R G I M E N

D E
P R O C E D I M I E N T O S
, A D M I N I S T R A T I V O S
Ley 19.549
Decreto reglamentario l.7!>9/72,
texto ordenado .1.991 segn reformas
introducidas por decreto JW3/9I
Con remisin al texto constitucional de 1994
Revisado y comentada por:
TOMS JIUTCIIINSON
hir.7. por rnnr.iirnn drl Suprrior Trilumnl dr Junl rin de Tierrn drl l
7
u*pn. rvmidrtii" drl f>lrj>.i
(Ir In M f i p t B l T R t nr dr Tirrrn drl Fiirpo. IVnfr.Jinr t i h i l nr por rntirnn" lr- Drrrrlm AdtiiMlinfivn rti
I R Fneiiltntl fie Dc.rrrlm(I' IIA) y dr Mrrer.ho AdinH1r i t 1i vo I I ni ln Fnrnllnd dr Cirn<jn Jnrdirm
(UIVIji Plntn). IVrtfr.f i r t t t d i t t ' dr Drrrrlin AdmniIrnTfvn rn In* fnmltfMrs dr O r i r r j i i dr |n>
tinivr.mditdrs dr Hrlurmio, Arpe.nl Hn dr In F.mpresn. y nnrionnlr* de M ni " drl P I R I R y de I R Pnln^oinn.
Dirrclor drl rtirn (Ir pnprndo rn Prrr.cli Adroiinlrntivo rit In Unlvrr.idnd '.n 1 llrn dr I . R I'lnfn.
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adicin actualizada y ampliada
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E DI T O R I A L AS T RI A
DK ALFRF. OO Y R I CA R DO DI PA L MA
C I U D A D D I ! B U E N O S A I R F S
2 0 0 0
P R E F A CI O A L A Q U I N T A E D I C I N
C inco son los sentidos (aunque la mujer tenga un sexto: el de gastar,
lo que el hombre gana), cinco son los dedos de la mano, cinco son los
elementos fundamentales (agua, tierra, aire, fuego y, sin ninguna duda, el
scoich), cinco son las estaciones que tiene el pueblo donde nacf (las del
tiempo y la del ferrocarril) y cinco son las ediciones que, con sta, logra
este libro (como se ve, ya no vivo de milagros; dependo de ellos).
S in duda alguna, es la ltima edicin de este milenio; as que si usted
lleg hasta aqu leyendo, aproveche y cmprelo porque con el tiempo ser
unincunable( ! ) .
Lo he actualizado con la jurisprudencia y doctrina ms importante y
he dejado la misma estructura, y como estoy actualizando la obra mayor
de este conjunto normativo, quiz sea tambin la ltima edicin con estas
caractersticas (aunque el editor se tire de los pelos, ya que piensa que una
obra que se vende no debe alterarse, segn las reglas del mercado, tan en-
diosado por estos lares).
C on lo poco que queda, frente a m, del quinto de los elementos a los
que me refiriera en un principio, debo reconocer que la primera de las edi-
ciones de este libro la escrib no porque lo hubiera querido, sino que lo
hice, bsica y principalmente, por la fuerza generadora de A lfredo D cpal-
ma, que insisti en incluirme en la coleccin T exto Legales A strea. Bas-
tante tiempo pas desde entonces, y como A lfredo ya est retirado - gracias
a lo que hemos producido los escritores- debo lidiar con su hijo A lejandro.
Bastante parecido en las cuestiones materiales -cmo ser que hasta puede
con un escocs-, pero menos caprichoso -por su juventud- a la hora de
escuchar a los autores en las cuestiones de ndole formal, tan importantes
en una obra.
P ero ocurre que, a pesar de todas las actualizaciones, este libro se basa
en un texto escrito hace tiempo, por un T oms lutchinson que ya no soy,
y como no vivo obnubilado en la creencia a ciegas de lo que digo, quiz
debera replantearme algunas cuestiones teniendo en cuenta la experiencia
8 1'kE-ACIO A LA QUINTA EDICIN
ilc todos eslos unos y, fundamentalmente, ni ver la magnificencia de esta
naturaleza y sus silencios, analizar si vale iu pena continuar reflexionando
sobre el derecho y sus avalares.
Justamente, ante el panorama que presencio, todas esas cosas -dere-
cho, procedimiento, gobierno, el e- tienen tan poca relevancia. E stoy en
la falda de un monte, viendo all abajo serpentear el ro O livia, custodiado
por los espritus de las viejas leyendas y el silencio que me rodea. Hasta
que no hube gustado el sabor de la P alagonia -y sobre lodo de su parte
sur-, no supe lo que significa para m su tranquilidad y su soledad, ni ima-
gin lo que en esta tierra encomiara ni lo que ella me enseara y con qu
fuer/a habra de quedar grabada en mi espritu. P ocas cosas hay tan deli-
ciosas como ese sentimiento de alivio, de desahogo y de libertad absoluta
que se experimenta en esta vasta soledad, por eso se me hace difcil con-
centrarme para presentar a usted lector este libro, que slo se refiere al
modesto, prosaico y prctico procedimiento administrativo.
P ensando en ese mundo de burcratas y gestores en que se desenvuelve
el pobre abogado que transpira las oficinas y vericuetos de la A dministra-
cin, he escrito las pginas que siguen tratando de ser til a quien se gana
la vida tras los papeles, de uno u otro lado del mostrador, soando con un
mundo mejor.
liste extrao prlogo con el se encuentra, lo he escrito teniendo en
cuenta dos mximas: que la imaginacin consuela a los hombres e lo que
no pueden ser y que el humor los consuela de lo que son.
Querido lector o lectora (para usar el lenguaje oficial de la ciudad de
Buenos A ires), si ley hasta aqu, ya es parte de este libro y su opinin me
importa. P or ello le dejo la oportunidad de comunicarse conmigo para ha-
cer ms iil en prximas ediciones esta colaboracin, que est hecha pen-
sando en usted (e-mail: tomashut@hcHmail.com).
En el faldeo del Olivia (Tierra del Fuego), a los dos das del mes de
mano del uo 2000.
T OM S H UTCIUNS ON
P R E F A CI O A L A P R I M E R A E D I C I N
N o s si por optimista o por opositor, lo cierto es que decid no hacer
caso a aquella regla que dice: "nunca repita un experimento que ha tenido
xilo", y heme aqu escribiendo, una vez ms, un texto comentado sobre la
ley nacional de procedimientos administrativos, y como si la transgresin
no fuera suficiente nuevamente con E ditorial A snea!
E ste libro forma parte de la coleccin T extos Legales A strea y la idea
de hacerlo no naci de m, sino de los editores, y si bien en un comienzo
no estuve convencido de hacerlo, lo cierto es que, luego de que stos su-
pieron seducirme con algo muy grato a lodo "escocs", encontr un gran
nmero de justificativos (bendito el que invent el porqu); por ejemplo:
llegar, por su costo ms accesible, a los alumnos y abogados del E stado (o
lo que quede de ste y de stos); cautivar a los abogados que no se dedican
a administrativo para que incorporen un libro pequeo a su biblioteca que
pueda "ubicarlos en el tema"; hacerme la competencia a m mismo (como
hacan los viejos ingleses del Ferrocarril S ud con los mnibus que iban a
M ar del P lata), como manda la ley del "mercado".
C on tantos alicientes afront la labor, que finalic primitivamente a
fines de 199. S u edicin se demor, pero como no hay mal que por bien
no venga, cuando se decidi su publicacin, lleg la "reforma" al regla-
mento de la ley nacional de procedimientos administrativos. P or lo tanto,
hubo tiempo de tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, ade-
cuando el tratamiento de lo ya escrito a los cambios producidos. T ambin
se actualiz la jurisprudencia.
C omo consecuencia de estas alteraciones, el plan de la ohra abarca la
ley ( LN P A ) , el decreto de reforma del procedimiento administrativo (R P A )
y el reglamento'de aqulla ( R LN P A ) .
E l libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropez conmigo,
es reducido, a diferencia del primitivo, pues, al revs de lo que parecen
opinar otros, pienso que al derecho administrativo no conviene darlo e
dosis excesivas, que agolen a cualquier adulto por robusto que sea. Un
10 PREFACIO A l.A PR1MF.RA KOICIN
poco para adaptarme a G racin: "lo bueno si breve dos veces bueno", y su
corolario lgico: "lo malo si breve, menos malo".
E s una especie de "M anual de la ley nacional de procedimientos ad-
ministrativos, de su reglamento y reforma". D e all que, en cierta medida,
resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin llegar a ser una "gua
prctica". S u funcin justifica que se lo haya despojado del recargo de
citas y notas, contando con una bibliografa general y especial de la que
he recogido ideas.
Ha sido escrirp en la bsqueda de la claridad expositiva y cuidando la
coherencia del pensamiento. S i no lo he logrado, sepa el lector que sa
fue, al menos, la intencin. T al como ha sido concebido no pretende exhi-
bir ideas novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo
dicho en el primitivo trabajo. .S eguramente ocurrir aquel principio que
ensea que "cuando un error ha sido descubierto y corregido se comprobar
que estaba bien desde el principio", lo que llevar a la editorial a propo-
nerme una nueva edicin.
ste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesin.
Lamento decepcionar a aquellos que'esperaban un cambio radical en mi
manera de pensar los lemas que trato por el hecho de estar del "otro lado
del mostrador". I ntento practicar la honradez intelectual porque ello ayu-
da a mi tranquilidad espiritual. T ampoco viene mal recordar que "si la
honradez no fuera un deber, debera ser un clculo" (C . A renal). E llo no
quiere decir que nunca deba cambiarse una opinin; sera necio no hacerlo
cuando se est convencido del error.
, M e escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino
basado en las normas y principios de nuestra C onstitucin (arts. 14, 17, 18,
31 y cones.), no slo porque aqul me recuerda al "nuevo orden" pregonado
otrora en otras latitudes, sino porque la C onstitucin que nos legaron "nues-
tros padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurdico en el
que se sustenta la sociedad. P or otra parte, como ocurre con la naturaleza,
sta con el tiempo se "cobra" las agresiones que sufre. N o creo que el
E stado deba desaparecer; al contrario, "el mercado sin E stado es mercado
negro" (Jacqucs A tlali -presidente del Banco de R econstruccin E uropeo-).
P ero debe obrar conforme al derecho y no fuera de l, y por lo tanto no
puede cambiar las "bases" cuando le convenga.
Dueos Aires, diciembre de 1991.
T OMS H IITCMINSON
N DI CE G E N E R A L
Prefacio a la quinta edicin 7
Prefacio a la primera edicin 9
I N T R O D U C C I N
1. P roceso y procedimiento. 2. Finalidad del procedimiento. 3.
C onceptos generales. 4. D iferencias entre funciones judiciales y
administrativas. 5. R elacin entre el procedimiento y su objeto.
6. N acimiento del procedimiento administrativo. 7. O rgenes del
procedimiento administrativo en el orden nacional. 8. Ley nacio-
nal de procedimientos. 9. T ipos de procedimientos, a) P roced
miento tcnico, b) P rocedimiento de gestin, c) P rocedimiento
recursivo o de impugnacin, d) P rocedimiento sancionador. 10.
D iferencias en el procedimiento que justifica la precedente clasifi-
cacin, a) I niciacin, b) C urso del procedimiento. I I . P rinci-
pios del procedimiento administrativo, a) G arantas sustantivas. I )
P rincipio de igualdad. 2) P rincipio de legalidad. 3) P rincipio de
defensa. 4) P rincipio de razonabilidad o justicia, b) G arantas
adjetivas. 1) I nformalismo a favor del administrado. 2) I mpul-
sin de oficio. 3) P rincipio de instruccin. 4) P rincipio de verdad
material. 5) D ebido proceso adjetivo, fi) O tros principios. 12.
E l procedimiento administrativo como garanta 29
LEY 19.549
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
T T ULO I
PRO CE DI MI E N T O ADMI N I S T RAT I V O
Artculo 1" [MBITO DE APLICACIN. REQUISITOS GENERALES: IMPUL-
SIN F. INSTRUCCIN DE OFICIO. CELERIDAD, ECONOMA, SENCILLEZ Y
12 NDICIi GhNliRAl.
EFICACIA EN LOS TRMITES. NFOKMALISMO. DAS Y IIOHAS IIlill.ES.
Los PLAZOS. INTERPOSICIN DE KECURSOS FUERA DE PLAZOS. INTE-
RRUPCIN DE PIA'IOS l'OR ARTICULACIN DE RECURSOS. PRDIDA DE DE-
RECHO DEJADO DE USAR EN PU\Z. CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIEN-
TOS. DElllDO PROCESO ADJETIVO. DERECHO A SER ODO. DERECHO
A OFRECER Y PRODUCIR PRUEIIAS. DERECHO A UNA DECISIN FUNDADA]
1. 1.a ley nacional de procedimientos administrativos. 2. mbito
de aplicacin. E xclusiones. 3. P rincipios del procedimiento re-
ceptados expresamente eu la norma. 4. E l tiempo en los actos
pioccdituentales. I mportancia, a) O as y horas hbiles, b) P lazos.
c) N o perentoriedad, d) O bligatoriedad, e) C mputo del plazo.
0 P lazo general, g) P rrroga, h) I nterrupcin, i) S uspensin,
j) D enuncia de ilegitimidad, k) P rdida del derecho dejado de usar
en plazo. 5. C aducidad del procedimiento administrativo, a)
C oncepto, b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del pro-
cedimiento. 1) P aralizacin del procedimiento imputable al intere-
sado. 2) R equerimiento previo al particular. 3) S ilencio del inte-
resado. 4) D eclaracin de caducidad, c) E fectos. 1) E n relacin
al procedimiento. 2) E n relacin a los terceros interesados. 3) E n
relacin con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento.
d) E xcepciones. 6. D ebido proceso adjetivo, a) D erecho a ser
odo, b) D erecho a ofrecer y producir prueba, c) D erecho a una
decisin fundada
Art. 2" [PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS. PAULATINA ADAP-
TACIN DE LOS REGMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO.
A ( TUACioNES RESERVADAS o SECRETAS] - 1. T ramitaciones especiales.
2. A daptacin de regmenes especiales vigentes. 3. P rocedimien-
to administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad.
4. S upleloriedad. 5. A naloga. 6. A ctuaciones reservadas y se-
cretas. 7. E l decreto 9101/72. 8. Los decretos 722/96 y 1155/97
T T ULO II
CO MPE T E N CI A DEL R G A N O
Art. 3 - l . C oncepto. 2. N aturaleza jurdica. 3. D istribucin de
competencia, a) La especializacin. b) E l orden jerrquico. 4.
C riterios para determinar la competencia. 5. C lasificacin de la
competencia, a) C riterio material, b) P or el territorio, c) C riterio
funcional d) P or el tiempo. 6. C aracteres de la competencia,
a) O bligatoriedad, b) I mprorrogabilidad. c) N o exigencia de ley
expresa, d) E s de orden pblico. 7. M omento para determinar la
NDICIi GliNl- KAL
competencia. 8. T ransferencia. 9. D elegacin, l. S ustitucin.
11. A vocacin. 12. C aractersticas de estas tcnicas
Art. 4" [CUESTIONES DE COMPETENCIA] - I . C onsideraciones gene-
rales. 2. R elaciones inleiorgnicas. 3. , R elaciones interadmi-
nistralivas. a) C oncepto, b) R gimen jurdico, c) C onflicto en-
tre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera de
gobierno, d) C onflicto entre personas pblicas estatales pertene-
cientes a distintas esferas de gobierno
Art. 5" [CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] 1. G eneralidades. 2.
D eclinatoria e inhibitoria. 3. O portunidad para plantear la cuestin
de competencia
Art. 6
O
[RECUSACIN Y EXCUSACIN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS] - 1.
C oncepto, fundamentos y diferencias. 2. E xcusacin. 3. R ecu-
' sacin. 4. D istintas clases de recusacin, a) R ecusacin sin causa.
I mprocedencia en el procedimiento administrativo, b) R ecusacin
con causa, c) D eber del agente recusado de informar sobre las cau-
sas alegadas, d) D ecisin
T T ULO I I I
R E Q U I S I T O S E S E N CI A L E S
DE L A C T O A DM I N I S T R A T I V O
Art. T [COMPETENCIA. CAUSA. OISJETO. PROCEDIMIENTOS. MOTI-
VACIN. FINALIDAD] - I . P reliminar. 2. E lementos del acto. 3.
E numeracin de los elementos esenciales del acto administrativo,
a) C ompetencia, b) C ausa, c) O bjeto, d) P rocedimientos, e)
M otivacin, f) Finalidad. 4. C ontratos, permisos y concesiones
Art. 8
A
'[FORMA] 1. C oncepto. 2. R equisitos. 3. T rascenden-
cia. 4. C lasificacin
Art. 9" [ VAS DE HECHO] 1. P reliminar. 2. V a de hecho y va de
derecho. 3. V as de hecho administrativas. 4. P resupuestos de
las vas de hecho, a) C omportamiento material, b) I rregularidad
en dicho comportamiento, c) I rregularidad en el acto adminis-
trativo, d) A tentado o lesin de una libertad pblica o del derecho
de propiedad. 5. C onsecuencias de la va de hecho
Art. 10. [SILENCIO O AMUIGEDAD DE LA ADMINISTRACIN] 1. C on-
cepto. 2. C lases. 3. S ilencio y ambigedad. 4. R egulacin.
5. E l silencio como acto presumo. 6. E l silencio como hecho.
7. I nactividad formal e inactividad material de la A dministracin.
8. S ilencio negativo. 9. S ilencio positivo. 10. R equisitos para
14 fNDIt.T. GF.NP.RAI.
que se configure el silencio, a) G enerales, b) P articulares. 11.
D emora de la A dministracin. 12. I niciacin y consumacin del
silencio administrativo. 13. R esoluciones tardas, a) C onside-
raciones generales, b) E fectos de la resolucin tarda, c) C arac-
teres de la decisin tarda frente al silencio positivo, d) La
resolucin tarda y el silencio negativo
Art. 11. {EFICACIA DF.I. ACTO: NOTIFICACIN y runi.icAciN] - 1.
P ublicacin y notificacin de los aclos administrativos. 2. M oli-
ficacin. 3. kcquisilos. a) S ubjetivos, b) O bjetivos, c) D e la
actividad. 4. P ublicacin. C onsideraciones generales. 5. M o-
' ment en que entran en vigor las disposiciones publicadas. 6.
Fundamento y efectos de la publicacin de actos generales sin conte-
nido normativo. 7. P erfeccin y eficacia de los aclos adminis-
trativos
Arf. 12. [PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD Y FVF.R7A EJECUTORIA] - I.
C aracteres del aclo administrativo. 2. P resuncin de legitimi-
dad, a) Fundamentos. I ) D e orden sustancial. 2) D e orden for-
mal, b) A lcance del principio, c) C onsecuencia y efectos. 3.
La obligatoriedad del acto. E jccutividad. 4. E jccutoriedad (au-
tolulela ejecutoria), a) Fundamentos, b) A lcance, c) M anifesta-
ciones de la ejecucin de oficio. I ) C oercin directa. 2) C oer-
cin indirecta. 3) E jecucin directa. 4) E jecucin subsidiaria.
5. La denominada ejecutoriedad impropia. 6. T ipicidad y no-
minatividad. 7. S uspensin de los efectos del acto, a) S ignifi-
cado de "parte", b) E xcepciones al principio general. I) O bliga-
toriedad de la A dministracin. 2) Facultades de la A dministracin.
a} I nters pblico. b) P erjuicio grave, c) N ulidad absoluta
Arl. 13. [RF.TROACTIVIDAD DEL ACTO]-\. C onsideraciones gene-
rales. 2. Fundamento de la irretroactividad del acto. 3. E n
qu consiste la retroactividad? 4. D istincin entre hechos y es-
tados de derecho. 5. Los derechos adquiridos. 6. S upuestos
en que se admite la retroactividad. a) C uando se dictare en susli-
tucin de otro revocado. 1) R evocacin por razones de grave ile-
gitimidad originaria. 2) R evocacin por razones de ilegitimidad
sobreviniente. b) S aneamiento del aclo administrativo, c) A pro-
bacin del acto administrativo, d) E xtincin del aclo adminis-
trativo que dispuso la revocacin del aclo estable, c) C uando fa-
voreciere al particular, f) C uando, sin beneficiar al particular ni
perjudicar a terceros, no produce dao alguno, g) R etroactividad
por ley de orden pblico, h) R etroactividad pactada, i) A clos
declarativos, j) A ctos interpretativos, k) A cto aclaratorio. 7.
E fectos
INOICP. OF. NP. RAI.
Arl. 14. [NULIDAD]- \. E l acto administrativo defectuoso. 2.
La infraccin al ordenamiento. 3. G rados de invalidez. 4. D i-
ferencias con el derecho privado. 5. D iferencias entre nulidad y
anulabilidad. 6. A ctos nulos, a) I ncompetencia del rgano, b)
V iolacin de la ley aplicable (vicios en el objeto). I ) P rohibido
por la ley. 2) A clos de objeto imposible. 3) V iolatorio de facul-
tades regladas. 4) Falta de certeza, imprecisin, oscuridad. 5)
V iolacin de facultades discrecionales, c) V icios en la causa. I )
Falsedad en los hechos. 2) Falsedad jurdica, d) V iolacin de la
finalidad, e) V iolacin de las formas cscncia.lcs. () V oluntad. I )
"V oluntad excluida" por "error esencial". 2) D olo. 3) S imula-
cin. 4) V iolencia T sica o moral ejercida sobre el agente, g)
M otivacin, h) P rocedimiento. 1) A ctos dictados prescindien-
do del procedimiento establecido. 2) D efensa en juicio. 3) O mi-
sin de un trmite esencial. 4) R equisitos para la actuacin de. or-
ganismos colegiados
Arl. 15. \ANmJ\niLIDAll\ - I . C oncepto. 2. C aracteres. 3. Las
infracciones determinantes de la anulabilidad. a) I ncompetencia,
b) C ausa, c) Forma, d) P rocedimiento, e) O bjclo. 4. I nfrac-
ciones irrelevantes
Arl. 16. [INVALIDEZ DE CIUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS] - 1.
E lementos esenciales y accidentales o accesorios. 2. C ondicin.
3. M odo. 4. P lazo. 5. O tras clusulas particulares: reservas de
revocacin y rescate. 6. I nvalidez de clusulas accesorias
Arl. 17. [REVOCACIN DEL ACTO NULO] - \. C onsideraciones gene-
rales. 2. R evocacin del acto irregular. 3. R equisitos para ta
procedencia de la revocacin, a) A clo unilateral, b) A cto indivi-
dual, c) A cto irregular, d) S ujeto, e) A cto firme y consentido.
4. La improcedencia de la revocacin. 5. S uspensin del acto
que no puede ser revocado. (5. I nterpretacin
Arf. 1H. [REVOCACINDFJ.ACTOREGUIAR) - \. R evocacin del acto
regular. 2. R evocacin por ilegitimidad. 3. E xcepciones. 4.
E l acto con defectos menores o intrascendentes. 5. R evocacin
por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. 6. E l siste-
ma de la ley de procedimientos administrativos. 7. rgano com-
petente
Art. 19. [SANEAMIENTO. RATIFICACIN. CONFIRMACIN] - I . S a-
neamiento. C oncepto y terminologas existentes. 2. La ratifica-
cin: carcter y efectos. 3. Forma del aclo ratificatorio. 4. La
confirmacin. C oncepto. 5. D iferencias con la ratificacin. 6
N aturaleza y efectos de la confirmacin
16 ND1C13 GENtlAL
Art. 20. [CONVERSIN] - 1. La conversin como medio de sanea-
miento. 2. D iferencias con la ratificacin, confirmacin, refor-
ma y renovacin 144
Art. 21. [CADUCIDAD] - 1. C oncepto. 2. D istincin con la revo-
cacin. 3. C ondiciones para su procedencia. 4. D eclaracin de
caducidad 145
Art. 22. [REVISIN] - 1. C oncepto y objeto del recurso extraordi-
nario de revisin. 2. M otivos de la revisin. 3. P lazo de inter-
posicin. 4. S ustanciacin y resolucin. 5. I nterpretacin res-
trictiva. 6. P rocedencia contra actos definitivos 148
T T ULO I V
I MPU G N A CI N JU DI CI AL
DE ACT OS ADMI N I S T RAT I V O S
Art. 23. - I . C onsideraciones generales. 2. I mpugnacin de los
actos de alcance particular, a) A cto definitivo, b) A cto que agota
la va administrativa. 1) M anera de producir el agotamiento de la
va administrativa. 2) A gotamiento de la va administrativa y prin-
cipio de congruencia. 3) I nnecesariedad del agotamiento de la va
administrativa, c) A cto asimilable a definitivo. 3. S ilencio o am-
bigedad. 4. V as de hecho. 5. C onsentimiento 152
Art. 24. - I . I mpugnacin de actos de alcance general. 2. I mpug-
nacin directa. 3. R equisitos para la procedencia de la impugna-
cin directa, a) A fectacin al interesado en sus derechos subjeti-
vos, b) A fectacin actual o potencial, c) R eclamo administrativo,
d) R esolucin del reclamo. 4. E fectos de la impugnacin direc-
ta. 5. I mpugnacin indirecta. 6. R equisitos. 7. E fectos de
la impugnacin indirecta. 8. C onclusin 155
Art. 25. [PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE IA IMPUG-
NACIN (POR VA DE ACCIN O RECURSO)] - 1. C onsideraciones ge-
nerales. 2. P lazos diferentes. 3. I mpugnacin de actos. 4.
Los "recursos judiciales". 5. A ctos a los que no se aplica el pla-
zo del artculo. 6. N aturaleza del plazo. 7. C mputo del plazo,
a) C omienzo del plazo, b) D as hbiles, c) S ilencio de la A dmi-
nistracin d) V as de hecho 160
Art. 26.-1. T ranscurso del plazo para resolver sin que ia A dminis-
tracin lo haga. 2. P recisiones, a) A cto que adquiere carcter de-
finitivo por vencimiento de plazos, b) T ranscurso de los plazos pre-
vistos en el artculo l. c) E l plazo de prescripcin. 3. E xcepcin 166
Art. 27. [IMPUGNACIN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTR-
QUICOS; PLAZOS] - 1. E l E stado o sus "entes menores" actuando
NOICli (JliNUAL 17
como actores. 2. P lazos de prescripcin, a) A ctos nulos, de nu-
lidad absoluta, b) A ctos anulables 168
Art. 28. [AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIN] - 1. C onside-
raciones generales. 2. A lcance del amparopor mora. 3. C on-
diciones de admisibilidad, a) Legitimacin activa, b) M ora ad-
ministrativa. 4. T rmite, a) P edido de informe, b) Legitimacin
pasiva, c) D ecisin final del juez, d) R ecurribilidad de la deci-
sin. 5. C ontra qu omisiones procede, a) A cto omitido, b)
i rgano autor de la mota. 6. N ormas aplicables. 7. C ostas... 169
Art. 29. - 1. C onsideraciones generales. 2. mbito sancionatorio.
3. A pelacin. 4. P rocedimiento municipal 174
Art. 30. [RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL.]
1. V as administrativas existentes. 2. C ontra qu comportamien-
tos de la A dministracin procede? a) A ctos, b) Hechos, c) O mi-
siones. 3. Legitimacin. 4. M otivos de impugnacin 175
Art. 31.-1. T rmino para interponerlo. 2. rgano ante el cual se
interpone y rgano dccisor. 3. R equerimiento de pronto despa-
cho. 4. I nterrupcin del plazo para resolver. 5. T ratamiento
del reclamo, suspensin, interrupcin o remisin de plazos. 6.
Formas, alcances y consecuencias de la decisin. 7. P lazo para
iniciar el juicio 178
Art. 32. - 1. E xcepciones al reclamo previo, a) A ctos dictados de
oficio, b) R epeticin de lo pagado al E stado, en virtud de una eje-
cucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente. 1) R epe-
ticin de ejecucin. R econvencin. Juicio previo. 2) R epeti-
cin de gravmenes c) R eclamacin de daos y perjuicios. A ccin
de desalojo contra el E stado y las que no tramitan por va ordinaria,
d) R itualismo intil, e) I nexigibilidad del reclamo frente a los
entes descentralizados. 2. E xcepciones por otras normas. 3.
I nterpretacin tle las excepciones. 4. P resentacin de reclamos
innecesarios 181
DE CR E T O 1883/91 \
R E F O R M A DE P R O CE DI M I E N T O S
A DM I N I S T R A T I V O S .
O R D E N A M I E N T O DE L D E C R E T O 1759/72
R E FO R MA DE PRO CE DI MI E N T O S
ADMI N I S T RAT I V O S
Artculo 1" - 1. A nlisis de la reforma 190
Art. 2" - I . E rror conceptual. 2. E xclusin inexplicable 191
2. I lulchintuji. HA
18 fNDirr. GF.NF.RAI.
Art. 3" - I . R emisin 193
Art. 4" -]. R eemplazo. E rror metodolgico. 2. A lcance de la
norma. 3. A ctos inherentes a la actividad privada. 4. C onclusin 193
Art. 5" - I . P rocedimientos especiales. S u futuro. 2. A daptacin
al rgimen comn 195
Art. 6" - I . D erogacin del artculo 2" del decreto 9101/72. 2.
Fundamentos 197
V
V
S ECRET AR A G E N E R A L
Art. 7" - I . I mportancia de su creacin 197
Art. 8" - 1 . D otacin transitoria. 2. O bjetivos de la disposicin 197
Art. 9" - I . S ecretara G eneral: atribuciones. 2. I ntervencin de
los jefes del rea despacho 198
Art. 10. - I D irecciones de la S ecretara G eneral. 2. D ireccin
de I nformacin 199
Art. 11. - I . I nestabilidad del funcionario 201
CU MPL I MI E N T O DE PL A Z O S
Art. 12.-]. A utomatizacin c informatizacin. 2. O bjetivos 201
Art. 13. - 1 . P lazo de remisin 202
Art. 14.-]. P lazos para informes, notas y diligcncinmienlos 202
Art. 15.-]. C lase de actuaciones. 2. D iligenciamiento 203
Art. 16.-]. R esponsabilidad. 2. A tribuciones y obligaciones... 204
S I MPL I FI CACI N DE T R MI T E S
Art. 17.-]. T ramitacin. 2. S anciones 204
Art. 18.-]. I nexistencia de "pases". 2. T ramitacin por dos unida-
des ; 205
DE L E G A CI N DE FACULT ADES
Art. 19.-]. P rincipio general. 2. D ictado de normativas particulares 207
Art. 20.-]. R esponsabilidad 208
NDICE GF.NF.RAI. 19
R G I ME N T RAN S I T O RI O
Art. 21. - I . T rmites iniciados con anterioridad, a) T rmite al que
slo le restaba dictar el acto definitivo, b) T rmites paralizados
por causa imputable al interesado, c) T rmite paralizado por cau-
sa imputable a la A dministracin, d) T rmites internos, e) E x-
clusin. 2. Firma de las resoluciones 208
Art. 22. - I . R esponsabilidad. 2. E nvo a la S ecretara G eneral.. 211
Arl. 23.-]. S anciones. 2. I nforme IN-
DI S POS I CI ONES GE N E R AL E S
Art. 24.-]. A plicacin , 213
Art. 25. [D e forma) 213
DE CR E T O 1759/72
( T E X T O O R D E N A D O 1991)
iREGLAMENTO DE L A L E Y N A C I O N A L
DE P R O CE DI M I E N T O S A DM I N I S T R A T I V O S
T T ULO I
T R A MI T A CI N DE L O S EXPEDI EN T ES .
I N T E R I N ADO S
Articula 1" [RGANOS COMPETENTES] - I . C ontenido y alcances del
precepto. 2. C ompetencia. R emisin. 3. I ntervencin de ms
de un rgano
Art. 2" [FACULTADES DEL SUPERIOR] I . C aracteres de la E lucin
administrativa. 2. M anifestaciones del poder jerrquico y regla-
mentario
Art. 3" [INICIACIN DEL TRMITE. PARTE INTERESADA] - I . I nicio
del procedimiento. 2. P artes. 3. Quines pueden ser parte en
el procedimiento? 4. S ustitucin de partes. 5. T erceros, a) C la-
ses. 1) I ntervencin voluntaria. 2) I ntervencin obligada, b)
20
NDI CE G E N E R A L
E fectos. 6. Legitimacin, a) D erecho subjetivo, b) I nters le-
gitimo. 7. P artes y legitimacin 219
Art. 4" [IMPULSIN DE OFICIO YA PEDIDO DE PARTE INTERESADA] - 1.
P rincipio general 226
Art. 5" [DEBERES Y FACULTADES DEL RGANO COMPETENTE] - 1. D i-
reccin del procedimiento. 2. T ramitacin de los expedientes por
orden. 3. C oncentracin. 4. S aneamiento. 5. C omparecencia.
6. P rocedimiento sumario de gestin 226
Art. 6" [FACULTADES DISCIPLINARIAS] - 1. M antenimiento del orden
y decoro, a) T estado de trminos, b) E xclusin de las audien-
cias, c) Llamado de atencin o apercibimiento, d) A plicacin de
multas, e) S eparacin de apoderados. 2. O tras cuestiones! 3.
A genies pblicos 229
T T ULO I I
DE L O S EXPEDI EN T ES
Art. 7" [IDENTIFICACIN] - 1. E l expediente administrativo. 2. For-
malidades del expediente. 3. identificacin 231
Arl. 8" [COMPAGINACIN]-]. C uerpos de los expedientes 234
Arl. 9" [FOLIATURA]- 1. A ctuaciones que deben foliarse 235
Art. 10. [ANEXOS] - 1. A ntecedentes voluminosos 235
Arl. 11.-]. I ncorporacin de expedientes 235
Arl. 12. [DESGLOSES]-]. S olucin 236
Arl. 13. - I . R equisitos 236
Arl. 14. [OFICIOS Y COIABORACIN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRA-
TIVAS]- 1. I ntroduccin. 2. D atos o informes de terceros. 3.
M edios de requerimiento. 4. E l auxilio de las restantes depen-
dencias administrativas. 5. N o remisin del expediente 237
T T ULO I I I
ES CRI T OS . DO MI CI L I O .
DO CU ME N T O S . REQUI S I T OS
Art. 15. [FORMAUDADES DE LOS ESCRITOS]-]. I ntroduccin. 2.
Firma. 3. R edaccin. 4. M edios telegrficos. 5. O misin de
estos requisitos. 6. A notaciones 238
N DI CE GI : N E RAL 21
Art. 16. [RECAUDOS] - 1. I dentificacin del interesado. 2. E nun-
ciacin de los hechos. 3. P eticin. 4. P rueba. 5. Firma. . . . 240
Art. 17. ]FIRMA; FIRMA A RUEGO] - 1. Firma a ruego 242
Art. 18. [RATIFICACIN DE LA FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO]
1. E fectos. 2. Fallecimiento del interesado 242
Art. 19. [CONSTITUCIN DEDOMICILIO ESPECIAL] 1. G eneralidades
en torno del domicilio. C lases. 2. D omicilio general y domici-
lio especial. D istincin. D omicilio constituido. 3. La obliga-
cin legal 243
Art. 20. - l. Falta de constitucin 245
Arl. 21. - 1. E fectos de la constitucin del domicilio 246
Arl. 22. ]DOMICILIO REAL] - 1. C oncepto de domicilio real o volun-
tario. 2. E fectos de la falta de denuncia 246
Arl. 23. [FALTA DE CONSTITUCIN DEL DOMICILIO ESPECIAL r DE DE-
NUNCIA DEL DOMICILIO REAL] - 1. S ubsanacin de defectos 247
Art. 24. [PETICIONESMLTIPLES]- 1. A cumulacin objetiva. Fun-
damento y propsito. 2. O portunidad de la acumulacin. 3. P e-
ticiones contradictorias. 4. R equisitos. D enegacin de la acu-
mulacin. 5. R ecursos 247
Art. 25. [PRESENTACIN DE ESCRITOS. FECHA Y CARGO]- 1. C arc-
ter escrito del procedimiento. 2. P resentacin de los escritos.
3. C argo. 4. Horas de gracia. 5. D udas sobre si un aclo se
ha cumplido o no dentro del trmino. 6. O ficina 249
Art. 26. [PROVEIDO DE LOS ESCRITOS] - 1. A ctos de mero trmite.
2. A ctos de mero trmite y actos inierlocutorios. 3. A ctos pre-
paratorios y aclos de mero trmite 253
Art. 27. [DOCUMENTOS ACOMPAADOS] - 1. A lcance. 2. Formas de
presentacin. 3. R eserva 255
Art. 28. [DOCUMENTOS DE EXTRAA JURISDICCIN LEGALIZADOS. TRA-
DUCCIN]-]. Formalidades 255
Arl. 29. [FIRMA DE LOS DOCUMENTOS POR PROFESIONALES] - 1. D o-
cumentos que deben ser firmados por profesionales. 2. Firma
de los profesionales 256
Arl. 30. [ENTREGA DE CONSTANCIAS SOBR_E INICIACIN DE ACTUACIO-
NES Y PRESENTACIN DE ESCRITOS O DOCUMENTOS] - 1. C onstan-
cias y certificacin de copias. 2. S olicitud por los particula-
res. 3. I mpuesto de sellos. V erificacin. 4. Ubicacin de la
norma 257
22
N DI CE G E N E R A L
TTULO I V
REPRES EN T ACI N . VIS TA
Art. 31. [ACTUACIN POR PODER Y REPRESENTACIN LEGAL] - 1. G e-
neralidades. 2. Quines pueden ser representantes. 3. A nli-
sis del artculo 258
Art. 32. [FORMA DE ACREDITAR LA PERSONERA] I . C opia certifica-
da de poder. 2. C opia simple de poder, firmada por apoderado o
letrado. 3. Yotros supuestos de copia simple de poder. 4. C ar-
ta-poder autenticada. 5. C arta-poder simple. 6. S ociedades no
constituidas regularmente 260
Art. 33.-]. P oder apud-acta.' 2. G estor de negocios. C asos de
urgencia. 3. C ertificacin 261
Art. 34. [CESACIN DE LA REPRESENTACIN] - I . R evocacin. 2.
R enuncia. 3. M uerte o inhabilidad del mandatario. 4. M uerte
o incapacidad del poderdante. .*>. S eparacin del apoderado. 6.
C onclusin del trmite 262
Art. 35. [ALCANCES DE REPRESENTACIN]- 1. R esponsabilidad del
apoderado 264
Art. 36. [UNIFICACIN DE IA PERSONERA] - 1. D iferencia con uni-
ficacin de representacin. 2. V entajas. 3. P rocedencia 265
Art. 37. [REVOCACINDEIA PERSONERA UNIFICADA] I . R evocacin
de la personera unificada. Fundamentos. 2. La exigencia de
unanimidad. C uestiones al respecto. 3. C onclusin 266
Art. 38. [VISTAS; ACTUACIONES]-\. E l sentido del vocablo "vista".
2. A lcance de la "vista". 3. Formas de tomar "vista" de las ac-
tuaciones. 4. poca y plazo para solicitar la "vista". 5. T r-
mino para tomar "vista". 6. D enegacin de la "vista". 7. Limi-
taciones a la "vista", a) P rincipio general, b) R equisitos para la
reserva de las actuaciones. I ) D ecisin fundada. 2) A scsora-
mienlo previo del servicio jurdico correspondiente. 3) rgano
competente para declarar la reserva. 4) P edido de reserva. 5) R e-
serva parcial. 6) A lcance de la reserva de las actuaciones. 7) P ie-
zas reservadas o secretas. 8) E fectos de la declaracin de reserva 268
T T ULO V
LAS N O T I FI CACI O N E S EN EL PR O CE DI MI E N T O
ADMI N I S T RAT I V O
Art. 39. [DE AS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEREN SER NOTIFICA-
DOS]-]. P reliminar. 2.< A ctos que deben notificarse. 3. C ues-
tiones interpretativas. 4. C arcter de la disposicin legal 272
NDI CE G E N E R A L
23
Art. 40. \l)n.lGENCIAMlENTO]-\. G eneralidades. 2. S ujeto activo
3. S ujeto pasivo. 4. I ndicacin de los recursos procedentes. 5
E rror de la A dministracin. 6. P lazo para accionar. 7. N otifi
caciones invlidas ".
Art. 41. [FORMA DE IASNOTIFICACIONES] - I . M edios de notificacin
2. N otificacin personal
Art. 42. [PunLKACiN DE EDICTOS] I . A dmisibilidad
Art. 43. [CONTENIDO DE LAS NOTIFICACIONES] - I . Formalidades..
Art. 44. [NOTIFICACIONES INVLIDAS] - I . S upuestos contemplados
E fectos del incumplimiento. 2. C onvalidacin de las notificado
nes defectuosas en la anterior legislacin. 3. C onvalidacin ac-
tual. 4. P lazos. 5. R egmenes especiales
Art. 45. [NOTIFICACIN VERIIAL[ - I . Fundamento..
T T ULO V I
DE L A PRU EBA
1. C onsideraciones generales. 2. La prueba como actividad pro-
cedituenlal destinataria de certeza. 3. I mportancia de la prueba
en el derecho. 4. E xistencia de una teora general de la prueba.
5, N ocin tic prueba en el procedimiento administrativo. 6.
P rueba y medios de prueba. 7. E l derecho subjetivo de probar.
8. S istema inquisitivo. 9. P rincipio de verdad material 10.
P rueba legal y prueba formal. 11. V aloracin o apreciacin de
la prueba
Art. 46. [DE IA PRUERA] - 1. T rmino de ofrecimiento y produc-
cin de la prueba. 2. Quines pueden ofrecer pruebas. 3. C ar-
ga de la prueba. 4. M edios de prueba admisibles e inadmisibles
R emisin
Art. 47. [NOTIFICACIN DE IA PROVIDENCIA DE PRUERA] I . A pertura
a prueba. A dmisibilidad y pertinencia. 2. N otificacin. 3.
poca de la apertura a prueba. 4. rgano que dispone la aper-
tura a prueba. 5. A pertura a prueba. Facultad discrecional.
Lmites. 6. D enegacin de la apertura a prueba. C onsecuen-
cias. 7. Fijacin de los hechos que hay que probar. 8. O rde-
nacin de la prueba
Art. 48. [INFORMES Y DICTMENES] - 1. M edios de prueba en par-
ticular. C onceptos. 2. M edios probatorios en el reglamento. 3.
A nlisis del artculo, a) I nformes. I ) O bjeto y contenido. 2)
273
277
278
279
280
282
24 N DI CE G E N E R A L
P lazos, b) D ictmenes. 1) C arcter. 2) E l dictamen tiene que
ser fundado. C onsecuencias 292
Art. 49. [TESTIGOS] - 1. P reliminar. 2. R equisitos subjetivos y
objetivos. 3. C arga procesal de testimoniar. 4. R equisjtps de
lugar I 295
Arl. 50. - 1. Fijacin de la audiencia. La comparecencia 297
Arl. 57. - 1. E xcepcin de comparecer ante el organismo. 2. C a-
racteres. 3. M ecnica del interrogatorio 297
Art. 52. - 1. R equisitos de forma, a) Frmulas sacramentales, b)
Formas del interrogatorio. 2. N egativa a responder. 3. Forma
de las respuestas. 4. I doneidad de los testigos. 5. A preciacin de
la prueba testimonial. 6. N mero de los testigos. 7. R epre-
guntas 298
Arl. 53.-1. A plicacin supletoria 300
Arl. 54. [PERITOS]- 1. P rueba pericial. 2. A dmisibilidad. 3. P ro-
posicin de parte. 4. R ecusacin. O portunidad. 5. D ictamen
extraprocedimental (procedimiento informal) 301
Arl. 55.-1. P untos de pericia 303
Art. 56. - 1. A ceptacin del cargo. C aducidad de la prueba. 2.
P erito designado por la A dministracin. 3. Finalidad del precep-
to. 4. P eritacin dispuesta de oficio 303
Art. 57. - I . C arga de instar la diligencia. 2. A nticipo de gastos.
3. R ealizacin y presentacin de la pericia. 4. Fuerza proba-
toria. 5. P ericias especiales 304
Arl. 58. [DOCUMENTAL] - I . C oncepto. 2. D ocumentacin admi-
nistrativa. 3. I mportancia, ventajas y defectos de la prueba do-
cumental. 4. R equisitos para la eficacia probatoria del documento
presentado por el interesado. 5. D istintas clases de documentos.
6. D ocumentos e instrumentos. D iferencias. 7. D ocumentos ad-
misibles 306
Arl. 59. [CONFESIN]- I . C onceptos y elementos. 2. I mproce-
dencia de la confesin 309
Arl. 60. [ALEGATOS] - 1. C oncepto. 2. C ontenido. 3. C arcter
del alegato. I mportancia. 4. I ntroduccin de cuestiones inno-
vadoras. E xcepcin. 5. T rmino para alegar. 6. P roduccin
de nueva prueba, a) D e oficio, para mejor proveer, b) A pedido de
parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho
nuevo. 7. D ecaimiento del derecho 310
Arl. 61. [RESOLUCIN]- I . D ecisin 313
NDI CE G E N E R A L 25
Arl. 63. [DE LA CONCLUSIN OE LOS PROCEDIMIENTOS] - 1. Formas
de conclusin del procedimiento 314
Arl. 64. [RESOLUCIN Y CADUCIDAD]- 1. R esolucin expresa. 2.
A lcance 3' 5
Arl. 65.-1. R esolucin tcita, a) S ilencio. I nterpretacin, b)
E rror de la norma, c) E l "silencio" y la continuacin del proce-
dimiento. 2. C aducidad del procedimiento administrativo 316
Arl. 66. [DESISTIMIENTO] - 1. C oncepto. Formulacin. 2. O pe-
ratividad. 3. R etractacin 317
Art. 67.-1. D esistimiento del procedimiento 318
Art. 68.-i. D esistimiento del derecho 318
Art. 69.-]. E l caso de varios interesados 319
Art. 70. - 1. E l inters general. 2. O tras formas anormales de
concluir el procedimiento 319
T T ULO V I I I
PRO CE DI MI E N T O S DE I MPU G N A CI N
Arl. 71. [QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIN E INCUMPLIMIENTO DE
PLAZOS AJENOS AL TRMITE DE RECURSOS] I . N ocin. 2. O bje-
to, a) D efectos de tramitacin b) I ncumplimiento de plazos, c)
E xcepcin. 3. La queja es un reclamo. 4. S ujetos. 5. P la-
zos, a) P lazo de interposicin, b) P lazo de resolucin. 6. D e-
cisin de la queja 321)
Art. 72. - 1. R esponsabilidad del agente 322
Art. 73. [RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA
ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - ]. R ecurso administrativo. C on-
cepto. 2. P rincipios generales de los recursos, a) Que sea im-
pugnable en sede administrativa, b) Que sea comunicado a la per-
sona a quien afela. 3. R azones en que deben fundarse los
recursos. 4. P recedentes administrativos 323
Arl. 62. [APRECIACIN OE LA PRUEUA] 1. V aloracin o apreciacin
de la prueba. 2. La sana crtica. 3. A preciacin del conjunto de
la prueba 3' 4
T T ULO VII
FO RMAS DE CO N CL U I R E L PR O CE DI MI E N T O
26
NDICE GENERAL
Art. 74. [SUJETOS] - 1. P rincipio general. 2. D istintos sujetos.
3. A gentes de la A dministracin pblica. 4. R elaciones interor-
gnicas. 5. R elaciones interadministrativas. 6. C onflictos en-
tre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera
de gobierno ^25
Art. 75. [RGANO COMPETENTE] - ] . rgano competente para re-
solver 32R
Art. 76. [SUSPENSIN DE PLAZO PARA RECURRIR] I . S uspensin au-
tomtica. 2.^ A lcance. 3. P lazo de la vista. 4. P rrroga de
plazo y suspensin. 5. S uspensin, no interrupcin. 6. V ista.
R emisin. 7. S uspensin de plazos para accionar 329
Art. 77. [FORMALIDADES] - 1. A plicacin de las normas generales
del procedimiento. 2. A mpliacin de la fundamcnlacin. 3.
D eficiencias formales 332
Art. 78. [APERTURA A PRUERA] - I . P rocedencia. 2. P rueba. R e-
misin 334
Art. 79.-]. A legaciones. A mpliacin de fundamentos. R emisin.
2. P lazo 334
Art. 80. [MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTMENES IRRF.CU-
RRIULES] - I . A ctos preparatorios. C oncepto. 2. C riterios cla-
sificatorios. D istinciones. 3. S olucin legal. C uestiones al res-
P
c c
' o 335
( Art. 81. [DESPACHO Y DECISIN DE LOS RECURSOS] - I . R esolver es
una obligacin de la A dministracin. 2. A lcance amplio de la
norma. 3. E rror del particular en la calificacin. 4. T rmite y
resolucin 337
Art. 82. - I . E fectos de la interposicin de recursos. 2. La "rcfrir-
matio in pcius". 3. Formas de resolver el recurso. 4. I mpug-
nacin ulterior de la decisin del recurso :. 339
Art. 83. [DEROGACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - I . P relimi-
nar. 2. E xtincin de los actos de alcance general. 3. A lcance
del artculo. 4. D erogacin. 5. S ustitucin o reemplazo. 6.
D erogacin de los actos de alcance general mediante impugnacin.
7. D istintas clases de impugnacin 341
Art. 84. [RECURSO DE RECONSIDERACIN] - I . C oncepto. 2. P la-
zo y legitimacin. 3. C ontra qu actos procede. 4. M otivos
de impugnacin. 5. rgano ante el cual se presenta y rgano que
resuelve. 6. C arcter optativo del recurso. E xcepcin. 7. I m-
procedencia. 8. R esolucin del recurso. 9. R esolucin de un
recurso de reconsideracin extemporneo 345
Art. 55. - 1. D elegacin 347
1 NDICE GENERAL 27
' 1
A r. 86. - I . P lazo para resolver. D istintos supuestos. 2. .lusti-
ficacin 341
Art. 87.-]. D enegacin tcita 348
Art. 88.-]. R ecurso jerrquico en subsidio. R emisin. 2. For-
mas de interponerlo. 3. E levacin del recurso. 4. D enegacin
tcita. 5. M ejora de los fundamentos. 6. T rmite. P lazo para
resolver 349
Art. 89. [RECURSO.IERRQUICO)- I . C oncepto. 2. M odos de plan-
tear el recurso jerrquico. 3. A ctos contra los que se interpone 357
Art. 9( 7. - 1. S ujeto ante quien se presenta el recurso. 2. S ujeto
que resuelve el recurso. 3. S ujeto ante quien se tramita el recur-
so. R emisin. 4. P lazo de interposicin 359
Art. 91.-I. P lazo para resolver. 2. D enegacin tcita 353
Art. 92.-]. rgano ante el cual se lo tramita. 2. D ictamen jur-
dico, a) rganos permanentes, b) P rocurador del T esoro de la
N acin. 3. P rueba y alegato 354
Art. 93. - I . R ecursos en los entes descentralizados. 2. R ecurso
jerrquico en los entes descentralizados 355
Art. 94. [RECURSO DEAIJADA] I . A ctos recurribles. 2. rgano
del que debe emanar el acto. 3. O pcin. 4. Universidades... 356
Art. 95. - 1 . E leccin de una u otra va. C onsecuencias. 2. E lec-
cin de la va judicial. 3. E leccin de la va administrativa 357
Art. 96.-]. C ompetencia para la decisin del recurso. 2. E valua-
cin crtica 359
Art. 97.-]. M otivos porque procede el recurso. 2. A lcance de la
decisin. 3. I nvalidez del artculo 360
Art. 9 8 . - \ . S uplctoriedad 362
Art. 99. [ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; LIMITADO CONTRA-
LOR POR El. SUPERIOR] - I . A ctividad jurisdiccional de la A dminis-
tracin. 2. E l "acto jurisdiccional". 3. La revisin judicial. 4.
I nutilidad de la calificacin de jurisdiccional para cierta actividad
de la A dministracin. 5. E l artculo que comentamos 362
Art. 100. [RECURSO CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS] - I R ecurso
de reconsideracin contra actos que ya causan estado. 2. La de-
cisin que agota la instancia y el recurso de revisin. 3. S uspen-
sin de los plazos del artculo 25 367
Art. 101. [RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES] I . C oncepto.
2. rgano que dispone la rectificacin. 3. E rrores no sustan-
ciales en la decisin. 4. E fectos. 5. P lazo para solicitarla. 6.
P lazo del rgano para realizar la rectificacin. 7. A nte quin se
28 NDI CE G E N E R A L
presenta la peticin del particular. 8. A ctos contra los. que pro-
cede. 9. N o interrupcin de trminos para recurrir 370
Art. 102. [ACIAKATOMA\ - I . C oncepto. 2. C asos en que pro-
cede. 3. rgano ante el cual se presenta y que dispone la acla-
racin. 4. C ontra qu actos procede. 5. P lazo para solicitarla
y para resolverla. 6. N o interrupcin de trminos para recurrir.
S uspensin. 7. E fectos de la aclaratoria. 8. rganos contra los
cuales procede 372
TTULO I X
DE L O S ACT OS ADMI N I S T RAT I V OS
DE A L CA N CE G E N E R A L
Art. 103. - 1. E ficacia. 2. P ublicacin. R emisin 374
Art. 104. - 1. P reliminar. 2. R eglamentos internos (instrucciones,
circulares y rdenes de servicio). A lcance. C uestiones que plan-
lean. 3. R eglamento interno. C oncepto. 4. D octrina que les
niega la calidad de ser fuentes de derecho. 5. D octrinas que
les acuerdan la calidad de fuente. 6. R eglamentos y reglamentos
"internos". N ota comn. D iferencias. 7. C lases de circulares.
I nstruccin. O rden interna 375
TTULO X
R E CO N S T R U CCI N DE EXPEDI ENT ES
Art. 105.-1. M ala tcnica legislativa. 2. P rocedimiento 380
TTULO XI
j N O R MA S PROCES ALES S U PLET ORI AS
Art. 106.-1. A plicacin de otras normas 381
i Art. 107 \) 382
1
i Hibliogrufia 383
I N T R O D U C C I N
1. Proceso y procedimiento. - E l proceso es una pluralidad de actos
caractersticamente coordinados, a travs de su recproca interdependencia.
E sta interdependencia es la esencia del proceso, en que un rgano absolu-
tamente neutral y carente de todo inters en el pleito, preside una contienda
entre dos partes que ha de desenvolverse a travs de un iier formal.
P or su parte, el procedimiento administrativo, aunque tambin es un
iter, no pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de
la decisin, sino asegurar la realizacin de un fin pblico por la misma
A dministracin con arreglo a normas de economa, celeridad y eficacia y
dentro del respeto debido a los derechos de los particulares.
2. Finalidad del procedimiento. - E l procedimiento administrativo
tiene una doble finalidad: constituir una garanta de los derechos de los
particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfaccin del inters general,
mediante la adopcin de medidas y decisiones necesarias, por los rganos
de la A dministracin. P or ello dicho procedimiento sirve como proteccin
jurdica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aqulla.
Yes que el fenmeno del procedimiento administrativo no aparece pre-
sentado por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a la
anterior. N o significa ello incurrir en contradiccin insalvable alguna, ya
que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos,
aun referidos a un misino fenmeno, si ste, por su complejidad, es sus-
ceptible de generar ms de una verdad.
P or eso, as como se puede analizar el procedimiento administrativo
como instrumento de "poder", estudiando la A dministracin y el principio
de autotutela, tambin cabe analizar al procedimiento como proteccin ju-
rdica del particular.
Los objetivos del procedimiento, en cuanto etapa necesaria para el ago-
tamiento de la va administrativa, son: a) producir una etapa conciliatoria
anterior al juicio; b) dar a la A dministracin la posibilidad de revisar el
.10
RiGIMEN HE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS I N T R O DU CCI N 31
aclo y corregir algn error; c) promover el conlrol de legitimidad y conve-
niencia de los aclos de los iganos inferiores; d) facilitar la tarea tribuna-
licia, al llevar ante, los jueces una situacin contenciosa ya planteada, y r)
permitir una mejor defensa del inicies pblico (C S .I N , 10/7/91 "G asparri
y C a. S A ", LL. 199 I --fi40).
3. Conreptm: generales. - 1:1 procedimiento administrativo consiste
en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de for-
malidades y trmites que tiene que observar la A dministracin pblica para
emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. E l procedimiento es la
va, el camino que ha de seguir la A dministracin para llegar a un fin: el
acto administrativo.
E n verdad, todas las funciones, lodos los actos del E stado; legislativos,
judiciales o administrativos -y dentro de stos, sean conlratos, reglamentos,
actos administrativos o actos de la A dministracin-son objetivos que slo
pueden obtenerse por medio de determinados I rmilc.s establecidos por
el derecho. A s la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo,
las sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos adminis-
trativos se logran por medio del procedimiento administrativo.
La doctrina tradicional consideraba al "proceso" como privativo de la
funcin judicial, lo cual para M erkl era explicable, porque dentro de
esla funcin se hallan los orgenes del proceso y porque, dentro de ella se
lo ha elaborado sistemticamente; pero no cabe duda de que tambin en la
funcin administrativa encontramos un fenmeno similar al "proceso judi-
cial", al que podramos llamar "proceso administrativo", pero que, sin em-
bargo, denominamos "procedimiento administrativo".
S i definimos el "proceso judicial" como "una serie o sucesin de actos
que tienden a una actuacin solicitada de la ley", acaso no encontramos
en los expedientes administrativos una serie o sucesin de actos que tienden
a una actuacin de la ley que tambin ha sido pedida? E s que en un re-
curso administrativo no hay una peticin o una pretcnsin de un particular?
N o existe una aplicacin de la ley por parte de la autoridad encargada de
decidir sobre el recurso? N o hay tambin una serie o sucesin de aclos?
' N o existe una pretcnsin, una prctica de pruebas, informes o consullas
a otros organismos y una decisin final? N o tienden esos actos a la'
aplicacin de la ley, sea para que se dicte el aclo o se reforme el impug-
nado?
4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. - E ntre
el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas
indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias
a consecuencia de la diversa naturaleza de las parles y de la distinta posi-
cin y carcter de los rganos. P odemos sealar las siguientes desigual-
dades:
ti) La A dministracin, a diferencia del P oder Judicial, no acla "direc-
tamente" para la aplicacin de la ley. A aqulla lo que le preocupa, en
primer lugar y de modo directo, es la consecucin de ries prcticos de
inters general; satisfacer el bien comn. La actividad administrativa es
concreta, satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas.
C uando la A dministracin crea un impuesto, no lo hace para aplicar el ar-
tculo correspondiente de la legislacin, sino con el fin de allegar fondos
que le permitan atender el bienestar de la comunidad.
P ero en todos los casos la A dministracin ha de obrar conforme a de-
recho. ste es para ella un medio, no un T in. .M ientras que el juez, aplica
la ley para el restablecimiento del orden jurdico perturbado, la A dminis-
tracin lo hace para el mejor cumplimiento del inters general. La activi-
dad judicial contina y completa la obra legislativa en casos concretos.
/ ; ) T ambin se distinguen en que la funcin judicial requiere una con-
tienda jurdica y la decisin tiene fuerza de verdad legal. La A dministra-
cin, aun cuando resuelva un recurso, no hace sino actuar por inicies propio
y la decisin carece de aquel carcter.
c) O tra diferencia, tambin importante, es que el juez est por encima
de las parles -es un lercero imparcial c independiente-; en cambio, la A d-
ministracin viene a ser al mismo tiempo juez y parte.
P ero esta diferencia de T ines entre la A dministracin y la funcin ju-
dicial, el carcter instrumental que tiene el derecho para la primera, la in-
dependencia e imparcialidad de los rganosjudiciales, no es obstculo para
que reconozcamos la analoga "procesal" entre una y otra.
A unque el procedimiento no sea un "proceso" no podra predicarse la
ausencia del "debido proceso" en aqul.
C omo veremos, en las impugnaciones administrativas la analoga es
an mayor, pues en esos casos la A dministracin ejerce, una funcin admi-
nistrativa parecida a la jurisdiccional de los jueces y tribunales. Las dife-
rencias parecen puramente formales: la A dministracin no es un juez impar-
cial, sino que es juez y parte; la resolucin que resuelve el recurso es un
acto administrativo y carece de la fuerza de cosa juzgada que. tienen las
resoluciones judiciales, pero la analoga procesal es grande. M ay una pre-
tensin de un particular referente a la aplicacin de la ley, y se. realiza una
serie o sucesin de aclos encaminados a tal fin. Hay, en suma, un proce-
dimiento.
5. Relacin entre el procedimiento y su objeto. - A s como los jue-
ces aplican el derecho civil, el penal, etc.. utilizando un procedimiento ju-
rdico, consliluyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho
procesal judicial, la A dministracin aplica el derecho administrativo c.m
picando un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el
rgimen del procedimiento administrativo, que nos suministra los instru-
32
RGIMEN DE. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
intuios que permiten elaborar una teora general del procedimiento admi-
nistrativo. C orresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento
de los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada mbi-
to respectivo -p.ej., procedimiento para extinguir la relacin de empleo p-
blico por causas disciplinarias, procedimiento de seleccin del contratista
de la A dministracin, procedimiento impugnatorio, etctera-.
C onviene observar que tiene que haber una ntima relacin entre el
procedimiento y la materia objeto de l. E l procedimiento es la forma con
arreglo a la cual un rgano pblico ha de ejercer sus funciones; luego el
procedimiento, para ser til, ha de acomodarse a los fines, a ia funcin.
6. Nacimiento del procedimiento administrativo. - S urgi por in-
fluencia del proceso judicial. E s un efecto de la tendencia del E stado de
derecho a juiidizur el procedimiento administrativo, a asemejar ta A dminis-
tracin a la justicia. E l primer paso consisti en crear un derecho admi-
nistrativo material, un derecho sustantivo de la A dministracin, de igual
manera que exista un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecucin
estaba confiada a los tribunales. E l segundo fue crear un derecho procesal
administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho adjetivo de la
A dministracin con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a
las autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas ga-
rantas, la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recu-
rren a los tribunales con igual intencin, surgiendo as las diversas normas
de procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera,
con razn, una garanta de que el contenido se ajustar al derecho. La ms
eficaz de todas esas garantas es la colaboracin en el procedimiento de hts
personas, cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarn afec-
tados por l (C N FedC onlA dm, S ala I I I . 13/11/84, "S iemens"). P or eso, la
institucin fundamental del procedimiento consiste en la regulacin de la in-
tervencin, la audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido pro-
ceso" administrativo. <|
7. Orgenes del procedimiento administrativo en el orden nacional.
D esde este punto de vista el procedimiento administrativo obra como una
autodefensa procesalizada, estableciendo normas formales al ejercicio de
las prerrogativas estatales. A s se ha juridizado el accionar estatal, esta-
blecindose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la A dmi-
nistracin.
E l procedimiento administrativo naci, en el orden nacional, como una
garanta cierta del particular, para permitir las "demandas contra la N acin"
(ley 3952). E sta ley estableca que los tribunales federales rio podan dar
curso a la demanda contra el E stado nacional sin que previamente se acre-
ditara la reclamacin del derecho controvertido ante el P oder E jecutivo, y
su denegacin por parle de sle.
INTRODUCCIN 33
D icha reclamacin previa naci como una respuesta a los inconvenien-
tes surgidos en torno a la interpretacin del art. 100 de la C onst. nacional
de 1853/60. S e origina, entonces, por un problema de recepcin del dere-
cho, y constituye un ejemplo de cmo en pases que han adoptado normas
similares o idnticas operan factores polticos y culturales que terminan por
diferenciar el derecho vivo (M uoz).
A s, si bien se tena en claro que "los autores de la C onstitucin al
[referirse a la justicia federal [no] hayan tenido presente la legislacin es-
paola, sino que es evidente que slo pensaron en imitar a la C onstitucin
de los E siados Unidos" (S armiento), tambin se entendi que "tena un al-
cance sin precedentes legtimos entre nosotros" (C S JN , Fallos, 2:36).
P or ello, si bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los
E stados Unidos, la reaccin, conforme nuestra tradicin, fue armonizar el
sistema colonial y patrio con nuestra norma fundamental extraa a nuestra
idiosincrasia (en lo que al tema se refiere).
E n efecto, ya nos hemos referido sintticamente a nuestros antecedentes
en materia de demandabilidad del E slado (ver Hutchinson - Barraguirre -
G recco. Reformu del Eslado: ley 23.696). A adimos ahora que el E statuto
P rovisional de 1816, en su cap. I I , art. 13, dispona que los tribunales de
justicia conocieran por ahora en grado de apelacin, primera suplicacin
de los pleitos sobre contrabando y dems ramas y negocios de hacienda (la
bastardilla es nuestra). La C onstitucin de las P rovincias Unidas de S ud
A mrica (1819), en la secc. 4
a
, art. XC V I I , determinaba que la C orte S u-
prema de Justicia conocer exclusivamente de todas las causas que tengan
su origen en contratos entre el gobierno superior y un particular; la C ons-
titucin de 1826 prescriba (secc. 6\ art. 119) que la A lta C orle intervendra
en las cuestiones que resultaran con motivo de contratos o negociaciones
del P oder E jecutivo, o de sus agentes, y lena jurisdiccin apelada en los
negocios contenciosos de hacienda (art. 123).
P or ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para faci-
litar el ejercicio de las acciones contra el E stado. P or cierto que a tanto
lleg la confusin trada por las normas respectivas de la C onstitucin que.
a diferencia de lo que ocurra antes de acudir a normas tan extraas a no-
sotros, recin con la ley 11.634 se extendi a aquellas acciones que no fue:
ran "civiles" (G rau).
Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de ia norma funda-
mental que parta del principio anglosajn de la indemandabilidad del
E slado conforme a la interpretacin que haca de ella la sociedad estadou-
nidense, nuestra comunidad, de acuerdo con los principios que le eran
I radicionales, adapt al sistema constiiucional el sistema contencioso de
nuestra madre pairia, y cre el reclamo administrativo previo como una po-
sibilidad de defensa de los derechos del particular que, a partir de l, poda
i. UutL' liiiiS un. HA.
34
R GI ME N OE PROCEDI MI EN T OS ADMI N I S T RAT I V OS
demandar al E stado nacional. Fue una solucin de transicin y de tran-
saccin.
8. Ley nacional de procedimientos. - Una ley de procedimientos es
un cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos formales que, sin em-
bargo, son sumamente importantes porque condicionan los aspectos sustan-
ciales de la materia. A s. pone a disposicin tcnicas concretas que hacen
viable la defensa de los derechos individuales, establece normas de legiti-
macin, organiza sistemas de recursos, etctera, f'or ello es importante
que las leyes'dc procedimiento hagan posible la realizacin de los intereses
colectivos generales.
D e hecho, la accin administrativa no se ajusta siempre al ordena-
miento jurdico. N o por ello debe, ponerse en marcha inmediatamente el
mecanismo judicial que -en nuestro caso- no est montado en defensa del
derecho objetivo -en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de
los derechos e intereses legtimos individuales, que son, de ordinario, pa-
trimoniales. P or el contrario, debe ser la propia A dministracin la que pri-
mero controle su propio desvo, ya que defendiendo el inters pblico y la
legalidad objetiva de su accionar, habr de proteger, adems, los intereses
particulares.
C omo toda ley orgnica de procedimientos administrativos interesa
fundamentalmente a una buena organizacin, al inters colectivo y al inte-
rs directo del particular, desde varios puntos de vista.
a) C omo instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la in-
tervencin que se da a los particulares en defensa de sus derechos c inte-
reses legtimos.
b) C omo instrumento para que los habitantes del pas obtengan, en
sede administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la satisfaccin
de sus pretensiones.
c) C omo procedimiento que es obligatorio -en cuanto carga, procedi-
mcntal- y a veces facultativo para los particulares, a fin de recurrir a la
justicia en defensa de sus derechos e intereses.
d) C omo control del inters pblico o colectivo, al permitir la revisin
por los rganos superiores det'accionar de los inferiores.
9. Tipos de procedimientos. -D entro de la A dministracin existen
distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los agentes esla-
tales, para resolver un reclamo, para establecer las recaudaciones fiscales,
etctera. E sta variedad se manifiesta como variaciones ordenadas en la
forma de actuar dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia
la esencia del "debido proceso".
S e pueden hacer mltiples clasificaciones respecto de los diferentes
tipos de procedimientos: depende del punto de vista que se adopte. Habr
I N T R O DU CCI N
tantas clasificaciones posibles como caractersticas comunes o combinacio-
nes se tomen como base.
N osotros hemos optado, por lo que se ver luego, por la siguiente cla-
sificacin:
a) Procedimiento tcnico. E ntendemos por tal a aquel que. se propo-
ne exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la A dministracin
de los datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar
una decisin que no hace referencia a un derecho o inters legtimo con-
creto, sino que, por el contrario, afecta exclusivamente al inlers general,
al fomento del bienestar pblico. C iertamente que la A dministracin pue-
de adoptar una decisin de esa naturaleza, y efectivamente as lo hace mu-
chas veces, sin necesidad de incoar un procedimiento administrativo ni, por
consiguiente, realizar una serie de aclos proccdimenlales sucesivos.
N o se puede hablar en l de la existencia de particulares interesados
-aunque pueda inicirselo a instancia de un particular o tic una corpora-
cin-, pues si bien puede repercutir dicho procedimiento en derechos o in-
tereses jurdicamente prolegiblcs de los particulares, stos nunca tienen el
rango de "interesados" en el procedimiento tcnico: a lo sumo podr decir-
se que son "afectados" por este procedimiento, o ms bien, por la decisin
que la A dministracin tome a consecuencia de l.
E ste tipo de procedimiento es el que incoa la A dministracin cuando
se propone la construccin de obras pblicas (canales, carreteras, etc.) para
la modificacin de servicios o creacin de otros nuevos y, en general,
para actos de trascendente importancia para el cuidado de los intereses
comunes.
b) Procedimiento de gestin. E n ste tiene lugar una caracterstica y
definida relacin jurdica entre, la A dministracin y el particular interesado,
en el que, por lo tanto, se discuten derechos o intereses jurdicamente pro-
tegiles de carcter administrativo de dicho particular.
E ste procedimiento se propone obtener una decisin concreta de la A d-
ministracin, que individualice una norma jurdica, declrtre, reconozca o pro-
teja un derecho o, al menos, un inters jurdicamente protcgiblc, cuya
afirmacin se pide, por lo comn, por la misma persona interesada en la
declaracin, reconocimiento o proteccin del derecho.
M ay que distinguir entre los procedimientos en que el particular slo
se propone deducir una peticin de aquellos otros en que interpone una
impugnacin. E n los primeros el particular pretende obtener un beneficio,
basndose a su vez en un derecho de ndole administrativa, o al menos en
un inters jurdicamente protegile que ostenta, juntamente, con la existen-
cia de una facultad de la A dministracin para reconocer o negar dicho be-
neficio, en atencin a motivos de conveniencia u oportunidad.
36
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
e) Procedimiento recursivo o de impugnacin. E s el iniciado por un
particular ante el mismo rgano u otro superior contra una decisin lomada
por un rgano administrativo en un procedimiento precedente; lo que el
particular se propone es obtener una decisin que revoque la anterior.
Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo.
E l procedimiento recursivo se estudiar en su momento, cuando hablemos
de los recursos en general y en particular.
d) Procedimiento sancionador. T ambin se trata de un procedimiento
cuya finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero sp
nata de un derecho que pertenece a la A dministracin, cual es el de san-
cionar las exlralimilaciones que cometan sus funcionarios y los particu-
lares.
E ste procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y exten-
sin de la extralimilacin cometida, ponderar las circunstancias que en ella
concurren y aplicar las sanciones pertinentes. S e trata, por tanto, de un
procedimiento de ndole reparadora y sancionadora.
Hay que distinguir los procedimientos correctivos -los que se incoan
contra los particulares- de los disciplinarios -que se inician contra los pro-
pios funcionarios pblicos cuando violan sus deberes-.
10. Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente cla-
sificacin. - E n el procedimiento administrativo existe una feliz combina-
cin entre el principio de la impulsin de oficio y el de la disposicin del
trmite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le toca a la ini-
ciacin del procedimiento en s mismo, como por lo que atae al curso de
aqul.
a) Iniciacin. E l procedimiento administrativo puede, por lo comn,
iniciarse tanto de oficio como a instancia del particular interesado. E n los
piocedimientos de carcter tcnico o en el sancionado!, predomina el prin-
cipio de la incoacin de oficio. S e necesita, ciertamente, una decisin ad-
ministrativa para que pueda iniciarse un procedimiento tcnico.
Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carcter sancionador;
en este caso tambin se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad
de una denuncia de un particular. La diferencia estriba en que en este caso
la denuncia motiva necesariamente la incoacin del procedimiento sancio-
nador, lo que no excluye la posibilidad de que finalmente se desestime la
denuncia.
La iniciacin de los procedimientos de gestin puede acaecer tanto de
oficio como a instancia de un particular; pero lo normal es que estos pro-
cedimientos se inicien en virtud de la peticin de este ltimo. E l procedi-
miento recursivo se inicia siempre a instancia del particular, que reclama
contra una decisin de la A dministracin.
INTRODUCCIN
37,
b) Curso del procedimiento. E l principio de la impulsin de oficio
domina en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el principio de la
rogacin se admite en ciertas circunstancias. D e ah la disposicin de que
la inaccin de) particular interesado produce la caducidad de la peticin o
instancia y provoca el archivo de las actuaciones, estimando que el intere-
sado ha desistido tcitamente de sus pretensiones.
E n el procedimiento sancionador, iniciado contra el particular, la A d-
ministracin realiza lodos los actos que sean necesarios para llegar a la
resolucin que ponga fin a dicho procedimiento o a alguna de sus instan-
cias, sin que haya necesidad de ningn acto de impulsin por parte de los
particulares interesados en el curso del expediente (peticionarios-denun-
ciantes> inculpados). E n realidad, en el procedimiento sancionador no cabe
pensar siquiera, salvo corruptela administrativa, que no quede concluso. E n
el procedimiento tcnico o en el de gestin, est admitida la prctica
administrativa de que el expediente pueda ser archivado durante el curso
de las actuaciones cuando la A dministracin estime que no debe proseguir el
camino comenzado o el particular abandona su pretensin o desiste de ella.
11. Principios del procedimiento administrativo. - E l equilibrio al
que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la A d-
niinisiracin pblica requiere un justo y eficaz sistema de garantas que
compensen las situaciones de sujecin en que aqul se encuentra.
E l fundamento de este sistema de garantas es la realizacin de la jus-
ticia distributiva, en cuanto asegura y permite la distribucin del bien co-
mn -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares.
S iguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas ga-
rantas dividindolas cu sustantivas y adjetivas.
a) Garantas sustantivas. S on principios que emanan del derecho na-
tural y han sido receptados por nuestra C onstitucin. D e ah se han pro-
yectado al derecho administrativo como principios generales que no son
exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicacin al procedi-
miento administrativo, aunque no surja explcitamente de la norma que co-
mentamos, debido a la relacin de dependencia del derecho administrativo,
respecto del ordenamiento constitucional. E stos principios son: igualdad,
legalidad, defensa y razonabilidad o justicia.
1) Principio de igualdad. La igualdad es esencial a toda justicia.
Un sistema de justicia supone una igualdad bsica exigida por la naturaleza
humana: igualdad esencial (R odrguez de Yurre), y sobre ella las desigual-
dades reclamadas por los mritos de los hombres: diversidad accidental
(C N FedC ontA dm, S ala I V , 12/8/86, "P eluso").
P or ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino
relativa, y tampoco en una igualdad de carcter aritmtico, sino proporcio-
38
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
nal a la condicin en que cada sujeto se halle frente al bien comn suscep-
tible de reparto. liste principio tiene arraigo constitucional (art. 16, C onst.
nacional).
2) Principio de. legalidad. E ste principio se basa en la exigencia de
que la actuacin de la A dministracin se realice de. conformidad con el or-
denamiento positivo. La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de
sta como su consecuencia necesaria (M ata). La juridicidad no es idntica
a la legalidad y sta slo puede existir como consecuencia de aqulla. E l
principio de.legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la
A dministracin se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema
jurdico, es decir, una forma de garanta de las funciones estatales que ase-
gura plenamente su realizacin (Fiorini).
La sujecin de la A dministracin a la ley constituye uno de los prin-
cipios capitales del E stado de derecho (C S .I N , 19/11/92, "N avc.irode la S er-
na de Lpez", JA, 1993-11-536). E l nacimiento de este postulado se. debe
al pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepcin del
antiguo rgimen, estableci, en sus ltimas consecuencias, que la A dminis-
tracin pblica no deriva de la emanacin personal del soberano, sino que
se origina en una creacin abierta del derecho y que, a su vez, se encuentra
sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los particu-
lares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en un
haz de derechos subjetivos pblicos.
C ircunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del P arla-
mento-, actualmente se ha operado su extensin a lodo el ordenamiento
jurdico formal o "bloque de legalidad" -leyes, reglamentos, principios ge-
nerales, etctera-.
C oincidcntemcntc con ello, se ha abandonado tambin el concepto de
que la ley era un lmite del obrar administrativo, para concluir que cons-
tituye el presupuesto mismo de esa actividad (D i ez); se logra as el mo-
derno principio de la positive findung o vinculacin de la A dministracin
a la ley, defendido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la
certeza de. la validez de cualquier accionar administrativo es postulable
en la medida en que pueda referrsela a un precepto jurdico, o que, par-
tiendo de un principio jurdico, se derive fie l -como cobertura legal- la
actuacin administrativa (C N FedC onlA dm, S ala I V , 13/6/85, "P eso", ED.
114-236).
V inculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerar-
qua normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en
la edificacin del derecho. E llo determina -segn el grado de potencia
asignado a cada una de las normas jurdicas- la prevalencia tic unas sobre
otras. D e este principio se sigue la prohibicin de que la A dministracin
pblica derogue singularmente las regulaciones normativas producidas por
INTRODUCCIN
39
ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre
conserva (C N FedC onlA dm, S ala I I I . 22/5/86, "G alizia", RRAP, 96-88I ; id..
S ala I V , "M acdona", ED, 130-108).
A s surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que
la A dministracin no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice ex-
presamente. Frente al principio "debe entenderse permitido todo lo que
no est prohibido", que domina, en general, la vida civil, es propio del r-
gimen de la A dministracin el apotegma "puede entenderse prohibido lo no
permitido".
Lo caracterstico de la norma administrativa es que da poderes, que
habilita a la A dministracin para un obrar determinado, y stos han debido
atribuirse de un modo positivo por el ordenamiento. La exigencia primaria
del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribucin de
potestades por el ordenamiento, para que ta A dministracin pueda actuar.
N o hay que perder de vista la circunstancia de que la propia A dminis-
tracin pifcdc ser a la vez fuente del ordenamiento a travs del dictado de
reglamentos -naturalmente, si la polestad reglamentaria puede entrar vli-
damente en el campo de que se (rale-, pero, en el aspecto que nos ocupa,
no slo en el caso concreto no tiene potestad la A dministracin para apar-
tarse del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad
de actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fun-
damental consagra la garanta de legalidad en los arts. 16 a 19, ?.P> y cones.
de la C onst. nacional, principio que estriba en un fundamenlo de seguridad
y justicia (Bidarl C ampos).
E l principio de legalidad es de la esencia del E stado de derecho. S i g:
nifica negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma
jurdica vigente.
3) Principio de defensa. La garanta de la defensa en juicio es apli-
cable al procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente
axiolgica y fundamental de este principio constitucional, cuya plena vi-
gencia es la base esencial del goce de los restantes derechos individuales.
E ste principio tiene su fundamento en el derecho natural (Wade).
4) Principio de razonabilidad o justicio. E ste principio se funda en
los arts. 28 y 99, inc. 2", de la C onst. nacional (C assagnc), al disponer
que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su
ejercicio, y que el P oder E jecutivo tiene el deber de no modificar el espritu
o la esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias (Li -
nares). E n el orden de la realidad administrativa se reconoce -ait. 7.
i nc. / - que las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmrulr
adecuadas a su finalidad. D onde no hay proporcionalidad, tampoco hay
razonabilidad (C N FedC ontA dm, S ala I I I , 20/9/84, "S alcrno de V alifio' ' El).
115-674).
41)
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
I )) Garantas adjetivas. E n el procedimiento administrativo existen
determinados principios que son garantas a favor del particular, reglados
por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los
sujelos privados, donde slo rigen las garantas judiciales" (C assagne).
1) informalismo a favor del administrado. C on anterioridad a la san-
cin de la ley que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia adminis-
trativas de la P rocuracin del T esoro de la N acin haban sustentado el prin-
cipio en virtud del cual el trmite o las actuaciones administrativas deban
juzgarse con amplitud de criterio a favor del administrado (Dictmenes,
39-115; 64-208). A hora la ley ha estatuido expresamente el principio del
"informalisiuo a favor del administrado", excusando a los interesados de la
inobservancia de "exigencias formales no esenciales y que puedan ser cum-
plidas posteriormente" (ver C N FedC onlA dm, S ala I V , "M urchison", c.
I D .352). S e constituye as en principio general de todo el procedimiento
administrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo. T iende
a lograr el dictado de una decisin sobre ei fondo del asunto (C N E edC ont
A dm, S ala 11, 15/11/94, "D az", LL, 1995-E -525).
E l procedimiento es informal slo para el particular, quien es el nico
que puede invocar para s la elasticidad de las normas del procedimiento,
en tanto en cuanto ello lo beneficie. N o puede invocarlo la A dministracin
para eludir facultades regladas (D romi).
C omo aplicacin prctica de este principio, mencionaremos, por ejem-
plo, que no es menester calificar jurdicamente las peticiones; es excusable
la calificacin errnea de los recursos (P rocuracin del T esoro, Dictmenes,
124-300, 131-334, 132-1 15; dictamen 59/91. BO , 6/11/91, 2" seccin, p.
18); la equivocacin del destinatario del recurso tampoco afecta su proce-
dencia; los recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con
la letra de los esculos, sino de conformidad con la intencin del recurrente;
si no consta la fecha de notificacin del acto impugnado o la de presenta-
cin del recurso, debe entenderse que ha sido interpuesto en trmino, etc-
tera. S e entiende que tal principio no puede llegar al extremo de que las
peticiones sean tan vagas que la A dministracin no tenga elementos para
resolver (C N FedC onlA dm, S ala I V , 23/5/89, "C onstrucciones Lumen", LL,
I 990-A -678).
E ste principio se justifica en la innecesariedad de acudir a un abogado
para que acte en el procedimiento asesorando al particular (C S JN , 17/11/
92, "Lewkowicz", LL, 1993-B-186). S i la intervencin de abogados se ha-
ce obligatoria el principio carece de sustento.
2) Impulsin de oficio. E n virtud del principio inquisitivo o de ofi-
cialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y
ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el escla-
recimiento de la verdad y la justa resolucin de la cuestin planteada. A
INTRODUCCIN 41
diferencia del proceso civil -donde predomina el principio dispositivo- en
el procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo.
A unque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a peticin de
parte, la impulsin de ste corresponde a la A dministracin. E llo se debe
a que con l no tiende a satisfacerse simplemente un inters individual, sino
un inters pblico: el administrativo. S lo en algunos casos puede corres-
ponder la impulsin del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre
en aquellos trmites en que medie slo el inters privado del particular (art.
4
U
, reglamento aprobado por decr. 1759/72, l.o. 1991). E n estos casos la
inaccin del particular puede determinar -si no se afecta el inters general-
la paralizacin del procedimiento y aun su caducidad (inc. e, ap. 9").
3) Principio de instruccin. E ste principio, ntimamente unido al an-
terior, significa que la obtencin de las pruebas, certificacin o averigua-
cin de los hechos corresponde no slo a la parte, sino que tambin debe
ser efectuada de oficio.
4) Principio de verdad material. E n ntima relacin con el principio
de la instruccin, est el principio de verdad material. M ientras que en el
proceso civil el juez tiene que ceirse a juzgar segn las pruebas aportadas
por las parles (verdad formal), en el procedimiento administrativo el rgano
debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no
alegados y probados por el particular. E llo por cuanto la decisin admi-
nistrativa no puede depender de la voluntad del particular de no aportar las
pruebas del caso. A s, la A dministracin deber ajustarse a hechos o prue-
bas que sean de pblico conocimiento; que estn en su poder por otras ra-
zones; que obren en expedientes distintos, etctera. E ste principio no es-
taba incorporado normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma
de la ley 21.686.
5) Debido proceso adjetivo. C omo principio derivado de la garanta
constitucional de la defensa en juicio, la ley establece el derecho al debi-
do proceso adjetivo. E ste principio que fue preconizado por la doctrina
(E scola), haba tenido recepcin jurisprudencial (C S JN , Fallos, 189:34;
193:405; 215:357), pudiendo decirse que tiende, no slo a la defensa del
inters privado del particular, sino que tambin obra como garanta del in-
ters pblico, al paso que con el procedimiento tambin se persigue indi-
rectamente la satisfaccin de este ltimo.
E ste principio, segn lo indica ia ley, abarca diversos aspectos, los que
sern analizados al estudiar el art. l
u
.
6) Otros principias. E s menester indicar otros principios secundarios,
que tambin caracterizan al procedimiento administrativo: son los de la ce-
leridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites (C N FedC onlA dm,
S ala 111, 20/9/84, "S alerno de V alio", ED, 115-674). E llo significa que
deben evitarse complicados, costosos o lentos trmites administrativos,
que dificulten el desenvolvimiento del expediente.
42 RKOIMIN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
LEY 19,549*
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
T T ULO I
P R O CE DI M I E N T O A DM I N I S T R A T I V O
\AuniTO P E APLICACIN]"
Artculo / " - Las normas del procedimiento que
se aplicarn ante la A dministracin pblica nacional
centralizada y descentralizada, inclusive entes autr-
quicos, con excepcin de los organismos militares y de
defensa y seguridad, se ajustarn a las propias de la
presente ley y a los siguientes requisitos:
,
RF.QVISITOS GENERALES: IMPUIJIN F. INSTRUCCIN im OFICIO
(a) I mpulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio
^xlela participacindelos interesados enas actuaciones.
| CELERIPAO, ECONOMA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRMITES
Celeridad, economa,sencjHjez,xMcacl9.e.'' los.
trmites, quedando facultado el P oder E jecutivo para
regular el rgimen disciplinario qxie_asegurc el decoro
* S ancionada el 3/4/72 (D O , 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21/1 (/77
(D O , 25/11/77).
E stos principios tienen aplicacin en el procedimiento siempre y cuan-
do con ellos no se perjudique alguno de los otros principios enumerados
precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen mayor importancia.
E s una caracterstica del procedimiento administrativo la de ser escrito
y gratuito (C N FedC i vC om, S ala U. 16/4/91, "Zifar S R L", El), 142-719).
N o hace falta el patrocinio letrado, salvo excepciones que ya veremos.
12. El procedimiento administrativa como garanta. - D e l anlisis
de lo expuesto parece que el procedimiento administrativo es suficiente ga-
ranta para ekparticular. M s an si reparamos en que el es gratuito y no
requiere participacin de letrado. E llo posibilita la discusin de cuestio-
nes de poca o ninguna cuanta econmica que no se llevan a juicio por el
costo ele ste. N umerosos autores han tratado de demostrar la convenien-
cia de que el proceso civil y comercial adopte algunos de los principios
del procedimiento administrativo ( M or di ) , lo que demuestra el adelanto de
alguna de sus instituciones.
S in embargo, debemos reconocer (pie muchas veces esa garanta es
nada ms que una disposicin normativa que no se efectiviza cu la prctica
por el incumplimiento de ios funcionarios. P ero tambin debe aceptarse
que, aunque lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la doc-
trina y la jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas. E l
procedimiento administrativo no puede constituir una carrera de obstculos,
pues la A dministracin no defiende su inters particular ni el de los fun-
cionarios, sino el comunitario (S C M endoza, S ala I , 12/3/91, "S ejanovich",
LL, 199I -D -37).
E sta caraterizacin del procedimiento administrativo con rasgos pro-
pios debe concluir con ciertas precisiones. Hay que advertir, por lo pron-
to, que si bien como proteccin jurdica del particular carece de la intensi-
dad propia de la garanta judicial, completa a sta desde el momento en
que es ms extensa porque: n) carece de ciertas excepciones al control ju-
dicial que an subsisten en ste con relacin a ciertas decisiones; b) permite
actuar antes de que la decisin sea adoptada, mientras que la proteccin
judicial lo hace a postrriuri, y c) opera en el mbito de la simple oportu-
nidad que escapa al control judicial (ver art. 73).
Quisiramos haber agregado un ltimo aspecto diferenciador que se
viene dando ltimamente en algunos ordenamientos pero que en el nuestro
-y fundamentalmente pcr nuestro comportamiento social- no existe. N os
referimos a la participacin del particular, garanta que, en el caso, se re-
fleja en la colaboracin en el proceclimiciilo administrativo de aquellos cu-
yos derechos y obligaciones van a quedar afectados (Fiorini). E sta parti-
cipacin, en vez de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma
del decr. 1883/91, que suprimi del procedimiento de elaboracin de los
actos de alcance general la informacin pblica (art. 107, R LN P A ) .
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
y el orden procesal. E ste rgimen comprende la po-
testad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos
cuando no estuviere previsto un monto distinto en
norma expresa mediante resoluciones que, al quedar
firmes, tendrn fuerza ejecutiva. E ste monto mximo
ser reajustado anualmente por el P oder E jecutivo
nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de
precios al consumidor establecido por el I nstituto N a-
cional de E stadstica y C ensos del M inisterio de E co-
noma de la N acin.
NFORMAl.ISMO |
c) E xcusacin de la inobservancia por los intere-
sados de exigencias formales5o esenciales y que pue-
dan ser cumplidas posteriormente.
[
^
AS
.
r
"
OHAf
> ItBILESJ
Los actos, actuaciones y diligencias se practi-
carn en das y horas hbiles administrativos, pero de
oficio o a peticin de parte podrn habilitarse aquellos
que no lo fueren, por las autoridades que deban dic-
tarlos o producirlas.
I.OS VI.A2US
t' ) E n cuanto a los plazos:
' 1) S ern obligatorios para los interesados ..y_ para
la A dministracin.
I ) S e contarn por das hbiles administrativos
salvo disposicin legal en contrario o habilitacin re-
suelta de oficio o a peticin, de parte.
(JD S e computarn a partir de| da siguiente al de
la nojificacin. S ise tratare de pazos relativos a ac-
tos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el
art. 2
U
del C d. C ivil.
(D C uando no se hubiere establecido un plazo es-
pecial para la realizacin de trmites, notificaciones y
LEY 19.549
45
citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplaza-
.mientos y contestacin de traslados, vistas e informes,
aqul ser de diez das.
Q) A ntes del vencimiento de un plazo podr la
A dministracin de oficio o a pedido del interesado,
disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que
fijare, mediante resolucin fundada y siempre que no
resulten perjudicados derechos de terceros. La dene-
gatoria deber ser notificada por lo menos con dos
das de antelacin al vencimiento del plazo cuya pr-
rroga se hubiere solicitado. .
INTERPOSICIN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS
(6) Una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perder el de-
recho para articularlos; ello no obstar a que se con-
sidere la peticin como denuncia de ilegitimidad por
el rgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo
que ste dispusiere lo contrario por motivos de segu-
ridad jurdica o que, por estar excedidas razonables
pautas temporales, se entienda que medi abandono
voluntario del derecho.
^INTERRUPCIN OE PLAZOS.I'OK AHTICUIACI^I DE RECUKSQS-1
y S in perjuicio de lo establecido en el art. 12, la
interposicin de recursos administrativos interrumpi-
r el curso de los plazos, aunque aqullos hubieren
sido mal calificados, adolezcan de defecto^ formales
insustanciales o fueren deducidos ante rgano incom-
petente por error excusable.
P
lii>ll
>
A 1 > E
DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO
'8) La A dministracin podr dar por decado el
derecnodejado de usar dentro del plazo correspon-
diente, sin perjuicio de la prosecucin de los procedi-
mientos segn su estado y sin retrotraer etapas siem-
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
pre que no se tratare del supuesto a que se refiere el
.apartado siguiente.
i CADUCIDAD DE I.OS PROCEDIMIENTOS:
T ranscurridos sesenta d^s desde que un tr-
mite se paralice por causa imputable al administrado,
el rgano competente le notificar que, si transcurrie-
ren oro^s treinta das de inactividad, se declarar de
oficio la caducidad de los procedimientos, archivndo-
se el expediente. S e exceptan de la caducidad los
trmites relativos a previsin social y los que la A dmi-
nistracin considerare que deben continuar por sus
particulares circunstancias o por estar comprometido
el inters pblico. O perada la caducidad, el intere-
sado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones en
un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las
pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas
con intervencin de rgano competente producirn la
suspensin.de plazos legales y reglamentarios, inclusi-
ve los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn
a partir de la fecha en que quedare firme el auto de-
clarativo de caducidad.
DEIUDO PROCESO ADJETIVO
/) D erecho de los interesados al debido proceso
adjetivo, que comprende la posibilidad:
^ DERECHO A SER ODO'
1) D e exponer las razones de sus pretcnsiones y
defensas antes de la emisin de actos que se refieran
a sus derechos subjetivos o intereses legtimos, _inter-
poner recursos y hacerse patrocinar y representar prp-
fesionalmente. C uando una norma expresa permita
que la representacin en sede administrativa se ejerza
por quienes no sean profesionales del derecho, el pa-
trocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se
planteen o debatan cuestiones jurdicas.
LEY 19.549 '17
DERECHO A OFRECER r PRODUCIR PRUEHAS
- '
1
. i i i - ' . i .r^.
2) D e ofrecer prueba y que ella se produzca, si
fuere pertinente, dentro del plazo que la A dministra-
cin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del'
asunto y a la ndole de la que deba producirse, debien-
do la A dministracin requerir y producir los informas
y dictmenes necesarios para el esclarecimiento de ios
hechos y de la verdad jurdica objetiva; todo con el
contralor de los interesados y sus profesionales, quie-
nes podrn presentar alegatos y descargos una vez
concluido el perodo probatorio.
\[)ERECIIV A UNA DECISIN FUNDADA I
3) Que el acto decisorio haga expresa conside-
racin de los principales argumentos y de las cuestio-
nes propuestas, en tanto fueren conducentes a la solu-
cin del caso.
1. La ley nacional de procedimientos administrativos. - N o es ni-
camente una ley local ya que no slo se limita a "regir en la C apilal LV dc-
ral* y los lugares sujetos a jurisdiccin rcclcral". sino que regula, en prin-
cipio, , todos los procedimientos concernientes al G obierno nacional. Ls,
por tanto, una ley federallocal simuljneamente (G onzlez A rzac).
La LN P A y su reglamento ( R LN P A ) constituyen un cuerpo legal que
establece normas acerca de la actuacin de los funcionarios -formas pro-
cedimentalcs que han de observarse, compaginacin de expedientes. I rmi-
tes internos, etc.-, organiza y sistematiza los medios de proteccin al al-
cance del particular para defender sus derechos, etctera. P ero, adems de
normas de carcter procedimcntal (ttulos I y I I ) , la LN P A contiene otras
de fondo en materia de derecho administrativo -son aquellas que regulan
lo concerniente al acto administrativo: competencia, formas y olios requi-
sitos; validez y nulidad; extincin, etc.-, reglamentadas en el ttulo I I I y
normas procesales (fundamentalmente en lo que hace a la habilitacin de
la rmlancia) contenidas en el ttulo I V -impugnacin judicial ele los aclos
administrativos-.
* N o hay que confundirse con las normas de procedimicnlos adminislralivns (pie
rigen en la C iudad de Buenos A ires (decretos de necesidad y urgencia 1510 y 1572).
48
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
2. mbito de aplicacin. Exclusiones. - Ya hemos dicho que! es una
ley federal y local (ver apT T JT se aplica a lodos los trmites administrativos
que se cumplan ante la A dministracin pblica centralizada y descenlraif-
zada. D ebemos excluir de estas ltimas a las sociedades del E stado cuya"
ley especfica (20.705) excluye su aplicacin.
C uando la ley habla de A dministracin pblica centralizada comprende
los iganos que dependen jernjuicainente del P oder E jecutivo -ministe-
*.; . . *?
c r e u > r
fo
i i d e
~ E stado, subsecretaras, direcciones generales, etc.-; al
referirse a los entes descentralizados incluye los entes pblicos estatales:
entes auirquicos, empresas del E stado, sociedades de economa mixta, so-
ciedades con participacin estatal mayoritaria.
S ituacin compleja se presenta en el caso de que nos encontremos anie
la aplicacin del arl. 128 de la C onst. nacional -el gobernador de la pro-
vincia achia como agente del G obierno federal-. S i la norma federal que
aplica la A dministracin pblica provincial no contiene reglas especiales
de procedimiento administrativo, qu ley de procedimientos administra-
tivos se aplica, la que comentamos o la provincial? C ualquier respuesta
puede encontrar andamiento; pero reiteramos lo que ya hemos dicho: con-
sideramos aplicable la ley de procedimientos administrativos locaf, desde
que no puede considerarse a la A dministracin provincial -que acta como
"delegada"- como formando parle de la A dministracin pblica nacional,
requisito ineludible para aplicar la-ley federal.
Quedan excluidos de la aplicacin de la LN P A los organismos de de-
lensa y seguridad. Los procedimientos administrativos propios de e7as
fuerzas exigen modalidades muy especiales (v.gr., todo aquello que puede
afectar la verticalidad en el mando). S in embargo, en los procedimientos
tpicamente administrativos que tambin se desarrollan en dichos organis-
mos -p.ej., contrataciones- no existira dificultad en aplicar las normas que
comentamos (C oinadira). La C orte S uprema ha sido contradictoria en esta
cuestin, pues si bien en algn caso declar la ley inaplicable (C S JN ,
10/5/88, "Hagnal", LL, 1988-D -788), en otro dijo lo contrario (C S JN , 19/9/
89, "A llamirano", LL, 1990-A -301).
E l propsito del legislador, al excluir expresamente (art. I
o
) de la apli-
cacin de la LN P A a las fuerzas armadas, est vinculado a la misin y fun-
ciones propias de dichas instituciones, estructuradas sobre la base del
ejercicio del mando y de la disciplina, que impone la necesidad de contar
con procedimientos administrativos especiales que tengan en cuenta dichos
requisUos, y que, por ello, se aplican exclusivamente con relacin al per-
sonal militar y en el mbito interno; a su vez, existen otras relaciones en-
labiadas con terceros, ajenos a las instituciones militares, que se regulan
por distintos procedimientos administrativos, por ejemplo, el sistema de
contratacin propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124
aplicable a travs de las respectivas reglamentaciones jurisdiccionales, el
LEY I 0.54U
49
decr. 5720/72 que reglamenta el rgimen de contrataciones contemplado
en la ley de contabilidad (decr. ley 23.354/56), el procedimiento de con-
tratacin de obras pblicas, previsto en la ley 13.064, etctera.
E n supuestos como los sealados al final del considerando anterior, en
los que existen procedimientos normados <-y que se refieren a relaciones
con terceros-, podra aplicarse en forma subsidiaria o analgica la ley
19.549 y su reglamentacin (decr. 1759/72, t.o. por decr. 1883/91), en aque-
llas situaciones que dichos regmenes no contemplan y que la LN P A y su
reglamento s prevn en atencin a la supletoriedad dispuesta por el art. T,
inc. a, de dicha norma legal. E ste criterio fue receptado por la P rocuracin
del T esoro -expe. 5085/84, 1004 con anexos, M inisterio de D efensa, RRAP,
95-80/83- (res. M D 1068/52).
P or su parte, la P rocuracin del T esoro ha dicho en distintos casos que ,
cabe la remisin a las normas de la LN P A , aunque ms no sea supletoria-
mente (Dictmenes, 174-28, 179-14; dictamen 171/90, D O , 23/1/91, 2
a
sec-
cin, p. 8); lo propio ha dicho respecto a la P refectura N aval A rgentina
(dictamen 348/91, BO , 24/6/92, 2
a
seccin, p. 29).
3. j Principios del procedimiento receptados expresamente en la nor-
~mlt~-E fart. I
o
de la LN P A ' se refiere a algunos principios que rigen el
^procedimiento administrativo (ver lo que decimos en la I ntroduccin, ap.
I I ) . E llos son: impulsin e instruccin de oficio; celeridad, economa,
sencillez y eficaciaen los trmites.'e informalismo ti favor del administrado
(lies, a, b y c). A lo que dijramos oportunamente nos remitimos.
E l hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresa-
mente no significa que no sean aplicables. Justamente por ser principios
son conceptos de validez general. A s, por ejemplo, el principio de lega-
lidad est nsito en lodo el proceder de la A dministracin y Huye implci-
tamente en varias normas de la LN P A y su reglamento. N o haca falla,
pues, la mencin expresa.
E n cunto al rgimen disciplinario que surge de las facultades expre-
sadas en el inc. b, nos remitimos a lo que diremos al comentar el art. 6"
del R LN P A .
4. El tiempo en los actos procedimentales. Importancia. - E l dato
"tiempo" ha sido fundamental en el escenario de lo justo; constituye un
factor de gran importancia en los actos del procedimiento, pues su eficacia
depende de que se los ejecute en el momento oportuno. D e ah la impor-
tancia del tiempo y de los problemas que l plantea.
a) Das y horas hbiles. E n derecho procesal la regla general es que
los actos deben efectuarse en das y horas hbiles, salvo cuando existan
razones de urgencia que exijan la habilitacin de los inhbiles. E n derecho
administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable
4. 1 lulcttiiisuii. 'FIA.
50
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
para aqul, pues existe una continuidad (pie muchas veces no puede inte-
rrumpirse. E xisten as una serie de actos que no reconocen el lmite de
das u horas inhbiles. S in embargo, con relacin a los actos normales del
procedimiento, ellos slo pueden adoptarse o ejecutarse en los das hbiles.
Hn cuanto a las horas hbiles tampoco opera aqu el rigor del derecho proce-
sal. La circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos actos
del particular que deben realizarse en las horas de atencin de la oficina
pero no para la A dministracin. P or eso no cabe confundir las horas de
despacho al pblico con las horas para poder realizar vlidamente un acto.
Los aclosS actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practicarn
en das y horas hbiles administrativos". D e tal forma es inaplicable el
art. 28 del C d. C ivil. S e I rata de das y horas en que trabaja la A dminis-
tracin. P ara el procedimiento carece de asidero la distincin entre da
inhbil y asuelo, pues la A dministracin no trabaja ni en uno ni en otro, y
por eso los plazos no pueden correr (S C M endoza. S ala I , 12/3/91, "S cja-
novich", LL, I 99I -D -37).
D e oficio o a peticin (le parte podrn habilitarse das y horas inhbi-
les. E sta habilitacin tiene por objeto permitir que se realicen diligencias
tendientes a evitar que se frustre un derecho o se ocasione un perjuicio.
C onstituye una facultad de la A dministracin.
b) Plazos. Los actos han de adoptarse y las actuaciones deben prac-
ticarse dcniro' de los plazos fijados. T anto los actos de trmite del proce-
dimiento como los definitivos y las resoluciones, deben adoptarse dentro
del plazo establecido para cada caso.
C abe hacer primeramente una serie de precisiones. A l ser la A dmi-
nistracin no slo custodio de los derechos de los particulares sino tambin
de las potestades del E stado, debe evitar que por proteger derechos de los
particulares se otorguen a algunos precedencias o privilegios que impidan
el pleno ejercicio de los derechos de la comunidad. P or ello, "debe deses-
timarse la idea de que sea ms justa aquella interpretacin de las leyes que
postule una mayor proteccin de los derechos de los administrados frente
al E slado" (G onzlez A rzac).
P lazo es el lapso que media entre la celebracin del acto y la produccin
de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminacin de
un derecho. E s, as, el perodo que transcurre desde La conclusin del acto
hasta la llegada deljrininp. Y ste es el da cierto o incierto, pero nece-
sario, en el cual los efectos de la relacin jurdica comienzan o concluyen.
E n los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto
a su naturaleza, al modo de computarlos y a los efectos que producen.
Los plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asocian
-como la comparecencia o la incompareccncia; la actividad o la inactivi-
dad- dan lugar a instituciones como la pteelusin y la caducidad.
EEY 19.549
c) No perentoriedad. N o hay que confundir obligatoriedad con pe-
rentoriedad tic loT ' plazos. Que un plazo sea perentorio significa que: /)
sin requerirse pedido de parte ni declaracin de la A dministracin, "por el
solo transcurso del tiempo se produce la prdida de) derecho o la facultad
procesal que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, sus-
ceptible de interrumpirse o suspenderse.
S on perentorios los plazos en el procedimiento administrativo nacio-
nal? E l principio general es que no lo son. A s el ap. 8" del inc. e. esta-
blece que "la A dministracin podr dar por decado el derecho dejado de
usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaracin de la
A dministracin. A su vez, el ap. 5" dispone que la A dministracin podr,
a pedido del interesado o' de oficio, disponer la ampliacin de un ploro.
N o se dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen a la perento-
riedad.
D ecimos que el carcter no perentorio de los plazos en el procedi-
miento es un principio general pues, como todo cu derecho, tiene excep-
ciones. A s a LN P A y su reglamento establecen la perentoriedad cu cier-
tos casos (v.gr., art. I ", inc. e, ap. 6
o
, LN P A ; arts. 50, 56. 60, 79. R LN P A ) .
d) Obligatoriedad. E l ap. I " del inc. e se refiere a la obligatoriedad
de los plazos, tanto para el particular como para la A dministracin. P ara
que los principios de celeridad, economa y eficacia en los trmites no se
queden-en el marco de una mera declaracin programtica, la LN P A impone
la obligatoriedad en los plazos, " en un plano de igualdad para el particular
y la A dministracin.
e) Cmputo del plazo. S e cuentan por das hbiles administrativos y
a partir delT lfn stgm'eT I c~al de notificacin. T odo lo relativo a los proble-
mas que sta presenta, incluida la notificacin ocurrida en da "inhbil"
ser considerado al estudiar las notificaciones (ver ttulo V , R LN P A ) .
S i se trata de actos que deban ser publicados se. aplicar lo dispuesto
por el art. 2" del C d. C ivil, y no sern obligatorios sino despus de su
publicacin, y desde el da que determinen. S i no designan tiempo, sern
obligatorios despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial.
f) Plazo general. La norma establece un plazo general de diez das,
cuando no haya otro, para la realizacin de trmites, notificaciones y cita-
do s, cumplimiento deintimaciones y emplazamientos y contestacin de
I rasaclos, vistas e informes. S i para la diligencia se ha establecido un pla-
zo especfico debe estarse a ste.
g)m('rrroga. E l inc. c, ap. 5
o
, establece el principio de la prorroga-i
bilidadde los plazos. La norma habla de ampliacin y no de prrroga,
pero creemos que es un error terminolgico. E n efecto, esta se concede
despus de fijado un plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la
52
RGIMEN DI: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
ampliacin se establece desde el primer momento, aunque despus resulte
excesiva. La norma no contempla este supuesto sino el primero, pues ex-
presa: "antes del vencimiento de un plazo". E stamos tcnicamente ante
una prrroga y no anie una ampliacin.
La A dministracin es la que decide cuiulo_debe hacerse jugar a la
prrroga y cundo no. E llo surge de su facultad de dirigir el procedimien-
to. D ebe ser fundada tanto la concesin de la prrroga como su denega-
do.)!. C abe tener en cuenta los derechos de terceros antes de disponer
aqulla.
E n principio la prrroga slo debera concederse cuando causas graves
o justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la diligen-
cia pendiente. Lo contrario atena contra la celeridad.
hj Interrupcin. La interposicin de recursos administrativos inte-
nump el curso dl os plazos (C N FedC ontA dm^laaT aT V ", 12/6/86, "C uarto
C reciente"). E llo ocurre aunque los recursos hubieran sido mal califica-
dos, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos ante
rgano incompetente por error excusable (como consecuencia del principio
del informalismo a favor del administrado).
C omo nos encontramos ante una excepcin al principio general opina-
mos que la interpretacin debe ser restrictiva. P or ello cuando se refiere
a "recursos" debe tomarse esta acepcin en sentido estricto restringido,
alcanzando slo a los recursos y no a los otros medios de impugnacin
l
(ver
lo que decimos en el comentario al ttulo V I H, R LN P A ) .
A l hablar de interrupcin de plazos se refiere a cualquier tipo de stos,
incluso los de prescripcin (ver lo que decimos en el punto siguiente y en
el inc. e, ap. 9
o
, de este artculo).
I nterrupcin significa, conforme a principios generales del derecho,
que se inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. A s, acaecido un
hecho inlerruplivo de la prescripcin, se requerir el transcurso de otro nue-
vo perodo completo, sin poder acumularse al anterior. C omienza el plazo
de prescripcin nuevamente. ?
C ules son los defectos formales insustanciales? I nterpretando ar-
mnicamente las normas de la LN P A y de su reglamento, pensamos que la
mayora, ya que si bien el art. 16 del R LN P A establece una serie de recau-
dos que debe contener todo escrito, los arts. 18 y 20 disponen que la A d-
ministracin debe intimar al particular a subsanar el defecto.
E l error es excusable cuando ha habido razn para errar. E sto signi-
fica que se exige que el particular obre con la prudencia adecuada. C mo
se compatibiliza esia norma con los principios del procedimiento adminis-
trativo? E l R LN P A especifica, en cada caso, ante qu rgano deben inter-
ponerse los diferentes recursos. S i aplicramos el concepto de que el de-
LEY 19.549 53
recho se reputa conocido por lodos, cuando el particular se equivocare en
la interposicin del recurso habra obrado con negligencia, ignorando lo
que deba saber: error inris nocet.
E s se el alcance de la norma que estudiamos? O pinamos que no,
ya que si bien la ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre as
cuando no hay alguna excepcin autorizada por la ley (Fallos, 103:155;
115:395). La presentacin de un recurso ante un rgano administrativo
incompetente nunca puede perjudicar al. particular, toda vez que el art. 5",
inc. c, del R LN P A , impone a la A dministracin ordenar que se subsanen
los .defectos, de oficio o por el interesado (principio de informalismo).
i) Suspensin. La parle final del ap. 9
o
establece que "las actuaciones
practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspen-
sin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la pres-
cripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha..." (sobre qu actuacio-
nes pueden no producir suspensin, ver C N FedC onlA dm, S ala I V , 23/3/86,
"Kaiic y Hendic c/YP F", LL, 1989-E -586 y 588).
C onforme a los principios generales del derecho, la suspensin (v.gr.,
de la prescripcin) significa la detencin del tiempo til para prescribir,
que persiste mientras dura la causa suspensiva -en el caso la tramitacin
del expediente-. C uando sta cesa, el curso de la prescripcin se reanuda,
se reinicia a partir del momento en que se haba paralizado.
C ierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando
la LN P A habla de "interrupcin" y "suspensin", emplea estos trminos
como sinnimos. Fundamentan tal aseveracin en el vocablo "reinicia",
entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el
comienzo, prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad - l o que
equivale a la solucin de la interrupcin-. R einiciar es volver a iniciar,
volver a computar los plazos -en el caso-, pero ello no autoriza a conside-
rar que se vuelve al punto de partida, sin acumularse el. tiempo anterior
(como si fuera interrupcin). R einiciar es, en el supuesto, volver a com-
putar las plazos aadiendo el tiempo anterior, as como quien reinicia los
estudios no significa que comience desde el principio, sillo que retoma des-
de donde dej. P or eso no pueden asimilarse (C N FedC onlA dm, S ala 1,
12/10/95, "S osa", ED, supl. jurisp., 1995, n
u
3, p. 102). '
j) Denuncia de ilegitimidad. E l recurso administrativo interpuesto ex-
lemporneamenie puede tramitar como denuncia de ilegitimidad. La justi-
ficacin de este instituto se lia buscado en la "defensa de JJegafidadde la
actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de peticio-
nar", en el "derecho constitucional de peticionar" y en el logro de la "verdad
objetiva" (C N FedC onlA dm, S ala 111, 14/5/85, "R E -C A S S C A C FA 1").
. N o es recurso administrativo autnomo (D ocobo), ya que la norma ca-
racteriza a la denuncia de ilegitimidad como un recurso administrativo ex-
54
RGIMEN DE PROCEDIMIENIOS ADMINISTRATIVOS
temporneo. S e trata tic \m "saneamiento jurdico que salva a los recursos
presentados fuera de lrmino". ~"
Una ve?, presentado el recurso extemporneo, el servicio jurdico per-
manente debe verificar ercnlpriiemollelos' fcciiclos escnciales^yT riri
les establecidos en el rgimen procedimenlal administrativo (C N FedC ont
"A dm, S ala I I I , 21/6/84, "V ial Hidrulica"). . A dvertido que el escrito fue
presentado fuera de trmino, siempre que el interesado no lo manifieste por
s, se da curso a la denuncia de ilegitimidad. La presentacin de la denun-
cia de ilegitimidad carece del efecto intcrruplivo <(arl. I ", inc. c. ap. 7"),
slo puede producir un efecto suspensivo (.art. I ", inc. e, ap. 9") (C N Fcd
C ontA dm, S ala I I I , 25/8/88, "C a. de R epresentaciones Hoteleras").
La frase final del art. I ", inc. e, ap. 6", es fiara: la A dministracin .debe,
discernir la admisibilidad del recurso bajo la Jornia de denuncia de ilegiti-
midad sobre la base de los lmites all mencionados (posible alteracin de
la seguridad jurdica y el abandono voluntario del derecho). N o se pue-
de alegar otras causales. La A dministracin debe emitir el pronunciamien-
to sobre la admisibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad como cues-
tin previa a su tramitacin^
V iabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimidad, habilita
su consideracin como si se tratara del recurso administrativo especfico de-
bidamente planteado, claro que con alguna mengua que luego analizaremos.
C omo la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio autnomo
-susceptible de ser agregado a la lista de los recursos- sino un medio que
permite tramitar recursos extemporneos, acogida la peticin como denun-
cia de ilegitimidad, su diligcnciamicnto y trmite habr de considerarse ab-
solutamente normado en funcin cc respectivo recurso administrativo cx-
tcinporaneo habilitado.
Qu recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos?
S egn la norma, la competencia para resolver la denuncia de (legitimidad
corresponde a todo rgano que pueda resolver un recurso administrativo.
A s, el rgano ya no es el superior como la doctrina vena sosteniendo.
P rocede considerar como denuncia de ilegitimidad, entonces, a todo recurso
tardamente, interpuesto.
N o son. en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni
la queja, ya que ambas no son recursos. P or otra parle, al no haber plazo
para ocurrir en queja, el presupuesto del instituto en estudioel vencimien-
to del plazo- est ausente.
E s posible la denuncia de. ilegitimidad contra la impugnacin tarda
de los actos de alcance general? S i estos pueden impugnarse, a travs de
sus aclos de aplicacin, por medio de los recursos administrativos corres-
pondientes (art. 73, R LN P A ) la respuesta es afirmativa. C on relacin a la
impugnacin directa del acto de alcance general (ver comentario al art. 24,
I.EY 19.549
55
inc. / i ) , como el reclamo o recurso -segn la opinin doctrinaria-- contra
dichos aclos carece de plazo de interposicin, falla el presupuesto que po-
sibilita la denuncia de ilegitimidad.
La decisin de la denuncia de ilegitimidad, cu cuanto al fondo, es irre
curriblc en sede administrativa y judicial (conf. S C l i A , 3/5/80, c. 47.963,
"Boldl"; C N P cdC ontA dm, S ala I , ' 30/3/95, "D iez", I 996-C -43; C S JN .
4/2/99, "G orordo", LL S upl. Jurisp. D er. A dministrativo del 29/10/99. p. 10).
E lla se agota en s misma en cuanto valoracin por el rgano que resuelve.
P orgu no es recurrible? N os parece til el smil empleado por D ocobo
-aunque referido a otro caso- de que quien blanquea en una moratoria car
ga con perjuicios que el contribuyente puntual no sufre N o purde tener
el mismo eecto la denuncia de ilegitimidad - recurso tardamente interpues-
to- que un recurso interpuesto en trmino. E l particular negligente no puc
de tener la misma solucin que el diligente (C N P cdC ontA dm. S ala I I I , 14/
5/85, "R E -C A S S C A C FA I ") . E l trmite y la decisin de la denuncia de
ilegitimidad no mlcrrurnjjc ci plazo para iniciar la accin prevista en el art.
25 de la LN P A (C N FedC onlA dm, S ala I V . 23/1*2/93, El), 157-394).
P or otra parte si la decisin de la denuncia de ilegitimidad tuviera los
mismos efectos que la decisin de un recurso interpuesto cu trmino para
que el legislador habra legislado un sistema recursivo, con plazos coitos
para que. el particular demuestre su disconformidad con la decisin admi-
nistrativa? S i la denuncia de ilegitimidad -presentacin tarda- tuviera los
mismos efectos, en punto a su decisin, bastaba que el legislador la esta-
bleciera como la nico vfa impugnatoria, desde que los recursos careceran
de objeto. S e convertiran en una suerte de "trabajos prcticos" para man
tener ocupada a la A dministracin sin consecuencia alguna. E l sistema iri-
cursivo sera entonces un trasto intil, desde que. no habra difetcncias con
la denuncia de ilegitimidad.
N o cabe olvidar que este instituto es un remedio excepcional que trata
de restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el inters del particular.
k) Prdida del derecho dejado de usar en plazo. E s sta una facultad
de la A dministracin; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dar por
decado basla que lo declare expresamente la A dministracin. N o se opera
npe legis sino por virtud de la declaracin de sla, dando por decado el
derecho del particular que ste no us a su debido tiempo, prosiguiendo
con las actuaciones -excepto en el caso de la caducidad del procedimiento,
que veremos luego- y teniendo en cuenta el principio de preclusin. I )c
acuerdo con l, los aclos proccdimcnlalcs cumplidos quedan firmes y no se
puede volver sobr"enos -sin retrotraer etapas, dice la norma-, por el efecto
que tiene cada estadio procedimenlal de clausurar el anterior.
E l concepto de preclusin se explica por el de impulso, ya que ste
carecera de objeto sin la preclusin. E n caso contrario, los netos procc-
56
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
dimentales podran repetirse y el procedimiento no progresara. T ampoco
la preclusin sera suficiente por s sola, pues no se pasa de un esladio a
otro sin el impulso.
5. CiulucMiid del procedimiento administrativo. - E l procedimiento
administrativo -utilizando un smil biolgico- nace, se desarrolla y muere.
D e ah que puedan separarse las distintas etapas: iniciacin, desarrollo y
terminacin, las que sern analizadas al estudiar el R LN P A . A l considerar
los modos de terminacin, la doctrina suele clasificarlos en normales y
anormales.' E ntre estos ltimos nos encontramos con la caducidad del
procedimiento.
a) Concepto. La caducidad es un modo de extincin_dj^l_procedi-
niienlo adininislralivo, mediante el cual tjueda^ste sin efecto alguno; tiene
lugar despus de pasar un cierto tiempo en estado de inactividad. P odra-
mos definirla, conforme lo legislado en la norma que comentamos, como
"la forma de terminacin anormal del procedimiento administrativo, que
tiene lugar por virtud de la declaracin de la A dministracin, en razn de
la paralizacin de aqul por causas imputables al interesado y al no remover
ste el obstculo que no permite la continuacin en el plazo que la ley le
seala, a pesar de haber sido intimado para ello".
l.o caraclersco de la caducidad del procedimiento y lo que la dife-
rencia de las dems hiptesis de extincin del procedimiento, es la causa a
que sta se debe. A diferencia de la renuncia y el desistimiento, que son
verdaderos actos jurdicos, la causa de aqulla es un hecho: el transcurso
del tiempo sin la realizacin de actos procedimentales dentro de un proce-
dimiento paralizado (G onzlez P rez).
E n la_caducidad del procedimiento, la situacin lctica de inactividad
se transforma en jurdica por una declaracin de la A dministracin; pero el
derecho material no decae, pucslo que, si no ha prescripto, puede habrselo
valer en un nuevo procedimiento. D e ah la sustancial diferencia entre la
caducidad o decadencia de derechos con el instituto que analizamos, ya que
en ste slo hay extincin del procedimiento y nada ms.
b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del procedimiento.
La caducidad del procedimiento es un medio de evitar la pendencia inde-
finida de trmites paralizados por inercia del particular, y desde este punto
de visla no puede ignorarse su importancia. E l fundamento no es otro que
la presuma voluntad de los interesados de abana
r
oar~l procedimiento y la
necesidad de evitar que se prolongue indefinidamente la tramitacin, por
razones de seguridad jurdica^
Los presupuestos del instituto analizado son los que siguen:
1) Finalizacin del procedimiento imputable al interesado. La para-
lizacin del procedimiento debe ser imputable al particular que lo inici.
LEY 19.549
57
P recisar en qu casos se da la paralizacin imputable al interesado
ofrece ciertas dificultades, ya que instaurado el principio general de la im-
pulsin de oficio, los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la
caducidad del procedimiento quedan muy reducidos. D ebe tratarse de ca-
sos en que haya toial imposibilidad de continuar el procedimiento, por
ejemplo, cuando dependa del particular el cumplimiento de un trmite le-
galmente indispensable para la continuacin de aqul y, por supuesto, que
no est afectado el inters pblico.
2) Requerimiento previo al particular. N o basta con la paralizacin
del.- procedimiento para declarar la "caducidad, sino que es necesario el re-
querimienio previo al interesado. E ste requerimiento para que active el
procedimiento es un verdadero aclo de intimacin de la A dministracin,
basado en su facultad de direccin del procedimiento.
3) Silencio del interesado. E l tercer presupuesto es el silencio del
particular, durante el lapso que fija la norma: treinta das a partir del primer
da hbil subsiguiente al de la notificacin.
4) Declaracin de caducidad. E s necesario que la caducidad del pro-
cedimiento sea declarada y notificada al particular. E sto liimo porque la
terminacin anormal del procedimiento afecta los intereses del particular
(art. 39, ines. a y b, R LN P A ) .
D e lo expuesto surge que la caducidad del procedimiento no se opera
ope legis\ sino por virtud de aquella declaracin, que tiene valor constituti-
vo; esto es, que .la realizacin por el particular de un acto interruptor des-
pus del transcurso de ]os plazos_esiajbje_cidjis, pero.auies.de que se haya dic-
tado el acto que dispone la caducidad, impide sta. N o obsta a lo que deci-
mos la expresin "auto declarativo de caducidad", pues se refiere al acto que
declara, no a los efectos (declarativos o constitutivos) de la "declaracin".
c) Efectos. La declaracin de caducidad produce diversos efectos,
que pueden dividirse:
1) En relacin al procedimiento. P roduce su terminacin. S in em-
bargo, la ley permite que se hagan vajer, en un procedimiento psterips
' actos realizados en el procedimiento caducado, inclusive los de prueba.
D ecretada la caducidad se archiva ej expediente. \
2) En relacin a los terceros interesados: La paralizacin del proce-
dimiento ser imputable al interesado que lo inici. P ero bien puede ocu-
rrir que haya varios interesados en el procedimiento. P arece lgico que si
se produce la paralizacin del procedimiento por causa de uno o varios,
pero no de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad,
y as debe ser pues entendemos que la caducidad opera independientemente
para cada uno de ellos, ya que no todos los actos procedimentales se cum-
plen colectivamente y nada obsla para que se decrete la caducidad parcial
del procedimiento.
58
Rl'-CIIMF.N DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
P uede haber casos en que la caducidad ser indivisible -v.gr., cuando
los interesados se presentaron o fueron trados al procedimiento en virtud
de un mismo ttulo jurdico-; los trmites cumplidos por uno de ellos in-
terrumpen el curso de los plazos respecto de los dems.
3) ln relacin con las pretensiones que se ejercitan en el procedi-
miento. La norma dice en la parte final del ap. 9
o
; "Las actuaciones prac-
ticadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de
plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los
ijue se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto decla-
rativo de caducidad". D e ello se infiere que la caducidad del procedi-
miento y la prescripcin si bien son institutos esencialmente diferentes, tie-
nen ntima relacin entre s, al punto que la caducidad del procedimiento
influye en el cmputo de los plazos de prescripcin.
d) .vcciciU/ie.Y. La norma contiene dos excepciones a la caducidad.
.S on ellas; /) los trmites relativos a previsin social, y 2) los trmites (pie
la A dministracin considere que deben continuar por sus particulares cir-
cunstancias o porque esl comprometido el inicies pblico.
La primera excepcin es atendible, dada la materia que tratan los tr-
mites referentes a la previsin social; en cambio, consideramos superfina
la segunda, pues si a la A dministracin le interesa continuar un procedi-
miento le basta con su impulsin.
6. f Debidq_jtroceso adjetivo.- C omo principio derivado de la garanta
constitucional de la defensa en juicio, la norma establece el derecho al de-
bido proceso adjetivo, liste principio que fue preconizado por la doctrina
.(G rau) haba tenido recepcin jurisprudencial, pudiendo decirse que tjcrjidc, . _
no slo a la defensa del inters privado del particular sino que obra tambin
como garanta del inters pblico, ya que con el procedimiento se persigue
la satisfaccin de este ltimo. A lcanza tambin a los procedimientos es-
peciales (C N FedC onlA dm, S ala I I , 8/2/96, "HC R A c/13. 1. R egional").
E ste principio, segn lo indica la ley, abarca diversos aspectos:
a) (Derecho a ser odo. C omprende un leal conocimiento de las ac-
tuaciones administrativas, razn por la cual el derecho a obtener "vista de
las actuaciones" constituye un_presujme, s, lo, necesario de este derecho, jio-
sibilidad de exponer las razones de sus pretcnsiones y_dcfciisas_.ajucs.de la
llill' LjlsL^ desde luego tambin despus, interponiendo los I CCUI T_
sos y rec I a mos c orre s pondi en 1 c s; a hacerse patrocinar y representar proe-
sionalmentc. etctera.
La ley no exige obl atori a mente el. patrocinio de pro.fes.toii_le_ulcl XICT
recho"(C ^edtfonT dT ti S aT a" UI . 57H/ 86. "P rats", RRP. 107-129); slo
lo hace, cuando el particular se ha hecho representar por alguien que no es
abogado y. sc~debalan o planteen cuestiones jurdicas. P ero cuando el par-
59
ticular acta por s puede hacerlo solo o con asistencia de un profesional
en las ciencias jurdicas.
fis una buena solucin no exigir la asistencia de un profesional, per
mitiendo la participacin del particular sin "intermediacin" alguna S e con-
juga esta situacin con el "informalismo a favor del administrado", quien
puede invocar para s la elasticidad de las normas proccdimcutalcs para fa-
cilitar su defensa. E ste principio se basa, fundamentalmente, en la necesi-
dad de no perjudicar al particular que no conoce el derecho -parliculai mente
las reglas formales-; ha tenido en cuenta el legislador al receptar el infor-
malismo la intervencin del particular sin "ayuda del profesional". La in-
tervencin obligada de un profesional del derecho no justificara en modo
alguno el principio del informalismo; nacera as un procedimiento formal.
E l procedimiento es gratuito: es una consecuencia de la colaboracin,
de la participacin igualitaria de lodo ciudadano. N o hay condena en (.(islas
(C N FedC onlA dm, S ala I I I , 25/8/89, "E stablecimientos M etalrgicos Leo"),
no hay que abonar estipendios a los profesionales. E llo tiende a posibilitar
la participacin de cualquier interesado: es una inyilacin, para.que todos
los afectados reclamen, se quejen, participen y de. esa forma permitir el
adecuado control de la A dministracin y el afianzamiento de la legalidad.
I mponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento adminis-
trativo lesionara el derecho constitucional de peticionar a las autoridades,
limitando la posibilidad de peticionar a los particulares con ciettos iccursos
econmicos.
b) perecho a ofrecer y producir prueba' A barca el derecho a ofrecer
la prueba de descargo de que quiera valerse el particular, de que si ella es
pertinente se produzca, que esta produccin sea efectuada previamente i
que se adopte alguna resolucin sobre el fondo del asunto; (pela A dmi-
nistracin requiera y produzca las diligencias necesarios para el esclareci-
miento de los hechos, y que exista un contralor de los interesados respecto
de la produccin de la prueba hecha por la A dministracin.
c) Derecho a una decisin fundada. 1 , a A dministracin tiene el deber
de expedirse fundadamente (C N FedC onlA dm, S ala I . 23/1 1/89. "C onlcclcn
cin O dontolgica A rgentina"; id., S ala I , 17/10/95. "D ongianino", HD, supl.
jurisp., 1995, n 3, p. 20). C omprende la consideracin expresa de todas y
cada una de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos. La
A dministracin no est obligada a seguir a la parte en todas sus argumen-
taciones, sino en las que considere conducentes a la solucin de la cuestin.
P ero la decisin, adems de ser fundada, debe, resolver todas las pic-
tensiones de la parte, por aplicacin del principio de congruencia. Se ajus-
tar a derecho la decisin que resuelve de conformidad con tas pretcnsiones
del particular, pero por otros fundamentos.' E s una aplicacin del principio
tura novil curia, que rige en el proceso civil y comercial. E l fundamento
60 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
de esto lo encomiamos en el principio ele legalidad objetiva, por el cual la
A dministracin no est obligada a ceirse a los puntos reclamados por el
particular, y si considera que el acto impugnado tiene otros vicios que los
sealados por el recurrente, puede revocar el acto por esas irregularidades.
E l derecho a una decisin fundada se conecta en su faz pasiva con el
deber genrico de motivar los actos administrativos (art. I
a
, inc. e). Jt
exige esta fondameniucin como una garanta para los habitantes, que as
pueden controlar los actos de ios funcionarios y hasta obligarlos a que
sus decisiones confirmen en los hechos, la presuncin de legitimidad que se
les atribuye.. L.a fundamentacin de los aclos es de la esencia de un rgi-
men republicano, en el que el funcionario ejerce su tarea por delegacin de
la soberana que reside originariamente en el pueblo, el que tiene derecho
a controlar sus aclos.
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS
/ir.J2
u
j- D entro del plazo de ciento veinte das,
computado a partir de la vigencia de las normas pro-
cesales a que se refiere el art. I
o
, el P oder E jecutivo
determinar cules sern los procedimientos especia-
les actualmente aplicables que continuarn vigentes.
Queda asimismo facultado para:
PAULATINA ADAPTACIN DE LOS REOIMENES
ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO
a) S ustituir las normas legales y reglamentarias
y de ndole estrictamente procesal de los regmenes es-
peciales que subsistan, con miras a la paulatina adap-
tacin de stos al sistema del nuevo procedimiento y
de los recursos administrativos por l implantados, en
tanto ello no afectare las normas de fondo a las que
se refieren o apliquen los citados regmenes especiales.
La presente ley ser de aplicacin supletoria en
las tramitaciones administrativas cuyos regmenes es-
peciales subsistan.
b) D ictar el procedimiento administrativo que re-
gir respecto de los organismos militares y de defensa
LEY 19.549 61
y seguridad, a propuesta de stos, adoptando los prin-
cipios bsicos de la presente ley y su reglamentacin.
ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS
c) D eterminar las circunstancias y autoridades
competentes para calificar como reservadas o secre-
tas las actuaciones, diligencias, informes o dictme-
nes que deban tener ese carcter, aunque estn in-
cluidos en actuaciones pblicas.
1. Tramitaciones especiales. - La norma habilit al P oder E jecutivo,
nacional ( P E N ) a determinar, dentro del plazo de ciento veinte das, cules
seran los procedimientos administrativos especiales aplicables al momento
de la sancin de la LN P A que continuaran vigentes.
C umpliendo con lo as dispuesto se dict por el P E N el decr. 9101/72,
derogado en su art. 2 por el decr. 1883/91 ( UP A ) , y, en lo que restaba de
su vigencia, por el decr. 722/96.
2. Adaptacin de regmenes especiales vigentes. - E l artculo faculta
al P E N a sustituir las normas procesales de los regmenes especiales, a los
efectos de la paulatina adaptacin de ellos al sistema de la LN P A .
La intervencin de rganos y procedimientos especiales no debe en-
tenderse como menoscabo de la garanta del debido proceso (C S JN , 4/2/88,
"Banco R egional del N orte A rgentino"; C N FedC onlA dm, S ala I I , 8/2/96,
"C R A c/B. I . R egional").
Hace veinticinco aos que se sancion la ley 19.549 y an no se ha
dado cumplimiento al espritu de su art. 2", al dejarse subsistente y sancio-
narse posteriormente gran cantidad de regmenes especiales. A s, por ejem-
plo, el decr. 2772/61 que regulaba procedimientos ante E ntel era aplicable
conforme al art. 2

del decr. 9101/72 (C N FedC onlA dm. S ala I I I , 21/3/85,

"Kaufman"). A hora, habiendo dejado de prestarse el servicio telefnico
por el E slado ha dejado de tener aplicacin. A
3. Procedimiento administrativo en organismos militares, de defen-
sa y seguridad. -T ambin se faculta al P E N a dictar los procedimientos
administrativos en los organismos militares, de defensa y seguridad, adop-
tando los principios bsicos de la LN P A . T ampoco ello ha ocurrido hasta
ahora a pesar de diversos internos en tal sentido. E sta facultad se corres-
ponde con el plexo jurdico que conforman para las fuerzas armadas la ley
19.101 (para el personal militar), el C digo de Justicia M ilitar (ley 14.029)
y leyes y decretos reglamentarios relacionados con el quehacer del mbito
militar (res. M I ) 1068/92).
62 RF.GIMflN l)P. PROrtlDIMH- NTOS ADMINISTRATIVOS
4. Sttpletoriedad. - La LN P A se aplicar supletoriamente en las tra-
mitaciones administrativas cuyos regmenes especiales continen vigentes.
E s importante el principio consignado en la norma pues el procedimiento
administrativo plantea en su aplicacin una cantidad de situaciones de du-
dosa solucin, donde es fundamental la tarca de interpretacin.
M uchas veces se da el hecho de que la legislacin especfica no con-
templa el caso o lo hace de manera incompleta.
La suplctoriedad consiste en la subsuncin de una situacin no previs-
ta por la norma especfica en otra en la cual se encuadra perfectamente,
usando las reglas de sta para resolver la cuestin. sta se analiza y re-
suelve a la luz de un ordenamiento que contempla la relacin jurdica objeto
de debate.
5. Analoga. - E lla supone una comparacin de hechos y evaluacin
de identidades entre stos y la creacin extensiva concreta c individual ele
los alcances de una norma pensada para una situacin determinada a oI ra
semejante. Hay evaluacin de casos distintos y luego creacin normativa.
La norma no se refiere a este principio interpretativo, pero cabe pre-
dicarlo para solucionar aquellos casos que se plantean ante la falta de nor-
mas que regulen el procedimiento administrativo.
E l C ongreso nacional est excluido del mbito de la ley y su regla-
mento, pero cabe aplicar analgicamente sus disposiciones (C N FedC ont
A dm, S ala 111, 2/11/82, "Llanos").
6. Actuaciones reservadas y secretas. - E l principio general es el de
la publicidad de los aclos estatales, al ser ste un requisito del sistema re-
publicano que nos rige. P ero no puede dudarse de la facultad de la A dmi-
nistracin para declarar algunas actuaciones de carcter reservado.
E sla facultad que fue acordada al P E N , se ejerci al dictarse el R LN P A
cuyo art. 38 -al que remitimos- contempla la cuestin.
7. El decreto 9101112. - A partir del dictado de este decreto el pro-
cedimiento administrativo nacional se dividi en dos esferas: el rgimen
general, comn u ordinario y los regmenes especiales reconocidos por el
decr. 9101/72 o que puedan surgir de normas posteriores. Los procedi-
mientos especiales vigentes hasta la fecha del dictado del citado decreto
que no fueron reconocidos por 61, quedaron automticamente derogados.
E ste decreto no sigui una tcnica uniforme, pues algunos incisos se
referan a las normas identificndolas con precisin mediante el nmero de
ley o de decreto y en otros casos se hizo una referencia genrica al tema.
E l art. 2" del decreto que contena un rico material doctrinario propicio
para el debate ha sido derogado in totum (ver comentario al art. 6
o
, R P A ).
I nclua a las entidades financieras oficiales y a las empresas del E stado,
1.11 Y 19.549 63
sociedades del E stado, sociedades annimas con participacin estatal ma-
yoritaria, sociedades en las que el E stado fuera titular de todo o parte del
patrimonio social y en el T ribunal A dministrativo de la N avegacin, las que
se regan por los regmenes vigentes y en los que era pertinente por el ttulo
V I I I del R LN P A (procedimiento de impugnacin); las dems normas de
dicho reglamento se les aplicaban supletoriamente. T ambin se. refera a
los "entes pblicos no estatales", los que se regan por sus propios regme-
nes y supletoriamente por la LN P A y su reglamentacin (C S .I N , 27/1 1/88,
"D e Len", LL, 1989-B 690).
E l art. I " lia sido derogado por el decr. 722/96.
8. Los decretos 722/96 y I 55197. - E l 3/7/96 se dict el decr. 722/96
y el 5/1 1/97 el I 155/97 que modific al anterior. E n el primero se dispone
que: a) en el mbito de la A dministracin pblica nacional centralizada y
descentralizada sern tnicamente aplicables los procedimientos estableci-
dos por la LN P A y por su reglamento, y b) no obstante, continuar en vi-
gencia la norma especial que disponga y slo en relacin con ello: /) el
cumplimiento de requisitos previos a la interposicin del recurso adminis-
trativo de que se trate; 2) la suspensin de los efeelos del acto recunido.
y 3) la existencia de un recurso judicial directo (art. I ").
A pesar de lo que establece el decrelo, quedan vigentes los procedi-
mientos especiales regulados por una ley (al que un decrelo no podra de-
rogar -art. 31, C onst. nacional-) con los alcances cu ella establecidos, aun
cuando no contengan previsin respecto de los requisitos previos o de la
suspensin del acto, en cuyo caso la LN P A ser de aplicacin supletoria
(ver punto 4). E sos procedimientos continan vigentes aun cuando no se
refieran a las materias contempladas en el art. 2 del decr. 722/96.
D ispona que continuaban vigentes los procedimientos administrativos
especiales que regulen las siguientes materias: rr) impositiva; b) aduanera;
c) minera; d) rgimen de contrataciones del sector pblico nacional; r) fuer-
zas armadas, de seguridad, policiales e inteligencia; /) regmenes de dere-
cho de reunin y electoral; g) procedimientos sumariales y lo inherente al
ejercicio de la potestad correctiva interna de la A dministracin pblica na-
cional; h) regmenes de audiencias pblicas, c i) procedimientos ante tii
bunales administrativos (art. 2
o
).
E l decr. 1155/97 modific el art. 2" del decr. 722/96, teniendo en cuen-
ta la creacin de la A FI P y reemplaz los dos primeros incisos por el si-
guiente: " ) Las correspondientes a la A dministracin Federal de I ngresos
P blicos -D ireccin G eneral de A duanas y D ireccin G eneral I mpositiva-",
y corre el orden de los restantes incisos.
P or el arl. 3" se dispone que, a partir de su entrada en vigencia, cual
qiiier disposicin que instituya procedimientos administrativos especiales
deber contener expresa fundamentacin de la necesidad jurdica imptes-
64 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
eindible pura apartarse del procedimiento comn ( LN P A y su reglamento).
V er el comentario al art. 5" del decr. 1883/9J.
S e deroga el art. 1" del decr. 9101/72 y toda otra norma (debe leerse
decreto) que establezca procedimientos administrativos especiales para la
A dministracin pblica nacional centralizada o descentralizada (art. 4").
T T ULO II
C O M P E T E N C I A D E L R G A N O
Art. 3
o
- La competencia de los rganos adminis-
trativos ser la que resulte, segn los casos, de la
C onstitucin nacional, de las leyes y de los reglamen-
tos dictados en su consecuencia. S u ejercicio consti-
tuye una obligacin de la autoridad o del rgano co-
rrespondiente y es improrrogable, a menos que la
delegacin o sustitucin estuvieren expresamente au-
torizadas; la avocacin ser procedente a menos que
una norma expresa disponga lo contrario.
1- ConceotOi - La existencia de una pluralidad de rganos en el seno
de la A dministracin, determina la necesidad de que se distribuya entre lo-
dos ellos la actividad necesaria para la consecucin del inters pblico.
S urge as el concepto de competencia, puesto que no es posible que las
funciones las realice un solo rgano. A l ser necesarios varios, hay que
distribuir entre todos las distintas funciones.
E n una primera aproximacin, podemos definir a la competencia como
el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un rgano. C ada
rgano iend7l titularidad del ejercicio de una parte de las funciones que
corresponden al ente, al que se hallan integrados. La competencia, en ese
sentido, consistir en el conjunto de funciones de un ente, la titularidad de
cuyo ejercicio se atribuye a uno de sus rganos, con preferencia a los dems.
La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a
un rgano administrativo para el ejercicio de sus funciones (C N FedC ont
A drn, S ala I , 23/10/95, "Herpazana", ED, 168-413).
P ara aqujM I os^que admiten la actividad jurisdiccional de la A dminis-
tracin (ver comentario al art. 99, R LN P A ) , la competencia atribuida en
esos casos debe ser interpretada con carcter ejitricto (C N FedC onlA dm,
S alaT , 20/2/967"' ' YP ^7T ^aFgls' T
LEY 19.549 65
2. ' Naturaleza jurdica. - La competencia del rgano es un requisito
de validez del acto administrativo (ver arts. 7" y 14). P ara que un rgano
administrativo pueda realizar vlidamente una actividad es necesario que
est dentro de la esfera de sus atribuciones.
D ebe ser ejercitada por el rgano que la tenga atribuida y a travs del
procedimiento adecuado para ejercerla.
La caracterstica de la norma administrativa es que confiere poderes,
que habilitan a lu A dministracin para un obrar determinado, y dichos po-
deres han de ser atribuidos de un modo positivo por el ordenamiento.
'' A s surge, en contraposicin a aquello que es propio, en general, de
los sujetos privados, que lu A dministracin no puede obrar sin que el or-
denamiento lo autorice en forma expresa o razonablemente implcita (C S JN ,
Fallos, 254:56; 307:198; C N FedC onlA dm, S ala I I I ", ' 16/4/85, "C ambios T e-
letour"). Frente al principio "debe entenderse permitido lo que no est
prohibido" (postulado de la permisin) que domina la vida civil, es propio
del rgimen administrativo el apotegma "debe entenderse prohibido lo no
permilido' \ La competencia es as un presupuesto para la actuacin del
rgano (C N FedC onlA dm, S ala 1, 20/2/96. "YP F c/E nargs"; id., S ala I V ,
13/6/85, "P eso", ED, 114-231).
R ige, as, el principio de especialidad que se afirma en la doctrina co-
mo propio de las personas morales en general, las cuales nacen con una
finalidad determinada (C N FedC onlA dm, S ala I I I , 10/4/86, "D onna").
3. 'Distribucin de competencia. - Los criterios sobre los que se
asienta la distribucin de competencia son:
a) F-a especializacin. E ste criterio nace en el momento en que se
crea un rgano pura conocer determinado gnero de cuestiones, atendiendo
u la ndole especial de ellas.
b) Mil orden jerrquico. Los ordenamientos legales establecen, como
garanta procedimenlal, una serie de grados de conocimiento, en los cuales
la decisin de un rgano est sometida a un controlde legalidid o de opor-
tunidad qu se ejerce por otros rganos originando' un criterio especial para
determinar la competencia de uno u otro, fundado en un O rden jerrquico.
, 4. ''Criterios para determinar la competencia^- Un problema funda-
mental es determinar el rgano que debe conocer con preferencia a lodos
los dems en una determinada cuestin. S i se trata de grandes unidades
administrativas, como el E stado, en las que se divide la A dministracin
en grandes ramas, hay que acudir, en primer lugar, a un criterio mate-
rial, a fin de determinar a cul de aqullas se asigna el conocimiento del
asunto. E sle criterio nos dir, dentro del E slado, a qu ministerio o secreta-
ra de E s'tado se confa la atencin de la cuestin. D entro de cada minis-
terio, ser necesario precisar qu rgano tiene preferencia respecto de los
5. ! l u l c l i m* i l . ILA
66 R G I ME N DE PR O CE DI MI E N T O S ADMI N I S T R AT I V O S
dems para conocer en un procedimiento, [isla preferencia se manificsla
en dos direcciones: frente a los rganos superiores c inferiores al tenido
por competente, y frente a los que son iguales en grado. P or ello puede
hablarse de dos criterios: jerrquico o vertical y horizontal (G onzlez P -
rez - G onzlez S alinas).
5. 'Clasificacin de lat competenciay-P uede hacerse en razn de la
materia, territorio, tiempo y grado.
a) Crite qri mates i aj Llamado tambin criterio objetivo. A tiende a
una distribucin de la competencia entre rganos de distinto tipo, conside-
rando aspectos cualitativos, o sea la naturaleza de la cuestin (competencia
ratione materia;). S egn el carcter de la actividad puede ser: deliberativa,
ejecutiva, consulliv~y"de"control.
b) l'or el territorio. C omprende el mbito espacial en el cual se ejer-
ce legtimamente T a competencia. S e vincula al mbito geogrfico en el que
desempean sus funciones los iganos. La divisin en circunscripciones
o divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de n'ulli-
ples rganos (pie ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional.
c) Criterio funcional. E stablece la distribucin de competencias en-
tre distintos O rgans~tendiendo a la distinta actividad que desarrollan r-
ganos de distint' gid. T iene en cuenta que la organizacin administra-
tiva se integra verticalmentc. S iendo, por principio, improrrogable la
competencia, no puede el rgano inferior ejercer la competencia del supe-
rior y viceversa.
d) Por el tiempo. C omprende el mbito temporal en el cual debe ejer-
cerse la competencia. E n general la competencia es permanente, desde
que el rgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son
propias. S in embargo, en ciertos casos, slo puede ejercerlas por un lapso
determinado. E stamos ante un caso de competencia temporaria.
6. Caracteres de la competencia. - S on los siguientes:
a) Obligatoriedad. La competencia es irrenunciable y se ejercer por
los rganos administrativos que la tengan atribuida. P ertenece al rgano
no al a "persona fsica que o encarna.
C onsecuentemente la competencia es obligatoria (C N E edC ontA dm,
S ala I V , 30/11/93, "M ontes de O ca", LL, I 994-D -238). La norma dice:
"S u ejercicio constituye Una obligacin de la aijtoridad o del rgano corres-
pondiente^.
b) {Improrrogabilidad. D ebido a ello la competencia es improrroga-
ble. E slcT principio opera siempre (cualquiera sea el criterio territorial,
objetivo o funcional de la competencia), a menos que est permitida la dc-
I . EY 19.149 67
legacin o sustitucin. E stos dos institutos son de naturaleza unilateral
(decididos por la propia A dministracin); la competencia administrativa no
puede ser prorrogada por acuerdo con los particulares.
c). No exigencia de ley expresa. E l legislador abandon el criterio tra-
dicional de la competencia legal expresa. O pin G onzlez A rzac que. di-
cho principio se contradeca con la aplicacin de principios no legales de
derecho administrativo, que ampliaban la competencia de los rganos ms
all de lo fijado por las leyes.
d) Es de orden pblico. C omo atributo del rgano que es, resulta in-
disponible, salvo supuestos excepcionales. C onsecuentemente, la incom-
petencia debe declararse de oficio.
7. Momento para determinar la competencia. - E l principio general
es que la competencia del rgano debe existir en el momento de iniciarse
el correspondiente procedimiento (formulacin de la peticin; interposicin
del recurso, etctera). La competencia se perpeta prima facie en el mo-
mento en que el rgano provee su suslanciacin, y una vez fijada, los cam-
bios que puedan sufrir las reglas de competencia no la afectan.
P ara pronunciarse sobre su competencia, el rgano tiene las siguientes
oportunidades:
r?) A l interponerse el escrito, el rgano anlcs de proveer la primera
peticin, debe examinar los hechos expuestos y el derecho invocado para
determinar su competencia.
b) C omo consecuencia del dictamen jurdico, en cuyo caso, y siguien-
do la opinin jurdica, puede el rgano declararse incompetente con poste
rioridad a haber lomado intervencin.
8- ^^SJISHUQJS^ - La competencia se ejerce por los iganos que la
tienen atnliula cotfo~propia. S in embargo, en ciertas oportunidades, est
permitida la transferencia de la competencia o de su ejercicio. La norma
que comentamos, como vimos, estableca algunas excepciones al principio
de la improrrogabilidad, al referirse a la delegacin, la sustitucin y la avo-
cacin. E l precepto prev, entonces, 'la posjrulidadde que la competencia
pueda ejercerse por rgano distinto de "aquel que aliene atribuida origina
mente. V amos a analizar cada uno de aquellos institutos.
V . tf)ele$acitf.j-C onsiste en un acto jurdico por el cual un rgano
/ransfiere^oJrfrefe'e.rc\cwde"ta competencia que le. fuera constitucional,
legal o reglamentariamente atribuida. D ebe ser expresa y contener, en el
-acioHe dclegact"7"a"clar y' concreta enunciacin de las atribuciones
que comprende i^rans_fcriM iaa_.
N ormalmente se transfiere el cjercictojlejaj^oji^p^
de inferior jerT gu^ias nadji impkle| que clT a, _si estJegaI mejilcjircvis.UL.
seaLtransm.itida_a un r^anoJe_i^uaLr_ajigiL_
68 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
P ara que sea procedente la delegacin, se requiere una norma autori-
zativa expresa, pero no que esa norma sea iega. E l R LN P A es un ejemplo
de ello, pues "habiendo sido sancionado por decrelo, autoriza a los ministros
y a los iganos directivos de los entes descentralizados a delegar facultades
en sus inferiores (arl. 2
U
; conf. C N FedC onlA dm, S ala 111, 12/10/80, "M erck
S harp y D ohme A rgentina").
E l aclo de delegacin tendr eficacia desde su publicacin en el Bole-
tn O ficial cuando se trate de una delegacin general y desde su notificacin
si fuera particular.
C omo el rgano delegante no transfiere su competencia, sino tan slo
su ejercicio, debe reconocrsele un derecho de vigilancia sobre el uso de
las atribuciones delegadas, un poder de superintendencia -independiente-
mente de la jerarqua-.
E n materia de interpretacin de delegacin_de facultades debe privar
un criterio restrictivo, atento a que es un instituto de naturaleza excepcio-
nal (P rocuracin del"T esoro, dictamen del 29/9/89, BO , 15/5/90, 2" sec-
cin, p. 21).
10. ^usitucini ? E sl errneamente incluida como excepcin a la
impron'ogiilidttr.-y't que mediante ella no se modifica la competencia del
rgano sino la persona del funcionario. N o hay reemplazo de un rgano
por olio, sino que se sustituyen personas fsicas dentro de l. A s se pre-
senta un supuesto de sustitucin cuando se produce la excusacin o recu-
sacin de un funcionario (ver art. 6) y se acepta una u otra por el superior
que designa al momentneo reemplazante; en este caso suele hablarse de
subrogacin, (pie es una especie del gnero sustitucin.
11. <$vocaciii\ - S e produce cuando el rgano superior asume el ejer-
cicio de chipeiencia que pertenece al inferior. C uando el delegante reasu-
me -aun en un caso concreto- el conocimiento y decisin de un asunto que
corresponde al delegado -en virtud de una delegacin general- no estamos^
tcnicamente ante una avocacin-, sino ante una revocacin de la delegacin.
S egn la norma, la avocacin ser procedente a menos que una regla
expresa disponga lo contrario. A pesar de ello la avocacin ser improce-
dente:
a) C uando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mrito
a una kT oiedad especfica.
b) C uando hubiese un recurso planteado ante el inferior.
-<:) C uando ha habido desconcentracin.
12. Caractersticas de estas tcnicas. - La delegacin y la avocacin
son tcnicas que ataen a la dinmica de la organizacin y, por ende, ge-
neralmente, asumen carcter transitorio, a diferencia de la desconcenlra-
ci'n y la descentralizacin, que son tcnicas o formas de organizacin para
LEY 19.549 69
el logro del ejercicio efectivo de los poderes del E stado. Hacen a la es-
tructura administrativa.
CUESTIONES UE COMPETENCIA
' Art. 4" - E l P oder E jecutivo resolver las cuestio-
nes de competencia-que se susciten entre los ministros
y las que se planteen entre autoridades, organismos o
entes autrquicos que desarrollen su actividad en sede
de diferentes ministerios. Los titulares de stos resol-
vern las que se planteen entre autoridades, organis-
mos o entes autrquicos que acten en la esfera de sus
respectivos departamentos de E stado.
1. Consideraciones generales. - Un problema de competencia surge
cuando entre rganos administrativos se discute la atribucin de uno de ellos
para conocer y entender eu un asunto.
E stas cuestiones forman parte, como especie, de un gnero de mayor
trascendencia: el conflicto de atribuciones.
E n lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere el
artculo, su problemtica gira en torno a dos puntos fundamentales:
a) La regulacin del procedimiento de la cuestin de competencia (arts.
4" y 5", LN P A ) .
b) La determinacin del rgano competente para resolver la cuestin
de competencia, que en puridad no correspondera a una ley procedimental,
sino a una ley orgnica.
Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente diferencia-
das de las declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaracin
ex ofjicio de incompetencia, sea la peticin admitida de incompetencia, en
las cuales no existe cuestin, sino afirmacin. La cuestin de competencia
no es cuestin entre parles, sino entre rganos; la afirmacin de un rgano
de que es competente o incompetente es un presupuestle la cuestin de
competencia, no la cuestin de competencia en s, la cual solamente se pro-
ducir si el rgano a quien se considera competente o incompetente, segn
los casos, reafirma su incompetencia o competencia, respectivamente.
La cuestin de competencia no se promueve, sino que se provoca por
va de declinatoria o de inhibitoria.
2. 'Relaciones interorgnicas. - S i la cuestin de competencia se sus-
cita entre rganos que dependen de un mismo ministerio, resuelve el titular
de ste. S i_se_trata_de problemas de competencia entre rganos que des-
pliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el P oder E jecutivo.
70 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Los actos interorgnicos tienen generalmente eficacia ad intro que no
consagra derecho subjetivo alguno del interesado (C N FedC ontA dm, .S ala I ,
6/6/95, "Wellcome", LL, 1996-A -600).
3. | Relaciones interadminisirativas-- V eamos los problemas que se
plantean a consecuencia de cas.
a) Concepto' La A dministracin pblica constituye un complejo de
personas jurdicas pblicas estatales; por ello interesa sobremanera deter-
minar el rgimen que gobierna a las dislintas clases de relaciones jurdicas,
que vinculan a dichas entidades.
D entro del rgimen jurdico de las entidades estatales existe un sector de
relaciones denominadas interadministrativas o inlcrsubjetivas, que desde ha
ce poco tiempo han sido objeto de estudio particular por parte de la doctrina.
La relacin jurdica interadministrativa de que trata el artculo es aque-
lla que vincula a dos o ms personas jurdicas pblicas estatales, ya se (rale
del listado en sentido amplio (N acin y provincias) o de cualquiera de las
personas jurdicas pblicas de carcter estatal (C N FedC onlA dm, S ala I V ,
21/9/95, "C oordinacin E colgica rea M etropolitana", ED, supl. jurisp.,
1995, ii 3, p. 101).
A diferencia de lo que acontece con las relaciones inlerorgnicas, que
vinculan a rganos carentes de personalidad jurdica y que la mayor parle
de la doctrina adscribe a la actividad interna de la A dministracin pblica,
las partes en este tipo de relaciones son siempre personas jurdicas.
Las relaciones que aqu interesan se dan entre entes pblicos estatales.
D e acuerdo con el texto del arlculo, comprendera solamente a los entes
autrquicos. S in embargo, pensamos que no es posible esa interpretacin
restrictiva, toda vez que tambin se produce ese tipo de relaciones con las
empresas del E stado. P or ello entendemos que comprende a los enles au-
trquicos, empresas del E stado, sociedades del E stado, sociedades anni-
mas con participacin estatal mayorilaria, sociedades mixtas o de economa
inotta (doctrina art. 32, inc./, ley 19.549, modificado por ley 21.686).
b) ^Rgimen jurdico: S e ha sostenido con razn que esta categora de
relaciones se distingue por la circunstancia de no ser aplicables "a ella' las
facultades que derivan de la supremaca de la A dministracin, precisamente
porque los sujetos de la relacin son personas jurdicas pblicas estatales,
lo cual establece una considerable diferencia de rgimen jurdico respecto
de las relaciones que emergen de una actividad administrativa comn.
Las relaciones interadministrativas pueden dar origen a controversias
de diversa ndole: econmicas, polticas, jurdicas, etc., cuestiones que in-
teresa resolver a fin de lograr el mantenimiento del principio de unidad de
accin estatal y para permitir el ejercicio de. las funciones y actividades
de los entes pblicos sin trabas que las paralicen.
I.EY 19.5-19
71
A qu estudiaremos el problema desde el punto de vista estrictamente
jurdico.
P odemos realizar una clasificacin distinguiendo dos gneros de irla-
ciones interadministralivas, en atencin precisamente a que, segn se I ralc
de uno u otro supuesto, el rgano competente para dirimir el conflicto intc.r-
administrativo ser el P oder E jecutivo o el tribunal judicial correspondiente.
| Conflicto entre, personas pblicas estalajes pertenecientes a utut
misma esfemTe'^bTefo. E n lasrciciones entre entidades estatales per-
tenecientes a una misma esfera de gobierno (v.gr., la nacional), debe res
petarse la posicin que ejerce el rgano que se halla en la cspide jc-i;oquica
de la A dministracin pblica: el P oder E jecutivo (arl. 99, inc. I , C onst
nacional), siendo inadmisible que una enlidad aultquica o empresa del E s-
tado pretenda ejercer sus prerrogativas de. poder pblico contra el lisiado,
y viceversa, que ste pretenda ejercerlas contra aquella (C S JN , 20/10/94,
"O S N ", ED, 161-565; C N FedC ontA dm, S ala I V , 15/4/88, "YP F c/ A N A ";
id.. S ala de feria, 13/1/95, "E ncotcsa", ED, 163-605). E mendemos que en
esos casos se impone la superacin de las formas jurdicas, sobre lodo si
se tiene en cuenta que el E stado conserva el control administrativo sobre
los actos de tales entidades.
E n este sentido, en el orden nacional la ley 19.983 instituye, en su ait.
P , en materia de daos y perjuicios, el arbitraje del procuiador del levrro, o
del P oder E jecutivo, segn el monto de la reclamacin, en caso de contro-
versias entre "organismos administrativos del E stado nacional, centralizados
o descentralizados, incluidas las entidades autrquicas. empresas del E stado
y la M unicipalidad de la C iudad de D ueos A ires" (C N FedC onlA dm, S ala I .
7/3/96, "I . S . S . para el P ersonal Ferroviario c/ E N "). P ara que baya conflicto
interadministrativo debe haber oposicin al pago de lo exigido o circuns-
tancia que implique la negativa a hacerlo efectivo (P rocuracin del T esoro,
Dictmenes, 160-184, 165-12; dictamen 280/91, R O , 6/5/91, 2" seccin, p. 23).
D e conformidad con el criterio expuesto, el artculo que comentamos
distingue:
/) C onflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de dife
rentes ministerios; en este caso resuelve la cuestin el P oder E jecutivo.
2) C onflictos con entes que realizan su actividad en la esfera del mis-
mo ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo ministro.
d) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a distin-
tas esferas de gobierno. E n tal caso entendemos que corresponde admitir
la instancia originaria y exclusiva de la C orte S uprema de Justicia de la N a-
cin, , por aplicacin de lo dispuesto en el art. 101 de la C onst. nacional de.
185.3/60 -hoy 117-, tal como se lo ha reconocido en reiterados casos so-
metidos a su decisin {Fallos, 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265:297).
72 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
CONTUNDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS
Art. 5" - C uando un rgano, de oficio o a peticin
de parte, se declare incompetente, remitir las actua-
ciones al que reputare competente; si ste, a su vez,
las rehusare, deber someterlas a la autoridad habili-
tada para resolver el conflicto. S i dos rganos se con-
siderasen competentes, el ltimo que hubiere conocido
en el caso someter la cuestin, de oficio o a peticin
de parte, a la autoridad que debe resolverla.
La decisin final de las cuestiones de competencia
se tomar, en ambos casos, sin otra sustanciacin que
el dictamen del servicio jurdico correspondiente y,
si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen tcni-
co que el caso requiera. Los plazos previstos en este
artculo para la remisin de actuaciones sern de dos
das y para producir dictmenes y dictar resoluciones
sern de cinco das.
1. Generalidades. - E l procedimiento en la ley nacional tiene las si-
guientes' caTrotcTsriras: existe cuestin de competencia cuando se desco-
noce a un rgano administrativo, sea por un particular o por otros rganos
administrativos, la facultad de intervenir en determinado procedimiento, o
cuando dos o ms rganos declaran carecer de dicha facultad.
Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de los
particulares o por decisiones de uno o ms rganos administrativos.
R ecibidas por el rgano dirimente las actuaciones remitidas, resuelve
la cuestin sin ms sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico, y
si fuera necesario el diclamen tcnico que se requiera, dentro de los cinco
das (prr. 2
U
in fine), mediante una decisin que resuelve qu rgano es el
competente.
A me el rgano dirimente no estn legitimadas las parles para presentar
escritos o intervenir en cualquier forma en la tramitacin, pues la contienda o
litigio ha dejado de ser nter partes para transformarse en una cuestin entre
rganos. E n esle sentido debe interpretarse la frase "sin otra sustanciacin".
E ste procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestin de com-
petencia, pues ellas pueden ser positivas o negativas. A qulla se da cuan-
do ms de un rgano pretende ser competente. La segunda tiene lugar
cuando los rganos llamados a intervenir niegan su competencia.
LEY 19 549 73
E l art. 4
o
de la ley, como ya vimos, determina cul es el rgano com-
petente para dirimir las cuestiones de competencia.
2. Qeclttigtoria e inhibitoria. - La primera ocurre cuando el intere-
sado se presenta ante el rgano que interviene y le pide que declare su
incompetencia.. P odra ocurrir esto, por ejemplo, en el procedimiento san-
cionatorio. S e da tambin en el administrativo la.inhibitoria -aunque no
tal como se concibe en el proceso judicial-. O curre cuando el particular
se dirige al rgano que considera competente, pidiendo que la declare y
remita oficio inhibitorio al rgano que esl conociendo en la cuestin para
qu se abstenga de continuar interviniendo.
La declinatoria de competencia es la resolucin administrativa por la cual
un rgano se declara incompetente, debiendo contener una afirmacin de la
competencia de oiro rgano. P uede declararse a pedido del particular o aun
de oficio si se persuade de su incompetencia luego de iniciar las actuaciones.
D e acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4" y 5" de la LN P A , la de-
claracin de incompetencia es una resolucin administrativa compleja, que
se descompone en dos elementos: a) una declaracin negativa de certeza
sobre la propia incompetencia, y b) una declaracin constitutiva sobre la
competencia ajena, con la peculiaridad de que la cuestin de competencia
no surge de la declaracin negaliva, sino de la declaracin constitutiva.
3. iprihiSdpara plantear la cuestin de competencia: - S lo po-
dr promovrsela antes de haberse consentido la competencia que se reclama.
E l mero planteamiento de la cuestin de cojopetencia por declinatoria
debe producir, como consecuencia o efecto inmediato, la suspensin del
procedimiento, lo cual, sin embargo, en la prctica es relativo, ya que por
excepcin se suspende el trmite en lo concerniente a cualquier diligencia
de cuya comisin pudiera resultar perjuicio irreparable.
'.RECUSACIN Y EXCUSACIN DE FUNCIONAMOS Y EMPLEADOS
Art. 6"-Los funcionarios y empleadas pueden
ser recusados por las causales y en las oportunidades
previstas en los arts. 17 y 18 del C d. P roc. C ivil y
C om. de la N acin, debiendo dar intervencin al su-
perior inmediato dentro de los dos das. La interven-
cin anterior del funcionario o empleado en el expe-
diente no se considerar causal de recusacin. S i el
recusado admitiere la causal y sta fuere procedente,
aqul le designar reemplazante. C aso contrario re-
me" mmnm
74 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
solver dentro de los cinco das; si se estimare necesa-
rio producir prueba, ese plazo podr extenderse otro
tanto. La excusacin de los funcionarios y empleados
se regir por el art. 30 del C digo arriba citado y ser
remitida de inmediato al superior jerrquico, quien re-
solver sin sustanciacin dentro de los cinco das. S i
aceptare la excusacin se nombrar reemplazante; si la
desestimjre devolver las actuaciones al inferior para
que prosiga interviniendo en el trmite.
Las resoluciones que se dicten con motivo de los
incidentes de recusacin o excusacin y las que los re-
suelvan, sern irrecurriblcs.
1. i ^
0
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(
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^"( J "' Pf
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/ ^* ) [ diferencias. \- M ediante la excusacin
y la recusaron se logra" cesptazar la competencia del rgano que est en-
tendiendo o deba entender hacia el correspondiente que fije la autoridad.
Las causas que hacen procedente la recusacin y la oportunidad y pro-
cedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados con causa,
modifican los principios generales sobre la competencia.
A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del rgano administrativo y
la consiguiente confianza del particular en su imparcialidad, ha dispues-
to la ley que los funcionarios puedan ser apartados de. un procedimiento, a
peticin de los interesados (recusacin) o por propia determinacin (excusa-
cin). P ara evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedimientos
con el fin de demorar el trmite o para desentenderse de procesos compli-
cados, 1a ley ha disciplinado la forma, oportunidades y motivos por los cua-
les los litigantes pueden recusar y los funcionarios pueden excusarse.
R ecusacin y excusacin son figuras procesales ntimamente relacio-
nadas por la finalidad perseguida: el apartamiento del agente suspectus co-
mo medio de garantizar al particular una conduela imparcial. P ero excepto
este resultado comn, sutiles diferencias las individualizan, aunque el tra-
tamiento legal y la interpretacin jurisprudencial tiendan hacia una equipa-
racin destinada a borrar sus lmilcs.
La diferencia reside en la naturaleza jurdica de uno y otro instituto.
La causa de excusacin, tan pronto como el agente siente afectada su im-
parcialidad, se transforma desde esc momento en una condicin impeditiva,
mientras que la recusacin se transforma en un hecho constitutivo del deber
del agente de no ejercer su "poder", y de ah una consecuencia legal inme-
diata: el agente que no se excusa conociendo la existencia de un.impedi-
mento incurre en "mal desempeo" de la funcin, mientras que al agente a
quien se recusa, simplemente se lo separa del conocimiento del asunto.
I..EY 19.549 75
2. excusacin, - La excusacin es la espontnea declaracin del agcn: _
te de que1s~encucnlra impedido para continuar entendiendo o para entender
en un asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusacin o, sin
que ello ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza.
M ediante la excusacin, el funcionario que se. considera subjetivamen-
te inhbil para entender en una causa, tiene la facultad-deber de excusarse.
A l hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo aclo, que pase el
expediente al superior jerrquico y ste decidir.
E l superior debe resolver sin sustanciacin, pues es una cuestin ajena
a las partes.' E xcepcionalmentc, por la naturaleza de la cuestin suscitada,
podr disponer medidas que estime conducentes a "proveer mejor" su pro-
nunciamiento u or al servicio jurdico si estima que pueda afectarse la com-
petencia.
La parte carece de legitimacin para intervenir cu la excusacin del
agente. N o puede oponerse a la excusacin (art. .11, C d. l'roc. C ivil y
C om. de la N acin). I gualmente la causa o motivo de excusacin no puede
ser dispensada por los interesados, porque no se trata de un bien del cual
ellos tengan la disponibilidad.
3. Recusacin)- La recusacin del agente es el medio por el cual se
exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que un
determinado agente se separe de su conocimiento por sospecbai.se, por al-
gn motivo, de su imparcialidad.
La imparcialidad de aquel es un presupuesto bsico del derecho de
defensa, y la ley procedimental ha establecido un procedimiento para el
ejercicio de esta garanta del particular y que a la vez posibilite la defensa
del agente sospechado.
a) S in perjuicio de lo que se dir ms adelante, en trminos generales
la recusacin es un medio que se confiere exclusivamente a jos interesados.
S ujeto activo' es, pues, la parte, mientras que sujeto pasivo es el agente..
/ ; ) La recusacin debe fundarse en algn molivo, es decir tiene que
ser causada..
P rocede contra todo funcionario, incluso el presidente o los ministros
(C N E edC ontA dm, S ala I . 30/11/95. "R ava", LL, 1996-C -459).
4. Distintas clases de recusacin. - S on las siguientes:
a) 'Recusacin sin causa>, improcedencia en el procedimiento adminis-
trativo. ~ La norma que comentamos excluye la posibilidad de recusar sin ex-
presin de causa al no remitir a la norma correspondiente de la ley pioccsal.
h)(Recusacin con causa.\ E n ella, la parte promueve, un incidente
contra el agente, invocando hechos y situaciones jurdicas tipificadas por
la norma jirocesaI , ~a fin de obtener su separacin del procedimiento; as,
76 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
no se trata Je un trnie del procedimiento, sino de una derivacin de ca-
rcler administrativo, tendiente a regularizar la composicin del rgano ad-
ministrativo.
E n primer lugar, no exisle lmite a la facultad de recusar; una misma
parte puede recusar ilimitadamente a los agentes siempre que tenga causa
legtima.para ello; en segundo trmino, se puede recusar a ms de un agente
de un rgano pluripersonal; en un tercer supuesto, se puede recusar aunque
el agente- haya comenzado a conocer en la causa (v.gr., por causa sobre-
viuientej; en cuarto lugar, las causas de recusacin son extensivas a las
liarles, sus apoderados y letrados; finalmente, procede en toda clase de pro-
cedimientos.
La recusacin con causa requiere la existencia de un motivo serio que
haga lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. D e ah que la ley siga el
sistema de la enumeracin taxativa de los motivos que la hacen procedente
taris. 17 y 21, C d. P roc. C ivil y C om. de la N acin).
La recusacin se interpone por escrito, que como tal tiene que observar
las normas del ttulo 111 del R LN P A , anle el rgano recusado.
7) D icho escrito debe contener: a) las causas de recusacin concreta-
mente especificadas; b) la prueba documental, consista en documentos p-
blicos o privados, constancias instrumentales de otros expedientes, partidas
o certificados de estado civil, etc.; si el recusante no los tuviere a su dis-
posicin, deber individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo,
oficina pblica o persona en cuyo poder se encontraren, y c) propondr
todas las pruebas de que piense valerse.
2) Los electos de la presentacin del escrito son los de suspender al
agente en el conocimiento del asunto, hasta que recaiga decisin del rgano
.competente; la nica actividad que se le permite es la de remitir el expe-
diente al rgano que decidir -superior inmediato-, debiendo elevar dentro
del plazo de dos das el escrito de recusacin "con un informe sobre las
causales alegadas".
c) Debei del geme recusado de informar sobre las causas alegadas.
D icho informe debe someterse a las siguientes reglas:
1) E l informe es la comunicacin escrita del agente dirigida al rgano
inmediato superior, expidindose sobre las causas de recusacin que se le
hayan imputado, para negarlas o para reconocerlas. E l informe cumple
una funcin elemental: la inviolabilidad de la defensa, aunque aqul no sea
parle. E l buen tino, prudencia y sensatez del agente impedirn que el in-
forme se transforme en una refutacin; a l le debe bastar con la referencia
concreta, precisa, sobre la exactitud o inexactitud de la causal invocada.
E l plazo para la presentacin del informe es de dos das (arg. arl. 6
o
).
2) Las alternativas de la presentacin del informe pueden ser: o el re-
conocimiento de los hechos o su negacin.
LEY 19.549 77
E l reconocimiento de los hechos importa su admisin, con el efecto
de relevar la prueba al recusante; si bien no es admisible la prueba de con-
fesin, la admisin importa el reconocimiento de la exactitud del hecho
alegado como fundamento lctico de la causa de recusacin. E n este caso
corresponde que se tenga al agente por separado del conocimiento ulterior
de la "causa".
S i el agente niega los hechos, el superior ordena la formacin de in-
cidente por separado, y, si lo eslima necesario, recibir la "causa" a prue-
ba por el plazo de cinco das.
d) Decisin. E l rgano competente tiene un plazo de ires das para
decidir, estimando o desestimando los fundamentos de la recusacin, plazo
que se puede ampliar al doble si se produjo prueba.
S us efectos principales son:
1) E l rechazo de la recusacin produce el mantenimiento del agente
recusado en la instruccin'y conocimiento del procedimiento.
2) La decisin que admite la recusacin, al mismo tiempo que separa
al agente recusado, a quien se comunica esta resolucin, fija la radicacin
de| expediente anle el rgano subrogante. E n este caso, la radicacin del
expediente es definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas
que motivaron la recusacin, el agente recusado no recupera el ejercicio de
la competencia a su respecto.
T T ULO I I I
R E QUI S I T O S E S E N C I A LE S
D E L A C T O A D M I N I S T R A T I V O
Art. 7
o
- S on requisitos esenciales del acto admi-
nistrativo los siguientes:
COMPETENCIA
a) S er dictado por autoridad competente.
CAUSA
b) D eber sustentarse en los hechos y anteceden-
tes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
OBJETO
c) E l objeto debe ser cierto y fsica y jurdica-
mente posible; debe decidir todas las peticiones formu-
78
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
I adas, pero puede involucrar otras no propuestas, pre-
via audiencia del interesado y siempre que ello no
afecte derechos adquiridos.
PROCEDIMIENTOS
d) A ntes de su emisin deben cumplirse los pro-
cedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resulten implcitos del ordenamientojurdico. S in
perjuicio de lo que establezcan otras normas especia-
les, considrase tambin esencial el dictamen prove-
niente de los servicios permanentes de asesoramiento
jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos sub-
jetivos e intereses legtimos.
MOTIVACIN
e) D eber ser motivado, expresndose en forma
concreta las razones que inducen a emitir el acto, con-
signando, adems, los recaudos indicados en el inc. b
del presente artculo.
FINALIDAD
/) Habr de cumplirse con la finalidad que resul-
te de las normas que otorgan las facultades pertinen-
tes del rgano emisor, sin poder perseguir encubierta-
mente otros fines, pblicos o privados, distintos de, los
que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas
que el acto involucre deben ser proporcionalmente ade-
cuadas a aquella finalidad.
Los contratos que celebre el E stado, los permisos
;
y las concesiones administrativas se regirn por sus
respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplica-
cin analgica de las normas del presente ttulo, si ello
fuere procedente.
1. 'Preliminar. - La LN P A si bien ha regulado diversos aspeclos del
rgimen del aclo ' administrativo, a travs de normas que constituyen un ver-
dadero derecho sustantivo o de fondo, no lo define. D e este rgimen puede
concluirse que la ley y su reglamentacin han distinguido, reconociendo un
LEY 19..149
79
rgimen jurdico diverso, el aclo de alcance individual (al que denomina
aclo administrativo) de los aclos de alcance general y los contratos. E l aclo
de alcance particular -acto administrativo- no pierde tal alcance porque se
refiera a varias personas determinadas -aclo plirimo o colectivo (P rocu-
racin del T esoro, dictamen 277/90, 130. 3/4/9!, 2' seccin, p. 2.1).
La declaracin administrativa en que el acto consiste, se presenta como
la cjcrcilacin de una potestad administrativa que. deiiva del ejcicicio. por
el rgano, de la funcin administrativa. Habr actos ndtnititstrativos <ju>~"
dicte la propia A dministracin, olro igano estatal no encuadrado en ella,
o por una persona sin la condicin subjetiva de A dministracin pblica pero
que acta "poderes delegados" por la A dministracin (v.gr., colegios pro-
fesionales). La condicin de que el acto administrativo sea una expresin
de la potestad es la que lo conecta a la legalidad, pues as como no hay
potestad sin norma previa, como aqul ha de expresar una potestad, puede
colegirse que no hay acto sin norma que lo autorice y lo prevea.
2. Elementos del acto. - La construccin de una teora sobre los ele-
mentos del aclo administrativo prsenla una singular importancia, pues se
^relaciona con todas las cuestiones referentes a la validez, ya que los vicios
del acto administrativo se analizan en relacin con los elementos. P or ello,
la literatura jurdica administrativa"s T ibfa^pliifeado antes de la sancin
de la ley la cuestin de determinar los elementos de! acto administrativo.
N o haba uniformidad en este campo doctrinal - tampoco la hay despus de
la ley- y si bien en algunos casos todo se reduce a una cuestin termino-
lgica, en otros las discrepancias -v.gr., respecto al concepto o ubicacin
de la "voluntad" en el aclo- se hallan relacionadas con problemas capita-...
les de la teora general del derecho.
A lgunas veces los autores, con el fin de unificar didcticamente las
distintas condiciones que deben concurrir para la existencia del aclo, ha-
blaban de "elementos del acto", aunque aquella unificacin agrupaba gen-
ricamente presupuestos que no eran elementos.
Lamentablemente la ley, olvidando que esa unificacin era slo didc-
tica, agrup bajo el trmino requisitos supuestos que en realidad no lo son.
I I I acto est integrado por el objeto, 'la motivacin y la Jornia -y el conte-
nido si se lo diferencia del objeto-. lisos son sus elementos, los dems
son en realidad presupuestos de. existencia o requisitos de eficacia pero la
ley las agrupa dentro de los elementos.
3. Enumeracin de los elementos esenciales del aclo administra-
tivo. - D e acuerdo con el artculo que comentamos, los elementos esencia-
" ~terdei aclo administrativo son: comjnetencia, causa, objeto, procedimientos,
motivacin y finalidad. A ellos debe aadirse la forma (regulada en el arl.
8"). A lgunos comentaristas agregan a estos elementos la voluntad del r-
gano (que la LN P A enumera como vicio del acto; ver art. 14, inc. a).
80
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
u)[ CompeiencUiJ E s el elemento subjetivo del acto, pues seala el
conjunto ele reglas eme rigen la actuacin y facultades del rgano adinims-
inuiyo. La doctrina clsica, al definir la competencia como la medida de
la potestad de un rgano, ha seguido un criterio equivalente a la doctrina
procesalista que caracteriza la competencia como medida de la jurisdiccin,
mientras que ella consiste en la aptitud para ejercer dichas potestades yser
titular de ellas. C on el primer alcance la ha considerado la LN P A en los
arts. 3" a 6
U
-porque se refera al ejercicio de ella-, ahora la precisa en su
verdadero significado -como elemento del acto-.
P or ello cabe incluir en la definicin no slo la aptitud o el conjunto
de.atribuciones y facultades que corresponde. .o.!l rgano, sino saber si el
ente es titular de ellas, esto es si corresponde a la persona jurdica p-
blica -al ente al que pertenece el rgano- ese conjunto de atribuciones.
E sta distincin es importante, pues como bien dice C assagne, ello sirve para
determinar si la incompetencia es por razn del grado -y en princijpio sub-
sunable- o si aqulla versa sobre el conjunto de atribuciones del ente, -en
cuyo caso ser imposible el saneamiento.
La competencia debe analizarse a la fecha de sancin del acto admi-
nistrativo y no a la de notificacin, pues esta cuestins"vT ncua"aT aT effca-
ci'a y aqulla a la validez (C N E edC ontA dm, S ala I I , 15/4/93, "Wag S A ",
/. L; I 993-D -39I ). E l acto ad referendum es aquel en que el rgano que
dict.el acto originario no es competente para hacerlo, pudiendo asimilarse
con el acto sujeto a aprobacin (C N FedC onlA dm, S ala 1, 23/11/95 "Her-
pafana S R L", ED, 168-413).
b) LQ.'.'/'.v'-.
E 1
derecho administrativo no ha estado alejado de la po-
lmica privaista -heredada de la doctrina escolstica- acerca del concepto
y la funcin de la causa como requisito del acto. Lo cierto es que los
distintos alcances atribuidos en el derecho privado al vocablo causa no tie-
nen aplicacin en esle caso.
E n la norma se emplea el trmino para designar un concepto ms am-
plio y distinto, pero siempre con respecto a la causa objetiva del acto ad-
ministrativo y no a la relacin que pueda nacer de l. D e ah que se refiera
a la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican
la emisin del acto administrativo.
T ampoco la causa se relaciona con la intencin o propsito perseguido
por quien emiti el acto. E ste aspecto se refiere a otro elemento del acto
legislado por la ley (la finalidad).
La teora de la causa en derecho administrativo no puede desconocer,
desde su planteamiento inicial, las particularidades que el acto administra-
tivo olrece, una de las cuales es que la teora de la causa se ha construido
cu derecho privado uniendo en cuenta fundamentalmente los negocios ju-
rdicos bilaterales, mientras que el acto administrativo es unilateral.
LEY 19.549
81
La norma establece que el acto deber sustentarse en los hechos y an-
tecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable (C N FedC ont
A dm, S ala I V , 22/10/85, "S onierin"). La cjtusa del acto administrativo-es
la circunstancia de hecho impuesta por a ley para justificar la emisin del
acto (C N C iv, S ala J, 23/2/99, "G ianera", LL, 1999-E -520).
""""D eben aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para
que el acto pueda y deba ser dictado por la A dministracin. E llo es lgico
si la A dministracin ejecuta la ley, pues sta -como imperativo abstracto-
conecla una cierta consecuencia jurdica a un tipo de hecho especfico. S j_,
el acto administrativo es el ejercicio de una potestad, l slo puede dictarse
en funcin del presupuesto de hecho tipificado por la norma (v.gr., existen-
cia de vacante para justificar el nombramiento; cumplimiento de la edad
para jubilar al funcionario). P uede ocurrir que exista una situacin ms
compleja o ms ambigua, cuya apreciacin exija utilizar otros conceptos
(de valor o de experiencia, etc.), por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.
La comprobacin de la causa consiste en la constatacin o apreciacin
de un hecho o de un estado de hecho. E l supuesto de hecho, en cuanto
proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un
elemento reglado del acto.
A lgunos consideran que la causa y el motivo significan una sola y mis-
ma cosa. P uede ser que as sea algunas veces pero no siempre. E l motivo
se aproxima ms al propsito y al fin. C onsiste en la razn por la cual la
autoridad se decide a dictar el acto.
C uando la atribucin es reglada, puede coincidir el motivo con la causa.
c)bjeto.t E l acto administrativo consiste en una declaracin, y sta
tanto puede.ser una decisin, un juicio, un conocimiento o un deseo. E J_
objeto de-I acto consiste en lo que el acto dec.ide, _valora. certifica, registra
\i opina a travs de lu declaracin pertinente (andeira de M ello).
S i se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecer pre-
determinado por la norma, mientras que en el caso de que el acto sea conse-
cuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque la A dministracin
disponga de un amplio margen de libertad para emitir el aelo, el objeto de
l debe adaptarse al marco general normativo y al principile la juridicidad.
E l objeto coiT iprende; el contenido natural (que necesariamente forma
parte del acto y sirve para individualizarlo) y el contenido implcito, que
normalmente no se establece de manera expresa, pues est determinado en
la norma. P uede existir un contenidojiccidentul, que la voluntad del agen-
te puede introdT ici7en~el acto, siendoT fisulas adicionales a las naturales.
D ebe ser lcito. A s el objeto no debe ser prohibido por el orden nor-
mativo. La ilegitimidad puede resultar de la violacin de la C onstitucin,
de lu ley, reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior
irrevocable.
. lluldiinsuii. 7M
82 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS I.EY I9.M9
83
La declaracin en que consiste el acto administrativo se forma a travs
de un procedimiento. E sto se. debe a una doble causa: a) que siendo el
E stado una persona moral, que persigue el inters public, su "voluntad"
se forma mediante la actuacin de una serie de rganos, y / ; ) la "juridizn-
ciu" cada vez mayor del aduar administrativo.
e.)\Moliyaci(n. La motivacin es la cxplicilarin de la causa; esto es
la declaracin de cules son la expresin de las razones y las circunstancias
de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto (C N FedC onlA dm.
S ala I I , 23/9/93, "Beamurguia", El), 156-113), y se halla contenida dentro
de los "considerandos". S in embargo, no autoriza a asignarle valor nor-
malivo a los "considerandos" si sus conceptos no han sido reproducidos en
la parte dispositiva, mxime si de ella se desprende un sentido diverso. P a-
ra discernir el sentido de la norma debe estimarse como elemento cendal
el lexto mismo de la parte dispositiva, loda vez que es en ella donde la
A dministracin consagr el alcance que. entendi deba darse (P rocuracin
del T esoro, dictamen 272/91, 130, 29/4/91, 2" seccin, p. 21).
La motivacin del acto administrativo tiene por objeto exteriorzar el
iter psicolgico que ha inducido al titular del rgano a dictar el aclo, de ta!
forma que haga posible conocer los momentos fundamentales del razona
miento (Jaccarino, Studio sulla motivaiione, R oma, 1993, p. 87 y 88) . ( cu
siste en la exlcriorizacin de las razones que justifican y fundamentan la
emisin de dicho aclo y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de
derecho -causa del acto administrativo- como en el inters pblico que se, pe
sigue con su dictado (C N C iv, S ala I , 23/2/99, "G ianera", LL, 1999 E -520).
"C omprende a la causa del acto y la excede, pues le da mta mayor
relevancia al obligar a describirla y consignarla en el lexto de. la decisin.
E l distingo estriba en que la causa comprende los antecedentes de hecho y
la motivacin es la obligacin de expresar, de consignar tales antecedentes,
ms los fundamentos que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictad"
del acto" (S T .lT delFucgo, 7/5/96, "T avarone", S D O , expe. 188/95, -L" I V ,
F 151/61, de mi voto).
A parece como una necesidad tendiente a la observancia del principio
de legalidad en la actuacin de los iganos estatales (C N C iv, S ala ), 26/12/
94, "V erzello", LL, 1996-A -806, 38.433-S ). D esde el punto de vista del
particular responde a una exigencia fundada en la idea de una mayor pro-
teccin de los derechos individuales. C onstituye un requisito referido a la
razonabilidad. A partir de la norma existeja obligacin genrica de m.r>-
tivar todos J2
s
_^2i-^L' !M ttrfl' H' ?. F.l principio general es la motiva-
cin, salvo que no exista necesidadjiuldicajdc-ciia
E l requisito de la motivacin fiene jia in^yjnM mp^ir^iicja^riJo^ a^()s
realizados en ejercicio de facultades discrecionales, pues solamente, la nin-
O vacin de estos actos permite al juez determinar si son o no razonables.
D e acuerdo con la ley debe reunir, adems, los caracteres de certeza
y posibilidad fsica y jurdica. A s el objeto del acto debe ser dele minado
o detenninable, es decir no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria.
Lo contrario importara introducir toda clase de inseguridades en los aclos
administrativos. D ebe poder precisarse la decisin adoptada por la auto-
iiclad administrativa. D ebe saberse de qu aclo se trata, a qu personas o
cosas afecta, en qu tiempo y lugar habrn de producirse los efectos.
La posibilida^jjvrfdica lleva nsita la nocin ttejiatud. Habr as im-
posibilidad jurdica cuando se trata de cosas o de. hechos que si bien podran
materialmente xislir o realizarse, legalmente ello no es posible.
E n cuanto a la imposibilidad material (cosas o hechos que no pueden
materialmente existir o realizarse), cabe decir que la imposibilidad de
hecho puede darse por la T aita o inexistencia de: /) sustrato personal -nom-
bramiento como agente pblico de una persona fallecida-; 2) sustrato
jurdico -aplicacin de una sancin disciplinaria a quien no es un funcio-
nario pblico-, y 3) sustrato material -la cosa a que se refiere el acto ha
desaparecido, v.gr., concesin de una playa sepultada por un maremoto-.
)\Procedimientos. . E l acto administrativo, antes de su emisin, re-
quiere de "ciertos procedimientos. S on los actos de trmite y preparato-
rios que preceden al acto. S on actos producidos por la propia A dminis-
tracin^' en algn caso por el particular.- A s, por ejemplo, el nombramiento
de un profesor universitario slo podr ser dictado despus de una serie de
actos que componen un procedimiento: llamado a concurso, inscripcin, opo-
sicin, etctera. I gualmente una adjudicacin tendr lugar luego de una
serie de actos que forman parte del procedimiento de seleccin del contratista.
Los procedimientos sern distintos segn el objeto del acto. P or
aquello que ya dijimos acerca de la ntima relacin entre el procedimiento
y la materia objeto de l, puesto que el procedimiento, para ser til, ha de
acomodarse a los T ines. A s, no puede haber un procedimiento nico para
los distintos tipos de actividad.
E l procedimiento administrativo comn, general, se halla regulado en
la ley que comentamos y fundamentalmente en su reglamento.
La norma considera un 5rpccdimienlq_f..T rnct<i/_cljjictamen de un r-
gano de asesoramiento jurdico cuando el acto pueda afectar derechos sub-
jetivos o intereses legtimos. E s un loable propsito tendiente a encauzar
jurdicamente toda la actividad administrativa ("el apartamiento de las con-
clusiones de los organismos tcnicos, slo puede permitirse con la demos-
tracin de que ha mediado error n omisin de entidad suficiente para des-
calificar tales dictmenes", C N FedC ontA dm, S ala I , 1 1/9/86, "D efilippc").
N o obstante el carcter de esencial que se atribuye al dictamen jurdico, su
ausencia no determina necesariamente y en lodos los casos la nulidad del
acto (ver art. 14).
"i
84 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
La discreciunalidud no es arbitrariedad (C N FedC ontA dm, S ala 111, 17/9/84,
"Hugbes T ool C o" , LL, 1984-D -363; P rocuracin del T esoro, diclamen del
10/10/89, BO , 30/5/90, 2" seccin, p. 22). Lo propio ocurre en el caso de,
los conceptos jurdicos indeterminados, pues compete a la A dministracin
determinar los extremos que los componen (C N FedC ontA dm, S ala I , 2/8/
99, "C aamao", LL, 1996-C -15).
La motivacin debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos
puede admitirse la motivacin previa, si ella surge de informes y dictme-
nes que sean expresamente invocados (C N FedC ontA dm, S ala I I , 23/9/93,
"lieamurguia", ED, 156-113; id., S aa I I I , 22/5/86, "D el R o"; id., id., 28/
3/96, "D aysi lng. "). La simple cita de una disposicin legal puede surtir
los efectos de la motivacin, si la norma legal aplicable es suficientemente
comprensiva (C N C iv, S ala J, 23/2/99, "G ianera", LL, 1999-13-520).
E xcepcionalmenle el vicio de la falla de motivacin podr ser suplido
por una motivacin ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarro-
llada (D romi; C S JN , Eolios. 305:203, "R obledo"; C N FedC ontA dm, S ala I I I ,
6/8/87, "V idal C astro"). N o es necesaria una relacin analtica o circuns-
tanciada de la causa; basta una relacin sucinta, siempre que sea ilustrativa
(T S JC rduba, S ala C ontA dm, 5/9/96, "A ltamirano").
La motivacin insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a
las actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad y no
aisladamente porque son partes integrantes de un procedimiento y, como
etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre s (P rocuracin
del T esoro, dictamen 256/91, BO , 22/4/92, 2" seccin, p. 21).
f) EinalidaiLJ 1:1 ltimo elemento que trata la norma que comentamos
es la finalidad. A s como la determinacin del elemento causa se realiza
con la pregunta "por qu?", ej elemento fin del acto se_d_etennina con la
I pregunta "/para tiuV ".
La.finalidad es el bien jurdico perseguido con el dictado del acto; es
eLresultado previsto legalmente como elcorrespondiente al tipo de acto^
dictado. A s la finalidad del acto que disuelve una manifestacin tumul-
' tuosa es proteger el orden pblico, la paz pblica.
E s harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la satis-
faccin concreta del inters pblico, del bien comn. E sto constituye el
fin del procedimiento. C ualquier desviacin de esa finalidad lo vicia.
N o pueden perseguirse otros fines, ni pblicos ni privados. E n el pri-
mero se desvirta lu competencia; en el segundo, habra adems una ilicitud
natural -dol o- por parte del agente que representa al rgano. La actividad
administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente,
necesidades de inters pblico. La organizacin administrativa y la distri-
bucin de competencia entre sus rganos determinan qu intereses pblicos
tiene que atender cada rgano y cada persona pjlbiica_.
LEY 10.549 85
P or ello, como afirma M arienhoff, todo acto administrativo pju^ticular
tiene una finalidad propia, correlativa a su objeto o contenido. E sla rela-
cin objeto-fin responde especficamente a la finalidad perseguida por la
norma y por la que se le confiri la competencia al rgano que dict la re-
solucin particular, y aqulla, ley en sentido formal o material, tiene su
punto de partida y est condicionada, a su vez, por la norma constitucional
que autoriza su dictado y lu relacin existente entre ella y el fin perseguido
por la C onstitucin.
E s decir, que en todos los actos administrativos existe una primera y
comn finalidad, que se va especificando a travs de la distribucin de com-
petencias dentro de lu A dministracin y que determina el objeto o contenido
que pueden tener esos aclos.
La norma contempla tales recaudos estableciendo que: /) el acto debe
cumplir con la finalidad que inspir la norma por la que se otorg compe-
tencia al rgano emisor; 2) no puede perseguir otra finalidad que la que
corresponda a la causa y objeto del acto, y J) el contenido u objeto del acto
tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad.
4. '^Contratos, permisos y concesiones^- La ley excluye a los contra-
tos administrativos, u los permisos y concesiones de la aplicacin de las
normas de este ttulo, los que se regirn por sus leyes especiales, sin per-
juicio de l aplicacin analgica de aqullas. D ebe consignarse que no
excluye la aplicacin directa de*las normas de esta ley, y de su reglamento,
en lo (pie hace a las cuestiones relacionadas con los tres ttulos restantes
(1, I I y I V ) . T oda exclusin es de interpretacin restrictiva.
EOIUIA
Art. 8" - E l acto administrativo se manifestar
expresamente y por escrito; indicar el lugar y fecha
en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad
que lo emite; slo por excepcin y si las circunstancias
lo permitieren podr utilizarse una forma distinta.
1. Concepto. - La declaracin de la A dministracin, ya signifique
volicin, cognicin o juicio, se concreta en el acto administrativo. P ara
que adquiera entidad en el mundo jurdico debe exteriorizarse al emitir el
acto (T S JC rdoba, S ala C ontA dm, 15/12/98, "C aedo", LLC, 1999-839).
S e llama "forma" del aelo administrativo al modo o manera de produ-
cirse esa exteriorizacin.
La forma constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo
una garanta para los particulares.
86
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
N o es posible concebir la existencia de un acto administrativo carente
de forma, cualquiera que ella sea -escrita, verbal o por signos-, por lo cual
cabe sostener que la forma es tambin esencial para la validez del acto ad-
ministrativo.
A lgunos autores engloban ei este elemento los trmites preliminares
paia el dictado del acto -v.gr., 4I eredia-, llamados por otros "formalidades".
T ambin cierta doctrina engloba en el elemento "forma" las actuacio-
nes posteriores al aclo, como por ejemplo, su publicidad (G ordillo).
S in embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia ppr el cri-
terio restringido, y se refiere a la mst rumj ^
hiit a conslalada.xiL.documeatajla. E l procedimiento previo a la emisin
del acto se expone en el arl. 7", inc. d, y (a notificacin y publicacin en
el art. I I (C N FedC ontA dm, S ala I , 12/9/95, "Frvega", LL, I 996-C -31).
La ley en el artculo que comentamos circunscribe el concepto de for-
ma a una acepcin estricta, entendiendo por (al la declaracin de voluntad
una vez formada, o sea, la que debe observarse o se observa al emitir el
acto. .A _cJi\a., c.orjix>nedjo de transporte^dc dicha voluntad al campo jur-
dico, a los fines de asegurar su prueba y de permilir el conocimiento de
su contenido.
2. [Requisitos.:- E l derecho positivo en el orden nacional nos seala
los siguientes: lugar y fecha de emisin del acto. Que sea escrito, expreso
y firmado. A ' cl l o debe agregarse la determinacin del rgano emisor y I "
funcin que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisin por conduelo
del instrumento idneo. T ratndose de un rgano colegiado, el acia de la
sesin.
C on relacin a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que
es un error haber incluido la firma, y que sta no es requisito de forma,
sino sencillamente lo esenciaT para la existencia del acto administrativo;
mientras no exista la firma, el acto materialmente no existe. S i un decreto
o una resolucin no estn firmados, significa que no hay decreto ni
resolucin. Hay un papel escrito, sin trascendencia jurdica alguna. P o-
dra verse en ello un proyecto, a lo sumo.
C uando, falla ima-fonnaxs.enciaLel acto es milo, pero no nos parece
jurdico proclamar la nulidad de un aclo no firmado.
P or oposicin a la escrita tenemos la forma verbal. E s comn en la
administracin interna, por ejemplo, en las rdenes de servicio de un su-
perior a un inferior jerrquico o a alguien que. se encuentra en una sujecin
especial (C N FedC ontA dm, S ala I I I , 16/4/85, "C ambios T eletour") bien en-
tendido que referidas a actividades de poca significacin, pues cuando ello
no se da, los problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del
derecho de desobedecer, etc., exigen la orden escrita.
LEY 19.5-19
87
T ambin es comn en la actividad policial (orden de detencin, diso-
lucin de manifestaciones, etctera).
E n general son actos que se extinguen inmediatamente por el instan-
tneo cumplimiento del objeto.
E xiste la posibilidad de que actos de. gran significacin jurdica sean
producidos verbalmcnle, por exigirlo as las circunstancias, pero necesa-
riamente deben ser seguidos del acto escrito que los ratifique o reitere, se-
gn sea lo que corresponda.
O tra forma la constituyen los signos o seales. P ueden emanar de un
agente de la A dministracin (p.ej., polica del trnsito) o de un elemento
fsico (semforo, etctera).
La gama es numerosa, pero es indudable que en lodos los .supuestos
nos encontramos ante una exteriorizacin de voluntad expresa.
Hay que distinguir entre los signos que exteriorizan el aclo adminis-
trativo y aquellos que constituyen su notificacin.
E n el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del
agnt ese trnsito, las luces del semforo, etc., y en l se percibe la con-
temporaneidad entre el acto y su notificacin. E n el segundo, el letrero
indicador de velocidad mxima en determinada zona del camino o a! ingre-
so a zona urbanizada. N o hay duda de que el acto fue ya dictado por au-
toridad competente y la seal lo notifica, a fin de que el conductor no pueda
alegar ignorancia en caso de contravenir la norma.
E l rgano y su funcin deben estar explicilados en el acto adminis-
trativo. D e una u otra manera tienen que surgir del instrumento. S i ello
no se cumple, el acto estar viciado.
E l uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los requisitos
por considerrselo obvio. P ero hay que recalcar que lodos los aclos deben
estar escritos en el idioma nacional.
E l_acto_debe dictarse en instrumento idneo.
3. lYasc.endencia. - La significacin y trascendencia que tienen las
formas en nuestra malcra es muy superior a la que asumen en el derecho
privado. C oincidimos con C assagne en que el formalismo administrativo
"cumple con una funcin diferente que el formalismo del derecho civil o
comercial, donde lo que se trata de tutelar es la seguridad jurdica o la
aceleracin del trfico mercantil".
E n derecho administrativo cumplen las "formas" una funcin de ga-
ranta, lano de los derechos de los particulares como del orden, acierto,
justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa.
E l formalismo no solamente aparece exigido en la cspide del poder
de) E stado por el sistema de controles recprocos entre los iganos que ejer-
cen el poder estatal (legislativo, ejecutivo y judicial), sino en toda la oiga-
88 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
nizacin interna del E jecutivo, ya que de su observancia dependen los sis-
temas de control jerrquico que se establezcan en la rbita del P oder E je-
cutivo, cuyos actos, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son
los que en mayor medida interesan a nuestra disciplina.
N o nos convence la opinin de que en ausencia de acto expreso, la
nota de la A dministracin que hace saber al destinatario la decisin de la mis-
ma, rena las condiciones de "acto decisorio" y la de "acto de notificacin"
(P rocuracin del T esoro, Dictmenes, 137-134, 151-659, 156-1; dictamen
59/91, D O , 6/11/91, 2* seccin, p. 18).
- - -
4. ; Ciasificacini - E n derecho administrativo no rige la clsica dis-
tincin que recoge nuestro C digo C ivil entre formas aci solemnitatem y
ail probationem, dada la distinta funcin que la forma cumple en dicha dis-
ciplina.
E n cuanto a la distincin entre formas "esenciales y no esenciales",
observamos que, a pesar de las objeciones que nos merece una calificacin
de cuo civilista, lo utiliza la ley en su art. 14, inc. b.
Los conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacio-
narse con el criterio referente a la rigidez o flexibilidad de las formas y a
los distintos tipos de invalidacin que puedan afectar el acto a consecuencia
de un defecto formal.
La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidir en la gra-
vedad del vicio, y por ende, en las consecuencias de la invalidacin, mientras
que la rigidez o flexibilidad repercute en el margen de apreciacin o valo-
racin que sobre el defecto pueda tener o no el rgano que revise el acto.
JV M .S ' un HECHO
<^ri^9^- La A dministracin se abstendr:
a) D e comportamientos materiales que importen
vas de hecho administrativas lesivas de un derecho o
garanta constitucionales.
b) D e poner en ejecucin un acto estando pen-
diente algn recurso administrativo de los que en vir-
tud de norma expresa impliquen la suspensin de los
efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose resuel-
l o, no hubiere sido notificado.
I . Preliminar. - E l artculo que comentamos ha receptado normativa-
mente una situacin peculiar en el obrar de la A dministracin pblica, de-
LEY l'J.549 89
nominada "va de hecho administrativa". Las consecuencias de la va de
hecho inciden decisivamente en la esfera personal de los ciudadanos, ya
que restringen indebidamente -pues falla en estos casos la habilitacin ne-
cesaria para legitimar la accin administrativa- los derechos y garantas
individuales.
2. Va de hecho y va de derecho. - E n general, la va de hecho se
opone a, la va de derecho. sta es el medio legal utilizado por una persona
para hacer valer sus pretensiones; aqulla es el medio ilegal empleado por
una persona para concretarlas.
E n el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar las "vas
de hecho", que se verifican siempre que un'particular sin ttulo ejecutorio
pretende por la fuerza material constreir a otro particular a cumplir las
obligaciones asumidas.
La va de hecho en derecho administrativo es ms difcil de compren-
der: podemos, en principio, establecer que es una irregularidad grosera co-
metida por la A dministracin contra el derecho de propiedad o contra una
libertad pblica.
3. Vas de hecho administrativas. E l principio de legalidad pauta
globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, lodos los ac-
tos de Ja A dministracin pblica estn subordinados a una norma habilita-
dora, aunque no necesariamente de rango legal.
C uando la A dministracin pblica quebranta este principio y promueve
operaciones materiales restrictivas o cercenaduras de los derechos y garan-
tas individuales carentes de aquella base sustentadora, se est en presencia
lleT iha """va de hecho" (C N E edC ontA dm, -S ala , 12/12/95, "Fernndez",
ED, supl. jurisp., 1995, n" 3, p. 23). S ituacin sta que genera -como prin-
cipales efectos- la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente, '
la responsabilidad patrimonial de la A dministracin pblica.
4. Presupuestos de las vas de hechq. - V amos a estudiarlos por se-
parado:
a) Comportamiento material. La va de hecho consiste en un com-
portamiento material observado por la A dministracin pblica, y conse-
cuentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos administrativos con-
siderados independientemente de su ejecucin no pueden constituir va de
hecho (Bielsa).
E ste comportamiento material debe ser observado por la propia A dmi-
nistracin pblica, aunque no cabe descartar totalmente ja va de hecho
cometida por quien, pese a no integrar la estructura orgnica de la A dmi-
nistracin, obra, sin embargo, en virtud de autorizacin de ella (p.ej., con-
ualisla de obras pblicas o concesionario de seT vlcis pblicos).
90
RGIMEN DI- PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
A hora bien, no toda actuacin material de la A dministracin constituye
una va de hecho, pues en virtud de su amotnela ejecutiva, el uso de la
coaccin -de concurrir los pertinentes requisitos- es perfectamente legti-
mo (art. 12. LN P A ) .
b) Irregularidad en dicha comportamiento. La configuracin de la
va de hecho exige la ijregularidntl del[comportamiento material, jsituacin
susceptible de producirse tanto en los casos de irregularidad del comporta-
miento material en s considerado, como en los de irregularidad del aclo
administrativo que le dio origen.
La mayor parte de las operaciones administrativas requieren un acto
administrativo previo. S i este no ha llegado a dictarse falta la cobertura
que autoriza y delimita los alcances de la ejecucin, y, por ende, el particu-
lar afectado queda privado de las garantas del debido proceso adjetivo (arl.
l'\ inc./, LN P A ) c impedido de ejercer los remedios pie el ordenamiento
jurdico establece para impugnar la decisin administrativa. D entro de es-
ta situacin -que configura la va de hecho "tpica" - encuadran tambin,
por especial previsin de la LN P A , las hiptesis contempladas en el inc. /;
rcfeiidas a la.ejecucin de un acto administrativo, estando pendiente algn
recurso de los que, en virtud de norma expresa, implican la suspensin elc
los efectos ejecutorios y la ejecucin de un acto administrativo p^idjctc"^
de notificacin.
La solucin es, para algunos, tericamente desacertada, "pues este su-
puesto se refiere a un caso de muy dudosa calidad de va de hecho", segn
la opinin de G recco, para quien la idea fundamental subyacente en el
esquema diseado por la ley ha sido, probablemente, que en las menciona-
das hiptesis la legalidad es quebrantada -independientemente del valor ju-
rdico de la decisin o acto administrativo-, por la circunstancia de que o
cesa la autotutcla ejecutiva (ejecucin suspendida; art. 12, prr. \"'in fine,
LN P A ) o el aclo administrativo no es eficaz (arl. I I , LN P A , y arl 19,
R LN P A ) .
A l margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los supues-
tos que la ley asimila a tal situacin) la irregularidad del comportamiento
material administrativo puede provenir; /) de la discordia indudable entre
el acto administrativo y la ejecucin material; as, p.ej., s en una requisi-
cin el acto individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar
otros, y 2) de las modalidades de la ejecucin: cuando, aun existiendo un
acto administrativo legitimador, la A dministracin no est habilitada para
ejecutar por sus propios medios el mandato en l contenido, sea por su
especial naturaleza o por determinada prohibicin de la ley (art. 12, LN P A ) .
c) Irregularidad en el acia administrativa. I nversamente de lo que
acontece en las situaciones anteriormente analizadas -en las cuales es el
comportamiento material de la A dministracin pblica el conceptuado irre-
L E Y 19..5-19
91
guiar-, en el supuesto que ahora examinamos, la irregularidad proviene, no
ya de la operacin administrativa considerada en s misma, sino de lalT e"
cisin "o acto adminislrafiyo^quc se ejecuta. C laro es que no cualquier cla-
se de irregularidad del acto administrativo puede generar cvcnlualmcntc una
va de hecho, ya que no basta una simple ilegalidad, que en este caso puede
resolverse mediante la impugnacin del aclo administrativo. La hiptesis
tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas como inexis-
tencia virtual por carecer el autor del acto administrativo de toda com-
petencia en el rea, como ocurre, por ejemplo, en la usurpacin de (unci
nes, situacin en la cual de ningn modo puede conectarse la decisin con
las potestades atribuidas a la A dministracin pblica. Ycomruciidc, ade-
ms, aquellas otras situaciones verificadas cuando, aun emanando el aclo, ..
de una autoridad administrativa, la decisin es ajena a la aplicacin de? un
texto normativo (v.gr., imposicin de tributos sin ley formal que lo permita.'
de gravmenes reales a propiedades privadas dispuesta por autoridades ad
minislrativas sin habilitacin legal, etctera).
E n eslas hiptesis -tradicionalmcnte encuadradas dentro de la calcpoia
de la incompetencia absoluta-, la irregularidad surge de circunstancias objc
tivas fcilmente comprobables o de la calidad del autor del acto y es razonable,
por lo tanto, que la operacin material administrativa no esl. legitimada.
O pina Linares que una "teora de las vas de hecho" no puede formu-
larse como plena sin incluir la del "aclo jurdicamente inexistente" (ver
comentario al art. 14) porque no es correcto pensar que la va de hecho no
deba tener otro contenido que el de "hecho material" consumado por un
rgano administrativo sin acto administrativo previo.
fij) Alentadora lesin de. una libertad pblica o del derecjio de_mpjc__
dad. l "climpora'miento material I rregular de la A dministracin debe
vincularse inexorablemente con los bienes que resulten afectados por aquel
obrar. La va de hecho se refiere -en su construccin tradicional-, a los
derechos emergentes do la propiedad (inmobiliaria o mobiliaria), o bien.a
alguna de las libertades pblicas garantizadas por el ordenamiento jurdico,
incluso a la lesin de una libertad innominada.
/'"S , Consecuencias de la va de hecho. - Lajnoduccin de una va de
hecho genera como efecto principal la paralizacin de la jurisdiccin' con-
tenciosoadminislrativa para entender en el juzgamiento de las cuestiones
que dc.aqulla se deriven. S e lia dicho jiirispruclcncialmcntc que "la ac-
cin judicial de instancia nica que traduce el recurso directo previsto en
el art. 32 de la ley 24.521 es la va idnea y eficiente para cuestionar vas
de hecho administrativas" (C N FedC ontA dm, S ala I , 16/4/99, "Fernndez
c/ UBA ", JA, 1999-111-25). C orresponde en lales casos la intervencin de
jurisdiccin ordinaria, pues el Juzgamiento de las "vas de hecho correspon-
deral '"iT ibaT qT T elleba aplicar la disciplina general del derecho comn
92 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
de la.responsabilidad (ari. 116, C onst. nacional; art. 2
U
, inc. 6", ley 48, y
aris. 41 y 45, ley 13.998) conforme al mbito territorial pertinente, el cual
es competente para la determinacin de la responsabilidad patrimonial -pre-
cisando la naturaleza y extensin de los daos- y la fijacin de las indem-
nizaciones correspondientes por los perjuicios irrogados al particular con
motivo de la va de hecho. La LN P A contempla la impugnacin de las
vas de hecho (art. 23, inc. d), y hace referencia a los supuestos del inc. b
del artculo que comentamos.
^SILENCIO O AMUIUEOAO UI LA AowNtsrKACtN /
V i/7. JO. - E l silencio o la ambigedad de la A d-
ministracin fente a pretensiones que requieran de
ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn co-
mo negativa.
S lo mediando disposicin expresa podr acor-
darse al silencio sentido positivo.
S i las normas especiales no previenen un plazo
determinado para el pronunciamiento, ste no podr
exceder de sesenta das. V encido el plazo que corres-
ponda, el interesado requerir pronto despacho y si
transcurrieren otros treinta das sin producirse dicha
resolucin se considerar que hay silencio de la A dmi-
nistracin.
1. Concepto. - La carga que grava a la A dministracin pblica de,
emitir el pertinente acto administrativo y el derecho del particular a ese
respecto, vendran ciertamente a ser ineficaces si el propio ordenamiento
jurdico no arbitrara remedios idneos para el caso de que aqulla no cum-
pla. D ebido a ello la LN P A y su reglamentacin han estatuido diversas
tcnicas destinadas a evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de la
morosidad administrativa.
E l artculo (pie comentamos se ocupa de uno de esos medios: eisilen-
ciu administrativo. P .ste se produce cuando el rgano administrativo no
resuelve expresamente la peticin o pretensin deducida por el particular,
lis una ficcin que la norma establece en beneficio del que inici el proce-
dimiento.
2. '(Jlases. - E l silencio administrativo reviste dos modalidades plena-
mente concebidas y reguladas por el derecho positivo: a) el efecto y alcance
LEY 19.540 93
de permisin total de lo concretamente pretendido: silencio positivo, y b)
el de denegacin, tambin total de lo que se hubierFpcdYdoL silencio nem-
tivo. P ara que el silencio tenga el primer alcance debe estar as determi-
nado expresamente por la ley, en caso contrario el alcance ser el segundo.
3. (Silencio y ambigedad. E l texto de la norma que comentamos
sugiere algunas reflexiones relacionadas con la equiparacin entre silencio
y ambigedad en cuanto a las consecuencias jurdicas. E sta solucin no
puede estar exenta de reproches, ya que, mientras el silencio es fctica y
jurdicamente definible, la ambigedad, por el contrario, discurre por un
carril eminentemente subjetivisla, que suscitar en la prctica administra-
tiva eternas discusiones. Una decisin clara para la A dministracin puede
ser ambigua para el particular, con toda la gama de derivaciones que ello
provoca. La cuestin de si hay ambigedad, remite, por lo dems, a un pro-
blema de interpretacin del acto administrativo que puede ser solucionado
por va de los principios generales.
4. Regulacin. - La LN P A y su reglameniacin regularon el silencio
administrativo con carcter general en el artculo que comentamos y res-
pecto de los distintos recursos en particular en los urts. 87, 91, 98 y con-
cordantes.
5. El silencio como acto presunto/- A ntiguamente se daba al silen-
cio el contenido de un acto presunto. E llo basado en que el objeto de im-
pugnacin de los recursos administrativos y del contenciosoadministralivo
es siempre un acto administrativo. S i el silencio en la A dministracin se
estima como un verdadero acto de ella, de sentido desestimatorio, parece >
necesario unir a l los adjetivos que califican en general los actos, adminis^,
ilativos expresos: firme, consentido, confirmatorio, etctera. D el mismo
modo y por las mismas razones aplicables a los actos expresos, pjuece ne^
_cesario fijar un plazo para la vlida impugnacin de esas decisiones pie-,
simias, a fin de evitar una situacin de indefinida pendencia.
La ley no establece plazo, como veremos, para impugnar el silencio
ficto (porque el silencio es una ficcin). N o nos encontramos, entonces,
ante un acto presunto.
!
6. El silencio cmo hecho. - E l silencio no puede ser una declaracin
de voluntad (acto), sino, precisamente, lu ausencia de toda actividad voli-
tiva, ante la cual no son admisibles procesos interpretativos tendientes a
averiguar el sentido de una voluntad que no existe.
A s cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley reconoce
ciertos efectos jurdicos, fistos se limitan a la finalidad perseguida por el
legislador, es decir, a evitar que la ausencia de una decisin determine la
prdida de eventuales derechos de los particulares.
94 ROIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
7. 'Inactividad formal e inactividad material de la Administracin. -
E s preciso clis(iigiiir"entrc actividad material y actividad formal de la A d-
ministracin. E sta distincin resulta til al caracterizar relaciones admi-
nistrativas que, aunque distintas, se engloban de ordinario bajo el ttulo ge-
neral de la inactividad administrativa.
P jir inactividad material se entiende una pasividad, un no hacer de la
A dniinislracinJenttodel marxo_de sus competencias ordinarias. La inac-
tividad formal.se refiere, por su parte, a la pasividad de la^A dministracin
dentro de un procedimiento: es la simple no contestacin a una peticin de
los particulares.
M ediante una peticin provocaloria y la ayuda del silencio adminis-
trativo, se concreta la inactividad material de la A dministracin en una inac-
tividad formal provocada.
8. ^Silencio negativo.- E l silencio administrativo negativo no tiene
otra finalidad que facilitar al interesado que inici el procedimiento ad-
m7iT straT ivr7e acceso a una impugnacin ulterior (administrativa o ju-
dT cialJ.
E s una garanta frente a la pasividad de la A dministracin; permite a
aquel que formul una peticin o recurso ante la A dministracin acudir^
a las vas de impugnacin en cada casqjidmisiblcs frente a lo que se pre-
sume una denegacin. La presuncin de que, transcurridos ciertos plazos
se ha "denegado" la peticin deja abierta al particular la va recursiva o
procesal para satisfacer su pretensin.
E l silencio negativo es una presuncin legal r.favor del particular^jni^
dierico ste utilizarla o esperar ia decisin expresa de la A dmLnistraciji,
que necesariamente debera sobrevenir. y N o es el silencio una sancin a la
pasividad administrativa sino que tiende a la proteccin del particular.
9. falencia. positivM- La inactividad de la A dministracin en este
caso tiene por efecto estimar la pretensin deducida por el interesado. S u
operatividad es excepcional y subordinada a la existencia de una norma
jurdica que concretamente le otorgue tal carcter (C N FedC ontA dm, S ala
I V , 20/5/86, "M atadero Frigorfico A ntartico", LL, I 988-A -84).
N o puede caracterizarse sin ms como la otra faz del silencio desesti-
rnatorio. C on ello se estimula insensiblemente un tratamiento centralmen-
te comn de ambas versiones y la intercambiabilidad de sus tcnicas y
problemticas. E n los supuestos especficamente contemplados por las
norma? a las que remite la LN P A , se entiende que la A dministracin accede,
dando significado positivo a su pasividad. T al diversidad de consecuen-
cias, comparndola con el silencio negativo, tiene su fundamento en la es-
pecfica naturaleza de las decisiones que en tales casos corresponde adoptar
a la A dministracin. Lo que se espera de ella es la remocin de unos l-
I.EV 19.549 9.5
miles que han sido impuestos a los derechos de los particulares, cuyo ejer-
cicio quedara condicionado a la constatacin de su compatibilidad con el
bien comn.
E n efecto, , puede entenderse que la A dministracin se reserva la posi-
bilidad de prohibir, durante un perodo determinado, el ejercicio de unas_
actividades cuyo desarrollo se pretende segn se le ha comunicado. D e no
pronunciarse, se estima que renuncia a tales facultades, y las posibilidades
propias de los derechos previamente posedos, puede ejercitarlas su titular.
P ero entender al silencio positivo como ausencia de prohibicin por el trans-
curso <Je un cierto lapso es lo que induce a poner en duda la legitimidad
de su utilizacin para la remocin de supuestos lmites a derechos subjetivos.
S i tales derechos no son siempre perfilables sin el concurso expreso de la
A dministracin, sta no puede renunciar a sus potestades prohibitorias de
conductas ilcitas, puesto que el posible conflicto entre intereses pblicos
y privados exige en ocasiones un pronunciamiento concreto indeclinable.
Una vez calificada positivamente la pasividad de la A dministracin, el
peticionario queda protegido por el mismo sistema de garantas que obra
para los actos expresos y la A dministracin vinculada indefectiblemente
por las consecuencias de su inactividad, lo cual explica que, no sin alarma,
hayan contemplado algunos autores las graves trascendencias que para el
bien pblico, en definitiva, puedan seguirse con el juego de lal automatis-
mo, por la desidia de un funcionario o el puro azar de extravo de una do-
cumentacin.
C abe decir que a tal interpretacin del silencio positivo habra que
agregarle que slo a cambio del cumplimiento exacto y preciso de las for-
malidades legales puede reconocrseles derechos a los particulares y por
ello no puede admitirse que tal silencio administrativo prospere cuando lo
concedido por el silencio no puede autorizarse con arreglo a la ley.
C onstituyen supuestos de silencio administrativo positivo en nuestro
ordenamiento, entre otros, las previsiones del art. 102 del decr. 5720/72 (re-
glamento de contrataciones del E stado) y del art. 16 del decr. 12.180/65
(reglamento del R egistro N acional de C onstrucciones de O bras P blicas).
T ambin lo era el art. 4" del decr. 1842/87 referido a la desmonopoli-
zacin de los servicios pblicos prestados por empresas estatales, (pie es-
tableca que "los particulares que deseen producir y proveer bienes o pres-
tar servicios en las reas de competencia del M inisterio de O bras y
S ervicios P blicos, notificarn su intencin, en cada caso... S i. dentro de
los treinta das hbiles siguientes a la notificacin... la secretara corres-
pondiente no se opusiere, con expresin de fundamentos, el interesado que-
dar autorizado de pleno derecho, sin necesidad de. aclo alguno de autoridad
competente, a producir o proveer los bienes o prestar los servicios sobre
los cuales haya versado la notificacin". La inconveniencia de esta solu-
96 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
cin legal es evidente, y ha dado lugar a cueslionamientos judiciales de
cierta importancia.
10. .Requisitos para que se configure el silencio.' - S e pueden clasi-
ficar de la siguiente forma:
a) Generales. E l artculo que comentamos regula con carcter gene-
ral el silencio de la A dministracin, prescribiendo que si las normas espe-
ciales no prevn un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no
podr_exceder de sesenta das. V encido el plazo que corresponda, el inte-
resado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros treinta das sin
rque_..se produzca dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la
A dministracin. P or lo tanto, con carcter general, la configuracin del
silencio requiere:
/) T ranscurso del plazo establecido o. en su caso, el de sesenta das,
computado segn el art. l
u
, inc. e, ap. 2
o
, de la ley, y desde la recepcin
del escrito del interesado en la oficina respectiva.
2) D enuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la interposir......
cin del escrito de "pronto despacho".
3) C umplimienio de un plazo complementario de treinta das.
b) Particulares. P ese a esta regulacin general, otras normas del or-
denamiento estatuyen plazos especficos en materia de silencio adminis-
trativo, como ocurre en el rgimen recursivo estructurado en el R LN P A .
A ll, el "silencio desestimalorio" est legislado para los recursos de
i^ojj^idj^racjn_(arls. 86 y 87), el jerrquico (art. 91) y el de alzada (art. 9"8).
11. i Demora de la Administracin. - E s esencial para la operatividad
tanto del silencio negativo como del positivo.
E n lo que atae al silencio, es_procedimenlalmente necesh|io que,
transcurrido el plazo legal que tena para resolver la peticin del particular,
ste conmine previamente a la A dministracin, a fin de que, expresamente
y en un sentido u otro, se pronuncie' dentro <Je determinado plazo, bien
entendido que, como cualquier otra persona deudora u obligada a aT go, de
no cumplir la obligacin legalmente impuesta, incurrir en mora.
E l artculo exige, para que opere el silencio, la denuncia de la mora,
por lo cual, al no existir esa denuncia, falta un presupuesto procedimental
indispensable para que exista el "presunto acto administrativo" susceptible
de revisin jurisdiccional. La "solicitud de prosecucin del trmite" no es
el pedido de pronto despacho contemplado en el art. 10 de la ley 19.549
(C N FedC ontA dm, S ala I V , 15/4/98, "S anta Luca C ristal", ED, 182-47).
P ara precisar adecuadamente los efectos de la mora, conviene observar
que, aunque el establecimiento de plazos precisos sea esencial para que ella
se d como tal, no se puede decir que exista por el simple hecho de que,
durante un perodo temporal ms o menos dilatado, la A dministracin man-
LEY 19.549 97
tenga una actitud pasiva respecto de una concreta pretensin, sino despus
de que transcurra un determinado plazo en que esa inactividad resolutiva
persista, despus que, oportuna y fehacientemente, el interesado haya hecho
ver a la A dministracin su conducta improcedente; es decir, que se le inste
-pronto despacho- solicitando que produzca su debida resolucin.
E l transcurso de los plazos es imprescindible: la ficcin legal que la
norma implementa slo produce sus efectos a partir del cumplimiento de
los trminos fijados. D e ah la improcedencia -por prematuridad- de la
peticin de pronto despacho solicitada antes de transcurridos los sesenta
das o la accin judicial antes de vencer los treinta das subsiguientes.
12. Iniciacin y consumacin del silencio administrativo. - D e lo
dicho precedentemente se infiere que es requisito indispensable para la pro-
duccin de los efectos del silencio que se identifique y concrete con indis-
cutible precisin, ante todo, cul es el da inicial del cmputo de los plazos
expresados. E ste es un problema de simple solucin, puesto que se.ra._la
fecha oficial de planteamiento de la solicitud la que origin la iniciacin
de dicho cmputo. O , en otras palabras, el trmino se inicia en el momen-
to erT que tiene lugar la recepcin por el rgano administrativo competente
de la peticin del particular que determin su obligacin de resolver, salvo
supuestos en que la A dministracin tenga que suplir deficiencias en la pe-
licin, o deba, necesariamente, cumplir engorrosos trmites tcnicos.
C omo trmino final, del que se origina la produccin del efecto..-po-
sitivo o negativo- del silencio para el interesado, hay que estar al da a
partir del cual expira el plazo, general o especialmente sealado por la ley,
a lo largo de cuyo transcurso se abstuvo el rgano administrativo de dictar
su resolucin, con denuncia de la mora.
13.
!
Resoluciones tardas. - V eremos las diferentes aristas que pre-
senta est cestiif. ~
a) Consideraciones generales. Hemos de referirnos al concepto, na-
turaleza y efectos de las llamadas resoluciones tardas o extemporneas.
E l expreso designio de la ley es la fijacin del momento a partir del cual
se posibilita al particular ejercer su facultad impugnaticia, 'cuando ha trans-
currido el plazo que establece sin que la A dministracin haya decidido,
pero no se preocupa de advertir si, no obstante esta posibilidad de impug-
nar, en todo caso queda en pie la obligacin de aqulla de resolver expre-
samente.
E stablecida la obligatoriedad de que la A dministracin resuelva
(C N FedC ontA dm, S ala I V , 7/3/89, "Baragiola", LL, I 990-7C T -T T T , alquie-
ra que sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no siempre el
pronunciamiento administrativo se produzca dentro del plazo fijado. E s-
taremos, as, ante las denominadas resoluciones tardas.
7. U- lcliiiisuu, TLA.
98
RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
D eterminado el elemento temporal mediante el cual puede decirse que
un acto administrativo no fue producido oportunamente, o sea, que no tuvo
lugar dentro del plazo sealado por el ordenamiento jurdico para que se
reconociera o rechazara expresamente el derecho pretendido por el intere-
sado, corresponde estudiar los problemas que pueden plantear las resolu-
ciones tardas o extemporneas.
b) Efectos de. la resolucin tarda. La resolucin extempornea tiene
consecuencias diversas, segn sea el efecto acordado al silencio de la A d-
ministracin. I ^o es lo mismo, para la cuestin que encaramos, que el si-
lencio sea positivo o negativo. V eremos estas dos situaciones.
c) )Cara.cteres_de. la decisin tarda frente aisilencio positivo. J'E xpre-
sa G arca de E nterra que es inaceptable que la A dministracin resuelva
expresamente de modo diverso al otorgamiento positivo que se ha produ-
cido en favor del particular por el transcurso del plazo del silencio. E n el
mismo sentido G recco, quien manifiesta que ello constituye "un lmite al
ejercicio de la actuacin administrativa posterior. Y consiguientemente,
las potestades revocatorias de la A dministracin encuntranse subordinadas
en su ejercicio a la concurrencia de las condiciones bajo las cuales la misma
es autorizada por la ley" (arts. 17 y 18, LN P A ) .
P or eso, de acuerdo con esta corriente doctrinaria, a la inversa de lo que
ocurre en el caso del silencio con signo negativo, [9 A dministracin no- puetle...
..desconocer, contradecir ni alterar mediante la e. mjiit^D ^Jl^cJoj^teriQr.
expreso menos en los casos__que. puedan, caer en lp contemplado por los
arts. 17 y 18, LN P A - l a sj' uacjjij^ amparo del tcito.
S e piensa que la A dministracin no puede desconocer, contradecir ni
alterar, mediante un acto expreso, la situacin jurdica creada al amparo del
acto originario, ya que el conjunto de facultades que ex lege se siguieron
de ello para el particular, gozan de idntica garanta de estabilidad y per-
manencia que si hubieran sido otorgadas explcitamente.
D e conformidad con esta tesis, cuando por la jnact.iviilad.jJs la A dnii-
nistracin opera el silencio administrativo y a su amparo se produce la ad-
quisicin de algn derecho para el particular, la resolucin expresa, pero
tarda, no podr gozar de validez, ms que cuando su contenido sea en un
todo conforme, o confirmatorio de la primitiva resolucin presunta. S i esto
fuera as. vendra a ser absurdo y carente de sentido que, deducida la vo-
luntad de la A dministracin de su propio silencio, hubiera que mantener
obligado al rgano administrativo a resolver, en todo caso, de un modo ex-
preso. P orque en nada podr cambiar aquella situacin, ya engendrada, si,
en tanto la decisin extempornea sea contraria a la presunta y la deja sin
efecto, aqulla viene a ser nula. D icho en otros trminos, que Ja re.sDiu.ci.on
tarda, para que sea vlida, , no podr tener otro sentido y significado que
ej.de simple ratificacin expresa de lo tcitamente resuelto.
LEY 19.549 99
D ebemos recordar que la institucin del silencio administrativo, ms
que una autntica sancin que la ley impone a la pasividad administrativa,
constituye una simple presuncin legal, inris tantum, lo mismo en la mo-
dalidad positiva que en la negativa, exigida por el principio de seguridad
Jurdica~y~deT esr>W"ns "derecrT os de los particulares en virtud de cuya
ficcin, en el primer caso, se entiende conforme al concreto ordenamiento
jurdico, la solicitud de aqul, y, en el segundo, que lo que l pretendi, no
se lia podido conceder. C on el efecto, en el primer caso, de que el dcici lio
pueda ya ostentarse y ser ejercido como si expresamente se lo hubiera de-
clarado o reconocido por la A dministracin, y, en el segundo, que el piopio
interesado pueda impugnar lo negado tcitamente, por el mismo proced
miento y con idntico efecto con que podra hacerlo en caso de una expresa
denegacin de aqul (R eyes M onterreal).
P or otra parte, conviene reiterar que en ningn momento desaparece
para la A dministracin la facultad y obligacin' de resolver que la ley miswa_
convierte en inexcusable deber. Y al resolver._en ningn caso j uede sen-
tirse vinculada por el efecto preexistentemente producido por su propia
conducta omisiva.
S i la resolucin tarda no pudiera alterar, al menos en principio, la
situacin precedentemente reconocida o denegada, carecera de toda razn
y sentido prctico y jurdico la obligacin legal de resolver en forma ex-
presa.
D ijimos que el silencio administrativo, por s solo, no crea ni extin-
gue derechos, ya que. su eficacia est condicionada a que lo pretendido por
el particular sea conforme a derecho.
D e otro modo se llegara al absurdo de que por el transcurso de un
plazo de inactividad administrativa habra que considerar permitido lo que
est prohibido, estimar cancelados sin prescripcin arbitrios no satisfechos,
etc., lo cual es inadmisible.
d) flM resolucin tarda y el silencio negativo. P lantea menos proble-
mas que" la situacin precedentemente estudiada. La resolucin expresa
con el^mismo alcance que la presunta -esto es, denegatoria- en nada per-
judica al particular. A lo sumo ste deber ampliar los fundamentos de su
T mpugna^
a correr desde l resofi T cWM ^ P
a r a
accionar
por silencio y lo dej vencer, a resolucin tarda le brinda un nuevo plazo
de impugnacin (el que la norma ofrece respecto de la resolucin expresa).
C omo conclusin, el silencio negativo, ms que un acto de contenido de-
cisorio, es una presuncin de acto de significacin desestimatoria, a fin de
facilitar la impugnacin que acoge la ley como garanta del particular.
P or todo ello, es posible impugnar el acto administrativo expreso, aun-
que no se hubiera impugnado el presunto, como tambin es procedente que,
100 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
despus de declarada inadmisible por extempornea -en las legislaciones
que prevn plazo para atacar el acto presunto- la impugnacin contra la
resolucin presunta, se interponga una nueva contra la denegacin expresa
posterior, con base en las mismas pretensiones.
S i la resolucin expresa es favorable a las pretensiones del paijticular
(de signo contrario a la presunta), el interesado habr visto satisfechas sus
pretensiones. S i esto ocurre cuando ya el afectado por el acto presunto ha
planteado su accin judicial, tendramos un caso similar al allanamiento.
14. Silencio y otras vas ante a demora administrativa. r A me la
mora admlnistraT iva en expedirse acerca de las pretensiones de un particu-
lar, ste puede optar entre dos resoluciones administrativas: la queja (art.
71, R LN P A ) o "el silencio", y una judicial: el amparo por mora.
A quella opcin no lo obliga; si intent el "silencio", antes de que ste
sea considerado as por el particular (intentando los procedimientos admi-
nistrativos o judiciales que sean procedentes en el caso), puede intentar el
amparo por mora (a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber trans-
currido el plazo posterior) (en contra, C N C iv, S ala E , 30/10/95, "M oyano",
ED, 167-404; id., S ala O , 7/2/94, "Kofiner", ED, 160-50; id., S ala K, 6/2/
96, "A inbinder", LL, 1996-C -767; ver comentario ai art. 28, 3, p. 172).
JEriCACIA OEL ACTO: NOTIFICACIN YJUULICACIN
Art. /./.-P ara que el acto administrativo de al-
cance particular adquiera eficacia debe ser objeto de
notificacin al interesado y el de alcance general,
de publicacin. Los administrados podrn antes, no
obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no re-
sultaren perjuicios para el derecho de terceros.
1. Publicacin y notificacin de los actos atfininisirativos: - E l acto
administrativo, de acuerdo con su carcter general o concreto, puede ser
fuente de derecho objetivo o creador de situaciones jurdicas individuales.
E n cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo comunique y d
a conocer a la colectividad o a las personas particularmente interesadas en
sus efectos. C rear el derecho secretamente carecera de sentido.
D e ello se infiere que la eficacia de los aclos, como ms adelante ve-
remos, depende, en los de car^TSrg^7'rr(l6T S q"uisilade la publicacin,
y, en los de carcter concreto, de la notificacin.
2. Notificacin. - P or su naturaleza jurdica, es un elemento que no_
forma parte del aetb", ~srno que le sigue, es posterior a la perfeccin de l.
LEY 19.549 101
E l acto administrativo, pues, tiene vida jurdica independiente de su
notificacin. sta puede afectar a la vinculacin o sujecin del particular
al acto, mas no a la existencia de ste. S e relaciona con la eficacia ( C N
FedC ontA dm, S ala 111, 11/5/89, "T ula G mez").
La notificacin es, por lo tanto, un acto nuevo, y su funcin es doble:
a) constiluye_ima_condicin jurdica para la eficacia de los actos adminis-
trativos, y b) acta como presupuesto para que transcurran los plazos de .
impugnacin del acto notificado.
D ada la importancia de ambas funciones, conviene dejar sentados con
claridad los casos en que la notificacin es obligatoria y los requisitos
con que se la ha de hacer.
3. TRetfiiS'itOS. - P ueden ser clasificados de la siguiente manera:
a) Subjetivos. S ujeto activo de la notificacin es el rgano que dict
el acto; sujeto pasivo o destinatario es el interesado en dicho acto.
b) Objetivos. La notificacin deber contener los siguientes extre-
mos: la expresin de los recursos que procedan; el rgano ante el que hu-
bieran de presentarse recursos, y plazos para recurrir. Los interesados, ..
no obstante, pueden interponer cualquier otro recurso que estimen pe ti-
nenie.
c) De la actividad. E n cuanto al lugar, las notificaciones se dirigirn
en todo caso al domicilio del interesado. D e no estar presente ste en el
momento de entregarse la notificacin, podr hacerse cargo de ella cual-
quier persona que se encuentre en el domicilio. E n lo concerniente al
tiempo, toda notificacin se practicar en el plazo mximo de diez das, a
partir de la resolucin o aclo que se notifique (arl. 40, R LN P A ) . Y en lo
referenle a la forma, las notificaciones se realizarn mediante oficio, cdu-
la, telegrama, etc., o sea, lodos los medios que permitan tener constancia
de la recepcin, la fecha o a identidad del aclo notificado (arl. 41, R LN P A ) .
Qu efectos produce una notificacin defectuosa?
C omo regla general, las notificaciones defectuosas no producen efec-
tos legales (art. 44, R LN P A ) . E sta regla, sin embargo, debe ser matizada
en relacin con el vicio en que haya incurrido la notificacin y con la po-
sibilidad de subsanacin de dichas notificaciones (art. 44, R LN P A ) . V er
lo que decimos en el comentario respectivo.
4. ^Publicacin. Consideraciones generales, r D e acuerdo con el ar-
tculo, para que produzcan efectos jurdicos los actos de carcter general
-decretos y dems disposiciones adminisirativs- habrn de publicarse en
el Boletn O ficial, y ejunirn en vigor, de conformidad con lo dispuesto
en el arl. 103 del R LN P A , L O . 1991, a los ocho das de su completa publi-
cacin en el Boletn O ficial si en ellos no se dispone otra cosa. La pu-