Pieros Cobertura de Citologa 471 Rev. salud pblica.

9 (3):471-483, 2007
471
Ensayo/Essay
Proteccin Social y Modelos de Desarrollo
en Amrica Latina
Latin-American social protection and development models
Luz M. Meja-Ortega y lvaro Franco-Giraldo
Facultad Nacional de Salud Pblica, Universidad deAntioquia, Colombia.
luzmmejia@guajiros.udea.edu.co; afranco@guajiros.udea.edu.co
Recibido 2 Enero 2007/Enviado para Modificacin 15 J ulio 2007/Aceptado 15 Agosto 2007
RESUMEN
Los sistemas de proteccin social estn estrechamente relacionados con los
modelos de desarrollo que histricamente se han consolidado en cada nacin:
Estos de manera implcita o explcita han determinado la poltica social. El presente
artculo trata sobre los modelos de desarrollo y los sistemas de proteccin social
implementados en Amrica Latina, como respuesta a las necesidades de salud y
bienestar de la poblacin. Metodolgicamente, considera el rol del Estado y los
aspectos bsicos de la poltica social como eje de anlisis que permite
interrelacionar los modelos de desarrollo con los enfoques de proteccin social en
este sub continente. En Amrica Latina, durante el ltimo siglo, los modelos de
desarrollo se han fundamentado principalmente en la teora Keynesiana del Estado
de Bienestar (sin llegar a desarrollarse realmente), en industrializacin basada en
la sustitucin de importaciones, en la planificacin central, para el caso especfico
de Cuba, y en la concepcin liberal despus de los 80. Estos modelos han dado
lugar, en cada caso, a sistemas de proteccin social que han fluctuado entre los
enfoques de la seguridad social, el seguro social y la asistencia social, pasando
por las redes mnimas de proteccin social y el manejo social del riesgo. Estos dos
ltimos impulsados por organismos internacionales en cabeza del Banco Mundial.
Pal abras Clave: Amrica Latina, desarrollo humano, bienestar social, seguridad
social (fuente: DeCS, BIREME).
ABSTRACT
Social protection systems are closely related to the development models which
each nation has historically consolidated; these have implicitly or explicitly determined
social policy. This article deals with Latin-American development models and the
social protection systems so implemented as a response to the population's health
needs and well-being. It considers the state's role and basic social policy aspects
concerning the relationship between development models and approaches to social
protection in Latin-America. Latin-American development models during the last
century (without being really developed) have been mainly based on Keynesian
theory regarding the Welfare State, substitution of imports-based industrialisation,
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central planning (for the specific case of Cuba) and liberal approaches since the
1980s. These models have all given rise to social protection systems which have
fluctuated between social security approaches, social insurance and social
assistance, passing through minimum social protection networks and social
handling of risk. The last two have been promoted by international organisms led
by the World Bank.
Key Words: Latin-America, social protection, social welfare, social security (source:
MeSH, NLM).
Latina (AL) durantelas ltimas dcadas sehan implementado propuestas y
modelos tericos para construir sistemas deproteccin social, entre las cuales
sobresale la iniciativa del Banco Mundial (BM) sobre "El manejo social del
riesgo" encaminada a la prevencin, reduccin, mitigacin y superacin del
riesgo en grupos poblaciones vulnerables (1).
Diversos anlisis han sealado quela PS est determinada por los modelos
dedesarrollo y por las reformas del Estado y sus posibilidades de financiacin.
Asimismo, est condicionada por decisiones supranacionales y factores
exgenos coyunturales que llevan a implementar determinadas polticas
econmicas y sociales.
Este artculo pretende develar los nexos delos sistemas dePS con los
modelos dedesarrollo en AL, quesirva para reorientar la poltica social y las
reformas estructurales del Estado. Partede reconocer queno existen modelos
puros de PS, como bien lo advierten Fleury y Molina (2), en cuanto son
abstracciones de ideales queen la prctica presentan diversas caractersticas.
Seconsideran algunos modelos dedesarrollo y varias teoras y enfoques de la
PS implementados en esta regin.
ANTECEDENTES
Histricamente la PS seha implementado en los pases latinoamericanos bajo
esquemas asistenciales, de seguros y seguridad social (3), encontrndose all
"algunos de los ms antiguos, fuertes y complejos mecanismos de ingeniera
poltica en el campo dela proteccin social () comparables a los sistemas
europeos" (4).
a proteccin social (PS) se ha expresado en programas y sistemas
de seguridad social y en polticas sociales para disminuir la pobreza y
la inequidad, dependiendo de la trayectoria de cada pas. En Amrica L
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La Organizacin Internacional del Trabajo OIT, la Organizacin delos Estados
Americanos OEA, la Organizacin Panamericana dela Salud OPS y la Asociacin
Internacional dela Seguridad Social AISS, la han impulsado a duranteel siglo
XX, valorando la cooperacin nacional einternacional para lograr sus fines, como
fuela creacin deinstitutos deseguros sociales, siguiendo el original modelo
Bismarckiano (1883-1989).
La PS serenov en el marco dela seguridad social, despus del replanteamiento
delos conceptos clsicos delos Seguros Sociales. Estecambio obedeci a las
ideas deBeveridgea finales de1942, posterior a la II Guerra Mundial. As, la
seguridad social, inspirada en principios universales desolidaridad, equidad y
justicia social, rescata la responsabilidad estatal y dela sociedad en la PS y se
erigecomo derecho fundamental.
La PS debeentendersedemanera amplia eintegral, no slo limitada al enfoque
deriesgo y aseguramiento como actualmenteocurre(1) para ajustarseal rezago
econmico de los pases. Debe incluir todas aquellas variables de orden
econmico, poltico y social quegaranticen la salvaguardia en eventos adversos
quepudieran causar detrimento a la salud, al empleo, al bienestar y a la calidad
devida delas personas, y basarseen criterios deequidad y justicia social.
As, la OPS y la OIT propusieron la estrategia dela Extensin dela PS para
las Amricas (EPSS) como una "poderosa herramienta destinada a combatir la
exclusin en salud" (5), la cual, aunquesesuponeha ocupado espacios en las
agendas delos gobiernos y delos organismos internacionales, no ha logrado su
carcter prioritario en la poltica social (6).
LOS MODELOS DE DESARROLLO EN AL
Los modelos dedesarrollo seoriginan en la forma como una sociedad organiza
sus recursos materiales y sus instituciones para buscar el progreso y la satisfaccin
denecesidades detodos sus miembros, articulado con su historia, su cultura, su
produccin econmica, su tradicin jurdico poltica y sus posibilidades deadelanto
cientfico y tecnolgico (7). Considera la extensin decapacidades y complejidades
de la sociedad y delos individuos, para ofrecerles mejores posibilidades de
satisfacer sus necesidades y aspiraciones (8).
Franco (9), destaca tres modelos que vivi AL en el siglo XX como: a)
crecimiento hacia fuera, b) sustitucin deimportaciones y c) modelo post-
ajuste. Estos modelos estuvieron separados por fechas importantes para el
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desarrollo econmico: la crisis econmica de1929 y la crisis dela deuda externa
en los aos 80.
Otros autores reconocen diferentes modelos dedesarrollo a travs de la
historia. Aqu sedescriben algunos deellos (Cuadro1). Aunqueen AL no se
desarroll suficientementeel Estado deBienestar como en los pases europeos,
seexponeporquegran partedel debateactual en la regin, partedela discusin
entreEstado deBienestar y modelo Neoliberal, la cual seretoma en el ensayo.
Por la poca bienestarista, ms bien la poltica social en los pases deAL se
debata entreel modelo basado en la Sustitucin deImportaciones y el Desarrollista.
Modelo Keynesiano y Estado deBienestar
Estemodelo, centrado en la teora general dela ocupacin, el inters financiero
y el dinero, seocupa deagregados como ingreso, consumo, ahorro einversin,
ms que dela determinacin deprecios, quehaceparteprincipal dela teora
econmica (10). Seala la importancia delas variaciones en el nivel deproduccin
y empleo como movimientos equilibradores dela economa para igualar la inversin
y el ahorro, determinndoseas el nivel de equilibrio dela renta nacional total y de
la produccin nacional.
Reconocequelas tasas deocupacin son indicadores deprosperidad en las
naciones y quela falta deingresos compromete seriamentela conservacin dela
vida y el desarrollo humano (11).
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El Estado deBienestar surgecomo la forma deun Estado Social degarantizar
estndares mnimos deingreso, alimentacin, salud, vivienda educacin y seguridad
social a cada ciudadano, sin discriminacin alguna, como derecho poltico "fruto
de las luchas sociales que acompaaron los procesos de industrializacin y
modernizacin en las sociedades modernas" (12). Fleury y Molina (2) lo reconocen
como respuesta al proceso dedesarrollo desociedades capitalistas industrializadas
y a sus consecuencias, con el fin delograr estabilidad y seguridad en un nuevo
contexto desolidaridad social.
Modelo basado en la Sustitucin deImportaciones
En su momento fuemuy promisorio para la modernizacin y el progreso delos
pases dela regin y surti sus efectos sobrealtas tasas de crecimiento, mejores
oportunidades deempleo y la posibilidad dequemuchos pudieran superar sus
niveles de pobreza. Sin embargo, el modelo mostr sus primeras seales de
postracin en la dcada delos 70 y la regin comenz a perder competitividad en
el mundo, generando prdida deoportunidades para exportar, altos ndices de
inflacin y la consecuente"crisis dela deuda" delos 80 (13), caracterizada por la
cada delas tasas decrecimiento, aumento del desempleo, deterioro desalarios,
crecimiento dela pobreza y la desigualad.
Modelo Neoliberal
Secaracteriza por las diversas formas deinteraccin delos individuos (ciudadanos
queautomticamenteadquieren la connotacin declientes) en amplios mercados
dondelos bienes, servicios y valores sociales seconvierten en mercancas, con
vendedores privados cuyo nico inters es la rentabilidad econmica bajo el
principio dela librecompetencia. En estemodelo, el consumidor tienela opcin
deelegir deacuerdo con su capacidad decompra, pues partedel supuesto de
quetodos los individuos tienen ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades
en un mercado queles ofreceuna variada gama debienes y servicios.
Hayek y Friedman, fundan sus principios en la libertad individual y la
desigualdad en una franca crtica al Estado benefactor (14), por considerar que
"la desigualdad es el motor de la iniciativa personal y la competencia de los individuos
en el mercado que corrige todos los males econmicos y sociales". El carcter del
neoliberalismo es el individualismo en tanto queel individuo liberal es considerado
una isla fundamentada en s misma, centrado en la defensa desus derechos
como individuo a la vida, a la libertad y a la propiedad (11).
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Para sus defensores, "el sistema de precios permite que los individuos
cooperen pacficamente durante breves momentos, mientras que el resto del
tiempo cada quien se ocupa de sus propios asuntos" (15), y en consecuencia,
segn Hayek "en la sociedad moderna y compleja es preciso recurrir al mercado
y a la iniciativa individual" (11). En AL, su expansin se dio en los aos 80 a
partir de la aplicacin de reformas de ajuste econmico promovidas por el
BM y el Fondo Monetario Internacional, convertidas en recetas para superar
el dficit pblico y estabilizar las economas en esta regin (Consenso de
Washington) (16,17,18).
Modelo Econmico de Planificacin Central
Ha sido propio de la antigua Unin Sovitica, Europa Occidental y China y
experimentado por iniciativas socialistas en AL (19) como Cuba y
Nicaragua, donde el Estado propietario de los recursos disponibles en la
economa decide cmo organizar la produccin, tipo de industrias y asignacin
de recursos, as como la combinacin de tecnologa con los recursos
disponibles.
Sus logros en la primera mitad del siglo XX fueron muy significativos
tanto en lo ambiental como en la seguridad y el progreso social: aumento
de produccin e industrializacin, garanta de acceso a servicios de
educacin, salud, vivienda y empleo para grandes poblaciones, y distribucin
equitativa de ingresos y de servicios sociales. No obstante, por los aos 70
comenz un proceso de estancamiento, obligando al Estado a emprender
reformas de economa de mercado (20).
Se han planteado otros modelos alternativos y estrategias de desarrollo
tales como el desarrollo sustentable impulsado por la ONU, la teora del
Desarrollo a Escala Humana propuesta por Max Neef y el modelo de
transformacin productiva con equidad de la CEPAL, pero no logran su
aplicacin de manera consistente.
ENFOQUES DE PROTECCIN SOCIAL
Aqu se exponen algunos de los enfoques que desde distintas perspectivas
se han aplicado en AL durante ms de medio siglo. Entre ellos, se identifican
tres modelos de PS para la regin: seguridad social, seguro social y asistencia
social, relacionados por algunos con Estado de Bienestar, Estado Liberal-
Sustitucin de Importaciones y modelo Neoliberal, respectivamente (2).
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La Seguridad Social
Seentiende como el conjunto de medidas previsivas dirigidas a garantizar a los
habitantes de un pas los medios econmicos para lograr condiciones mnimas
decomodidad, salud, educacin y recreacin, as como las providencias contra
riesgos inherentes a la vida humana, como desempleo, enfermedad, invalidez
parcial o total, vejez, oportunidad deeducacin y problemas de salud mental
(21). Debepactarseen una poltica redistributiva (2). En los pases europeos
incluye adems: el pleno empleo, acceso universal a educacin, redistribucin
del ingreso, regulacin de relaciones laborales y de condiciones de trabajo,
fomento deorganizaciones deautoayuda y denegociacin entre empresarios
y trabajadores. Otras regiones del mundo apenas han alcanzado parcialmente,
y ms tarde, algunos deestos mecanismos de proteccin (22,23).
El Seguro Social
Resulta dela aplicacin estratgica de una poltica de seguridad social al amparo
delos principios de solidaridad y universalidad (24) y no como un proceso
aislado. Entre sus estrategias est el aseguramiento, definido como "el conjunto
de transacciones mediante las cuales el pago de un monto determinado permite
recibir otro pago si ocurren ciertos eventos" (25). Por ello, slo cubre una parte de
los riesgos naturales dela vida. No alcanzan a mantener las condiciones mnimas
del bienestar, selimitan a cubrir la enfermedad y algunos riesgos econmicos,
sin garantizar los derechos sociales, pues slo responden a las demandas
surgidas de la industrializacin.
La Asistencia Social
Mecanismo medianteel cual las previsiones financieras corren a cargo del
tesoro pblico. Dirigidas a la porcin econmicamentems dbil dela sociedad,
a personas que no pueden contribuir a una caja de previsin, o que, pudindolo
hacer, todava no han sido incorporadas a ellas (21). Adicionalmente, otras dos
formas de PS aplicados en AL se han basado en la asistencia social: las Redes
Mnimas de PS y el Manejo Social del Riesgo (3) propias del post ajuste
estructural.
Redes Mnimas dePS (RMPS)
Surgen como programas asistenciales para los ms pobres y vulnerables en
respuesta a "la crisis econmica y los programas de ajuste estructural que agravaron
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la pobreza y provocaron protestas en algunas ciudades" (22) vindoseamenazada
la estrategia neoliberal. Hacia la dcada del 80, la mayora de pases
latinoamericanos entraron en la tnica de las RMPS, con un enfoque
descentralizador y participativo, y algunos con nfasis en inversin social. Su
finalidad no era ms queviabilizar polticamente el ajusteestructural (3) para
mejorar la eficiencia dealgunos ministerios.
De acuerdo con Mesa Lago (22), en AL surgieron varios tipos de RMPS
tales como los programas de accin social (PAS), en Costa Rica y Mxico;
los Fondos de Emergencia Social (FES) en Argentina, Bolivia, Colombia, El
Salvador, Per y Uruguay; los Fondos de Inversin Social (FIS) en Bolivia y
Chile. Su financiacin ha sido con recursos del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), del BM y de la Agencia Interamericana de Desarrollo
(AID), entre otros.
Tales Redes, caracterizadas por su nimo mitigador y paliativo, no logran
la proteccin amplia dela seguridad social integral (26) ni alcanzan a enfrentar
todas las dimensiones del riesgo. Segn Ana Sojo (25), surgen como una
propuesta global de poltica social con una combinacin pblico-privada, en
la cual las responsabilidades estatales en materia de bienestar social se
circunscriben al combate contra la pobreza y el aseguramiento contra los
riesgos adquiere una dimensin individual, desvirtuando el carcter solidario
de la seguridad social.
Manejo Social del Riesgo
Esta propuesta del BM define la PS como "intervenciones pblicas para asistir
a personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y proporcionar
apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza" (1). Tal estrategia debe
dirigirse especialmentea los menos favorecidos, a los queGuerra de Macedo
llama "los sin ingreso, sin vivienda, sin educacin, sin salud, (...) y especialmente
los sin poder" (27).
Esteenfoque sebasa en que todas las personas, hogares y comunidades
son susceptibles de mltiples riesgos naturales y antrpicos altamente
relacionados con la pobreza. El Banco, identifica como actores involucrados a
individuos, comunidades, ONG, gobiernos y organismos internacionales (1),
pero no a los grandes poseedores deriqueza, lo cual deja sin opciones de lograr
los propsitos desuperacin de la pobreza, mejoramiento delas condiciones de
vida y equidad.
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Algunas experiencias por pases
La PS en AL ha estado condicionada de manera diversa no slo por el modelo
dedesarrollo sino tambin por el rgimen poltico, los aspectos financieros y las
falencias administrativas que han afectado los mecanismos de seguridad social.
Esto se ilustra con los casos deBrasil y Colombia dondeel determinanteprincipal
es la bsqueda delegitimidad poltica. La PS hace partede los sistemas de
mediacin y articulacin entrelo poltico y lo econmico (28). Deah la diversidad
entre pases y las tipificaciones dePS.
Mesa Lago (29) clasifica los pases de la regin en pioneros, intermedios y
tardos (Cuadro 2) deacuerdo con el momento en que seestablece la seguridad
social y su desarrollo posterior (siglo XX, hasta los aos 80). Diferencia
mecanismos financieros, de gestin y de equidad social dentro dede la misma
clasificacin, segn antigedad deprogramas, cobertura poblacional, carga
salarial y econmica, equilibrio financiero y aspectos demogrficos, etc.
Esta variabilidad trae distorsiones, deorden micro y macroeconmicas, en
los modelos y tipificaciones descritas en la PS dependiendo delas relaciones
del Estado con la sociedad en cada caso, y desu conflictividad interna. Su
desarrollo tampoco fue armnico en los pases y hacia los aos 80 el 90% del
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gasto seconcentraba en programas de pensiones, enfermedad-maternidad y
el 10 % restante en riesgos profesionales, desempleo y asignaciones familiares.
En los ltimos 30 aos, AL ha entrado en procesos dereforma variando los
mecanismos de PS en pensiones (Cuadro 2), salud y otros servicios sociales
(30) pero a pesar de las especificidades delos distintos modelos se da una
tendencia nica de reforma neoliberal.
Otros anlisis (31) demuestran diferencias en las configuraciones desistemas
desalud en AL, dependientes del modelo de Estado y del modelo dedesarrollo:
as, se da el sistema nacional de salud de Cuba, dondeprevalece un modelo de
desarrollo basado en la planificacin centralizada; en contraste, sistemas basados
en el aseguramiento individual en Colombia y Repblica Dominicana, pases
en los cuales se imponeel Modelo Neoliberal; y como casos intermedios, los
sistemas segmentados en Bolivia, Ecuador y Venezuela, pases quearrastran
el rezago demodelos desarrollistas dela poca previa a la reforma del Estado.
DISCUSIN
En AL, de acuerdo con Franco, "cada modelo de desarrollo tiene implcito o
explcito una concepcin de la cuestin social" (9). Estos modelos han sido
considerados como simplificaciones estilizadas delos rasgos que caracterizan
las diferentes etapas del desarrollo y no logran representar totalmentela situacin
social, ni responder a la conflictividad interna de cada pas. Cada modelo de
desarrollo se acompaa desu propia poltica social y a su vez condiciona el
sistema dePS imperanteen cada pas y aunquehistricamentese dieron las
singularidades descritas atrs, tambin sefueron configurando generalidades
(modelos o tipificaciones ideales de PS).
En el anlisis deAL en el siglo XX (2,9), la etapa previa a la crisis del
capitalismo del 29, corresponde al Estado Liberal clsico; la desustitucin de
importaciones, al Estado social, planificador einterventor; y la etapa posterior
al ajuste, corresponde al Estado Neoliberal.
El primero, se basa en un modelo de desarrollo demercado externo y su
poltica social se basa en la iniciativa privada, en el auto proteccionismo como
forma dePS y en prcticas privadas de mutualismo. El segundo, basado en el
mercado interno, fundamenta la poltica social en la proteccin de los
trabajadores asalariados y en el seguro social que cubre la relacin capital
trabajo. Finalmente, el Estado Neoliberal, vuelvecon la apertura econmica y
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la confianza en el mercado externo y auspicia una poltica neosocial atomizada
y selectiva, manteniendo su nfasis en la generacin decapital humano. En
esteltimo, el modelo dePS se basa en las Redes Mnimas dePS (RMPS), en
la focalizacin y en los seguros privados.
Otros consideran que las polticas sociales son "expresiones fragmentadas
de las relaciones de clase" (32), denotando su aparicin en reas separadas del
Estado, aparentementeautnomas: poltica econmica, poltica laboral y poltica
social. En estesentido, Fleury (4) sostiene que el ciudadano es sujeto principal
en el modelo deseguridad social integral, donde las prestaciones universales
son un verdadero derecho ciudadano (ciudadana universal). No obstante, en
AL nunca lo fuey ms bien apareceun nuevo sujeto: el trabajador ligado al
contrato de trabajo (ciudadana regulada), lo que efectivamentecorresponde al
aseguramiento (seguros sociales) basado en la relacin capital-trabajo y en la
contribucin (PS). Deotro lado, el asistencialismo, mantieneen los pobres un
nuevo sujeto legtimo y nico sobre el cual recae la poltica: el pobre y el
desempleado quienes, mediantela focalizacin dela poltica social, se convierten
en "sujetos del asistencialismo" (ciudadana invertida).
CONCLUSIONES
En general, la PS est condicionada por el modelo dedesarrollo imperantey
por la forma como stesearticula con las estructuras del Estado en la mediacin
Estado-Sociedad. Surgen, as, modelos ideales de seguridad social,
aseguramiento y asistencia social. Sin embargo, la experiencia latinoamericana
muestra un mapa abigarrado de configuraciones de PS condicionadas por otros
determinantes histricos y polticos los cuales moldean el modelo de desarrollo.
Idealmente, los modelos de desarrollo deberan orientarse a superar los
problemas depobreza, desempleo y deuda social acumulada con iniciativas
propias dePS y no basadas en formulaciones externas queno reconocen las
diferencias econmicas, polticas y sociales delos pases
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