimo -especificamente,
subinvierten-. Por otro
lado,
en tantos
ciudadanos,
los
individuos tienen un
comportamiento
colectivo
sub6ptimo
cuando se
organizan
en
grupos
de intereses
para presionar
al
gobierno
a transferir
ingresos
a su favor.
El modelo de
politica subyacente
a este andlisis fue elaborado
por
Becker
(1983).
Los
grupos
de intereses
compiten por ingresos
extraordinarios
(rents),
cada uno
procurando
dida en
que
aumenta el
ingreso
de los
mayores ahorristas, pero
en los modelos del elector
medio retarda el
crecimiento en
la medida en
que
el sistema
politico responde
a las demandas
por
redistribuci6n. Las evidencias
recientes
parecen
indicar
que
la
desigualdad
reduce el crecimiento
(World Bank, 1987), pero
es dudoso
que
el
mecanismo sea
politico. Por
Io
menos, tanto Alesina
y
Rodrik
(1991)
como Persson
y
Tabellini
(1991)
no
consiguieron
demostrar
que
el modelo del elector
medio brinda una
explicaci6n para
esa relaci6n.
10
Dore (1978)
ofrece una
explicaci6n
culturalista:
"Sospecho que
una de las motivaciones principales [de
los
dictadores]
[...]
seria aumentar el
'poderio' y
el
prestigio nacionales,
con el fin de elevar la posici6n
de la naci6n en
el orden
jerirquico
internacional
y,
de ese
modo,
su
propia posici6n
entre los lideres mundiales".
Asi,
en esta visi6n
Io que interesa es si los dictadores estan motivados
por la vanidad o por la codicia.
I1
Estos escritos tienden a dar 6nfasis a las instituciones, al aprendizaje, al aumento del retorno en funci6n de
la escala,
al
capital
humano
y
a la
eficiencia
en
la asignaci6n, y
no a
la inversi6n en
capital fisico. Aquellos
autores
que
escriben sobre la experiencia
asiitica ofrecen
justificaciones divergentes
sobre el
papel
del Estado
(Amsden,
1989; Haggard, 1990; Wade, 1990; Westphal, 1990; ensayos
en Gereffi
y Wyman, 1990), pero dejaremos
esta
cuesti6n de lado para concentrarnos en los
aspectos politicos.
168 ADAM PRZEWORSKI Y FERNANDO LIMONGI
maximizar la
diferencia
liquida
entre los beneficios eventuales de la
politica y
los costos de
la
actividad
lobbysta.
El
equilibrio que
resulta es
ineficiente
tanto
porque
la
actividad
lobbysta
es
improductiva,
como
porque
las transferencias de
ingresos (income)
resultantes de
la
acci6n
de los
grupos
de
presi6n provocan deadweight
losses*.
Ademds,
cuando el Estado
se torna
permeable
a las
presiones privadas,
las
politicas pierden
coherencia interna.
Aunque
el
propio
Becker no utiliza
la expresibn rent-seeking ("captura
de
ingresos")
-en su
modelo,
las
deadweight
losses resultan solamente de
las
transferencias de
ingresos
(income) y
no de
la
actividad
lobbysta per se-,
el
termino
rent-seeking
estA frecuentemente
presente
en esta literatura. Pero
la
rent-seeking
es un
fantasma;
los costos de
ajuste
sOlo
podrian
ser evitados si las
preferencias
fueran
fijas y
el
ajuste
al
equilibrio
resultara
instantA-
neo. Toda vez
que
los cambios son realizados fuera del
equilibrio alguien
obtiene
ingresos
extraordinarios; y
el Onico modo de alcanzar decisiones
politicas,
esto
es, colectivas,
es
pasar por
un
proceso
en el cual los
grupos
se
organizan, presionan, persuaden, influyen y
tal
vez hasta "tratan de
congraciarse"
con los funcionarios
putblicos. &De
que
otro modo los
funcionarios
pOblicos podrian
conocer las
preferencias
de los ciudadanos?
AdemAs,
obsbr-
vese
que,
en
presencia
de mercados
incompletos
e informacion
imperfecta,
los
ingresos
extraorinarios
(rents)
son
inevitables,
sea en el sector
pOblico,
sea en el
privado.
Dado ese modelo de
politica,
el Estado
precisa
estar
protegido
de las
presiones;
en
verdad, precisa
estar
"precomprometido"
contra
la posibilidad
de
responder
esas
presiones
en
el
caso de
que Io
deseara. El Estado es el Onico actor
potencialmente universalista, y para
actuar en nombre del interds
general precisa
estar
aislado
de
las presiones
sociales
y
capacitado para
realizar
las politicas que
considera las
mejores.
La
formulaciOn
de
Haggard
(1990, p. 262)
no
podria
ser mAs
explicita:
Las instituciones
pueden superar
estos
dilemas
de
la
accibn colectiva limitando
el compor-
tamiento
autointeresado de los
grupos
a
traves
de
sanciones;
los
problemas
de
acci6n
colectiva
pueden
ser solucionados por
decisiones
imperativas
del
Estado12
El consenso de
que
la autonomia del Estado
mejora
el desempeho
econdmico
parece
estar
ampliamente
difundido entre los estudiosos de los
milagros
asitticos.
Algunos
de ellos
van mAs
allh y argumentan que
los
reglmenes
autoritarios son ms
propensos
a establecer
la
forma de autonomla
requerida.
El
principal propulsor
de este
punto
de vista es
Haggard
(1990, p. 262):
Dado
que las
estructuras
politicas
autoritarias dan a las elites
politicas
autonomia frente a las
presiones distributivas,
ello aumenta la capacidad
del
gobierno para
extraer
recursos,
proveer
bienes
pOblicos e imponer
los costos de corto
plazo
asociados a
ajustes
econbmi-
cos eficientes'13
Asi,
este razonamiento envuelve
la
misma
presuposicibn
-si bien ahora refinada
por
la
literatura de
la
acci6n colectiva- de
que
la
sociedad invariablemente
ejerce presiones por
el
consumo
inmediato, y completa
el
argumento
a favor de
la superioridad
de las dictaduras al
explicar
el
papel
del Estado.
Lo que
ella no
consigue responder
es
por
qu6
un Estado
*
P6rdidas de eficiencia
(por el lado
de la oferta)
o de bienestar
(por el lado del
consumo) [N.
de la
R.].
12
Bardhan (1990, p. 5) provee
una receta
operacional:
"lo
que parece
ser
importante en
estos casos
para
una diferencia en los resultados en la conducci6n de un Estado desarrollista es el grado
de centralizaci6n de
las
decisiones
[...I;
cuanto
espacio operativo
los tecn6cratas econ6micos consiguen
con
el planeamiento y la
implementaci6n
de
politica;
cual la importancia
del reclutamiento basado en el m6rito y
de niveles
previsibles de la
carrera a
largo plazo en la organizaci6n
de
la burocracia; y
cuanta libertad
de
acci6n
tiene el
Estado en
la
reestructuraci6n de sus relaciones con los trabajadores,
los
empresarios y el
sector rural.
'3
Tampoco
todos asocian autonomia del Estado con
autoritarismo.
Bardhan
(1990, p. 5)
sostiene
la siguiente
posici6n:
"no es tanto
el
autoritarismo
per se
to
que
hace
la diferencia, sino
el grado de aislamiento (o
,,autonomia
relativa,,)
con
que los que
toman las decisiones
pueden organizarse
contra los
estragos de
las
politicas
clientelistas
de corto
plazo". Como
Bardhan escribi6 en 1988,
"el
autoritarismo
no es condici6n necesaria ni suficiente
para
este
aislamiento".
REGIMENES
POLITICOS
Y
CRECIMIENTO
ECONOMICO
169
aut6nomo habria de actuar en el interbs de otro
y
no en el
suyo propio,
tanto a corto como a
largo plazo.
5. En favor de
la
democracia: los
dirigentes
aut6nomos son
depredadores
Varios modelos recientes
que ven la autonomia
del Estado como
perniciosa para
el
desempeho
econ6mico enfatizan
que
el Estado estA
siempre pronto
a
aprovecharse
de
la
sociedad
(North, 1990) y que s6lo
las instituciones
democr.ticas
pueden obligarlo
a actuar
en
pro
del
interes
general.
Desde este
punto
de
vista,
las dictaduras de
cualquier
calibre son
una fuente de ineficiencia.
Barro
(1990), Findlay (1990),
Olson
(1991) y
Przeworski
(1990) construyeron
modelos
que
difieren en
algunos
detalles
pero
arriban a similares conclusiones.
Estos
modelos
suponen que
los
gobiernos
se involucran en actividades
que contribuyen
a
la
produccibn
privada de
dos maneras:
proveyendo
el marco adecuado
para
la actividad
privada
o
suministrando insumos en
forma
directa. Los
gobiernos imponen la ley y
el
orden, garantizan
la ejecuci6n
de contratos
y
defienden a los
agentes privados
de amenazas
externas, asi
como
promueven
la
producci6n privada
de
aquellos
insumos
que
no son
provistos
eficientemente
por
el mercado.
Por
lo tanto,
estos modelos comienzan
por suponer que
alguna
funci6n
productiva
del Estado es
6ptima para
maximizar
la eficiencia,
el
crecimiento
o el bienestar.
Los
regimenes politicos pueden
ser caracterizados mediante dos
aspectos: por
el
locus del
proceso decisorio y por
el derecho a
la propiedad
del residuo
fiscal, que
es
la
diferencia entre el
producto
total
y
el
costo
de mantener al
gobierno (Przeworski, 1990).
En
algunos regimenes
la
decision
sobre
el tamano del
gobierno
es tomada
por
los
ciudadanos
a trav6s
de
algOn proceso electoral;
en
otros, por
el
aparato
del Estado. Por
otro lado,
en
algunos regimenes
el residuo fiscal es
propiedad
de los
ciudadanos,
en el sentido de
que
el
aparato
del Estado no tiene derecho
legal
a
apropiarse privadamente de
61
(el
Estado
puede
sOlo tributar
o
acumular stocks
para
utilizar
los
recursos como insumos
para la
producci6n);
en
otros
regimenes
el residuo fiscal
puede
ser consumido
privadamente por
los miembros
del
aparato
del Estado.
Este
cuadro conceptual
nos
permite distinguir
tres
regimenes:
la democracia,
en
la que
los ciudadanos deciden el tamafio del
gobierno y
tienen derecho
sobre
el residuo
fiscal; la
autocracia, donde
el
aparato
del
Estado
decide el tamaho
y puede apropiarse
de
ese
residuo;
y la burocracia,
en
la que
el
aparato
del Estado decide el tamafo del
gobierno, pero
los
ciudadanos
tienen derecho al residuo fiscal. Dictaduras
personalizadas,
al estilo de
Somoza en
Nicaragua o Trujillo
en
la
R.
Dominicana, asi
como "dictaduras de camarilla" como
la de Marcos en las
Filipinas, proveen ejemplos
de autocracias. El
r6gimen
sovietico
y
los del
este
europeo tipifican
las burocracias: el
partido
o el Estado deciden
que
tamaho debe tener
el
gobierno, pero
los miembros individuales de
la
nomenklatura no
pueden apropiarse
privadamente
del
producto (vender, capitalizar,
ceder
o
legar).
Lo mismo
se
aplica
a
los
regimenes
"burocritico-autoritarios" de
America
Latina
(O'Donnell, 1973).
Por
consiguiente,
la
autocracia
y
la burocracia
representan
diferentes formas de dictadura.
Para
investigar
las
consecuencias
de estas caracteristicas
institucionales,
examine-
mos
la
figura
1. El
producto
sin
gobierno
es
Y(0);
a medida
que
el tamaho del
gobierno
aumenta de
0
hacia G*, el
producto
crece
y
en
seguida disminuye.
El tamato del area entre
Y(G) y la
linea
diagonal
G
representa
el residuo fiscal.
Veamos ahora
Io
que
acontece en
la
democracia:
individuos
bien informados votan
por
los
partidos,
los
partidos compiten
por
los
170 ADAM PRZEWORSKI Y FERNANDO LIMONGI
FIGURA 1
Gastos
del
gobierno y producto bajo
diferentes
regimenes
Y(
a
a
B
b
lG
G*
votos,
esta
competencia
elimina rentas
(rents) y,
una vez en el
gobierno,
los vencedores se
comportan
como
agentes perfectos
del
interes
pOblico.
Asi, la plataforma
vencedora es
aquella que
maximiza
V(Y)
con
Vy
>
0,
donde V
representa la porci6n
de votos
o la
probabilidad de victoria, y la
soluciOn
para
este
problema
es G: el tamaho del
gobierno
es
eficiente. Por
cierto
esta
vision
de
la
democracia es
ingenua
-un
punto
al cual retornaremos
m~rs adelante-,
pero
en esta literatura
la
democracia sirve como un marco analitico.
A su
vez, bajo
una
autocracia,
el
Estado, que
tiene el derecho al residuo
fiscal,
maximiza el
producto
menos
el costo de
producci6n
de este
producto.
La autocracia es
indiferente entre
producto grande
con
gobierno
de
grandes
dimensiones
y producto peque-
ro con
gobierno
de
pequerlas
dimensiones:
la
curva de indiferencia
para la
autocracia en
la
figura
1 es aa
y
el
equilibrio
autocrAtico es A.
Finalmente,
en tercer
lugar,
los bur6cratas
consiguen
obtener
ventajas
en
parte
del
producto
final
y
en
parte
del
propio
tamaio
del
gobierno:
cuanto
mayor
es el
gobierno,
mAs
poder y mayores
son los
privilegios
burocrAticos.
Consecuentemente,
el
gobierno
tiene un
tamaho mayor que
el nivel eficiente. La curva de indiferencia
para
los bur6cratas en
ia
figura
1 es bb
y
el
equilibrio
burocrAtico es
B.
La
relaciOn BG/Byrepresenta
el
grado
de autonomia
burocrAtica: si esta relaci6n fuera
muy pequera, pero positiva,
estamos ante el caso de una
democracia cuya
burocracia no
constituye
de hecho un
agente perfecto
del inter6s
poblico;
si fuera
grande,
el Estado se torna tan
grande
como
lo
era
bajo
el comunismo.
En este
contexto, cualquier dictadura,
sea autocrAtica o
burocrAtica,
se desvia del nivel
que
maximiza el
producto,
el crecimiento
o
el valor
presente
del
consumo
futuro. El modelo
subyacente de democracia,
en
tanto,
es un castillo de
naipes: presupone
una informaci6n
perfecta
entre los
electores,
una
competencia perfecta
entre los
partidos y "agentes perfec-
tos". Como el
propio
Down
(1957) argument6,
existen buenas razones
por
las cuales los
electores
habrlan
de estar mal
informados y
buenas razones
por
las
cuales ellos votarian
estrategicamente
por
bienes
pOblicos.
En un mundo de
incertidumbres,
los electores
pueden
tener diferentes evaluaciones de las
politicas
antes
y despubs
de su
implementa-
ci6n
(Rodrick y Fernandez, 1991).
Cuando existen
externalidades, cualquier equilibrio
electoral
diverger,
de un
equilibrio
descentralizado
(Elster y Moene, 1989).
En
algunos
sistemas
electorales, los candidatos a
la
reeleccibn
pertenecientes
a
partidos opuestos
son
REGIMENES POLITICOS Y CRECIMIENTO ECONOMICO
171
incentivados a actuar
de
forma cartelizada
(Crain, 1977)14.
El
equilibrio bajo
el
gobierno
de
la
mayoria
sOlo existe en condiciones
muy
restrictivas. Podemos
seguir
adelante.
AdemAs de
ello,
estos "modelos econ6micos de la democracia" estAn Ilenos de
paradojas (Przeworski, 1990).
Puesto
que suponen que
las
preferencias
son
fijas y
exogenas
a
los
procesos politicos,
no
consiguen explicar qub
hacen los
partidos
cuando
"compiten".
Como estos modelos
concluyen que
los
partidos tienden
a
converger
en una misma
plataforma,
no
pueden tampoco predecir
que
partido vencerA; y
como
suponen que
los
electores se
preocupan
sOlo con
las politicas y
los
politicos
sOlo
con
la victoria,
ellos tratan a
los
politicos
como si no fuesen electores.
Finalmente,
estos modelos nunca
consiguen
resolver
la
cuestibn
de la
relaciOn
entre el
agente y
el
principal:
si los
politicos
son motivados
s0lo
por
el
poder,
entonces
de
hecho sus mandatos son econ6micamente
libres
de costo
para
el
pOblico.
Pero si el
poder
es
tambien
un instrumento
para conseguir
otras cosas
que
los
politicos desean,
entonces ellos deben estar obteniendo
algunos ingresos
extraordina-
rios
por
el
ejercicio
del
mandato y
no funcionan como
agentes perfectos.
Nada
de
lo dicho en el
parAgrafo
anterior
implica que la democracia
sea menos efi-
ciente
que
las dictaduras de distintos calibres
(para
una defensa
vigorosa
del
proceso
democrAtico
ver
Wittman, 1989).
Pero
dado que quienes argumentan que la democracia
favorece el crecimiento no
consiguen proveer
un modelo razonable del
proceso
democrati-
co, y que quienes ven
a
la
dictadura como necesaria
para restringir
las
presiones particu-
laristas no toman en cuenta las motivaciones del
aparato
del
Estado,
es forzoso concluir
que
no tenemos un cuadro
conceptual
dentro del cual esta controversia
pueda
resolverse.
6. La evidencia estadistica
En cierto sentido,
los criticos
y
los defensores de
la democracia
participan
de un
diAlogo
de
sordos.
Los
criticos suponen que
las dictaduras son
mejores
en
la
movilizaciOn
del ahorro: los
defensores, que las
democracias son
mejores
en
la
asignaci6n
de
la
inversion.
Ambos
argumentos pueden
ser
verdaderos, pero,
como
veremos, la
evidencia
estadistica no es
concluyente y
los estudios
que la producen presentan graves problemas.
El cuadro 1
[ver pAg. siguiente]
resume los 18 estudios
que
examinamos. Estos
generan
21
conclusiones, ya que algunos distinguen
Areas o
perlodos.
Entre
ellos,
8
concluyen
en favor
de la democracia,
8 en favor del autoritarismo
y
5 no
destacan
ninguna
diferencia. Lo
que
es mas
intrigante
es
que,
entre los 11
resultados publicados
antes de
1988,
8
concluyeron
en
que
los
regimenes
autoritarios crecen mAs
rApidamente,
en tanto
que ninguno
de
los 9 resultados
publicados
despues
de
1987
apoyb
esta
conclusiOn.
Y
como esta diferencia no
parece poder
ser atribuida a las muestras estadisticas utilizadas o a
los
periodos estudiados,
es
licito
preguntarse por la
relaci6n entre estadistica e
ideologla15.
Sea como
fuere, por las
razones
discutidas
enseguida,
dudamos
en conferir
demasia-
do
significado
a esos
resultados.
Por lo
tanto,
seguimos
sin saber
qu6
ocurre de hecho.
14 La competencia entre
partidos puede
constituirse
facilmente
en una actividad mis
protegida
en los
Estados Unidos.
15 De hecho basta leer a
Scully (1992, pp. xiii-xiv) para comprobar
el
peso
de la ideologia:
"el
paradigma
angloamericano
de los hombres libres
y
mercados libres liber6 el
potencial
humano a un
punto
sin
paralelo
en
la
historia
I...]
uno necesita pruebas para persuadir
a
aquellos que ven
el futuro en una
amplia
intervenci6n
gubernamental
en
la
economia. Desubri tales pruebas y
ellas son abrumadoramente favorables
al paradigma
del
liberalismo
clasico".
La evidencia del efecto de la democracia en el crecimiento consiste en dos estudios transversa-
les utilizando el m6todo de los minimos cuadrados en los cuales la inversi6n es
controlada,
de modo
que
los efectos
politicos
midan la eficiencia
pero
no la capacidad
de movilizaci6n del
ahorro.
172 ADAM PRZEWORSKI Y FERNANDO LIMONGI
CUADRO 1
Autor Muestra Periodo Conclusi6n
Przeworski
(1966)
57
paises
1949-1963 Dictaduras con nivel medio de des-
arrollo crecen
mas rapidamente.
Adelman
y
74
paises
1950-1964 El autoritarismo
ayuda
a
paises
me-
Morris
(1967)
subdesarrollados nos
y
medianamente desarrollados.
(incluye
el
bloque
comunista)
Dick
(1974)
59
paises
1959-1968 Democracias se desarrollan un
po-
co
mas
rapidamente.
Huntington y
35 naciones
pobres
decada
del
'50
Autoritarios crecen
mas rapida-
Dominguez (1975)
mente.
Marsh
(1979)
98
paises
1955-1970 Autoritarios crecen mas
rapida-
mente.
Weede
(1983)
124
paises
1960-1974 Autoritarios crecen mas
rapida-
mente.
Kormendi
y
47
paises
1950-1977 Democracias crecen mas
rapida-
Meguire (1985
mente.
Kohli (1986)
10
paises
1960-1982
Ninguna
diferencia en
la
d6cada
subdesarrollados del '60;
autoritarios un
poco mejor
en la
decada
del '70.
Landau
(1986)
65
paises
1960-1980 Autoritarios crecen mas
rapida-
mente.
Sloan
y
20
paises
1960-1979 Los
regimenes
burocraticos-autori-
Tedin
(1987)
latinoamericanos tarios tienen
la mejor performance;
dictaduras tradicionales tienen per-
formance mediana.
Marsh
(1988)
47
paises
1965-1984
Ninguna
diferencia entre los
regi-
menes.
Pourgerami (1988)
92
paises
1965-1984 Democracias crecen
mas rapida-
mente.
Scully (1988, 1992)
115
paises
1960-1980 Democracias
crecen mas
rapida-
mente.
Barro
(1989)
72
paises
1960-1985 Democracias crecen mas
rapida-
mente.
Grier
y
59
paises
1961-1980 Democracia mejor
en Africa
y
Ame-
Tullock
(1989)
rica Latina; en
Asia, ninguna
diferen-
cia entre los
regimenes.
Remmer
(1990)
11
paises
1982-1988 Democracia crece
mas rapida-
latinoamericanos 1982
y
1988 mente, pero
el resultado es esta-
disticamente no
significativo.
Pourgerami (1991)
106
paises
menos 1986 Democracias crecen mas
rapida-
desarrollados mente.
Helliwell
(1992)
90
paises
1960-1985 La democracia tiene un efecto ne-
gativo, pero
estadisticamente no
significativo,
sobre
el crecimiento.
REGIMENES POLITICOS Y CRECIMIENTO
ECONOMICO
173
7. Las inferencias basadas en
modelos-patr6n
de
regresi6n
no son validas
La raz6n
por
la cual
los
cientificos sociales
tienen
poco
conocimiento estadistico
s61ido
en
cuanto
al
impacto
de
los
regimenes
sobre
el
crecimiento
es
que
el
diseIo
de
investiga-
cion
necesario para generar
tal conocimiento
es
complejo.
Esta
complejidad
se debe a tres
factores: simultaneidad, durabilidad y selecci6n.
Siguiendo
el trabajo pionero
de
Lipset (1960)
se
desarroll6
una extensa literatura
te6rica
y
estadistica relativa
a
la democracia
en tanto
producto
del
desarrollo
econ6mico.
Esta
literatura
sufre sus
propias ambigOedades. Aunque
se
acepte ampliamente que la
democracia
tiene como
prerrequisito algon
nivel
de
desarrollo
econ6mico,
existe
mucho
menor acuerdo sobre
que
aspectos del desarrollo son importantes y por
que.
Algunos pien-
san
que
un
cierto nivel
de
desarrollo
es
necesario
para
una
democracia estable
porque
la
riqueza
reduce
la
intensidad de
los conflictos distributivos; otros, porque
el
desarrollo
genera
la
educaci6n
o las
redes de
comunicaciones
necesarias
para garantizar las
instituciones
democr.ticas;
otros
tambien,
porque el desarrollo
engruesa
las filas
de
la clase media,
facilita la formacibn
de una
burocracia competente, y asi
de
seguido.
Por
su
parte, los resul-
tados estadisticos no son claros
(Lipset, 1960;
Cutright, 1963; Neubauer, 1967; Smith, 1969;
Hannan
y Carrol, 1981; Bollen
y Jackman, 1985; Soares, 1987; Arat, 1988; Helliwell, 1992).
Sugieren que el nivel
de
desarrollo, medido por
una variedad de
indicadores,
se
relaciona
positivamente con la
incidencia de
reglmenes
democrAticos
en
la poblaci6n
de
paises del
mundo, pero no
necesariamente
dentro
de
regiones especificas.
Adem.s,
la forma
exacta
de
la relaciOn
y
sus efectos sobre la estabilidad del
regimen
son cuestiones
abiertas
al
debate.
No obstante, las
evidencias
prima
facie
en
favor
de esta
hip6tesis
son abrumadoras:
todos los
paises
desarrollados del mundo
constituyen
democracias estables,
en
tanto las
democracias estables
en
los
paises
menos desarrollados continOan siendo la
excepci6n.
La cuestiOn de
la
durabilidad es mAs
complicada. Siguiendo
a
Lipset nuevamente,
todos parecen
creer
que
la durabilidad
de
cualquier r6gimen depende
de su
desempedo
econ6mico.
Las crisis econ6micas son
una amenaza
tanto
para
las democracias como para
las
dictaduras. La
probabilidad
de
que
un
r6gimen
sobreviva
a una crisis
no
tiene
por qu6
ser
la misma,
sin
embargo, para
las democracias y las
dictaduras: una de
las
razones
de
ello
es
que
en una
democracia
es mfs
fAcil
cambiar
el
gobierno
sin cambiar
el
r6gimen;
otra
es
que
las
democracias
derivan su
legitimidad
de
algo
ms
que
de sus
desempeios econ6micos.
Tambien
contamos con el
argumento
de
Olson (1963;
tambien
Huntington, 1968)
de
que el
crecimiento
r.pido
es
desestabilizador para las democracias pero no para las
dictaduras.
Esta evidencia basta
para
cuestionar la validez
de
los resultados
de
cualquier estudio
que no
trate
los
regimenes
como
end6genos.
Si
los regimenes democrAticos
tienen
mayor
probabilidad
de existir en un
nivel
mAs
elevado
de
desarrollo o las democracias y
dictaduras
tienen
probabilidad
diferente de
sobrevivencia bajo
distintas
condiciones econ6micas,
entonces, los
regimenes
son seleccionados
endogenamente.
Como
este
es
el meollo
de
las
dificultades estadisticas, describiremos detalladamente la naturaleza
de este
problema. (La
discusi6n a
seguir
se basa en
Przeworski y Limongi, 1992).
Deseamos
saber
el
impacto
de
los
regimenes
sobre el crecimiento. Observando al
Brasil en
1988, descubrimos
que
era una
democracia con crecimiento
negativo
del 2,06
%.
Si fuese una
dictadura, ihubiera crecido?
La
informaci6n que poseemos, la observaci6n
sobre el Brasil
en 1988, no responde
a esta cuesti6n.
Pero,
a
menos que sepamos
cOmo
habrla sido
el crecimiento
de
Brasil
en 1988 si viviese
bajo
una dictadura,
,c6mo
seria
posible
decir si creceria
m~s
rdpida o lentamente
de lo
que
Io
hubiera
hecho bajo
una
democracia?
174 ADAM PRZEWORSKI Y FERNANDO LIMONGI
Si observAsemos en 1988 un Brasil
que
fuese simultAneamente una democracia
y
una
dictadura,
tendrlamos
la
respuesta.
Pero ello no es
posible.
Existe
a0n
una salida: si el hecho
de
que
Brasil era una
democracia
en 1988 no estuviese relacionado con el crecimiento
econOmico, podrlamos
buscar
algOn
pais que
fuese exactamente
igual
al
Brasil
en todos los
aspectos excepto
en cuanto al
r6gimen, y
tal vez en cuanto a
la
tasa de
crecimiento, y
podrlamos comparar
ese
pals
con
Brasil.
Pero si
la
selecci6n de los
regimenes
instituciona-
les
comparte algunos
determinantes
con el crecimiento
econ6mico,
ser.
dificil encontrar una
situaci6n
que
se
compare
con
la
de Brasil en todos los
aspectos excepto
el
regimen
y la
tasa
de crecimiento. Y entonces las inferencias
comparativas estarian
viciadas:
siempre que
las
observaciones no son
generadas aleatoriamente,
los
enfoques
cuasi
experimentales produ-
cen estimaciones inconsistentes
y sesgadas
de los efectos de un estado
particular
sobre el
resultado.
En
verdad,
esto
ya
ha sido
incorporado
a
la
sabiduria estadistica
convencional,
como
lo
evidencia
la
vasta literatura revisada
por
Heckman
(1990),
Maddala
(1983) y
Greene
(1990).
Las
implicancias
de esta falla son
profundas: ya
no
podemos
utilizar los modelos
usuales de
regresion
para
construir inferencias vAlidas a
partir
de los casos observados
respecto
de los no observados. Por 10
tanto,
no
podemos comparar.
Los
problemas
de los estudios resumidos arriba
pueden
ser
puestos
en evidencia
como
sigue.
Al
computar la
media de las tasas de crecimiento de 10
paises
sudamericanos
entre 1946
y 1988,
se descubre
que
los
regimenes
autoritarios crecieron a una tasa media
del
2,15
%
anual,
en tanto los
paises
democrAticos lo
hicieron a una tasa del
1,31
%. Por
lo
tanto,
uno es Ilevado a concluir
que
el autoritarismo es
mejor para
el crecimiento
que
la
democracia.
Pero
supongamos que,
en
verdad,
los
regimenes
no tienen
ningOn
efecto sobre
el crecimiento. Y
que, por
otro
lado,
los
regimenes
difieran en sus
probabilidades
de
sobrevivir a diferentes condiciones econ6micas: cuando el
desempeho
es
malo,
los
regime-
nes autoritarios tienen menor
probabilidad
de sobrevivir
que
las democracias. Aun
m.s,
supongamos que la probabilidad
de sobrevivencia de ambos
tipos
de
regimenes dependa
del
nOmero
de
otras democracias en
la
region
en un determinado momento. Esas
probabili-
dades
explican conjuntamente
c6mo los
regimenes
son seleccionados:
la dependencia
de
la
sobrevivencia del crecimiento
constituye
una selecci6n
end6gena;
el efecto de difusi6n
representa
una
selecciOn exogena.
En Przeworski
y Limongi (1992)
utilizamos
las probabilidades
condicionales de sobre-
vivencia
especificas
al
r6gimen-para generar
5.000
(500 por pals)
historias de 43 ahos
que
obedecieran
a estas
presuposiciones,
cada una comenzando con el nivel de desarrollo
y
el
regimen
observados
en 1945. Como se
podria esperar,
los
regimenes
autoritarios crecieron
mcs
r.pido
que
las
democracias
-a
pesar
del hecho de
que
esos datos fueron
generados
bajo la hip6tesis de que
los
regimenes
no tenlan
ningOn
efecto sobre el crecimiento-. Es
la
diferencia en el modo con
que
los
regimenes
son seleccionados -las
probabilidades
condicionales de sobrevivencia dado el crecimiento- lo
que genera
las diferencias observa-
das en las tasas de crecimiento. Por
Io
tanto,
esa diferencia se debe enteramente al
sesgo
presente
en
la
selecciOn16
Si se
aplica
el m6todo
patr6n
de los minimos cuadrados
para
los datos
generados
de
esa
manera, pero
con una variable simulada de 1
para
el autoritarismo
y
0
para la
democra-
cia,
el coeficiente del
regimen
se muestra
positivo y
altamente
significativo. Asi, la
regresion
16 Podriamos Ilegar al mismo resultado
por
un camino diferente.
Supongamos que 1)
los niveles de
desarrollo converjan,
esto es, que el crecimiento sea una funci6n
negativa
del
ingreso, y 2) que
las dictaduras
ocurran en
paises de ingreso
mas
bajo,
mientras
que las democracias son
mas
frecuentes en
paises
de
ingreso
mas
alto. Entonces observaremos dictaduras con
ripido
crecimiento
(ingreso bajo) y
democracia con
crecimiento
lento
(ingreso alto).
REGIMENES POLITICOS Y
CRECIMIENTO ECONOMICO
175
simple
falla del mismo modo
que
la comparaci6n de medias, aOn con la utilizaci6n de
controles. Para
corregir
ese efecto de
selecci6n,
seguimos
el
procedimiento
desarrollado
por
Heckman
(1978) y
Lee
(1987).
Una vez
corregidos
los efectos de
selecci6n,
generamos
las
medias sin
sesgo para
los dos
regimenes y 6stas,
como se
esperaba, reprodujeron las
presuposiciones bajo
las cuales los datos fueron
generados: ninguna
diferencia de creci-
miento entre los dos
regimenes.
Estos comentarios
metodol6gicos
deben terminar con una advertencia. Los modelos
de
selecci6n
resultan ser excesivamente sensibles: modificaciones minimas en la ecuaci6n
que especifica c6mo
los
reglmenes
sobreviven
pueden
afectar el
signo
de las ecuaciones
que explican
el
crecimiento.
Las t6cnicas de
regresi6n
simples producen
inferencias
con
sesgos (e inconsistencias), pero
los modelos de selecciOn no son robustos
(Greene, 1990, p.
750;
Stolzenberg y
Relies,
1990). Aunque
recurrir a
la
simulaci6n
constituya
al menos una
garantla
de
que
no se
atribuyen
a
regimenes
efectos
que
ellos no
producen, acn
es
posible
que
este recurso se muestre
incapaz
de
captar
los efectos
que
los
regimenes,
de
hecho,
ejercen.
8. Conclusiones
Objetivamente, la respuesta
a
la
cuesti6n con
que
iniciamos este articulo es
que
no
sabemos si la democracia favorece o retrasa el crecimiento
econ6mico17.
Todo
lo que
podemos
ofrecer
por
ahora son
algunas suposiciones.
Primeramente,
vale
la pena
sefialar
que
conocemos
poco
sobre los determinantes del
crecimiento en
general.
La
teorla
neoclAsica dominante
sobre
el crecimiento econ6mico era
intuitivamente
poco
convincente e
implicaba que
los niveles de desarrollo
debian
converger:
un
pron6stico que
los hechos no sustentan. Los modelos
end6genos
de crecimiento son
intuitivamente
m~s
atrayentes pero empiricamente
dificiles de
testear, dado que
el "motor del
crecimiento"
en esos modelos
consiste,
en
las propias palabras
de Romer
(1992, p. 100),
en
"externalidades
efimeras".
Es
notorio que
estudios estadisticos del crecimiento
explican
poco la
variancia
y
son
muy
sensibles a
la especificaci6n (Levine y Renelt, 1991).
Y sin un
buen modelo
econ6mico
de
crecimiento,
no
constituye sorpresa que
los efectos
parciales
de la
polltica
sean dificiles
de evaluar.
En
segundo lugar,
existe una
profusi6n
de
pequedas
evidencias del efecto de
la
politica
en
general
sobre
el crecimiento.
Por
lo
menos,
todos -inclusive los
gobiernos y las
instituciones de
credito
internacionales- acreditan
que la politica
afecta el
crecimiento, y
los
estudiosos,
a su
vez,
tienden a
pensar que la politica (politics)
afecta las
politicas (policies).
Reynolds (1983),
habiendo revisado
la
experiencia
hist6rica de varios
palses, concluye que
las ondas de crecimiento estAn frecuentemente asociadas a
grandes
transformaciones
politicas.
Estudios
que
examinan el
impacto
del
gasto gubernamental
en el crecimiento
tienden a mostrar
que
el
tamatio
del
gobierno
se relaciona
negativamente
con el
crecimiento,
pero que
el aumento de los
gastos gubernamentales
tienen un efecto
positivo (Ram, 1986;
Lindauer
y Velenchik, 1992).
Estudios
que comparan
el Extremo Oriente con Ambrica Latina
sustentan
que
existe
alguna
cosa en las instituciones
politicas
de los
palses
asitticos
que
los
torna mAs
propicios
al crecimiento.
Pero,
a
pesar
de haber muchas historias
sugerentes,
existen
pocas
evidencias concretas.
17
ObsBrvese que consideramos s6lo los
impactos
indirectos de los
regimenes
sobre el crecimiento via
inversi6n
y
tamaFio
del sector
pOblico,
pero
no consideramos los
impactos
via
igualdad
del
ingreso, cambio
tecnol6gico, capital
humano o crecimiento de la
poblaci6n.
176 ADAM PRZEWORSKI Y FERNANDO LIMONGI
Nuestro
propio presentimiento
es
que la politica importa, pero que
los
"regimenes"
no
captan
las diferencias relevantes. Los
milagros
economicos
de la
posguerra incluyen paises
que
tenian
parlamentos, partidos, sindicatos y competencia electoral,
asi como
paises
gobernados por
dictaduras militares. Por otro
lado,
mientras las democracias de
America
Latina sufrieron desastres econdmicos en
la
ddcada del
'80,
el mundo estA Ileno de
regimenes
autoritarios
que
son fracasos rotundos
desde
el
punto
de vista
economico18.
Por
lo
tanto, parece que
lo
que
hace
la
diferencia no es
la
democracia o el autoritarismo
per se,
sino
alguna
otra cosa.
Lo
que puede
ser esa otra cosa estA
lejos
de estar claro.
"La
autonomia del Estado" es
una
candidata,
si
pensAramos,
como Bardhan
(1988, 1990) y
Rodrik
(1992), que
el Estado
puede
ser aut6nomo en
la
democracia
asi
como
bajo
el
autoritarismo.
Pero esa soluci6n
depara
un dilema: un Estado aut6nomo debe ser tanto efectivo
para aquello que
desea
hacer como aislado
de
las
presiones para
evitar hacer lo
que
no desea. La clave del
programa
neoliberal es encontrar instituciones
que permitan que
el Estado
haga
lo
que
debe
pero
le
impidan
hacer lo
que
no debe.
A nuestro
entender,
no existen tales instituciones. En una economia
walrasiana,
el
Estado no tiene
ningOn papel positivo
a
desempeiar,
de modo
que la
regla
constitucional es
simple:
cuanto menos
Estado, mejor.
Pero
si
el Estado tiene
algo para hacer,
necesitamos de
instituciones
que lo capaciten
a dar
respuestas 6ptimas
a todas las situaciones
contingentes
y que
asimismo le
impidan ejercer poder
discrecional frente a las
presiones
de los
grupos
de
interes.
AdemAs,
como afirma Cui
(1992),
si los mercados son
incompletos y
la
informaci6n
imperfecta, la
economia
s6lo puede
funcionar si el Estado
protege
a los inversores
(respon-
sabilidad limitada
de
los
accionistas),
a las
empresas (ley
de
quiebras) y
a los
depositantes
(sistema
bancario con
dos tipos de bancos,
uno
de
ellos
obligado
a
asegurar
los
dep6sitos).
Pero ese
tipo
de involucramiento del Estado inevitablemente
Ileva
a una
debil
disciplina
fiscal. El Estado no
puede
simultneamente
proteger
a los
agentes privados y
no
atender
sus
reivindicaciones,
a0n
cuando
estas
constituyan
una
conducta
del
tipo
moral hazard*.
AOn existiendo
reglas 6ptimas,
el
precompromiso
no es una soluci6n
I6gicamente
coherente. La raz6n es
que
sdlo
algOn compromiso
no es suficiente:
precisa
ser un
compromiso
con un
programa 6ptimo.
Y
los defensores
del
compromiso (como Shepsle,
1989)
no consideran el
proceso politico por
el cual tales
compromisos
son
establecidos.
A fin
de
cuentas,
las mismas fuerzas
que obligan
al
Estado a intervenciones discrecionales
sub6ptimas
tambien
lo
fuerzan a un
compromiso sub6ptimo. Supongamos que
el
gobierno
desee
seguir
un
programa 6ptimo y
asuma un
compromiso consigo
mismo. En el
presente
no desea
responder
a
presiones privadas, pero
sabe
que
en el futuro
podrA quererlo; por
to
tanto, preserva
ia
capacidad
de hacerlo. El modelo
subyacente
a ese
argumento
es el
Ulises, de
Elster
(1979)19.
Pero
la
analogia
no se
sustenta, pues
Ulises toma sus decisiones
18 Como Sah
(1991) sostuvo,
los
regimenes
autoritarios exhiben una variaci6n mayor
en el
desempeho
econ6mico
que
las democracias: el
presidente
Park de
Corea
del Sur es ahora visto como un lider
desarrollista,
en
tanto
el
presidente
Mobutu del Zaire es
visto
nada
mas
que
como un ladr6n
(Evans, 1989).
Pero no
tenemos ninguna
teoria que
nos
diga de
antemano
qu6 tipo
vamos a
tener.
Por otro
lado, sabemos que
hasta los
primeros
arios
de
la
decada del '80 los regimenes democrticos que tenian sindicatos centralizados y abarcadores, ademas de su
control
por la izquierda, tuvieron un
mejor desempeho
en la mayoria
de las variables econ6micas que
los sistemas
con sindicatos descentralizados o con
predominio
de militantes de derecha.
*
Una vez
que aparece la instituci6n del
seguro,
los
comportamientos
de los
agentes econ6micos ya
no son
los mismos. El
seguro
es un tercero que
se hace
cargo de las
p6rdidas
y, por lo tanto, permite
no
cumplir
con la
restricci6n de
presupuesto;
6sta es una conducta
que la literatura ha
Ilamado
moral hazard, y que podria
traducir-
se como
"oportunismo
moral"
IN. de la
R.J.
19
Advi6rtase
que
el
propio Elster (1989, p. 196) argumenta
contra la analogia entre compromiso
individual
y
colectivo.
REGIMENES POLITICOS Y CRECIMIENTO ECONOMICO
177
antes de oir a las sirenas.
Supongamos que ya
las
haya
oldo:
ipor
que
no
responde
ahora a
su canto
y
tiene miedo de
responder
mAs tarde? Si los
gobiernos
se
"amarran",
esto
ya
es una
respuesta
al canto de las sirenas
y
su
precompromiso
no ser
6ptimo.
Evidentemente,
el
impacto
de los
regimenes politicos
sobre el crecimiento es una
cuestibn ampliamente abierta
a
la
reflexi6n
y
al
debate.
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RESUMEN
La democracia en
la
esfera
politica
,promue- ve o retarda el crecimiento econ6mico? Los auto-
res inician la discusi6n sobre esta
cuesti6n
con
una
revisi6n
de los
argumentos
en
pro y
en contra
de la democracia. A
continuaci6n,
resumen estu-
dios estadisticos en los cuales el
regimen politico
es considerado como uno de los determinantes
del crecimiento, identificando
algunos problemas
metodol6gicos propios
de tales estudios. La con-
clusi6n es
que las instituciones
politicas influyen
sobre el crecimiento
econ6mico, pero, aparente-
mente, pensar en
t6rminos de
regimenes politicos
no
permite captar las diferencias relevantes.
SUMMARY
Does
political democracy
enhance or retard
economic
growth?
The authors
begin
their
discussion of this
question through
a critical review
of
pro
and
anti-democracy arguments. Continuing,
they
summarize statistical studies where
regime
type
is considered as a
determining
factor in
economic
growth, identifying
some of the
methodological problems
that such studies
present. They
come to the conclusion that
political
institutions indeed influence economic
growth,
though
a focus on
political regimes apparently
does not afford a
perception
of relevant diffe-
rences.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
PRZEWORSKI, Adam, y LIMONGI, Fernando
"Regimenes politicos y
crecimiento econ6mico". DESARROLLO ECONOMICO
- REVISTA DE CIENCIAS
SOCIALES
(Buenos Aires),
vol. 34, NP 134, julio-setiembre
1994
(pp. 163-179).
Descriptores:
<Ciencia
politica> <Crecimiento econ6mico>
<R6gimen politico>
<Democracia> <Dictadu-
ra> <Instituciones
politicas> <Anlisis estadistico>.