Aspectos Metodologicos Indicadores Linea Base

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
Direccin de Regulacin, Planeacin, Normalizacin y Estandarizacin - DIRPEN

LNEA BASE
ASPECTOS METODOLGICOS

Bogot, Julio de 2004

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADSTICA

PARA LA CONSTRUCCIN DE

LNEA BASE
DE INDICADORES

Bogot, Julio de 2004

REPBLICA DE COLOMBIA
______________________________________________________________

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADSTICA

Director
Csar Augusto Caballero Reinoso

Subdirector
Henry Rodrguez Sosa

Director de Regulacin, Planeacin, Estandarizacin y Normalizacin DIRPEN -
Eduardo Efran Freire Delgado

RECONOCIMIENTOS

La metodologa fue el resultado de un proceso adelantado por la Direccin de Regulacin,
Planeacin Estandarizacin y Normalizacin -DIRPEN-, durante el 2003, cuyo objetivo fue el
diseo y montaje de una lnea base de indicadores con su herramienta informtica, para la
Secretara de Salud de la Gobernacin de Cundinamarca.

El DANE expresa sus agradecimientos al Dr. Eduardo Freire Delgado, director de DIRPEN,
por la orientacin en el proceso de elaboracin de la metodologa, al Dr. Rodolfo Gonzlez,
por sus valiosos aportes, y a los investigadores y funcionarios que hicieron posible este
producto:

Oscar Arcos Palma: Consultor

ngela Carrillo
Mnica Osorio Bohrquez
Mauricio Corts Garzn
Ruth Duarte

TABLA DE CONTENIDO

PRESENTACIN............................................................................................................................................................. 6
INTRODUCCIN ............................................................................................................................................................. 8

PARTE 1. LNEA BASE: ASPECTOS CONCEPTUALES ............................................................................................. 11

1. DE LA PLANIFICACIN ESTADSTICA AL USO Y APROVECHAMIENTO DE LA INFORMACIN................ 12
1.1 PRODUCCIN DE INFORMACIN VS NECESIDADES Y USOS.................................................................... 12
1.2 CARCTER CONTINGENTE DE LA SATISFACCIN DE NECESIDADES DE INFORMACIN..................... 14
1.3 BAJO PERFIL DE LA INFORMACIN EN LOS PLANES DE DESARROLLO Y EN LA EVALUACIN DE LA
POLTICA PBLICA............................................................................................................................................ 15
1.4 HACIA UN ESQUEMA DE ANLISIS POR EFICIENCIA COMPARATIVA........................................................ 16

2. LNEA BASE: DEFINICIN, OBJETIVOS, ESTRUCTURA Y ALCANCE........................................................... 22
2.1 DEFINICIN........................................................................................................................................................ 22
2.2 OBJETIVOS ........................................................................................................................................................ 22
2.3 ESTRUCTURA DE LA LNEA BASE................................................................................................................... 23
2.4 ALCANCE DE LA LNEA BASE.......................................................................................................................... 24

PARTE 2. LNEA BASE: METODOLOGA..................................................................................................................... 26

1. ETAPAS DEL PROCESO ................................................................................................................................... 27
1.1 PLANEACIN ..................................................................................................................................................... 27
1.2 MARCO NORMATIVO Y REQUERIMIENTOS DE INFORMACIN................................................................... 28
1.3 DISEO............................................................................................................................................................... 29
1.4 VERIFICACIN DE INFORMACIN DISPONIBLE ANLISIS DE CALIDAD................................................. 29
1.5 SELECCIN DE INDICADORES - DOCUMENTACIN (METADATOS)........................................................... 31
1.5 DESARROLLO DE HERRAMIENTA INFORMTICA......................................................................................... 32
1.6 CAPACITACIN Y ASPECTOS ORGANIZATIVOS........................................................................................... 33

2. ESQUEMA DE ANLISIS ................................................................................................................................... 35

PARTE 3. LNEA BASE: BIBLIOGRAFA - ANEXOS.................................................................................................... 37

BIBLIOGRAFA .............................................................................................................................................................. 38
ANEXOS ........................................................................................................................................................................ 39

PRESENTACIN

Ms all de los desarrollos tcnicos sobre la produccin de estadsticas, el DANE ha venido
diseando metodologas orientadas a la organizacin y aprovechamiento de la informacin en
entidades del sector pblico, entre otras las metodologas de planificacin estadstica (DANE,
2001) y de lnea base. Esta ltima, diseada en el 2003, agrega valor y ampla el alcance de
la planificacin estadstica.
La planificacin estadstica es un proceso ordenado de organizacin de oferta y demanda de
informacin. Europa lleva cerca de dos dcadas realizando este tipo de ejercicios. En
Colombia, el DANE ha promovido, mediante la aplicacin de la metodologa, la elaboracin de
planes estadsticos departamentales en las Gobernaciones de Cundinamarca (2000) y
Antioquia (2002); plan estadstico sectorial, en la Corporacin Autnoma Regional de
Antioquia Corantioquia- (2002); planes municipales, en las alcaldas de Fusagasug (2001),
Medelln y su rea Metropolitana (2004) e Itagu (2004). Otros departamentos y entidades
sectoriales estn en camino de adelantar procesos similares.
El ejercicio de la planificacin estadstica permite identificar relaciones entre las necesidades
de informacin y la produccin de informacin: las primeras se refieren a necesidades reales y
potenciales de los usuarios; la segunda, a las operaciones estadsticas (censos, muestras y
registros administrativos) que hacen posible la obtencin de datos. La oferta que contiene un
plan estadstico se refiere a un conjunto de operaciones estadsticas seleccionadas por su
importancia y por la viabilidad financiera de realizarlas. Cada operacin estadstica contiene
las variables que han de satisfacer las necesidades de los usuarios.
No obstante, la planificacin estadstica no resuelve por s misma aspectos tan sensibles
relacionados con el uso y aprovechamiento de la informacin, que constituyen unos de los
mayores obstculos para la gestin gubernamental: basta recordar la repetida experiencia
que viven las administraciones pblicas al inicio de su gestin, la de resolver de manera
contingente las necesidades y los vacos de la informacin, no slo en el proceso de
elaboracin de un plan de desarrollo, sino tambin en su seguimiento y evaluacin.
DIRECCIN DE REGULACIN, PLANEACIN, NORMALIZACIN Y ESTANDARIZACIN
Lnea Base - Metodologa
La lnea base es una herramienta que contribuye a superar esas dificultades y, por aadidura,
a fortalecer la cultura de uso y aprovechamiento de informacin en entidades pblicas. Al
establecer un vnculo entre la informacin disponible y organizada y el proceso de toma de
decisiones, cumple con tres funciones importantes: (i) agrupa y pone a disposicin de los
usuarios un conjunto de indicadores claves para la planeacin y el seguimiento de la gestin;
(ii) permite un enfoque de anlisis por eficiencia comparativa; y (iii) facilita la organizacin
racional y la articulacin de sistemas de informacin.
En esa perspectiva, y como una contribucin a la solucin efectiva y de bajo costo a los
problemas de uso y aprovechamiento de la informacin, el DANE ha venido articulando al
proceso de planificacin estadstica el de la construccin de lnea base. La metodologa que el
DANE pone a disposicin de las entidades del Estado y de la ciudadana en general, es el
resultado de estos procesos.

Csar Augusto Caballero Reinoso
Director

7


INTRODUCCIN

La falta de informacin es uno de los problemas que obstaculizan la eficiencia en la gestin.
En otro sentido, la abundancia de informacin no garantiza su contribucin a la eficiencia: el
hecho de que la informacin no est organizada en bases de datos, por ejemplo, podra
significar restricciones de disponibilidad para los usuarios y prdidas en la capacidad de uso.
Y, bajo el supuesto de que las entidades tuvieran organizadas sus bases de datos, entre
estas y el ejercicio de toma de decisiones puede existir vacos, como el de la construccin y
organizacin de indicadores que permitan diversos anlisis, en funcin de las necesidades de
los distintos niveles y jerarquas de la administracin.
Las entidades han procurado resolver los problemas mencionados mediante inversiones en
plataformas tecnolgicas. Aunque stas contribuyen a organizar la informacin y facilitan los
canales de comunicacin, no resuelven los problemas relacionados con las prcticas de uso y
de anlisis de la informacin.
En las entidades gubernamentales opera en forma generalizada el esquema de la situacin
(A) que presenta la figura 1: existen prcticas de produccin de informacin que se
caracterizan por el almacenamiento de datos en formatos impresos, sin procesos de
sistematizacin y abundantes datos no totalmente aprovechados, que resultan en ltimas del
dominio y la discrecin del funcionario cuando la informacin es requerida en instancias de
direccin. En la situacin (A), los funcionarios acuden a los formatos primarios de recoleccin
de datos o a las bases de datos si las hay, con el fin de preparar los cuadros de reportes
requeridos por los niveles de direccin. Esta forma de manejo de informacin se identifica por
su carcter contingente: la produccin de los datos para el anlisis se hace de manera
irregular, obedeciendo a solicitudes puntuales que con frecuencia- tienen el sello de
urgencia.
8
La planificacin estadstica es un primer paso para resolver el problema de las necesidades
de informacin, el acceso y la disponibilidad de los datos en tiempos requeridos: establece,
luego de un cruce de la demanda y oferta de informacin disponible, las prioridades y
viabilidad de satisfacer necesidades de informacin en funcin de los costos de producirla. La
planificacin estadstica contribuye a ordenar y establecer prioridades en la produccin de
informacin, pero slo llega a determinar el tipo de operaciones que se requieren para obtener
los datos (censos, encuestas, registros administrativos). Los resultados de la planificacin
estadstica, que se expresan en proyectos (operaciones), responden de manera precisa a
necesidades de informacin y a recursos financieros y de presupuesto para obtenerlos, no
resuelve del todo las dificultades que las autoridades gubernamentales tienen acerca del uso
y aprovechamiento de la informacin en los procesos de toma de decisiones. Las dificultades
se expresan en el siguiente orden:
Construccin de indicadores.
Importancia jerrquica de indicadores, segn niveles de toma de decisiones.
Esquema de anlisis viables desde la perspectiva de las instancias de toma de
decisiones.

Una opcin para resolver los problemas de la situacin descrita es la implementacin de una
lnea base: constituye una herramienta prctica para el aprovechamiento y uso de la
informacin, en tanto establece un puente entre la produccin de informacin y el ejercicio de
la toma de decisiones (situacin B, figura 1).
La lnea base resuelve problemas frecuentes de la improvisacin en la planeacin y brinda
elementos ciertos para una evaluacin sistemtica de las polticas pblicas, porque define
previamente indicadores estables en el tiempo o indicadores estructurales-, seleccionados
en virtud de su importancia frente a las funciones estatales de orientacin y regulacin de las
polticas y establece un ao de referencia para observar la evolucin y el comportamiento de
9
Figura 1

P rod u cci n d e
In f o rm a ci n
L NE A
B ASE
INDICADO RES
Org an i z a ci n d e
In f o rm a ci n en
B as es d e Datos
S i t u ac i n B
S i t u a c i n A
P ro ces o d e
T om a d e
Deci si on es
P ro d u cci n d e
In f orm aci n
Org an i z a ci n d e
In f o rm a ci n en
B as es d e Datos
P ro ces o d e
T om a d e
Deci si on es

las acciones gubernamentales. Tiene la ventaja adicional de ofrecer, cuando se trate de
programas especficos de un gobierno particular, esquemas de seleccin, ponderacin e
incorporacin de nuevos indicadores indicadores coyunturales-. La seleccin de indicadores
pasa por un proceso de consulta y consenso de acuerdo a necesidades de informacin de
directivos y funcionarios profesionales en las entidades, relacionadas con la planeacin real y
objetiva de la poltica pblica y, desde luego, con el seguimiento y la evaluacin.
Un nmero importante de entidades gubernamentales del pas, de distintos niveles de
administracin, tiene avances considerables en la cultura de construccin y uso de
indicadores para monitorear las polticas pblicas. En su defecto, son numerosas las
entidades con dficit en la prctica de uso de indicadores para la evaluacin de la poltica.
En un contexto de cambio de un Estado menos interventor a uno ms regulador, la definicin
de indicadores y su forma de usarlos sugiere nuevos esquemas de anlisis. La eficiencia
comparativa es uno de los variados esquemas de anlisis que los gobiernos de pases
desarrollados han venido aplicando en razn a las funciones del Estado regulador: los
problemas de informacin incompleta o de asimetras de informacin, pueden minimizarse
mediante la identificacin de informacin no grandes cantidades de informacin, sino un
mnimo de informacin, pero relevante-, orientada a examinar el destino de los recursos, los
equilibrios entre agentes (proveedores y usuarios) y los impactos esperados en la planeacin,
como el crecimiento econmico y el bienestar de los ciudadanos.

El contenido de este documento se estructura en tres partes: la primera, presenta los
aspectos conceptuales de la lnea base; la segunda, las pautas metodolgicas para su
implementacin; la tercera, contiene la bibliografa y los facsmiles de los instrumentos que se
utilizan en el proceso de identificacin y seleccin de indicadores.
10


PARTE 1
LNEA BASE:
ASPECTOS CONCEPTUALES

11


1. DE LA PLANIFICACIN ESTADSTICA AL USO Y
APROVECHAMIENTO DE LA INFORMACIN

1.1 PRODUCCIN DE INFORMACIN VS NECESIDADES Y USOS
Igual que en los procesos de planificacin estadstica, el montaje de una lnea base exige un
anlisis de la informacin que se produce versus las necesidades de informacin. Mientras la
planificacin establece la relacin de las necesidades globales de informacin con las formas
de obtencin (censos, encuestas, registros administrativos), la lnea base relaciona la
informacin disponible con necesidades puntuales expresadas en indicadores. La figura 2
muestra cmo a partir de un proceso de planificacin estadstica puede llegar a construirse
una lnea base de indicadores que haran eficiente el proceso de toma de decisiones; y cmo
la lnea base, a su vez, da seales para ajustar en el tiempo la planificacin estadstica. El
resultado global es un mayor aprovechamiento de los datos a travs de indicadores,
No obstante que la lnea base se refiere a indicadores, su estructuracin tiene como punto de
partida el intentar resolver interrogantes sobre el aprovechamiento y la utilidad de la
informacin. Significa la necesidad de adelantar un proceso de anlisis de la informacin
disponible, en principio en el nivel de detalle a que se refieren los datos y posteriormente en el
nivel de los indicadores. Un primer resultado es la identificacin de informacin imprescindible
para la planeacin y el seguimiento de polticas y programas, con base en necesidades
manifestadas por las distintas instancias de toma de decisiones en una organizacin. Este
resultado es doble, en tanto lleva a la conclusin de que existe un remanente de informacin
que se produce, que est disponible, pero que es prescindible porque no se usa y no se
requiere.
12
Un segundo paso verifica, en el conjunto de la informacin identificada como imprescindible,
el estado en que se encuentra con respecto a estndares de calidad. El resultado de esta
actividad, son las recomendaciones de mejoramiento de la informacin, que podra
comprometer, por ejemplo, la revisin y el ajuste de procesos de obtencin de datos
(operaciones estadsticas: censos, muestras, registros administrativos).
Un tercer paso se refiere a la identificacin de requerimientos de informacin, cuyos datos no
se estaran produciendo. Se crea la necesidad de producirlos y se establecen los costos de
obtenerlos. La informacin que cumple con estndares de calidad, ms la que debe crearse
adicionalmente, se identifica en funcin de las necesidades en la toma de decisiones.

Los tres pasos descritos son propios de la planificacin estadstica. Aunque la planificacin
estadstica exige un procedimiento ms o menos riguroso y en profundidad en cada una de
sus actividades, una entidad puede acercarse a la implementacin de lnea base atendiendo
algunos aspectos sustantivos de la planificacin estadstica, orientados a establecer un
escenario de informacin disponible, calidad, potencialidad de mejoramiento y nuevas
necesidades. La figura 3 presenta un esquema de los pasos mencionados.
La informacin imprescindible y las nuevas necesidades de informacin constituyen la base
de datos para alimentar los indicadores que han de permitir el ejercicio ordenado de la toma
de decisiones. El diseo de indicadores no se hace de forma neutra, sino justamente para
13
Figura 2

Planificacin
Estadstica
LNEA
BASE
Conjunto
De
Indicadores
Seleccionados
Obtencin de
Datos a Travs de
Operaciones Estadsticas
Momento 1 Momento 2 Momento 3
Datos disponibles
sin
aprovechamiento
estadstico o de
indicadores
Transformacin de
datos en
Indicadores
Datos disponibles
sin
aprov echamiento
estadstico o de
indicadores
Transformacin de
datos e n
Indicadore s
Ajustes
Planificacin
Estadstica
Obtencin de
Datos a Travs de
Operaciones Estadsticas
- Censos
- Muestras
- Registros
Administrativos
- Censos
- Muestras
- Registros
Administrativos
responder a las necesidades de informacin en instancias decisorias. Un valor agregado a los
resultados obtenidos en este proceso es la documentacin de los indicadores (metadatos),
entendida como registro que informa sobre las propiedades y caractersticas de los
indicadores: descripcin de variables que componen el indicador, periodicidad, fuente de
datos, frmula de clculo, entre otras. El metadato permite a los usuarios optimizar el uso y
aprovechamiento de la informacin disponible.

1.2 CARCTER CONTINGENTE DE LA SATISFACCIN DE
NECESIDADES DE INFORMACIN
Siempre habr situaciones que se salen de un marco general de produccin, organizacin,
disposicin y uso de informacin. Al construir lneas base, se pretende que tales situaciones
constituyan una excepcin y no la regla. La cultura de manejo y aprovechamiento de la
informacin en las entidades pblicas se ha distinguido por su carcter contingente. Si esas
14
Figura 3

Requerimientos
De Informacin
(Toma de Decisiones)
Informacin
Disponible
Informacin
No Disponible
Verificacin Nivel de Organizacin
De la Informacin
Seleccin de
Informacin
Organizacin de
Informacin en
Indicadores
Obtenible
(Factibilidad de costos;
disponibilidad de
recursos)
No Obtenible
(Costos elevados)
Formatos
Tablas
Bases de Datos
Indicadores
Imprescindible
Prescindible
INDICADORES
Claves
Secundarios

situaciones son contingentes en las entidades de orden nacional, lo son mucho ms en las
entidades departamentales y municipales de gobierno.
La ilustracin ms frecuente del carcter contingente de la satisfaccin de informacin son los
planes de desarrollo: cada vez que se posesiona un gobierno, los funcionarios dedican mucho
tiempo de los meses iniciales de la planeacin a construir o reconstruir tablas estadsticas e
indicadores. En los procesos de rendicin de cuentas de las ejecuciones de los planes de
desarrollo ocurre otro tanto. Es una prctica habitual que gobernantes y funcionarios han
buscado resolver mediante costosas inversiones en sistemas de informacin. No son pocas
las experiencias que demuestran que el problema no es de tecnologa sino de cultura, de
esquemas de uso y aprovechamiento de informacin condicionados por esquemas de gestin
previamente definidos. Mientras en los esquemas de control contable -que se ocupan, entre
otros aspectos, de la verificacin de cuentas frente a presupuestos- se requiere informacin
completa y en detalle, en los esquemas de regulacin no ocurre lo mismo: en razn de los
objetivos de la regulacin gubernamental, que se ocupa de la conducta de los agentes,
incluido el Estado, basta con un mnimo de informacin que de cuenta de los aspectos ms
sensibles de la conducta con respecto a los objetivos de la poltica pblica.
La lnea base cumple con un doble propsito: facilitar el seguimiento de la gestin pblica -en
la perspectiva de la regulacin de comportamiento de agentes frente a objetivos de poltica-, y
transformar la cultura de uso de la informacin y de anlisis comparativos. Al incluir una
herramienta informtica, resuelve tambin, a bajo costo, necesidades de cambio tecnolgico.

1.3 BAJO PERFIL DE LA INFORMACIN EN LOS PLANES DE
DESARROLLO Y EN LA EVALUACIN DE LA POLTICA PBLICA
La abundancia de informacin no necesariamente garantiza la satisfaccin de necesidades de
informacin de forma suficiente. Requiere de un mnimo de calidad y de organizacin de
acuerdo a formas alternativas de uso. Las experiencias de elaboracin de planes de
desarrollo (nacionales, departamentales o locales) ilustran este problema: no en pocas
ocasiones las metas resultan sobredimensionadas o subestimadas, a causa de las
deficiencias en la informacin
1
. Cualquiera de estas situaciones crea distorsiones en el
ejercicio de evaluacin de programas y polticas.
Frente a problemas de esa naturaleza, la lnea base distingue los aspectos estructural y
coyuntural de los temas que la integran (v. gr. salud, educacin, obras pblicas, cultura). En el
primer caso, habr un conjunto de indicadores estructurales (figura 4). Su produccin y uso es
permanente y generalizado, no slo para la poltica interna, sino tambin para las
comparaciones internacionales. Un ejemplo son los indicadores estructurales de salud
pblica, basados en informacin histrica considerada importante. La forma de obtencin de
los datos, el clculo de los indicadores y su utilizacin responde a parmetros estandarizados
de aceptacin universal. La relevancia del indicador y su continuidad en el tiempo son

15
1
En el marco del convenio 006 con la Gobernacin del Departamento de Cundinamarca, el DANE realiz durante el 2003 un ejercicio de
organizacin de informacin disponible y propuso un esquema de anlisis del plan de desarrollo departamental.
condiciones que exigen una mnima organizacin y disposicin oportuna de la informacin.
La lnea base resuelve el problema al
incluir indicadores estructurales en el
conjunto de indicadores
seleccionados, es decir, los
indicadores que un gobernador, un
director de planeacin o un secretario
de salud requerirn para las
estimaciones acertadas de recursos y
metas fsicas en la elaboracin de un
plan de desarrollo y para estimar, con
referencia a situaciones dadas, los
impactos esperados. En otros
trminos, frente a la informacin y los
indicadores que deben permanecer en
la estructura del sistema de
indicadores, independiente de los
gobiernos de turno.
En el segundo caso, la lnea base
ofrece la opcin de incluir indicadores
coyunturales, v. gr. Los referidos a un
plan de desarrollo, cuya vigencia no
sobrepasa los cuatro aos. De este
modo, se facilita la conjuncin de indicadores estructurales con indicadores de coyuntura.

1.4 HACIA UN ESQUEMA DE ANLISIS POR EFICIENCIA
COMPARATIVA
La filosofa de la lnea base es la comparacin de las transformaciones que se buscan
mediante la poltica y los programas: i) comparacin de los cambios frente a una referencia
temporal (figura 5); ii) comparacin de los cambios frente a estndares (figura 6).
Independiente del campo y la unidad de anlisis, dada la ventaja de la democratizacin de la
informacin, las entidades o la gestin que estas realizan en funcin del crecimiento
econmico, el desarrollo social o la conservacin del medio ambiente, por mencionar slo
algunos campos de actuacin, podrn compararse entre s con respecto a los recursos que
destinan al cumplimiento de sus metas. La informacin de los indicadores de la lnea base
puede ofrecer al gobernante una visin amplia de las diferencias que existen, entre grupos
poblacionales o grupos de municipios con caractersticas sociales y econmicas semejantes.
La poltica puede orientarse a reducir las diferencias entre ellos. Ofrece tambin informacin
en cada indicador, de la distancia a la que se encuentra una entidad, un grupo poblacional, un
municipio o un departamento frente a otros, con respecto a un estndar (v.gr. un promedio o
un nivel ptimo alcanzado). La eficiencia comparativa constituye en este caso un proceso de
comparacin y medicin de la gestin a la que se refieren a los indicadores.
16
Figura 4

INDICADORES
ESTRUCTURALES
COYUNTURALES
CLAVES
SECUNDARIOS
CLAVES
SECUNDARIOS

17
Figura 5

Lnea Base
(Indicadores)
Indicador 1
TRANSFORMACIONES
Indicador 2
Indicador 3
TRANFORMACIONES FRENTE A UNA REFERENCIA TEMPORAL
Indicador n
Indicador 4
.
Datos de Referencia
Ao 0
Datos
Ao n
Datos
Ao 1
Datos
Ao 2
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.

Figura 6

VALOR DE REFERENCIA: ESTNDAR INTERNACIONAL EN EL AO 0
VALOR DE REFERENCIA: ESTNDAR NACIONAL EN EL AO 0
VALOR DEL INDICADOR EN EL AO 0
TRANFORMACIONES FRENTE A ESTNDARES
I n dic a do r
1 2 3 4 5 6 7 .. . n
U
n
id
a
d
d
e

M
e
d
i
d
a
P e ri o do s
E s t a n d a r I nt e r n a c i on a l
E s t a n d a r N a c io n a l
La figura 6 ilustra la forma cmo a partir de parmetros nacionales e internacionales se puede
comparar la situacin en que se encuentra la sociedad en su conjunto o un grupo poblacional
particular. La comparacin brinda elementos para orientar la gestin gubernamental.

Un ejemplo son las coberturas del aseguramiento en salud en el nivel nacional, que se han
mantenido casi estables en los ltimos aos (alrededor del 60%); el nivel alcanzado puede
tomarse como un estndar, un punto de referencia que podra inducir a privilegiar la poltica
de aseguramiento en aquellos departamentos y municipios que se encuentran por debajo del
ptimo alcanzado en el nivel nacional (figura 7).

La lnea base permite, de manera sencilla, un proceso de comparacin de la situacin de un
municipio en un momento determinado con las transformaciones buscadas en el plan de
desarrollo y tambin la comparacin de la gestin con respecto a un municipio que represente
la situacin ptima alcanzada. Las figuras 8 y 9 ilustran sobre el indicador de calidad de agua
potable en los municipios de Cundinamarca
2
.
18

2
Datos obtenidos de la lnea base implementada en la Secretara de Salud de la Gobernacin de Cundinamarca.
Figura 7

Cobertura en aseguramiento (ao 0 = 2000)
Valor de referencia - Estndar nacional = 60%
Valor de referencia - Estndar internacional
=
100%
Agrupacin de
Munici pios en el
estndar nacional
10%
Agrupaci n de
muni ci pios por encima
del estndar nacional
5%
62%
65% =
=
3% de los Municipi os
= 58%
Agrupacin de
Muni cipios por debajo
del estndar naci onal
85%
=
=
=
=
56%
54%
50%
48%
Priori dad de atencin
en l a polti ca de
asegurami ento

Figura 8
Indicador: porcentaje de muestras no aceptables en el servicio de agua potable

MUNICIPIO AO BASE 2003
CACHIPAY, LA MESA 97%
ARBELAEZ 96%
SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA 95%
SUSA, CHOACHI 93%
SILVANIA 92%
VENECIA (OSPINA PEREZ), FUNZA, GUATAQUI, NIMAIMA 91%
TIBIRITA, GUAYABETAL 90%
GAMA 89%
APULO (RAFAEL REYES), ANOLAIMA 88%
VERGARA, MOSQUERA 87%
NILO, TABIO, MADRID 86%
VIANI, SUBACHOQUE 83%
LENGUAZAQUE, COTA 82%
SUTATAUSA 80%
FOMEQUE, ANAPOIMA 78%
CUCUNUBA 77%
GUTIERREZ 75%
CHAGUANI 70%
UBAQUE, SAN JUAN DE RIOSECO 67%
PULI, MANTA 64%
SASAIMA 63%
NEMOCON, CARMEN DE CARUPA 62%
GACHETA 59%
NARIO, PACHO 58%
VILLAPINZON 56%
SOPO, AGUA DE DIOS, SESQUILE 55%
CHIPAQUE 54%
UTICA 50%
GUASCA 47%
MACHETA, EL ROSAL 45%
SOACHA 42%
SIMIJACA 41%
SIBATE 40%
TOCAIMA 38%
GACHALA 33%
TAUSA, SAN BERNARDO 30%
GUACHETA 29%
FUSAGASUGA, UBATE 25%
FACATATIVA 23%
CAQUEZA 22%
EL COLEGIO 20%
LA CALERA, CHIA 18%
LA VEGA 15%
TOCANCIPA 14%
FUQUENE 13%
GIRARDOT, TENJO 10%
CAJICA 9%
RICAURTE 6%
ZIPAQUIRA 3%
GACHANCIPA 0%
ZIPACON, YACOPI, VIOTA, VILLETA, VILLAGOMEZ, UNE, UBALAI, TOPAIPI, TIBACUY, TENA, SUPATA, SUESCA,
SAN FRANCISCO, SAN CAYETANO, QUIPILE, QUETAME, QUEBRADANEGRA, PUERTO SALGAR, PASCA,
PARATEBUENO, PANDI, PAIME, NOCAIMA, MEDINA, LA PEA, LA PALMA, JUNIN, JERUSALEN, GUAYABAL DE
SIQUIMA, GUATAVITA, GUADUAS, GRANADA, FOSCA, EL PEON, BITUIMA, CAPARRAPI, CHOCONTA, CABRERA,
BOJACA, BELTRAN, ALBAN,
100%
Referencia Departamental = 73%
COGUA 73%
19

20
Figura 9
Indicador: porcentaje de muestras no aceptables en el servicio de agua potable

MUNICIPIO RNACP TMAT %MANAC = (RNACP / TMAT) * 100
ZIPACON 10 10 100%
SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA 20 21 95%
SUSA 14 15 93%
SILVANIA 24 26 92%
GUATAQUI 10 11 91%
GUAYABETAL 9 10 90%
GAMA 8 9 89%
TABIO 12 14 86%
VIANI 10 12 83%
COTA 18 22 82%
SUTATAUSA 8 10 80%
FOMEQUE 14 18 78%
CUCUNUBA 10 13 77%
GUTIERREZ 9 12 75%
COGUA 16 22 73%
CHAGUANI 7 10 70%
SAN JUAN DE RIOSECO 12 18 67%
PULI 7 11 64%
SASAIMA 12 19 63%
CARMEN DE CARUPA 5 8 62%
GACHETA 10 17 59%
PACHO 11 19 58%
VILLAPINZON 10 18 56%
SESQUILE 6 11 55%
CHIPAQUE 7 13 54%
UTICA 6 12 50%
GUASCA 8 17 47%
EL ROSAL 10 22 45%
SOACHA 61 145 42%
SIMIJACA 9 22 41%
SIBATE 19 48 40%
TOCAIMA 8 21 38%
GACHALA 2 6 33%
TAUSA 3 10 30%
GUACHETA 4 14 29%
FUSAGASUGA 34 134 25%
FACATATIVA 8 35 23%
CAQUEZA 4 18 22%
EL COLEGIO 4 20 20%
LA CALERA 2 11 18%
LA VEGA 2 13 15%
TOCANCIPA 3 22 14%
FUQUENE 2 15 13%
GIRARDOT 5 52 10%
CAJICA 3 34 9%
RICAURTE 1 16 6%
ZIPAQUIRA 3 89 3%
GACHANCIPA 0 19 0%
Referencia Departamental = 73%
Definicin de cada variable del Indicador
RNACP:Muestras con resultado no aceptable - TMAT:Total de muestras de agua tomadas

En la figura 8, los municipios con ms bajo porcentaje de muestras no aceptable tienen
servicios domiciliarios con mejor calidad de agua potable. La figura 9 presenta, para algunos
municipios, los valores reales obtenidos y la frmula de clculo. Las cifras indican que el
promedio de muestras no aceptables en el departamento de Cundinamarca es del 73%. Esta
cifra muestra la magnitud del problema de la potabilidad del agua en ese departamento: de los
116 municipios, 45 estn por debajo del promedio y 71 por encima.
La ventaja de observar situaciones como la ilustrada, es el enfoque a partir del cual se pueden
asignar los recursos disponibles: en el caso de la calidad del agua, las autoridades
gubernamentales del departamento y de los municipios pueden establecer metas precisas
para mejorar los resultados del indicador en forma progresiva. Igual, las autoridades del
departamento podran establecer acuerdos con los municipios que se encuentran en peor
situacin para privilegiar acciones y recursos a la atencin del problema en cuestin, de modo
que en plazos establecidos pudieran acercarse al menos a la situacin promedia del
departamento, como un primer avance hacia la solucin definitiva del problema. Los
ciudadanos pueden ver en este marco de informacin la forma cmo se orientan los recursos
pblicos y tendrn tambin elementos para evaluar la gestin de sus gobernantes.
Desde la perspectiva de la mejor gestin de la poltica, la prctica de la comparacin conduce
a la identificacin de situaciones que requieren cambios mayores, facilita el control social y
establece pautas para el mejoramiento de la calidad de los servicios. A partir del esquema de
anlisis que se propone con la lnea base, ya no es suficiente la informacin sobre el grado de
cumplimiento en la ejecucin de los recursos del presupuesto o el cumplimiento de las metas
establecidas en el plan de desarrollo departamental o local; se hace necesaria la comparacin
de las transformaciones en el tiempo, la comparacin de la gestin frente a temas puntuales,
y la comparacin de la gestin para realizar transformaciones frente a estndares de
referencia.
21


2. LNEA BASE:
DEFINICIN, OBJETIVOS, ESTRUCTURA Y ALCANCE

2.1 DEFINICIN
La lnea base se define como un conjunto de indicadores seleccionados para el seguimiento y
la evaluacin sistemticos de polticas y programas. Los indicadores que la conforman se
clasifican en estructurales y coyunturales y al mismo tiempo se ordenan, de acuerdo a su
importancia relativa, en indicadores claves y secundarios. Quienes disean y ejecutan la
poltica, obtienen en los indicadores claves la informacin general sobre la forma cmo
evolucionan los problemas y, en los secundarios, informacin puntual que explica o
complementa la suministrada por los indicadores claves.
La conformacin de la lnea base implica la realizacin de pasos previos en la identificacin
de informacin necesaria y en la precisin de criterios conducentes a un ptimo
aprovechamiento de la informacin disponible.

2.2 OBJETIVOS
Brindar informacin agregada, oportuna y confiable, que permita a las entidades de
gobierno alcanzar ptimos de eficiencia en la gestin y en los procesos de toma de
decisiones.
22
Contribuir con la consolidacin de una cultura de uso y aprovechamiento de la
informacin, mediante el manejo permanente de indicadores seleccionados y de anlisis
de eficiencia comparativa en el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas.
Facilitar a mltiples usuarios (autoridades nacionales, departamentales, locales y
ciudadanos) el acceso y el uso de la informacin, mediante una herramienta informtica
disponible a travs de Internet.

2.3 ESTRUCTURA DE LA LNEA BASE
La lnea de base puede incluir tres grupos de indicadores: indicadores de estructura, de
coyuntura y de referencia. Dependiendo de las caractersticas particulares, necesidades e
intereses del sector o entidad, en la lnea de base pueden no estar presentes los tres tipos de
indicadores.
Indicadores de estructura. Son la base de la planeacin. Se refiere a los indicadores ya
estandarizados, de uso comn, cuyos anlisis involucran series de tiempo.
Indicadores de coyuntura. Se refieren a las mediciones situacionales que por polticas,
planes y metas sean propuestos por entidades gubernamentales, para diferentes fines, entre
ellos el seguimiento y evaluacin a actividades especficas de un plan de desarrollo con el
sello del programa y las polticas que proponga y realice el gobierno de turno.
Indicadores de referencia. Se refieren al entorno
demogrfico y socioeconmico general
(indicadores de poblacin, macroeconmicos,
sociales...)
La estructura de indicadores permite establecer
jerarquas entre ellos. En un nivel superior se
agruparn los indicadores claves (sintticos) que
ofrecen a los tomadores de decisiones una visin
global del comportamiento de polticas y
programas. En un segundo nivel, los indicadores
secundarios, que ofrecen una visin
complementaria a los primeros. Los niveles
directivos, tomadores de decisin acudirn a ellos
para informarse en detalle de las variaciones de
los indicadores claves. En un tercer nivel se
encuentran otros indicadores ms especficos,
cuya naturaleza indica que son ms del dominio de
funcionarios y mandos medios de las
organizaciones (figura 8). La figura 9 ilustra la forma como el indicador clave de
aseguramiento se descompone en cuatro indicadores secundarios.
De esta manera, quien tome las decisiones se dirigir en primera instancia al indicador clave,
que dar respuesta a una poltica o programa, agrupando o resumiendo toda la informacin
dispuesta en los indicadores secundarios. Estos ltimos facilitan la observacin de realidades
23
Recuadro 1

Otras caractersticas de los indicadores
estructurales y coyunturales

Indicadores de eficiencia y eficacia.
Dan cuenta de la dinmica de las
actividades que se estn midiendo. Los
indicadores de eficacia expresan el logro de
objetivos y metas cumpliendo los
estndares predeterminados de cantidad,
calidad, tiempo y costo. Los indicadores de
eficiencia permiten establecer la relacin de
productividad en el uso de los recursos.

Indicadores de impacto.
Expresan la relacin entre lo planeado y los
cambios o modificaciones que se producen
en la poblacin objetivo y en su contexto.
especficas, a mayor nivel de detalle, cuando el indicador clave no pueda explicar en su
totalidad las causas del resultado obtenido.

2.4 ALCANCE DE LA LNEA BASE
A partir del establecimiento de un ao base o un periodo de referencia para el conjunto de
indicadores de la lnea base se puede realizar ejercicios de eficiencia comparativa y estudios
de desempeo en el tiempo. La etapa de revisin y estado del arte de la informacin
disponible y de su calidad indicar el ao a partir del cual se realizarn las comparaciones y
se observarn los cambios temporales.
El ejercicio de disear y utilizar una lnea base, como instrumento de apoyo a la evaluacin
permanente de acciones y programas gubernamentales, permite:
Identificar indicadores claves, de uso obligado para seguimiento y evaluacin de la
gestin, y de las tendencias y cambios que las polticas producen en el bienestar de la
poblacin.
Organizar bases de datos conforme a necesidades de informacin identificada en los
indicadores.
Definir tcnicas y procedimientos estandarizados que garanticen la obtencin de la
informacin requerida.
Establecer funciones y compromisos institucionales frente a requerimientos de
informacin, generacin y comunicacin de datos.
24
Figura 8

INDICADORES CLAVES
Agregados
Desagregados
(Se incluyen en la lnea de base)
INDICADORES
COMPLEMENTARIOS
(Explican el comportamiento
de los indicadores claves)
INDICADORES
OPERATIVOS
(Propios de la gestin
interna de las dependencias)
Figura 9

COBERTURA DEL SGSSS
CLAVE SECUNDARIO
Complementarios - Explicativos
PROPORCIN DE POBLACIN COTIZANTE
PROPORCIN DE POBLACIN BENEFICIADA
PROPORCIN DE POBLACIN SISBENIZADA
PROPORCIN DE POBLACIN VINCULADA
RGIMEN CONTRIBUTIVO
RGIMEN SUBSIDIADO
TRANFORMACIONES FRENTE A UNA REFERENCIA TEMPORAL
Realizar ejercicios analticos bajo el enfoque de eficiencia comparativa, mediante el uso
de: i) estndares (situaciones promedio, situaciones ptimas, umbrales), como
referentes a travs de los cuales ha de compararse la situacin de una entidad, un
municipio, un departamento; ii) referencias temporales (datos del ao base establecido),
con las cuales han de compararse las metas y los logros temporales de polticas y
programas establecidos en los planes de desarrollo.
Democratizar el acceso a la informacin. Instancias responsables de las decisiones
limitaran su dependencia del funcionario que en los esquemas actuales controla la
disposicin de la informacin y slo responde a las demandas contingentes
3
. La lnea
base permitira, adems, el acceso a la informacin por parte del ciudadano corriente, en
virtud de la herramienta informtica pensada para operar en Internet. Un escenario de
esta naturaleza facilita las mejores prcticas del control social de las polticas.
Acortar la distancia entre el proceso de produccin de informacin -generacin de datos,
disponibilidad en bases de datos organizadas, indicadores- y el proceso de toma de
decisiones.
Facilitar la coordinacin interinstitucional de polticas y programas gubernamentales.
Articular sistemas de informacin.

3
Los funcionarios de bajo rango en la administracin se ocupan de la recepcin de los formatos de recoleccin de informacin establecidos por
la norma, y de su sistematizacin. Las situaciones de este proceso son diversas. Entre otras: i) formatos diligenciados, sin procesamiento en
bases de datos; ii) formatos diligenciados, parcialmente procesados en bases de datos (no todas las variables se usan o aprovechan); iii) tablas
o bases de datos de uso regular segn demanda de autoridades nacionales o departamentales. Los funcionarios de rango medio se han
especializado en el dominio de nichos de informacin y se ocupan de su disposicin a otros usuarios slo a demanda: la demanda obligada
(establecida en la norma) y la demanda contingente (segn requerimientos de los directivos de la entidad en la que actan). La obligatoriedad
de la norma consigue que las entidades cumplan, en la mayora de los casos, con el suministro de la informacin demandada. No ocurre lo
mismo con la informacin contingente que, aunque se encuentre consignada en los formatos de diligenciamiento y/u organizada en bases de
datos, no est disponible en la forma que la requieren las instancias de toma de decisiones: la informacin, que suele suministrarse de manera
discrecional e irregular, es por lo general incompleta.
25


PARTE 2
LNEA BASE:

26


1. ETAPAS DEL PROCESO

La metodologa contempla la realizacin de siete pasos:
Planeacin.
Estudio del marco normativo e indagacin de necesidades de informacin en instancias
de toma de decisiones.
Diseo preliminar de la estructura y el contenido de la lnea base.
Anlisis y verificacin de la informacin.
Seleccin de indicadores y documentacin.
Desarrollo de la herramienta informtica
Implementacin y capacitacin.

1.1 PLANEACIN
27
Los escenarios de construccin de una lnea base son diversos: un conjunto de entidades
sectoriales, una entidad responsable del diseo de la poltica pblica (nacional, territorial,
local) o una dependencia en particular dentro de una entidad, como fue el caso de la
Secretara de Salud en la Gobernacin de Cundinamarca. Dependiendo del escenario, la
etapa de planeacin permite precisar los objetivos de la lnea base y establecer la magnitud
de las actividades y sus tiempos, la conformacin del equipo tcnico, los recursos necesarios,
los resultados esperados y el esquema de organizacin y operacin de la lnea base.
Productos:
Objetivos y alcance de la lnea base.
Plan de actividades y cronograma.
Grupo tcnico de coordinacin y equipos de trabajo.
Recursos.

1.2 MARCO NORMATIVO Y REQUERIMIENTOS DE INFORMACIN
Una vez establecida la magnitud de las actividades, el alcance de la lnea base y todos los
aspectos concernientes a la planeacin, la segunda etapa del proceso conduce a una revisin
del marco normativo y a la identificacin de necesidades de informacin relacionadas con
demandas externas y requerimientos en instancias de toma de decisiones (tabla 1). Los
formularios 1 y 2 (ver anexos), facilitan el registro de las necesidades de informacin en estos
dos aspectos.

Tabla 1
Lineamientos de necesidades de informacin

Desde el marco normativo
(Formulario 1)
Desde instancias de toma de decisiones
(Formulario 2)
Carta Constitucional Requerimientos de informacin para cumplimiento de acuerdos internacionales
Leyes Demandas externas: requerimientos de orden nacional, regional o local
Decretos Demandas intersectoriales
Resoluciones Planes de desarrollo
Directivas Planes de accin
Acuerdos internacionales

Tabla 2
Instrumentos para indagar requerimientos de informacin segn marco normativo y necesidades

Instrumento Objetivo Contenido
Formulario 1 Establecer, en el marco de las normas, el
espectro de necesidades de informacin y las
responsabilidades institucionales.
Marco de relaciones: norma informacin
responsable institucional.
Formulario 2 Registrar la informacin de uso comn en la
entidad y sus necesidades con respecto al
listado de la segunda columna de la tabla 1.
reas temticas por dependencias. 10 principales
indicadores de uso frecuente e informacin en
cada uno de ellos.

Productos:
Relacin de informacin implcita en la norma y de responsabilidades institucionales.
28
Relacin de requerimientos puntuales de informacin en instancias de decisiones.

1.3 DISEO
Con los resultados del proceso anterior, el equipo tcnico
define las reas temticas e identifica dependencias y
actores responsables de la informacin. Elabora, de igual
modo, un listado preliminar de las principales variables
con base en las referencias del marco legal -en tanto ste
establece prioridades, requerimientos de informacin y
pertinencia- y de los requerimientos de informacin
expresados por funcionarios en niveles de decisiones.
El resultado es el diseo preliminar de una estructura de
lnea base y un conjunto de indicadores, con sus
variables identificadas y su frmula de clculo.
Productos:
Estructura preliminar de la lnea base (recuadro 2) y
matriz de indicadores.

1.4 VERIFICACIN DE INFORMACIN DISPONIBLE ANLISIS DE
CALIDAD
El equipo tcnico realiza un anlisis de la informacin, con base en el resultado de la etapa de
diseo (estructura de lnea base y matriz de indicadores). El anlisis consiste en verificar, a
travs de los formatos de las operaciones estadsticas existentes (censos, muestras o
registros administrativos), la disponibilidad de la informacin requerida en los indicadores
(vase figura 3, seccin 1.1). La verificacin de la informacin se realiza en la entidad o grupo
de entidades objeto del proceso de construccin de lnea base. El ejercicio permite establecer
los flujos de informacin entre dependencias de una entidad, entre entidades directamente
relacionadas con el tema y con entidades externas que cumplan con la funcin de
proveedoras o usuarias de la informacin.

Tabla 3
Instrumentos para verificacin y anlisis de la informacin

Instrumento Objetivo Contenido
Formulario 3 Verificacin de la informacin requerida para los
indicadores segn fuente: censos, muestras,
registros administrativos
Indaga, para cada indicador definido en forma
preliminar, la existencia de informacin, fuente,
periodicidad, desagregacin geogrfica,
clasificacin, medio de recoleccin, forma de
organizacin.
Formulario 4 Establecer la capacidad tecnolgica de la
entidad.
Descripcin de plataformas tecnolgicas,
sistemas operativos, capacidad.
29
Recuadro 2

A manera de ilustracin, la lnea
base de la Secretara de Salud de
la Gobernacin de Cundinamarca
se estructur en cuatro
componentes:

Aseguramiento
Prestacin de Servicios
ndiente
artamental o
municipal).
Salud Pblica
Vigilancia y Control

Esta sera una estructura estndar
para el sector salud, indepe
del nivel de administracin
(nacional, dep

Tabla 4
Procedimientos de la etapa de verificacin y anlisis de la informacin

Objetivos Metodologa Resultados
Establecer la existencia de
informacin requerida en los
indicadores preliminares de la lnea
base
Constatacin de la disponibilidad de
la informacin en formatos de
censos, muestras y registros
administrativos
Informacin disponible.
Informacin no disponible que es
necesario producir.
Verificar la calidad de la informacin
disponible.
Constatacin de estndares de
calidad:
Actualidad
Oportunidad
Desagregacin
Informacin disponible, con
estndares de calidad.
Informacin disponible que debe
mejorarse en su calidad.
Informacin no disponible que es
necesario producir.
Verificar problemas en la
comunicacin de la informacin
Constatacin de la coordinacin,
flujos y canales de comunicacin de
la informacin
Valoracin de los problemas y sus
niveles de dificultad
Establecer el nivel de uso de la
informacin disponible
Estimacin de la proporcin de
informacin con uso efectivo
Proporcin de informacin con
aprovechamiento
Dimensionar el grado de
organizacin de la informacin
Revisin de la organizacin de la
informacin:
Tablas de Excel
Bases de datos
Estructura de indicadores
Sistemas de informacin
Balance del grado de organizacin
de la informacin.
Establecer la capacidad tcnica y
tecnolgica de las entidades con
miras al desarrollo del software de la
lnea base.
Aplicacin de instructivo de
verificacin de capacidad tcnica y
tecnolgica.
Dimensionamiento de la capacidad
instalada y su aprovechamiento
potencial en funcin de la
herramienta informtica de la lnea
base

Productos:
Balance de la calidad de la informacin, segn parmetros establecidos.
Flujos de informacin.
Descripcin de nivel y forma de organizacin de la informacin.
Balance del grado de aprovechamiento de la informacin disponible
4
.

30
4
Este resultado puede dar seales de la forma como se pueden transformar instrumentos, alcance y procedimientos de obtencin de
informacin.
1.5 SELECCIN DE INDICADORES - DOCUMENTACIN (METADATOS)
En esta etapa se establece la matriz de indicadores definitivos para la lnea base y la
documentacin de los mismos, conforme a una estructura de metadatos previamente
diseada. Se formulan lineamientos sobre la construccin y organizacin de bases de datos
que han de alimentar los indicadores.
Los metadatos se definen como los datos acerca de los datos. Son un conjunto comn de
trminos y definiciones que describen las principales propiedades o caractersticas de los
datos. Cumplen con los siguientes objetivos:
Disponibilidad: permite a los usuarios identificar y determinar qu informacin existe
sobre los indicadores seleccionados en la lnea base.
Uso: informacin
necesaria para
determinar si el
conjunto de datos
se ajusta a un
requerimiento
especfico.
Acceso: datos
acerca de la
ubicacin, tamao,
formato, medio, y
restricciones de
uso con el fin de
identificar y
adquirir un grupo
de datos.
Transferencia:
informacin
necesaria para
utilizar, procesar e
intercambiar un
conjunto de datos.
La documentacin de
los indicadores
permite informar al
usuario sobre las
entidades que
producen la
informacin y sobre su
disponibilidad. El
metadato responde a
las preguntas qu,
quin, cundo, dnde,
para qu y cmo, de
31
Figura 10
Ilustracin del contenido de metadatos para indicadores

Concepto Descripcin
NIVEL 1 Indicador Clave
Cdigo
Nombre Porcentaje de IPS pblicas segn nivel de atencin
Definicin Indicador de oferta de servicios que presenta el porcentaje de
IPS pblicas existentes de acuerdo a su nivel de atencin 1,2
o 3
Unidad de medida Porcentaje
IPS pblica de nivel 1
Frmula
Descripcion metodolgica
IPSP:l nmero de IPS pblicas por nivel de atencin i, donde
i es: 1, 2, 3
IPS: nmero de IPS del depto
Limitaciones del Indicador
Cobertura Nacional-Departamental-Municipal
Fuente de los datos IPS
Disponibilidad de los datos
Existencia de series histricas 1996 - 2003
Medio de Recoleccin Medio Magnetico
Periodicidad de los datos Mensual (Se recogen cuando se presenta una novedad)
Posibles entidades responsables del indicador Secretara de Sald Departamental
Documentacin relacionada con el indicador Dec. 2309/02 y Dec. Modificatorios
Observaciones
Definicin de cada variable de la frmula
Desegregacion
100 *
IPS
IPSP
IPS
i
NA
=
los aspectos relativos a los datos que se documentan. La inclusin del registro de metadato
en el esquema de lnea base constituye un aporte al acceso y la democratizacin de la
informacin. Facilita, a cualquier usuario, la informacin sobre las caractersticas de los
indicadores (procedencia de la informacin, periodo de produccin, desagregaciones, forma
de captura y de difusin, entre otros aspectos) (figura 10).
Productos:
Matriz de indicadores ajustada: indicadores seleccionados en virtud de los resultados de
verificacin y anlisis de la informacin disponible y nueva informacin requerida.
Documentacin de indicadores.

1.5 DESARROLLO DE HERRAMIENTA INFORMTICA

Aunque puede utilizarse cualquier alternativa tecnolgica para la construccin de la
herramienta informtica, la recomendacin es que pueda hacerse en ambiente Web, con el fin
de aprovechar las ventajas que proporcionan los sistemas a travs de Internet. No slo
permite la alimentacin in situ de la informacin requerida en los indicadores, sino tambin la
consulta abierta y accesible a mltiples usuarios. La alimentacin de datos se har, de esta
forma, en tiempo real. La herramienta tendr en cuenta:
Formatos de captura de informacin, tiempos establecidos por indicador.
Esquema de administracin, manuales e instrumentos de control de la calidad
(validadotes) de la informacin que ingresa a la lnea base.
Mecanismos de clculo automtico de los indicadores de la lnea base.

Tabla 5
Procedimientos para aspectos funcionales de la herramienta informtica

Objetivos Metodologa Resultados
Organizacin de procesos de
recoleccin y transmisin de
informacin.
Se establece ajustes a los
instrumentos de recoleccin, tiempos
de los procesos desde la generacin
del dato hasta su incorporacin en
las bases de datos que alimentan los
indicadores.
Procesos definidos por entidades:
flujos, tiempos,
Organizacin de la informacin. Conformacin de un directorio
estadstico en el que se relacione:
fuente de la informacin (entidad),
base de datos, periodicidad de la
informacin, funcionarios encargados
en las distintas etapas del proceso.
Directorio estadstico.
32

Productos:
Herramienta informtica y manuales de administracin.

1.6 CAPACITACIN Y ASPECTOS ORGANIZATIVOS

La implementacin de la lnea base no est relacionada con un periodo de tiempo especfico:
es un proceso constante que requiere el compromiso y la participacin activa de directivos y
funcionarios de la entidad de que se trate. Su funcionamiento depende de la puesta en
marcha del aplicativo, el esquema organizativo, los flujos de informacin y la alimentacin de
los indicadores y de sus bases de datos. Para el efecto, el proceso prev el desarrollo de un
programa de capacitacin a funcionarios y directivos en torno a la administracin y
coordinacin de la lnea base, la construccin y anlisis de indicadores y el manejo de la
herramienta informtica.

Objetivo
Proporcionar elementos metodolgicos esenciales para la construccin, interpretacin y
anlisis de indicadores.
Inducir a los participantes en el conocimiento de los procesos, mecanismos e
instrumentos definidos para la recoleccin y captura de informacin en la lnea base.
Capacitar a funcionarios en el manejo de la herramienta informtica.

Metodologa
La capacitacin tiene como fin involucrar a los participantes en el manejo del software y el
conocimiento de los indicadores: diseo, construccin, anlisis e interpretacin. Por tanto, es
un taller dinmico e interactivo, en el que los participantes hacen parte del proceso, no slo a
travs del aprendizaje, sino mediante la exposicin de sus experiencias, ideas y expectativas
sobre el tema. A grandes rasgos, la metodologa plantea:

Ilustrar sobre el marco conceptual que soporta la formulacin, interpretacin y anlisis de
indicadores. Mediante ejemplos, se ilustra sobre los diferentes tipos de indicadores y su
aplicacin.
Capacitar en el manejo del la herramienta informtica: alimentacin de indicadores, flujos,
elementos de control de calidad, interpretacin de datos, reportes, consulta y
administracin del sistema.
Capacitar en uso de indicadores para anlisis por eficiencia comparativa.
33

La tabla 6 registra aspectos significativos del esquema organizativo.

Tabla 6
Organizacin y funciones en torno a la operacin de la lnea base

Equipo Funciones
Establecer, con funcionarios responsables del manejo de la informacin en la lnea base, las
normas, los instrumentos y los procesos de la produccin y flujo de informacin.
Definir, con funcionarios de distintas reas temticas identificadas en la lnea base, el conjunto de
indicadores, y clasificarlos en orden de jerarqua (claves y secundarios)
Coordinacin y
Administracin
Determinar las salidas y reportes peridicos de los indicadores.
Desarrollar y administrar el aplicativo y las herramientas de organizacin de las bases de datos.
Capacitar sobre el manejo del software y sobre los procesos de alimentacin de la informacin.
Disear formatos electrnicos para la alimentacin de las bases de datos.
Validar la informacin antes de su exposicin para consulta en la lnea base.
Elaborar los manuales tcnicos de administracin y usuario.
Mantenimiento de las bases de datos.
Equipo
Sistemas
Garantizar la comunicacin y articulacin de la herramienta informtica con otros sistemas de
informacin
Participar en la validacin de los indicadores presentados en la lnea base. Soporte
Estadstico Apoyar tcnicamente a los funcionarios de las reas temticas en el diseo de nuevos indicadores
para la lnea base.
Definir los indicadores que conforman la lnea base: proponer nuevos indicadores y
modificaciones los existentes.
Disear, junto con la coordinacin de la lnea base, los formatos, los procesos y los instrumentos
para la recoleccin de la informacin.
Definir informacin proveniente de fuentes externas, necesaria en la lnea base para las
comparaciones.
Validar los datos e indicadores de la lnea base.
reas
Temticas:
Realizar el anlisis de las cifras.

34


2. ESQUEMA DE ANLISIS

Los indicadores que se incluyan en la lnea base han de permitir un ejercicio de comparacin
de situaciones. La lnea base se ha pensado para registrar la situacin promedio de cada
indicador y la distribucin por grupos poblacionales por encima y por debajo del promedio. Lo
ideal es que un usuario pueda encontrar en la lnea base:
Datos de referencia del indicador correspondiente a promedios nacional, departamental o
local, en el ao base.
Datos de referencia temporal correspondientes al ao base. La herramienta informtica
deber estar en capacidad de incluir bases de datos con series histricas.

La importancia de la lnea base va ms all de la simple comparacin: permite establecer, a
partir de la situacin inicial de los datos en el ao base, los alcances y las transformaciones
esperadas segn objetivos y metas que se hayan propuesto las entidades. A partir de esta
situacin, quienes toman decisiones podrn establecer el siguiente esquema de anlisis (tabla
7):
Situacin inicial del indicador.
Meta esperada vs. recursos de presupuesto, segn vigencias.
Comportamiento del indicador: ejecucin de presupuestos y cumplimiento de
acciones gubernamentales.
Transformaciones del indicador en el tiempo.
35


Tabla 7
Ilustracin sobre un plan de metas y logros para un indicador de la lnea base
INDICADOR: ASEGURAMIENTO RGIMEN SUBSIDIADO
Logro Meta Logro Meta Logro Meta Logro Meta
2007 2006 2005 2004 2003: ao
base
2002 2001 Municipio
Referencia departamental: Cobertura promedio en el departamento: %
Referencia nacional: Cobertura: %
Las metas que establece el Plan de Desarrollo del Departamento se formulan en funcin de los recursos estimados
para cada vigencia.
De acuerdo a la distribucin de los recursos, las dependencias de la Secretara de Salud estiman los resultados
esperados en metas fsicas para cada uno de los municipios.
El cruce de informacin entre uso de recursos presupuestales y acciones de cumplimiento de metas fsicas deber
reflejarse en el comportamiento del indicador de la lnea de base.

36
Las autoridades gubernamentales podrn orientar la poltica, segn los objetivos planteados
en un plan de desarrollo, por ejemplo, en la perspectiva de favorecer grupos poblacionales
que segn los datos del indicador se encuentran alejados del promedio. Y, de igual modo,
tendrn acertados elementos de negociacin (informacin de comparacin de su situacin
frente a otros de condiciones socioeconmicas y demogrficas similares), de acuerdo a la
situacin inicial y los referentes promedios registrados en la lnea base.

PARTE 3
LNEA BASE:
BIBLIOGRAFA - ANEXOS

37


BIBLIOGRAFA

CORPORACIN AUTNOMA REGIONAL DE ANTIOQUIA CORANTIOQUIA-, 2002. Plan
Estadstico Sectorial. Medelln.
DANE, 2001. Metodologa para la formulacin de planes estadsticos. Bogot.
DANE, 2002. Consideraciones metodolgicas para la construccin de indicadores. Mimeo.
Bogot.
DANE ALCALDA DE FUSAGASUG, 2001. Plan Estadstico Municipal: Alcalda de
Fusagasug. Mimeo. Bogot.
DANE GOBERNACIN DE CUNDINAMARCA, 2000. Plan Estadstico Departamental:
Gobernacin de Cundinamarca. Bogot.
DANE GOBERNACIN DE CUNDINAMARCA, 2004. Lnea base: Secretara de Salud
Gobernacin de Cundinamarca. Bogot.
GOBERNACIN DE ANTIOQUIA, 2002. Plan Estadstico Departamental: Gobernacin de
Antioquia. Medelln.

38

39

ANEXOS

Aspectos Metodologicos Indicadores Linea Base

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