LA REFORMA CONSTITUCIONAL

EN MATERIA EDUCATIVA:
ALCANCES Y DESAFOS
Puntos clave para la legislacin secundaria
Sntesis
LA REFORMA CONSTITUCIONAL
EN MATERIA EDUCATIVA:
ALCANCES Y DESAFOS
Puntos clave para la legislacin secundaria
Sntesis
LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA:
ALCANCES Y DESAFOS. SNTESIS. PUNTOS CLAVE PARA LA LEGISLACIN SECUNDARIA.
Rodolfo Ramrez Raymundo
rea: Equidad y derechos sociales.
Direccin General de Investigacin Estratgica.
Diseo y Formacin:
Adriana Jacobo Martnez, Lizbeth Sara Orozco Nolasco
Primera edicin, julio de 2013
DR INSTITUTO BELISARIO DOMNGUEZ, SENADO DE LA REPBLICA
Donceles 14, Colonia Centro, Delegacin Cuauhtmoc
06020 Mxico, D. F.
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PUNTOS CLAVE PARA LA LEGISLACIN
REGLAMENTARIA DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA*
Introduccin.
La reforma a los artculos 3 y 73 de la Constitucin Poltica de Mxico
promulgada el 26 de febrero de 2013 establece las bases jurdicas para cambios
de gran alcance en la carrera docente, en el acceso a los puestos directivos de
escuelas y zonas escolares y, tambin, en el diseo y la implementacin de la
poltica educativa en la educacin bsica y media superior. Por eso constituye
el soporte para el diseo y puesta en marcha de una reforma educativa que
aborde aspectos sustanciales de la educacin, tales como el currculo o la
formacin inicial y continua de los profesores.
La reforma constitucional en materia educativa incluye las siguientes medidas:
1. La obligacin del Estado de garantizar la calidad de la educacin
preescolar, primaria, secundaria y media superior; todos los elementos
que componen la escuela recursos humanos y materiales deben
reunir los requisitos necesarios para garantizar el mximo logro de
aprendizaje de los educandos.
* El contenido de este documento no expresa necesariamente la opinin del Instituto Belisario Domnguez
ni del Senado de la Repblica
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
2. El ingreso al servicio docente y la promocin a cargos directivos
mediante concursos de oposicin que garanticen la idoneidad de
conocimientos y capacidades que correspondan a cada funcin,
as como la sujecin del reconocimiento, los estmulos y la
permanencia en el servicio a la evaluacin obligatoria. Todos estos
procesos debern definirse y reglamentarse en la Ley del Servicio
Profesional Docente, para cuya expedicin se facult al Congreso
de la Unin mediante un agregado al artculo 73 constitucional.
3. La creacin del Sistema Nacional de Evaluacin Educativa.
4. El fortalecimiento del Instituto Nacional para la Evaluacin de la
Educacin (INEE) mediante el establecimiento de su autonoma
constitucional y la ampliacin de sus facultades, incluidas la de
coordinar el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa y la de emitir
las normas a las que se sujetarn las acciones de evaluacin que
realicen las autoridades federales y locales.
5. Un mandato al Poder Legislativo y a las autoridades que
correspondan segn las facultades de cada instancia para que
fortalezcan la autonoma de gestin de las escuelas, amplen el
nmero de escuelas de tiempo completo, refuercen el sentido
formativo de la evaluacin, establezcan un sistema nacional
de informacin y gestin educativa, y prohban el consumo en
las escuelas de alimentos que no favorezcan la salud de los
educandos.
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
Tras la promulgacin de la reforma constitucional el Poder Legislativo
elaborar o adecuar la reglamentacin correspondiente, a saber: a) Ley del
Servicio Profesional Docente, b) Ley del Instituto Nacional para la Evaluacin
de la Educacin y c) Ley General de Educacin.
Para contribuir a la deliberacin y a la toma de decisiones legislativas
el Instituto Belisario Domnguez del Senado de la Repblica organiz
en marzo de 2013, el seminario La reforma constitucional en materia
educativa: alcances y desafos; su propsito especfico fue conocer
opiniones y propuestas de especialistas en el campo educativo respecto a
las implicaciones de esta reforma en la legislacin secundaria y en la poltica
educativa. A la reflexin informada que tuvo lugar en aquel seminario le sigui
la elaboracin de artculos o ensayos por parte de los expertos participantes,
textos que ahora se renen en este volumen.
Enseguida se presenta una sntesis de ideas y propuestas presentadas
de distintas maneras en el libro citado, ya sea como rasgos deseables del
sistema educativo, desafos o lecciones derivadas de experiencias nacionales
o internacionales. Qu criterios y propuestas para la legislacin secundaria
pueden obtenerse de las preocupaciones, perspectivas o advertencias
formuladas? Este texto trata de responder en forma sinttica y ordenada a
esta pregunta.
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
Puntos clave para la elaboracin de las leyes
secundarias.
1. La inclusin de la garanta de la calidad en la educacin como
responsabilidad del Estado representa un avance en la definicin
de este derecho; esta cualidad se agrega al carcter nacional,
democrtico y laico, entre otros rasgos, que deber tener toda la
educacin que imparta el Estado; en primer trmino la obligatoria.
La definicin de calidad en la educacin establecida en el tercer
prrafo del artculo 3 se refiere a garantizar el mximo logro de
aprendizaje de los educandos como resultado de la confluencia
de mtodos y materiales educativos, organizacin escolar y
condiciones materiales adecuados, as como de la disposicin en
cada centro escolar de profesores y directivos escolares idneos.
As, adems de garantizar el acceso de toda la poblacin a la
educacin obligatoria (en primer lugar de nios y adolescentes), el
Estado se obliga a garantizar la calidad de esa oferta educativa; la
disponibilidad de calidad en la educacin que ofrece cada centro
escolar y no solamente el acceso a la escuela se convierte
en un derecho exigible por las vas jurdicas. Para fortalecer la
justiciabilidad de este derecho y el sostenimiento de un servicio
de calidad en la educacin obligatoria la legislacin secundaria
puede prever lo siguiente:
a) Una definicin precisa de los requisitos mnimos a observar en
cada centro escolar para garantizar la calidad en la educacin,
entre otros: la disponibilidad oportuna desde el primer da de
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
clases de la plantilla laboral idnea completa, las condiciones
adecuadas de infraestructura y equipamiento, el respeto y la
proteccin de los derechos de las nias y los nios en el centro
escolar, as como de planes, programas de estudio y materiales
educativos que cumplan determinados estndares de calidad.
b) Mecanismos para hacer que estas condiciones de orden
material, tcnico-pedaggico y jurdico se sostengan a lo largo
del tiempo, lo que i mpl i ca en congruenci a con l o establ eci do
en l a fracci n IV del artcul o 3 que las escuelas pblicas
dispongan de recursos pblicos para mantenimiento de edificios
escolares, mantenimiento o reposicin de equipos y materiales,
es decir, para su operacin cotidiana; asimismo debern contar
con asesora pedaggica pertinente y de alta calidad.
2. La evaluacin del desempeo docente y del aprendizaje es
importante pero no suficiente para mejorar la calidad de la
educacin. Su finalidad es generar informacin y conocimientos
acerca de la situacin de los componentes, procesos y resultados
del sistema con respecto a parmetros establecidos, as como
sobre las condiciones y factores que originan tales resultados,
como base para el diseo e implementacin de polticas pblicas
y acciones de mejoramiento en las condiciones, componentes y
procesos del sistema educativo. La aplicacin reiterada de pruebas
tanto a estudiantes como a profesores no origina procesos de
mejoramiento de la calidad, aun cuando i ncl uya estmul os por
l os resul tados; baj o ci ertas condi ci ones deficiencia de los
instrumentos, asociacin de los resultados con salarios y dbil
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
control en su implementacin esta poltica puede ser, incluso,
contraproducente; la experiencia mexicana de la ltima dcada es
elocuente al respecto.
La legislacin secundaria puede establecer la base jurdica para
hacer explcita una poltica de evaluacin integral del sistema
educativo, de tal modo que adems de valorar los resultados
de aprendizaje incluya a todos los componentes y procesos del
sistema. Por ejemplo, debera incluir la evaluacin del desempeo
no solamente de los profesores, directores y supervisores sino
de los funcionarios que dirigen el sistema en sus diversos niveles
(regionales, estatales y federales); asimismo deberan ser objeto
de evaluacin las polticas federales y estatales, el currculo, los
libros de texto, la oferta de formacin continua, las condiciones
materiales en las que trabajan y estudian profesores y alumnos. Con
esta base es decir, la informacin y el conocimiento producidos
por los procesos de evaluacin puede desarrollarse una reforma
educativa o una poltica de mejoramiento de la calidad fundamentada
y certera que incluira acciones de correccin y reorientacin del
gobierno y gestin del sistema, del currculo, la formacin inicial
y continua del personal docente y directivo, de la estrategia y los
instrumentos de evaluacin nacional del aprendizaje, as como el
fortalecimiento material y acadmico de las escuelas, en especial
de las que funcionan en condiciones precarias.
3. El reconocimiento de la naturaleza compleja del trabajo docente es
el punto de partida para establecer criterios y mecanismos justos y
tcnicamente confiables para su evaluacin. Las capacidades y el
compromiso de cada profesor son fundamentales en su desempeo
y explican, en parte, el aprendizaje logrado por los estudiantes; sin
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
embargo, otros factores lejanos o fuera del alcance del trabajo
docente ejercen simultneamente una fuerte influencia sobre el
proceso de aprendizaje e, inclusive, suelen condicionar la eficacia
del desempeo, aun el de profesores competentes y dedicados.
Entre esos factores se encuentran el ambiente cultural en el que
se desenvuelven los alumnos (el de su hogar en primer lugar),
la experiencia de los estudiantes en grados o niveles escolares
anteriores, la posibilidad de interaccin maestro-alumno que permite
el tamao del grupo escolar, las exigencias extracurriculares del
sistema y aun los propios programas de estudio (cuya factibilidad
no est probada de antemano). Por eso, la responsabilidad del
aprendizaje de cada estudiante no es exclusiva del profesor en
turno; en consecuencia, la calificacin del trabajo de un profesor en
funcin de los resultados de aprovechamiento escolar que su grupo
obtiene en un ciclo escolar (medidos mediante pruebas escritas) no
es estrictamente indicativa del desempeo, sino de la confluencia
de ste con factores y condiciones no controlables por la accin
docente. Adems, esta medida es inviable en casos de asignaturas
no acadmicas (por ejemplo, educacin fsica o artstica), de
niveles o grados donde se trabaja con nios pequeos o en varias
reas de educacin especial.
La legislacin secundaria contribuir a superar una visin simplista
del trabajo docente y de su evaluacin al estipular que a un
trabajo de naturaleza compleja consustancialmente sujeto a la
influencia de otros factores y que persigue propsitos difciles de
observar con instrumentos simples corresponde una evaluacin
con variados instrumentos (entre otros, la observacin del trabajo
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
docente por personal calificado), desde diversos puntos de vista
(de estudiantes, directivos escolares, madres o padres de familia,
etctera) y con la participacin de los sujetos de evaluacin.
4. Las capacidades, habilidades y los saberes de los profesores se
manifiestan como cualquier competencia en cualquier campo
laboral en el desarrollo mismo del trabajo; por esta razn la
evaluacin de los profesores debe concentrarse en la prctica
docente; lo que implicara dar prioridad a la observacin del trabajo
con los estudiantes, e incluir otros instrumentos que permitan
conocer la calidad del trabajo real, es decir, su congruencia con
propsitos educativos y principios pedaggicos esenciales, su
compromiso y creatividad para responder a las circunstancias
particulares de los estudiantes, su pertinencia a la diversidad
cultural. Con las adaptaciones correspondientes, este criterio
aplica en el caso de directores, supervisores y del personal que se
ocupa de la asesora tcnica o pedaggica.
5. En una sociedad marcada por una aguda desigualdad, con un
altsimo porcentaje de la poblacin que vive en condiciones de
pobreza, y con un sistema educativo que replica esta caracterstica
al ofrecer condiciones muy desiguales de escolarizacin a la
poblacin infantil y adolescente resulta indispensable estipular
un modelo de evaluacin sensible a esta situacin. La legislacin
secundaria contribuira al diseo de una evaluacin justa y
tcnicamente confiable al establecer la centralidad de la prctica
docente como objeto de evaluacin, con parmetros y estrategias
sensibles a la diversidad. Asimismo, en forma paralela a la evaluacin
del desempeo docente, deberan evaluarse las condiciones en
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
que ste se desarrolla: infraestructura y equipamiento escolar,
tamao del grupo, antecedentes escolares de los alumnos. La
evaluacin de estas condiciones, ya aludidas en el punto 1 de este
documento, habra de dar lugar, en su caso, a recomendaciones a
las autoridades educativas.
6. Una evaluacin enfocada en la prctica debera emplearse
tambin para el ingreso al servicio docente, lo que demanda un
proceso que d la oportunidad de observar el desempeo de los
profesores de recin ingreso. Los nuevos mecanismos de acceso
al servicio docente se deberan aplicar no slo para las plazas de
nueva creacin, sino para todas las vacantes que se generan en el
transcurso del ao escolar en cada entidad federativa.
7. Adems de los objetivos formales que establecen los planes
y programas de estudio y las tareas que de ellos derivan, los
profesores atienden con mucha frecuencia otras tareas y son
obligados a cumplir metas distintas a su tarea sustantiva. Estas
demandas derivan de iniciativas federales o estatales, ya sea de
la propia Secretara de Educacin Pblica para alcanzar metas
adicionales al currculo o de otras dependencias del sector pblico
que utilizan a la escuela como intermediaria o destinataria para la
consecucin de sus objetivos programticos. Si a esta situacin
se le agregan los serios problemas de diseo del currculo oficial
y sus materiales como es el caso de los programas vigentes en
la educacin bsica se obtiene la conclusin de que no existen
referentes precisos para la evaluacin del desempeo docente o
del aprendizaje. La legislacin secundaria contribuir a despejar el
panorama para quienes sern sujetos de evaluacin profesores,
directores, supervisores, asesores tcnicos o acadmicos y para
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
sus evaluadores al estipular la obligacin legal de las autoridades
educativas de establecer, mediante los mecanismos participativos
que prev la propia Ley, referentes precisos y congruentes entre
s acerca del tipo de trabajo que se espera, de los objetivos que
pretenden alcanzarse y de los mrgenes de decisin de los que
dispone cada profesional, de tal modo que las diversas exigencias
institucionales no obliguen a la dispersin de su esfuerzo y
al desperdicio del tiempo, un recurso escaso, en tareas de
importancia secundaria que obstaculizan la tarea sustantiva central:
el aprendizaje de los estudiantes.
8. Las nuevas facultades y tareas del Instituto Nacional para la
Evaluacin de la Educacin (INEE) son indispensables para el
desarrollo y mejoramiento del sistema educativo. La evaluacin
de componentes, procesos y resultados del sistema educativo
implica definir, dirigir y supervisar la evaluacin, al menos, de los
siguientes elementos: a) polticas y programas de accin puestos
en marcha por autoridades federales y locales, b) programas
de estudio y materiales curriculares, c) el aprendizaje y las
condiciones en las que se desarrolla, d) el desempeo docente.
Estas tareas constituyen un gran desafo tcnico. Su realizacin
implica el reclutamiento y la formacin de personal especializado,
la creacin de mecanismos para la participacin de los diversos
actores involucrados en la tarea educativa, el diseo y prueba
en campo conocida tambin como prueba piloto o pilotaje
de modelos, estrategias e instrumentos de evaluacin, entre
otras de gran envergadura. Para que estas tareas se realicen
adecuadamente y respondan a las altas expectativas que se han
fincado en ellas se requiere adems de recursos financieros
tiempo suficiente, que puede incluir varios ciclos escolares. Un
ejemplo de medidas que requieren tiempo prolongado, son las
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
relacionadas con la evaluacin del desempeo docente: diseo de
criterios, mecanismos e instrumentos de evaluacin, pruebas en
campo, formacin de evaluadores y, en su caso, capacitacin de
comits calificadores. Estas tareas deberan ser realizadas en los
plazos que dicten los criterios tcnicos, sin presiones derivadas de
objetivos gubernamentales inmediatos ni de intereses particulares
de organismos sociales y polticos; estas condiciones son
necesarias para que el INEE cumpla su encomienda con objetividad,
rigor y profesionalismo. La legislacin secundaria puede contribuir
a establecer las bases de un funcionamiento institucional adecuado
a los fines que la Constitucin seala si corrobora la autonoma
del INEE al hacer explcitas sus facultades ya establecidas en el
artculo 3 sin adelantar definiciones, establecer plazos u otras
precisiones que por su naturaleza deben estar sujetas a criterios
de orden tcnico; asimismo es indispensable prever la dotacin
presupuestal necesaria en funcin de las tareas que se le han
encomendado.
9. El diseo y construccin de un sistema nacional de evaluacin
educativa justo y tcnicamente confiable implica un gran esfuerzo
institucional y una importante inversin de recursos pblicos. Esta
inversin social puede ser dilapidada si no se garantiza el uso de la
informacin, de los resultados y las conclusiones de los ejercicios
de evaluacin para corregir las fallas del sistema y de la poltica
educativa, y para estimular las buenas prcticas y los esfuerzos
especiales del personal docente y directivo. La legislacin
secundaria cimentar una sistema de evaluacin efectivo al prever
mecanismos para que las autoridades educativas federales,
estatales, de organismos descentralizados y, en su caso, de
autoridades municipales no solamente conozcan la informacin
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
generada por el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa y por
el propio INEE sino para que la utilicen para el mejoramiento del
gobierno y gestin del sistema educativo, as como para el diseo
e implementacin de polticas para la educacin obligatoria. Entre
los mltiples usos posibles de la evaluacin es importante prever los
siguientes: a) la revisin de las demandas y exigencias del sistema
(y de otras dependencias gubernamentales) hacia las escuelas,
sus directivos y profesores, b) la valoracin del desempeo de las
autoridades superiores del sistema (desde el nivel estatal hasta el
federal) y de la poltica educativa, c) la revisin y mejoramiento del
currculo y los materiales educativos, d) el diseo y evaluacin de
programas de formacin docente inicial y continua, e) la revisin
de condiciones en las que funcionan las escuelas (equipamiento,
recursos humanos e infraestructura) bajo el principio de equidad
(dar ms a quien ms lo necesita) que ya establece la Ley General
de Educacin.
10. La reforma constitucional introduce cambios radicales en los criterios
y mecanismos a los que ha estado sujeta la carrera profesional
del personal docente, directivo y de asesora tcnica. Por ello, es
comprensible que entre los profesores exista incertidumbre acerca
de su futuro laboral; la definicin general formulada en el artculo
3 constitucional admite diferentes interpretaciones respecto del
alcance de las nuevas normas y de la vigencia y ubicacin de
derechos no estrictamente profesionales (por ejemplo, los relativos
a la salud y otras prestaciones sociales), particularmente a la luz
del principio de no retroactividad en la aplicacin de las leyes
cuando implique perjuicio de las personas, el cual se estipula en
el artculo 14 de la Constitucin. En el seminario se presentaron
diversas interpretaciones: tanto la que considera que el sistema
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
derivado de la nueva legislacin se aplicar solamente al personal
de nuevo ingreso, como la que sostiene que la reforma implica
a todos los trabajadores del sistema y que en caso de colisin de
derechos (por ejemplo entre el derecho de los estudiantes a una
educacin de calidad y los derechos laborales preexistentes) la
mxima instancia del Poder Judicial tendr la decisin ltima. Por
tanto, es indispensable que las leyes reglamentarias en especial
la del Servicio Profesional Docente acoten el alcance de sus
disposiciones.
11. Una de las finalidades de la reforma constitucional es la
recuperacin de la rectora del Estado en el sistema educativo;
es decir, garantizar la supremaca del inters pblico en la tarea
educativa, lo que implica la subordinacin del sistema educativo, de
sus rganos de gobierno y administracin, de la poltica educativa
al logro de las finalidades de la educacin establecidas en el
artculo 3 constitucional y sus leyes reglamentarias. Un punto clave
de esta medida es el establecimiento de un servicio docente sujeto
a la evaluacin y al margen de la dinmica poltica y del control
de organizaciones gremiales. Esta medida no implica trasladar el
control de la carrera profesional (y de los procesos asociados a la
misma) de profesores, personal directivo y de asesora tcnica a
instancias administrativas ni tampoco debe implicar la indefensin
jurdica de los trabajadores de la educacin. La legislacin
secundaria podra prever la creacin de comits calificadores
imparciales y profesionales (sometidos a escrutinio pblico), donde
participen los sujetos cuyo desempeo sea objeto de evaluacin,
as como el establecimiento de mecanismos de impugnacin,
particularmente en lo relativo a evaluacin y dictaminacin para
todos los movimientos que implique la carrera profesional.
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Puntos clave para la legislacin reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa
12. La experiencia nacional y la de otros pases indican que las
posibilidades de que una reforma logre sus finalidades dependen,
adems de otros factores, del involucramiento efectivo de los
protagonistas en la elaboracin de criterios, en la definicin y
ejecuciones de acciones que impliquen toma de decisiones. En
consecuencia, es indispensable promover la participacin del
personal docente, directivo y autoridades de los estados en la
elaboracin de la legislacin reglamentaria y dems acciones
derivadas de la reforma, especialmente en los temas siguientes:
a) definicin de conocimientos y capacidades idneas para la
accin docente, directiva y de asesora que constituirn los
parmetros para la evaluacin del desempeo, b) definicin
de estrategias, medios y periodicidad de la evaluacin del
desempeo, c) marco de referencia, contenidos e instrumentos
de la evaluacin del aprendizaje, lo que implica involucrarlos en
su calidad de profesionales en el diseo de planes, programas
de estudio y materiales educativos, y d) definicin del Servicio
Profesional Docente.
Adems de los 10 ensayos sobre el tema del libro
se incluye un anexo Educacin obligatoria:
datos bsicos en el que se da cuenta de la
dimensin y heterogeneidad del sistema educatvo
nacional y en cada uno de los estados de la
repblica mexicana, las caracterstcas de cada
nivel educatvo y de sus modalidades, as como
los resultados de aprendizaje medidos con la
prueba del PISA de la OCDE de estudiantes que
han concluido la educacin bsica.
SENADO DE LA REPBLI CA
I NSTI TUTO BELI SARI O DOM NGUEZ
Comit Directivo
Senador Miguel Barbosa Huerta
Presidente
Senador Roberto Albores Gleason
Secretario
Senador Daniel vila Ruiz
Secretario
Senador Benjamn Robles Montoya
Secretario