Sarah Alexandra Obregon Davis

Universidad Politcnica de Madrid
Escuela Tcnica Superior de Arquitectura

Departamento de Urbanstica y Ordenacin del Territorio

Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su
instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y Jalisco.

Tesis Doctoral

Sarah Alexandra Obregn Davis
Lic. Arquitecta
Maestra en Ciencias de la Arquitectura, orientacin en Urbanismo y Desarrollo

2007

Departamento de Urbanstica y Ordenacin del Territorio
Escuela Tcnica Superior de Arquitectura
Universidad Politcnica de Madrid


Sarah Alexandra Obregn Davis
Lic. Arquitecta
Maestra en Ciencias de la Arquitectura, orientacin en Urbanismo y Desarrollo

Director
Javier Ruiz Snchez
Doctor Arquitecto

2007

Tribunal nombrado por el Mgfco. y Excmo. Sr. Rector de la Universidad Politcnica de
Madrid, el da de de 2007.

Presidente: .......................................................................................................

Vocal: ..............................................................................................................

Vocal: ..............................................................................................................

Vocal: ..............................................................................................................

Vocal secretario: .............................................................................................

Realizado el acto de defensa y lectura de la tesis

El da ......... de ......................................................... de ..................................

en ....................................................................................................................

Calificacin: ...................................................................................................

El presidente Vocales

El secretario

El territorio es mucho ms que un escenario porque es un
sistema. En un escenario se, representan dramaturgias
previamente escritas por alguien: los sistemas, en cambio,
vienen a ser happenings que agentes de la vida real improvisan
sobre la marcha. Por eso el territorio es un sistema, porque se
comporta como un happening permanente y falto de guin,
aunque sometido a las disponibilidades de actores y de atrezzo.

Ramn Folch, Introduccin en El territorio como sistema.
CUIMPB-Diputaci de Barcelona. Barcelona, 2003, pg. 13.

Planeacin para el Desarrollo Humano y bases metodolgicas para su instrumentacin. Anlisis de las experiencias en Andaluca y J alisco.

Resumen en espaol:
La tesis que se presenta plantea, a partir de la reflexin sobre los instrumentos de planeacin
que se utilizan en la intervencin pblica en el territorio, una propuesta acerca de los
fundamentos y requisitos que debe considerar cualquier plan que se marque el Desarrollo
Humano como objetivo final de actuacin territorial.
A partir del anlisis de dos casos, el de la Comunidad Autnoma de Andaluca (Espaa) y el
del Estado de J alisco (Mxico), la tesis hace un recorrido por los diferentes temas
estructurales que tienen que ver con la planificacin y con el Desarrollo Humano desde la
perspectiva del territorio. De ese modo, la planificacin como una actividad estructural de la
Administracin pblica y sus condiciones y objetivos se convierte en un punto central del
anlisis, que, a su vez, se complementa con la visin ms aplicada que tiene en el recorrido
analtico por instrumentos tales como planes de ordenacin urbanstica, planes estratgicos o
Agendas 21, una pieza fundamental de la tesis. Finalmente, la propuesta de un instrumento
sinttico, el plan de Desarrollo Humano, y la consideracin de las caractersticas con que
debera contar, se constituye como la respuesta aplicada al proceso de reflexin y anlisis
seguido.

Resumen en ingls:
The thesis that is presented here, examines, starting with a reflection on the instruments of
planning that are employed in the public intervention of a territory, a proposal of the
foundations and requirements that must be considered in any plan that marks the Human
Development as its final goal.
Starting with an analysis of two cases, the Comunidad Autonoma of Andalusia in Spain and
the State of J alisco in Mexico, this thesis examines the different structural themes that pertain
to the planning and also to Human Development as seen from the perspective of the territory.
In this way, the planning as a structural activity of the Public Administration and its
conditions and objectives are converted into a central point of the analysis. These, in turn, are
complemented by the applied vision that is shown in the analytical analysis in the use of such
instruments as plans of urban arrangements, strategic plans and 21 Agendas which become a
fundamental part of this thesis. Finally, there is a proposal of a synthetic instrument, a plan of
Human Development and the consideration of the characteristics that must be applied in this
plan, these constitute the answer that is raised in the process of reflection and analysis
followed herein.

NDICE

NDICE I-VIII
INTRODUCCIN IX-XII
CAPTULO UNO
EXPOSICIN TERICA, MARCO CONCEPTUAL Y
ESTADO DE LA CUESTIN

1
1. Marco conceptual 2
1.1. Desarrollo 2
1.1.1. Historia y teoras del desarrollo 3
1.1.2. El desarrollo como proceso integral 4
1.1.3. El desarrollo para la equidad y el bienestar 5
1.1.4. Las dcadas del desarrollo 7
1.1.5. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio 9
1.2. Desarrollo Humano 11
1.2.1. Definicin y caractersticas del Desarrollo Humano 11
1.2.2. Los informes del Desarrollo Humano y el ndice de Desarrollo
Humano
15
1.2.3. El Desarrollo Humano en las polticas pblicas y la Administracin 18
1.2.4. El Desarrollo Humano en el territorio 19
1.3. Pobreza 22
1.3.1. El carcter relativo de la pobreza 24
1.3.2. Pobreza y exclusin del espacio 26
1.4. Pobreza y desarrollo en Mxico 28
1.4.1. Medicin de la pobreza en Mxico 28
1.4.2. ndice de marginacin 32
1.4.3. Implicaciones de la pobreza en las polticas pblicas 34
1.4.4. Las condiciones en Mxico segn los datos del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD)

36
1.4.5. Mxico busca cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio 38
I
NDICE
2. Estado de la cuestin. La planeacin a travs de la Administracin pblica 40
2.1. Tipos de planeacin 40
2.1.1. Conceptos generales 40
2.1.2. La planeacin y la Administracin pblica 42
2.1.3. Las diferentes tradiciones en la planeacin administrativa 45
2.1.4. La planeacin territorial y social desde el gobierno 52
2.1.5. El papel de los gobiernos con los nuevos retos de la planeacin 59
2.1.6. La necesidad de ampliar la perspectiva de la planeacin como
compromiso de gobierno
61
2.2. Polticas pblicas 63
2.2.1. Elementos de las polticas pblicas 63
2.2.1.1. Conceptos generales 63
2.2.1.2. Pasos para la construccin de polticas pblicas 65
2.2.1.3. Implementacin de las polticas pblicas 69
2.2.1.4. La formulacin de agendas de gobierno 70
2.2.1.5. Evaluacin de las polticas pblicas 73
2.2.1.6. Polticas integrales y polticas sectoriales 77
2.2.2. La poltica social 79
2.2.2.1. Definiciones y responsabilidades de la poltica social 79
2.2.2.2. Principios y condiciones de la poltica social 80
2.2.2.3. La poltica social y su relacin con otras polticas pblicas 85
2.2.2.4. Elementos para el diseo de una poltica social 86
2.2.3. La poltica territorial 88
2.2.3.1. La planeacin urbana en la poltica territorial 89
2.2.3.2. El papel del gobierno y otros actores en la poltica territorial 91
2.2.3.3. La crtica al actual modelo de poltica territorial 92
2.2.3.4. Escenarios futuros para la poltica territorial 95
II
NDICE
2.3. Gestin, buen gobierno, gobernabilidad y gobernanza 97
2.3.1. Definiciones 97
2.3.2. Caractersticas y principios de la gobernanza 106
2.3.3. La gobernanza en Mxico 108
2.3.4. La gobernanza como gestin pblica 110
2.3.5. Un nuevo modelo de gestin pblica 111
2.3.6. Las condiciones para el modelo de gestin pblica 113

CAPTULO DOS
ANLISIS DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIN EN
JALISCO Y ANDALUCA

115
3. Estudio de casos 115
3.1. J ustificacin 116
3.2. Intercambio de experiencias 119
3.3. Indicadores socioeconmicos, polticos y administrativos del Estado de
J alisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca

120
4. Los instrumentos de planeacin en Jalisco 124
4.1. Diagnstico 124
4.1.1. Contexto nacional 124
4.1.2. Contexto estatal 127
4.2. Marco normativo e institucional 133
4.2.1. La planeacin desde el mbito institucional 133
4.2.2. Los sistemas y caractersticas de la planeacin 135
4.2.3. Los instrumentos y la normativa 138

III
NDICE

4.3. La estructura administrativa en J alisco
144
4.3.1. Comisin de Planeacin para el Desarrollo del Estado
145
4.3.2. Secretara de Finanzas
146
4.3.3. Secretara de Desarrollo Urbano
147
4.3.4. Secretara de Desarrollo Rural
159
4.3.5. Secretara de Desarrollo Humano
150
4.4. Marco jurdico para el desarrollo social en J alisco
151
4.5. Reestructurar la planeacin territorial
153
5. Los planes y programas de desarrollo social en Jalisco 157
5.1. La actual poltica social en Mxico 157
5.2. El Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 161
5.3. Historia de los planes de desarrollo y polticas sociales en J alisco 166
5.4. La Ley de Desarrollo Social para el Estado de Jalisco 170
6. Los planes y programas de desarrollo urbano y territorial en Jalisco 172
6.1. La actual poltica territorial en Mxico 172
6.2. Historia de la planeacin del desarrollo urbano y territorial 174
6.3. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio
2001-2006

182
6.4. Los programas estatales de desarrollo urbano 1995-2000 y 2001-2006 184
6.5. La Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Jalisco 191
7. La planeacin regional en Jalisco 198
7.1. La regionalizacin como instrumento de planeacin 198
7.2. El concepto de regionalizacin en Amrica Latina 200
7.3. Desarrollo regional y regionalizacin en Mxico 201
7.4. El desarrollo regional como poltica pblica nacional 204
7.5. La regionalizacin en J alisco 205
7.6. La regionalizacin segn la Ley de Desarrollo Urbano de Jalisco y el
Programa Estatal de Desarrollo Urbano
208
7.7. Retos para la actual poltica urbana en Mxico 210
IV
NDICE

8. Los instrumentos de planificacin en Andaluca 214
8.1. La actividad planificadora de la Administracin pblica andaluza 214
8.2. La transformacin en la tradicin de la planificacin 216
8.3. El nuevo paradigma de la Administracin pblica andaluza 218
8.4. El esquema de planificacin y el marco normativo 219
9. Planificacin territorial en Andaluca 221
9.1. La perspectiva europea de ordenacin del territorio 221
9.2. Planeamiento urbanstico y ordenacin del territorio en Espaa 226
9.3. Instrumentos de ordenacin urbanstica en Espaa 229
9.4. La ordenacin del territorio en Andaluca 233
9.4.1. El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Bases y
Estrategias (1999)

237
9.4.2. El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca de 2005 241
9.5. Los retos del urbanismo y la nueva propuesta de planificacin 244
10. Agenda 21 248
10.1. Antecedentes 248
10.2. Principales caractersticas de la Agenda 21 250
10.3. Metodologa de la Agenda 21 253
10.4. Reflexiones sobre la Agenda 21 y su relacin con otros instrumentos 257
11. Los planes estratgicos 259
11.1. Antecedentes de la planificacin estratgica 259
11.2. Definicin y objetivos 262
11.3. Metodologa de la planificacin estratgica 263
11.4. Caractersticas de los planes estratgicos 267
11.5. Ventajas, resultados y riesgos de la planificacin estratgica 269
11.6. Los planes estratgicos y su relacin con los instrumentos de planificacin
territorial

272
11.7. Los planes estratgicos en Andaluca 274
11.7.1. Plan Estratgico Sevilla 2010 279
11.8. La planificacin estratgica con un cambio de perspectiva 281
V
NDICE
CAPTULO TRES
BASES CONCEPTUALES Y METODOLGICAS PARA EL
DISEO DE UN PLAN DE DESARROLLO HUMANO

285
12. La perspectiva del Desarrollo Humano en la planeacin y en el desarrollo
urbano

288
12.1.Una perspectiva diferente de la planeacin pblica 288
12.2. Elementos de cambio para la planeacin pblica 291
12.3. Planeacin para el Desarrollo Humano 294
12.4. Relacin territorio y sociedad 296
12.5. Relacin sociedad y poltica 300
12.6. Relacin poltica y territorio 302
13. Diseo del instrumento. El plan de Desarrollo Humano 303
13.1. Fase I: institucionalizar la visin del Desarrollo Humano 303
13.1.1. Las acciones del nuevo gobierno 304
13.1.2. Desarrollo institucional y estructura administrativa 307
13.1.3. La metodologa para institucionalizar el Desarrollo Humano 309
13.1.4. Institucionalizar la visin del Desarrollo Humano en J alisco 319
13.2. Fase II: disear una poltica integral 324
13.2.1. El instrumento como propuesta de poltica pblica integral 324
13.2.2. Los temas para la poltica socioterritorial 331
13.2.3. Una agenda de gobierno que incluya el Desarrollo Humano 333
13.2.4. Una poltica socioterritorial para J alisco 335
13.3. Fase III: definicin del mecanismo de gestin 343
13.3.1. Tipos de gestin 344
13.3.2. Los elementos de la nueva gestin 349
13.3.3. El mecanismo de gestin del plan de Desarrollo Humano 357
13.4. Esquema metodolgico del plan de Desarrollo Humano 360
VI
NDICE

CAPTULO CUATRO
CONCLUSIONES

367
14. Planeacin para el Desarrollo Humano 367
14.1. Aspectos descriptivos de la investigacin 367
14.2. Aspectos propositivos. Ventajas y desventajas de los instrumentos de
planeacin en Andaluca y J alisco

369
14.2.1. Instrumentos en J alisco 369
14.2.2. Instrumentos en Andaluca 373
14.3. Aspectos reflexivos. La planeacin para el Desarrollo Humano 377
14.3.1. La propuesta del plan de Desarrollo Humano 377
14.3.2. Estrategias de actuacin del plan de Desarrollo Humano 378
14.3.3. Mecanismos para el plan de Desarrollo Humano 382
BIBLIOGRAFA

387
Bibliografa general 387
Bibliografa de revistas y publicaciones peridicas 411
Bibliografa de documentos oficiales, documentos inditos y pginas web 414
ANEXOS

Anexo 1. Cuadro comparativo entre la Ley Federal de Desarrollo Social y la
Ley Estatal de Desarrollo Social.

Anexo 2. Anlisis del Plan Estratgico de Granada
VII
NDICE

RELACIN DE CUADROS, MAPAS Y ESQUEMAS

Cuadro 1. Cuadro comparativo de ndices de medicin de pobreza, marginacin y
Desarrollo Humano
34
Cuadro 2. La poltica de la teora de la planificacin: una tentativa de clasificacin 46
Cuadro 3. Anlisis top-down y bottom-up 74
Cuadro 4. Transparencia en la poltica social 83
Cuadro 5. Enfoques de la gestin pblica 101
Cuadro 6. Dos perspectivas de gestin pblica 102
Cuadro 7. Cuadro comparativo de indicadores geogrficos y socioeconmicos del
Estado de J alisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca
121 -
122
Cuadro 8. Cuadro comparativo de indicadores polticos y administrativos del
Estado de J alisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca
123
Cuadro 9. Indicadores de J alisco 128
Cuadro 10. Distribucin de localidades por tamao 129
Cuadro 11. Nmero de localidades con grado de marginacin alto y muy alto 129
Cuadro 12. Tipos de planeacin en Mxico 137
Cuadro 13. Consejeras y planes de actuacin pblica en Andaluca 220
Cuadro 14. Instrumentos de planificacin territorial 227
Cuadro 15. Etapas y pasos de las Agendas 21 255
Cuadro 16. Similitudes entre la planificacin estratgica y la planificacin
urbanstica
273
Cuadro 17. Diferencias entre la planificacin estratgica y la planificacin
urbanstica
273
Cuadro 18. Anlisis situacional de los planes estratgicos en Andaluca 275
Cuadro 19. Tabla resumen de resultados para evaluar la estrategia social 356
Mapa 1. Grado de marginacin municipal en J alisco
130
Esquema 1. Medicin de lneas de pobreza 31
Esquema 2. Fases y caractersticas del proceso de las polticas pblicas 68
Esquema 3. Evaluacin de impactos de las polticas pblicas 76
Esquema 4. Fases del modelo de gestin social 112
Esquema 5. Sistema de planeamiento en Andaluca 235
Esquema 6. Sistema territorial en Andaluca 236
Esquema 7. La malla de institucionalizacin 318
Esquema 8. La poltica social en J alisco 337
Esquema 9. Esquema metodolgico del plan de Desarrollo Humano 365

VIII
INTRODUCCIN

INTRODUCCIN
La tesis arranca con la propuesta de que, a partir de los instrumentos de planeacin existentes
y que utiliza la Administracin pblica en Andaluca como en J alisco (Mxico), es factible
disear un instrumento novedoso que contemple dos mbitos de actuacin lo territorial y lo
social-, retomando los puntos coincidentes y mejorando las contradicciones que pueden existir
entre ambos, esto desde un enfoque del Desarrollo Humano en los trminos en que lo define
Naciones Unidas.
Como resultado de la investigacin es el diseo de un instrumento que incluye un esquema de
actuacin donde se articulan los objetivos de las estrategias territorial y social, con la finalidad
de impulsar una poltica integral para el Estado de J alisco, utilizando la planeacin y la
gestin como herramientas que promueven el trabajo interinstitucional y que permiten
focalizar recursos y acciones encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la poblacin.
La hiptesis de la tesis plantea que la planificacin sectorial planes estratgicos, planes
urbansticos, planes de desarrollo, por ejemplo- tiene una alternativa en la planeacin para el
Desarrollo Humano, al menos, en determinados contextos territoriales, tal como se demostrar
y es el caso de los pases en vas de desarrollo. En ese escenario, el de los pases en vas de
desarrollo, y en especfico para J alisco, la propuesta es dar un salto de integracin e
incorporar un nuevo instrumento, el plan de Desarrollo Humano. Para lo cual se plantea hacer
un estudio de las debilidades que presentan los instrumentos actualmente en uso y las
oportunidades que ofrecera una planeacin enfocada al Desarrollo Humano.
Por lo tanto, para definir este instrumento de planeacin es necesario tener una visin integral
del desarrollo que d herramientas a la Administracin pblica para implementar acciones
estratgicas de combate a la pobreza. En otras palabras, se plantea que para mejorar la calidad
de vida de los habitantes en el Estado de J alisco, es necesario definir un esquema de actuacin
que busque la complementariedad entre los diferentes instrumentos de planeacin sectorial,
principalmente los enfocados a lo territorial y social, utilizando a la planeacin y la gestin
pblica como mecanismos centrales de la planeacin para el Desarrollo Humano.

IX
INTRODUCCIN

El estudio de estos instrumentos se centra principalmente en las experiencias de dos mbitos
regionales, Andaluca y J alisco. Debido a las similitudes de estructura administrativa,
territorial, desarrollo social y econmico que se encuentran entre ambos, de ah que dichas
similitudes estn dando lugar a proyectos de cooperacin interadministrativos,
hermanamientos y redes de proyectos en temas especficos. Por eso, la tesis que aqu se
propone contempla una investigacin que incluye el anlisis de las experiencias de planeacin
y gestin de ambos territorios desde una perspectiva metodolgica y conceptual cmo se han
gestado, cules han sido sus objetivos, cmo se han desarrollado, cmo se han evaluado-.
En los estudios sobre desarrollo urbano, por lo menos en el caso de Mxico, el tema referente
a la recopilacin y el anlisis de experiencias de los instrumentos ha sido escasamente tratado
desde la perspectiva del planificador y desde una visin integral, en cambio s existen trabajos
descriptivos sobre cuestiones fiscales que se abordan por especialistas, lo mismo que con las
cuestiones jurdicas del desarrollo urbano.
No est de ms mencionar que la propuesta que plantea esta investigacin enmarcada en un
mbito acadmico, tiene un componente de fundamentos, de anlisis conceptual, pero tiene
tambin un componente de aplicacin al proponer un instrumento que pretende servir a la
gestin gubernamental, especficamente para el gobierno del Estado de J alisco.
Es por ello que esta investigacin ha sido apoyada por instancias gubernamentales, en J alisco
por los responsables del diseo de las polticas sociales y en Andaluca por una institucin de
la Administracin regional que tiene como objetivo la investigacin y la promocin de
estudios de la regin, debido a que uno de los compromisos de ambos gobiernos es generar
herramientas para combatir la situacin marginal y de pobreza de la poblacin. De aqu que
esta investigacin proponga un instrumento de planeacin y desarrollo para la Administracin
pblica, pero principalmente, busca abrir un campo de accin para la disciplina del urbanismo
en un mbito que no puede seguir ignorando.
Para ello, la tesis plantea traducir de una manera sencilla y factible un proceso de anlisis y de
adaptacin terica que requiere la investigacin, a un planteamiento conceptual novedoso
para la gestin gubernamental como campo de accin para el urbanismo.

X
INTRODUCCIN

Objetivo general

La tesis doctoral tiene como objetivo de la investigacin generar un soporte terico que sirva
como base para incluir una visin novedosa a la planeacin, la planeacin del Desarrollo
Humano que, en su parte de propuesta, introduzca las herramientas de gestin que habiliten su
aplicacin. Investigacin que har una incursin en el estado de la cuestin de la planeacin
como instrumento de gestin gubernamental y realizar una propuesta instrumental para un
modelo de poltica pblica.

Objetivos especficos
Establecer el estado de la cuestin en lo que se refiere a la planeacin, con la finalidad
de reflexionar acerca de su utilizacin como herramienta de gestin gubernamental.
Analizar los instrumentos utilizados, tanto en Andaluca como en J alisco, para
encontrar las fortalezas y debilidades de los planes y programas de planeacin que han
intentado dar respuesta a las necesidades ms acuciantes. Anlisis que se centrar en
los componentes territorial y social que, usualmente, se han atendido desde una
perspectiva sectorial.
Hacer una reflexin critica sobre la alternativa que posibilita integrar la perspectiva
del Desarrollo Humano en la planeacin, a travs de sentar las bases tericas para
impulsar un proceso de actuacin pblica que tenga una visin integral.
Introducir nuevos conceptos para la planeacin y la gestin gubernamental, desde el
diseo de un instrumento que deber establecer los mecanismos y tcnicas que se
enmarcarn dentro de una estrategia institucional, en este caso para el Estado de
J alisco.
El esquema de trabajo para la investigacin se desarroll en tres fases. La primera fase
correspondi a la revisin y anlisis de la literatura ms relevante en la materia para establecer
un marco conceptual y conocer el estado de la cuestin de los temas centrales de la tesis,
como son pobreza, desarrollo, Desarrollo Humano as como de la planificacin desde la
Administracin pblica incluyendo las caractersticas de las diferentes polticas pblicas, con
la finalidad de establecer un marco terico para la integracin del Desarrollo Humano como
concepto clave en el instrumento de planeacin y sustento de la poltica integral.
XI
INTRODUCCIN

La segunda fase correspondi al anlisis de los instrumentos de planeacin utilizados en
Andaluca y J alisco, a travs del acceso a documentos oficiales y con entrevistas semi-
estructuradas a responsables de la implementacin de algunos de los instrumentos, buscando
identificar las caractersticas ms sobresalientes de estas herramientas en ambas regiones, y
reconociendo las principales caractersticas normativas y de gestin orientadas al desarrollo
social y territorial.
La tercera fase tuvo como objetivo establecer las bases metodolgicas y el diseo conceptual
del instrumento, para lo cual fue necesario hacer un proceso reflexivo y sistemtico que
consisti en analizar, categorizar, organizar y estructurar los elementos conceptuales de los
instrumentos hasta llegar a un nuevo esquema metodolgico.
Esta ltima fase de la tesis establece las bases para el diseo metodolgico y el instrumento de
gestin para el desarrollo en J alisco. Incluye la metodologa que requiere para su
implementacin, las etapas para la aplicacin, y las estrategias y mecanismos para su
instrumentacin.

El resultado final es la definicin de las bases metodolgicas que conducen al diseo de un
proceso novedoso de planeacin. Propuesta que integra dos polticas la territorial y la social-
desde una visin del Desarrollo Humano y que se pueda aplicar desde la Administracin
pblica en su actividad planificadora y ejecutora. De aqu que la tesis plantea la posibilidad de
aplicar un instrumento de gestin para implementar una poltica territorial con enfoque social
desde la Administracin.
Para llegar a esta propuesta instrumental la tesis parti de una reflexin tpicamente
acadmica que estableci el estado de la cuestin acerca de la naturaleza de estos
instrumentos y que sirvi de soporte para la propuesta conceptual del instrumento de
planeacin, que alude a un proceso que va enfocado a establecer nuevas lneas de
investigacin y opciones de actuacin ms que a soluciones nicas.

XII
CAPTULO UNO

CAPTULO UNO
EXPOSICIN TERICA, MARCO CONCEPTUAL Y
ESTADO DE LA CUESTIN

Este captulo contiene un anlisis de los conceptos que utilizar a lo largo de la tesis,
empezando por un anlisis histrico del concepto de desarrollo, adems de la definicin y
caractersticas del Desarrollo Humano que promueve Naciones Unidas, reconocindolos
como procesos de gran impacto para la construccin de polticas y programas de gobierno.
Adems del anlisis conceptual, hago una revisin de los indicadores y datos sobre pobreza,
ndices de marginacin y de Desarrollo Humano en Mxico, que reflejan las diferencias entre
regiones, estados y municipios, reconociendo que la desigualdad es un problema persistente
que tienen que enfrentar los gobiernos y por lo tanto requiere de esfuerzos en el diseo de
instrumentos y en la definicin de polticas pblicas. Este apartado se completa con la
revisin de las polticas pblicas -su diseo y caractersticas-, y destaco la importancia de los
procesos de gestin.
Incluyo tambin algunas reflexiones sobre la planeacin desde la Administracin, y hago
mencin de algunas crticas a los actuales instrumentos de planeacin con el objetivo de
plantear la necesidad de introducir una perspectiva social a la planeacin territorial. Aunque
en el captulo dos detallar los distintos instrumentos de planeacin territorial y para el
desarrollo social segn las experiencias de los dos territorios en los que se centra la tesis -
Andaluca y J alisco-.
La conclusin de este captulo es establecer un marco conceptual que sustente la necesidad de
disear un instrumento novedoso de planeacin para la promocin del Desarrollo Humano.
Por lo tanto considero necesario integrar el concepto de Desarrollo Humano a la
Administracin pblica, con la finalidad de que esto permita orientar las polticas pblicas
hacia el objetivo de promover la dignidad del ser humano lo que implica establecer las
condiciones para satisfacer las necesidades bsicas, mejorar el hbitat y dotarlo de opciones
de crecimiento-.

1
CAPTULO UNO

1. Marco conceptual

1.1. Desarrollo
El trmino desarrollo, se centra en fortalecer las capacidades de las personas para definir sus
propias necesidades y fomentar esquemas de organizacin social capaces de plantear
soluciones. Segn May
1
, el desarrollo trata de fortalecer a las personas para que ellos mismos
puedan generar cambios positivos a su forma de vida, y que de manera conjunta con la accin
pblica puedan trabajar para combatir la pobreza, opresin y discriminacin, y potenciar las
capacidades humanas ante las injusticias sociales y econmicas. El desarrollo es por tanto un
proceso que trata de transformar las vidas de las personas y de las sociedades.
El desarrollo significa para Gardner y Lewis
2
, una serie de conceptos e ideales entrelazados,
pero tambin es un conjunto de prcticas y relaciones. Siguiendo a estos autores quienes
tambin denominan al desarrollo como un poderoso conjunto de ideas que ha guiado
pensamientos y acciones en todo el mundo a lo largo de la segunda mitad del siglo XX; y que
adems, involucra un cambio planeado y deliberado que contina afectando las vidas de
muchos millones de personas en todo el mundo. Afirman, que al hablar del desarrollo se
entiende, el conjunto de actividades, relaciones e intercambios, y no slo de ideas.
En trminos econmicos, el progreso social puede concebirse como el producto de tres
factores bsicos
3
: i) una poltica social de largo plazo destinada a incrementar la equidad y
garantizar la inclusin; ii) un crecimiento econmico que genere un volumen adecuado de
empleos de calidad, y iii) una reduccin de la heterogeneidad estructural de los sectores
productivos, que reduzca las brechas productivas entre distintas actividades econmicas y
distintos agentes. Evidentemente, los criterios econmicos no son los nicos que deben
tenerse en cuenta en el diseo de la poltica social.
Para Solana
4
el futuro de Amrica Latina depende de su capacidad para superar la pobreza, el
rezago educativo y la desigualdad de nuestras sociedades. Desde su visin, buena medida de
la causa del rezago y la pobreza ha sido la torpeza e incongruencia de las polticas pblicas

1
May, N. (1997), pgs. 12 y 13.
2
Gardner, K. y D. Lewis (2003), pgs. 24 y 25.
3
Ocampo, J . y A. Uthoff (2002), pg. 84
4
Solana, F. (2002), pg. 12.
2
CAPTULO UNO

que han aplicado los gobiernos, y entre estas polticas destacan, por su influencia
determinante, las econmicas.
De aqu la necesidad de conocer la historia y evolucin del concepto de desarrollo con la
finalidad de poder entender las polticas de combate a la pobreza.

1.1.1. Historia y teoras del desarrollo
En casi todos sus usos, el desarrollo implica un cambio favorable o progreso. Gardner y
Lewis
5
han hecho una revisin de la evolucin del concepto. Para ellos la palabra desarrollo
tambin evoca metforas naturales de crecimiento y evolucin orgnica, pero si se utiliza
como verbo, desarrollar se refiere a las actividades requeridas para convertir en realidad
estos cambios; mientras que como adjetivo, desarrollado es inherentemente un juicio, pues
involucra un estndar con el que se comparan las cosas.
La teora del desarrollo durante el siglo XX tuvo cambios radicales. Siguiendo el anlisis de
estos dos autores, el trmino de desarrollo surgi al termino de la segunda guerra mundial,
pero cuando el presidente Truman utiliz por primera vez oficialmente el trmino en 1949,
grandes reas del mundo fueron sbitamente etiquetadas como subdesarrolladas. As, un
problema nuevo fue creado, y con l, las soluciones; las cuales dependan del conocimiento
cientfico racional de los as llamados poderes desarrollados. Recientemente se ha
replanteado, evaluado y revisado el concepto de desarrollo, principalmente por su fuerte
connotacin por el crecimiento econmico.
Tan es as, que el desarrollo se mide por ndices econmicos como son el Producto Interno
Bruto (PIB) o el ingreso per cpita, asumiendo que el crecimiento de estos indicadores tendr
consecuencias positivas en otros ndices, como los de mortalidad infantil, analfabetismo o
desnutricin. Esto es lo que llaman efecto derrame
6
, donde supuestamente las riquezas de
los que se encuentran en la cima de la escala econmica tarde o temprano beneficiarn al resto
de la sociedad. Pero esto no necesariamente sucede as, ya que el crecimiento no siempre
conlleva mejores estndares de vida, ni erradica la pobreza, el analfabetismo o la falta de
vivienda, aunque s mejoran en general las condiciones.

5
Gardner, K. y D. Lewis (2003), pg. 26.
6
Op. cit., pgs. 30 y 31.
3
CAPTULO UNO

Como alternativa apareci un concepto referente a las necesidades bsicas
7
, que subrayaba
la importancia de combatir la pobreza en lugar de promover la industrializacin y la
modernizacin, destacando que la finalidad de las acciones para el desarrollo deban enfocarse
a satisfacer las necesidades bsicas de las personas, por lo tanto deba estar orientado a
combatir la pobreza y no solo a buscar el desarrollo econmico.
Despus hubo una fase de modernizacin del desarrollo
8
, que consisti en reconocer que
existan obstculos que se deban considerar para mejorar el impacto de los programas de
desarrollo. Estos obstculos se daban por la falta de capital, el manejo corrupto de los
recursos y la carencia de expertos locales. Las soluciones a estos problemas fueron, entrenar a
tcnicos y burcratas locales, y apoyar la poltica de buen gobierno
9
. Adems de otra
estrategia que consista en la introduccin de informacin tecnolgica a las instituciones
locales y el entrenamiento de personal. La crtica a esta etapa es que las agencias y los
practicantes del desarrollo quedaban encasillados en el papel de solucionadores y creadores
de una serie de polticas destinadas al mejoramiento. En los aos noventa, la tendencia de la
teora del desarrollo fue a concentrar los proyectos de desarrollo a grupos y problemas
especficos -focalizar-, una actitud ms reflexiva hacia la ayuda y el desarrollo, y con un
nuevo nfasis hacia iniciativas de abajo hacia arriba
10
y originadas en las bases sociales.

1.1.2. El desarrollo como proceso integral
A travs de la historia podemos reconocer que el desarrollo, como proceso de cambio social y
econmico, conlleva un discurso y una ideologa de fondo. Por un lado, y siguiendo a Sen
11

nos encontramos con la concepcin del desarrollo como proceso inherentemente cruel, o la
opuesta que considera el desarrollo como un proceso esencialmente amigable, donde se
destaca la cooperacin entre los individuos y para con uno mismo. Lo que es importante
sealar es que todo estudio emprico sobre experiencias exitosas de desarrollo ha demostrado
el papel crucial que desempea la acumulacin de capital.
El nfasis que se ha asignado al capital humano en particular al desarrollo de la destreza y
la capacidad productiva de toda la poblacin ha contribuido a suavizar y humanizar la
concepcin del desarrollo. A pesar de ello, cabe preguntar si el hecho de reconocer la

7
Op. cit., pgs. 31y 32.
8
Op. cit., pgs. 40 y 41.
9
Ibidem.
10
Op. cit., pgs. 51-52.
11
Sen, A. (2003), pgs. 4 y 5
4
CAPTULO UNO

importancia del capital humano ayudar a comprender la relevancia de los seres humanos
en el proceso de desarrollo. Si en ltima instancia considersemos al desarrollo como la
ampliacin de la capacidad de la poblacin para realizar actividades elegidas (libremente) y
valoradas, sera del todo inapropiado ensalzar a los seres humanos como instrumentos del
desarrollo econmico(Sen, A., 2003:12-13)
El desarrollo que incluye una visin integral promueve una mejora econmica pero de manera
paralela promueve tambin una situacin demogrfica favorable, mayor educacin,
prevencin y atencin de la salud, fomentando el bienestar y la libertad dentro de una
sociedad.

1.1.3. El desarrollo para la equidad y el bienestar
Definir conceptos de desarrollo, a pesar de lo relativo de las definiciones y lo complejo de sus
mediciones, resultan tiles en estudios comparativos entre pases, regiones, ciudades o grupos
sociales; no slo para mostrar diferencias, o para establecer un punto de referencia en las
propuestas de poltica econmica y social, sino como criterios en la asignacin de recursos de
inversin pblica.
El concepto de bienestar social
12
toma en cuenta tres aspectos: el nivel de vida, que indica el
grado de satisfaccin de las necesidades y requerimientos de una comunidad; el estndar de
vida, que refleja las aspiraciones sociales (normativas) en un momento dado; y la calidad de
vida, que se refiere fundamentalmente al volumen y distribucin de servicios pblicos y
sociales locales.
Siguiendo a estos autores (Aguilar, A., B. Graizbord y . Snchez, 1996:241), los indicadores del
bienestar social deben cumplir al menos los siguientes requisitos para poder utilizarse y
volverse operativos: a) deben ser indicadores comprensivos y medir condiciones sociales
reales; b) deben hallarse disponibles y constantemente evaluables, c) deben poder
desagregarse por rea geogrfica o localidad, d) deben poder evaluar resultados ms que
acciones, e) deben ser factibles de traducirse en metas de poltica.
Es interesante conocer que el Instituto de Investigacin para el Desarrollo Social de Naciones
Unidas (UNRISD) para obtener un ndice de bienestar social incluye nueve componentes

12
Aguilar, A., B. Graizbord y . Snchez (1996), pgs. 240 y 241.
5
CAPTULO UNO

bsicos
13
: nutricin, vivienda, salud, educacin, recreacin, seguridad, estabilidad social,
medio fsico e ingreso excedente. Aunque tambin mencionan otras propuestas que incluan
20 indicadores agrupados en siete aspectos generales: a) ingreso, riqueza y empleo; b) el
medio en el que se vive; c) salud; d) educacin; e) orden social; f) relaciones sociales, y g)
recreacin.
Al hablar de bienestar social, es necesario tambin tomar en cuenta la relacin no slo con las
normas y valores sociales, sino tambin reconocer la influencia que ejercen los diferentes
grupos de poder, los medios de comunicacin y las campaas publicitarias de carcter
comercial y/o poltico que van formando valores sobre los cuales se reflejan los sentimientos
de carencia.
Otro concepto que se ha utilizado en la teora del desarrollo es la equidad, entendida como la
reduccin de la desigualdad social en sus mltiples manifestaciones (CEPAL, 2000, Tomo I:XII).
Este concepto tambin ha servido para medir la calidad del desarrollo, principalmente cuando
se reconocen las repercusiones sociales de la inequidad en pases con gran desigual de la
distribucin del ingreso.
El esfuerzo por conseguir equidad es parte de los objetivos de los procesos de desarrollo, que
al mismo tiempo que se busca un crecimiento econmico ms estable y dinmico y, por ello,
competitivo, persigue tambin un desarrollo ms integrador en trminos sociales, y sostenible
en trminos ambientales. De manera paralela deben incluirse acciones para construir tejidos
sociales que permitan desarrollar sociedades ms integradas. En conclusin y coincidiendo
con lo planteado por la CEPAL
14
se trata de establecer objetivos ms amplios en un marco de
sociedades ms democrticas y con una ciudadana fortalecida.
La inequidad, que no es una caracterstica exclusiva de la actualidad
15
, s es un reflejo de
algunos modelos de desarrollo que han predominado en Amrica Latina, y son el producto de
estructuras econmicas, sociales, de gnero y etnias altamente segmentadas que se reproducen
intergeneracionalmente a travs de mltiples canales, por lo tanto el eje de las polticas de
desarrollo debe buscar romper los canales de reproduccin intergeneracional de la pobreza y
la desigualdad el educativo, el ocupacional, el patrimonial y el demogrfico- y las barreras
de la discriminacin por gnero y etnia, que agravan sus efectos.

13
Op. cit., pg. 243.
14
CEPAL (2000) Tomo I, pg. XII.
15
Op. cit., pgs. XII-XIII.
6
CAPTULO UNO

El objetivo esencial del desarrollo es lograr construir sociedades ms equitativas, poniendo
especial nfasis en los derechos econmicos, sociales y culturales (D.E.S.C.)
16
, que responden
a los valores de igualdad, solidaridad y no discriminacin, y resaltan la universalidad, la
indivisibilidad y la interdependencia de este conjunto de derechos con los civiles y polticos.
Por lo tanto, el desarrollo social no puede descansar exclusivamente en la poltica social;
tampoco el crecimiento y la poltica econmica pueden asegurar objetivos sociales sin tomar
en cuenta cmo se construye la poltica social. (CEPAL, 2000, Tomo I:XIII).
Lograr sociedades ms equitativas es alcanzar mayores niveles de bienestar para el conjunto
de la poblacin, para ello se necesita de una visin integral del desarrollo, que implica la
complementariedad entre polticas, adems de la inclusin de la ciudadana y la generacin de
capital humano.

1.1.4. Las dcadas del desarrollo
En el mbito internacional la dcada de los aos 1960-1970 fue declarada por las Naciones
Unidas como la primera dcada del desarrollo, y tuvo el objetivo, de segn la Asamblea
General, acelerar el avance hacia un crecimiento econmico autosostenido, bajo el ideal de
desarrollo igual a crecimiento econmico y promocin de lazos comerciales internacionales;
objetivo que concibe al desarrollo nicamente como el crecimiento de la economa de
mercado y la expansin de los lazos comerciales internacionales
17
.
Este ideal no tuvo los resultados esperados, ya que aunque creci la economa no se logr
disminuir el desempleo ni la disparidad en la distribucin de ingresos, sumado a un proceso
acuciante denominado transicin demogrfica (Lpez Accotto 1997), caracterizado por un
desfase en el ajuste entre el descenso de la mortalidad y la cada de la fecundidad, sumado a
los problemas de desnutricin infantil. Circunstancias que condujeron a un nuevo supuesto:
que el problema de la pobreza poda disminuirse reduciendo la fertilidad, a travs de una
poltica amplia de difusin de los mtodos de control de la natalidad entre la poblacin
femenina.
Aunque se hablaba de una situacin global generalizada y caracterizada por una lucha de
diversos grupos oprimidos y el surgimiento de nuevos actores sociales y polticos, las
demandas sociales en esta primera dcada del desarrollo eran distintas en los pases

16
Op. cit., pg. XIII.
17
Vase Portocarrero, P. y P. Ruiz (1990) y Lpez Accotto, A. (1997).
7
CAPTULO UNO

desarrollados y los del Tercer Mundo. Mientras en el primer mundo se vean sacudidos por
movimientos estudiantiles y de feministas defendiendo sus derechos civiles, en los pases en
vas de desarrollo, especialmente en Amrica Latina, se experimentaban cambios drsticos
ocasionados por la industrializacin y la migracin hacia las zonas urbanas, dando origen a
los barrios marginados sin servicios bsicos y en malas condiciones.
La segunda dcada del desarrollo, 1970-1980, tuvo como objetivo el crecimiento continuo del
bienestar de los individuos y la distribucin de beneficios para todos. Este objetivo aade al
debate una dimensin ms social y humana, encauzndose a la satisfaccin de las necesidades
bsicas, y destacando a travs de este nuevo enfoque el que la mujer juega un papel
importante en la satisfaccin de estas demandas, tanto en el ncleo familiar como en la
comunidad, por lo que se reconoce que la mujer tiene mayores implicaciones para las
polticas de desarrollo.
La descripcin de las Conferencias Mundiales y el anlisis a travs de las dos dcadas del
desarrollo definidas ambas por las Naciones Unidas, dan cuenta de las demandas sociales y
econmicas que genera la sociedad, pero es necesario destacar que aunque estos momentos
polticos sean claves para la difusin de nuevas estrategias, la accin y aplicacin de las
propuestas requieren de un anlisis exhaustivo de las condiciones especfica de cada sociedad,
ya que uno de los mayores problemas es el extrapolar los beneficios generalizando las
problemticas.
La experiencia que reflejan los anlisis de las Conferencias Mundiales, manifiestan que no es
posible generalizar las necesidades de una sociedad con determinadas condiciones
socioeconmicas desde la visin de otra con problemas distintos, por lo tanto es necesario
replantear la aplicacin de estrategias tomando en cuenta los elementos espaciales en que
habitan los diferentes grupos sociales.

8
CAPTULO UNO

1.1.5. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio aprobados en septiembre del 2000 en la Cumbre de
las Naciones Unidas constan de una serie de metas que los 189 Estados miembros se
comprometieron a cumplir para el ao 2015, y que establecen las prioridades para el diseo de
las agendas pblicas. Mxico es uno de estos pases comprometidos con los objetivos y para
ello ha establecido programas y polticas -como veremos ms adelante-. A continuacin hago
una relacin de estos ocho objetivos como referencia de la importancia de estos temas en la
planeacin y el diseo de polticas a nivel internacional
18
:
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
Reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un
dlar por da.
Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre.
2. Lograr la enseanza primaria universal
Velar por que todos los nios y nias puedan terminar un ciclo completo de
enseanza primaria.
3. Promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer.
Eliminar las desigualdades entre los gneros en la enseanza primaria y
secundaria, preferiblemente para el ao 2005, y en todos los niveles de la
enseanza para el 2015.
4. Reducir la mortalidad infantil
Reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los nios menores de 5
aos.
5. Mejorar la salud materna
Reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes.

18
Vase Naciones Unidas (2000).
9
CAPTULO UNO

6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
Detener y empezar a reducir la propagacin del VIH/SIDA
Detener y empezar a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades
graves
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las polticas y los programas
nacionales; invertir la prdida de recursos del medio ambiente.
Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua
potable.
Mejorar considerablemente la vida de, por lo menos, 100 millones de habitantes de
tugurios para el ao 2020
8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo
Desarrollar an ms un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas,
previsibles y no discriminatorio
Atender las necesidades especiales de los pases menos adelantados
Atender a las necesidades especiales de los pases en desarrollo sin litoral y de los
pequeos Estados insulares en desarrollo
Encarar de manera general los problemas de la deuda de los pases en desarrollo
con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostn
En cooperacin con los pases en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que
proporcionen a los jvenes un trabajo digno y productivo
En cooperacin con las empresas farmacuticas, proporcionar acceso a los
medicamentos esenciales en los pases en desarrollo
En colaboracin con el sector privado, velar porque se puedan aprovechar los
beneficios de las nuevas tecnologas, en particular, los de las tecnologas de la
informacin y de las comunicaciones.
10
CAPTULO UNO

1.2. Desarrollo Humano
1.2.1. Definicin y caractersticas del Desarrollo Humano
Uno de los cambios ms positivos de la ltima dcada fue el reconocimiento de que el
desarrollo tiene objetivos ms amplios, y la aparicin del concepto de Desarrollo Humano.
Los cambios ms importantes estn en poner en la agenda de valores globales el tema de los
derechos humanos, el desarrollo social, la equidad de gnero, el respeto a la diversidad tnica
y cultural, y la proteccin del ambiente. La mejor expresin de esta globalizacin de
valores
19
es la serie de declaraciones de las cumbres de las Naciones Unidas realizadas en los
aos noventa, incluida la Declaracin del Milenio. Los valores globales y, sobre todo, los
derechos humanos, en su doble dimensin de derechos civiles y polticos, por una parte, y de
derechos econmicos, sociales y culturales, por otra, deben considerarse como el marco tico
para la formulacin de las polticas de desarrollo.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), define el Desarrollo Humano
como el proceso mediante el cual se amplan las oportunidades de los individuos, las ms
importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable, acceso a la educacin y el
disfrute de un nivel de vida decente (PNUD, 1990:33).

Adems, en su definicin maneja dos
ideas indivisibles: el buen gobierno y el desarrollo humano sostenible, lo que conlleva a la
ampliacin de las opciones para todas las personas de la sociedad, esto significa que hombres
y mujeres particularmente, los pobres y vulnerables- estn en el centro del desarrollo.
El Desarrollo Humano es reconocido tambin como la expansin de la libertad de las
personas, la libertad es el conjunto de oportunidades para ser y actuar y la posibilidad de
elegir con autonoma. Tanto las oportunidades como la participacin de los individuos para
generarlas estn influidas por el entorno en el que viven, y en ese sentido el desarrollo
humano es local (PNUD, 2005: 1).
El desarrollo humano, Prez Franco
20
lo describe como el proceso de ampliacin de las
oportunidades y los niveles de bienestar a que pueden acceder las personas,
independientemente del grado de desarrollo, por lo que se le debe dar a la persona la
oportunidad de llevar una vida larga y saludable, de adquirir conocimientos y de acceder a los
satisfactores necesarios que le aseguren un nivel de vida digno. Por lo tanto es considerado
como un proceso integral que permite a las personas disponer de los bienes materiales y

19
Ocampo, J . y A. Uthoff (2002), pgs. 89 y 90.
20
Prez Franco, A. (2000), pgs. 11-13.
11
CAPTULO UNO

medios sociales, a travs de los cuales pueden incrementar sus niveles de bienestar, as como
ampliar sus capacidades y oportunidades para acceder al conocimiento, la ocupacin y la
cultura.
Esta concepcin del desarrollo como libertad promueve el ejercicio efectivo de derechos y
libertades como valor para la vida y el bienestar, la atencin poltica a las demandas de la
gente y en especial de la gente pobre, y promover el libre intercambio de valores e ideas, y la
ayuda para formar sus propios valores y detectar sus prioridades. Por lo tanto, un individuo es
libre segn lo significativas que le sean sus opciones de vida y el nmero de opciones para
escoger -las posibilidades que tienen los individuos para definir sus convicciones-, por eso
deben existir los medios para plantearse propsitos propios y actuar en consecuencia. La
libertad tambin involucra la existencia de oportunidades para que las personas puedan
reflexionar sobre su condicin, plantearse planes de vida y llevarlos a cabo. Adems de poder
transmitir sus valores, cooperar con otros, integrarse a la vida de su comunidad, participar
polticamente y contribuir a definir los derechos e instituciones con los que han de vivir.
En sntesis, el desarrollo como libertad requiere generar oportunidades y considera las
personas como agentes promotores de sus propios objetivos. No se deben ignorar las
caractersticas, ni los rasgos distintivos de los individuos en cada mbito, es necesario
reconocer las diferencias entre las libertades de los individuos en distintas regiones y
comunidades.

Caractersticas del Desarrollo Humano
Una caracterstica del Desarrollo Humano es que su mayor impacto se da en lo local
21
, ya que
al estar centrado en las posibilidades de eleccin de las personas, no puede desvincularse de
las circunstancias que rodean al individuo. La libertad humana tiene significado y comienza a
ejercerse en el entorno personal y social inmediato. Lo prximo a los individuos, ya sea en
trminos comunitarios, econmicos o geopolticos, influye crucialmente en sus planes de vida
y en las oportunidades para realizarlos. Lo que las personas ambicionan y aquello que pueden
alcanzar depende de los vnculos sociales en los que han estado inmersas, tambin depende
del potencial productivo de la zona en que nacen y viven, y de las instituciones cercanas que
les permiten conectarse con su nacin y el mundo. Otra caracterstica del Desarrollo Humano
es que no slo es importante el resultado final, sino tambin el proceso para alcanzarlo. El

21
PNUD (2005), pgs. 17-20.
12
CAPTULO UNO

proceso involucra tambin a los agentes que lo promueven, por ello tienen un papel
fundamental, tanto para generarlo como para valorarlo, y tal promocin y valor cobra mayor
sentido en el mbito local.
El desarrollo humano local, como lo define el PNUD en el Informe para Mxico del 2004
(PNUD, 2005:20), tiene que reconocer tres elementos: el alcance, la amplitud y la apropiacin.
El alcance es el mbito de impacto del desarrollo o de la poltica que lo impulsa; especifica a
qu individuos habr de beneficiar en ciertos grupos socioeconmicos en un territorio
determinado. Dado que toda accin de desarrollo involucra algn tipo de focalizacin, debe
definir con claridad no slo a quines favorece, sino tambin a quines pretende involucrar y
quines servirn de base para evaluarla. La amplitud, que delimita el conjunto de capacidades
humanas a promover, ya sea de forma directa o indirecta. La apropiacin, que resalta el papel
de los individuos como actores de su propio desarrollo y en cuanto a los insumos, productos,
procesos y compensaciones involucrados.
La afirmacin de que el Desarrollo Humano es local, segn el PNUD (PNUD, 2005:1), se basa
en la tesis de que una parte importante de las desigualdades entre individuos y entre regiones
se debe a la dinmica local en trminos econmicos, sociales e institucionales. Por ello,
considero fundamental para la propuesta del diseo de un instrumento de planeacin para el
Desarrollo Humano contemplar estos tres elementos para poder incidir en la poblacin: el
diseo de nuevas polticas pblicas con una visin integral-, reconocer la importancia del
territorio en el combate a la pobreza mbito local y regional-, y el trabajo con y desde las
instituciones para profesionalizar sus actividades e integrar el concepto de Desarrollo
Humano como poltica de gobierno.
En sus diferentes informes el PNUD hace mencin de otros elementos como son: la seguridad,
la integridad personal, la democracia y la descentralizacin
22
. En el Informe global de 2002,
se refiere a la seguridad y lo relaciona con la democracia, la participacin y la rendicin de
cuentas, planteando como objetivo prioritario el establecer un control democrtico de las
fuerzas de seguridad, es decir, asegurar que los militares, la polica y otras instituciones
relacionadas con la seguridad estn obligados a rendir cuentas democrticamente por el poder
que poseen.
Particularmente en los ltimos aos la democracia y la descentralizacin se han convertido en
referentes centrales para la discusin sobre polticas pblicas. Cada vez ms personas

22
Vase PNUD (1990, 2000, 2002, 2005).
13
CAPTULO UNO

reconocen que la democracia incorpora los principios de participacin y rendicin de cuentas
al proceso de Desarrollo Humano al ampliar las opciones de la gente al momento de decidir
quines y cmo habrn de gobernar. As, el informe global de 2002 seala que para que las
polticas y las instituciones cumplan con su objetivo de promover el Desarrollo Humano y
proteger la libertad y dignidad de todas las personas, deben ampliar y consolidar la
democracia.
La proteccin de la integridad personal del patrimonio y la libertad en trminos de derechos
civiles, son elementos claves del Desarrollo Humano, y se abordan en el Informe del 2005
23
,
reconociendo que una dbil proteccin de los derechos y libertades de los individuos
representa serios obstculos para el Desarrollo Humano.
En sntesis, y siguiendo los anlisis de Prez Franco
24
, el Desarrollo Humano promueve como
mecanismos de actuacin a la participacin, la autogestin, la educacin, el acceso a la
tecnologa, la regeneracin del tejido social. Y su definicin incluye: una visin integral, el
desarrollo sustentable, la subsidariedad, la democracia, el reconocimiento y promocin de
derechos humanos y sociales, el incremento de capacidades bsicas de las personas, el acceso
a niveles bsicos de bienestar, descentralizacin y coparticipacin, calidad y cobertura de los
bienes y servicios pblicos, transparencia, criterios claros y verificables de distribucin de
beneficios, y, premiar el desarrollo para no slo repartir recursos en funcin de la gravedad de
los problemas. Donde, siguiendo al mismo autor, la visin integral del Desarrollo Humano
nos obliga a revisar los mtodos y criterios empleados para el anlisis de los problemas
sociales. Buscando el incremento de capacidades bsicas como el conjunto de las condiciones
mnimas que cualquier individuo debe poseer para poder participar en las diferentes esferas
sociales -en este sentido aspectos como la alimentacin, la educacin y la salud se vuelven
prioritarios para aspirar a generar Desarrollo Humano-. Pero no significa nicamente
satisfacer las necesidades materiales ms elementales, sino que tambin implica un proceso
que estimule el desarrollo de los conocimientos, habilidades y vocaciones para que las
personas puedan cumplir satisfactoriamente con tareas y responsabilidades en los aspectos
familiar, laboral, cultural, social y poltico al tiempo que desarrollan sus conocimientos,
destrezas, potencial y capacidad. Y promoviendo el acceso a niveles bsicos de bienestar, que
no solo tiene que ver con aumentar la riqueza, el ingreso o el poder adquisitivo; se requiere

23
PNUD (2005), pg. 129.
24
Prez Franco, A. (2000), pgs. 17, 21 y 25.
14
CAPTULO UNO

del acceso y la amplia distribucin de bienes pblicos para todos, reflejados en
infraestructura, equipamiento y servicios pblicos.

1.2.2. Los informes de Desarrollo Humano y el ndice de Desarrollo Humano
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
25
, tiene como objetivo la
proteccin de los derechos humanos y de manera especial busca la potenciacin de la mujer.
Adems ofrece ayuda a los pases para la elaboracin y compartir soluciones en temas
relacionados con la gobernabilidad democrtica, la reduccin de la pobreza, la prevencin y
recuperacin de las crisis, la energa y el medio ambiente y el VIH/SIDA.
Para el PNUD el desarrollo de un pas no puede ser entendido solamente como crecimiento
econmico general, sino que se encuentra en cada uno de sus habitantes y en las posibilidades
que ellos tienen para vivir una vida en la que puedan realizar a plenitud su potencial como
seres humanos.
As, la definicin de Desarrollo Humano manejada por el PNUD, consiste en la libertad de que
gozan los individuos para elegir entre distintas opciones y formas de vida. Los factores que
permiten a las personas ser libres en ese sentido son la posibilidad de alcanzar una vida larga
y saludable, el poder adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos, y la
oportunidad de obtener los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso. De
aqu que en el ncleo del concepto de Desarrollo Humano se encuentran las personas y sus
oportunidades, no la riqueza que poseen, el ingreso que devengan, o las mercancas y
servicios que consumen. Dos definiciones de Desarrollo Humano, figuran como referencia
para el PNUD Mxico
26
:
El objetivo del desarrollo es crear un ambiente que permita a las personas disfrutar de
vidas largas, saludables y creativas (Mahbub ul Haq, Reflections on Human
Development).
El desarrollo es, de hecho, un compromiso trascendental con las posibilidades de la
libertad. (Amartya Sen, Desarrollo y Libertad)
El Informe Mundial sobre Desarrollo Humano fue lanzado por primera vez en 1990 con el
objetivo principal de establecer a la persona como el centro del proceso de desarrollo en el

25
Tal como se recoge en la pgina web oficial del PNUD.
26
Ibidem.
15
CAPTULO UNO

mbito del debate econmico, poltico y social. Los Informes centran el debate mundial sobre
cuestiones clave de desarrollo, proporcionando nuevos instrumentos de medicin, anlisis
innovadores y, a menudo, propuestas de poltica controvertidas. Se orienta por la creencia de
que el desarrollo, en ltima instancia, es un proceso de ampliacin de la capacidad de eleccin
de las personas (PNUD 2006), no simplemente una cuestin de ingresos nacionales. El equipo
independiente de expertos que elaboran los Informes utiliza la contribucin de una red
mundial de personalidades destacadas del sector acadmico, el gobierno y la sociedad civil
que aportan datos, ideas y las mejores prcticas.
Tambin existen los informes nacionales y locales que cuentan con el apoyo del PNUD, se han
publicado ms de 420 Informes Nacionales sobre Desarrollo Humano en 135 pases
27
. Estos
informes son elaborados por expertos e intelectuales nacionales que recurren a la red mundial
del PNUD para obtener asesoramiento e inspiracin, su xito demuestra el modo en que la
investigacin de calidad y la labor de promocin pueden suscitar debates de poltica, sealar
cuestiones urgentes a la atencin poltica, y ayudar a los pases a elaborar sus propias
soluciones para las cuestiones de desarrollo.
La razn ltima de los Informes Nacionales de Desarrollo Humano es convertirse en una
herramienta til y en un insumo para el debate pblico
28
. Al igual que el informe global del
ao 2000, dedicado al Desarrollo Humano y los derechos humanos, el informe de 2002 hace
nfasis en que el concepto de Desarrollo Humano no puede ignorar la importancia de las
libertades polticas y democrticas y subraya que, en su sentido ms amplio, el Desarrollo
Humano requiere una gobernabilidad democrtica que permita la participacin de todas las
personas en las instituciones y en las decisiones que moldean sus vidas, y que haga responder
de sus actos a todos los que estn en el poder.

El ndice de Desarrollo Humano
El ndice de Desarrollo Humano (IDH) fue construido por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1990. Actualmente es uno de los instrumentos ms
usados para medir el nivel de Desarrollo Humano de un pas y permite tambin compararlo
con la situacin que se vive en otros pases.

27
Ibidem.
28
PNUD (2005), pg. VIII.
16
CAPTULO UNO

El concepto de desarrollo propuesto por el PNUD no se limita a las dimensiones que el ndice
de Desarrollo Humano incorpora. Los informes globales, regionales y nacionales sobre
Desarrollo Humano han reconocido que ste es ciertamente ms amplio que la educacin, la
salud y el ingreso e incluye, entre otras cosas, la proteccin de los derechos humanos, el
fortalecimiento de instituciones que amparen las libertades fundamentales de los individuos y
su seguridad, la promocin de la participacin de las personas en los mbitos que afectan sus
vidas y el desarrollo de grupos de la sociedad civil.
El ndice de Desarrollo Humano (IDH)
29
, es una herramienta til para explorar las
caractersticas locales de las capacidades bsicas de los individuos en una sociedad. Aunque
el IDH ha sido un indicador til como herramienta de medicin y de argumentacin poltica
para incidir sobre polticas pblicas de desarrollo, es una herramienta imperfecta en la medida
en que toma ciertos aspectos del Desarrollo Humano (el acceso a recursos, salud y
educacin), pero no otros que tambin son esenciales para la calidad de vida. As, las
clasificaciones que se hacen a partir del IDH pueden resultar incompletas como elementos de
juicio sobre el bienestar individual desde una perspectiva integral de Desarrollo Humano.
El IDH atiende tres dimensiones:
Longevidad, medida a travs de la esperanza de vida al nacer.
Logro educacional, medido a travs de la alfabetizacin de los adultos y la matrcula
combinada de varios niveles educativos.
Nivel de vida, medido a travs del PIB per cpita anual ajustado (paridad del poder
adquisitivo en dlares).
Las principales caractersticas del IDH son:
El rango de variacin es de 0 a 1, donde 0 indica el menor nivel de DH y 1 el mayor.
A este tipo de ndices que van de 0 a 1 se le conocen como ndices normalizados, y se
construyen con el objeto de poder realizar comparaciones entre unidades territoriales
(pases, regiones, estados y municipios).
El IDH se divide en tres rangos de DH: alto (IDH de 0.800 a 1), medio (IDH de 0.500 a
0.799) y bajo (IDH menor o igual a 0.499). Esta clasificacin la establece directamente
el PNUD.

29
Vase PNUD (2005).
17
CAPTULO UNO

Reconociendo que el Desarrollo Humano es la suma de mltiples factores que van ms all
del desempeo de la gestin de las autoridades locales, los programas y el ndice pretende
constituirse en herramientas tiles para los diferentes niveles de gobierno involucrados en el
mejoramiento de la calidad de vida de las personas.
Por lo tanto, el Desarrollo Humano no puede limitarse a las dimensiones representadas en el
IDH. Las libertades de las personas no se definen solamente por su situacin en trminos de
salud, educacin e ingreso. Si se acepta la idea de que la proteccin de la integridad personal
y del patrimonio de las personas es crucial para el desarrollo humano, resulta obvio que el
IDH deja fuera dimensiones importantes y que las condiciones de inseguridad en cualquier
pas necesariamente afectan al desarrollo humano en su concepcin ms completa

(PNUD,
2005:135-136).

1.2.3. El Desarrollo Humano en las polticas pblicas y la Administracin
La desigualdad frena el crecimiento, hace menos efectivas las polticas pblicas y erosiona la
cohesin social. Por lo tanto, y para promover el Desarrollo Humano en el mbito local y
regional es necesario que exista un entorno institucional que sea capaz de abrir posibilidades
reales y concretar acciones pblicas exitosas generar seguridad pblica, acceso a la justicia y
mecanismos de transparencia en la gestin pblica-.
En el texto de Globalizacin, democracia y desarrollo: la revalorizacin de lo local
30
, Prats
hace referencia a la necesidad de hablar de democracia cuando se habla de desarrollo, como
dos conceptos que estn directamente relacionados.
Su anlisis hace referencia a la concepcin del desarrollo como expansin de la libertad, y por
lo tanto a la concepcin del desarrollo con una visin integral (econmica, social, poltica,
jurdica, medioambiental, de gnero, cultural, etc.), donde estos factores se interrelacionan y
se influencian entre s. Como condicin el desarrollo exige la eliminacin de las principales
fuentes de privacin de libertad: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y la tirana, la
escasez de oportunidades econmicas y las privaciones sociales sistemticas, el abandono en
que pueden encontrarse los servicios pblicos. Haciendo una reflexin interesante sobre el
problema del desarrollo, que en ocasiones se debe a la pobreza, pero en otras se debe a la
inexistencia de servicios bsicos, negacin de libertades polticas, o por la imposicin de

30
Prats Catal, J . (2004), pg. 88.
18
CAPTULO UNO

restricciones a la participacin efectiva en la vida social, poltica y econmica de la
comunidad.
En este texto, Prats
31
encuentra tambin una relacin entre distintos factores que intervienen
en el desarrollo como libertad. Que empieza en las libertades polticas (en forma de libertad
de expresin y elecciones libres) que contribuyen a fomentar la seguridad econmica; las
oportunidades sociales (en forma de servicios educativos y sanitarios) que facilitan la
participacin econmica; los servicios econmicos (en forma de oportunidades para participar
en el comercio y la produccin) que pueden contribuir a generar riqueza personal general, as
como recursos pblicos para financiar servicios sociales. En conclusin, dice que el
Desarrollo Humano plantea la necesidad de desarrollar las instituciones democrticas y la
gobernabilidad democrtica. Reflexin que retomo porque deja clara la necesidad de pensar
en que para el diseo de una poltica con visin integral es necesario tambin tener un estado
democrtico, entendiendo tambin al Desarrollo Humano como proceso poltico.

1.2.4. El Desarrollo Humano en el territorio
Como ya lo he descrito antes, existe una vinculacin muy estrecha entre el concepto del
Desarrollo Humano y el territorio mbito local y regional-. Llegando a ser estos los mbitos
ms propicios para el ejercicio de las libertades y la oportunidad de las personas para elegir su
opcin de vida.
El PNUD tambin hace una reflexin sobre lo regional, reconociendo que frecuentemente se
identifica lo local con lo regional, pero lo regional tiene otras connotaciones
32
:
Una regin est definida por una poblacin humana en proximidad territorial ligada
histricamente o por eleccin a una ubicacin geogrfica. La dependencia respecto de
la ubicacin provendra de una cultura compartida, de centros de empleo, de recursos
naturales o de otras caractersticas o servicios propios de la localidad especfica.
Una regin es un sistema jerrquico de localidades formado por pocas grandes urbes
y un gran nmero de ciudades de menor magnitud, en el cual la importancia de cada
una depende de la diversidad de bienes que ofrece, y sta a su vez del tamao relativo
de las reas de mercado existentes para los distintos bienes.

31
Op. cit, pgs. 88-90.
32
PNUD (2005), pg. 39.
19
CAPTULO UNO

Una regin puede determinarse segn los mercados nodales, donde el trabajo, el
capital o los flujos de bienes primarios tienen ms en comn dentro de una zona que
con factores comparables en otra. Ah las actividades econmicas estn orientadas
hacia un mismo punto, o nodo que domina su rea perifrica.
Un rea econmica funcional puede definir una regin, pues en tal zona el dominio
del nodo central corresponde a la dependencia de los trabajadores respecto de los
centros de empleo adyacentes en trminos de distancia entre sus lugares de residencia
y los de trabajo.
Una regin rural es un territorio con una o ms ciudades pequeas o medianas
rodeadas de amplio espacio abierto, que tiene una economa que comprende
actividades agrcolas, industriales y de servicios y que se caracteriza por tener una baja
densidad de poblacin.

La definicin de las regiones, descritas en el Informe de Desarrollo Humano para Mxico del
2004, hace mencin de un punto crtico, y es que raramente coincide con la divisin poltica,
lo cual dificulta la aplicacin de polticas. Como enfoque opuesto a esta limitacin, est la
utilizacin explcita de las regiones de planeacin
33
, las cuales corresponden a unidades de
control poltico o administrativo, la desventaja obvia de este enfoque es que los problemas de
desarrollo local no necesariamente se encuentran contenidos dentro de tales demarcaciones,
sino que en muchas ocasiones rebasan los lmites de ms de una de esas unidades de
autoridad.
Por otra parte Prats
34
, tambin hace una reflexin sobre la relacin entre el Desarrollo
Humano y el territorio. El autor habla del Desarrollo Humano local como proceso inseparable
de la construccin de la ciudadana y el espacio pblico local que implican las libertades
polticas efectivas para participar en la autoordenacin de la comunidad. Por ello, medidas
tales como el fomento de las organizaciones cvicas, la transparencia, la participacin, la
responsabilizacin y rendicin de cuentas, el fortalecimiento de las instituciones democrticas
mediante la limpieza de los procesos electorales, la apertura de los partidos polticos o la
seguridad jurdica resultan irrenunciables para el desarrollo humano local. Otro de los
elementos que considera que van en paralelo con el desarrollo humano local, es el diseo de la

33
Ibidem.
34
Prats Catal, J . (2004), pgs. 113 y 114.
20
CAPTULO UNO

poltica social que tiene el objetivo de reintegrar a la totalidad de la poblacin en la
ciudadana, construyendo un tipo de cohesin social basada en el aseguramiento de la libertad
y la dignidad de la persona, lo que implica la universalidad de los servicios pblicos y
sociales bsicos as como la participacin de los ciudadanos en su planificacin, gestin y
supervisin. Como tercer elemento del desarrollo humano local habla del respeto a la
multietnicidad y pluriculturalidad, y el derecho a desarrollar la propia identidad como
componente inalienable del Desarrollo Humano sin ms lmites que el debido respeto a los
derechos universales de humanidad. Concluye diciendo que el desarrollo humano local
revaloriza la poltica democrtica, extendindola conceptualmente al conjunto de actores y
prcticas necesarias para elevar la calidad de accin colectiva.

21
CAPTULO UNO

1.3. Pobreza
El desarrollo y el Desarrollo Humano son procesos que buscan respuesta a las condiciones de
pobreza en que vive la poblacin, por eso considero fundamental tambin hacer una reflexin
sobre las diferentes definiciones de pobreza, adems de su carcter relativo y la manera en
que en Mxico se ha intentado combatir.
Para las Naciones Unidas la pobreza se suele medir en dependencia del nivel de ingreso o de
gasto que permite sustentar un nivel de vida estrictamente esencial. Pero tambin entraa
factores como la nutricin, la esperanza de vida al nacer, la disponibilidad de agua no
contaminada y condiciones higinicas, la salud pblica, saber leer y escribir y otro aspectos
propios de la existencia humana (Lopes, N., 2002:218).
El concepto de pobreza, segn May
35
es ms que la falta de bienes materiales o servicios
bsicos, tambin tiene que ver con la ausencia de procesos de decisin de las personas
marginadas y excluidas de las sociedades incapaces de tener el control de muchos aspectos de
sus vidas.
Aunque la pobreza es un concepto asociado principalmente con la economa, por la carencia
de recursos, es conveniente sealar que tambin se considera pobreza a la falta de capacidad y
de oportunidades para acceder a ellos, como consecuencia de la ausencia de otros factores
como la salud y la educacin.
Siguiendo con esta idea, y los anlisis de algunos autores como Sen
36
hablan de que aunque
los indicadores de expansin econmica de algunos pases de Amrica Latina han mejorado,
no ha tenido necesariamente una repercusin directa en la reduccin de la pobreza, por lo
tanto, la pobreza no puede ser solamente atendida con proyectos de promocin econmica.
Pobreza es sinnimo tambin de vulnerabilidad social, precariedad, indefensin, impotencia,
inseguridad y exclusin. Normalmente, el concepto de pobreza se relaciona con la percepcin
de un ingreso insuficiente para tener acceso a un determinado nivel de bienestar. El ingreso ha
sido utilizado de manera extensa para medir la pobreza por dos motivos, segn lo describe
Szkely
37
: porque ofrece una cierta indicacin sobre la capacidad de las personas para
alcanzar un nivel de vida determinado y, en segundo lugar, porque la informacin sobre
ingresos se encuentra disponible ms fcilmente que otros determinantes del bienestar.

35
May, N. (1997), pg. 15.
36
Sen, A. (2003), pg. 3.
37
Szkely, M. (2002), pgs. 7-10.
22
CAPTULO UNO

Coincidiendo tambin con esta definicin de Gardner y Lewis, definimos la pobreza como
un estado en el que se les niega a las personas el acceso a las necesidades materiales, sociales
y emocionales de la vida. Aun cuando existen necesidades bsicas (agua, refugio y suficiente
ingesta calrica para la supervivencia), muchas de ellas estn determinadas culturalmente. La
pobreza es, antes que nada, una relacin social, resultado de la desigualdad, la marginacin y
la nulificacin poltica. (Gardner, K. y D. Lewis, 2003:56)
Pobreza humana es otro concepto que el PNUD
38
ha utilizado e implica la pobreza de ingreso,
pero se extiende a los requerimientos de consideracin, autoestima, educacin, salud, prdida
de capital y redes sociales, y necesidades de calificacin y recalificacin de los trabajadores
para entrar o para cambiar en el mercado laboral flexible bajo las exigencias de la
competitividad que exige la globalizacin y el cambio tecnolgico.
Como todo concepto social, la pobreza tambin es un concepto valorativo, lo que significa
que es producto de comparaciones y permite dar seguimiento a las condiciones de vida segn
los indicadores seleccionados para su valoracin correspondientes a un tiempo y a un
territorio-. Es importante sealar que algunos indicadores estn estandarizados y son
reconocidos mundialmente, y otros se generan segn las necesidades y la informacin con que
se cuente.
Desde otra perspectiva y siguiendo la propuesta de Iracheta
39
, el concepto de pobreza es
tambin cultural y poltico. Cultural, en el sentido que refleja una estructura de valores,
formas de relacin social, apreciacin y reconocimiento de ciertos niveles de vida, por lo
tanto, las estructuras culturales aceleran o dilatan los procesos sociales para superar las
necesidades de la poblacin. Y poltico, en la medida en que desde su conceptualizacin
poltica hasta las acciones por parte de las estructuras de gobierno, adquiere diversas formas
acordes con las condiciones concretas del desarrollo poltico.
Por lo tanto, la pobreza no es solo la carencia de recursos econmicos, sino que es la carencia
de una suma de factores, lo que genera una consecuencia de ausencia, como son de libertad,
de control, de decisin y de dominio social y poltico, de generar redes, y por el contrario
genera situaciones de abuso, de exclusin y de riesgo.

38
Ortega E. (2002), pg. 33.
39
Iracheta Cenecorta, A. (1997), pg. 223.
23
CAPTULO UNO

Es por esto que la pobreza debe ser conceptualizada como un fenmeno multifactorial que
inhibe o limita el desarrollo de las potencialidades y capacidades de las personas, las familias
y las comunidades. As, en vez de calificarla nicamente como la carencia de satisfactores
econmicos, la pobreza puede ser tambin sensiblemente identificada como el impedimento
estructural para acceder a mejores condiciones de vida. (Maldonado Venegas, L., 2002:48)

1.3.1. El carcter relativo de la pobreza
Por ser un concepto valorativo, es tambin un concepto relativo que se relaciona con el cruce
de factores que la producen. Estos factores pueden estar relacionados con caractersticas
territoriales, de raza, de edad, de vulnerabilidad, de gnero, por mencionar algunos. Por lo
tanto la pobreza no es igual en zonas rurales que en zonas urbanas, como tampoco es igual a
lo largo de la historia, siendo muy diferente su manifestacin actual a la que se tena hace dos
siglos. Asimismo, en un mismo perodo temporal la pobreza puede ser vista de manera muy
distinta por parte de culturas diferentes indgenas, inmigrantes-. En este sentido, su
concepcin ha cambiado a lo largo del tiempo y en la actualidad existen definiciones ms
integrales que responden a la complejidad de la pobreza y se refleja en los instrumentos para
medirla y compararla.
En lo que se refiere a las formas de medir la pobreza, estas tambin han evolucionado al igual
que el concepto. Existe la construccin de ndices, como el ndices de Necesidades Bsicas
Insatisfechas (NBI)
40
que incluye las condiciones sociales y materiales de vida; tambin
existen los ndices de marginacin o el ndice de Desarrollo Humano que permiten calcular y
comparar la situacin en la que se encuentra una comunidad.
Para disear polticas y programas de combate a la pobreza es necesario establecer algunos
criterios que permitan definir y medir con criterios similares sus indicadores, con la finalidad
de poder disear instrumentos que propicien un acercamiento ms fiel a la realidad e impactar
positivamente en una sociedad y en su territorio.
La dinmica sociodemogrfica en general y las migraciones en particular, han sido procesos
sociales que mantienen una relacin directa con la pobreza y con la bsqueda de
oportunidades. Por eso tradicionalmente se hablaba de las migraciones de la zonas rurales a
las zonas urbanas, y en estos movimientos se detectaban la diferencia entre las condiciones de

40
Brakarz, J ., M. Greene y E. Rojas (2002), pg. 8.
24
CAPTULO UNO

pobreza de un mbito y del otro, por lo tanto las polticas de combate a la pobreza respondan
a una diferencia marcada por el territorio y por las condiciones del entorno, adems de las
condiciones de los propios migrantes. Ahora las migraciones se dan adems tambin entre
pases, donde interviene muchos otros factores.
Con esta reflexin quiero destacar simplemente la importancia que siempre ha tenido el
territorio en el diseo de las polticas y de los instrumento de actuacin de los gobierno. Por lo
tanto, para que la poltica social pueda territorializarse y comprender su carcter relativo, o
por decirlo de otra manera, entender la interrelacin de factores mltiples que generan
distintos niveles de pobreza, es necesario vincularla siempre al mbito territorial.
Uno de los fenmenos ms estudiados sobre la pobreza es la diferenciacin entre la pobreza
urbana y rural. Existen estudios
41
que confirman que la mayor parte de los pobres del pas
hablando de Mxico- estn en las ciudades. Contrario al fenmeno de las dcadas de los
sesenta y setenta, donde la mitad de la poblacin pobre del pas estaba en las zonas rurales, a
partir de la primera mitad de la dcada de los ochenta los pobres urbanos ya representaban el
60% del total de la poblacin en condiciones de pobreza.
La pobreza urbana esta determinada por procesos sociales lacerantes y desgarradores que se
suman a la falta de otros elementos como identidad, arraigo, solidaridad, espacios de
participacin, y la falta de cohesin comunitaria y familiar. Reflejando una creciente
polarizacin y desigualdad de la poblacin en las ciudades, que trae consecuencias violentas
en la convivencia social, principalmente por la segregacin espacial y el incremento de las
actividades informales. Esta segregacin espacial se caracteriza por la competencia entre los
distintos grupos sociales por localizarse en lugares que tienen mayores ventajas sobre otras,
principalmente por su accesibilidad, calidad y oferta de recursos y servicios infraestructuras
y equipamientos-. De aqu que la marginalidad y la fragmentacin social de las ciudades
ocasionada principalmente por los grandes contrastes sociales y las desigualdades econmicas
y de acceso al territorio, son motivo de violencia e inseguridad urbana, por eso cuando una
zona urbana se caracteriza por elevados ndices de pobreza, desigualdad social y falta de
justicia, es evidente que estn dadas las condiciones para que la delincuencia prolifere
(Carrillo, I., 2002:124).
Otros fenmenos que se relacionan con la pobreza urbana, son el hacinamiento por la falta de
vivienda, las viviendas informales en zonas de riesgo, la contaminacin del medio ambiente

41
Vase a Maldonado Venegas, L. (2002) y Perlo Cohen, M. (2000).
25
CAPTULO UNO

en especial de las aguas y del aire, la deficiencia de los servicios de saneamiento y
abastecimiento, el dficit en la accesibilidad a transporte pblico, y la delincuencia. Todos
estos fenmenos directamente relacionados con las carencias y condiciones del territorio.
Aunque la pobreza en las ciudades sea un tema prioritario, considero que en cualquiera de los
dos mbitos territoriales la problemtica requiere de estrategias integrales y de un anlisis
desde una perspectiva regional.

1.3.2. Pobreza y exclusin del espacio
La pobreza y su relacin con la falta de oportunidades y condiciones del territorio, se
convierte en un tema prioritario para esta tesis, cuyo objetivo es el diseo de polticas pblicas
e instrumentos que promuevan una visin integral que enmarque las acciones sectoriales.
La idea de orientar territorialmente las intervenciones, y principalmente de agregar la
dimensin espacial a los programas sociales, propone institucionalizar en la planeacin un
enfoque integral que busque romper el ciclo de pobreza que exige acciones multisectoriales,
coordinadas entre s y que puedan dar solucin a las necesidades especficas de los grupos
ms vulnerables.
La exclusin social, segn May
42
, es un concepto ms amplio que el concepto de pobreza,
porque tiene que ver con la incapacidad de poder participar activamente en la vida econmica,
social, poltica y cultural de una sociedad.
De aqu que no se contemplen como sinnimos pobreza y exclusin. Maldonado
43
habla de
que la pobreza hace referencia a las limitantes para acceder a un estado de bienestar y
desarrollo; en tanto que la exclusin se refiere a un proceso que abarca todos los aspectos de
la situacin de un individuo o de un grupo que se enfrenta al rechazo por parte del sistema
social. Y es que la pobreza puede ser consecuencia del aislamiento geogrfico, y por tanto de
exclusin por las condiciones de difcil acceso a distintos bienes y servicios.
Esta relacin entre la pobreza, la exclusin y el espacio el territorio-, son determinantes para
conocer algunas de las causas del deterioro en la calidad de vida de una poblacin, existen por
ejemplo los riesgos a los que est expuesta un sector de la poblacin vulnerable ante los
desastres naturales, pero tambin existe el factor poltico y econmico que influye en el

42
May, N. (1997), pg. 15.
43
Maldonado Venegas, L. (2002), pg. 54.
26
CAPTULO UNO

territorio, debido al agotamiento de los recursos o el desgaste del modelo econmico o la
inoperancia de las decisiones de los diversos agentes, entre ellos el sector pblico.
Combatir la pobreza y la exclusin adquiere una importancia estratgica en las acciones del
territorio, para lo cual ser necesario integrar en el diseo de las polticas, acciones de
creacin de infraestructura y servicios para el consumo colectivo, pero que adems propicien
la distribucin equitativa de la riqueza, la ampliacin de las libertades y fomenten la
democracia, promuevan la igualdad de oportunidades para la educacin y para el trabajo
remunerado, y consideren el desarrollo de la justicia y la seguridad social como puntos claves
de la poltica.
El diseo de las polticas ha sido influenciado por la forma en que ha evolucionado la visin,
la conceptualizacin y la medicin de la pobreza. En una publicacin del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)
44
sobre experiencias en programas de mejoramiento de
barrios, se mencionan dos tendencias en la forma de conceptualizar las dimensiones de las
polticas de combate a la pobreza: una enfocada a las dimensiones individuales y otra
enfocada a las dimensiones estructurales.
Por otra parte, Maldonado
45
habla de que las polticas de lucha contra la pobreza y la
marginacin deben combinar inevitablemente estrategias productivas e inclusivas, ya que
aumentar la riqueza es imprescindible en la lucha contra la pobreza, pero hasta ahora el
crecimiento econmico no ha impedido que la pobreza siga extendindose y agravndose,
esto se debe principalmente a una inequitativa distribucin del ingreso y a una cultura
tradicionalista anclada en el autoritarismo.
Otra caracterstica para el diseo de las polticas de combate a la pobreza, segn Loria
Savion
46
, es la identificacin de los diferentes grupos reconociendo sus necesidades y
prioridades, lo que implica la construccin de indicadores desagregados que permitan
identificar los niveles de desigualdad y exclusin de los grupos especficos. Adems de la
participacin, como expresin de la relacin y dilogo entre las demandas sociales y las
propuestas del Estado, y del impulso de acciones que promuevan la formalizacin de
empleos, la recuperacin y el uso democrtico del espacio pblico, la inversin de la
tendencia a la concentracin de la riqueza y de las oportunidades.

44
45
Maldonado Venegas, L. (2002), pg. 55.
46
Loria Savinon, C. (2002), pg. 185.
27
CAPTULO UNO

1.4. Pobreza y desarrollo en Mxico
1.4.1. Medicin de la pobreza en Mxico
Existen diferentes mtodos para estimar el nmero de personas que se encuentran en
condiciones de pobreza, por lo tanto las cifras son slo aproximaciones y su magnitud
depende del mtodo que se utilice para calcularlas, adems su medicin es una tarea que
requiere de una constante verificacin de informacin.
En Mxico, y de manera especfica, la Secretara de Desarrollo Social
47
, reconoce que la
pobreza y, en general, los rezagos sociales, son causados principalmente por la elevada
desigualdad en la posesin de recursos y por la incapacidad de la economa para generar
bienes y servicios para toda la poblacin. Por lo tanto, si se logra identificar las restricciones
que enfrentan ciertos grupos para adquirir activos y emplearlos productivamente, ser posible
idear polticas pblicas que puedan atacar directamente las causas de la pobreza y la
marginacin. El enfoque consiste en identificar las restricciones que causan rezagos sociales,
y en aplicar instrumentos y programas orientados a su eliminacin. Esto, como lo dice el
autor, da inicio a una nueva generacin de polticas sociales en Mxico.
Un problema, para el caso de Mxico, es cmo se reparten los beneficios. Mxico se
encuentra en esta situacin; en trminos del tamao de la economa mundial ocupa
actualmente el noveno lugar del mundo, y es un pas con un producto por habitante de nivel
medio-superior, segn las clasificaciones del Banco Mundial. Pero por otro lado, ocupa el
doceavo lugar en trminos de desigualdad a nivel mundial y el cuarto lugar en Amrica
Latina. La pobreza, por lo tanto, no parece ser exclusivamente un problema de escasez de
recursos, sino tambin de desigualdad
48
.
As los estndares internacionales clasifican a Mxico como un pas de ingresos medios, que a
pesar de su riqueza se encuentra clasificado entre los pases con mayor desigualdad en
Latinoamrica.
La pobreza fue una de las grandes preocupaciones de la Secretara de Desarrollo Social
(SEDESOL) durante esta Administracin (2001-2006). En Mxico, al igual que en otros
pases, no existe un consenso sobre el tipo de satisfactores mnimos que deben considerarse
para identificar a los pobres del resto de la poblacin. A partir de esta interrogante surge la

47
Szkely, M. (2002), pgs. 7 y 8.
48
Vzquez Mota, J . (2002), pg.7.
28
CAPTULO UNO

iniciativa de la creacin de un Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (CTMP)
49
. Este
CTMP se form con la finalidad de formular un nuevo procedimiento para la medicin de la
pobreza en el pas, las principales razones para esta propuesta fueron las limitaciones de los
estudios disponibles sobre el tema y la falta de informacin estadstica pertinente. El objetivo
consisti en definir indicadores que reflejaran la magnitud y la evolucin de la pobreza y que
sirvieran de referencia para diagnosticar sus orgenes, adems que fuera una herramienta para
disear polticas pblicas que atendieran y evaluaran las acciones gubernamentales para la
superacin de la pobreza. El CTMP estuvo conformado por la titular de la Secretaria de
Desarrollo Social, quien figura como su presidente adems de varios funcionarios y asesores
de la Oficina de la Presidencia, as como representantes del Consejo Nacional de Poblacin
(CONAPO), el Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI), y
acadmicos de distintos centros (Colegio de Mxico, Universidad Autnoma Metropolitana-
Iztapalapa, Centro de Investigacin y Docencia Econmica y Universidad Iberoamericana).

La metodologa
Con base en los criterios del CTMP se definieron tres lneas de pobreza
50
:
- Pobreza alimentaria: la poblacin que tiene un ingreso insuficiente como para
proveerse una dieta que satisfaga los requerimientos nutricionales mnimos para la
supervivencia.
Este primer concepto lleva a calificar como pobres a todos aquellos hogares que no
tienen ingreso suficiente para adquirir la canasta alimentaria, de esta manera es posible
tener una primera medida de la incidencia de pobreza.
- Pobreza de capacidades: la poblacin que tiene un ingreso suficiente como para
satisfacer sus necesidades de alimentacin, pero que no cuenta con la capacidad de
invertir en educacin, salud, vivienda, transporte, vestido y calzado.
Esta segunda medida de pobreza da cuenta del hecho de que el ser humano para
potenciar sus capacidades personales necesita satisfacer otras necesidades bsicas
adems de las alimenticias, tales gastos son los referentes a cuidados de la salud y
educacin bsica.

49
Vase Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (2002).
50
Ver Szkely, M. (2003) y Subsecretaria de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin de la Secretaria de Desarrollo Social y
CIDE (2002).
29
CAPTULO UNO

- Pobreza de patrimonio: la poblacin con un ingreso suficiente como para satisfacer
sus necesidades de alimentacin, educacin y salud, pero no con la capacidad
econmica para invertir en transporte, vivienda, vestido y calzado.
El tercer concepto de pobreza agrega no slo a la canasta alimentaria y a las
necesidades consideradas en el concepto anterior, sino tambin aquellas que permiten
al ser humano vivir de manera digna. Estas necesidades adicionales son: vestido y
calzado; vivienda, energa elctrica y combustible; estimacin del alquiler de la
vivienda; y, transporte pblico.

Segn datos preeliminares del CTMP
51
para el ao 2000, en Mxico: el 18.6% de los hogares
no tiene un ingreso suficiente para adquiere una canasta bsica de alimentos, lo que
corresponde al 24.2% de la poblacin total. El 25.3% de los hogares (31.9% de la poblacin)
carece del ingreso necesario para satisfacer sus necesidades de alimentacin, educacin y
salud. El 45.9% de los hogares (53.7% de la poblacin) tiene un ingreso insuficiente para
cubrir los requerimientos anteriores ms los de otros bienes adems de vestido, calzado,
vivienda y transporte pblico.
La identificacin de los hogares pertenecientes a cada nivel de pobreza se realiza
considerando la siguiente informacin: el costo diario de la canasta bsica de alimentos por
persona es de $20.90 para las zonas urbanas y de $15.40 para las rurales. El ingreso diario por
persona necesario para satisfacer las necesidades de alimentacin, educacin y salud se
calcula en $24.70 para las zonas urbanas y $18.90 para las zonas rurales. El ingreso diario por
persona requerido para cubrir las necesidades de alimentacin, salud, educacin, vestido,
calzado, vivienda y transporte pblico se estima en $41.80 en zonas urbanas y $28.10 en
zonas rurales. Los tres clculos se realizaron a precios en pesos mexicanos de agosto del ao
2000. (Ver esquema 1)

51
Subsecretaria de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin de la Secretaria de Desarrollo Social y CIDE (2002).
30
CAPTULO UNO

Esquema 1. Medicin de lneas de pobreza
52

Proporcin del
total de hogares
e individuos
Pobreza patrimonio Urbano $ 41.8
Rural $ 28.1
Proporcin de hogares cuyo ingreso por persona es
menor al necesario para cubrir el patrn de consumo
bsico de alimentacin, vestido y calzado, vivienda,
salud, transporte pblico, educacin y otros bienes.
Hogares 45.9%
Personas 53.7%
Pobreza de capacidades Hogares 25.3% Urbano $ 24.7
Personas 31.9% Rural $ 18.9
Proporcin de hogares cuyo ingreso por persona es
menor al necesario para cubrir el patrn de consumo
bsico de alimentacin, salud y educacin
Urbano $ 20.9
Pobreza alimentaria
Hogares 18.6% Rural $15.4
Proporcin derogares cuyo ingreso por persona es menor
al necesario para cubrir las necesidades de alimentacin
correspondientes a los requerimientos establecidos en la
canasta alimentara de INEGI-CEPAL
Personas 24.2%
Pesos por
persona por da

52
Op. Cit. pg. 4.
31
CAPTULO UNO

1.4.2. ndice de marginacin
El Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO)
53
calcula el ndice de marginacin para los
estados, municipios y localidades del pas, y lo define como una medida resumen que permite
diferenciarlos segn la intensidad de las privaciones que padece su poblacin. El ndice asocia
la marginacin con cuatro temas principales: educacin, vivienda, ingresos monetarios y
distribucin de la poblacin. A partir de estos temas, CONAPO identifica nueve formas de
exclusin y mide la intensidad de cada una de acuerdo al porcentaje de la poblacin que no
participa del disfrute de bienes y servicios esenciales para el desarrollo de sus capacidades
bsicas.
El clculo del ndice utiliza los siguientes nueve indicadores socioeconmicos
54
:
Vivienda:
1. Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares sin agua entubada
2. Porcentaje de ocupantes en viviendas sin drenaje ni sanitario exclusivo
3. Porcentaje de ocupantes en viviendas sin energa elctrica
4. Porcentaje de ocupantes en viviendas con piso de tierra
5. Porcentaje de viviendas con algn nivel de hacinamiento (definido como ms de dos
personas por cuarto)
Educacin:
6. Porcentaje de poblacin de 15 aos o ms analfabeta
7. Porcentaje de poblacin de 15 aos o ms sin primaria completa
Ingresos monetarios:
8. Porcentaje de poblacin ocupada con ingresos de hasta dos salarios mnimos
Distribucin de la poblacin:
9. Porcentaje de poblacin que vive en localidades de menos de 5.000 habitantes

53
CONAPO (2005), pg. 11.
54
Con estos nueve indicadores se aplica el anlisis de componentes principales, para reducir el nmero de variables y hacer
los datos ms fciles de interpretar. En base a la varianza de las variables y a la correlacin que existe entre ellas, este
mtodo crea nuevas variables, la primera de las cuales explica la mayor parte de la varianza total. Esta nueva variable es el
valor del ndice de marginacin.
32
CAPTULO UNO

A nivel estatal, el grado de marginacin se considera muy bajo cuando el ndice de
marginacin tiene un valor entre -1.52944 y -1.15143; bajo cuando su valor va de -1.15143 a
-0.39539; medio cuando su valor est entre -0.39539 y -0.01738; alto cuando su valor est
entre -0.01738 y 0.73866; y muy alto cuando su valor se ubica entre 0.73866 y 2.25073.
J alisco presenta un ndice de -0.76076, correspondiente a un grado de marginacin bajo, y
como Estado ocupa el octavo lugar entre los estados con menor ndice de marginacin en el
pas. El valor ms bajo del ndice de marginacin se presenta en el Distrito Federal, con un
valor de -1.52944, el valor ms alto corresponde a Chiapas, con 2.25073.
La medicin de la pobreza y grado de marginacin son variables resumen de dos fenmenos
diferenciales (ver cuadro 1):
- Medicin de la pobreza sintetiza en una sola dimensin las condiciones
socioeconmicas de los hogares y refleja la severidad de su condicin (pobre o no
pobre) a partir de las siguientes dimensiones: caractersticas del hogar, ingresos,
seguridad social, caractersticas de la vivienda y activos del hogar.
- La marginacin resume la masa carencial de unaunidad geogrfica determinada (en
este caso puede ser a nivel municipal, localidad, AGEB rea geoestadstica bsica- o
manzana), permitiendo establecer una ordenacin entre las distintas unidades de
observacin, abordando el fenmeno a partir de cuatro dimensiones: educacin,
vivienda, poblacin y empleo.
El ndice de Desarrollo Humano tambin tiene que ver con resmenes de variables relativas
al Desarrollo Humano (educacin, salud, nivel de vida) en unidades geogrficas especficas.
33
CAPTULO UNO

Cuadro 1. Cuadro comparativo de ndices de medicin de pobreza, marginacin y Desarrollo
Humano
55
.
ndice
Unidad de
medida
Dimensiones
Caractersticas/ descripcin
ndice de
pobreza
Hogares
- Caractersticas del hogar
- Ingresos
- Seguridad social
- Caractersticas de la
vivienda
- Activos del hogar
Sintetiza en un slo ndice las
condiciones socioeconmicas de los
hogares y refleja la severidad de su
situacin (pobre o no pobre).
ndice de
marginacin
Unidad geogrfica
(estado, municipio,
localidad, AGEB o
manzana)
- Educacin
- Vivienda
- Poblacin
- Empleo

Resume la masa carencial de una
unidad geogrfica determinada,
permitiendo establecer una orientacin
entre las distintas unidades de
observacin, abordando el fenmeno a
partir de cuatro dimensiones.

ndice de
Desarrollo
Humano
(IDH)
Unidad geogrfica
(estados y
municipios)
- Longevidad
- Educacin
- Nivel de vida
Resumen de variables relativas al
Desarrollo Humano (educacin, salud,
nivel de vida) en unidades geogrficas
especficas. El rango de variacin del
IDH va de 0 a 1, donde 0 indica el
menor nivel de Desarrollo Humano y 1
el mayor.

1.4.3. Implicaciones de la pobreza en las polticas pblicas
En Mxico, a nivel nacional, se dise la estrategia de poltica social que sirve de gua de
actuacin para todos los programas y polticas de desarrollo, de ah surge el Programa
Nacional de Desarrollo Social (PNDS), que considera el Desarrollo Humano como el proceso
de ampliacin de las oportunidades y los niveles de bienestar a que pueden acceder las
personas, y donde independientemente del grado de desarrollo, se le debe dar al individuo la
oportunidad de tener una vida larga y saludable, de adquirir conocimientos y de acceder a los
satisfactores necesarios que le aseguren un nivel de vida digno
56
.
Los objetivos del PNDS son alcanzar la cobertura total de la educacin, erradicar el
analfabetismo, garantizar la cobertura universal de los servicios de salud, equilibrar el
desarrollo econmico y social con el respeto y cuidado del medio ambiente, mejorar el nivel
de vida y superar la pobreza extrema. Y propone como elementos esenciales para la
construccin de una va hacia el desarrollo pleno de las personas, familias y comunidades, la

55
Elaboracin propia a partir de datos suministrados por la Secretara de Desarrollo Humano del Gobierno del Estado de
J alisco (en lo sucesivo SDH).
56
SEDESOL (2001), Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, pgs. 11 y 12.
34
CAPTULO UNO

igualdad de oportunidades, el desarrollo de capacidades, la seguridad, el impulso para la
construccin del patrimonio, y la equidad.
Por lo tanto, el PNDS define un conjunto de polticas y acciones que garantizan la presencia
de una red social integral con un enfoque territorial y con acciones especficas en cada etapa
de la vida de las personas. Promueve la creacin de espacios de convivencia y desarrollo, as
como de regiones dotadas de los servicios necesarios y las oportunidades para que las
personas y familias vivan en condiciones dignas.
Para J alisco, la definicin de las acciones del gobierno para el desarrollo las encontramos en
el Plan Estatal de Desarrollo (PED)
57
, donde se reconoce como estrategias la ampliacin de las
opciones, capacidades y oportunidades de las personas o los grupos, quienes con el impulso
del Estado deben convertirse en los promotores de su propio desarrollo.
Es importante destacar otros elementos que han cambiado la perspectiva de las polticas
pblicas en Mxico, como es el enfatizar en temas como el federalismo y la democracia, y en
la responsabilidad y rendicin de cuentas de los gobernantes, promoviendo as, una nueva
forma de llevar a cabo las polticas desde una relacin participativa entre ciudadanos y
gobierno. Se reconoce, por lo tanto, que el pas ha pasado de una transicin de un gobierno
centralista a un gobierno descentralizado, principalmente cuando se refiere a la transferencia
de fondos para el desarrollo social por parte del gobierno central a los estados y municipios.
Es aqu donde la calidad de las instituciones para la aplicacin de las polticas pblicas toma
un papel decisivo para el ejercicio efectivo y transparente de los recursos y las acciones. Por
esto es que un reto para Mxico consiste no slo en examinar lo que cada autoridad realiza,
sino lo que el sistema en su conjunto se propone alcanzar y cmo lo hace (PNUD, 2005:44).
As, el fortalecimiento institucional, la prevencin y la rendicin de cuentas a la sociedad
ofrecen importantes posibilidades de accin para mejorar el combate a la inseguridad en el
mbito local y al mismo tiempo generar un ambiente de mayor confianza hacia las
autoridades encargadas de esta tarea. En decir que el ejercicio de las libertades individuales y
el desarrollo pleno de las capacidades de los individuos requiere de un entorno institucional
adecuado.
Otro reto para la aplicacin de las polticas pblicas en Mxico es la enorme heterogeneidad
de caractersticas de las localidades. De acuerdo con el Censo de Poblacin y Vivienda del

57
Gobierno del Estado de J alisco (2001).
35
CAPTULO UNO

ao 2000
58
, el pas tiene en total 199 mil 369 localidades; de las cuales 196 mil 382 se
clasifican como rurales; 2 mil 528 se consideran semiurbanas y 513 urbanas.
Pero la diferencia entre las localidades tambin se marca por la diferencia en la marginacin
que existe entre ellas. Siguiendo la lnea de las desigualdades como punto de referencia,
vemos que en el anlisis hecho por Scott
59
, explica que existe un diferencial de
aproximadamente 20 aos en expectativas de vida entre los municipios ms pobres y los ms
ricos del pas.
Para atender esta desigualdad, la estrategia actual de gasto social en Mxico se ha dividido
presupuestalmente en acciones amplias para la poblacin en su conjuntos y acciones
dirigidas, para las poblaciones pobres que no tienen acceso a acciones del primer tipo. Esta
clasificacin y asignacin relativa de recursos sugiere, por un lado, que las acciones amplias
son progresivas en su incidencia y de acceso universal excepto por un grupo de poblacin
marginal y, por el otro, que las acciones dirigidas llegan en forma efectiva a quienes quedan
excluidos de las acciones amplias. En los ltimos aos se han dado reformas importantes en
algunas de las principales acciones dirigidas, con criterios de asignacin ms transparentes,
mecanismos de focalizacin ms efectivos, y estructuras institucionales ms eficientes.

1.4.4. Las condiciones en Mxico segn los datos del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD)
En este apartado hago una descripcin de los datos que maneja el PNUD para Mxico en el
panorama mundial
60
:
En el informe mundial del ao 2002, Mxico ocup el lugar 54 de una lista de 173
pases, con un IDH de 0.796 que lo posicionaba en un nivel de DH medio.
A partir del IDH calculado en el 2003, Mxico se posiciona como un pas con DH alto,
ya que alcanz un ndice de 0.800 y ocup la posicin 55 de 175 pases a nivel
mundial.
En el informe mundial del ao 2004, dentro de una lista de 177 pases, Mxico est
ubicado en el lugar 53 con un ndice de 0.802, lo cual significa que sigue con un nivel
de DH alto.

58
PNUD (2005), pg. 99.
59
Scott, J . (2000), pgs. 483 y 484.
60
Elaboracin propia a partir de datos suministrados por la SDH.
36
CAPTULO UNO

ndice de Desarrollo Humano Estatal
61

Las conclusiones del estudio son las siguientes:
En Mxico hay 14 entidades que se encuentran en el rango de DH alto, 18 en el rango de
DH medio y ninguna en el rango de DH bajo.
J alisco tiene un IDH igual a 0.811. Esto lo ubica en el lugar 13 a nivel nacional, dentro del
grupo de estados con niveles de DH alto.

ndice de Desarrollo Humano Municipal
62

Las estimaciones del IDH a nivel municipal nos llevan a las siguientes conclusiones:
En J alisco hay 13 municipios que se encuentran en el rango de DH alto, 111 en el rango de
DH medio y ninguno en el rango de DH bajo.
Las diferencias entre los municipios de J alisco empiezan a ser notorias cuando se
observan las variables educativas. Pero es aun ms amplio en los ingresos por persona que
en la longevidad o la educacin. Al comparar los niveles del IDH alcanzados por Zapopan
y Mezquitic con los de algunas regiones del pas, se observa que en J alisco coexisten
niveles de vida similares a los de las delegaciones del DF y municipios de Nuevo Len,
pero tambin hay niveles inferiores al promedio nacional cuyos niveles de vida no son
muy diferentes a los de Oaxaca y Chiapas.
Esto se debe principalmente al problema de dispersin poblacional en la entidad. Segn
informacin del INEGI para el ao 2000, las ciudades de Guadalajara, Tlaquepaque,
Tonal, Zapopan y Puerto Vallarta tenan ms de 100,000 habitantes cada una y
concentraban el 56% de la poblacin estatal, un 16% habitaba en ciudades medias (de
15.000 a 99.000 habitantes), una 13% se encontraba en ciudades de transicin rural-
urbana (2.500 a 14.999) y un 15% de la poblacin habitaba localidades rurales (menores a
2.500 habitantes). Esto es, alrededor del 28% de la poblacin estaba en ciudades pequeas
y las actividades econmicas que se realizan en estas zonas no generan riqueza como la
del resto de la poblacin.
Esto quiere decir que en J alisco, aproximadamente, un milln de personas vive en
localidades rurales, donde las condiciones de marginacin y pobreza son, en trminos

61
Secretara de Desarrollo Humano (2003).
62
Secretara de Desarrollo Humano, (2005), Reporte de indicadores municipales para Jalisco.
37
CAPTULO UNO

proporcionales, ms severa que en localidades urbanas. Esta situacin es particularmente
apremiante en localidades de menos de 1.000 habitantes, donde se concentran los mayores
ndices de pobreza del mbito rural. La dispersin caracterstica de este tipo de
comunidades hace ms difcil apoyarlas con acciones de combate a la pobreza y
promocin del desarrollo, por lo que sus habitantes padecen mayores rezagos pues
cuentan con capacidades y recursos muy limitados que les impiden mejorar su condicin
socioeconmica.
En Mxico no solo existen grandes contrastes y desigualdades entre los diferentes grupos de
poblacin, sino tambin entre las diferentes regiones, lo que nos hace reflexionar sobre la
importancia de entender las variaciones de los avances en el combate a la pobreza en funcin
del territorio y del quehacer pblico.

1.4.5. Mxico busca cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio
La cumbre del Milenio, realizada en la Sede de las Naciones Unidas en el mes de septiembre
de 2000, concluy con un compromiso de los lderes de los pases miembros de esta
organizacin en pro del desarrollo de sus naciones. En esta cumbre se emiti una declaracin
denominada las Metas del Milenio
63
, que consiste en ocho objetivos generales de equidad de
gnero, sostenibilidad ambiental, mejoras en la salud y cuestiones pertinentes a las
instituciones internacionales y a la normatividad internacional. De los cuales se desprenden
dieciocho metas y cuarenta y siete indicadores especficos. Cabe aclara que las Metas del
Milenio no son, propiamente, una nueva generacin de desarrollo, sino un nuevo instrumento
de gobierno global hacia un proceso de obtencin de resultados.
Una de las ms importantes Metas del Milenio para Mxico alude a la erradicacin de la
pobreza extrema y el hambre. Para la medicin de esta meta se establecieron cinco
indicadores especficos
64
: a) el porcentaje de individuos que reciben menos de un dlar por
da; b) el coeficiente de la brecha de pobreza; c) la proporcin del consumo nacional del 20
por ciento ms pobre de la poblacin; d) el nmero de nios menores de cinco aos de edad
que presentan bajo peso; y e) el porcentaje de la poblacin con un consumo alimentario por
debajo de los requerimientos necesarios.

63
Argaz Parra, A., R. Fuentes y A. Montes (2003), pgs. 9 y 10.
64
Op. cit., pgs. 11 y 12.
38
CAPTULO UNO

Las condiciones de pobreza estn intrnsecamente ligadas a los niveles de educacin y salud,
y dado que la educacin es uno de los ms importantes activos que de varias maneras
garantiza una salida de la pobreza, el segundo objetivo de la Declaracin del Milenio es:
Alcanzar la universalidad en la educacin primaria, para el cual tres indicadores especficos
fueron establecidos, el primero contempla el ndice de alfabetismo, el segundo, el porcentaje
de estudiantes que comienzan el primer grado y completan la educacin primaria, y el tercero,
el porcentaje de estudiantes asistiendo a la escuela primaria con respecto a la poblacin entre
6 y 12 aos de edad.
De aqu que el gobierno mexicano, desde su Programa Nacional de Desarrollo Social,
tambin reconocida como la estrategia Contigo
65
, ha incluido como parte de sus objetivos
las Metas del Milenio. La estrategia ha cambiado su enfoque asistencialista a uno de
responsabilidad compartida entre los diversos actores, y la propuesta se basa en la ampliacin
de las capacidades de los individuos para realizar su potencial de acuerdo a sus intereses y
necesidades, la creacin de oportunidades productivas, adems de proveer de certidumbre a
los grupos sociales ms vulnerables. La estrategia de poltica social busca la participacin co-
responsable entre todos los actores de la sociedad; por lo tanto es una estrategia que comparte
compromisos y promueve la transparencia.

65
Vase SEDESOL (2001) Programa Nacional de Desarrollo Social.
39
CAPTULO UNO

2. Estado de la cuestin. La planeacin a travs de la Administracin
pblica
2.1. Tipos de planeacin
Para este apartado de la tesis tomo como referencia los estudios realizados por Friedmann
(Friedmann, J ., 2001), principalmente en lo referente a la planeacin
66
como forma de gestin y
en la planeacin desde la Administracin pblica, destacando su propuesta conceptual para la
planeacin enfocada a lo social, que reconoce como una planificacin que debe reflejar las
necesidades colectivas -considerando los factores humanos y fsicos-, y que debe tambin
incluir espacios de responsabilidad, autoridad y control. Elementos que considero
indispensables en el diseo del instrumento de planeacin para el Desarrollo Humano.
El apartado inicia con una reflexin sobre la planeacin en su concepcin general cientfica-,
su apropiacin en los diferentes mbitos, principalmente desde la Administracin y las
polticas pblicas, adems de las referencias de la planeacin para el desarrollo urbano y lo
social, y finalmente describo los marcos normativos de planeacin en Andaluca y
planificacin en Mxico.

2.1.1. Conceptos generales
Segn lo describe Friedmann
67
, la planificacin es una forma de gestin cientfica que puede
analizarse desde diferentes significados: 1) significado genrico de la palabra: entendida
como la planificacin en torno al individuo que implica las limitaciones de sus intereses
particulares, capacidades y facilidades, y vara en la medida en que stas cambian y termina
cuando sus intereses dejan de existir. 2) significado tcnico del trmino: utilizado por aquellos
que abogan por una planificacin de los asuntos pblicos, donde el trmino ha adquirido el
significado tcnico que la ingeniera y la industria le han otorgado, este significado reconoce
que la condicin del xito de la planificacin se da con la creacin de una estructura
institucional que tenga poder de percepcin (investigacin), de memoria (archivo), de
razonamiento (anlisis) y de diseo (planificacin).

66
En la tesis utilizar indistintamente, y como sinnimos, los conceptos de planeacin, utilizado en Mxico, y planificacin,
utilizado en Espaa, respetando los anlisis y la terminologa segn el contexto.
67
Friedmann, J . (2001), pgs. 423 y 424.
40
CAPTULO UNO

Friedmann considerar importante tres aspectos de la planificacin: 1) la direccin, donde lo
ms destacado de sus acciones es el control de los medios y recursos; 2) la administracin de
la institucin y el buen funcionamiento, y 3) la operacin y el diseo de reglamentos y
mtodos tcnicos para lograr los objetivos. Estas tres caractersticas de la planificacin -
directiva, administrativa general y operativa-, los considera procesos individuales pero
tambin como fases complementarias. Segn el autor
68
cualquiera de las tres caractersticas
debe contemplar los siguientes pasos: a) la definicin del objetivo; b) la formulacin de las
polticas; c) la formulacin de programas como gua para definir y ejecutar acciones y
establecer la manera de evaluarlas. Adems propone incluir las fases de investigacin y la
traduccin de informacin cientfica en herramientas y normas para la construccin de un
esquema lgico que contenga acciones coordinadas para delimitar las responsabilidades de
todos los involucrados.
Por otro lado, est tambin la propuesta de Mitchel
69
, quien hace un anlisis de los diferentes
modelos de planeacin en funcin de su adaptacin a las necesidades del momento. Reconoce
cuatro enfoques; el primero que denomina como la planificacin sinptica racional
comprensiva- y que se compone por la definicin de problemas, fijar metas y objetivos,
identificar las alternativas para alcanzar las metas y objetivos, evaluar las alternativas con
criterios objetivos, elegir la mejor alternativa e implementarla, y por ltimo el control y
evaluacin de los resultados. El segundo enfoque corresponde a la planificacin
incrementalista; para el autor este enfoque parte de la idea de que el hombre es limitadamente
racional y tiene una tendencia a la satisfaccin ms que a la maximizacin, es un enfoque que
busca objetivos funcionales y concretos. El tercer enfoque es el que denomina como
planificacin mixta, que pretende reunir lo mejor de los enfoques anteriores, sinptico e
incrementalista, reduciendo al mximo sus debilidades. El cuarto enfoque, la planificacin
transactiva que se caracteriza por considerar las opiniones de las personas a las que van a
afectar las decisiones, en este enfoque el planificador va a ser ms accesible y cercano a la
poblacin que en la planificacin sinptica, porque no se le ve como alguien con
conocimientos necesarios para abordar los problemas sino como una persona que, al igual que
el resto de la poblacin, aporta sus conocimientos para la resolucin de los problemas, por lo
tanto, el enfoque transactivo da valor primordial al dilogo entre el planificador y la poblacin
local y a la incorporacin del conocimiento de dicha poblacin local a la planificacin.

68
Op. cit., pgs. 426 y 427.
69
Mitchel, B. (1999), pgs. 97-100.
41
CAPTULO UNO

La propuesta de Healye
70
en cambio, se basa en tres tipos de planeacin. La planeacin
econmica que se caracteriza por que su objetivo se centra en administrar las fuerzas
productivas de las naciones y regiones. La planeacin espacial y del desarrollo, que se centra
en la organizacin del espacio territorial y su principal objetivo es la promocin de la salud, la
economa, la convivencia y el diseo urbano. Y por ltimo, la planeacin desde la
Administracin y el anlisis de polticas, cuyos objetivos estn centrados en la eficiencia y
efectividad de las instituciones pblicas.
Aunque existen distintos enfoques de la planeacin, la intencin de este apartado es resaltar
las coincidencias entre la perspectiva de la planeacin como una actividad que incluye tareas
de direccin, administracin y operacin, que puede estar enfocada a aspectos ms
econmicos, sociales, fsicos o administrativos, pero que su objetivo final es atender las
demandas de la poblacin y, por lo tanto, se reconoce tambin su estrecha relacin con las
polticas pblicas.

2.1.2. La planeacin y la Administracin pblica
La Administracin pblica se ha perfeccionado debido a la especializacin y la
profesionalizacin de los funcionarios. Un reflejo de esto es la incorporacin de profesionales
de diferentes disciplinas y el reconocimiento de la necesidad de llevar el conocimiento a la
esfera pblica.
Existe una diferencia entre la administracin que se refiere a la gestin de actividades y
programas, donde su actividad principal es el mantenimiento de un sistema y el integrar los
cambios en el sistema, y la planificacin que, por el contrario, se preocupa por los procesos de
informacin del sistema y tiene como objetivo establecer una poltica en las instituciones.
Planificar implica, para Subirats
71
, la capacidad de fijar objetivos en la accin de los poderes
pblicos superiores, y al mismo tiempo la posibilidad de intervencin en el proceso de
decisin y de puesta en prctica de los entes administrativos inferiores. Tambin planificar
lleg a ser en algn momento, sinnimo de respuesta a los males endmicos de la
Administracin pblica, y ello se debi probablemente a la identificacin que se produce
normalmente entre la planificacin y la racionalidad. El autor habla de un proceso planificado

70
Healye, P. (1997), pgs. 7, 8, 10, 17-22.
71
Subirats, J . (1989), pg. 36.
42
CAPTULO UNO

como aquel que es capaz de realizar una ptima distribucin de los recursos con respecto a los
objetivos previamente establecidos.
La planificacin segn Friedmann
72
, se define como aquella prctica profesional que busca
conectar las formas de conocimiento con las formas de accin en el dominio pblico, donde
los medios estn eficazmente relacionados con los objetivos y los proyectos trazan el curso de
las acciones. Afirmando que la planificacin se establece en todos los planos de los procesos
decisorios pblicos. Desde la perspectiva de Friedmann la planificacin tiene un componente
tcnico y otro poltico. Desde la parte tcnica las actividades que realiza son: definir el
problema de forma que pueda abordar de modo flexible la accin o la intervencin poltica;
establecer un modelo y analizar la situacin con el propsito de intervenir con instrumentos
de poltica concretos; disear soluciones potenciales en forma de poltica, planes de accin, e
innovaciones institucionales; procedimientos de implantacin y procedimientos de opinin y
evaluacin. Desde la parte tcnica, la planificacin intenta unir el conocimiento cientfico y
tcnico con las acciones en el mbito pblico, con los procesos de orientacin social y con los
procesos de transformacin social. Y desde la parte poltica, la planificacin intenta atender a
los procesos burocrticos.
Planificacin tcnica
73
. La planificacin implica la capacidad de los participantes de
ganar una visin del futuro emergente para analizar correctamente los problemas que
se han percibido, o bien desde el punto de vista de cambio para mejorar e identificar
medios viables de accin en el presente y predecir y valorar las consecuencias
probables de sus acciones.
Planificacin poltica
74
. La planificacin considerada como una alternativa a la
poltica. Para ser efectiva, la planificacin requiere un acuerdo pblico y debe contar
con el apoyo de la comunidad, la planificacin tcnica tiene que involucrar a la gente,
y para que funcione tiene que estar basada en el consenso social.

Planificar es un ejercicio sociopoltico de toma de decisiones, as lo define Iracheta
75
. Para
este autor, la planificacin se basa en un proceso que parte del conocimiento profundo del
fenmeno a planificar; de la determinacin de propsitos de transformacin de dicho

72
Friedmann, J . (2001), pgs. 22-63.
73
Op. cit., pg. 142.
74
Op. cit., pgs. 124-132.
75
Vase Iracheta Cenecorta, A. (1999).
43
CAPTULO UNO

fenmeno; del diseo de los caminos y acciones que conjuntamente seguirn los actores
sociales involucrados para alcanzar dicha transformacin; y de la creacin o incorporacin al
proceso de los mecanismos e instrumentos de orden econmico, jurdico, social o
administrativo, que facilitan la aplicacin de las decisiones acordadas. Todo ello, ordenado
bajo un mtodo especfico, se asienta y formaliza legalmente en documentos, denominados
planes y programas. La planeacin del desarrollo es una necesidad en el proceso de gobierno,
porque a travs de ella se conocen y analizan los fenmenos y problemas de la sociedad, se
prevn escenarios, se determinan rumbos y sobre todo se acuerdan las acciones a realizar
entre sociedad y gobierno y se comprometen los recursos para su logro. La planeacin deriva
de la poltica y es parte de la poltica, y consecuentemente, el grado de importancia asignada a
los planes y programas de desarrollo y al proceso de su aplicacin y cumplimiento, es un
asunto poltico.
Rittel y Webber
76
hablan de cmo sera un sistema de planeacin idealizado, y lo definen
como un continuo proceso ciberntico de gobierno que incorpora de manera sistemtica y
simultneamente procesos para averiguar las metas, para identificar los problemas, para
pronosticar los cambios incontrolables del contexto, para inventar estrategias alternativas,
tcticas y acciones escalonadas, para descubrir otras opciones de accin alternativas y
plausibles y otras consecuencias, para evaluar alternativamente las estimaciones de resultados,
para supervisar estadsticamente las condiciones de los pblicos y de los sistemas que se
consideren afines, para retroalimentar con informacin los canales donde se simulan y toman
las decisiones, todo con el fin de poder corregir los eventuales errores. Este conjunto de pasos
son los tradicionales pasos de los modelos clsicos y modernos de planeacin. Pero,
reconocen que tal sistema de planeacin es inalcanzable, incluso es cuestionable si tal sistema
de planeacin fuera deseable. Para ellos los problemas de planeacin son problemas
retorcidos, porque existen muchas barreras que obstaculizan el perfeccionamiento del sistema
de planeacin/gobierno (la teora es inadecuada para realizar predicciones decentes; la
inteligencia es insuficiente para la envergadura de las tareas; la pluralidad de objetivos que
comporta la pluralidad de polticas hace imposible perseguir metas unitarias, y as
sucesivamente). Esto se debe en parte a que el paradigma clsico de la ciencia y la ingeniera
paradigma en que se ha sustentado el profesionalismo moderno- no se puede aplicar sin ms
a los problemas de los sistemas sociales abiertos. La clase de problemas que enfrentan los
planificadores problemas sociales- son esencialmente diferentes de los problemas de las

76
Rittel, H. y M. Webber (2003), pgs. 169 y 170.
44
CAPTULO UNO

ciencias que son definibles, separables y susceptibles de solucin, los problemas de
planeacin gubernamental especialmente los que tienen que ver con la planeacin social y de
las polticas- suelen estar mal definidos o nunca se solucionan. Su conclusin es que la
planeacin es un componente de la poltica y por lo tanto los problemas los tendrn que
resolver los planificadores y los polticos de manera conjunta.
Si la planificacin es un componente de la poltica, definir las caractersticas que tienen las
comunidades polticas, segn Friedmann
77
, nos permite hacer la relacin entre la planeacin
como poltica y el territorio. Para el autor las comunidades polticas tienen cuatro
caractersticas: 1) tienen una base territorial, donde los lmites territoriales definen el alcance
de la soberana, definen los recursos naturales y el medio ambiente fsico de la comunidad; 2)
disfrutan de una continuidad histrica, la continuidad histrica sugiere un pasado comn y un
destino compartido para el pueblo como responsable colectivo; 3) se componen de miembros
que son ciudadanos; la ciudadana conlleva tanto derechos como obligaciones, inclusive la
obligacin de tomar parte activa en la vida de la comunidad poltica a travs de acciones
como hablar en la asamblea, manifestaciones pblicas, el ejercicio del voto; 4) son parte de un
conjunto de comunidades entre las cuales se comparte la ciudadana; la ciudadana compartida
implica que hay miembros de diferentes comunidades polticas simultneamente, que van
desde una escala de pueblos y barrios de ciudad hasta la comunidad emergente mundial.
Finalmente, la Administracin pblica se ha ocupado ms de las funciones de la planificacin
central, de las condiciones para el xito y menos de la relacin de la planificacin con la
poltica.

2.1.3. Las diferentes tradiciones en la planeacin administrativa
Se pueden distinguir tres tipos de planificacin
78
: asignativa, innovadora y radical. Las cuales
corresponden a los tres posibles estados de sistemas polticos: mantenimiento, cambio
evolutivo y transformacin estructural. La planificacin asignativa es responsable de la
disposicin central de los recursos. La planificacin innovadora se ocupa de los cambios
institucionales en el sistema de orientacin social. La planificacin radical se caracteriza por
servirse del poder de los ciudadanos organizados para promover proyectos que tengan como
objetivo la transformacin social. Los tres tipos de planificacin se superponen unas a otras,
la planificacin asignativa puede traer consigo una planificacin innovadora, como ocurre

77
Friedmann, J . (2001), pg. 346.
78
Op. cit., pg. 59.
45
CAPTULO UNO

cuando un programa nuevo se va a financiar, y la planificacin innovadora puede ser una
respuesta a la planificacin y la prctica radicales. Por otro lado, la planificacin radical y
asignativa apenas coinciden. Esto slo ocurre si los planificadores radicales consiguen que las
autoridades centrales financien proyectos radicales, como ocurri a consecuencia de
circunstancias especiales durante la guerra contra la pobreza de la Administracin J ohson en
los aos sesenta en Estados Unidos.
Friedmann habla tambin de diferentes perspectivas que marcan la tradicin intelectual de la
planificacin. A continuacin retomo las principales reflexiones que el autor utiliza para
describir la poltica de la teora de la planificacin. Los elementos los sintetiza en el siguiente
cuadro (ver cuadro 2).

Cuadro 2. La poltica de la teora de la planificacin: una tentativa de clasificacin
79
Del conocimiento a la accin Conservador Radical
En orientacin social Anlisis de polticas Reforma social
En la transformacin social Aprendizaje social Movilizacin social

Reforma social
80
Los autores pertenecientes a esta tradicin consideran a la planificacin
como la aplicacin del conocimiento cientfico a los asuntos pblicos; tambin consideran que
es una responsabilidad profesional y una funcin ejecutiva. Como planificadores
pertenecientes a la tradicin reformista, los autores abogan por un papel fuerte para el Estado,
al cual asignan funciones mediadoras y autoritarias. Las cuestiones centrales planteadas por
los planificadores pertenecientes a esta tradicin tienden a ser de una amplia naturaleza
filosfica.
Anlisis de polticas
81
El modelo ideal tpico para la toma de decisiones utilizado por los
autores pertenecientes a la tradicin del anlisis de polticas tiene siete etapas identificables:
1) formulacin de metas y objetivos; 2) identificacin y diseo de las principales alternativas
para alcanzar las metas; 3) prediccin de las principales consecuencias que se esperan al
adoptar cada una de las alternativas; 4) evaluacin de las consecuencias en relacin con los

79
Op. cit., pg. 98.
80
Ibidem.
81
Op. cit., pg. 100.
46
CAPTULO UNO

objetivos deseados y otros valores importantes; 5) decisin basada en la informacin
proporcionada en las etapas anteriores; 6) implementacin de esta decisin a travs de las
instituciones apropiadas; y 7) opinin (feedback) de los resultados del programa actual y
valoracin de la nueva situacin para la toma de decisiones.
Uno de los problemas serios del anlisis de polticas, Friedmann
82
lo describe como la falta de
atencin que se da a las cuestiones de poltica o a la implementacin de programas. Por lo que
respecta al anlisis de polticas, la puesta en prctica tiene dos implicaciones importantes. En
primer lugar, siempre existen acciones anteriores, por lo tanto existe una historia y existen
consecuencias, y para que se entiendan correctamente deben relacionarse con un contexto
sociopoltico. En segundo lugar, la realizacin no es simplemente lo que ocurre cuando se
decide una poltica, sino la preocupacin por los contenidos de la poltica.
El anlisis de polticas se ha desarrollado sobre tres bases institucionales distintas
83
. La
primera, la burocracia, que considera el anlisis de polticas como una funcin interna del
gobierno. La segunda, las corporaciones privadas (con afn de lucro o sin l); estas
corporaciones funcionan como consultoras del gobierno y suelen considerar el anlisis de
polticas como una mercanca -sin embargo, las instituciones sin nimo de lucro tambin
pueden llevar a cabo una investigacin poltica de gran alcance-. La tercera, la academia, en
donde se realizan los anlisis en forma de investigacin poltica.
Aprendizaje social
84
. La tradicin se centra en superar las contradicciones entre la teora y la
prctica, o entre el conocimiento y la forma de actuar. El conocimiento segn esta posicin,
surge de un proceso dialctico en marcha en el cual se pone mayor nfasis en las nuevas
tareas prcticas, donde el entendimiento existente (la teora) se enriquece con las lecciones
sacadas de la experiencia y el nuevo entendimiento se aplica al proceso continuo de accin y
cambio. No es sorprendente que las cuestiones principales de la tradicin del aprendizaje
social sean instrumentales.
El aprendizaje social empieza y termina con la accin, es decir, con una actividad
intencionada. Implica un proceso complejo y dependiente del tiempo, adems de la misma
accin (que se introduce en la corriente de acciones en marcha para cambiar la realidad), la
estrategia poltica y tctica (que ensea a vencer la resistencia), las teoras de la realidad
(que dicen cmo es el mundo) y los valores que inspiran y dirigen la accin. Estos cuatro

82
Op. cit., pgs. 180-182.
83
Op. cit pg. 193.
84
Op. cit., pgs.102, 103, 198, 199, 201.
47
CAPTULO UNO

elementos agrupados constituyen una forma de prctica social. El conocimiento esencial de la
tradicin de aprendizaje social es el hecho de que la prctica y el aprendizaje estn
construidos como procesos correlativos, de forma que uno implica el otro.
En el enfoque del aprendizaje social se pone especial relieve en la accin es decir, en la
actividad intencionada llevada a cabo por el protagonista individual o colectivo- dentro del
entorno del sujeto que la realiza. Las acciones implican un sujeto que acta, los protagonistas
aparecen como personas individuales, grupos pequeos y lo que la literatura de desarrollo de
organizacin denomina organizaciones humanas y colectivas. A estas categoras se
pueden aadir los movimientos sociales urbanos. Pero el principal ncleo del enfoque del
aprendizaje social es el grupo de accin orientado a una tarea. El aprendizaje social puede
incluir los denominados agentes de cambio, que fomentan, guan y ayudan al participante en
el proceso de cambiar la realidad. Finalmente se puede hablar del aprendizaje nico o doble,
el primero lleva consigo un cambio simple en la tctica o estrategia de la accin para resolver
un problema dado; el segundo necesita un ajuste de las normas que gobiernan el proceso de
accin y, de forma especfica, un cambio en la teora del sujeto sobre la realidad, los valores y
las creencias, que requiere una reestructuracin cognitiva mayor, que tendr consecuencias
prcticas de gran alcance para la imagen personal, las relaciones humanas y la distribucin
definitiva de costes y beneficios.
Este enfoque implica un cambio de la aplicacin del paradigma de la planificacin al sector
pblico, que tienen que tomar en cuenta la participacin ciudadana que no significa
simplemente que las personas participen en las estructuras existentes de dominacin sino
como una prctica poltica. El modelo de planificacin funciona en tiempo real, uniendo el
conocimiento y la accin en un proceso slido de cambio de estrategia, donde los tcnicos de
la planificacin se convierten en movilizadores de recursos que buscan concertar los recursos
pblicos y privados en soluciones innovadoras para los problemas de dominio pblico.
Movilizacin social
85
. Las modalidades especficas y los estilos de planificacin pueden
volverse obsoletos, pero el vnculo entre el conocimiento y la accin seguir siendo una
preocupacin presente, tanto en la ideologa como en la prctica. A medida que cambian las
condiciones sociales y el conocimiento humano, los enlaces reales y tericos entre el
conocimiento y la accin probablemente tambin sufrirn cambios.

85
Op. cit., pg. 105.
48
CAPTULO UNO

La transformacin social
86
. Es un conjunto de afirmaciones emparentadas de forma compleja
sobre el mundo que se centra en los problemas estructurales de la sociedad capitalista,
observada en un contexto global y generando problemas como racismo, patriarcado,
dominacin de clase, degradacin de los recursos, empobrecimiento y explotacin. La
transformacin social sugiere la eleccin de la mejor estrategia para superar la resistencia de
los poderes establecidos en la realizacin de los resultados deseados para identificar la tarea
central de la planificacin radical, que es la mediacin de la teora y la prctica en la
transformacin social.
La planificacin radical
87
. Este tipo de planificacin empieza con una crtica de la situacin,
crtica que no es meramente normativa, sino que contiene un fuerte elemento analtico que
permite interpretar, comprender y explicar por qu las cosas son como son. Los planificadores
pueden ayudar en la movilizacin de una prctica radical proporcionando una informacin
crtica de la situacin que ha de cambiarse, pueden ayudar a las comunidades y a los grupos
que ya se han movilizado a buscar soluciones prcticas a los problemas que ellos perciben.
Disear una estrategia apropiada, que es el siguiente paso en la prctica radical, requiere
informacin oportuna, precisa y con inteligencia para que los planificadores puedan facilitar a
los grupos las herramientas que necesitan para disear una estrategia de accin. Lo que se ha
aprendido de la prctica constituye un conocimiento valioso, especialmente si el conocimiento
se usa tambin para expandir y revisar los componentes tericos e ideolgicos de la
experiencia transformadora. La prctica radical presenta oposicin, de ah que los
planificadores radicales pueden mediar en estos encuentros. Los procesos de grupo son
difciles de digerir y la tendencia a concentrar informacin, conocimiento y toma de decisin
por parte de un grupo es muy comn, as los planificadores radicales tienen la responsabilidad
de resistirse a esta tendencia y de asegurar la participacin ms amplia posible a todos los
miembros del grupo durante todo el proceso -que conlleva cuatro fases de aprendizaje social:
visin, teora, estrategia y accin-.
Los planificadores radicales debern saber mediar entre la teora y la prctica
88
. La tarea de la
mediacin apela a las capacidades de anlisis, sntesis, comunicacin y proceso de grupos de
gestin. Sin embargo, al igual que otros planificadores, deben dominar un fondo de datos ya
existentes, una informacin y una introspeccin terica en relacin con un determinado
problema.

86
Op. cit., pg. 391, 393.
87
Op. cit., pgs. 311-313.
88
Op. cit., pg. 395.
49
CAPTULO UNO

Este anlisis nos permite establecer un marco de referencia que sustenta la relacin entre la
planificacin con la poltica, por una parte, y la relacin entre la planificacin como tcnica
que se centra en las acciones y que tiene como objetivo dar respuestas a una problemtica
social.
Esta descripcin de Friedmann, adems de ser una referencia conceptual fundamental para
esta tesis, coincido con el autor en la inquietud personal por seguir en un camino de bsqueda
de alternativas ideolgicas y metodolgicas- para la planeacin. Como reflexin lo cito: El
reto de futuro al que nos enfrentamos en estos momentos de cambio presididos por conceptos
como el de globalizacin, al que nos aproxima la rpida evolucin y desarrollo de las
comunicaciones, es el de modificar una serie de actitudes que han ido evolucionando a lo
largo del tiempo, desde el Saber es Saber del siglo XVII al Saber es Poder de los siglos
XVIII y XIX, pasando por el Saber es Hacer del XIX y XX, el Saber es Tener de la
segunda mitad del siglo XX, hasta llegar al Saber es Administrar de finales del XX. El
objetivo, en esta misma lnea de evolucin, es el de acercarnos de nuevo al Saber es Saber,
introduciendo un nuevo matiz, fruto de la experiencia adquirida a lo largo de estos aos, que
lo convierte en un Saber es Comprender que constituye el reto y el objetivo al que debemos
aproximarnos y hacer frente a lo largo de los prximos aos
89
.

Sistemas de planeacin
Por otro lado, Susan S. Fainstein y Norman Fainstein
90
clasifican a la planeacin en cuatro
diferentes tipos segn el objetivo central al que se enfocan; stos son: la planeacin
tradicional, la democrtica, la equitativa y la que se centra en el incremento econmico. Esta
clasificacin responde tambin a ideologas y a circunstancias sociales y polticas especficas.
Para la propuesta de esta tesis, el tipo de planeacin que tomo como referencia es la que los
autores han denominado equity planning
91
. Un enfoque que forma parte del nuevo
pensamiento de la planeacin, la cual pretende generar transformaciones integrales en el
mbito territorial porque representa a los grupos vulnerables a quienes no solamente se les
consulta- sino que se les toma en cuenta a partir del diseo de polticas desde la accin
gubernamental. El reto de esta visin est en articular los problemas sociales en un espacio
determinado, buscando promover la equidad y la igualdad de oportunidades para acceder a

89
Op. cit., pg. 22.
90
Vase Fainstein, S. y N. Fainstein (1996).
91
Op. cit., pgs. 261-271.
50
CAPTULO UNO

una mejor calidad de vida de todos los habitantes, siguiendo una tendencia que va ms all del
solo hecho de atender los problemas fsicos de las ciudades, sino que adems identifica como
objetivos primordiales los intereses pblicos y las inequidades urbanas existentes.
Por otro lado, Snchez de Madariaga
92
habla de los sistemas actuales de la planeacin desde
las Administraciones territoriales. Entre ellos destaca los denominados mtodos
voluntarios, que se basan en la discusin, el consenso, la exhortacin, el consejo, la
demostracin, la informacin y la publicidad y, con frecuencia, estn respaldados por la
amenaza o promesa de alguno de los cuatro poderes la intervencin / inversin pblica
directa; los controles reguladores; las medidas desincentivadoras; las medidas incentivadoras-.
Habra tambin que resaltar dentro de los mtodos voluntarios los proyectos piloto-
demostracin y el diseo de procesos de toma de decisiones jerarquizados en los actuales
contextos poltico-administrativos descentralizados que requieren la creacin de rganos de
discusin, negociacin y formacin de consenso, la creacin de bases de datos de indicadores
diseados con criterios que permitan definir polticas pblicas, dirigir las asignaciones de
fondos con criterios racionales y evaluar los resultados de las polticas, acciones y
regulaciones, de acuerdo a objetivos predefinidos, entre otras cosas para gastar el dinero
pblico, a todos los niveles administrativos, de acuerdo a criterios objetivables y que reflejen
los impactos territoriales de las inversiones.
En este artculo tambin se destacan las razones por las cuales los mtodos voluntarios son
cada vez ms importantes: a) la creciente descentralizacin poltica y administrativa; b) la
necesidad de incluir a los agentes econmicos y sociales como actores activos que participan
de manera positiva en el desarrollo urbano; y c) las nuevas demandas de participacin
ciudadana y democratizacin de los procesos de toma de decisiones que exigen, mayores
niveles de responsabilidad de la Administracin frente a los ciudadanos la nocin de
accountability de los pases anglosajones-, lo cual exige, a su vez, unos niveles de
transparencia, publicidad y produccin de informacin.

92
Snchez de Madariaga, I. (2000), pgs. 31-36.
51
CAPTULO UNO

2.1.4. La planeacin territorial y social desde el gobierno
Como he descrito anteriormente, existen diferentes tipos de planeacin segn el enfoque
desde el que se analice. En este apartado revisar las caractersticas de la planeacin para los
dos mbitos de actuacin en los que se centra la tesis, la planeacin territorial y la planeacin
para el desarrollo social.
Para el mbito de la planeacin territorial considero necesario hacer la distincin entre
planeacin territorial y planeacin regional y urbana, siguiendo la propuesta planteada por
Rzga
93
, quien dice que esta diferencia no consiste solamente en el uso de los conceptos
espaciales (la regin y la ciudad), sino que la planeacin regional y urbana, es una rama del
conocimiento encaminada al estudio de los procesos de anlisis, elaboracin, implementacin
e implantacin de los planes sobre una unidad territorial concreta; que se plasma en un
documento denominado plan para cada una de estas unidades territoriales. Tanto la planeacin
regional como la urbana, forman parte de la planeacin territorial, entendiendo sta ltima
como la planeacin que abarca los procesos medioambientales, econmico-sociales, polticos
y administrativos, relacionadas con la realidad de la ciudad y de la regin y, que se considera
tambin ms ampliamente como la estrategia de actuacin social.
Este autor
94
, propone tambin tres niveles de planeacin. Aquella que tiene una visin general
o perspectiva fenomenolgica planeacin general-; una segunda que define como algn tipo
de ingeniera social territorial referente a los procesos de regulacin del desarrollo urbano y
regional planeacin urbana y regional-; y una tercera que caracteriza como estrategia de
regulacin de los procesos sociales en el espacio y territorio planeacin territorial-. Esta
ltima tambin la considera como planeacin del desarrollo pero aplicada al espacio y
territorio por lo tanto la reconoce como planeacin territorial, aunque seala que existen
diferencias. La planeacin para el desarrollo se basa en el uso de los conceptos espaciales de
la planeacin territorial, pero tiene adems un enfoque ms integral debido a que toma en
cuenta los procesos ambientales, econmicos-sociales, polticos y administrativos
relacionados con lo que ocurre en el territorio. Para la planeacin del territorio menciona que
existen seis etapas que componen su proceso: a) elaboracin del diagnstico o anlisis de la
situacin actual; b) elaboracin del pronstico que se basa en el desarrollo logrado en el
pasado y en la situacin actual descrita en el diagnstico; c) formulacin y seleccin de
estrategias; consiste en elegir la estrategia que se considere ms adecuada para una regin o

93
Rozga Luter, R. (2004), pg.127.
94
Op. cit., pgs.126.
52
CAPTULO UNO

ciudad en un momento determinado; d) elaboracin de programas; e) implementacin de los
programas, que consiste en formular los instrumentos jurdicos, econmicos y de
comunicacin social y su ejecucin; y, f) control de la ejecucin y evaluacin de programas.
Para que la planeacin territorial se adapte a las realidades actuales, segn lo menciona
Rzga
95
, es necesario que cambie de paradigma, para ello tiene que establecerse como
objetivo crear un mundo digno para la gente, con lo cual cuestiona los modelos de diseo
funcionalista, modelos relacionados con la racionalildad instrumental que provocaron que la
planeacin se enfocar a cumplir metas instrumentales (metas del plan). Y buscar una justicia
social; disear polticas de diferencia basadas en un compromiso de inclusin a travs de la
discusin, y disear tambin polticas incluyentes y pluralistas; adems de recuperar para
todos el concepto de ciudadana y la idea de comunidad que no se excluya territorialmente a
nadie-. El instrumento de planeacin tiene que buscar ser un modelo de planeacin territorial
flexible e innovador.
Para Friedmann
96
la planificacin espacial puede entenderse como una manera de dar forma
tanto a las ciudades como a las regiones y a partir de ah se empieza a considerar el urbanismo
como una profesin dedicada al bienestar pblico. En cambio, para Healye
97
la planeacin
territorial con un enfoque ms social propone observar la forma y organizacin espacial como
productos de la dinmica social, pero hasta que la planeacin territorial se integra al mbito de
las polticas pblicas es cuando se habla de la planeacin regional y realmente se produce un
cambio en las actuaciones.
Cuando se habla de la planeacin del territorio se relaciona siempre con su gobierno, de aqu
que el problema de la organizacin administrativa sea establecer una coordinacin con todos
los agentes que intervienen en un proceso de planeacin, incluidos los diferentes niveles de
gobierno. Esta interdependencia para algunos autores
98
la fundamentan especificando que las
actividades bsicas trabajo, adquisicin de bienes y servicios, educacin, ocio y contactos
sociales-, determinan el esquema en el sistema de redes de comunicacin que, a su vez forman
el contexto espacial del sistema social, y que, el sistema administrativo se construye con una
serie de elementos que definen la funcionalidad de cada rgano -tales como las metas, tareas,
poderes, medios y personal-, y todo ello se aplica en un territorio.

95
Op. cit., pgs. 129-133.
96
Friedmann, J . (2001), pg. 15.
97
Healye, P. (1997), pg. 22.
98
Calvo, J . L., A. Pueyo y F. Tricas (2002), pg. 26.
53
CAPTULO UNO

Lo que reflejan estas posturas, es que de manera directa el desempeo del sector pblico se
refleja en el territorio, por lo tanto le corresponde tener suficientes conocimientos de las
condiciones de vida de la poblacin de manera integral tanto lo social como lo territorial-
para poder hacer propuestas de polticas que den respuesta a los problemas identificados.
Histricamente ha predominado una tendencia de la planeacin espacial hacia lo tcnico, por
encima de lo social y de lo poltico, de aqu que en la mayora de las escuelas de planeacin
urbana se ha enfatizado estudiar los mtodos cuantitativos y rigurosos y el carcter tcnico
por encima del ideolgico, citando a Iracheta
99
. Como resultado de esta tendencia los
urbanistas se especializan en la formulacin de planes y proyectos fsico-espaciales como
presuntas soluciones a la problemtica de las ciudades.
Siguiendo el anlisis de Iracheta sobre la planificacin y la administracin de las ciudades,
desde una perspectiva desde los aos sesenta y segn las caractersticas predominantes, habla
de que en esta poca tuvieron los planificadores que manejar las oportunidades y problemas
del crecimiento; en los setenta tuvieron que enfrentar problemas sociales; en los ochenta
tuvieron que ajustarse a la crisis y declinacin urbana, y en los noventa tuvieron que preparar
respuestas para hacer ciudades competitivas en una escala global. El autor concluye diciendo
que actualmente sera necesario buscar una respuesta a la pobreza urbana principalmente en
los pases en desarrollo, para lo cual es necesario buscar la manera de transformar la prctica,
la teora y los mtodos tanto de la planeacin como de las polticas pblicas. Desde esta
visin, su crtica es hacia la planeacin tradicional en su necesidad de producir planes-libros
rgidos, que contienen metas, plazos y acciones que difcilmente se hacen realidad y que no
toman en cuenta los cambios sociales. Pero tambin critica, la visin de la planeacin
estratgica, de crear una imagen-objetivo sin tomar en cuenta las transformaciones en las
relaciones y de promover la justicias social cuando las leyes del funcionamiento de la
sociedad urbana tienen otro objetivo. Su propuesta consiste en hacer menos planes y hacer
ms planeacin entendida como el ejercicio cotidiano de toma de decisiones y que involucra a
los especialistas, a los funcionarios y a la sociedad. Habla tambin de otro elemento
importante que es la consolidacin de la democracia como condicin para una participacin
efectiva, desde aqu asegura que, la planeacin no es neutral, y el plan se convierte en una
gua para la accin y en un documento poltico que debe prever todo tipo de mecanismos para
su efectiva aplicacin y para su permanente revisin, ajuste y transformacin.

99
Iracheta Cenecorta, A. (1997), pgs. 151-155.
54
CAPTULO UNO

As, el proceso de planeacin deber caminar al ritmo que la realidad le imponga, generando
nuevas y ms ricas instancias de discusin y concertacin, y no slo respuestas anticipadas y
parciales que, al no cumplirse, generan confusin y desconfianza en las posibilidades reales
de planificar en tan difciles circunstancias (Iracheta Cenecorta, A., 1997:156).

La planeacin territorial con un enfoque social
La planeacin territorial trabaja con el espacio, como la expresin de los intereses y
necesidades de una sociedad mltiple y diversa con posibilidad de acceso y control de los
recursos. Y una de las propuestas de este apartado es buscar sensibilizar a los que intervienen
en las decisiones que participan en la construccin de espacios, reconocer que todas las
acciones deben ir encaminadas hacia la construccin de sociedades lo que implica tomar en
cuenta conceptos como la tolerancia, la aceptacin y la exaltacin de lo distinto, donde el
espacio es tambin factor determinante para su promocin. Introducir una perspectiva social
de manera transversal y en todas las disposiciones de la planeacin, permite que las
propuestas sean congruentes con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los
habitantes, para eso es necesario contar con el apoyo de tcnicos y de polticos que diseen, y
evalen, tanto las polticas como los proyectos y estrategias.
Es posible as reconocer que la perspectiva del Desarrollo Humano puede integrarse al
planeamiento, por la injerencia que esta perspectiva tiene en los mbitos polticos, sociales,
econmicos y fsicos, que permite adems trabajar con propuestas que buscan el desarrollo de
la estructura territorial y la sociedad en paralelo. Visin que deber estar presente en el
conjunto de actividades que la planeacin comprende, y que van desde el anlisis o
diagnstico de situaciones y tendencias, la formulacin de polticas y estrategias, el diseo,
aplicacin y operacin de instrumentos, y la organizacin, impulso y facilitacin del proceso
de planeacin participativa -reconocida como el proceso compartido de decisiones y orientado
a la accin sobre un futuro deseado, donde los fines y los medios son seleccionados y puestos
en prctica colectiva y democrticamente-.
Iracheta habla de la planeacin urbana como el proceso de configuracin socio-espacial, que
surge de la relacin compleja entre la sociedad y la naturaleza y las diversas formas y
mecanismos de intervencin para su transformacin (Iracheta Cenecorta, A., 1997:157-159). Este
proceso de configuracin socio-espacial, aunque parece ser eminentemente fsico es
fundamentalmente social, en el sentido de que son las estructuras econmicas y las
55
CAPTULO UNO

caractersticas de cada grupo social las que determinan las formas de la ciudad. Siendo estos
dos elementos los que conforman el objeto de estudio del urbanista y del planificador urbano,
quin debe reconocerse como un analista de fenmenos socio-espaciales, por lo tanto se ubica
en el mbito de las ciencias sociales. Pero al mismo tiempo tiene como responsabilidad el
conocer y desarrollar formas y mecanismos para intervenir en la transformacin del proceso
de configuracin espacial y, en este sentido, se acerca mucho ms a las tcnicas, a los
modelos y al diseo. Estos mecanismos de intervencin, al ser producto de los conocimientos,
anlisis e interpretaciones de la realidad socio-espacial, se transforman en objetivos de
desarrollo, propuestas de polticas pblicas, estrategias de accin e instrumentos de
planeacin.

La planeacin con perspectiva de gnero
La planeacin con perspectiva de gnero
100
tambin surge por una necesidad de encontrar
instrumentos para los planificadores y polticos, preocupados por mejorar la calidad de vida
de la poblacin vulnerable, especialmente a los grupos de mujeres en condicin de pobreza.
La problemtica, desde la perspectiva de gnero, es que actualmente la desigualdad y
polarizacin de las regiones no puede seguir abordndose desde una perspectiva sectorial,
como hasta el momento se ha hecho, con acciones puntuales e independientes a travs de
programas especficos en temas de salud, educacin, trabajo, vivienda, transporte, etc., sin
tomar en cuenta el valioso instrumento de la participacin de la sociedad y de los diferentes
grupos que en ella coexisten, incluyendo las diferentes maneras de habitar y apropiarse del
espacio.
Por lo tanto, el integrar la perspectiva de gnero en el mbito territorial, se convierte en un
elemento de anlisis que permite encontrar nuevas formas de interrelacionar al planeamiento
con la sociedad, desde una visin integral donde el objetivo sea combatir el conjunto de
inequidades y desigualdades de acceso y oportunidades para lograr mejorar el nivel de vida en
las ciudades. Esta propuesta de anlisis, como lo plantean Saborido y Vohu
101
, deber tomar
en cuenta y reconocer la diversidad de percepciones que adquiere el espacio para la
convivencia y demandas que hombres y mujeres requieren para desempear sus roles. As el
espacio fsico, se presenta como una potencialidad poco explorada como factor de cambio

100
Vase Obregn Davis, S. (2001).
101
Vase Saborido, M. y C. Vouh (1999).
56
CAPTULO UNO

social, desde el cual es posible modificar las caractersticas de los espacios pblicos y
privados incorporando especificidades de gnero.
Los procesos de construccin colectiva basada en la participacin, en la produccin y gestin
del hbitat, permiten reconocer el trabajo y la experiencia de las mujeres en cuanto a su
manera de configurar, habitar, percibir y sentir la ciudad, y esto debe ser plasmado en los
diferentes planes de ordenacin territorial y en las polticas pblicas. Lo que genera la
necesidad de transformar la metodologa actual de la planeacin en todas sus etapas, desde el
diagnstico a travs de la captura de datos diferenciada por sexos y edades, la utilizacin de
indicadores de gnero, hasta la definicin de estrategias que permitan satisfacer necesidades
prcticas y estratgicas de gnero, adems de la implementacin de acciones que promuevan
la capacitacin, empoderamiento y la responsabilidad de los habitantes para su ejecucin.
La perspectiva de gnero se define como el enfoque que describe los procesos sociales con
condicionantes temporales y culturales adems de espaciales que se proyectan en el territorio
en que cohabitan hombres y mujeres para desempear sus roles tradicionales. Y propone para
la planeacin con perspectiva de gnero que es posible intervenir para que el espacio se
adapte a las necesidades de gnero.
El primer paso de una planeacin con perspectiva de gnero, segn K. Young
102
, es el
reconocimiento de las grupos heterogneos que conforman la sociedad conocer los
indicadores segregados por grupos-, y que cada uno de estos tiene actividades que tambin
debe atender la planeacin de manera distinta -trabajo, capital, recursos humanos, capital
humano, hogares-. El segundo paso es la valorizacin que consiste en asignar algn valor
econmico a estas actividades adems de las domsticas y de beneficio social. El tercer paso
es la tecnificacin y modernizacin, que consiste en observar las necesidades de los
productores informales y locales en cuanto a educacin, entrenamiento en el trabajo,
actualizacin tcnica de sus instrumentos de produccin.
Para esta tesis, la perspectiva de gnero se considera como un elemento que tambin debe ser
tomado en cuenta desde la planeacin para el Desarrollo Humano, aunque, y como veremos
ms adelante, lo que tomamos de este enfoque ha sido principalmente la metodologa para
introducir un concepto nuevo en un proceso de planeacin desde la Administracin pblica.

102
Young, K. (1988), pgs. 20 y 21.
57
CAPTULO UNO

Planeacin social y territorial
Los escenarios antes descritos plantean retos para la planeacin, y en consecuencia para el
gobierno y para la Administracin pblica, suponiendo que la planeacin desde el gobierno
tiene como funcin principal servir como instrumento para la toma de decisiones.
De aqu se desprende tambin un tipo de planificacin denominada estratgica, que analizar
con detenimiento en el siguiente captulo, pero que tiene como origen ser un instrumento para
la planeacin con competencias gestoras, centrada en las relaciones interinstitucionales para
promover la cooperacin pblico-privada; y a la Administracin como institucin que se
encarga de desarrollar y financiar las polticas pblicas. Tambin existe una planeacin
territorial que requiere de otro tipo de polticas, de programas, de gestin y de participacin,
la que trabaja espacios territoriales donde se involucran ms que una Administracin, como el
caso de la planeacin metropolitana tema que no desarrollo en esta tesis pero que si puede
ser un mbito de actuacin interesante para el instrumento de planeacin para el Desarrollo
Humano-.
Dentro de los lmites establecidos para esta investigacin considero importante sealar, que
los objetivos de la planificacin se deben adaptar a los retos del territorio en el que acta, sin
olvidar que deben establecer mecanismos para gestionar una multiplicidad de actores
implicados, con lgicas de actuacin diferenciadas, lgicas pblicas de una diversidad
creciente de organismos y autoridades, y lgicas de mercado. Font
103
enuncia una serie de
caractersticas que son condicin para enfrentar este nuevo reto que tiene la planeacin, para
l y coincido en su planteamiento- supone que es necesario:
La integracin de polticas sectoriales
La incorporacin de la dimensin de sostenibilidad
La presencia de diferentes escalas territoriales de actuacin/ordenacin
El desarrollo de sistemas de gobernabilidad
El binomio planificacin y gestin
Las relaciones entre niveles de gobierno y el papel de los municipios
La colaboracin pblico-privada

103
Font, A. (2003), pgs. 30-33.
58
CAPTULO UNO

El marco legal en el mbito estatal. En este sentido, resultan bsicos tres elementos:
los sistemas e instrumentos de gobernabilidad; los mecanismos de financiacin para la
aplicacin de polticas integrales; y la organizacin administrativa y la modernizacin
de la gestin y prestacin de los servicios pblicos.
La planificacin como proceso. Esta visin de la planeacin proporciona alta
capacidad de evaluacin, flexibilidad, revisin y transparencia, lo que posibilita un
examen constante de los impactos, procesos, discursos y acciones.
El conocimiento en los procesos de ordenacin
La evaluacin
La participacin ciudadana

2.1.5. El papel de los gobiernos con los nuevos retos de la planeacin
El cuestionamiento desde los gobiernos hacia la planeacin tiene que ver con los nuevos
instrumentos de planeacin que permitan minimizar la pobreza y aumentar la calidad de vida
y el Desarrollo Humano. Para ello el gobierno debe aceptar la existencia y necesidad de
interacciones entre niveles, tomar conciencia de las interdependencias entre actores, y asumir
que lo importante es el contenido de las polticas, para lo cual tiene que ser capaz de percibir
que los problemas tienen mltiples caras y de establecer complicidades que permitan sumar
recursos y estrategias de actuacin.
Mejorar la calidad de vida de los habitantes implica una responsabilidad poltica,
responsabilidad que se debe manifestar en la gestin social del gobierno. En otras palabras, la
superacin de la pobreza constituye un compromiso que se debe reflejar en el quehacer
poltico. Donde los gobiernos locales juegan un papel relevante en el desarrollo y el bienestar
de la sociedad, ya que sus acciones determinan en buena medida el entorno socioeconmico.
De aqu que la democracia se convierta en una condicin, considerada como un tipo de
rgimen poltico que permite el perfeccionamiento constante del sistema gracias a los recursos
plurales de que dispone y gracias tambin a los mecanismos correctores que incorpora
(Subirats, J ., 1989:9). A medida que la democracia se ha ido consolidando, se ha hecho ms
complejo su funcionamiento, apareciendo ms actores, grupos y colectivos que reclaman su
parte en los mecanismos de decisin y en los resultados de la accin de los poderes pblicos.
59
CAPTULO UNO

Adems del papel de los gobiernos, existe tambin una responsabilidad de la sociedad,
responsabilidad que cada vez deber ser ms participativa y propositiva desde los
instrumentos hasta la ejecucin de las acciones. Convirtindose este en uno de los mayores
retos para la gestin en sociedades donde la brecha entre pobres y ricos es tan amplia, porque
como lo afirma Levy
104
, es muy difcil esperar una participacin poltica activa si grandes
segmentos de la poblacin tiene insatisfechas sus necesidades bsicas, por lo que la
democracia plena requiere, en su concepcin ms profunda, el combate a la pobreza y a la
desigualdad econmica.
En el nuevo papel de los gobiernos, es fundamental considerar un cambio en la cultura
administrativa, lo que significa adaptarse a nuevas condiciones como son la reduccin del
dficit pblico, la disminucin de los gastos gubernamentales y de cobertura social y de los
servicios personales de carcter pblico, de aqu se desprende una necesidad de modificar los
procesos tradicionales de reforma de la Administracin en lo que respecta principalmente a
las acciones relacionada con la eficacia y eficiencia de los servicios, la gestin, la integracin
de sistemas de informacin, la productividad, la descentralizacin de los recursos y
decisiones, la mejora de los sistemas administrativos, de control y rendicin de cuentas,
adems de innovaciones en los procesos de decisin y de participacin.
El modelo de planificacin, por lo tanto, deber ser normativo, innovador, poltico y
negociador, que se caracterice por planificar desde una posicin descentralizada, y
promoviendo la participacin desde un elemento central que es la gestin. Modelo que
trabajar en tiempo real, uniendo el conocimiento a la accin para generar estrategias que
busquen soluciones a problemas reales y sentidos de la poblacin.

104
Levy, S. (2002), pg. 51.
60
CAPTULO UNO

2.1.6. La necesidad de ampliar la perspectiva de la planeacin como compromiso de
gobierno
Ampliar la perspectiva es tambin plantear algunas reflexiones que no pretenden ser la
panacea en el tema del desarrollo y la gestin gubernamental, pero s buscan abrir un camino
en la manera tradicional de atender la pobreza, la desigualdad y la discriminacin partiendo de
una visin ms integral que deber reflejarse en propuestas novedosas hacia la gestin del
gobierno.
Si reconocemos que en la definicin de un problema est gran parte de la respuesta o
solucin, entonces entender el problema desde una perspectiva ms completa demanda un
planteamiento distinto que deber buscar soluciones integrales. La ampliacin de la
perspectiva, en lo que se refiere al planteamiento del problema, estar marcada por la
inclusin del concepto del Desarrollo Humano, que propone introducir ideas y valores como
el desarrollo social, equidad de gnero, respeto a la diversidad tnica y cultura, y proteccin
del ambiente. Tambin denominados como valores globales
105
que, junto con los derechos
humanos, en su doble dimensin de derechos civiles y polticos, por una parte, y de derechos
econmicos, sociales y culturales, por otra, deberan considerarse como el marco para la
formulacin de las polticas de desarrollo. El concepto de Desarrollo Humano ampliamente
difundido por el PNUD, junto con las contribuciones de Amartya Sen, generan una ruptura en
la visin tradicional de las polticas.
En lugar de concentrarse en medidas agregadas del desempeo econmico, la
perspectiva centrada en el desarrollo humano empieza y termina por los seres
humanos. El concepto implica preguntarse por las posibilidades de cada individuo de
alcanzar las ms elementales capacidades, tales como la de vivir una vida larga y
saludable, ser socialmente reconocido y disfrutar de un estndar de vida decente. Estas
son consideradas condiciones bsicas para que cada persona pueda llevar una vida
respetable y valorable. Desde este punto de vista, no slo el desarrollo humano es un
proceso de enriquecimiento de las posibilidades humanas; sino que se convierte
tambin en el patrn de medida con el que evaluar otros aspectos del desarrollo
(ODonnell, G., O. Iazzetta y J . Vargas, 2003:30-31).

105
Ocampo, J . y A. Uthoff (2002), pgs. 89-90.
61
CAPTULO UNO

Es por tanto responsabilidad de los gobiernos legitimar sus acciones y dar respuesta a las
demandas de la sociedad, y tambin es importante reconocer que los aparatos administrativos
deben adecuarse a los cambios sociales buscando mayor eficiencia en sus actuaciones.
De aqu que en esta propuesta sea fundamental la gestin y las relaciones entre los diferentes
niveles de gobierno buscando hacer coincidir las estrategias. Aunque los municipios sean los
ltimos responsables de la aplicacin de los planes y estrategias, las regiones tienen bajo su
responsabilidad establecer las pautas del trabajo coordinado para el diseo, ejecucin y
promocin. Es por esto que en este instrumento, plan de Desarrollo Humano, se destaca el
papel que juegan las regiones donde su rol es definir las grandes estrategias para que los
municipios puedan aplicarlas.
Promoviendo as la planeacin como un proceso que se conforma por un diagnstico
revisable, estratgico, a largo plazo (inversiones estructurales, en especial en transporte),
combinado con alternativas de desarrollo a medio plazo, con proyectos prioritarios segn
objetivos sectoriales (vivienda, medio ambiente, desarrollo econmico) o por sectores
geogrficos de la metrpoli, y con un programa operativo de planificacin, inversiones y
gestin. Esta nueva visin proporciona alta capacidad de evaluacin, flexibilidad, revisin y
transparencia, lo que posibilita un examen constante de los impactos, procesos, discursos y
acciones (Belil, M., 2003:32-33).
Ante la propuesta de disear un nuevo instrumento de planeacin para el Desarrollo Humano,
es conveniente destacar que la parte innovadora no se centra nicamente en el diseo de una
metodologa que retome los aciertos de la planeacin territorial, estratgica, social y pblica
anlisis que hago en el captulo dos-, sino que tambin requiere incursionar en los procesos de
gestin, entendida como la coordinacin poltica e institucional entre los agentes y actores que
interactan en un territorio.

62
CAPTULO UNO

2.2. Las polticas pblicas
2.2.1. Elementos de las polticas pblicas
2.2.1.1. Conceptos generales
La poltica pblica, Aguilar
106
la define como la decisin de lo que hay que hacer y de cmo
hacerlo. Una poltica es una declaracin de intenciones, de metas y objetivos pero tambin es
un comportamiento actual y una meta con su actual cumplimiento. Entre el extremo de un
concepto de poltica como declaracin de intenciones anterior a toda accin- y el extremo
del otro concepto de poltica como declaracin de resultados posterior a toda accin-, este
autor considera que es necesario reivindicar y recuperar el espacio intermedio del actuar, que
son el conjunto de acciones que transforman las intenciones en resultados observables, este
espacio intermedio del actuar es precisamente el acto de la implementacin de las polticas
pblicas. A partir de esta definicin, Aguilar considera que disear una poltica significa,
disear el proceso de implementacin, que consiste en prever e incluir la secuencia de
acciones que produzcan el cambio perseguido con los objetivos definidos. Por lo tanto, afirma
que no se puede hablar de diseo de la poltica si este no se hace al mismo tiempo que el
diseo de su proceso de implementacin. Para asegurar, de esta manera, que la poltica sea
una realidad concreta y no solo una inteligente idea no basta la definicin ms inteligente de
las condiciones iniciales (la conexin fines-medios), si no incluye el proceso de accin que
les da cuerpo, efectividad, continuidad y que remata en el efecto terminal buscado.
En un estudio anterior, el mismo autor (Aguilar Villanueva, L., 1992:26), establece que una poltica
pblica es: a) el diseo de una accin colectiva intencional, b) el curso que efectivamente
toma la accin como resultado de las muchas decisiones e interacciones, y en consecuencia, c)
los hechos reales que la accin colectiva produce. Una poltica es por tanto una decisin de la
autoridad legtima, adoptada dentro de un marco de jurisdiccin y conforme a procedimientos
legales, la cual vincula a las ciudadanos y se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos
administrativos, programas, estrategias y acciones.
Por otro lado, Subirats
107
, habla de la poltica en funcin de los mbitos a los que se refiere.
Por ejemplo, la poltica como etiqueta de un campo de actividad; la poltica que se refiere a
una propuesta o perspectiva deseada; la poltica como medio para alcanzar fines; la poltica
como sinnimo de las decisiones del gobierno; la poltica del gobierno sobre un tema como

106
Aguilar Villanueva, L. (2000), pgs. 15, 44, 58.
107
Subirats, J . (1989), pg.40 y 41.
63
CAPTULO UNO

sinnimo de la norma o conjunto de normas que existen sobre determinada problemtica; la
poltica como conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo; la
poltica tambin como resultado final, como output, como producto; o incluso poltica como
outcome, como impacto real sobre la realidad; la poltica como modelo terica aplicable,
como explicacin causal de la evolucin de los hechos; la poltica como proceso, como
secuencia de hechos y decisiones que implican un cierto avance o modificacin de la realidad.
Tambin habla de la poltica como una serie de decisiones en las diferentes etapas; as, existen
decisiones que se toman en funcin de la existencia de un problema entendido como la
insatisfaccin relativa a una demanda, una necesidad o una oportunidad de intervencin
pblica-; decisiones sobre la intencin de resolverlo reconstruir la serie de acciones y
operaciones que conducen a la definicin de un problema y al intento de resolverlo-;
decisiones sobre la mejor manera de proceder depender tambin de la subjetividad del
analista-; decisiones sobre la manera de legislar sobre el tema; y aunque en la mayora de las
ocasiones el proceso no sea tan racional, toda poltica pblica comportar una serie de
decisiones ms o menos relacionadas. Subirats concluye diciendo que, toda poltica pblica
es definida subjetivamente por el observador, comprendiendo normalmente un conjunto de
decisiones relacionadas con una variedad de circunstancias, personas, grupos y
organizaciones. El proceso de formulacin y puesta en prctica de esa poltica se desarrolla en
un cierto periodo de tiempo y puede comportar la existencia de diversos sub-procesos
(Subirats, J ., 1989:42).
Las polticas pblicas, segn la CEPAL
108
son todas aquellas acciones organizadas en torno a
objetivos de inters colectivo, y no se refiere solo las acciones realizadas por la
Administracin pblica, abre nuevas oportunidades para la participacin y reconoce la
necesidad de incluir a las instancias de la sociedad civil. Lo que se convierte en un reto desde
la perspectiva integral enfocada al Desarrollo Humano, pero al mismo tiempo en una realidad
por la ausencia de los recursos con los que cuenta el Estado.
Los conceptos generales anteriormente descritos coinciden en la importancia de la
implementacin de la poltica, y no slo en su fase de diseo, resaltando que la poltica se
opera cuando se convierte en programas y proyectos
109
, cuando se aplican en un territorio y/o
a una poblacin con caractersticas especficas, y cuando se gestionan pensando en la
problemtica a resolver y el impacto por generar.

108
CEPAL (2000) Tomo I., pg. 31.
109
Entendiendo por proyecto la unidad mnima para la accin y el punto de partida para formular programas; y por
programas el conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos, sin tomar en cuenta si requieren o no inversin.
64
CAPTULO UNO

2.2.1.2. Pasos para la construccin de polticas pblicas
Algunos autores como Bardach
110
, presentan estudios especficos sobre los pasos
recomendados para la construccin de una poltica pblica. En su definicin de polticas
pblicas usa el trmino para referirse a las orientaciones o directrices de un gobierno respecto
a un asunto para alcanzar un fin determinado, y enumera una secuencia de pasos para su
anlisis: 1) definicin del problema, 2) obtencin de informacin en trminos del problema,
3) construccin de alternativas, 4) seleccin de criterios, 5) proyeccin de resultados, 6)
confrontacin de los costos, 7) decidir y 8) contar la historia.
Aguilar
111
, en cambio, establece que la literatura sobre polticas pblicas se centra en el
anlisis de cuatro etapas del proceso de poltica pblica: 1) la definicin del problema, 2) la
formulacin de polticas, 3) la implementacin y 4) la evaluacin.
Aunque Cabrero
112
habla tambin de cuatro etapas del proceso de la poltica, que coinciden
con las planteadas por Aguilar, adems hace mencin de otro elemento importante, el que se
refiere al cambio organizacional e institucional como un elemento que forma parte de la
evolucin en la construccin de polticas pblicas.
Para Subirats
113
, los objetivos de la poltica pblica acostumbran a estar definidos desde sus
primeros pasos, aunque su posterior desarrollo puede ir modificando esos mismos objetivos
originales. Y su propuesta de esquema para el anlisis de las polticas lo componen los
siguientes pasos: 1) percepcin y definicin del problema; 2) intereses afectados; 3) grado de
organizacin; 4) acceso a los canales representativos; 5) consecucin del estatuto propio de
tema a incluir en el programa o agenda de actuacin de los poderes pblicos; 6)
formulacin de una solucin o de una accin de respuesta; 7) establecimiento de objetivos y
prioridades; 8) soportes polticos, presupuestarios y administrativos de la solucin propuesta;
9) implementacin o puesta en prctica de esa poltica; 10) evaluacin y control de los efectos
producidos; 11) mantenimiento, revisin o terminacin de esa poltica. Y las condiciones para
que estos pasos se den son partir de la necesidad de una perspectiva interdisciplinar y la
inclusin de los actores implicados.
Siguiendo la propuesta de Subirats
114
, define la poltica pblica como una particular y
concreta aproximacin o estrategia para solucionar un problema concreto, y que consta de

110
Vase Bardach, E. (1998).
111
Aguilar Villanueva, L. (1992), pgs. 22 y 23.
112
Cabrero Mendoza, E. (2003), pgs. 17-21.
113
Subirats, J . (1989), pgs. 42-44.
114
Op. cit., pg. 165.
65
CAPTULO UNO

diversos programas de actuacin especfica de los poderes pblicos. En relacin a la
evaluacin de estas, dice que las polticas son ms fcilmente evaluables que los organismos
que la ejecutan, que acostumbran a responsabilizarse de ms de una tarea, y son objetivo de
un mayor nmero de crticas al afectar intereses concretos. Y para describir un programa se
refiriere a ste como la serie de medidas especficas que se toman para llevar a cabo una
determinada poltica, su misma concrecin les convierte en mucho ms vulnerables que las
polticas que los enmarcan o que los organismos que los implementan.
Estos autores hablan de etapas, pero tambin existen actores, restricciones, decisiones,
desarrollo y resultados propios de cada etapa, esto es lo que Aguilar describe cuando habla de
la nocin del policy process
115
, como un dispositivo analtico, intelectualmente construido,
para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescripcin de una poltica. Como tal
pertenece al orden lgico ms que al cronolgico, por lo que no slo es la representacin
descriptiva de unas secuencias de tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras otro,
las etapas del proceso denotan slo los componentes lgicamente necesarios e
interdependientes de toda poltica, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera
eventos sucesivos y realmente separables. En la prctica las etapas pueden sobreponerse y
suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse,
inclusive repetirse.
Siguiendo el anlisis que hace Aguilar
116
de los pasos para el proceso de construccin de una
poltica, revisa varios autores a lo largo del tiempo y menciona algunas variaciones. Empieza
revisando el modelo del proceso de decisin formado por siete fases o resultados:
inteligencia, promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin, terminacin, evaluacin. A
continuacin menciona una propuesta muy similar a la anterior pero concentrada en seis fases
(ver esquema 2): iniciacin, estimacin, seleccin, implementacin, evaluacin, terminacin.
Por otro lado menciona una propuesta que se centran en el hecho del permanente aprendizaje,
correccin y continuidad de las polticas, y que habla del ciclo de la poltica cuyos
momentos son: fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y
terminacin. La propuesta definida como marco de anlisis, que considera til para la
descripcin y la prescripcin de las polticas, que tiene nueve etapas: decidir sobre qu decidir
(bsqueda de la cuestin o establecimiento de la agenda), decidir cmo decidir (o filtracin de
la cuestin), definicin de la cuestin, pronstico, determinacin de objetivos y prioridades,

115
Aguilar Villanueva, L. (2003), pg.15.
116
Op. cit., pgs. 16-19.
66
CAPTULO UNO

anlisis de opciones, implementacin monitoreo y control de la poltica, evaluacin y
revisin, mantenimiento-sustitucin o terminacin de la poltica. Y por ltimo hace referencia
a una propuesta donde divide el proceso en: identificacin del problema y formacin de la
agenda, formulacin, adopcin, implementacin y evaluacin. La conclusin del autor es que
aunque existan diferencias entre los cortes analticos y diferencias terminolgicas, todos los
estudiosos del desarrollo de la poltica coinciden en sostener que los elementos necesarios e
interrelacionados de toda poltica son: la existencia de una determinada situacin
problemtica para cuya modificacin en el sentido deseado se elige y efecta un determinado
curso de accin que produce ciertos resultados ms o menos diferentes de los deseados y, en
consecuencia, obliga a revisar el curso de accin elegido. Destacando que desde distintos
intereses se han enfocado a diferentes propuestas, as los politlogos han preferido estudiar la
formacin de la agenda del gobierno, los administradores pblicos la implementacin y los
economistas se han dedicado enteramente a la construccin y seleccin de las opciones de
poltica.

67
CAPTULO UNO

Esquema 2. Fases y caractersticas del proceso de las polticas pblicas
117

Fase Caractersticas / Uso
Iniciacin
Planteamiento creativo del problema.
Definicin de los objetivos.
Diseo innovador de opciones.
Explicacin preliminar y aproximada de los conceptos, aspiraciones y
posibilidades.
Estimacin
Investigacin cabal de conceptos.
Examen cientfico de los impactos correspondientes a cada opcin de intervencin
o al no hacer nada.
Examen normativo de las consecuencias probables.
Bosquejo del programa.
Establecimiento de los criterios e indicadores de rendimiento.
Seleccin
Debate de las opciones posibles.
Compromisos, negociaciones y ajustes.
Reduccin de la incertidumbre de las opciones.
Integracin de los elementos ideolgicos y no racionales en la decisin.
Decisin entre las opciones.
Asignacin de la responsabilidad ejecutiva.

Implementacin
Desarrollo de normas, procedimientos y lineamientos para la puesta en prctica de
las decisiones.
Modificacin de la decisin conforme a las restricciones operativas, incluyendo
incentivos y recursos.
Traduccin de la decisin en trminos operativos.
Establecimiento de los objetivos y estndares del programa, incluyendo el
calendario de operaciones.

Evaluacin
Comparacin entre los niveles esperados de rendimiento y los ocurridos, conforme
a los criterios establecidos.
Fijacin de responsabilidades para los incumplimientos notorios.

Terminacin
Determinacin de los costos, consecuencia y beneficios por clausura o reduccin
de actividades.
Mejoramiento, si an necesario y requerido.
Especificacin de los nuevos problemas en ocasin de la terminacin.

117
Aguilar Villanueva, L. (2003), pg. 20, siguiendo a Brewer y DeLeon. The Foundations of Policy Analysis, 1983.
68
CAPTULO UNO

2.2.1.3. Implementacin de las polticas pblicas
La implementacin o puesta en prctica de las polticas pblicas es uno de los puntos crticos
del diseo y del anlisis de las mismas. En este apartado hago referencia a las principales
acciones que se requieren, adems sealo la importancia de esta fase en el proceso
enfatizando la perspectiva centrada en la accin coordinada.
La implementacin de las polticas entendida como la ejecucin de una accin o como una
declaracin de intenciones y su posterior traslado a una actividad concreta, es el paso de la
planificacin normativa (lo que debera ser hecho) a la planificacin operacional (lo que se
har) lo que suele ser un gran desafo. Una de las crticas que realiza Mitchel
118
en este
mbito, es que con frecuencia la poltica se queda en las buenas intenciones, planes, polticas,
pero pocas veces se traducen en acciones prcticas, llegando al extremo de decir que las
polticas, por s mismas, tienen muy poco valor. Es decir que sin el desarrollo de estrategias
de implementacin y la voluntad de llevarlas a cabo, todo se queda en palabras vacas. Por lo
tanto como las estrategias de polticas generan expectativas estas deben ser cumplidas, y si no
se cumplen las expectativas, el descenso de la credibilidad puede impedir nuevas acciones.
La implementacin de las polticas, aceptando el trmino como traduccin del
implementation, es la descripcin de los detalles para la puesta en prctica de las polticas.
Segn Subirats
119
, no se debe entender por implementacin de la poltica el simple hecho de
ejecutar un programa, ejecutar tiene unas connotaciones de automacidad que no se acercan a
la realidad de las polticas, la definicin tendra que ver ms con la aplicacin de un programa
de accin a un problema planteado. El inters en este campo de investigacin se sita en la
complejidad de la accin conjunta que se requiere por la cantidad de instituciones de la
Administracin y grupos afectados que se involucran en el proceso para llevar a cabo un
programa, esta fase se centra en resolver las relaciones intergubernamentales y la
confrontacin de los intereses sobre una actuacin pblica (implementation research). El
autor tambin habla de otro concepto policy network, que es el entramado de actores
institucionales polticos y sociales que hacen frente a una tarea o programa de actuacin
especfico; un proceso de negociacin, de acuerdos y alianzas que envuelve a diferentes
niveles gubernamentales, rganos administrativos y otros intereses afectados que se ven
implicados en un programa de actuacin.

118
Mitchel, B. (1999), pg. 243.
119
Subirats, J . (1989), pgs. 101, 103-105, 119, 122.
69
CAPTULO UNO

Una crtica sobre el papel de los gobierno en la implementacin de las polticas, la hace
Aguilar
120
, afirmando que los gobiernos suelen ser mejores cuando discurren y legislan acerca
de las reformas que cuando las efectan. Para el autor, ambas perspectivas, la del diseo y la
de la ejecucin, heredan la tradicional separacin entre la poltica y la Administracin, entre
los decidores y los operadores como simple ejecutores, donde en la fase del diseo entra la
decisin poltica y en la fase de la implementacin solo participan administradores.
Coincide en esta reflexin con la propuesta de Mitchel
121
, ambos afirman que los polticos no
deben ser responsables solamente de la redaccin de las polticas sino tambin deben asegurar
que existan los medios para llevarlas a cabo, y que los polticos deben eliminar la distancia
entre la teora y la prctica.
Friedmann
122
en cambio, habla de la implementacin como un concepto que significa
evolucin, y que tiene lugar en un mundo de constantes cambios, por lo tanto se centra en lo
viable y preferible, y acepta los errores como mbito de accin de las polticas.
Para terminar, hago referencia de las etapas de la implementacin, que segn Rein y
Rabinovitz
123
sintetizan en tres: la elaboracin de los lineamientos, la distribucin de los
recursos y la supervisin de las acciones inspeccin, auditoria y evaluacin-. Y en cada una
de estas etapas operan ciertos imperativos legales, racionales y consensuales.

2.2.1.4. La formulacin de agendas de gobierno
Por agenda de gobierno Aguilar
124
entiende el conjunto de problemas, demandas, cuestiones,
asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin y, ms
propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado
que tienen que actuar. La formacin de la agenda es un proceso mediante el cual distintos
grupos de la poblacin demandan la atencin del gobierno como asuntos posibles de poltica
pblica, este proceso se debe a dos circunstancias. Primero, la capacidad de atencin de los
gobiernos es limitada, y segundo, los problemas de una poltica no son datos a priori, sino
ms bien asuntos por definir. De aqu que la definicin del problema sea el punto central de la
formulacin de las agendas de gobierno.

120
Aguilar Villanueva, L. (2000), pgs. 32-34.
121
Mitchel, B. (1999), pg. 243.
122
Friedmann, J . (2001), pg. 181.
123
Rein, M. y F. Rabinovitz (2000), pgs. 158 y 159.
124
Aguilar Villanueva, L. (2003), pgs. 30 y 31.
70
CAPTULO UNO

El objetivo de la agenda poltica es reflejar el resultado de la confrontacin de decisiones para
seleccionar los problemas en los que la sociedad y el gobierno tienen que hacer algo. Por lo
tanto se tiene que ver reflejada en la agenda las acciones que el gobierno tendr como
prioridades para dar respuesta a las demandas de la sociedad.
Para llegar a elegir los asuntos de la agenda, es necesario conocer el conjunto de
circunstancias que constituyen el problema y definir que es propiamente un asunto de inters
pblico, para ello y siguiendo el discurso de Aguilar, la seleccin de los temas depende de
creencias y valoraciones, no slo de los hechos mismos, bajo la premisa de que los problemas
son elaboraciones humanas, entonces los problemas de la poltica son construcciones sociales
que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad. Ahora bien, dado que los
problemas se pueden definir de muchas maneras, lo que est en discusin a lo largo del
proceso de formacin de la agenda no es tanto cules problemas sern tomados en
consideracin, sino cmo sern definidos. Las definiciones no slo estructuran y encuadran
las elecciones posteriores de la poltica, tambin sirven para afirmar una concepcin particular
de la realidad.
Para un gobierno y su Administracin es determinante la eleccin de sus prioridades de
actuacin, lo que significa la construccin de su agenda. En esta se marcar el tono y la
direccin del gobierno, se expresan los asuntos sobre los que decide intervenir, incluye las
lneas en las que toda accin de gobierno tendr que concentrar sus actividades -desde la
recoleccin de informacin, anlisis, concertacin, legislacin, movilizacin y operacin-.
El punto crtico est en la decisin de cules asuntos deben estar en la agenda pblica.
Siguiendo el anlisis del mismo autor
125
, no todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas
las cuestiones pblicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la accin
gubernamental, de una agenda de gobierno. Para poder colocar determinados asuntos como
prioridad de gobierno se requieren slidos conocimientos, clculos muy elaborados y
evidencia relevante. Algunos problemas son de inters general, como los relativos a la
seguridad de personas y patrimonios, otros problemas son de inters particular, como los
relativos a las necesidades materiales de algunos grupos socialmente desprotegidos. Colocar
una cuestin en la agenda significa, implcita o explcitamente, ir dando forma a una
definicin del problema aceptable para el pblico y, sobre todo, tratable para el gobierno, para
llegar a esta decisin se necesita el apoyo de un grupo de asesores y de expertos quienes

125
Op. cit., pgs. 22-24, 47, 49, 51.
71
CAPTULO UNO

operan e influyen indudablemente en la problematizacin y la respuesta de determinados
asuntos, pero son los grupos de inters organizados los que fijan las cuestiones al descargar en
ellas toda su fuerza por estar en juego sus intereses.
Cuando un problema est colocado en la agenda de poltica pblica es porque este ha sido
estudiado, explorado, organizado y tal vez cuantificado, adems de que contiene una postura
clara ante el problema, porque los problemas pblicos de gran escala suelen ser complejos,
interdependientes, subjetivos, tornadizos y conflictivos. De aqu la tendencia a desagregar el
problema en acciones y estrategias puntuales, fraccionar el problema mayor en problemas
menores para que pueden ser tratables por separado, con tcnicas distintas, que no
necesariamente solucionan el problema.
Por ltimo, Aguilar
126
habla de tres requisitos que debe tener un problema para que sea parte
de la agenda: que sea objeto de atencin amplia o al menos de amplio conocimiento del
pblico, que una buena parte del pblico considere que se requiere algn tipo de accin, y que
ante los miembros de la comunidad la accin sea competencia de alguna entidad
gubernamental. De esta manera la decisin del problema seleccionado es el resultado de la
confluencia no causal pero tampoco totalmente previsible ni controlable de las dinmicas
propias de los elementos que intervienen: los problemas, las soluciones, los actores
principales y las oportunidades de eleccin.
Aunque la agenda sea el resultado de la seleccin de problemas para marcar el rumbo de
actuacin del gobierno, los actores polticos tienen un peso muy importante, son el sector que
hace posible que las relaciones polticas y administrativas se den y son tambin los lderes que
reflejan las demandas de la sociedad.

126
Op. cit., pgs. 34, 39.
72
CAPTULO UNO

2.2.1.5. Evaluacin de las polticas pblicas
Adems de la fase de implementacin, otra de las fases en las que se han centrado muchos
estudios sobre polticas pblicas es la evaluacin, con el objetivo de conocer cmo han
impactado, cules han sido las dificultades y cules los resultados para establecer un proceso
de evaluacin constante.
La evaluacin se centra en el grado de operatividad del programa, en la reaccin de los
distintos actores involucrados, los errores, los aciertos; adems, debe distinguir el buen o
mal- funcionamiento de la gestin, direccin, y distribucin de los recursos. Subirats (Subirats,
J ., 1989:150) define la evaluacin como la fase que implica juzgar, sealando que la distincin
entre la accin de emitir juicios y la de proporcionar datos para determinados juicios puede
parecer clara y til, en abstracto, pero resulta difcil de establecer en la prctica.
El Instituto de Desarrollo Regional (IDR) de la Universidad de Sevilla
127
, ha elaborado una
aproximacin metodolgica para la evaluacin de polticas pblicas que tomo como
referencia en este apartado para establecer las pautas en la elaboracin de una poltica
incluyendo dos de sus fases sustanciales: la implementacin y la evaluacin.
El IDR elabor un esquema metodolgico con los elementos que consideraron ms relevantes
con el objetivo de disear una herramienta que sirviera en el proceso de toma de decisiones y
para la elaboracin de planes.
Este esquema toma en cuenta los aspectos cualitativos satisfaccin de la poblacin objetivo,
cambios de expectativas, identificacin de participantes como son los gestores,
administradores, beneficiarios y responsables-, los cuales tiene la ventaja de producir una
mayor riqueza de detalles sobre los grupos o variables, aunque reconocen que esa informacin
sea de difcil agregacin y estandarizacin. Por otro lado, propone utilizar tambin las
tcnicas cuantitativas que tienden a integrarse como un elemento ms del proceso, y que
permite medir reacciones o cuestiones en un grupo de variables (individuos, empresas, etc.),
datos que posibilitan la agregacin y tratamiento estadstico.
El esquema combina dos tcnicas de intervencin, el enfoque de arriba abajo (top-down),
que permite evaluar el impacto total y el efecto neto de la intervencin -este tipo de anlisis
top-down consiste bsicamente en estimar qu hubiera ocurrido si el plan nunca se hubiera
aplicado, el impacto neto del plan se define como la diferencia entre las circunstancias reales

127
Vase Instituto de Desarrollo Regional (2004).
73
CAPTULO UNO

(resultado fctico) y la estimacin de las que hubiesen sido de no haber habido proyecto
(resultado contrafctico o contrafactual)-. Y el enfoque de abajo-arriba (bottom-up), que
permite analizar las relaciones de causalidad y para determinar el impacto de cada medida
especfica a travs de la informacin recogida de los participantes y beneficiarios del proyecto
(ver cuadro 3).
Cuadro 3. Anlisis top-down y bottom-up
128

Top-Down
Mide la diferencia entre la situacin de
partida y la final tras la aplicacin del
plan.
Compara los resultados con aquellos que
se habran producido en caso de no
aplicarse el plan.
Utiliza estadsticas para analizar las
tendencias.
Analiza el impacto global pero no
identifica la contribucin de cada accin
concreta.

Bottom-Up
Proporciona indicios sobre las relaciones
causa-efecto.
Analiza el valor aadido neto usando
informacin de los beneficiarios y
comparndolo con otras actividades que no
reciben ayuda para analizar la adicionalidad
y los efectos indirectos.
Identifica la contribucin de la cada accin,
pero no se analizan los impactos ms
globales del plan.

Esta propuesta tambin menciona la necesidad de tener en cuenta dos enfoques: el inductivo y
el deductivo. El inductivo se basa principalmente en mtodos cualitativos de anlisis
orientados a explorar y descubrir la lgica de las relaciones causales partiendo de lo concreto
para derivar en comportamientos generales. Por el contrario, el enfoque hipottico-deductivo
se identifica con la evaluacin centrada en objetivos. En la prctica, suelen combinarse ambos
enfoques, a travs de la induccin se identifican las cuestiones y variables a estudiar, y luego
se contrastan los resultados de forma deductiva.
Adems el documento aporta una reflexin sobre la adaptacin del esquema metodolgico a
cada proceso que se va a evaluar, porque la eleccin de la tcnica ms apropiada al objeto de
evaluacin est siempre condiciona por factores metodolgicos, ya que la evaluacin puede
estar determinada por el momento de la evaluacin y la disponibilidad de informacin. Estos
condicionantes hacen que ningn mtodo, ni tcnica proporcione por s slo una explicacin
suficiente de los impactos. De ah que el esquema propuesto por el IDR est sustentado en una
pluralidad metodolgica que se adapte a la realidad objeto de evaluacin y donde los
elementos del contexto jueguen un papel fundamental en la eleccin de los mtodos.

128
Ibidem.
74
CAPTULO UNO

Concluye esta propuesta con una serie de caractersticas para tomar en cuenta en un proceso
de evaluacin:
Una aproximacin integral. Frente a la concepcin tradicional de la evaluacin como
ltima etapa del proceso de planificacin, defiende la visin integral e integradora,
donde la evaluacin se contempla para todas las etapas de las polticas y programas
pblicos. Incluye anlisis de racionalidad y coherencia de los objetivos e instrumentos
planteados en el proyecto, el estudio de los procesos de aplicacin, gestin y
seguimiento y la valoracin de los resultados e impactos finales.
Un enfoque pluralista y participativo. La evaluacin como un proceso de dilogo y
negociacin, que promueva la participacin activa de los agentes implicados en las
acciones y proyecto, determinando qu informacin necesitan, cundo, cmo y para
qu. De esta manera, la metodologa que mejor se adapta es la que incentiva la
participacin de todos los agentes implicados en la ejecucin y gestin de las
actuaciones, as como de los beneficiarios.
En lnea con lo anterior, el esquema propone realizar un anlisis de evaluabilidad
como refuerzo y complemento de las evaluaciones de carcter temporal. Este tipo de
anlisis tiene como objetivo determinar hasta qu punto un programa es evaluable y en
funcin de sus resultados elegir la aproximacin metodolgica que ms se ajusta a las
condiciones del programa y a las necesidades de informacin de las partes interesadas.
Una orientacin analtica, formativa y conclusiva. El seguimiento y evaluacin deben
vincular los aspectos de los planes relacionados con la gestin, realizacin y
resultados para, revelando las relaciones causales, calificar la eficacia y eficiencia de
las acciones.
Una estrategia basada en la utilizacin de los resultados del proceso de evaluacin. Se
debe producir informacin til para todos los que participan en el programa y
principalmente para los destinatarios, permitiendo el aprendizaje y la difusin de las
buenas prcticas.
Por lo tanto, el esquema de la evaluacin se representa de la siguiente manera (ver esquema 3).
75
CAPTULO UNO

Esquema 3. Evaluacin de impactos de las polticas pblicas
129

Verificar y cuantificar el cambio
en la poblacin objetivo
Anlisis de la eficacia
Gestin
Contexto socioeconmico Diseo del plan
Conclusiones y recomendaciones
Contexto socioeconmico
Gestin
Diseo del plan
Anlisis de la eficiencia
Determinacin del impacto del plan

Determinacin y valoracin de la eficacia y eficiencia del plan
Evaluacin de impactos

129
Ibidem.
76
CAPTULO UNO

2.2.1.6. Polticas integrales y polticas sectoriales
Dentro de las polticas pblicas se han diseado polticas sectoriales e integrales. Las
sectoriales tienen como objetivo atender o dar respuesta a un tema especfico, y las polticas
integrales buscan dar soluciones desde distintos mbitos a un problema complejo.
El carcter integral de una poltica, significa complementar diferentes acciones de acuerdo
con las distintas causas, proveer los servicios o protecciones a grupos con caractersticas
comunes, y potenciar las externalidades (CEPAL, 2000, Tomo II:27). La poltica integral tiene la
opcin, siguiendo los planteamientos de la CEPAL
130
, de destacar las relaciones virtuosas de la
conjuncin de los diferentes beneficios sociales (educacin, atencin de salud, proteccin
social, nutricin, vivienda y sus servicios bsicos), procurando con escasos recursos y
necesidades diversas, una adecuada priorizacin en trminos de nfasis y temporalidad. Por lo
que dependiendo de la manera en que la poltica integral se territorialice (de aqu la
importancia de vincular las estrategias sociales y territoriales) se requieren definiciones sobre
la prioridad temporal y la intensidad con la que se avanza en determinados sectores,
considerando la urgencia social, el impacto econmico o las realidades sociopolticas.
La experiencia ha demostrado que los programas ms apropiados para mejorar las
condiciones de vida de la poblacin son aquellos de carcter integral y multidimensional, de
larga duracin y centrados en romper los canales de reproduccin intergeneracional de la
pobreza (CEPAL, 2000, Tomo I:XIV). Donde la visin integral implica influir en los aspectos
principalmente de educacin, empleo y distribucin de la riqueza, pero existen dos elementos
claves para poder hacer que la poltica integral sea un xito, estas son entender la dependencia
geogrfica y las discriminaciones tnicas y de gnero. Cuando se logra influir en estos
factores es posible romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad y la pobreza.
La pobreza y la desigualdad son situaciones a las que se llega por la combinacin de varias
carencias y no solamente la ausencia de algn elemento (en general, no se es pobre slo por
una caracterstica, en una nica forma o aisladamente del grupo al que se pertenece), por lo
que las polticas integrales se convierten en estrategias que pueden dar mejores resultados
adems de potencializar a las polticas sectoriales.
Siguiendo el discurso de la CEPAL, la poltica integral debe poner un especial nfasis en lo
que ellos han denominado dos llaves maestras
131
: educacin y empleo. La educacin

130
CEPAL (2000), Tomo II, pg. 13.
131
CEPAL (2000), Tomo I, pgs. XIV y 40.
77
CAPTULO UNO

permite incidir simultneamente en la equidad, el desarrollo y la ciudadana, orientada hacia
una mayor continuidad dentro del sistema educacional y hacia mejoras sustanciales en la
calidad de la forma educativa. Y la generacin de empleo e ingreso, que busca la superacin
de heterogeneidades productivas adems de potenciar la contribucin de las pequeas
empresas al desarrollo.
Las polticas integrales parten de entender desde otra perspectiva al desarrollo, que no
sacrifica a las personas ni a su hbitat a favor del crecimiento econmico, sino que ste se
convierte en herramienta para mejorar la calidad de vida. Esta perspectiva incluye que el
desarrollo tambin debe tener como metas construir un clima social y humano de mayor
seguridad y confianza mutua; consolidar un orden poltico democrtico con ms participacin
de las personas en la gestin y las decisiones pblicas; difundir el bienestar hacia quienes
tienen menos acceso a los beneficios de la modernidad; tomar forma en proyectos colectivos
en que los ciudadanos adquieran un mayor sentido de compromiso y pertenencia respecto de
la sociedad en que viven; y buscar la proteccin y mejoramiento del hbitat natural para
quienes lo habitan hoy y quienes lo harn en el futuro (CEPAL, 2000, Tomo I:41-42).
Para el diseo de una poltica integral tambin es necesario tomar en cuenta la estrecha
relacin existente entre las acciones sectoriales y la determinacin territorial, por lo que es
fundamental hacer converger ambas visiones en una gestin que sea capaz de establecer los
instrumentos, responsabilidades y mecanismos de coordinacin que eviten las duplicidades y
busquen las complementariedades.
Por lo que la integralidad de una poltica no slo se da con la complementariedad de polticas
sectoriales, sino tambin con la combinacin de programas y recursos locales y nacionales,
adems de la multidimensionalidad de visiones como la sustentabilidad y de una actitud de
cooperacin poltica que se traduce en una correcta gestin social y gestin territorial.
Por lo tanto, la propuesta no es sustituir a las polticas sectoriales, sino ms bien disear y
ejecutar polticas integrales que permitan igualar las oportunidades y dar un tratamiento
diferenciado a quienes estn en situaciones extremas, y complementar la poltica integral con
polticas sectoriales que buscan remediar insuficiencias en un territorio especfico.

78
CAPTULO UNO

2.2.2. La poltica social
La poltica social debe ser la expresin fundamental de los propsitos de la sociedad y de las
posibilidades econmicas para alcanzarlos. Tiene que ver con acciones tanto de tipo
individual como comunitarias, por un lado se preocupa por desarrollar las capacidades y las
oportunidades de las personas, para que sean ellas quienes se apropien de su destino y
proyecto de vida; y por el otro, se relaciona con el mejoramiento de la comunidad y de los
aspectos que permitan gozar de una mayor calidad de vida.
El objetivo de la poltica social es mitigar la pobreza, la desigualdad y la discriminacin; lo
cual no es solo la falta de recursos para cubrir las necesidades materiales bsicas; es tambin,
como lo dicen Gardner y Lewis
132
, la ausencia del derecho de satisfacer el potencial
individual, retener una identidad cultural o la libertad y la ausencia de los medios para generar
ingresos. Por lo tanto el ampliar el objetivo a cuestiones no solamente monetarias implica un
cambio en la perspectiva de abordar el problema y consecuentemente en las estrategias para el
diseo de los programas sociales que busquen soluciones alternativas.
Existen adems de los factores antes mencionados, otro factor que tiene gran peso y que en
trminos de igualdad de oportunidades puede constituir un factor de discriminacin: la
pertenencia territorial
133
. La ausencia de pertenencia territorial constituye tambin un factor de
exclusin y una limitante para el desarrollo que se genera por el hecho de habitar en entornos
territoriales con diferentes oportunidades.

2.2.2.1. Definiciones y responsabilidades de la poltica social
La poltica social debe reunir y expresar el conjunto de objetivos, normas y sistemas por
medio de los cuales la sociedad se compromete a garantizar los derechos sociales, econmicos
y culturales, y pretende crear y consolidar capacidades y oportunidades para que las personas
mejoren sus vidas, cuenten con mayor libertad e influyan en las decisiones que las afectan
(CEPAL, 2000, Tomo II:2).
La poltica social tiene que ampliar sus objetivos, siguiendo lo que propone la CEPAL
134
,
donde adems de la lucha contra la pobreza, debe buscar construir sociedades con mayor
cohesin social, equidad y confianza en el futuro; la poltica social debe contemplar

132
Gardner, K. y D. Lewis (2003), pg. 235.
133
134
Op. cit., pg. 5.
79
CAPTULO UNO

elementos de percepcin as como la integracin de la ciudadana en el proceso de desarrollo
a travs de la gestin.
Otra definicin la tomo de Pardo
135
que menciona la dificultad para abarcar en una sola
definicin todas las acciones que puedan caer dentro del campo de lo social, pero a pesar de
ello, define que la poltica social consiste en asegurar a todos los miembros de la sociedad
unos niveles mnimos de bienestar y, en todo caso, generar oportunidades para acceder a esos
mnimos.
La poltica social tiene por lo tanto una gran responsabilidad hacia los sectores pobres de la
poblacin, es la superacin de la pobreza que constituye un reto tico pero principalmente un
reto poltico. Por ello es fundamental una recomendacin que hace la CEPAL
136
, que consiste
en que el diseo de los programas deben tener un carcter integral y multidimensional, deben
tener una visin de larga duracin a largo plazo-, deben estar enfocados a romper los canales
de reproduccin intergeneracional de la pobreza en los hogares estructuralmente afectados por
ella, pero sin dejar de lado otros programas dedicados a enfrentar problemas temporales
consecuencia de problemas econmicos o naturales de carcter transitorio-.
Las polticas sociales tienen tres responsabilidades
137
: a) la creacin de capital humano de la
poblacin en general, aunque su mayor responsabilidad debe ser aumentar la dotacin de
capital humano en los sectores de la poblacin con ms necesidades; b) la compensacin
social y la contribucin a la integracin de los individuos en la sociedad buscando el fomentar
la cohesin social; y, c) contribuir al desarrollo econmico.

2.2.2.2. Principios y condiciones de la poltica social
La poltica social debe influir sobre las personas con el fin de facilitar la convergencia entre
sus intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad; para ello, se debe basar en
seis condiciones
138
: la selectividad, la solidaridad, la eficiencia, la equidad, la transparencia y
la participacin.
La selectividad: es una condicin para hacer ms eficaz la universalidad, teniendo en
cuenta la escasez de los recursos pblicos. La selectividad es ms importante cuando

135
Pardo, M. (2000), pg. 461.
136
CEPAL (2000), Tomo I, pg. XIV.
137
Cohen, E. y R. Franco (2005), pgs. 9 y 44.
138
CEPAL (2000), Tomo I, pgs. 3, 12, 43-45, 66. Vase tambin a Cohen, E. y R. Franco (2005) y Valencia Lomel, E., M.
Gendreau y A. Tepichin (2000)
80
CAPTULO UNO

la pobreza est muy concentrada en grupos de poblacin; por el contrario, cuando la
pobreza es ms generalizada, las polticas de carcter global resultan ms idneas.
Las polticas sociales suelen no llegar adecuadamente a los ms pobres. Esto ha
llevado a que se hable de un universalismo aparente o excluyente y se ponga nfasis
en lograr la universalidad de la satisfaccin
139
de las necesidades consideradas
mnimas, segn los niveles de desarrollo de cada sociedad, con la garanta del Estado,
pero recurriendo a la actuacin de muy diversos actores sociales. No es slo un
problema de falta de recursos; en la mayora de los casos la extensin de la cobertura
no es posible por razones polticas, y depende de la capacidad de presin de los grupos
organizados y no organizados. Para generalizar la satisfaccin de las necesidades hay
que recurrir a la focalizacin, que busca identificar con la mayor precisin posible la
poblacin objetivo (beneficiarios potenciales) y disear el programa o proyecto
teniendo en cuenta esas caractersticas. Cuanto ms exacta sea la identificacin del
problema (carencia por satisfacer) y de quienes lo padecen (poblacin objetivo), ms
fcil resulta disear medidas diferenciadas y especficas para su solucin. Es
importante resaltar que la focalizacin puede ser un criterio de inclusin pero tambin
de exclusin.
La solidaridad: implica una participacin en el financiamiento y en el acceso a las
protecciones sociales segn las capacidades econmicas de las personas, asegurando
que el acceso al bienestar no dependa exclusivamente de la capacidad de pago de las
personas.
La eficiencia: consiste en exigir el buen manejo de los recursos pblicos por lo que
debe orientar la organizacin y gestin de los servicios y prestaciones sociales, busca
la viabilidad operativa para asegurar los criterios de universalidad y solidaridad, los
estndares de calidad, y asimismo la minimizacin de los costos y la maximizacin de
los resultados.
Equidad: que no es lo mismo igualdad que justicia, segn las definiciones utilizadas
por Cohen y Franco
140
; mientras la justicia es un valor inalcanzable, la equidad es
realizable y tambin viable en un momento histrico determinado, implica ir ms all
de la igualdad ante la ley, y tratar de compensar las barreras econmicas y sociales que
dificultan la realizacin del potencial individual, por eso la equidad siempre est

139
Cohen, E. y R. Franco (2005), pg. 181.
140
Op. cit., pgs. 43 y 180.
81
CAPTULO UNO

relacionada con la superacin de las desigualdades. Consideran fundamental que todos
los miembros de la sociedad deben poder acceder a determinadas oportunidades que se
consideran imprescindibles para participar plenamente en la sociedad, esto es
importante no slo porque permite a las personas satisfacer sus necesidades bsicas,
sino tambin porque contribuye a desarrollar el sentido de pertenencia a la comunidad
y fortalece, por lo tanto, la cohesin social.
Para alcanzar la equidad, la propuesta de Ocampo y Uthoff
141
consiste en que la
poltica social debe influir en las determinantes estructurales de la distribucin del
ingreso: educacin, empleo, distribucin de la riqueza y dependencia demogrfica, as
como sobre sus dimensiones tnicas y de gnero. Estos factores son la clave de la
transmisin intergeneracional de la desigualdad y la pobreza. Por tanto, romper estos
encadenamientos intergeneracionales es la clave de una estrategia social exitosa. Esto
debe reflejarse particularmente en polticas hacia la poblacin ms pobre.
Transparencia: para que la poltica social sea tanto un asunto de principios como de
prioridades y de gestin, es preciso establecer pblicamente los logros deseables y
alcanzables.
La transparencia implica tener las reglas e instituciones que funcionen bajo esquemas
claros, responsables y equilibrados, que permitan la adecuada rendicin de cuentas e
informe de los estndares que debe cumplir y los indicadores utilizados para su
evaluacin. La transparencia, como lo explica la CEPAL
142
, se relaciona con la
necesidad de garantizar la equidad, el control social y las normativas para su
aplicacin, de manera que se cuente con los instrumentos (leyes), para prevenir y
proteger a los usuarios, y tener el arbitraje frente a eventuales conflictos de
responsabilidades y el mejoramiento de las condiciones de informacin (ver cuadro 4).

141
Ocampo J . y A. Uthoff (2002), pg. 85.
142
82
CAPTULO UNO

Cuadro 4. Transparencia en la poltica social
143
Transparencia en la poltica social
Cuanto ms transparente sea la poltica social, ms fcil ser conseguir los compromisos
sociales, as como obtener y evaluar los resultados que de ella se esperan. Para lograr tal
transparencia, es necesario establecer explicita y pblicamente, tanto para el corto plazo
como para los plazos mayores:
Los objetivos y metas especficos de los programas y de la poltica social en su
conjunto.
Los medios con los que se alcanzarn los objetivos y metas. Esto entraa crear
mecanismos de financiacin que aseguren su garanta y estabilidad y delimitar
los subsidios necesarios para garantizar el cumplimiento de la solidaridad y la
sustentabilidad financiera, precisando su origen y destino, para que sea explcita
la relacin entre el esfuerzo de financiamiento realizado por los afiliados o
contribuyentes y las prestaciones o garantas recibidas.
Las relaciones entre los diferentes agentes y sus responsabilidades, y contar con
contratos explcitos.
Los mecanismos de realizacin y difusin de evaluaciones, mediante
informacin e indicadores oportunos y regulares sobre recursos, insumos y
resultados, y anlisis de desempeo de sistemas y organizaciones, en el marco de
los objetivos generales o sectoriales, tanto para actividades simples como para
resultados complejos, y con una continuidad que permita consolidar los cambios
deseados.
El suministro y la difusin regulares de informacin que brinde elementos para
la rendicin de cuentas.

143
Op. cit., pg. 12.
83
CAPTULO UNO

Participacin: adems de esas condiciones, la poltica social debe promover la
participacin
144
. Cabe reconocer que existen una serie de propuestas y enfoques
alternativos para la superacin de la pobreza que han surgido ya sea desde la sociedad
civil, o desde las instancias pblicas, o desde organismos multilaterales y financieros
internacionales, que rescatan la importancia de la participacin social en las acciones
de superacin de la pobreza. Algunos priorizan las acciones de corresponsabilidad
individual o familiar, otros de la participacin comunitaria o de las nuevas
organizaciones de la sociedad civil, otros ms de la participacin de las autoridades
locales o regionales. Finalmente los hay que hablan de la necesidad de un
planteamiento de superacin de la pobreza desde el mbito mundial.

El diseo de una poltica social es un ejercicio de consenso entre los diferentes actores, por lo
cual el papel del gobierno, tambin como gestor, debe ser central para conseguir las
condiciones y un entorno para que una poltica se pueda implementar, por lo tanto sin la
participacin de todos los involucrados ser difcil que la poltica tenga xito.
Tambin la descentralizacin se convierte en un elemento importante para el xito de la
poltica social. Descentralizacin entendida como la asignacin de responsabilidades
normativas desconcentradas; asignacin plural de recursos y posibilidad de recoleccin local e
independiente de los mismos; respeto al fortalecimiento de la gestin local a favor de la
equidad, y gestin local apegada a normas consensuadas (Contreras Surez, E., 2000:505-506).
Para tener xito, la descentralizacin requiere de una multiplicidad de condiciones, entre ellas
se pueden mencionar, las siguientes
145
:
- Burocracias locales calificadas
- Una gestin gubernamental y una administracin de recursos pblicos responsables
con respecto a la ciudadana (accountability)
- La correspondencia entre la descentralizacin fiscal local y las responsabilidades
fiscales locales

144
Valencia Lomel, E., M. Gendreau y A. Tepichin (2000), pg. 14.
145
Martnez Uriarte, J. (2000), pgs. 777 y 778.
84
CAPTULO UNO

- La definicin precisa de las competencias formales y las responsabilidades en el
proceso de planeacin, diseo e instrumentacin de polticas pblicas entre los
diferentes niveles de gobierno
- Asegurar la continuidad en el proceso de desmantelamiento de las estructuras
federales (instituciones) y su consolidacin en el nivel local
- Anteponer el riesgo de corrupcin en el nivel local
- Considerar el costo de la fragmentacin institucional
- Considerar las diferencias que presentan la opinin pblica, el Poder Legislativo y el
J udicial en el nivel federal y local, ya que estos actores son cruciales para generar
mayor responsabilidad poltica.
Tanto la necesidad de la participacin de la sociedad como la urgencia de promover la
descentralizacin, ponen de manifiesto que la implementacin de una poltica social es un
buen camino para plantear tambin una mejora en el funcionamiento de la Administracin
pblica.

2.2.2.3. La poltica social y su relacin con otras polticas pblicas
La poltica social siempre ha ido en paralelo de la poltica econmica, pero tambin dentro de
la misma poltica social se reconocen una serie de relaciones que buscan el refuerzo mutuo
entre distintos mbitos, como la salud, educacin y alimentacin por ejemplo, principalmente
en aquellos programas enfocados a la erradicacin de la pobreza.
Una poltica que busque un desarrollo estable, dinmico, integrador y sostenible, tiene que
buscar que el crecimiento econmico sea capaz de generar empleos productivos y que
contemplen acciones de produccin y comercializacin, para lograr una igualdad de
oportunidades en el acceso a las infraestructuras y servicios, adems de mejorar las
oportunidades laborales y patrimoniales.
Lo que tiene que buscar la poltica social es la integralidad, esto plantea conflictos entre lo
deseable y lo posible, entre objetivos sociales y econmicos, entre prioridades temporales, y
entre ptimos sociales y eficiencia macroeconmica. Esto hace que la poltica social sea, en
trminos de la CEPAL
146
, un asunto esencial y simultneamente poltico y econmico, donde

146
CEPAL (2000), Tomo I, pgs. 42-43.
85
CAPTULO UNO

adems del compromiso prioritario con los sectores ms desfavorecidos, la poltica social
apunta al objetivo ms amplio de construir sociedades ms cohesionadas y equitativas.
Otro de los elementos que contempla la poltica social es el tema de la ausencia de
patrimonio, como causa de la pobreza, ya sea para emprender actividades productivas o bien
para contar con un respaldo que otorgue alguna seguridad como es el caso de una vivienda.
De hecho, ha surgido una lnea de pensamiento que establece que la falta de derechos de
propiedad constituye una de las principales causas de la pobreza, y que el otorgamiento de
estos derechos es una de las maneras ms efectivas de hacer frente al fenmeno. De aqu que
las acciones a favor del patrimonio y derechos de propiedad de los pobres son actualmente
muy valoradas, y la poltica social debe de fortalecer las intervenciones que redunden en
mayores posibilidades de adquirir un patrimonio, como aquellas de vivienda, ahorro, y
crdito.

2.2.2.4. Elementos para el diseo de una poltica social
Para el diseo de una poltica social, lo primero es reconocer la cultura y la idiosincrasia de la
poblacin a quien va dirigida. A continuacin hago una relacin de los pasos que sugiero para
la construccin de una poltica de desarrollo social.
Para poder definir los temas prioritarios de una poltica de desarrollo Iracheta
147
, habla de dos
criterios a tomar en cuenta: a) el criterio de beneficio integral, es decir, cada poltica y cada
proyecto de desarrollo requiere de una evaluacin de impactos y de costos y beneficios tanto
econmicos como sociales, territoriales y ambientales, que permita garantizar que su
prioridad es la ms alta posible, medida sta por el mayor nmero de objetivos que alcanza; b)
el criterio de encadenamientos productivos, donde su prioridad derivar del mayor beneficio
que generen en la integracin sectorial y regional, y en sus mayores impactos positivos en la
economa y en la distribucin social de sus beneficios.
Otro de los elementos clave en la definicin de una poltica social, es el tipo de atencin que
se propone utilizar. En las vertientes de la poltica social se distinguen las acciones amplias
(para la poblacin en general) y las acciones focalizadas para la superacin de la pobreza
extrema. El conjunto de las acciones de combate a la pobreza extrema esta dividido en tres
lneas estratgicas
148
: a) la inversin en las capacidades bsicas de las personas o desarrollo

147
Iracheta Cenecorta, A. (1997), pgs. 180 y 181.
148
Valencia Lomel, E., M. Gendreau y A. Tepichin (2000), pg. 16.
86
CAPTULO UNO

del capital humano, b) el impulso a las oportunidades de empleo e ingresos, y c) la mejora en
el entorno fsico de las comunidades o desarrollo del capital fsico.
Otra manera de distinguir estas vertientes, son como los llama Szkely
149
, las acciones de
beneficio universal y las acciones de beneficio dirigido. Segn la encuesta que se realiz en
Mxico a principios de esta Administracin, los pobres prefieren acciones dirigidas hacia los
grupos de menores recursos que las acciones universales que benefician a todos por igual.
Uno de los mayores debates sobre las acciones de combate a la pobreza se ha dado sobre si las
polticas sociales deben beneficiar a toda la poblacin, o ms bien deben dirigirse hacia
ciertos grupos poblacionales. El argumento principal a favor del universalismo es que al dar
beneficios a todos no se corre el riesgo de excluir a ningn sector de la poblacin. En cambio,
las acciones dirigidas se sustentan con el argumento de que, cuando los recursos son escasos
es necesario priorizar, y si la prioridad la tienen los pobres, las acciones de poltica debern
dirigirse hacia ellos primordialmente. De esta forma la mayor crtica del universalismo hacia
la direccionalidad es que, al dirigir los recursos hacia grupos especficos, pueden quedar
desprotegidos algunos sectores de la poblacin, mientras que aquellos favorables de la
direccionalidad sostienen que las polticas universales incurren en un desperdicio de
recursos, al beneficiar a algunos sectores que no necesariamente lo requieren.
Si hablamos de las acciones de beneficio dirigido, podemos retomar lo que Contreras
150

menciona sobre la focalizacin, que ha sido entendida algunas veces de manera estrecha, lo
que afecta negativamente el objetivo de combatir verdaderamente a la pobreza extrema. Para
este autor, los objetivos principales de la focalizacin son tres:
1. Atender con precisin la satisfaccin de necesidades de aquellas personas excluidas,
cuantitativa y cualitativamente de los satisfactores mnimos o esenciales, ya sea por
razones culturales, socioeconmicas o de costos de transaccin (transporte, tiempo).
Este objetivo se refiere a las carencias por satisfacer.
2. Identificar con precisin a los beneficiarios potenciales. Este objetivo se refiere a la
poblacin-objetivo ms vulnerable. Para lo cual sugiere el uso de ndices
socioeconmicos que permiten la jerarquizacin de dichos mbitos geogrficos, en
cuanto a la escasez o abundancia de una canasta bsica o la disponibilidad de
infraestructura y dotacin de servicios colectivos.

149
Szkely, M. (2003), pg. 17.
150
Contreras Surez, E. (2000), pgs. 498-501.
87
CAPTULO UNO

3. Disear programas para asegurar un alto impacto per cpita en el grupo seleccionado,
mediante transferencias monetarias o la entrega de bienes o servicios. Esto implica
reconocer la importancia de los factores que afectan a la conformacin de los hogares
para tomarlos en cuenta en el diseo de las polticas destinadas a las familias pobres.

2.2.3. La poltica territorial
Slo cuando una poltica territorial se ve reflejada en los planes y es asumida como gua de
accin, es cuando cumple su cometido de ser instrumentos con capacidad de generar cambios
en la vida de la gente en las comunidades. El reto de la poltica territorial es que, en su diseo
y en su aplicacin, pueda transformar de manera integral la dinmica social en un mbito
espacial.
La poltica territorial, Pradilla la considera como una serie de acciones que buscan organizar y
transformar las relaciones entre territorio y sociedad, como una decisin poltica asumida
democrticamente y compartida por la mayora de los ciudadanos, cuyo objetivo es la
satisfaccin creciente de las necesidades materiales y sociales de los trabajadores, que
privilegia lo colectivo sobre lo individual, lo pblico sobre lo privado, que se sustenta en un
conocimiento objetivo de la realidad y que cuenta con instrumentos de accin adecuados a los
objetivos que se plantea. (Pradilla Cobos, E., 1990: 52)
Uno de los puntos crticos de la poltica territorial, es la falta de continuidad y el estar
supeditada a periodos administrativos, por lo que se convierte en un reto el que la planeacin
y las polticas con visin a corto, mediano y largo plazo, sean asumidas colectivamente por el
conjunto de la sociedad y en especial por el beneficiario, como el elemento estable y de poder,
que permita conseguir el xitos de los planes y de las polticas.
Para entender la poltica territorial es necesario entender las distintas maneras de ver el
territorio. Segn Perl (Perl Cohen, M., 2000:290-291), el territorio es la trama de relaciones
sociales que se articulan en torno a un espacio fsico determinado, se ha vuelto una dimensin
que est en constante redefinicin, experimentando constantemente nuevas rearticulaciones,
rebasando permanentemente las fronteras del Estado-Nacin y jugando un nuevo papel dentro
del desarrollo. Esto significa que necesita transformarse tambin la manera de concebir la
poltica territorial para que combine instrumentos y conceptos con mayor capacidad de
prevencin, con metas realistas en el corto plazo, pero manteniendo una visin de mediano y
88
CAPTULO UNO

largo plazos, sustentada en una verdadera participacin poltica de todos los actores
involucrados a partir de acuerdos y compromisos.
Iracheta
151
hace una crtica de la poltica pblica territorial, resaltando que el ejercicio de la
poltica pblica tradicionalmente se preocupaba por disear una razonable argumentacin que
justificara la asignacin de recursos para la localizacin de inversiones productivas y de
infraestructura sobre el territorio, a partir de considerar los grandes objetivos de la economa y
la poltica nacional.
La unidad territorial, como elemento clave de la poltica territorial, se considera urbana o rural
en funcin de la cantidad de habitantes que vive en ella, pero tambin existen otros elementos
que diferencian el mbito urbano del rural
152
, como son el espacio como espacio de cultura,
como lugar de patrones fsico-espaciales donde se detectan diferentes tipos de asociacin,
como espacio de grandes procesos de consumo colectivo, denominadas reas urbanas y
metropolitanas, el espacio como evolucin del capitalismo con sus grandes tendencias
econmicas y culturales, inclusive lo que se denominan ciudades globales.

2.2.3.1. La planeacin urbana en la poltica territorial
La planeacin urbana puede considerarse una etapa de la poltica urbana en la que se elabora
conceptualmente un modelo de ciudad, se definen los principales objetivos de la accin
pblica y se formula una estrategia para alcanzarlos en trminos de acciones, inversin,
corresponsabilidad institucional y social y dems instrumentos (Ziccardi, A., 2003:129). Esta
afirmacin que hace Ziccardi deja clara la importancia de la planeacin urbana en la
construccin de las polticas pblicas territoriales. Para la autora, la planeacin se convierte en
el primer momento del proceso de elaboracin de una poltica, del que depender la
implementacin de las acciones en el territorio y el impacto en la sociedad.
De aqu la importancia de conceptualizar a la planeacin como un instrumento de poltica en
el campo de las decisiones gubernamentales. Un instrumento que, respetando la normativa e
incluyendo a la sociedad, aporta tcnicas para la formulacin y el desarrollo de planes y
programas que sirven para organizar el territorio.

151
152
Op. cit., pgs. 41 y 42.
89
CAPTULO UNO

Iracheta
153
utiliza una definicin de la planeacin urbana que la vincula tambin al mbito
poltico, destacando la intervencin de las acciones en cuestiones sociales y por lo tanto con
un alto contenido poltico, concluyendo que el proceso de planeacin es un proceso
fundamentalmente socio-poltico.
Si los planes son el reflejo de la poltica, y la planeacin urbana el mbito para su elaboracin,
habr que poner especial atencin en la fase de implementacin de la poltica, porque como lo
afirma Pradilla
154
, si a la planeacin urbana se le asocia con un carcter esencialmente
ideolgico -general, formal, abstracto, no concreto ni operativo-, y esto se ve reflejado en los
objetivos de los planes, que no se sustentan en un anlisis riguroso de las condiciones
econmicas, polticas e instrumentales existentes, entonces en la mayora de las ocasiones las
estrategias y acciones no corresponden con los objetivos y mucho menos garantizan el
cumplimiento de las acciones.
De aqu que se hayan buscado nuevas formas de planificar el territorio nuevos instrumentos-,
en los cuales adems se reconoce el nuevo rol de los gobiernos locales como promotores del
desarrollo econmico resaltando su influencia para transformar un territorio. Una de las
alternativas ha sido la planeacin urbana estratgica, que Ziccardi

define como, una
estrategia de actuacin urbana sustentada en las caractersticas de la poblacin, los
comportamientos de los principales actores que actan en el territorio, la vocacin econmica
del espacio urbano y la conservacin y transformacin del patrimonio histrico,
arquitectnico y cultural que posee una ciudad (Ziccardi, A., 2003:132) . Aunque tambin han
aparecido nuevos instrumentos de gestin urbana y principalmente una activa participacin
ciudadana, como elementos de cambio desde la perspectiva del urbanismo hacia los planes y
haca las polticas territoriales, es necesario destacar que la mayora de estas propuestas han
estado siempre enfocadas a las ciudades y metrpolis.
Los instrumentos utilizados en los territorios urbanos requieren de polticas mltiples de
planificacin-programacin, gestin y ejecucin, participacin y proximidad; en cambio los
que se enfocan al nivel regional, deben incluir tambin una visin ms estratgica en tanto
que afecta a los planes de infraestructura e implica necesariamente a instituciones locales y
regionales, y casi siempre estatales.
Actualmente la planeacin urbana puede caracterizarse como regulatoria, sectorializada,
intervencionista y coyuntural (Rbora Togno, A., 2002:165-167). Regulatoria en el sentido que est

153
Op. cit., pg. XXIV.
154
Pradilla Cobos, E. (1990), pg. 44.
90
CAPTULO UNO

centrada en la zonificacin, con prescripciones sobre el uso del suelo y las caractersticas de
las edificaciones, que descansa en la potestad gubernamental de imponer modalidades al
ejercicio del derecho de la propiedad. Sectorializada por que est a cargo de entes sectoriales
de la Administracin pblica, como correlato de la nocin que la limita a la regulacin y el
control de los usos del suelo, en vez de ser la articuladora territorial de las acciones de
gobierno. Intervencionista porque es dependiente de la accin directa del gobierno como
responsable de la solucin de los problemas de la comunidad, pretendido como realizador casi
nico de las acciones urbansticas. Y coyuntural porque est concentrada en los problemas
inmediatos, cuando la presin acumulada impone soluciones de carcter poltico, as que
corresponde al Estado intervenir en el desarrollo urbano, porque la operacin y
funcionamiento de las ciudades requiere de bienes pblicos infraestructura, satisfactores y
servicios bsicos-, para limitar efectos negativos a terceros externalidades- y garantizar
niveles mnimos de bienestar y calidad de vida a los grupos mayoritarios, funciones que slo
puede realizar el poder pblico.
La planeacin tiene una gran injerencia en la calidad de vida de la poblacin, es por ello que
los instrumentos y las polticas territoriales que se diseen debern tomar en cuenta estas
crticas, primeramente pensando en la necesidad de adaptar instrumentos de planeacin que
consideren tambin otros mbitos territoriales adems de las ciudades como las regiones-,
reconociendo tambin la estrecha vinculacin entre la poltica y los instrumentos de
planeacin territorial, sin perder de vista que los planes deben concretarse a travs de acciones
puntuales superando los documentos de grandes objetivos-, y tambin superar la visin
meramente organizativa y normativa del territorio, lo que implica recurrir a una visin
integral del territorio.

2.2.3.2. El papel del gobierno y otros actores en la poltica territorial
La poltica territorial como un asunto poltico establece una serie de condiciones para los
polticos pero tambin para la Administracin pblica, al igual que para la sociedad. El nuevo
perfil del poltico debe estar consciente de la necesidad del dilogo y la articulacin de
intereses, por lo tanto el perfil es ms de un gestor de los intereses de la sociedad, y ya no tan
solo un administrador de actividades.
Si estn incluidos los actores en el proceso, entonces la planeacin territorial pueda ser vista
como un espacio institucional donde la sociedad puede expresar sus intereses sobre el
91
CAPTULO UNO

territorio en el que habita. La participacin social para algunos autores como Pradilla
155
, slo
es posible cuando existen los rganos legislativos y las organizaciones sociales de base
verdaderamente representativas y que participen en el diagnstico, pronstico, decisin,
ejecucin y la evaluacin de los planes. La propuesta de este autor es trabajar desde las
organizaciones sociales hacia las instancias institucionales de planeacin y volver a las
primeras, compartiendo las facultades planificadoras entre las organizaciones sociales de
base, las instancias legislativas de eleccin popular y los organismos operativos y ejecutivos.
Para que la planeacin tenga este carcter, se requieren tcnicas que promuevan el dilogo
pero tambin de mecanismos jurdicos, administrativos, institucionales y financieros, y
principalmente de voluntad poltica.

2.2.3.3. La crtica al actual modelo de poltica territorial
Estos instrumentos han sido criticados, aunque coincido ms con una visin positiva que
plantea que los diferentes instrumentos han respondido a intereses del momento y a
situaciones globales. Por ejemplo, la poltica de la dcada de los 80s que se centr en
cuestiones inmediatistas y particulares que respondan a intereses muy locales y corporativos,
considerado, segn Rolink
156
, un instrumento que se presta al clientelismo, a la corrupcin -
un intrincado complejo de reglas generales del juego que ningn ciudadano domina (planos
globales y regionales, cdigos de obras, ley de zonificacin, legislacin del parcelamiento,
etc.)- y a la guerra de influencias en las decisiones cotidianas. Por estas razones, la autora
recomienda repensar el sentido y la forma de intervencin del poder pblico, reconsiderando
la planificacin y la gestin de sus instrumentos.
Por otro lado, Pascual
157
afirma que los instrumentos de planeacin a finales de los aos 90s
se enfocaron ms al mbito metropolitano, principalmente en Europa donde la tendencia en
poltica fue la de dotar al rea metropolitana de una estrategia territorial ms que de una
planificacin territorial o urbanstica clsica. Estrategia que se estableci como respuesta a los
grandes retos dinmicos y opciones de desarrollo integral, econmico, social, cultural y
territorial, y que tiende a equilibrar o coordinar los intereses de los diferentes actores pblicos
y privados que actan en el territorio. Retomando la idea de que se considera a lo local, y

155
Op. cit., pg. 56.
156
Rolink, R. (1983), pg. 313.
157
Pascual Esteve, J . M. (2006) Nuevos enfoques al gobierno de las metrpolis: el gobierno red o gobernanza metropolitana,
pg. 12.
92
CAPTULO UNO

tambin a la ciudad, como un activo generador de desarrollo econmico y social, es necesario
una estrategia, o una mejor gestin estratgica, para promover y conducir el Desarrollo
Humano. En este panorama, Pascual propone la utilizacin de los planes estratgicos como
inicio de una nueva gestin del territorio, totalmente compatible y complementario con un
plan de ordenacin territorial y urbana.
Sin embargo en Mxico, Pradilla
158
habla ms bien de una transformacin ms profunda en la
planeacin para combatir estos rezagos de la planeacin territorial, regional y urbana, el autor
propone una planeacin basada en un proyecto democrtico y popular, donde exista un
proyecto de organizacin territorial socialmente elaborado y compartido que, partiendo de sus
objetivos polticos y econmicos, busque resolver las contradicciones fundamentales, mismas
que afectan a la mayora de la sociedad. Tomando en cuenta las formas, procesos y
contradicciones territoriales como expresin de las estructuras y de las coyunturas
econmicas, polticas e ideolgicas de la sociedad en un momento determinado de la historia;
para el autor, no es posible separar unas y otras en el diagnstico, la proposicin, la decisin y
la accin. Propone que la planeacin sea continua e independiente de los cambios
administrativos, y que incluya estrategias de largo, mediano y corto plazo. Adems habla de
la necesidad de destecnocratizarla, que lo explica como el proceso para quitarle ese tono
que slo los expertos lo entienden y que utilice un lenguaje para la sociedad; y de
desideologizarla que consta en darle credibilidad a los objetivos y metas de la planeacin, y
mantenerlos en el terreno de lo viable socialmente en la coyuntura y en el proceso histrico,
por contar con el consenso de las fuerzas sociales fundamentales y mayoritarias afectadas por
los problemas, busca tambin, establecer una correspondencia lgica entre objetivos,
estrategias y, de manera particular, entre los instrumentos de accin.
Si la planeacin es un proyecto de transformacin como lo plantea Pradilla, es un proceso
colectivo, social y poltico, que no le basta con utilizar a fondo las herramientas jurdicas,
polticas y econmicas disponibles, es necesario crear nuevas herramientas mediante la
modificacin de lo establecido por la ley o por los hechos; en ltima instancia, cambiar las
estructuras sociales para darle a la planeacin los instrumentos exigidos por la solucin de
problemas cuya magnitud y agudeza los convierte en polticos.
Borja
159
tambin hace una crtica a la poltica urbana, principalmente a aquella que desde las
bases y movimientos sociales se manifestaron en contra del autoritarismo y la visin

158
Pradilla Cobos, E. (1990), pg. 52-55.
159
Borja, J . (1998), pgs. 48-51.
93
CAPTULO UNO

tecnocrtica, la corrupcin y de las polticas pblicas que solamente toman en cuenta a grupos
de intereses privados; y se declara a favor de la transparencia y la participacin ciudadana, la
revalorizacin de la gestin poltica local y la descentralizacin. Para lo cual retoma algunos
de los cambios ms importantes al urbanismo y la gestin urbana desde los movimientos
ciudadanos, como son: a) la revalorizacin del lugar, del espacio pblico, del ambiente
urbano, de la calidad de vida, de la dialctica barrio-ciudad, del policentrismo de la ciudad
moderna; b) la exigencia de la democracia ciudadana, de la concertacin y de la participacin
en los planes y proyectos; de programas integrados, de la gestin de proximidad y la
recuperacin del protagonismo de los gobiernos locales en la poltica urbana; c) como
consecuencia de lo anterior, o quizs como premisa, la recreacin del concepto de ciudadano,
como sujeto de la poltica urbana, el cual se hace ciudadano interviniendo en la construccin y
gestin de la ciudad. Donde el individuo marginal se integra, el usuario pasivo conquista
derechos, el residente modela su entorno, todos adquieren autoestima y dignidad
enfrentndose a los desafos que les plantean las dinmicas y las polticas urbanas.
La propuesta de Borja, refleja la necesidad del urbanismo por dar respuestas relativamente
rpidas a los desafos de la competitividad y de la cohesin. Adems de darle un valor
estratgico a los proyectos de ciudad como parte de una poltica global, que requiere
instrumentos, entre ellos varios planes: estratgico, de ordenacin urbana, contrato-plan con el
Estado, programa de grandes actuaciones concertadas con un horizonte fijo, planes sectoriales
que integran varias dimensiones como transportes y circulacin, medio ambiente urbano, etc.
Los proyectos urbanos ciudadanos deben formar parte de un proyecto de ciudad dotado de
una triple legitimidad: normativa, poltica y sociocultural. Es decir una base legal (planes,
leyes especficas, presupuestos, ordenanzas o reglamentos, etc.) una acuerdo poltico
(conjunto de acuerdos contractuales entre Administraciones pblicas) y un consenso
ciudadano bsico con diversos actores urbanos (empresariales, sociales, profesionales,
intelectuales, medios de comunicacin) (Borja, J ., 1998:50-51).
Por lo tanto, la planeacin urbanstica ya no debe limitarse a la ordenacin de los ncleos y
crecimientos urbanos, sino que debe tomar conciencia de una ordenacin compleja, de los
elementos y tambin de los actores, principalmente de los responsables de su aplicacin y
diseo.

94
CAPTULO UNO

2.2.3.4. Escenarios futuros para la poltica territorial
Existe un consenso sobre la planeacin como un instrumento idneo para transformar y
mejorar la calidad de vida, pero que requiere de algunas transformaciones debido a errores en
el carcter organizativo, conceptual, metodolgico, tcnico, poltico y/o social de la actual
manera de impulsarlo.
El reto del instrumento incluye tambin la definicin de cmo hacer la intervencin en la
prctica, y de cmo idear un procedimiento prctico para construir un proyecto poltico. Para
ello propongo revisar lo expuesto por Boisier
160
, quien analiza tres escenarios para el
desarrollo territorial: el escenario contextual (apertura externa y apertura interna), el escenario
estratgico (nueva configuracin territorial y nuevas modalidades de gestin) y el escenario
poltico (modernizacin del Estado y nuevos papeles para los gobiernos territoriales).
Rolink
161
ha delineado algunos criterios para un nuevo perfil y una nueva metodologa que
requiere un plan con visin integral para Mxico. Su propuesta es: 1) que el plan como
instrumento sea parte de una estrategia ms amplia de democratizacin de la gestin; 2) que
permita la descentralizacin de actividades, haciendo viable la incorporacin (en la
elaboracin, discusin e implementacin) de la sociedad civil y del legislativo; 3) que haga
posible el surgimiento de territorialidades diversas, alejndose de la homogenizacin y de la
implantacin de normas totalitarias y garantizando una mayor autonoma y control locales; 4)
que deje de encarar la informalidad, la ilegalidad y la clandestinidad como desviaciones que
deban ser administradas por el poder pblico para captar sus contenidos de contradiccin del
orden urbano establecido; 5) que abra espacio para el surgimiento de una relacin ciudadano-
ciudad en donde la construccin y el mantenimiento del espacio y de los equipos pblicos se
definan como una responsabilidad colectiva; 6) que privilegie la funcin social de la
propiedad como uso socialmente productivo y ecolgicamente equilibrado de los recursos
territoriales del municipio; 7) que sea elaborado en consonancia con un sistema de
planificacin y gestin descentralizado y democrtico.
La autora tambin hace referencia a la necesidad de una gestin donde se involucren los
responsables y la ciudadana, para lo cual recomienda disminuir el distanciamiento que existe
entre la esfera tcnica de la planificacin de la esfera poltica de la gestin. Inclusive habla de
repensar el papel de los instrumentos, de los planes a largo plazo, que suelen considerarse
como elemento de correccin, y de reformar el mbito jurdico-institucional, con una

160
Boisier, S. (1997), pg. IX.
161
Rolink, R. (1983), pgs. 313-315.
95
CAPTULO UNO

propuesta de reforma urbana para Mxico, el cual surge a finales de la dcada de los 80s en el
interior del debate constituyente, en el rea de las entidades y de los movimientos populares.
En la actualidad, existe una iniciativa para elaborar una propuesta de poltica de Estado
162
,
para ser presentada al poder pblico nacional, al Congreso de la Unin y al Presidente Electo
de Mxico, al final del 2006, debido a la actual crisis territorial y ambiental que enfrenta
Mxico, donde el reto es por construir nuevas polticas urbanas como un tema prioritario para
la prxima Administracin.

162
96
CAPTULO UNO

2.3. Gestin, buen gobierno, gobernabilidad y gobernanza
2.3.1. Definiciones
Ya he mencionado la responsabilidad poltica de los gobiernos como condicin para la
ejecucin de acciones encaminadas a mejorar la calidad de vida de los habitantes, as como de
su compromiso para dar respuesta a las demandas de la poblacin, las cuales deben estar
incluidas en las polticas pblicas de manera que se establezca una complementariedad entre
las polticas sectoriales y las polticas integrales. Siendo la visin integral una alternativa para
dar respuesta a los temas de pobreza, desigualdad y exclusin, al plantear acciones de
desarrollo social pero que de manera paralela contemple acciones que buscan construir
entornos que promuevan sociedades con mayor equidad, cohesin social y equilibrio
territorial, sustentables y econmicamente viables.
Un elemento clave para el instrumento de planeacin con visin integral es la gestin. La
gestin social, segn Cohen y Franco
163
, es un proceso incluyente que parte del anlisis de la
formulacin, evaluacin, implementacin y monitoreo de las polticas, programas y proyectos
sociales, y de las condiciones institucionales y organizacionales necesarias para obtener el
impacto en la poblacin a quien va dirigido. Los autores de esta definicin aclaran la
diferencia entre los conceptos de gestin y de organizacin, como procesos interdependientes
y que conviven integrados, que estn en permanente interaccin, que se influencian
mutuamente y se interrelacionan, pero con la diferencia de que la organizacin esta
conformada por elementos estticos y la gestin esta conformada por elementos dinmicos.
De esta manera el proceso de gestin social incluye acciones de organizacin, direccin,
programacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de impacto. A continuacin explico cada
una de estas funciones, segn lo han hecho Cohen y Franco en su libro de Gestin Social
164
.
Organizacin. Se ocupa de estructurar e integrar a los recursos y rganos responsables de la
gestin, definiendo sus relaciones y atribuciones. Tiene como propsito la utilizacin
equilibrada de los recursos.
Direccin. Orienta el comportamiento de los operadores para la consecucin de los objetivos
del programa, comprende la conduccin, supervisin, sincronizacin de acciones y
coordinacin de las actividades desarrolladas por las distintas unidades de la estructura.

163
164
Op. cit., pgs. 124 y 125.
97
CAPTULO UNO

Programacin. Establece la secuencia cronolgica de las actividades por realizar para
optimizar los recursos asignados, identificando a sus responsables y las interacciones
requeridas para su ejecucin.
Ejecucin. Corresponde a la puesta en marcha de las actividades enmarcadas en los procesos
sustantivos y de apoyo- para alcanzar los objetivos de producto e impacto del programa.
Monitoreo. Observacin concomitante de la ejecucin, compara lo realizado con lo
programado, sobre la base de estndares y el rendimiento de otros programas.
Evaluacin de impacto. Determina la magnitud cuantitativa de los cambios producidos por el
programa.

En cuanto al concepto de gestin pblica, sigo a la propuesta de Zafra
165
, que en el documento
Gestin Pblica hace una reflexin sobre la distancia que existe entre teora y prctica de la
gestin, condenndola a moverse en la precariedad de las experiencias personales de
directivos y empobreciendo los criterios tcnicos generales para el desarrollo de la teora.
Cuando el autor define a la gestin pblica, se refiere al ejercicio fundamentalmente de
gestin de interdependencias, donde para llegar a la unidad desde la diversidad exige un
proceso de deliberacin y negociacin donde lo particular y lo general mantengan un
equilibrio entre lo cooperativo y lo competitivo. Describe tambin las principales actividades
y caractersticas de la gestin pblica, que consisten en centrar los esfuerzos de la
coordinacin de organizaciones formalmente autnomas pero funcionalmente
interdependientes, y de generar espacios pblicos de calidad, donde las interacciones de los
poderes pblicos y privados tomen conciencia de las ventajas de la cooperacin. Y en este
mismo sentido, redefine la eficacia y la rendicin de cuentas en la gestin pblica: la
eficiencia no slo como el logro de un objetivo previamente determinado, sino como el
aprendizaje institucional para moverse en un contexto donde las metas no son comunes, y
donde el conocimiento y la autoridad se encuentran dispersos y el conflicto gravita sobre las
relaciones entre organizaciones. Y la rendicin de cuentas no slo como la manera de impedir
abusos por parte del poder, sino que adems estos ejercicios bien concebidos puede promover
el uso eficaz del poder. Por ltimo, Zafra hace una reflexin que considero interesante para
esta tesis, rescata la importancia de la habilidad de sntesis antes del rigor del anlisis para

165
Zafra Vctor, M. (2006), pgs. 5, 7, 18- 21.
98
CAPTULO UNO

detectar el sentido de la realidad, el conocimiento del medio, de la gente, la percepcin de que
una decisin ser aceptada o rechazada.
Por otro lado la CEPAL
166
, habla de la necesidad de una buena gestin pblica y una adecuada
rendicin de cuentas, elementos que estn asociados al establecimiento de mecanismos
institucionales para determinar los objetivos especficos de cada rea de la gestin pblica,
que tambin debe incluir la definicin de los estndares que debe cumplir y los indicadores
que deben ser utilizados para evaluarla.

El concepto de gestin estratgica, que se ha trabajado y difundido desde la Asociacin
Amrica Europa de Regiones y Ciudades (AERYC)
167
, se considera como un instrumento para
los gobiernos territoriales que les permite pasar de gestores de competencias y recursos, a
dirigir los procesos de transformacin del territorio con la cooperacin de los actores sociales
e institucionales y la participacin de la ciudadana entendida como implicacin responsable
en la consecucin de los objetivos de progreso humano. En las conclusiones de las jornadas
de la AERYC del 2003
168
, retomo cinco componentes de la gestin estratgica:
La elaboracin de una estrategia compartida y flexible que permite su renovacin
permanente.
La gestin en red de actores pblicos y privados de los principales proyectos que
estructuran la estrategia territorial, como una tarea fundamental de los gobiernos por
promover e identificar redes, as como dirigirlas y coordinarlas.
La generacin de una cultura de ciudadana e incentivos para alcanzar objetivos
sociales.
La participacin ciudadana, entendida como generadora de capital social y
fortalecedora de la capacidad de accin del territorio y no simplemente como
participacin en el diseo y control de gestin de los presupuestos y servicios
pblicos.
La construccin de un liderazgo habilitador por parte de los gobiernos democrticos
territoriales.

166
CEPAL (2000), Tomo I, pg. 66.
167
La AERYC es una asociacin que tiene como objetivo la investigacin, generacin de conocimiento y difusin de buenas
prcticas en desarrollo territorial y humano y buen gobierno; y trabaja en Amrica Latina y Europa.
168
AA.VV. (2004), pgs. 286-288.
99
CAPTULO UNO

Esta propuesta consiste en destacar la relacin entre administraciones territoriales en un
proceso de negociacin relacional-colaborativo, que permite articular esfuerzos de distintos
actores pblicos y privados, al ser capaces de combinar los distintos intereses y retos en
objetivos comunes y socialmente tiles. Esta perspectiva supone un cambio de paradigma que
requiere nuevos conceptos, metodologas, tcnicas e instrumentos, dirigidos a los actores
polticos y tcnicos.

Dentro de los cambios de paradigma de la gestin pblica, pero con un enfoque marcado por
la sociedad de la informacin, aparece la propuesta de la gestin relacional o la gestin en
red
169
, que se sustenta en la cooperacin pblica-pblica y privada-privada. Esta propuesta
contempla tres etapas: la primera etapa de la gestin que se centra en la provisin de
equipamientos y servicios pblicos; una segunda etapa que corresponde a la gestin y la
eficiencia y que segn el autor se encuentra la mayora de los Ayuntamientos espaoles-; y
una tercera, que consiste en la promocin de los planes o proyectos sectoriales estratgicos
con xito, y que ha consolidado una cultura de colaboracin entre los diferentes agentes
econmicos, sociales e institucionales que actan en la ciudad. En este tipo de gestin el papel
del gobierno se caracteriza por ser gestor de estrategias y de actores sobre un territorio para
mejorar la capacidad de organizacin y accin. Para ver los diferentes enfoques de la gestin
pblica recomiendo el siguiente cuadro (ver cuadro 5).

169
Pascual Esteve, J . M. (2002), pg. 88.
100
CAPTULO UNO

Cuadro 5. Enfoques de la gestin pblica
170

Enfoques de la Gestin Pblica
Enfoques:

Dimensiones
Teora de la
Organizacin racional
(1900-: Fayol, Taylor,
Weber)
Teora de la
Contingencia (1960-:
Burns y Stalker,
Lawrence y Lorsch,
Mintzberg)
Teora de la
interorganizacin (1970-:
Levine anda White,
Aldrich, Pfeffer, Benson,
Croizier)
Actores Organizaciones
entendidas como unidades
coherentes con un
propsito
Organizaciones
entendidas como
sistemas abiertos que
consisten en subsistemas
interrelacionados.
Organizaciones entendidas
como parte de una red de
organizaciones
Procesos Racional, estructurada,
desde arriba y orientada
haca objetivos de
maximizacin de
produccin. Planificacin,
organizacin y control.
Anticipacin estratgica
a los cambios del
entorno. Ajuste de los
subsistemas y de sus
interacciones.
Interaccin
interorganizacional de
donde se intercambian los
recursos. Guiada por
nodos entre
organizaciones.
Decisiones Las decisiones son el
resultado de las acciones
estratgicas de la
autoridad central. Su
finalidad es alcanzar los
objetivos.
Son resultado de las
interacciones entre los
subsistemas. Tienen que
ser las ms adecuadas a
la estructura de la
organizacin del
entorno.
Resultado de la
negociacin entre
organizaciones. Estn
orientadas a mantener el
flujo de recursos
necesarios para su
supervivencia.
Poder Estructura de autoridad
centralizada claramente
definida (en el vrtice de
la organizacin)
Estructura de autoridad
ambigua (depende de la
configuracin del
subsistema)
Ausencia de estructura
centralizada. El poder se
entiende como capacidad
de influir la red
interorganizacional.
Informacin/valores Recopilacin cientfica de
la informacin disponible.
Objetivos y valores claros.
Recopilacin estratgica
de la informacin (en
funcin de las
caractersticas del
entorno). Ambigedad
de los valores.
La informacin es fuente
de poder y est poseda
por actores diversos.
Valores en contraposicin.

170
Op. cit., pg. 90. Siguiendo a Walter J . M. Kickert, Erick Hans Kijin y J oop F.M. Koppenjam, 1997).
101
CAPTULO UNO

La gestin enfocada al territorio, tiene como elemento de distincin que su objetivo es
establecer las condiciones para coordinar a los diferentes actores urbanos desde un proyecto
concreto y con direccin al futuro, dejando en un segundo plano la economa, la eficacia y la
eficiencia por el manejo de los recursos pblicos. Por lo tanto, gestionar una estrategia
territorial significa, segn Pascual
171
, sobrepasar la capacidad de la Administracin como
gestora de competencias y de recursos. De aqu que la gestin del territorio y la gestin de
redes establecen una misma lnea de accin, la accin de gobernar de las Administraciones
pblicas, basada en la gestin de redes entre los actores urbanos desde el enfoque estratgico
(ver cuadro 6).

Cuadro 6. Dos perspectivas de gestin pblica
172

Dos perspectivas de gestin
Perspectiva
Dimensiones
Perspectiva clsica Perspectiva de redes
Forma organizativa Estructura de autoridad nica
Estructura de autoridad
dividida
Finalidad
Actividades guiadas por
objetivos claros y problemas
bien definidos
Problemas y finalidades:
varias y cambiantes
Funcin del gestor Controlador del sistema
Mediador, gestor del
proceso, creador de redes
Tareas de gestin
Planificar y guiar procesos
organizacionales
Guiar interacciones y
proveer oportunidades
Actividades de gestin Planificar, disear y liderar
Seleccionar actores y
recursos, influir en las
condiciones de la red y
manejar la complejidad
estratgica

Aunque para la gestin del territorio se mantienen los lmites entre regiones y entre
municipios, reconoce que el territorio ha dejado de ser un dato fijo y ha pasado a ser una
variable dependiente del sector que se considere, y es a partir de la interdependencia entre
territorios y en funcin de la estrategia sectorial, de una ciudad o de una red regional de
ciudades, que se define un territorio u otro como el ms adecuado para desarrollar una
poltica.

171
Op. cit., pgs. 89-90.
172
Op. cit., pg. 89. Siguiendo a Walter J . M. Kickert, Erick Hans Kijin y J oop F.M. Koppenjam, 1997).
102
CAPTULO UNO

En Mxico, por ejemplo, se habla de un tipo de gestin pblica, la gestin municipal
173
, que
siguiendo a Bazdresh se define como los procesos mediante los cuales grupos sociales o
autoridades, o ambos, enfrentan la consecucin de un objetivo de desarrollo en el mbito
territorial del municipio en el cual viven.

Gobernabilidad
Desde esta perspectiva donde la gestin propone cambios en la planeacin desde la
Administracin pblica para la implementacin de las polticas pblicas, es importante definir
otro concepto que va en la misma lnea, la gobernabilidad como resultado y condicin para
una buena gestin pblica.
La CEPAL
174
habla de la falta de gobernabilidad, como un problema internacional que afecta
los temas econmicos pero tambin los sociales y ambintales, como reflejo de un conflicto
entre intereses, globales y procesos polticos locales. Afirmando entonces que la
gobernabilidad exige acciones gubernamentales de alta calidad, y mecanismos apropiados de
evaluacin de la gestin pblica y de rendicin de cuentas, de aqu que la calidad de la gestin
pblica es esencial para mantener su legitimidad frente a una ciudadana cada vez ms
exigente y menos propensa a tolerar procedimientos administrativos poco transparentes.
El concepto de gobernabilidad segn Hernndez
175
, es la construccin de condiciones que
posibilitan la accin de gobierno y la estabilidad del orden poltico, y lo detalla aplicndolo al
contexto mexicano, donde dice que la gobernabilidad se encuentra ntimamente asociado con
el proceso de reforma del Estado. ste se ha desenvuelto a travs de dos generaciones, siendo
en la segunda donde la descentralizacin y la participacin han adquirido un papel
preponderante en su agenda. Ambos puntos tienen como propsito construir un modelo de
gobernabilidad democrtica por el que, por un lado, se reconoce que la generacin de
condiciones de gobernabilidad es una responsabilidad conjunta de las autoridades de gobierno
y de la sociedad civil; y por otro, que es necesaria la cercana y transparencia de las acciones
del Estado para hacerlas ms eficientes, adems del control por parte de una ciudadana que
incrementar su cultura cvica a travs de la propia participacin.

173
Bazdresch Parada, M. (2003), pg. 3.
174
CEPAL (2000), Tomo I, pg. 36.
175
Hernndez Corrochano, D. (2003), pg. 435.
103
CAPTULO UNO

Gobernabilidad como traduccin de governance, lo define Bazdresh
176
, como un nuevo estilo
de gobierno, distinto del modelo de control jerrquico -estilo que entra en crisis cuando se
acepta que los amplios fracasos de las polticas del Estado para el desarrollo son causados por
la falta de consideracin a la resistencia y a la capacidad de los ciudadanos para obstaculizar o
subvertir el logro de los objetivos de planes y programas-, y caracterizado por un mayor grado
de cooperacin y por la integracin entre el Estado y los actores no estatales al interior de
redes entre pblico y privado. De esta manera la gobernabilidad privilegia el anlisis de la
cooperacin de las redes, por lo que la participacin social, resulta un componente esencial
para la informacin y negociacin, que llega a tener representacin democrtica cuando existe
responsabilidad poltica por parte de los involucrados.
Perlo
177
en cambio habla de la gobernabilidad hacia un territorio, como una responsabilidad
social, donde los ciudadanos, los gobernantes y los legisladores como corresponsables en el
desarrollo del territorio que comparten. La gobernabilidad es el resultado de la interaccin de
redes complejas, de procesos que se mezclan y que en ocasiones son difciles de
desenmaraar.
La gobernabilidad del territorio, Borja
178
lo analiza a partir de la situacin en las reas
metropolitanas europeas, donde las autoridades locales y regionales son agentes estratgicos
en el desarrollo territorial europeo, y donde es esencial promover la integracin y la sinergia
entre todos los niveles de gobierno en las reas metropolitanas, para dar apoyo a la capacidad
local e incrementar la calidad y la efectividad de la gobernabilidad urbana, y asegurar el
desarrollo social y econmico. La gobernabilidad la plantea en tres distintos niveles: a) el
nivel estratgico, que habla de la concertacin entre actores pblicos y privados para la
realizacin y gestin de grandes proyectos de infraestructuras y equipamientos; b) el nivel
metropolitano: el de la cooperacin institucional para garantizar tanto la gestin como la
promocin de la ciudad real o mbito de vida cotidiana de la poblacin activa; c) el nivel
ciudad-municipio o ciudad central de la regin metropolitana, el mbito poltico en sentido
estricto, tanto porque est gobernado por una institucin representativa (en general de
eleccin directa) dotada de amplias competencias, como porque atribuye valor de marca al
conjunto del territorio.

176
Bazdresch Parada, M. (2003), pgs. 72 y 73.
177
Vase Perlo Cohen, M. (2004).
178
Borja, J . (2004), pgs. 43 y 44.
104
CAPTULO UNO

Otra definicin de gobernabilidad incluida en el libro Estrategia Regional y Gobernanza
Territorial: La Gestin de Redes de Ciudades
179
, donde lo reconoce como un concepto que
proyecta capacidad social, y que por lo tanto es un atributo colectivo de toda la sociedad para
dotarse de un sistema de gobierno hacia el Desarrollo Humano. Destacando que un sistema
social es gobernable cuando est estructurado socio-polticamente de modo tal que todos los
actores estratgicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus
conflictos conforme a un sistema de reglas y procedimientos formales e informales (que
pueden registrar diferentes niveles de institucionalizacin) dentro del cual formulan sus
expectativas y estrategias.

Gobernanza
Otro concepto utilizado en este mismo mbito es el de gobernanza. Segn Zafra
180
consiste en
conceder prioridad al liderazgo poltico sobre la gestin operativa, y tiene como finalidad
redefinir el lugar del Estado y del gobierno en el proceso poltico, para lo cual exige pensar a
largo plazo. En este aspecto, el autor hace mencin de una diferencia segn el tipo de
sociedades, en sociedades con bajos ndices de gobernanza todo se conjura para la
sobrevaloracin del presente, por lo que el eslabn perdido hay que buscarlo en un liderazgo
poltico capaz de articular las estrategias particulares en un proyecto compartido. En cambio
en sociedades ms consolidadas considera importante que los gobiernos locales sean
autnticos gobiernos con liderazgo poltico, centrndose en la gestin de redes territoriales
pero no descuidando la provisin de servicios. La gobernanza es un ejercicio de concertacin
pblico-privada pero tambin pblica-pblica

(Zafra Vctor, M., 2004:148).
Desde la Asociacin de la AERYC
181
se ha difundido tambin a Amrica Latina el concepto de
gobernanza como una responsabilidad pblica propia de las Administraciones democrticas,
donde la ausencia de liderazgo por parte de la Administracin electa comporta un dficit
democrtico en el territorio, lo que implica generar capacidad por parte de una sociedad para
alcanzar sus objetivos, y por lo tanto se requieren de una nueva capacidad de gobernar que
pueda coordinar los recursos del gobierno y los de la sociedad civil.

179
180
Zafra Vctor, M. (2004), pgs. 135, 137, 139, 140, 142.
181
AA.VV. (2004), pgs. 284 y 285.
105
CAPTULO UNO

Pascual habla de la gobernanza
182
como el reconocimiento de la complejidad como elemento
intrnseco del proceso poltico y colaboracin de actores en el marco de redes plurales y una
nueva posicin de los poderes pblicos en los procesos de gobierno, lo que significa la
adopcin de nuevos roles e instrumentos.
La gobernanza como nueva forma de gobernar implica que el gobierno debe propiciar el
consenso entre los actores y la ciudadana para identificar el inters general en las diferentes
situaciones y actuaciones y abrir paso a la colaboracin ciudadana para su realizacin, es
entonces la gestin de las interdependencias entre actores orientada a conseguir el Desarrollo
Humano.

2.3.2. Caractersticas y principios de la gobernanza
Si seguimos con el discurso de entender la gobernanza como la gestin de las
interdependencias entre los gobiernos y los actores no gubernamentales para crear o fortalecer
redes de cooperacin para la construccin colectiva del Desarrollo Humano, donde el rol de
los actores es posicionar sus intereses y la del gobierno es representar los intereses de todos.
Constituye, as un nuevo paradigma poltico, al introducir nuevas y sustitutorias dinmicas
polticas y sociales, donde sus caractersticas son
183
:
El inters general es una construccin colectiva.
La democracia como capacidad de representacin.
Un nuevo protagonismo poltico: el liderazgo democrtico en la sociedad red.
Una nueva actuacin: garantizar la equidad en la sociedad red.
El gobierno multinivel.
La democracia como desarrollo econmico.
Un nuevo tipo de gestin pblica: la gestin estratgica de redes territoriales.

182
Pascual Esteve, J . M. (2006), La gobernanza democrtica: un arte de gobernar para el progreso econmico y social en
ciudades y regiones, pg. 13.
183
106
CAPTULO UNO

Prats
184
define entonces a la gobernanza (gobierno relacional o en redes de interaccin
pblico-privado-civil) como la nueva manera de gobernar ante la incapacidad de la gestin
pblica por resolver los problemas de interrelaciones, donde adems hay un incremento de los
roles del gobierno como socio facilitador y cooperador. Aclarando que la gobernanza no
busca eliminar la necesidad de los gobiernos, pero s replantea sus roles, formas organizativas
y procedimentales, los instrumentos de gestin pblica, las competencias de los funcionarios
y las capacidades de direccin poltica de la Administracin.
Como complemento a estas definiciones est la que el Libro Blanco de la Gobernanza
Europea
185
propone, y que menciona cinco principios: apertura, participacin, responsabilidad,
eficacia y coherencia. Los cuales son slo el inicio de esta transicin a un nuevo modo de
gobernar que tendr que adaptarse a las diferentes circunstancias, para lo cual menciona como
principales caractersticas los siguientes puntos:
No hay un modelo nico de gobernanza: las estructuras de gobernanza deben diferir
segn el nivel de gobierno y el sector de actuacin administrativa considerados. A
diferencia del universalismo de la burocracia y la gestin pblica, la gobernanza es
multifactico y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige flexibilidad,
experimentacin, aprendizaje por prueba y error.
Los objetivos de la gobernacin no son fciles de decidir y estn sujetos a revisin
frecuente.
Solo mediante la creacin de estructuras y procesos sociopolticos interactivos que
estimulen la comunicacin entre los actores involucrados y la creacin de
responsabilidades comunes, adems de las individuales y diferenciadas, puede hoy
asegurarse la gobernacin legtima y eficaz.
El gran desafo de las reformas administrativas hoy es reestructurar las
responsabilidades, tareas y actividades de la gobernacin en base a la integracin y a
la diferenciacin de las diversas inquietudes e intereses y de los actores que los
expresan en los diversos procesos de interaccin. El gran desafo es hoy hacer
productivas las interacciones en que consiste la gobernacin.

184
Prats Catal, J . (2004), pgs. 115-121.
185
Vase Comisin de las Comunidades Europeas (2001).
107
CAPTULO UNO

Para ello tanto las reformas como la teora tienen que focalizarse en la interaccin ms
que, como suceda en la aproximacin tradicional, en el gobierno como actor nico o
sobredeterminante de la gobernacin.

2.3.3. La gobernanza en Mxico
En este proceso de adaptacin y de formulacin del concepto tambin se ha introducido en
Mxico. Un ejemplo de ello es la propuesta de una nueva poltica de Estado en el mbito
territorial
186
, que maneja como uno de los conceptos innovadores en el mbito de las polticas
pblicas y del territorio, la gobernanza (gobernanza territorial). Definindola como una
poltica de ordenamiento territorial con base en las regiones que es compartida por las
comunidades y sus gobiernos. Esta definicin hace nfasis en la participacin social, que debe
ser producto de la organizacin y la capacidad para desarrollar visiones concertadas e
interdependientes sobre los temas y asuntos que afectan a toda la comunidad y sobre todo de
la reconstruccin del tejido social a partir de un modelo democrtico y participativo.
La gobernanza en Mxico, siguiendo los lineamientos de este documento, se hace efectiva en
los territorios y a partir de estructuras y bases de sustentacin territoriales. En los territorios
(la ciudad, el municipio, el estado, la regin, la nacin) como espacios de identidad social, es
necesario avanzar en la construccin de capacidades para gobernar a partir de la cooperacin,
la concertacin y la coordinacin entre los actores; principalmente el gobierno y las
organizaciones sociales. Por ello la construccin de una gobernanza es un reto que requiere de
frmulas ms eficientes, estables y participativas para gobernar y que para ello propone la
territorializacin de las polticas pblicas y la politizacin del territorio, (entendida como su
internalizacin estratgica en la poltica).
Este documento tambin plantea las condiciones para que la gobernanza como continuidad de
la gobernabilidad, se pueda convertir en proyecto desde la participacin y la poltica:
Reconocer desde el Estado que slo se puede gobernar con el concurso de los actores
sociales.
Reconocer que se requieren frmulas ms eficientes, estables y participativas para
gobernar y que para ello, la territorializacin de las polticas pblicas y la politizacin
del territorio, (entendida como su internalizacin estratgica en la poltica), son

186
108
CAPTULO UNO

cuestiones que en muchas comunidades estn claras, siendo necesario su
incorporacin a la accin gubernamental.
Reconocer desde la sociedad que se requiere cooperar con los otros y con el gobierno
para alcanzar niveles aceptables de gobernabilidad.
Luchar por un proyecto comn que reconozca todas -o cuando menos- sus facetas ms
importantes, que tenga una perspectiva de largo plazo.
Trabajar por alcanzar lenguajes comunes, o al menos entendibles para los diversos
actores.
Tener claro que nadie puede llevarse la mayor ganancia y que tampoco puede haber
perdedores. La clave es ganar-ganar y esto tiene sentido cuando existe un
reconocimiento real del otro, un respeto por su posicin y la capacidad para ceder
como condicin para que los dems tambin cedan.
Hacer del asociacionismo, la cooperacin, el acuerdo, la concertacin, formas
principales de hacer poltica. Las visiones en red por encima de relaciones verticales,
tienden a resolver metodolgica y organizativamente esta necesidad; pero actuar y
organizarse en red, requiere de nuevos conocimientos y formas de percepcin de la
democracia y la poltica.

En sntesis, la propuesta para Mxico dice que es necesario desarrollar y gobernar los
territorios desde el paradigma de la gobernanza, lo que exige en primer lugar, salir del
marasmo que las visiones verticalistas, autoritarias, partidistas y poco participativas, han
provocado en la sociedad mexicana. Las perspectivas y condiciones existen, pero hacen falta
detonadores y estos provienen de experiencias exitosas de concertacin e interdependencia
entre sociedad y gobierno. Hace falta un esfuerzo serio desde los espacios sociales para
preguntarse las causas de los problemas y los caminos para resolverlos.

109
CAPTULO UNO

2.3.4. La gobernanza como gestin pblica
Los mbitos de gestin de la gobernanza son principalmente con los actores sociales desde la
participacin y con los lderes formales e informales y actores institucionales claves. Y el
motivo es una estrategia compartida, basada en la articulacin de polticas, y con
compromisos claros. Para lo cual, el modelo que propone Pascual
187
es un modelo de
interaccin social entre los principales actores y que es adecuado para solucionar los retos y
exigencias del desarrollo contemporneo, el cual permite enfrentar los conflictos inevitables
con flexibilidad y confianza para llegar a acuerdos de mutuo beneficio. Es un modelo que
busca las correlaciones de fuerza o equilibrios de poder entre ellos, y que se asienta en
configuraciones mentales o culturales que promueven el respeto y el conocimiento mutuo, y
se orienta a la accin en base a compromisos mutuos de accin.
Por lo tanto, la gobernanza no es solamente la provisin de servicios sino que se centra en la
gestin de redes, de aqu que el liderazgo poltico y la negociacin de colaboracin de tipo
poltico, se convierten en otra condicin sumada a la clara y transparente distribucin de
responsabilidades en todos los niveles de gobierno, principalmente en polticas del mbito
social y la territorial.
La gobernanza tiene su aplicacin ms directa en las polticas e instrumentos territoriales, por
ello es que el papel de los gobiernos regionales y locales implica un reto al asumir un nuevo
rol en la construccin de territorios socialmente ms cohesionados, comprometidos con la
sustentabilidad y promotores de oportunidades.
Todas las definiciones apuntan a que la gobernanza tiene que ver con una manera novedosa de
gestionar en un entorno democrtico consolidado y con circunstancias sociales, polticas y
econmicas estables territorios con acceso a un mundo en red-, donde adems los actores,
tanto polticos como sociales, tienen la disposicin de trabajar por un proyecto comn. Est de
ms decir que estas circunstancias no siempre existen. Pero lo que si consideramos
fundamental es destacar la importancia de la etapa de gestin dentro de las polticas y de la
planeacin, como una oportunidad para repensar en la necesidad de buscar alternativas para
aplicar el concepto de Desarrollo Humano, principalmente en esos entornos donde no existen
las condiciones para la gobernanza. Zafra
188
tambin hace una reflexin similar,
argumentando que el tipo ideal de sociedad en el que la gobernanza acrecienta el capital

187
188
Zafra Vctor, M. (2004), pg. 137.
110
CAPTULO UNO

social, tiene otros efectos en pases donde la desconfianza y la corrupcin son elementos que
no se pueden dejar de lado.

2.3.5. Un nuevo modelo de gestin pblica
La propuesta de un nuevo modelo de gestin con un enfoque ms social lo plantean Cohen y
Franco
189
, que pretende ser un proceso de gestin donde el impacto esperado y los insumos
para la elaboracin y operacin se conviertan en los elementos de partida, los cuales adems
permitan transformar los insumos de la organizacin en productos e introducir una visin
global a los programas y proyectos sociales que buscan mejorar el impacto externo y la
eficiencia interna. Este modelo propone tambin contemplar dos realidades; las necesidades y
percepciones de la poblacin, y la orientacin poltica del responsable de su ejecucin.
En otras palabras, el modelo tiene como punto de partida el impacto y los insumos que
determinan la cantidad y calidad de productos que se requieren para lograr el impacto
esperado, sin olvidar que cada programa social requerir un modelo de organizacin y gestin
acorde a los requerimientos especficos de la poblacin a quien va dirigido. Este punto se
convierte en el elemento de conexin entre la poltica social y la poltica territorial, ya que si
no se toman en cuenta las circunstancias socio-territoriales de la poblacin el modelo de
gestin resultar inadecuado.
El modelo, siguiendo a estos autores, adems de tomar en cuenta el funcionamiento de la
organizacin (niveles de decisin, actores, sus tipos de relacin, tramos de control,
mecanismos de coordinacin, normas y procedimientos), debe incluir aspectos sobre la
cultura y el clima organizacionales, las polticas de recursos humanos, el liderazgo, los estilos
de direccin y de toma de decisiones, la resolucin de conflictos y la participacin del
personal, al igual que tiene una relacin directa con el funcionamiento propio de la
organizacin, el diseo del trabajo, las comunicaciones y el control.
De esta manera el modelo se divide en dos grandes fases
190
: a) la parte de diseo y, b) la parte
de operacin (ver esquema 4). A travs de estas dos fases el modelo debe asegurar que los
productos, efectos e impactos sean coherentes con los objetivos del programa y que todos sus
componentes, as como la conducta de los actores y las organizaciones externas vinculadas

189
190
Op. cit., pg. 117.
111
CAPTULO UNO

que estn participando en actividades de produccin o distribucin, o en ambas- se orienten y
contribuyan a dicha misin.
En la fase de diseo se debe tener en cuenta el impacto -son los cambios atribuibles al
proyecto registrados en su poblacin objetivo-, as como las necesidades de la poblacin y la
orientacin poltica, adems de una evaluacin previa de la problemtica a resolver. (La
evaluacin de programas y proyectos sociales debe arrojar indicadores de impacto por la
intervencin social, con teoras especficas, metodologas rigurosas e instrumentos propios).
La fase de operacin, tiene como objetivo organizar los insumos por medio de actividades,
incluyendo procedimientos, normas y reglas que regulan y viabilizan su realizacin para
alcanzar un fin determinado. Las actividades son articuladas entre s y permiten transformar
los insumos en productos. La relacin insumo-producto es la combinacin de cantidades y
calidades de insumos que se requieren para obtener un determinado producto. Los productos
son los bienes y servicios finales que se entregan a la poblacin destinataria.

Esquema 4. Fases del modelo de gestin social
191
.
O
R
I
E
N
T
A
C
I
N
P
O
L
I
T
I
C
A
NECESIDAD DE LA
POBLACIN OBJ ETIVO
IMPACTO
FORMULACIN
EVALUACIN
EX ANTE
ORGANIZACIN
DIRECCIN
PROGRAMACIN
EJ ECUCIN
MONITOREO
DISEO DE PROGRAMAS Y
PROYECTOS
PRODUCTOS
OPERACIN
EFECTO
(Outcome)
EVALUACIN
EX POST
Fuente: Gestin Social: Como lograr eficiencia e impacto en las polticas sociales, Ernesto Rolando Franco Cohen Franco, CEPAL, Pg. 126

191
Cohen, E., y R. Franco, (2005), pg. 126.
112
CAPTULO UNO

2.3.6. Las condiciones para el modelo de gestin pblica
Para llevar a la prctica la gestin social se requieren las siguientes condiciones
192
:
1. Deben definirse con precisin los objetivos de impacto, as como las metas, los
estndares, los indicadores y sus criterios de operacin.
2. Deben tomarse en consideracin los efectos causados por los proyectos. Una vez
entregados los productos a los beneficiarios, stos incidirn de manera directa o
indirecta en el impacto.
3. Se necesitan mercados eficientes.
4. Hay que asegurar que los proveedores privados tengan el comportamiento requerido.
5. Las relaciones contractuales deben establecerse segn normas claras.
6. Deben protegerse los intereses de los beneficiarios.
7. Hay que institucionalizar la participacin ciudadana.
8. Los funcionarios pblicos deben actuar dentro de la legalidad, con transparencia y con
conocimiento tcnico.
9. Son necesarios sistemas de informacin que realimenten la toma de decisiones.

Adems de estas nueve condiciones, propongo un punto diez (como sntesis de todos los
anteriores), que corresponde a el concepto de gobernabilidad, que implica que el gobierno
debe buscar el consenso entre los actores y la ciudadana para identificar el inters general en
las diferentes situaciones y actuaciones, asegurando la participacin colectiva entre los actores
presentes en el territorio para satisfacer las necesidades de la poblacin ms vulnerable.
Tambin ser necesario contemplar las cuestiones de liderazgo poltico; el diseo de nuevas
metodologas, junto con instrumentos e indicadores de evaluacin que sea capaz de combinar
el rigor metodolgico en la formulacin de los contenidos; debe contemplar la participacin
ciudadana, y fomentar el compromiso de colaboracin y accin de los principales actores; y la
elaboracin de una estrategia como un proyecto ms amplio que refleje un nuevo modo de
gestionar el territorio.

192
Op. cit., pgs. 183 y 184.
113
CAPTULO UNO

Por otro lado, se mencionan en las conclusiones de las jornadas La gestin de redes de
ciudades
193
, una serie de elementos necesarios para tener presentes: la capacidad de
organizacin y accin de una sociedad; la cultura ciudadana; la generacin de confianza entre
los principales actores; el sentimiento colectivo de pertenencia e identidad abierto -entendido
como un factor de conectividad de la ciudadana que se movilizan para hacer valer un
territorio-; el reconocimiento de unos derechos democrticos de ciudadana. Todo ellos
apuntan haca un nuevo papel de los gobiernos y a una orientacin mucho ms responsable
socialmente de la gestin pblica.

193
114
CAPTULO DOS
CAPTULO DOS
ANLISIS DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIN
EN JALISCO Y ANDALUCA

3. Estudio de casos
En este captulo analizo los principales instrumentos de planeacin territorial y para el
desarrollo, utilizados en J alisco y Andaluca. Para ambos casos hago tambin una revisin de
los marcos normativos de la planeacin, iniciando con un anlisis comparativo de los
principales indicadores socioeconmicos, polticos y administrativos como marco de
referencia a los instrumentos de planeacin.
Por la experiencia de ambas regiones he decidido estudiar los planes territoriales en ambos
casos, enfatizando en Andaluca la experiencia tambin de los planes estratgicos, y en J alisco
los programas de desarrollo y la regionalizacin.
La propuesta de esta tesis se estructura tomando como referencia los instrumentos de
planeacin desde la Administracin pblica; especficamente retoma algunos elementos de las
diferentes metodologas y tcnicas utilizadas en los planes de desarrollo social, territorial,
regional pero tambin de los planes estratgicos, de ordenacin del territorio y urbanos que
actualmente se estn utilizando en Mxico, Espaa y en la Comunidad Europea.
As, la propuesta de elaborar un plan de Desarrollo Humano establece dos vertientes de
actuacin. Por un lado el desarrollo institucional y la profesionalizacin de las estructuras
administrativas. Y por otro lado, la construccin de una poltica social y territorial que incluya
las ventajas de los instrumentos de planeacin.

115
CAPTULO DOS
3.1. Justificacin
Entre Andaluca y J alisco existe un trayectoria de trabajos conjuntos adems de una serie de
convenios y hermanamientos que se enmarcan desde el Tratado General de Cooperacin y
Amistad entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno del Reino de Espaa
del 11 de enero de 1990, que sirve de referencia para otro que establece un marco para la
colaboracin entre la Junta de Andaluca (Espaa) y el Estado de Jalisco (Estados Unidos
Mexicanos) firmado desde el 2001, donde se comprometen a trabajar juntos en temas
relacionados con el desarrollo
1
.
Tambin existe una estrecha relacin por trabajar de manera conjunta en temas de inters mutuo
como es el desarrollo de ciudades, los planes estratgicos y el desarrollo regional, ejemplo de
uno de estos es el trabajo realizado desde la Asociacin Amrica Europa de Regiones y
Ciudades (AERYC), que es una asociacin de ciudades, regiones y organizaciones no
lucrativas de profesionales cuya finalidad es promover nuevas forma de gobernar y gestionar
los territorios
2
.
Ambas regiones comparten similitudes en cuanto al diseo y estructura administrativa, pero
adems juegan un rol similar dentro de la dinmica general de su pas, por lo tanto con
problemticas similares como son la descentralizacin, la migracin, metropolizacin, por
mencionar slo algunos-. Coinciden tambin ambas regiones en algunos datos
socioeconmicos, como veremos ms adelante, y en caractersticas geogrficas ciudades
patrimoniales, paisajes y ciudades de sierra, zonas costeras- con lo cual los objetivos, tcnicas
y metodologas de algunos de los instrumentos son similares.
Otro elemento con el que se identifican ambas regiones, es el inters comn de las
Administraciones en el intercambio de experiencias y de iniciativas enfocadas al diseo de
instrumentos a favor del Desarrollo Humano, promoviendo una perspectiva de cooperacin
que busca acciones conjuntas para realizar estudios de investigacin que mejoren la prctica
poltica. Un esquema de colaboracin que promueve el intercambio de experiencias entre los
profesionales y polticos de ambos gobiernos, adems genera espacios de encuentro,
reflexin, y el intercambio de buenas prcticas y experiencias, as como la oportunidad de
poder plantear programas y proyectos de actuacin conjunta.

1
Vase la pgina web oficial del Gobierno del Estado de J alisco.
2
Tambin se ha trabajado con otro tipo de asociaciones como el CIDEU temas de planificacin estratgicas-, URB-AL
temas de patrimonio y desarrollo sustentable-, entro otros.
116
CAPTULO DOS
El estudio comparado de experiencias permite generar conocimiento de ambas regiones que
adems de establecer relaciones de colaboracin, marcos de apoyo y apertura de lneas de
colaboracin y de asistencia tcnica para disear propuestas para la mejora de la
gobernabilidad de ambos territorios, genere opciones novedosas para mejorar las actividades
de la Administracin adecundola a las nuevas demandas. Pero considero que lo ms
importante de los estudios comparados es impulsar la investigacin tambin hacia el mbito
de la Administracin pblica, reconociendo la importancia de la planeacin como instrumento
para la formulacin y ejecucin de polticas pblicas.
Este conocimiento sobre ambas regiones desde perspectivas comparativas tambin destaca las
diferencia entre ellas, por ejemplo, aunque los datos puedan reflejar una similitud en cuando
al ndice de Desarrollo Humano, o el PIB, o inclusive datos poblacionales, existen diferencias
sociales, que se refleja en la desigualdad social que existe en Mxico y que es menos
perceptiva en Espaa. Tambin cabe destacar la diferencia en el desarrollo institucional y la
profesionalizacin de las estructuras administrativas, avances que ha logrado Espaa y que no
se ven todava en Mxico. De aqu que esta propuesta no consiste en simplemente adaptar un
concepto o una metodologa a otro territorio, sino que la propuesta propone analizar los
instrumentos de ambas regiones ventajas y desventajas- con la finalidad de disear un
instrumento que busque ser til para ambas regiones, aunque la propuesta de esta tesis se
limita a su aplicacin para el caso de J alisco.
En este contexto, la tesis tiene como objetivo, adems de disear un instrumento novedoso en
el mbito del urbanismo, proponer una herramienta de utilidad para los gobiernos. Por lo
tanto, es importante resaltar que existe un inters claro de ambos gobiernos por difundir y
apoyar la cooperacin internacional entendida como transferencia de conocimiento.
Otro elemento clave para esta tesis es el reconocer que en la actualidad, donde la informacin
tiene un relativo fcil acceso, el reto de una investigacin se convierte en la generacin de
conocimiento y la utilidad del mismo. Esto provoca nuevas actividades en el mundo de la
informacin y del conocimiento
3
, donde hemos pasado de una sociedad en la que el
conocimiento era escaso a otra en la que la informacin es excesiva y rpidamente obsoleta,
por lo tanto el reto no consiste en tener ms informacin -generacin, almacenaje, seleccin,
calificacin, valoracin, difusin y transmisin-, sino en generar conocimiento y, mayor valor

3
Maj, J . (2002), pgs. 155 y 156.
117
CAPTULO DOS
aun, si este tiene una aplicabilidad a favor de los ms desfavorecidos, aquellos que no tienen
tan fcil acceso a la informacin.
Maj hace tambin una reflexin sobre la relacin entre el conocimiento y el desarrollo
territorial, afirma que un territorio tiene que basar cada vez ms su desarrollo en la
utilizacin del conocimiento, no necesariamente en su generacin. Existe una cadena
constituida por la generacin del conocimiento, la difusin del conocimiento y la
transformacin de este conocimiento en riqueza y bienestar; la economa se basa en la ltima
parte. Si no hay innovacin no hay desarrollo, no hay riqueza. El motor del desarrollo de la
economa durante los prximos aos no ser el incremento de la productividad, sino la
innovacin, y para innovar se necesita conocimiento. Pero el conocimiento que se genera y no
comporta innovacin es casi estril. (Maj, J ., 2002:159).
De aqu que una parte importante de las polticas y de los instrumentos de planeacin tengan
que invertir en la generacin de conocimiento y tambin en la difusin y transmisin, pero
sobre todo en la innovacin, entendida como la capacidad de transformar el conocimiento en
instrumentos que promuevan el desarrollo.

118
CAPTULO DOS
3.2. Intercambio de experiencias
El intercambio de experiencias tambin propicia el intercambio de conocimiento y la puesta
en prctica del conocimiento a otros mbitos, sta es tambin una de las propuestas de la tesis.
Con la idea de ofrecer a los responsables pblicos -quienes toman decisiones-, instrumentos
para mejorar la calidad de vida objetivo final de la planeacin-, desde la investigacin y
sistematizacin que realizan los acadmicos-.
Con el intercambio de experiencias y los anlisis comparados de estas dos regiones se
reconoce lo que Gardner
4
, desde la antropologa para el desarrollo explica en relacin a las
desigualdades globales y la pobreza, las cuales no pueden ser solamente explicadas como
relativas culturalmente separadas y delimitadas-, sino que tambin reconoce que el mundo y
sus culturas estn intensamente interconectadas y que las personas no estn tan sencillamente
separadas por el espacio o la cultura, existe una gran diversidad entre sociedades pero tambin
hay grandes similitudes. Siguiendo al mismo autor afirma que para mejorar la calidad de vida
de las personas en los pases pobres, las condiciones globales deben cambiar, la pobreza y la
desigualdad son producto tambin de una serie de circunstancias mundiales, y por tanto el
discurso del desarrollo tiene que poner atencin en los que controlan el mundo y el poder,
adems de prestar atencin a puntos de vista divergentes y a nuevas maneras de ver y hacer
las cosas.
El intercambio de experiencias es una vertiente de actuacin del desarrollo y de la planeacin,
que ofrece grandes oportunidades para reforzar la investigacin, de aqu la importancia en:
investigar, elaborar y sistematizar metodologas y herramientas para la gestin del territorio
que sirvan para mejorar la gestin pblica territorial con otra perspectiva del desarrollo.

4
Gardner, K. y D. Lewis (2003), pgs. 233 y 248.
119
CAPTULO DOS
3.3. Indicadores socioeconmicos, polticos y administrativos del Estado de
Jalisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca
Del anlisis de los indicadores (ver cuadro 7) destaco algunas caractersticas, como son la
extensin territorial muy similar en ambas regiones -80.000km
2
aprox.-, inclusive la
poblacin total ms de seis millones en J alisco y ms de siete millones y medio en
Andaluca-, inclusive la divisin territorial de las dos entidades -12 regiones en J alisco y 8
provincias en Andaluca). Aunque en J alisco existe la divisin regional, sta no tiene el peso
jurdico, ni poltico que tiene la divisin municipal, la cual cuenta con una estructura
administrativa independiente.
En cuanto a la distribucin de la poblacin vemos que la poblacin rural en J alisco representa
un porcentaje mucho ms alto que la poblacin rural que habita en Andaluca en J alisco el
15% de la poblacin y en Andaluca el 7%-.
Otro dato interesante es el promedio de ocupantes por vivienda y la tasa de natalidad. J alisco
tiene un promedio de habitantes por vivienda ms alto (4.5) que el de Andaluca (3.1) lo cual
refleja junto con la tasa de natalidad (18.9 en J alisco y 11.1 en Andaluca) un esquema social
familiar ms arraigado en J alisco, mientras que en Andaluca este cambio social se ve ya
reflejado en el territorio y en la ocupacin de la vivienda.
En cuanto a lo que respecta a la pirmide poblacional, el porcentaje de la poblacin
estudiando en J alisco es mayor (28% en J alisco y 19% en Andaluca), responde a que el
segmento de la poblacin joven es todava ms amplia en proporcin a la poblacin adulta,
caso inverso sucede en Andaluca. Cabe destacar dos datos ms, uno que se refiere a los
centros de educacin donde se ven grandes diferencias: J alisco en comparacin con Andaluca
tiene muy pocos centros de educacin para los niveles de secundaria (2.101 en J alisco donde
en muchos de estos centros se da la enseanza denominada Telesecundaria; en Andaluca
existe 14.967 centros); y otra gran diferencia se ve cuando se habla del personal que labora en
los centros de salud (Andaluca cuenta con 77.101 empleados y en J alisco solo 10.456). Estos
elementos permitiran hacer un estudio ms detallado de las causas y tambin de las
consecuencias en la sociedad y el desarrollo de la regin.
120
CAPTULO DOS
Cuadro 7. Cuadro comparativo de indicadores geogrficos y socioeconmicos del Estado de
Jalisco y la Comunidad Autnoma de Andaluca
5

INDICADOR
JALISCO ANDALUCA
Capital Guadalajara Sevilla
Extensin territorial 80.386 km 87.268 km
% de territorio de su pas 4% 17.2%
Regiones (J alisco) / Provincias (Andaluca)
12 ( Norte, Altos Norte,
Altos Sur, Cinega, Sureste,
Sur, Sierra Amula, Costa
Sur, Costa Norte,
Occidental, Valles, Centro)
8 (Almera, Cdiz, Crdoba,
Granada, Huelva, J an,
Mlaga y Sevilla)
G
e
o
g
r
a
f
a

#de Municipios 124 770
Poblacin total 6.322.002 7.687.518
% de poblacin de su pas 6.48% 17.8%
Densidad de poblacin 80 hab./km 89.71 hab./km
#de localidades con poblacin menor a los
2.500 habitantes
11.081 7.395
#de municipios con poblacin menor a los
3.000 habitantes
3 418
Poblacin rural
6
976.700 530.583
#de localidades con poblacin mayor a los
2.500 habitantes
178 481
#de municipios con poblacin mayor a 3.000
habitantes
121 352
Poblacin urbana
7
5.345.302 7.076.265
Poblacin masculina 3070,241 3757,370
Poblacin femenina 3251,761 3,849,478
#de hombres por c/ 100 mujeres 94.4 97
Tasa de natalidad (nmero de nacidos vivos
por mil habitantes)
18.9 11.1
Tasa de mortalidad (nmero de defunciones
por mil habitantes) en un ao
4.6 8.4
P
o
b
l
a
c
i
n

Esperanza de vida al nacer 75.7 aos
78.3 aos

5
Elaboracin propia a partir de datos de: XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 (ver http://www.inegi.org.mx),
Indicadores Sociales de Andaluca y Censo de Poblacin de 2001 (ver http:// www.juntadeandalucia.es/institutodeestadistica)
6
Se considera poblacin rural en J alisco a la que habita en localidades con poblacin menor a los 2.500 habitantes, en el caso
de Andaluca al nmero de habitantes en municipios con una poblacin menor a los 3.000.
7
Se considera poblacin urbana en J alisco a la que habita en localidades con poblacin mayor a los 2.500 habitantes, en el
caso de Andaluca al nmero de habitantes en municipios con una poblacin mayor a los 3.000.
121
CAPTULO DOS

INDICADOR
JALISCO ANDALUCA
#de centros de educacin infantil, primaria y
especial pblicos
2.070
#de centros de educacin infantil, primaria y
especial privados
4.587
707
#de unidades de educacin secundaria
obligatoria pblicos
11.588
#de unidades de educacin secundaria
obligatoria privados
2.101
3.379
Alumnado de educacin infantil 263.616 179.046
Alumnado de educacin primaria 907.628 517.504
Alumnado de enseanzas secundarias 367.113 644.178
Alumnado de enseanzas bachillerato 207.201 133.749
E
d
u
c
a
c
i
n

Alumnado en educacin superior 160.367
#de centros sanitarios 1.214 1.461
S
a
l
u
d

#de personal de salud 10.456 77.101
Total de viviendas 1.394.026 2.417.179
V
i
v
i
e
n
d
a

Promedio de ocupantes por viviendas 4.52 3.18
I
D
H

ndice de Desarrollo Humano

.8107 .866

En el mbito poltico y revisando la estructura administrativa en Andaluca y J alisco (ver
cuadro 8), se visible que las Consejeras o Secretaras en sus respectivas regiones- son un
reflejo de las reas prioritarias y de la manera en que se organiza la Administracin para
ejecutar sus planes y acciones. J alisco cuenta con ms dependencias que Andaluca (19 y 16
respectivamente), en algunas Consejeras se concentran varias de las actividades que en
J alisco se separa en Secretaras distintas. Los mbitos de actuacin son muy similares, aunque
existen algunas diferencias interesantes; por ejemplo, en Andaluca el tema del turismo se
vincula con comercio siendo ste un fuerte promotor econmico de la regin, tambin tienen
una Consejera que promueve la innovacin y la ciencia esto refleja un claro inters por la
investigacin y la capacitacin, elementos que aun no se promueven en el Estado de J alisco.
En cambio J alisco tiene un Comit de Planeacin para el Desarrollo como una dependencia
encargada de la planeacin a nivel estatal y desde la cual muchos de los planes regionales y
sociales se ejecutan, siendo stos, junto con la Secretara de Desarrollo Humano, los mbitos
que buscan el desarrollo.
122
CAPTULO DOS
Cuadro 8. Cuadro comparativo de indicadores polticos y administrativos del Estado de Jalisco y
la Comunidad Autnoma de Andaluca
8

INDICADOR JALISCO ANDALUCA
Gobernador /
Presidente de la J unta de Gobierno
Francisco Ramrez Acua Manuel Chaves Gonzlez
Partido poltico en el poder Partido Accin Nacional (PAN)
Partido Socialista Obrero
Espaol (PSOE)
P
o
l
t
i
c
a

Secretaras (J alisco) /
Consejeras (Andaluca)
Despacho del Gobernador
General de Gobierno
Comit de Planeacin para
el Desarrollo
Contralora del Estado
Procuradura General de
J usticia
Administracin
Finanzas
Seguridad Pblica

Promocin Econmica

Desarrollo Urbano
Vialidad y Transporte

Trabajo y Prevencin Social
Turismo

Desarrollo Rural
Salud
Educacin
Desarrollo Humano

Cultura
Medio Ambiente para el
Desarrollo Sustentable
Presidencia
Gobernacin
Economa y Hacienda
J usticia y Administracin
Pblica

Innovacin, Ciencia y
Empresa

Obras Pblicas y
Transportes

Empleo
Turismo, Comercio y
Deporte

Agricultura y Pesca
Salud
Educacin
Para la igualdad y
Bienestar Social
Cultura
Medio Ambiente

8
Elaboracin propia a partir de datos de: XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 (ver http://www.inegi.org.mx),
Indicadores Sociales de Andaluca y Censo de Poblacin de 2001 (ver http:// www.juntadeandalucia.es/institutodeestadistica)
123
CAPTULO DOS
4. Los instrumentos de planeacin en Jalisco

4.1. Diagnstico
El propsito de este apartado es doble. En primer lugar presentar algunos datos
socioeconmicos de J alisco y su ubicacin en el contexto nacional, con el objeto de dar un
panorama de la situacin en que se encuentra el Estado. En segundo lugar, hacer una
descripcin de la estructura administrativa y de los instrumentos de planeacin relacionados
con el desarrollo social y territorial en J alisco, adems de una descripcin del marco
normativo e institucional.

4.1.1. Contexto nacional
Amrica Latina, siendo una de las regiones ms inequitativas del mundo, plantea tambin una
oportunidad para repensar las polticas de desarrollo y buscar nuevos mecanismos para
mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Esta tarea depende en gran medida de la
capacidad de los gobiernos y de la sociedad civil, para trabajar de manera conjunta por un
objetivo comn: superar la pobreza, los rezagos y las desigualdades sociales.
En el contexto mexicano, existen tambin grandes contrastes y desigualdades, tanto en los
diferentes grupos poblacionales como en las diferentes regiones, y aunque los estndares
internacionales clasifican a Mxico como un pas de ingresos medios, el fenmeno de la
pobreza, y principalmente la desigualdad, son aspectos profundamente enraizados en la vida
del pas. Mxico es un pas que a pesar de su relativa riqueza, se encuentra clasificado entre
los pases con mayor desigualdad en Latinoamrica (Argaz Parra, A., R. Fuentes y A. Montes,
2003:13).
Ante este fenmeno y la preocupacin generalizada de los gobiernos, Mxico al igual que
otros pases, se comprometieron en la Cumbre del Milenio a atender los objetivos planteados
en la declaracin denominada Las Metas del Milenio
9
, siendo una de las ms importantes la
que alude a la erradicacin de la pobreza extrema y el hambre.
Es por esto que, para hacer frente a los problemas de pobreza y de rezago social en Mxico,
causados principalmente por la elevada desigualdad en la posesin de los recursos, la

9
Las Metas del Milenio fueron analizadas en el captulo uno de esta tesis.
124
CAPTULO DOS
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) formul una estrategia de desarrollo social y
humano denominada Contigo (Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006; Una
Tarea Contigo). Cuyos objetivos incluyen reducir la pobreza extrema, generar igualdad de
oportunidades para los grupos ms pobres y vulnerables, apoyar los esfuerzos dirigidos a
incrementar sus capacidades, as como fortalecer el tejido social mediante el impulso de la
participacin y el desarrollo comunitario.
Desde la estrategia Contigo, el gobierno federal implementa un nuevo paradigma de ayuda
social, basado en la responsabilidad compartida y la ampliacin de capacidades, dejando atrs
el enfoque asistencialista. Este nuevo enfoque, como lo describe Szkely
10
, propone
identificar e idear mecanismos de poltica que permitan la acumulacin de activos -educacin,
salud, patrimonio y vivienda- y el acceso a oportunidades laborales y de inversin-. Adems
de elaborar la estrategia de desarrollo social y humano, a nivel nacional se ha definido una
metodologa de medicin de la pobreza
11
, ya que uno de los principales problemas cuando se
aborda el tema de la pobreza es su medicin. Esta metodologa contempla tres lneas de
pobreza. La pobreza Nivel 1 (o alimentaria) representa a aquellos hogares que no pueden
cubrir ni siquiera los requerimientos bsicos alimenticios; la pobreza Nivel II (o de
capacidades) corresponde a los hogares que no pueden satisfacer sus necesidades de
alimentacin, salud y educacin; y finalmente, la pobreza Nivel III (o de patrimonio)
identifica a los hogares que no pueden solventar las necesidades de: alimentacin, salud,
educacin, vestido, calzado, vivienda, y transporte pblico.
Para ubicar a J alisco en el contexto nacional menciono algunos datos tomando como
referencia el anlisis realizado por Romn
12
a principios del ao 2003, que sita al estado en
el cuarto lugar a nivel nacional medido por el producto interno bruto (PIB)- luego del
Distrito Federal, el Estado de Mxico y Nuevo Len, y con una excelente posicin estratgica
a nivel nacional por las siguientes caractersticas:
Por su ubicacin geogrfica, permite una alta posibilidad de intercambio con los
pases del Pacfico y Norteamrica.
Guadalajara, la capital del Estado, es la segunda ciudad con mayor poblacin y uno de
los polos comerciales ms importantes del pas.

10
Szkely, M. (2002), pg. 19.
11
En el captulo uno expliqu la metodologa y tambin los principales resultados de la aplicacin de sta en Mxico.
12
Romn, L. I., R. Flores y R. Govela (2004), pgs. 32-36.
125
CAPTULO DOS
Ocupa el primer lugar en la produccin de maz y destaca en la actividad agrcola en
general.
Cuenta con una larga trayectoria en industrias tradicionales, como la alimentaria, del
calzado y textil.
En los ltimos aos ha impulsado el desarrollo de empresas de alta tecnologa, en
especial de microelectrnica.
Adems tiene como una de sus principales ciudades de atraccin a Puerto Vallarta
ciudad de costa-, con un amplio potencial turstico.
Existe una alta oferta educativa en los niveles medio y superior.
Cuenta con las ventajas y el crecimiento de la inversin aunque esto no garantiza por
s mismo la estabilidad econmica y menos an el bienestar social. La entidad es un
reflejo de la heterogeneidad econmica a nivel nacional. Esto se hace patente en los
niveles de desarrollo ms bien deficientes en relacin con sus capacidades y
posibilidades.
Adems existe una preocupacin por el avance tecnolgico duro, pero parece haber
menos inters por la modificacin de las formas organizacionales.
La generacin de empleos no implica necesariamente una mejora en las condiciones
de vida de la poblacin. Para que esto suceda se requiere que los empleos a su vez
generen mayores recursos para los habitantes.

Como podemos ver, J alisco tiene una serie de atributos que le permiten posicionarse de una
manera fuerte a nivel nacional y tambin internacional. De aqu, que el gobierno del Estado
haya sealado cinco compromisos de gobierno reflejados en el Plan Estatal de Desarrollo
(PED)
13
para potenciar sus ventajas y atender sus debilidades. Uno de estos compromisos es el
Desarrollo Humano para combatir la pobreza. Debido a ello, gran parte del presupuesto est
destinado a programas y acciones que atacan directamente los problemas que tienen que ver
con la pobreza y la marginacin en el Estado.

13
El PED es el instrumento de planeacin para el desarrollo en el Estado de J alisco que en el apartado correspondiente a los
planes de desarrollo social analilzar con mayor detenimiento.
126
CAPTULO DOS
4.1.2. Contexto estatal
Existe una gran cantidad de informacin y de indicadores de marginacin y pobreza, ya que
muchos organismos publican y calculan este tipo de datos, lo cual vuelve necesario
determinar criterios homogneos tanto para presentar la informacin como para calcularla,
sistematizarla y utilizarla. Tambin es necesario validar dichos indicadores, y calcular algunos
en funcin de los requerimientos y nuevos esquemas de trabajo. Sin embargo, no es objeto de
estudio de esta tesis trabajar slo con datos estadsticos, pero si es central para esta propuesta
que a partir de ellos se reconozca el contexto en el que tiene aplicacin este instrumento, por
lo cual, los datos son un marco de referencia para construir la propuesta conceptual y no
solamente justificacin para ejecucin de acciones.
A continuacin menciono algunos datos demogrficos que permiten tener una visin ms
detallada de la regin, y que son un complemento de los indicadores de los cuadros
comparativos entre Andaluca y J alisco, y de las caractersticas de la posicin de J alisco en el
contexto nacional. (ver cuadro 9)
127
CAPTULO DOS
Cuadro 9. Indicadores de Jalisco
14

Indicadores demogrficos
- Poblacin total: 6.322.002 hab.
- Tasa de crecimiento media anual 1990-2000: 1.79
- Poblacin urbana: 84.55 %
Poblacin indgena
- Poblacin de huicholes 14.382 hab.
- Poblacin de nahuas 4.873 hab.
Indicadores socioeconmicos
- Grado de marginacin 1995: Bajo
- Porcentaje de la poblacin en el sector primario de la economa: 10.03 %
- Porcentaje de la PEA en el subempleo visible (-33 hrs.): 13.85 %
- Porcentaje de la PEA desocupada: 0.97 %
- Porcentaje de la poblacin ocupada que percibe menos de un
salario mnimo:

8.12 %
Educacin
- Porcentaje de poblacin de 15 aos y ms alfabeta: 93.47 %
- Porcentaje de poblacin de 15 aos y ms con educacin media
superior y superior:

26.38 %
- Eficiencia terminal en primaria: 85.5 %
- Eficiencia terminal en secundaria: 69.8 %
Vivienda
- Porcentaje de las viviendas sin agua entubada: 7.06 %
- Porcentaje de las viviendas sin drenaje: 8.25 %
- Porcentaje de viviendas propias: 68.92 %
Salud
- Mdicos por cada 100,000 habitantes: 124.5
- Camas por cada 100,000 habitantes: 93.6
- Porcentaje de poblacin sin derechohabiencia a servicios de salud: 53.81
- Desnutricin infantil: 1 de cada 10 nios
- ndice de mortalidad infantil (por cada 100,000 habitantes): 13.45
- Esperanza de vida al nacer: 76 aos
Sociedad civil
- Organismos de la sociedad civil (2000): 1.613

14
Elaboracin propia a partir de datos suministrados por la Secretara de Desarrollo Humano del Gobierno del Estado de
J alisco (en lo sucesivo SDH) con datos del INEGI 2000.
128
CAPTULO DOS
Algunos datos sobre la distribucin territorial y las condiciones de pobreza y marginacin
en el Estado son: (ver cuadros 10, 11 y mapa 1)
- J alisco en el mbito nacional: de acuerdo con el ndice de marginacin de CONAPO,
presenta un grado de marginacin bajo (ndice =-0.76), y ocupa el lugar 25 entre los
estados del pas, donde el lugar 1 presenta el mayor ndice de marginacin.
- J alisco y sus municipios: segn ese mismo ndice, 18 municipios en el Estado
presentan grado de marginacin alto y 1 presenta grado de marginacin muy alto.
- La distribucin territorial de J alisco esta dividida en municipios (124) y se agrupan en
regiones (12), formado por 11.259 localidades que dan un total de 6.322.002
habitantes.

Cuadro 10. Distribucin de localidades por tamao
15
Nmero de localidades Poblacin
Tamao de localidad
# % # %
0 - 24 habitantes 6.673 59.27 60.605 0.96
25 - 99 habitantes 2.527 22.44 126.347 2.00
100 - 499 habitantes 1.434 12.74 301.921 4.78
500 - 999 habitantes 252 2.24 179.179 2.83
1.000 2.499 habitantes 195 1.73 308.648 4.88
2.500 14.999 habitantes 139 1.23 834.219 13.20
15.000 - 99.999 habitantes 34 0.30 1.028.826 16.27
100.000 y ms habitantes 5 0.04 3.482.257 55.08
Total 11.259 100.00 6.322.002 100.00

Cuadro 11. Nmero de localidades con grado de marginacin alto y muy alto
16
Grado de marginacin Nmero de localidades Poblacin
Muy alto 1.226 48.288
Alto 3.060 321.817
Otro grado 2.202 5.914.513
Sin informacin
17
4.771 37.384
Total 11.259 6.322.002

15
Elaboracin propia con datos suministrados por la SDH a partir del XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000,
INEGI.
16
Elaboracin propia con datos suministrados por la SDH a partir del XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000,
INEGI.
17
En este apartado se encuentran las localidades de una y de dos viviendas de las cuales no se puede publicar informacin
debido al principio de confidencialidad que marca la Ley General de Informacin Estadstica y Geogrfica.
129
CAPTULO DOS
Mapa 1. Grado de marginacin municipal en Jalisco
18

18
Mapa de elaboracin propia a partir de datos suministrados por la SDH.
130
CAPTULO DOS
Otro ndice, que tambin ya he mencionado, es el ndice de Desarrollo Humano IDH,
calculado por CONAPO.
- J alisco en el mbito nacional de acuerdo a este ndice presenta un grado de Desarrollo
Humano alto (ndice =0.801), ocupando el lugar 14 entre los estados del pas (31 y el
DF), donde el lugar 1 presenta el mayor grado de Desarrollo Humano. El PNUD
calcul este mismo ndice para J alisco, y ubic al Estado en el lugar 13 a nivel
nacional.
- J alisco y sus municipios: segn este ndice, slo 3 municipios en el Estado presentan
grados de Desarrollo Humano medio bajo (Chimaltitn, Santa Mara del Oro y
Mezquitic).
-
Finalmente, SEDESOL cuenta con datos para J alisco a nivel hogares urbanos ubicados
en localidades con ms de 2.500 habitantes. De 1.230.718 hogares que existen en este
tipo de localidades, 106.624 son pobres, es decir, 8.66% del total. Si tomamos en
cuenta que el promedio de habitantes por hogar en el estado es de 4.5, ello podra
representar cerca de 462 mil personas que viven en condiciones de pobreza en
localidades con ms de 2.500 habitantes, de acuerdo con los ndices que utiliza
SEDESOL para medir la pobreza. Ahora bien, se calcula que 976.700 personas viven
en localidades con menos de 2.500 habitantes (localidades rurales), en ellas todava no
se tienen datos confiables sobre la cantidad de personas que viven en condiciones de
pobreza. Pero si nos atenemos al promedio nacional que utiliza el Comit Tcnico
para la Medicin de la Pobreza, que menciona que, por lo menos, el 69% de la
poblacin rural del pas vive en condiciones de pobreza, tendramos entonces que
aproximadamente 674 mil personas padecen una situacin de pobreza en las
localidades rurales de J alisco. En suma, podemos hablar que al menos un milln 136
mil personas en el Estado padece algn tipo de pobreza. Si la poblacin de J alisco para
el ao 2000 fue de 6.322.002 habitantes, tenemos que al menos 18% de los jaliscienses
viven en condiciones de pobreza.
19

19
Anlisis elaborado con datos suministrados por la SDH.
131
CAPTULO DOS
Las caractersticas de la pobreza en Jalisco
En el Estado existe pobreza tanto en el mbito urbano como en el rural. La pobreza rural se
localiza en las localidades de menos de 2.500 habitantes, que se encuentran generalmente
dispersas y esparcidas por el territorio estatal, lo cual hace difcil el acceso a ellas y dotarlas
de los servicios bsicos. En J alisco vive aproximadamente un milln de personas en
localidades rurales (menores a 2.500 habitantes), y las condiciones de marginacin y pobreza
en estas localidades es principalmente en las ms pequeas (menores de 1.000 habitantes). La
dispersin de este tipo de comunidades hace difcil dotarlas de servicios bsicos. En el Estado
de J alisco existen 1.226 localidades en condiciones de muy alta marginacin, las cuales
concentran a 48.288 personas y 3.060 localidades con grado de marginacin alto
concentrando a 321.817 personas.
La pobreza urbana se concentra en las localidades con ms de 2.500 habitantes, especialmente
en la zona metropolitana de Guadalajara, y quienes la padecen se encuentran adems en
condiciones con un entorno urbano deprimido. El crecimiento urbano ha trado grandes
avances en la productividad econmica del pas y del Estado, aunque al mismo tiempo ha
generado problemas urbanos y sociales como los asentamientos informales y reas urbanas
marginadas, que tienden a concentrarse, principalmente en los cinturones que estn en la
periferia de la zona metropolitana.
Segn estimaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe de las
Naciones Unidas (CEPAL), un 30% de la poblacin urbana latinoamericana vive en
condiciones de pobreza y un 10% es indigente
20
.
La existencia de reas urbanas con alta marginacin afecta ms a los grupos vulnerables de la
poblacin (indgenas, madres solteras, mujeres jefas de hogar, discapacitados, jvenes, y
especialmente a los nios y adolescentes en riesgo), quienes muchas veces no tienen acceso a
los servicios que la ciudad formal ofrece. Pero adems de la falta de servicios bsicos, se
suma la ausencia de documentos de propiedad, la precariedad de las condiciones
habitacionales, falta de seguridad, deterioro de la calidad ambiental, forma de uso del suelo
urbano y en la provisin insuficiente o inexistencia de equipamientos y servicios, y opciones
de empleo, que crean condiciones de marginalidad fsica y social.

20
132
CAPTULO DOS
4.2. Marco normativo e institucional
En este apartado hago una descripcin de los conceptos de planeacin y su aplicacin desde el
mbito administrativo en Mxico, describiendo con ms detalle aquellos instrumentos que
actualmente se aplican en el Estado de J alisco.
Los planes, programas y proyectos que rigen en la actualidad las principales acciones en el
pas son el Plan Nacional de Desarrollo (PND), los planes estatales (PED) y municipales, los
programas sectoriales, regionales y especiales, as como los operativos anuales. Estos
documentos plasman, con diferente nivel de profundidad y orientacin, las polticas,
estrategias y acciones que desarrollan las dependencias, organismos y mbitos de gobierno.
Adems para el caso de J alisco, menciono las dependencias que se relacionan tanto con la
elaboracin de los documentos como con el diseo de las polticas de desarrollo, social y
territorial.

4.2.1. La planeacin desde el mbito institucional
En lo que respecta a la planeacin en Mxico, Iracheta
21
habla de la accin de planificar como
un ejercicio sociopoltico de toma de decisiones, que responde a un proceso que inicia con el
reconocimiento del fenmeno a planificar y que requiere de la definicin de elementos para
transformarlo a travs de acciones y estrategias que, de manera coordinada, implementaran
los actores sociales. El autor destaca la importancia de los mecanismos e instrumentos de
orden econmico, jurdico, social o administrativo que faciliten la aplicacin de las decisiones
acordadas. De aqu, y coincidiendo con l, la planeacin deriva de la poltica y es parte de la
poltica.
La planeacin es una actividad y una herramienta para gobernar y por ello est
presente en todas las acciones y en las responsabilidades gubernamentales (Iracheta
Cenecorta, A., 1997:167)
Desde la Administracin pblica se han implementado distintos modelos o sistemas de
planeacin, entre estos estn los gerenciales como los procesos de reingeniera y de calidad
total, o el rediseo de las instituciones gubernamentales a partir de procesos de desarrollo
organizacional, con distintos instrumentos -planes, documentos y acciones-, y normas que son
aplicados por el gobierno dependencias y organismos- para cumplir con los principios

21
133
CAPTULO DOS
polticos. Pero sin duda, el mtodo ms utilizado para el ejercicio de los recursos pblicos, es
el que contempla los pasos de: planeacin, programacin y presupuestacin. Reconociendo la
limitacin de este, y la poca congruencia entre lo planeado, lo programado y lo realmente
ejercido. A partir de esta observacin es que Iracheta
22
propone la reestructuracin de los
procesos de planeacin como actividad gubernamental desde un soporte poltico, buscando
disminuir las contradicciones entre el discurso poltico y la realidad, y promoviendo nuevas
maneras de hacer poltica que tenga a la accin directa y local como mecanismo que permita
resolver los problemas socio-espaciales.
Es importante tambin diferenciar un plan de un proceso de planeacin. Aunque ambos
forman parte de un todo, el primero es el documento poltico-tcnico en el que la sociedad y
el gobierno acuerdan los rumbos que deber seguir el desarrollo; es un documento que
asienta, a partir de un anlisis, la propuesta que ejecutarn todos los involucrados en la
problemtica sujeta del plan y hace explcitos los mecanismos e instrumentos para su logro.
El segundo es el proceso cotidiano y sistemtico de toma de decisiones para ejecutar las
acciones y proyectos acordados, valorar sus resultados y corregir lo necesario, de manera que
se alcancen los objetivos y se cumplan los compromisos asumidos en el plan (Iracheta
Cenecorta, A., 1997:174)
Iracheta en este anlisis hace tambin una reflexin sobre los proceso de planeacin para el
desarrollo, destacando que stos tienen que sufrir cambios importantes en las formas de
interlocucin social, en la definicin de acciones, su seguimiento y la evaluacin. Si la
planeacin para el desarrollo es un proceso social de toma de decisiones, ejecucin de
acciones y aprovechamiento ptimo de los recursos y medios existentes, es tambin una
actividad cientfica orientada a resolver problemas a partir de concepciones tericas,
metodolgicas y tcnicas, y perspectivas ideolgicas y polticas determinantes. Afirma que
planificar es un ejercicio poltico porque implica acuerdos y compromisos entre instituciones,
grupos y personas sobre temas sociales y espaciales, que involucra intereses, alianzas y
confrontaciones; pero es tambin un ejercicio cientfico-tcnico porque se sustenta en
conocimientos sistemticos que exigen un mtodo para su anlisis y tcnicas para su diseo.

22
Iracheta Cenecorta, A. (1997), pgs. 163-167.
134
CAPTULO DOS
4.2.2. Los sistemas y caractersticas de la planeacin
El principal problema de los planes y de planeacin en Mxico, coincidiendo con Iracheta
23
,
es que estos no han sido diseados para que sean instrumentos polticos que guen la accin
de los gobierno. Siempre han tenido un carcter tcnico, muy ajeno a los procesos de decisin
lo que ha provocado que su cumplimiento sea relativo, ocasionando que se diseen planes sin
la apropiacin poltica que garantice su cumplimiento y tambin planes existentes en el
discurso poltico y ausentes en las decisiones.
En Mxico existen tres tipos de planeacin vigentes: global, sectorial y espacial, segn un
anlisis elaborado por Iracheta
24
, quien tambin plantea como necesario hacer una revisin
profunda no slo en lo que corresponde a sus bases tericas y metodolgicas, sino desde su
ubicacin dentro del campo de la poltica, porque tanto los gobernantes como los funcionarios
requieren que los instrumentos de planeacin vayan acorde con las circunstancias del mbito
que tienen que gobernar. Por lo tanto, los instrumentos tambin tienen que contemplar un
discurso poltico que sea coincidente con la problemtica.
Estos tres tipos de planeacin tambin se aplican de diferente manera en distintos mbitos
(nacional, regional estatal-, y local municipal urbano-) (ver cuadro 12).
La planeacin de mbito global. Se establecen aqu las grandes directrices econmicas que
debern orientar el desarrollo, tomando en cuenta su situacin actual y las perspectivas
generales que se estiman para el corto y mediano plazos.
Aqu se contemplan las polticas generales de desarrollo socioeconmico como un
todo, aplicadas en los distintos niveles territoriales (de la nacin, de una regin,
una entidad federativa, un municipio o una ciudad).
La planeacin global se identifica con la planeacin econmica del desarrollo.
Corresponde a los grandes agregados del comportamiento de la economa (PIB,
ingreso, balanza comercial, inflacin, deuda, etc.) vinculados con los grandes
agregados del comportamiento social (poblacin, empleo, urbanizacin, etc.).
La planeacin global se ha convertido en la dominante y en condicin necesaria
para acceder a recursos externos para el desarrollo.

23
Op. cit., pg. 169.
24
Op. cit., pgs. 170, 173-178.
135
CAPTULO DOS
Se caracteriza por la presencia de los economistas, por su carcter enfticamente
centralizado en los gobiernos nacionales y la ausencia de visiones espaciales e
incluso sociales.

La planeacin de mbito sectorial. Surge por la necesidad dedividir metodolgicamente todo
lo que sea sujeto de planificacin la economa, el bienestar social, la ciudad, el
conocimiento-, de manera que se conformen partes que tengan una coherencia interna, que
respondan a la lgica de la divisin social del trabajo o a la de la particin de los fenmenos o
actividades de la naturaleza y de la sociedad.
Esta especializacin provoca la subdivisin de los sectores originales generando
nuevos que, poco a poco, van adquiriendo su propia lgica.
Las polticas de desarrollo sectorial, por su propia naturaleza, no se cien a una
unidad territorial como una regin o un estado solamente, sino que en general
abarcan diversas regiones e incluso el territorio nacional como un todo.

La planeacin de mbito espacial-ambiental. El desarrollo es, en ltima instancia, el producto
de la relacin permanente entre la sociedad y la naturaleza.
En este mbito es donde se materializan las acciones de desarrollo, ya que es en los
centros de poblacin y en las regiones donde se localizan fsicamente las
actividades econmicas y la poblacin.
Sera necesario subordinar las polticas globales y sectoriales de desarrollo a una
poltica de ordenamiento y equilibrio espacial-ambiental, haciendo del desarrollo
regional el hilo conductor y organizador del proceso de planeacin del desarrollo.
La accin estatal para conducir el desarrollo debe integrar en cada una de sus
polticas los tres mbitos mencionados, de manera que puedan proveer los
impactos en cada uno de ellos.
Es conveniente insistir en que el mbito territorial o espacial debe ser el integrador
de los otros dos mbitos, lo cual obliga necesariamente a revalorar la dimensin
territorial de las acciones de los diversos sectores de la economa y del bienestar
social.
136
CAPTULO DOS
Asimismo, obliga a replantear algunos elementos de la estructura gubernamental a
fin de considerar en cada accin de gobierno el impacto que crea en el espacio y el
ambiente, y no slo en los diversos sectores de la economa y la sociedad, desde
una perspectiva de los grandes agregados, o global.

Cuadro 12. Tipos de planeacin en Mxico
25
AMBITOS Global Sectorial Espacial-ambiental
Objetivos Establecer las grandes
directrices
Establecer programas
especficos
Relacionar la sociedad y
la naturaleza
Plazos Mediano y corto plazo Mediano y corto plazo Corto, mediano y largo
plazo
reas y temas Socioeconmico Cada tema por separado
(econmico, social,
cultural, la ciudad, el
conocimiento)
Desarrollo (perspectiva
integral)
Niveles de actuacin Nacional, regional, o
local
No responde a una unidad
territorial, sino que
responde a una lgica
divisin de actividades
Nacional, regional y local
Caractersticas Demasiado enfocado a lo
econmico, y poca visin
espacial
Visin fragmentada En este mbito se
concretan las acciones
para el desarrollo, y
deberan ser el eje de los
otros tipos de planeacin.

25
Elaboracin propia segn el anlisis planteado por Iracheta Cenecorta, A. (1997).
137
CAPTULO DOS
4.2.3. Los instrumentos y la normativa
Alicia Ziccardi en su artculo La planeacin urbana municipal, Funcin normativa o
sustento de la gobernabilidad local?
26
, hace un anlisis histrico de la implementacin de
polticas territoriales en los gobiernos mexicanos. Recordando que la prctica de la planeacin
se institucionaliz en el mbito federal en 1976 con la Ley General de Asentamientos
Humanos y la creacin de la Secretara de Asentamientos Humano y Obras Pblicas
(SAHOP), siendo una de sus principales funciones elaborar el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano, con posterioridad esta secretara se transform una dcada despus en la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE) y posteriormente en Secretara de
Desarrollo Social (SEDESOL), que transform radicalmente su actuacin gubernamental
federal para asumir el proceso de construccin de nuevas viviendas que reclamaba el
movimiento de damnificados y en medio de un contexto de intenso conflicto social originado
despus del sismo de 1985. As, en los primeros aos de la dcada de los noventa la principal
funcin de la SEDESOL dej de ser la planeacin del territorio para ser la atencin a la
pobreza.
Actualmente esta secretara sigue teniendo a su cargo el diseo de la estrategia de poltica
social a nivel nacional y tambin dentro de su estructura y sus tareas se encuentra el diseo de
los planes de ordenacin del territorio. Es por esto que desde la SEDESOL, se ha diseado
tambin el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-
2006, que se gua por los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, y donde se definen los
principios de la accin institucional y se delinean los nuevos paradigmas del desarrollo, las
polticas, los principios de aplicacin, las lneas estratgicas y la aplicacin de fondos para la
orientacin, organizacin, gobernabilidad, administracin y planificacin del territorio.
De acuerdo con el Artculo 26 constitucional y con base en la Ley de Planeacin
27
, el Plan
Nacional de Desarrollo
28
de vigencia sexenal, es el eje de planeacin y a partir de ste se
generan los otros planes de desarrollo estatales, regionales y sectoriales, que en definicin
deberan ser congruentes con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. Es a partir de
estos planes que se estructura el resto de la planeacin en el pas, planteando un esquema que
no siempre es congruente con los objetivos de los distintos rdenes de gobierno.

26
Ziccardi, A. (2003), pgs. 129-152.
27
Gil Valdivia, G. (2002), pg. 160.
28
Vase Presidencia de la Repblica (2001).
138
CAPTULO DOS
Uno de los principales documentos del gobierno es el Programa Nacional de Desarrollo
Social
29
(PNDS), elaborado por la SEDESOL y donde aparecen las principales lneas de
actuacin para el gobierno, tambin incluye un diagnstico que seala que en la actualidad
Mxico atraviesa por cuatro fuertes transiciones econmica, demogrfica, poltica y social-,
que representan oportunidades y desafos para el diseo de las polticas, debido a que estas
transiciones tienen mltiples implicaciones en la medida en que modifican valores,
percepciones, motivaciones, conductas y actitudes individuales y colectivas.

La SEDESOL en la actual Administracin federal crea una Subsecretara de Desarrollo Urbano
y Ordenacin del Territorio la cual elabor otro de los programas ejes para el desarrollo
territorial del pas. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio
(PNDU-OT), subtitulado Ciudad y Regin, el Arte Colectivo: una tarea contigo
30
. Un
documento original en sus contenidos y en su presentacin aunque de todas formas es un
ejercicio normativo realizado en el interior de la burocracia sin participacin de la ciudadana,
segn lo explica Ziccardi
31
. Este documento plantea una nueva estrategia para abatir la
desigualdad regional basada en instrumentar la sinergia regin-ciudad, generar suelo para el
desarrollo urbano y la vivienda y prever los efectos de la vulnerabilidad de los asentamientos
humanos, aplicando criterios econmicos y sociales. Sus principales objetivos son:
Maximizar la eficiencia econmica del territorio
Garantizar su cohesin social, poltica y cultural
Generar condiciones de sustentabilidad
Considerar plenamente la dimensin espacial, para hacer confluir las aspiraciones
locales y regionales con las nacionales.
Ziccardi
32
hace una crtica al Programa Nacional de Desarrollo Urbano, sealando que una
vez aprobado ste, no se observa que sus lineamientos y estrategias en materia de desarrollo
urbano y ordenamiento del territorio hayan sido incorporados en otras polticas pblicas, ni
que hayan sido apropiados por las autoridades y los responsables de las cuestiones urbana y
regional, en los estados y municipios. Aunque reconoce que es un instrumento que incorpora
nuevos contenidos econmicos y sociales, sigue sin ser un documento producto de una
prctica participativa que genere los consensos sociales que se requieren sobre los

29
SEDESOL (2001) Programa Nacional de Desarrollo Social, pg. 17.
30
Vase SEDESOL (2001) Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio.
31
Ziccardi, A. (2004), pg. 199
32
Op. cit., pgs. 199, 202.
139
CAPTULO DOS
lineamientos y los instrumentos que deben regir el uso del espacio urbano. Tambin hace
hincapi en la falta de instrumentos de planeacin adecuados y actualizados, destacando que
la mayora de los instrumentos utilizados son de carcter normativo, de ah que plantea la
urgencia por revisar los procesos y las normas contenidas en la planeacin, proponiendo crear
instrumentos de planeacin urbana tcnicamente slidos y producidos con la participacin de
la ciudadana.
En planeacin territorial normativamente la Constitucin Mexicana (art. 115) establece que
para los municipios, y siguiendo los trminos de las leyes federales y estatales relativas los
municipios, estos tienen facultades para
33
:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano
municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales debern
estar en concordancia con los planes generales de la materia (cuando la Federacin o
los estados elaboren proyectos de desarrollo regional debern asegurar la participacin
de los municipios);
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin de suelo, en el mbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reserva ecolgica y en la
elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico de
pasajeros cuando aqullos afecten su mbito territorial;
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales.

33
PNUD (2005), pg. 115.
140
CAPTULO DOS
De aqu que existan tantos obstculos para crear relaciones intergubernamentales entre
estados y municipios, siendo uno de los principales problemas el ejercicio de facultades y
funciones exclusivas o compartidas en algunas ocasiones por los diferentes niveles de
gobierno en temas de planeacin y gestin del territorio. Adems existe el problema de que
las administraciones locales municipales- tienen una duracin de tres aos, con lo cual la
planeacin urbana raramente tiene una visin a mediano plazo y menos aun a largo plazo. Es
por esto, y coincidiendo con la afirmacin de Ziccardi
34
, la urgencia de formalizar proceso de
rediseo institucional para que el municipio acte con criterios de eficiencia administrativa y
democracia poltica.
El gobierno federal impulsa tambin una poltica de desarrollo regional, que promueve la
descentralizacin de funciones, responsabilidades y recursos del gobierno federal. Las
propuestas de la planeacin regional plantean esquemas alternos de gestin pblica que
contribuyen a nuevas formas de ejercicio democrtico para la solucin de los asuntos pblicos
y que se suman al proceso de maduracin de la vida poltica del pas. En la experiencia
mexicana, segn Woo
35
, se observa que las polticas de reforma econmica y los modelos
gerenciales han sido los instrumentos ms frecuentes, en tanto que las polticas de
descentralizacin han tenido un desarrollo ms limitado. Por otra parte, la conduccin de la
poltica econmica en el pas ha privilegiado los enfoques macroeconmicos (polticas
monetaria y fiscal) y de apertura comercial, en tanto que las polticas regionales fueron
relegadas en la visin tecncrata neoliberal. De aqu que el pas tenga como prioridad el
fomento de proyectos estratgicos en cinco mesorregiones (Regin Centro-Occidente, Regin
Centro, Regin Noreste, Regin Noroeste, Regin Sur Sureste)
36
. Esta propuesta tiene como
finalidad establecer un nuevo modelo de planeacin en el mbito regional para impulsar
proyectos y programas estratgicos detonadores de un desarrollo integral y sustentable.
J alisco pertenece a la Regin Centro Occidente, pero tambin cuenta con una propuesta
regional estatal, en la que subdivide el Estado y agrupa a los 124 municipios en 12 regiones.

34
Ziccardi, A. (2004), pg. 194.
35
Woo Gmez, G. (2002), pg. 19.
36
Vase Diez de Sollano, J . (2005).
141
CAPTULO DOS
La Ley de Planeacin para el Estado de Jalisco y sus Municipios (2000) incluye las
disposiciones para integrar un sistema de planeacin democrtica en la entidad. Adems,
contempla un proceso de diversas etapas
37
: la consulta pblica, la concertacin, la aprobacin,
la publicacin, la instrumentacin, la ejecucin, el control y la evaluacin. Incluye tambin la
participacin social, que se aborda en el captulo sexto de esta ley, donde a travs de mesas de
trabajo y foros de consulta en los respectivos Comits de Planeacin para el Desarrollo
(COPLADES) de los municipios y en los subcomits regionales, se recoge la opinin de la
poblacin en general y de las organizaciones privadas y sociales legtimas.
A partir del Plan Estatal de Desarrollo (PED) se generan los programas sectoriales y los
planes municipales, adems de los proyectos de la Ley de Ingresos y de Presupuesto de
Egresos que cada ao emite el Estado. Un problema que subsiste en los PED desde 1981 es
que no han previsto procesos claros para su seguimiento y evaluacin; tampoco han existido
esquemas claros de participacin social. Esta crtica que hace Romn
38
coincide con la crtica
realizada por Ziccardi a nivel federal, con lo cual vemos que es un problema que se repite en
los diferentes niveles de gobierno.
En J alisco el responsable de elaborar el PED (2001-2007) es el Comit de Planeacin para el
Desarrollo (COPLADE), quien ha realizado un ejercicio donde s se evalu el plan anterior,
PED-1995-2001 como seala la Ley de Planeacin, pero sin embargo argumenta que es
demasiado trabajo para los seis meses que marca como plazo la ley, el resultado es que no se
ha logrado la profundidad necesaria.
El PED
39
se resume en cinco grandes compromisos: Desarrollo Humano para todos los
J aliscienses; oportunidades para todos; desarrollo regional equilibrado y sustentable; combate
frontal contra la delincuencia; y gobierno cercano y transparente.

Como conclusin de este aparatado cabe destacar la situacin desde la que institucionalmente
se implementan las acciones de desarrollo, siendo la responsable de la elaboracin de las
polticas a nivel nacional la SEDESOL. Y para el Estado de J alisco, ha sido el COPLADE la
responsable de dar seguimiento a estas polticas y a la implementacin de ellas en el mbito
estatal.

37
Romn, L. I., R. Flores y R. Govela (2004), pgs. 131 y 132.
38
Op. cit., pg. 132.
39
Gobierno del Estado de J alisco (2001) in extenso.
142
CAPTULO DOS
Esta relacin institucional permite plantear la posibilidad de disear un proceso de planeacin
que integre la perspectiva social y territorial. Proceso que deber ser congruente con una
realidad que, como ya hemos visto, se caracteriza por grandes desigualdades y disparidades en
los niveles de desarrollo, y por una desintegracin social donde subsisten amplios grupos de
la poblacin insatisfechos o con insuficiencias en el abastecimiento de las necesidades
bsicas, adems existe en el pas una creciente complejidad y diversidad social que exige
intervenciones pblicas igualmente sofisticadas y variadas. De aqu que la manera de atender
las demandas de los diferentes grupos de la sociedad tendr que ser novedosa, integral,
equitativa y tendiente a resolver las causas de la pobreza por encima de los efectos de la
misma.
La propuesta deber ir encaminada a construir soluciones integrales de acuerdo con las
demandas reales, considerando que la mayor parte de los fenmenos relacionados con la
marginacin estn identificados con la desigualdad extrema, la concentracin geogrfica de la
inversin productiva y de las asignaciones presupuestales, la prdida o falta de acceso al
empleo, condiciones precarias de vivienda y/o medios de vida, y por supuesto a la falta de
acceso, o acceso insuficiente, a educacin y la salud, elementos que se vuelven prioritarios
para que el Estado proponga mecanismos interinstitucionales que permitan evaluar de manera
conjunta indicadores e intentar desarrollar nuevas estrategias complementarias.
De esta manera el esquema de actuacin integral que se presenta en esta tesis es una propuesta
encaminada a la complementacin de esfuerzos y recursos entre los tres rdenes de gobierno
y la sociedad, con la perspectiva de ofrecer soluciones acordes con las necesidades locales, a
travs de la integralidad y complementariedad de acciones. Por lo tanto es una propuesta
congruente con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, y con el Programa Nacional de
Desarrollo Social 2001-2006, Superacin de la Pobreza: una tarea Contigo, as como con el
Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007.

143
CAPTULO DOS
4.3. La estructura administrativa en Jalisco
He delineado el marco normativo y la relacin que existe entre los instrumentos de planeacin
en las administraciones en el pas. En los siguientes apartados me concreto al anlisis de los
planes de desarrollo social y territorial en J alisco, este panorama permite establecer un marco
de referencia a nivel nacional de las condiciones en las que se encuentra la planeacin. Antes
de detallar los instrumentos, har una breve descripcin de las principales instancias
relacionadas con la generacin de los procesos de planeacin en el mbito territorial y social
en J alisco. Para ello, he tomado como referencia el libro de Romn
40
, quien adems de la
revisin de los distintos atributos de las dependencias del gobierno estatal, realiz una serie de
encuestas a los funcionarios.
El Plan Jalisco (1984-1988) fue el primer plan de desarrollo estatal que surgi de las
plataformas electorales del Partido Revolucionario Institucional (PRI) durante la campaa
electoral. Anteriormente exista ya una tradicin en Mxico por afianzar la cultura de la
planeacin para el desarrollo, que surgi antes de los aos setenta; pero no fue hasta el
sexenio de J os Lpez Portillo (1976-1982) cuando se institucionaliz esta prctica y se
proyect el Plan Global de Desarrollo (PGD), el cual impulsaba versiones locales en las
entidades federativas. Y J alisco no fue la excepcin, hubo intentos de planes desde 1978 y un
plan preeliminar en 1980 siguiendo esta propuesta federal.
Para la elaboracin de los planes, la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP) cre
desde mediados de los ochenta los Comits de Planeacin para el Desarrollo (COPLADE), con
la finalidad de institucionalizar la planeacin en todos los estados. Los COPLADES tuvieron
como funcin, adems de la elaboracin de los planes (institucionalizada por la Ley Estatal de
Planeacin de diciembre de 2000), ser los receptores y canalizadores de los recursos federales
para este efecto. Sin embargo, los recursos dejaron de estar en manos de estos comits cuando
se canalizaron de manera directa a los municipios, por disposicin del gobierno del presidente
Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000). En algunos estados el COPLADE tambin ha
integrado las acciones y programas de desarrollo social y humano; para el caso de J alisco se
cre una dependencia distinta, como veremos ms adelante.
A continuacin hago una descripcin de las instancias relacionadas con el desarrollo,
desarrollo social y territorial en el Estado de J alisco.

40
Romn, L. I., R. Flores y R. Govela (2004), pgs. 109-160.
144
CAPTULO DOS
4.3.1. Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado
Responsabilidades:
Al Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado (COPLADE), le corresponde
coordinar la elaboracin, evaluacin y actualizacin o sustitucin del PED.
As como la integracin de los programas anuales que lo ejecutan. Para ello considera las
propuestas que realizan las dependencias y entidades administrativas pblicas y los
organismos representativos del sector privado y social.
Caractersticas del instrumento:
El Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007 (PED), pretende ser un instrumento de largo
plazo; sus alcances buscan proyectarse hasta 2030.
El PED intenta tomar en cuenta los procesos de la globalizacin mundial y los escenarios
econmicos y sociales, incluye tambin la visin de la regionalizacin del occidente del
pas y del Estado, y el desarrollo de los municipios.
Propone que los distintos sectores sociales participen en su elaboracin, a fin de no ser un
plan de gobierno sino un verdadero plan estatal.
Adems el PED tiene bajo su responsabilidad la vigilancia de los planes de desarrollo
municipal, y los planes de desarrollo regional.
Observaciones:
Existe un arraigo en los funcionarios y en la poblacin de formas de pensar opuestas a la
cultura de la planeacin y la descentralizacin que obstaculiza la tarea del COPLADE.
En la implementacin del PED las decisiones nacionales, de manera tradicional, han sido
tomadas desde un centro poltico y econmico; y las de nivel local, por algn cacicazgo.
El COPLADE reconoce dos limitantes: el papel protagnico de la planeacin recae en los
municipios y slo se podr aprovechar si se capacita a los funcionarios; y que el
fortalecimiento de la planificacin para el desarrollo del Estado, hasta nuestros das, no ha
tenido continuidad en las administraciones.

145
CAPTULO DOS
4.3.2. Secretara de Finanzas
Responsabilidades:
La Secretara de Finanzas (SEFIN) es la dependencia responsable de la administracin
financiera y tributaria de la Hacienda Pblica del Estado para asegurar la eficaz, honesta
obtencin y aplicacin de recursos, en un marco de legalidad y justicia, con la
participacin y conocimiento de la sociedad, a fin de hacer viables los programas de
gobierno para el desarrollo econmico, social, poltico y cultural del Estado.
La SEFIN se constituye en un canal de recursos (administra y controla), porque las
decisiones finales sobre la utilizacin del dinero corresponden a los alcaldes y a los
titulares de las distintas dependencias estatales.
Instrumentos:
Entre los instrumentos ms destacados est la Ley de Transparencia y el Reglamento de la
Ley de Transparencia.
Observaciones:
El aporte de la SEFIN al desarrollo estatal no puede darse en funcin del otorgamiento de
partidas especiales con miras a programas emergentes, sino buscar la confianza de los
contribuyentes en una recaudacin y conduccin honesta de los recursos: un patrn
extenso y confiable y un sistema eficiente de recaudacin y redistribucin de los recursos
econmicos.

146
CAPTULO DOS
4.3.3. Secretara de Desarrollo Urbano
La Secretara de Desarrollo Urbano (SEDEUR) surgi en 1989; antes haba un departamento
de Planeacin y Urbanizacin y, previo a l, una junta que ejerca esas funciones. La J unta
General de Planeacin y Urbanizacin que tena un modelo mixto de participacin privada y
pblica, contaba con dos sistemas de financiamiento: uno con base en recursos endgenos de
las ciudades y, otro, en las plusvalas generadas por la infraestructura construida. Este
esquema funcion de los aos cuarenta hasta la proclamacin de la Ley Nacional de
Asentamientos Humanos en 1976.
Con la Ley Nacional de Planeacin de 1983 y el Plan Jalisco (1984-1988) desapareci la
poltica urbana, excepto la de las ciudades medias antes cabeceras regionales-. Despus, se
reincorpor la poltica urbana en 1989, por un consejo metropolitano y un organismo de
coordinacin entre los ayuntamientos, y en 1995 se consolid con un fondo de financiamiento
metropolitano. As, la poltica territorial en los aos cuarenta cre ms instrumentos que
planes que buscaban generar plusvalas y equidad. No fue hasta los aos setenta cuando se
consider una problemtica el diseo de las ciudades, y la normatividad federal de los ochenta
(la dcada de oro de la planeacin estatal) inici un proceso de planeacin con los planes
municipales y para las cabeceras regionales, el plan para la zona conurbada de Guadalajara y
de las vas interestatales (Manzanillo-Barra de Navidad y Puerto Vallarta-Baha de Banderas).
En los noventa se dio un cambio principalmente normativo que cedi el desarrollo urbano a
los municipios, y en la actualidad sigue siendo el papel del Estado ser asesor cuando hacen
falta los recursos tcnicos. En la zona metropolitana queda constituido el Consejo
Metropolitano como organismo coordinador, junto con los ocho municipios que forman la
zona conurbada de Guadalajara.
Responsabilidades:
A esta secretara le corresponde establecer criterios para que exista en el Estado un
crecimiento ordenado y el uso planificado de los recursos.
La funcin de la SEDEUR es proveer la infraestructura necesaria para el desarrollo
econmico. Es la encargada de planear, conducir, construir y mantener la obra material
que se requiere para el desarrollo urbano integral, vigilando el aprovechamiento ptimo de
los recursos y el respeto al medio ambiente.
147
CAPTULO DOS
Las actividades tradicionales de la SEDEUR se centran en la construccin de carreteras y
obra pblica del Estado y los municipios, el abasto y saneamiento de agua y la
electrificacin (en colaboracin con la Comisin Nacional de Electricidad).
A la SEDEUR le corresponde el desarrollo de la metrpoli, y lo hace desde una planeacin
focalizada donde la estrategia es que el sector pblico se encargue de los centros
especficos de la ciudad. Por ello, dirige la atencin a los grandes ejes de la estructura
urbana, los centros regionales de la periferia, el centro metropolitano y los subcentros.
Entre sus instrumentos estn: el plan de desarrollo urbano de centro de poblacin, plan
parcial de centros histricos, planes regionales de desarrollo integral J alisco, planes
parciales de desarrollo urbano de los centros de poblacin.
Caractersticas de los instrumentos:
En la actualidad los planes tienen poco aterrizaje en la gestin urbanstica slida; no se
estn aprovechando los instrumentos disponibles: el catastro, el impuesto predial, los
consejos de colaboracin municipal, la transferencia de derechos de desarrollo.
Se transita de un modelo de planeacin central (propio de los aos sesenta y setenta) a
otro que parte desde los municipios, aunque estos ltimos tienen menor visin, menos
poder de gestin y menos recursos; de aqu que la propuesta de la regionalizacin sea un
mecanismo para equilibrar estas deficiencias. La SEDEUR es una de las promotoras de
este proceso, la asociacin de los municipios, la regionalizacin, la descentralizacin de
los recursos, la regionalizacin requiere de una fuerte voluntad poltica para
descentralizar, en lugar de slo desconcentrar.
Durante el gobierno de Francisco Ramrez Acua, la SEDEUR ha pasado de la dotacin de
servicios a las comunidades, a una visin de carcter ms regional (estatal e interestatal).
En la actualidad la SEDEUR se ha vuelto ms activa en la gestin. Pas de la mera
regulacin a la promocin en conjunto con las otras dependencias coordinadas por el
COPLADE.
Observaciones:
Tampoco se toma en cuenta la capacidad programtica y presupuestal del Estado ni se
plantea como un proceso de inversin pblica.
Adems se mantiene un marco demasiado rgido (propio de los aos setenta).
148
CAPTULO DOS
El reto es disear un sistema de gestin estatal, en el que los planes se puedan traducir en
programas presupuestales. Esta sera una gestin programtica y participativa.

4.3.4. Secretara de Desarrollo Rural
Responsabilidades:
La SEDER tiene como tarea proyectar y dirigir, en concertacin con los productores
rurales y las autoridades federales y municipales, el desarrollo integral sustentable y
equilibrado de las actividades agrcolas, pecuarias, forestales y pesqueras de J alisco para
mejorar la calidad de vida de la poblacin.
Caractersticas del instrumento:
Esta secretara trabaja bajo el esquema de cadenas productivas; 18 cadenas productivas y
cuatro de combate directo a la pobreza. Las cadenas pretenden organizar a los
productores, ya sea en empresas pequeas o cooperativas, desde las que se desarrollen
ncleos endgenos que distribuyan mejor la riqueza.
Observaciones:
En la planeacin rural prevalece una poltica territorial que tiende hacia un escenario de
mayor concentracin poblacional. La dispersin extrema de las comunidades supone un
problema para otorgarles servicios. Por lo tanto, en el camino de las soluciones se pueden
propiciar polos rurales-centros de servicios.
Existen tres aspectos importantes dentro de la problemtica a las que se enfrenta la
SEDER. El primero es la sustentabilidad, que se presenta no como un programa o un
objetivo de gobierno sino como una visin que permea todas las otras acciones. Cada
cadena productiva, cada proyecto contra la pobreza, tiene un rengln estratgico que
seala la manera en que se cuidar sus sustentabilidad y su impacto en el ambiente.
149
CAPTULO DOS
4.3.5. Secretara de Desarrollo Humano
En 2002, aparece la Secretara de Desarrollo Humano (SDH) con la finalidad de cumplir
con uno de los grandes compromisos de este gobierno: Desarrollo Humano para todos los
jaliscienses. De aqu que la poltica social, segn la visin de la Administracin de
Francisco Ramrez Acua, engloba diversas acciones que apuntan al Desarrollo Humano.
Responsabilidades:
El objetivo de esta secretara es integrar la poltica social para ofrecer a los jaliscienses
una mejor calidad de vida. Para ello la SDH tiene atribuciones en materia de: desarrollo
social, participacin social, y asistencia social. Por lo tanto se convierte en la dependencia
responsable de planear, disear, coordinar y ejecutar las polticas de desarrollo integral de
las personas y de los grupos en los que se integran.
Esto implica que la poltica social nacional cubre varios temas, que van desde la garanta
universal de la educacin primaria hasta los programas focalizados frente a extrema
pobreza. Sin embargo, en el plano estatal la funcin de las dependencias es, sobre todo,
operativa (de acuerdo con los lineamientos federales), tanto las dependencias estatales
como de las delegaciones federales en los estados. En este contexto, las polticas sociales
a nivel estatal se han concentrado en las actividades asistenciales.
Caractersticas de los instrumentos:
La poltica social del Estado, como se le ha concebido hasta ahora, se lleva a cabo de
forma dispersa por diversas dependencias, de tal suerte que las asistenciales (el IJ AS y el
DIF) son insuficientes, y las ms sustantivas (educacin, trabajo, salud) responden a los
programas de nivel federal.
Dentro de los programas diseados por la SDH, se han diferenciado dos vertientes
derivadas de los estudios y los retos en materia de Desarrollo Humano, que responde a la
estructura territorial y la distribucin de la poblacin del Estado: por un lado, est la
dispersin de la poblacin en el mbito rural; y por otro lado est la concentracin y alta
densidad de la poblacin urbana.
Observaciones:
El devenir a corto y mediano plazos de esta poltica depender en gran medida del
desenvolvimiento de la Secretara de Desarrollo Humano.
150
CAPTULO DOS
4.4. Marco jurdico para el desarrollo social en Jalisco.
La Constitucin Poltica del Estado de Jalisco en su artculo 15 estipula que se debern
promover las condiciones para el ejercicio de la libertad de los individuos y grupos que
integran la sociedad y propiciar su participacin en la vida social, econmica, poltica y
cultural de la entidad.
Es facultad del ejecutivo estatal establecer los medios de consulta ciudadana y la participacin
social para organizar y conducir la planeacin del desarrollo de la entidad federativa.
En ese contexto, la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco en su artculo 22
atribuye la planeacin, conduccin, coordinacin, fomento y orientacin del desarrollo
econmico a las secretaras y organismos que lo conforman.
La Secretara de Desarrollo Humano es la institucin responsable de determinar los criterios
generales para la participacin de los usuarios de los servicios de asistencia social pblica
(fraccin VIII, Art.41). Lo anterior se deber llevar a cabo a travs de la promocin e impulso
en el Estado, la cultura en que se sustenta el desarrollo humano integral, la de la resolucin
alternativa de conflictos y la cooperacin ciudadana, as como fomentando y apoyando la
creacin de centros comunitarios para este fin, ya sea de manera directa o en coordinacin con
las autoridades municipales (fraccin XV, Art. 41).
La participacin ciudadana es una de las principales atribuciones de la SDH, y se establece
que deber llevarse a cabo a travs del fortalecimiento de la gestin social por medio de
polticas innovadoras sobre la materia. Impulsando y encausando a la sociedad civil para que
participe en la elaboracin, ejecucin y evaluacin de las polticas sociales de desarrollo.
Sin duda, la colaboracin de todos los actores de una sociedad es de fundamental importancia
para desarrollar mecanismos que promuevan una estrecha participacin corresponsable en la
superacin de dichos retos. El Cdigo de Asistencia del Estado de Jalisco, en su artculo 16,
establece que, con base en el principio de la solidaridad social, se promovern la organizacin
y participacin de la comunidad en la prestacin de servicios asistenciales para el desarrollo
integral del ser humano y la familia, as como de los grupos sociales ms vulnerables. Este
objetivo se podr cumplir fomentando hbitos de conducta y valores que contribuyan a la
dignificacin humana, a la proteccin de los grupos sociales ms vulnerables y a su
superacin; as como promoviendo el servicio voluntario para la realizacin de tareas bsicas
de asistencia social bajo la direccin de las autoridades correspondientes. Todo lo anterior
con la finalidad de fomentar la participacin organizada de la ciudadana, un elemento clave si
151
CAPTULO DOS
se quiere promover el Desarrollo Humano, si se pretenden cambiar los procesos de
planeacin, y si se demanda un cambio de actitud desde la Administracin pblica hacia la
sociedad.

152
CAPTULO DOS
4.5. Reestructurar la planeacin territorial
Si la planeacin es un proceso que orienta las acciones futuras y las decisiones pblicas con
un objetivo especfico
41
; y para esta propuesta el objetivo especfico es mejorar las
condiciones de vida de las personas, las acciones no pueden contemplar una visin
sectorizada que se exprese con un plan econmico o con un plan de ordenacin territorial. La
propuesta deber contemplar la necesidad de disear un instrumento que considera al
territorio como una matriz de organizacin y de interacciones sociales y no como un simple
espacio abstracto o un receptculo de actividades
42
. De aqu la necesidad de articular los dos
mbitos de actuacin social y territorial- para lograr un impacto positivo en la poblacin, de
esta manera la propuesta considera a la planeacin como un proceso estrechamente vinculado
a la poltica, siendo sta la mejor herramienta para su implementacin.
El reto de reestructurar la planeacin, como lo plantean Campbell y Fainstein
43
, consiste en
poder articular los problemas sociales en un espacio determinado, buscando promover la
equidad y la igualdad de oportunidades para acceder a una mejor calidad de vida de todos los
habitantes, siguiendo una tendencia que va ms all del solo hecho de atender los problemas
fsicos, sino que adems identifica como objetivos primordiales los intereses pblicos y las
inequidades existentes.
Revalorar a la planeacin en su nivel ms directo con la poblacin, es indispensable para un
pas en que la accin cotidiana del gobierno local y de los grupos sociales ser de mucho
mayor importancia, no slo en el desarrollo sino en el avance de una convivencia ms sana
entre estratos de poblacin. Esto lo propone Iracheta
44
y para ello define una serie de premisas
que considero fundamentales para sustentar la necesidad de un nuevo instrumento de
planeacin:
1. El anlisis de las condiciones polticas muestra que los cambios econmicos, sociales
y espaciales que ocurren en el pas, as como la liberacin de la economa, la
modernizacin productiva, la globalizacin de los mercados y, sobre todo, la
recurrencia de la crisis econmica nacional, pueden rebasar la capacidad poltica de
conduccin de estos procesos y de previsin de sus efectos.

41
Fainstein, S. y N. Fainstein (1996), pg. 265.
42
Yerga Cobos, A. (2004), pg. 4.
43
Campbell S. y S. Fainstein (1996), pgs. 261-264.
44
Iracheta Cenecorta, A. (1997), pg. 164 y 165.
153
CAPTULO DOS
2. Que bajo las nuevas condiciones de Mxico, el papel del Estado como instancia para
el debate poltico, econmico y social debiera reafirmar su funcin ordenadora, con
visin de futuro, dando transparencia y eficiencia a la gestin pblica, modernizando
sus estructuras, objetivos y relaciones para motivar la iniciativa de la sociedad en el
desarrollo.
3. Que, en este sentido, resulta indispensable revalorar y vigorizar a la planeacin como
el instrumento ms adecuado para impulsar el cambio social y el desarrollo
econmico, enmarcado en un proyecto de nacin para el mediano y largo plazos.
4. Que la planeacin debe modernizarse y apuntar, en ltima instancia, al objetivo de
devolver a la sociedad civil el poder de decisin acerca de aquellos asuntos que le
afectan. Asimismo, frente a la diversidad poltica y econmica de la sociedad, este
poder debe ser compensado a favor de los que menos tienen.
5. Que la planeacin como dimensin fundamental de la capacidad de gobierno es el
instrumento adecuado para cumplir tal funcin ordenadora, particularmente en
aquellas decisiones con efectos de largo plazo.
6. Que la planeacin facilita y contribuye a la toma de decisiones en materias
econmicas y sociales, aclara el porvenir y ampla las posibilidades de eleccin,
valorando la coherencia entre medios y fines.
7. Que la planeacin concilia posiciones entre mltiples actores sociales y por ende,
deber ser plataforma para negociar y concertar intereses y acciones.
8. Que, en este sentido, la planeacin se convierte en el medio idneo para promover la
participacin de los agentes sociales en la construccin de la nueva realidad.
9. Que, ante esta realidad, resulta imperiosa una revisin tcnica e instrumental de los
enfoques y procedimientos bsicos de la planeacin, acordes con la revolucin
cientfica, cultural y tecnolgica, as como la revisin de los sistemas de informacin
para el anlisis y la prospectiva econmica, social y territorial.
10. Que una planeacin con las caractersticas esbozadas, necesariamente requiere formar
nuevos cuadros con una mentalidad de compromiso social y cultural, abierta al
cambio. Este imperativo concierne al Estado, as como a las organizaciones
profesionales y, fundamentalmente, a las universidades del pas.

154
CAPTULO DOS
Por tanto la planeacin gubernamental tiene que buscar insertar polticas novedosas que
inciten a la participacin de la sociedad, y que puedan adecuarse a las condiciones del cambio
econmico, social y poltico del pas. Siguiendo con la propuesta de Iracheta
45
, establece tres
exigencias para la planeacin:
1. Demostrar su utilidad concreta para la toma de decisiones, en condiciones que
exigen enfrentar situaciones de manera integral, probablemente muy focalizadas en
el nivel local y con deficiencias de informacin. Por lo tanto, es conveniente destacar
que los planes y programas deben elaborarse con el claro propsito de que sean
herramientas para la toma de decisiones inmediatas y directas. Los planes, sean
globales, sectoriales o espaciales, deben convertirse en guas para la accin, donde se
clarifican los grandes objetivos, las polticas generales de desarrollo y ordenacin y
las estrategias fundamentales para alcanzarlos. Planificar a partir de problemas reales
permite desde las grandes polticas, hasta los proyectos concretos, integrar los
recursos para su solucin, incorporar a la poblacin en el proceso y modular las
acciones de acuerdo con la dinmica del propio problema.
2. Abrir caminos para la participacin real de la poblacin en los procesos de decisin
de acciones, en el seguimiento de las mismas y en su evaluacin. Las exigencias
sociales adquieren un valor poltico innegable para gobernantes, funcionarios y
lderes comunitarios. Cuando cada grupo encuentra una razn real para participar,
por los beneficios que recibe de manera directa, se reducen los obstculos para la
accin y se potencian los recursos.
3. Reestructurar planes y programas en busca de mayor versatilidad y programacin
modular, y sistemas e instrumentos para su aplicacin real. Buscar acciones de los
organismos e instrumentos para la aplicacin de las decisiones de planeacin, en el
sentido de que los problemas locales, como unidades de planeacin, no estn
aislados, sino que forman parte de otros mayores y asimismo, se encuentran
interrelacionados.
Con estos elementos podemos establecer ya una plataforma sobre la que se sustente la tesis.
En primer lugar se parte de la premisa de utilizar la planeacin como el instrumento para
vincular la poltica territorial con la social, y que se ejecuta desde la Administracin pblica.
En segundo lugar, se sigue la tendencia de una planeacin integral con una perspectiva

45
Op. cit., pgs. 162 y 163.
155
CAPTULO DOS
equitativa como el enfoque desde el cual se busca mejorar las condiciones de vida enfatizando
las necesidades de los grupos marginados. Y por ltimo, generando nuevos espacios para la
gestin y negociacin desde la Administracin pblica.

156
CAPTULO DOS
5. Los planes y programas de desarrollo social en Jalisco

5.1. La actual poltica social en Mxico
La poltica social en el discurso oficial est asociada con la satisfaccin de las necesidades
bsicas de la poblacin y con el papel que el Estado tiene ante este reto, principalmente el uso
de los recursos para abastecer las necesidades bsicas individuales y colectivas que considera
que el mercado no es capaz de solucionar. Como menciona Villavicencio
46
, en Amrica
Latina las polticas sociales se han desarrollado con posterioridad a la de los pases
industrializados y han estado destinadas, por un lado, a prevenir el deterioro del nivel de vida
apoyando a grupos sociales variados para enfrentar situaciones de necesidad, y por otro, para
superar situaciones de pobreza de tipo permanente. Comenta la autora que la poltica social no
es el nico camino para luchar contra la pobreza ya que debe de ir acompaada de una
estrategia de desarrollo econmico que propicie el crecimiento y la distribucin equitativa de
la riqueza, pero mientras esto sucede, la poltica social juega un papel fundamental.
La actual Administracin pblica (gobierno federal 2000-2006), en el mbito de la poltica
social, ha propuesto una nueva generacin de polticas desde la visin de continuidad de
aquellos programas que han tenido xito en anteriores gobiernos, pero con la idea de
complementarlos con acciones dirigidas a atacar las causas y no solamente las
manifestaciones de pobreza, as lo describen Cordera y Lomel en un estudio sobre la poltica
social en Mxico
47
. Tambin mencionan, como puntos a favor de la actual poltica social, la
descentralizacin creciente, la definicin de criterios homogneos de medicin y evaluacin
de resultados.
En su anlisis, identifican como causas de la persistencia de la pobreza al conjunto de
restricciones tanto para la acumulacin de activos generadores de ingresos, como para su
utilizacin, y mencionan cinco restricciones
48
: 1) de oferta de servicios bsicos, 2) de
capacidades mnimas para participar en la actividad econmica, 3) de patrimonio o capacidad
para invertir, 4) de riesgo o falta de mecanismos de proteccin, 5) de entrada a los mercados
laborales o de oportunidad de crdito. Y para dar solucin, la poltica social nacional se
orienta en tres direcciones que se refuerzan mutuamente para apoyar la creacin de activos
generadores de ingresos: a) la creacin y ampliacin de capacidades bsicas, b) la creacin o

46
Villavicencio Blanco, J . (2000), pg. 263.
47
Cordera, R. y L. Lomel (2005), pg. 19.
48
Op. cit., pg. 20.
157
CAPTULO DOS
consolidacin del patrimonio familiar, c) la proteccin a contingencias como enfermedades,
accidentes, desastres naturales, entre otros.
Dentro de estas tres direcciones, el gobierno federal disea una serie de programas para atacar
las causas de la pobreza y apoyar el desarrollo de las familias que superen esta condicin. La
estrategia Contigo tiene cinco vertientes a las que corresponden programas operados por
distintas dependencias
49
. Para ampliar la oferta de servicios se ha instrumentado la Estrategia
de Microrregiones y recientemente el programa Hbitat; para el incremento de capacidades se
ampli el programa Progresa y se le transform en Oportunidades; para generar opciones
productivas se mantiene el programa Crdito a la Palabra; para apoyar la creacin y
consolidacin de patrimonio se ha intensificado los programas de vivienda progresiva y para
ampliar la cobertura de servicios de salud se reform la Ley General de Salud para crear el
Seguro Popular de Salud, que deber garantizar que toda la poblacin que no cuente con
algn rgimen de seguro social para trabajadores o sus familias sea cubierta por el seguro para
el ao 2010.
Segn estos dos autores, el futuro de la poltica social en Mxico debe cumplir con cuatro
grandes desafos
50
:
1. Descentralizacin y federalismo. La poltica democrtica y la poltica social de
Mxico se definirn a partir de las soluciones que se encuentren para redefinir el
federalismo mexicano, que tendr que ser un federalismo fiscal pero tambin social.
2. Una poltica educativa para la democracia y la equidad. La educacin tiene que
verse como palanca de desarrollo y como factor de equidad social, pero esta sincrona
no se ha concretado en una nueva concepcin del sistema educativo y de formacin de
recursos humanos. Se trata de un desafo mayor para una poltica social de Estado que
busque superar la pobreza pero a la vez dotar a todos de capacidades para construir
una sociedad equitativa.
3. Una nueva realidad. Esta nueva realidad en el mbito rural, no ha podido alejarse
de la pobreza y de la pobreza extrema, pero sus contingentes demogrficos han
cambiado sustancialmente, as como las formas culturales y de comunicacin con el
resto de la sociedad mexicana. A esta nueva ruralidad corresponde tambin una nueva

49
Ibidem.
50
Op. cit., pgs. 20-25.
158
CAPTULO DOS
regionalizacin y es en sta donde debe ubicarse la fuente principal de los esfuerzos
del Estado en materia de poltica social para el mundo rural.
4. La simpata y diferencia entre la poltica econmica y la poltica social. Una de las
principales caractersticas de los programas de estabilizacin de la economa mexicana
ha sido las recurrentes devaluaciones. Durante toda sus crisis el ajuste ha venido
acompaado de un movimiento abrupto del tipo de cambio que tiene dos efectos
perversos sobre el ingreso; por una parte el componente importado de los productos
elaborados en el pas incrementar los precios; y considerando que el salario nominal
es constante en el corto plazo, el salario real recae disminuyendo los ingresos de los
asalariados. Por otro lado, se genera una redistribucin del ingreso de carcter
concentrador ya que los perceptores de beneficios y los grandes ahorradores no se
vean afectados por el impuesto inflacionario, al menos no en la misma magnitud. Esto
ha determinado un divorcio entre la poltica econmica y la social, dificultando de
manera creciente la construccin de una macroeconoma dinmica con responsabilidad
social.
Adems, centran la atencin en otro desafo, la equidad, que la definen como crecimiento y
poltica social, donde es fundamental la ciudadanizacin de los derechos sociales, y la
bsqueda de la universalizacin de la poltica social. En esta perspectiva, y siguiendo lo
expuesto por Cordera y Lomel
51
, recae sobre la poltica social exigencias maysculas: no
slo tiene que contribuir a que los sectores ms vulnerables y pobres de la poblacin cuenten
con las condiciones mnimas para garantizar un nivel bsico de educacin, salud y
alimentacin; tambin debe abocarse a crear las condiciones necesarias para una movilidad y
una participacin social que conduzcan a nuevas y mejores oportunidades para todos, los ms
pobres sin duda, pero tambin los otros sectores de la sociedad que viven precariamente y sin
seguridad.
A nivel nacional existe tambin una gran desigualdad entre regiones y estados, por lo que las
polticas sociales para un entorno social y territorial definido, demanda que la accin
gubernamental incorpore estas diferencias y adapte la poltica nacional al Estado, al municipio
y a las localidades. En el mapa de la Repblica mexicana se dibujan algunas regiones que
responden, en algunos casos, al pasado y a las races culturales zonas indgenas-, y que las
diferencian de manera notable del resto de las regiones del pas; y, por el contrario, existe

51
Op. cit., pgs. 27 y 28.
159
CAPTULO DOS
tambin una concentracin de pobreza urbana que se expresa en grandes municipios
metropolitanos.
A continuacin hago una revisin del Programa Nacional de Desarrollo Social, que marca
los grandes lineamientos para la poltica social en el pas, para revisar su aplicacin al caso de
J alisco y su manera de incorporarlo en el Programa Estatal de Desarrollo, para atender las
circunstancias especficas sociales, econmicas y territoriales del estado.

160
CAPTULO DOS
5.2. El Programa Nacional de Desarrollo Social
El Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS)
52
establece como uno de sus principales
lneas de actuacin, el buscar la superacin de la pobreza mediante el desarrollo humano
integral incluyente y corresponsable, con la finalidad de alcanzar niveles suficientes de
bienestar con equidad, mediante polticas y acciones de ordenacin territorial, desarrollo
urbano y vivienda mejorando las condiciones sociales, econmicas y polticas en los espacios
rurales y urbanos.
Esta propuesta del PNDS tiene dos elementos que considero claves para la propuesta del
instrumento; la primera es la inclusin del concepto de Desarrollo Humano como discurso y
como poltica; y la segunda es el reconocimiento de la relacin estrecha entre las acciones de
desarrollo territorial para mejorar las condiciones de vida, ya sean stas en el mbito urbano
como en el rural.
Otras de las caractersticas del PNDS es el reconocimiento de distintos grupos de poblacin en
condicin de pobreza, lo que requiere del diseo de polticas pblicas que se adapten y por lo
tanto, se vean reflejadas en las acciones del Estado. Reconociendo tambin la importancia de
la planeacin en las polticas, como una responsabilidad gubernamental compartida -
coordinacin interinstitucional-, pero tambin una responsabilidad social. Promoviendo la
participacin activa de los pobres, generando alternativas tambin para fortalecer el tejido
social y las capacidades comunitarias, familiares y personales, para enfrentar la dimensin
cultural de discriminacin, baja autoestima y dependencia que forman tambin parte del
crculo vicioso de la pobreza.
Tambin propone una visin nueva de la participacin, contraria a la participacin dirigida,
con lo que se lee el inters por la construccin de una democracia participativa, como
elemento imprescindible para que se d respuesta a las demandas y expectativas de los
ciudadanos.
La estrategia Contigo enfatiza la proteccin de las familias, como institucin social bsica, y
reconoce que ha sufrido cambios importantes a los que la poltica se debe tambin adaptar,
evitando la sobrecarga laboral de las mujeres, la desercin de nios y jvenes del sistema
escolar, as como la intensificacin de conflictos y violencia intrafamiliar. Su propuesta es
incorporar un enfoque de familia en el diseo de las polticas pblicas y promover su

52
SEDESOL (2001), Programa Nacional de Desarrollo Social, pgs. 71-112.
161
CAPTULO DOS
inclusin como grupo objetivo y unidad de planeacin del desarrollo econmico y social del
pas.
El inters por modernizar la poltica de asistencia social tambin est presente en el PNDS,
identificndola como un instrumento de equidad e inclusin dirigida a los grupos que
enfrentan condiciones sociales sumamente adversas y requieren de soportes temporales.
Tambin incluye el fortalecimiento del desarrollo con equidad de gnero, como una
perspectiva novedosa, y otro tema que siempre ha estado presente en la historia de la
discriminacin de nuestro pas, el respeto y proteccin por la diversidad tnica y cultural,
enfatizando temas crticos como son el deterioro ecolgico de sus territorios, la falta de acceso
a servicios educativos y de salud, a los crditos y tecnologa apropiada, las consecuencias ante
los desastres naturales y los bajos ingresos, como algunos de los temas a resolver en la
marginacin de los pueblos indgenas.
Otra apuesta del PNDS es por la integralidad de las acciones de la poltica social. Integrando
una visin de curso de vida, por lo que se busca que las acciones converjan en tres mbitos: el
de las personas o las familias, el de las comunidades, y el de un territorio o espacio
geogrfico. La combinacin y coordinacin de acciones tiene como propsito atender las
distintas dimensiones de la pobreza para garantizar las condiciones para la superacin, ya que
las acciones son complementarias.
El PNDS reconoce los desequilibrios regionales, donde existe un desarrollo econmico, social
y humano desigual en el territorio nacional, lo que exige el diseo de planes, proyectos y
programas acordes con las necesidades, caractersticas y vocaciones productivas de las
unidades territoriales. De aqu que la SEDESOL plantee polticas territoriales que no se limitan
a una combinacin de planificacin espacial y polticas regionales, o al desarrollo rural y
urbano, sino que cubre las acciones llevadas a cabo para fomentar el crecimiento de todas las
unidades territoriales que conforman un pas y busca ser un instrumento para reducir los
desequilibrios entre ellas.
En cuanto al funcionamiento de las polticas, destaca la necesidad de reducir los tiempos de
trmites y procesos para obtener una mayor eficacia y eficiencia para dar respuesta rpida y
que sea posible canalizar los recursos para atender las necesidades de la poblacin en
desventaja. Para ello est la intencin de eliminar trabas administrativas, operativas y
normativas, adems de promover el ejercicio sistemtico de la evaluacin, y la incorporacin
continua de la investigacin al diseo de las polticas y programas, como una necesidad de
162
CAPTULO DOS
toda poltica pblica y en una exigencia social. Enfatizando tambin la necesidad de impulsar
un autntico federalismo y coordinacin entre diferentes rdenes de gobierno.

El PNDS est dividido en 13 ejes rectores y 11 estrategias; cada una de ellas contiene sus
lneas de accin especficas. Los ejes rectores son:
1. Fomentar el desarrollo social con respeto a los derechos y la dignidad de las personas.
2. Impulsar una visin compartida para la superacin de la pobreza en todas las polticas
pblicas.
3. Formular la poltica social con un enfoque subsidiario y no asistencialista, fomentando
la cultura de la corresponsabilidad.
4. Impulsar un autntico federalismo y la coordinacin entre los diferentes rdenes de
gobierno.
5. Generar una poltica social con, de y para los pobres.
6. Reforzar el tejido social, el desarrollo comunitario y la participacin social.
7. Proteger a las familias en condicin de pobreza.
8. Modernizar la poltica de asistencia social identificndola como un instrumento de
equidad e inclusin.
9. Fortalecer el desarrollo social con equidad de gnero.
10. Respetar y proteger la diversidad tnica y cultural.
11. Propiciar la integralidad de las acciones de poltica social, integrando una visin de
curso de vida.
12. Privilegiar el enfoque territorial y la focalizacin hacia los ms pobres.
13. Asegurar eficiencia y transparencia en la gestin.

163
CAPTULO DOS
Las estrategias son:
Estrategia 1. Fomentar el desarrollo social y econmico de las microrregiones de alta
marginacin.
Esta estrategia trata un aspecto que ha adquirido creciente importancia en el anlisis de la
situacin socioeconmica de la poblacin, y se relaciona con la situacin territorial de las
condiciones de marginacin.
Esta visin territorial parte del reconocimiento de la desigualdad del desarrollo regional y de
la disparidad de los niveles socioculturales de las diferentes regiones del pas. Para ello se
pus en marcha una estrategia con enfoque territorial a fin de fomentar la concepcin de
espacios comunes para la tarea de focalizacin y concentracin de recursos y acciones de los
tres rdenes de gobierno y, fundamentalmente, otorgar identidad a las comunidades que
conforman las microrregiones de mayor marginacin. Esta estrategia se aplicar bajo un
esquema de integralidad, porque promover el Desarrollo Humano, productivo y la
infraestructura de las comunidades. Ser incluyente porque alentar la participacin de los
diferentes actores de la sociedad civil. Ser plural, porque brindar atencin a la poblacin sin
distincin de gnero, religin, o preferencias polticas. Ser participativa, porque los agentes
activos en la planeacin, diseo, ejecucin y evaluacin de los proyectos sern los mismos
grupos de poblacin. Ser democrtica, porque las acciones a realizar se decidirn en comn
acuerdo con las comunidades. Ser corresponsable, porque todos los actores sociales
asumirn compromisos concretos en el marco de un proyecto compartido. Ser sustentable,
porque se ejecutarn acciones que simultneamente protejan el medio ambiente. Ser
transparente, porque har pblica y en forma permanente la programacin y el ejercicio de
los recursos.
Estrategia 2. Impulsar el desarrollo de capacidades para impedir la transmisin
intergeneracional de la pobreza.
Estrategia 3. Promover oportunidades de empleo e ingresos de las personas y los
hogares en condicin de pobreza.
Estrategia 4. Mejorar la seguridad de las familias y de las personas en condicin de
pobreza.
Estrategia 5. Apoyar el desarrollo del patrimonio bsico de los hogares en condicin
de pobreza.
164
CAPTULO DOS
La vivienda constituye la base del patrimonio al que aspiran los mexicanos y es una condicin
bsica para alcanzar un mejor nivel de bienestar. Apoyar a las familias de escasos recursos y
sin acceso a fuentes de financiamiento, mediante el otorgamiento de crditos y apoyos para la
adquisicin, construccin y ampliacin de viviendas, con el fin de proporcionar mejores
oportunidades para que la poblacin ms pobre acceda a una vivienda digna, fortalecer las
acciones de otorgamiento de crditos y apoyos para esos grupos, tanto para la adquisicin
como para la construccin y ampliacin, son medidas contempladas en esta estrategia..
Estrategia 6. Responder a los retos que enfrentan las mujeres en situacin vulnerable y
las familias pobres.
Un papel fundamental de la poltica social es, por tanto, contribuir a la instrumentacin de
acciones especficas para superar la pobreza y abatir los obstculos que impiden a gran
nmero de mujeres mexicanas contribuir mediante sus capacidades al desarrollo del pas.
Estrategia 7. Fortalecer el desarrollo con equidad y respeto de los pueblos indgenas.
Se instrumentarn estrategias de desarrollo microrregional orientadas a la superacin de la
pobreza y la marginacin en las zonas con altos ndices de rezagos sociales y econmicos,
muchos de ellos ancestrales, y en las que se advierte la presencia de grupos indgenas. Las
dimensiones mltiples de la pobreza y atraso que presentan las regiones eminentemente
indgenas demandan una articulacin de los diferentes sectores y gobiernos. De ah que la
estrategia de atencin se sustentar en un enfoque integral que reconoce la necesaria
complementariedad entre el mejoramiento productivo y el desarrollo social, y que apunta
hacia la creacin de una sinergia entre ambos campos de accin.
Estrategia 8. Responder a los retos de la transicin demogrfica.
Estrategia 9. Generar y promover canales que incentiven la participacin de la
sociedad y la corresponsabilidad de las personas.
Estrategia 10. Sustentar la poltica social en la investigacin y en la evaluacin.
Estrategia 11. Fortalecer el marco institucional y un autntico federalismo en las
tareas de desarrollo social.

165
CAPTULO DOS
5.3. Historia de los planes de desarrollo y polticas sociales en Jalisco
En este apartado presento una resea de la trayectoria en planeacin que ha tenido el Estado
de J alisco
53
, destacando las semejanzas entre los planes nacionales y estatales de desarrollo y
enfatizando las principales aportaciones de las polticas sociales a la entidad.
En general, la planeacin estatal tiene poca independencia de la nacional, por lo que las
autoridades gubernamentales cuentan con muy poco margen de maniobra para disear
polticas y estrategias que incidan en el desarrollo social de la poblacin. Los espacios de
libertad corresponden ms bien a un ejercicio de adecuacin a las circunstancias locales y, a
los cambios que el gobierno federal va introduciendo como parte de su poltica de
descentralizacin. Por lo tanto, las semejanzas entre los planes de desarrollo nacional y
estatal se dan tanto en los objetivos generales como en las principales estrategias, existiendo
un problema de ajuste entre estas directrices y la realidad territorial de cada regin. Por otro
lado, al estar restringido el margen de maniobra del Estado tanto legalmente como en
cuestin de recursos-, son pocas las medidas locales que logran llevarse a cabo.
Los planes estatales se iniciaron en 1980, pero aunque ya existan con anterioridad planes
regionales, no fue hasta en las ltimas dos dcadas del siglo XX cuando J alisco comenz a
tener una planeacin estatal regular, que se da en el sexenio 1983-1988 a la par de la
propuesta federal de descentralizar de manera paulatina la gestin de los recursos pblicos
hacia los gobiernos estatales y municipales. Pero a pesar de esta iniciativa por ceder
responsabilidades, los planes estatales han seguido los lineamientos planteados en los planes
nacionales correspondientes, aunque, con sus adecuaciones pertinentes al territorio.
A continuacin describo los planes estatales de desarrollo en J alisco desde el ao 1980,
destacando su relacin con el Plan Nacional, sus objetivos generales y las principales
aportaciones en el tema de desarrollo social. Para un anlisis ms profundo recomiendo
revisar a los autores Romn, Flores y Govela.

El Plan Director del Desarrollo Socioeconmico 1980-1982
Objetivos estatales: Orientar la programacin del gasto pblico estatal y promover la
inversin privada, as como la desconcentracin econmica y la desconcentracin
poblacional de la zona metropolitana de Guadalajara.

53
Vase Romn, L. I., R. y R. (2004).
166
CAPTULO DOS
Principales aportaciones: La creacin del Comit de Planeacin para el Desarrollo
COPLADE con la responsabilidad de instrumentar, promover, coordinar, actualizar y
evaluar el Plan Director de Desarrollo Socioeconmico y compatibilizar las acciones de
planeacin para el desarrollo econmico y social.

El Plan Estatal de Desarrollo 1983-1989
Propuesta nacional: La planeacin del desarrollo nacional entre 1983 y 1988 se efectu
en el marco de la mayor crisis que haba tenido Mxico desde 1929, por lo que sus
principales polticas buscaban estabilizacin y medidas drsticas de austeridad.
Objetivos estatales: Los objetivos estatales se determinaron por las metas nacionales: la
ampliacin en la cobertura de las necesidades bsicas en educacin, salud, seguridad
social, vivienda y cultura, y la desconcentracin territorial y la reordenacin econmica,
as como la descentralizacin de funciones y recursos entre niveles de gobierno. A nivel
estatal, se busc revertir la tendencia concentradora de la zona metropolitana, el impulso
industrial de las ciudades medias y, en ese sentido, la descentralizacin de la Secretara de
Educacin Pblica (SEP), el sector salud y el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de
la Familia (DIF) en J alisco.
Principales aportaciones: El Plan Estatal de Desarrollo sigui las orientaciones federales,
aunque con algunos cambios que podran ser ms de forma que de fondo, pero se
considera que los resultados del plan fueron coherentes con los objetivos planteados.
Respecto al mbito social, el plan jalisciense sigui al nacional, marcado por una especial
atencin y acciones enfocadas a mejorar las condiciones de salud, los servicios de
infraestructura bsica, la educacin y la vivienda.

Propuesta nacional: Entre los objetivos nacionales y estatales existieron coincidencias,
como en la llamada excelencia productiva, que se supona habra de detonar el
mejoramiento del nivel de vida de la poblacin.
Objetivos estatales generales: Aunque en los objetivos de este PED hubo ciertas
caractersticas distintas al nacional, las polticas seguan las directrices nacionales debido
al enorme peso de las medidas federales en la operacionalizacin de los objetivos, aunque
167
CAPTULO DOS
se logr algo de autonoma estatal para el otorgamiento de apoyos sectoriales, como en la
industria, la acuicultura o el rea social.
Principales aportaciones: Una contradiccin del plan estatal se encontr en el plano
social, donde se aplicaron acciones distanciadas de sus objetivos y atendieron problemas
que no haban sido previstos por deficiencias en la planeacin.

Propuesta nacional: El principal objetivo del PND 1995-2000 fue promover un
crecimiento econmico vigoroso y sustentable, que favoreciera la soberana, el bienestar
social y la convivencia democrtica y justicia de la nacin. Para ello, se propona superar
la crisis financiera, consolidar la recuperacin econmica y crecer de manera sostenida.
Objetivos estatales generales: Por su parte, el PED 1995-2001 buscaba generar ms
riqueza y empleo; propiciar una distribucin ms equitativa de la riqueza; combatir la
pobreza; promover la infraestructura; apoyar la cooperacin entre los actores productivos;
desarrollar mecanismos de competencia; lograr finanzas sanas; en fin, alentar el desarrollo
regional sustentable e integral, con nfasis en sectores prioritarios y ciudades medias.
Principales aportaciones: Se cre una nueva regionalizacin administrativa, que dividi
al Estado en 12 regiones: Norte, Altos Norte, Altos Sur, Cinega, Sureste, Sur, Sierra de
Amula, Costa Sur, Costa Norte, Sierra Occidental, Valles y Centro. Regionalizacin
coordinada por el COPLADE, desde donde se ejecut el desarrollo regional, sustentable e
integral del Estado, sobre todo en los sectores prioritarios y ciudades medias.

Propuesta nacional: El Plan Nacional de Desarrollo est dividido en tres reas: el
desarrollo social y humano, el crecimiento con calidad, y el orden y respeto. Estas
divisiones corresponden a los mbitos social, econmico y poltico administrativo,
respectivamente, que, al igual que el PED 2001-2007, tiene su eje fundamental en el
desarrollo social, destacando la participacin social pero sin perder de vista el mbito
econmico. De esta manera, se puede considerar al PED 2001-2007 como la adecuacin
local del PND 2001-2006, desde su estructura general hasta varios de sus objetivos y
estrategias.
168
CAPTULO DOS
Objetivos estatales generales: El PED contempla que la planeacin para el desarrollo es la
orientacin de las acciones del conjunto social, con base en un ordenamiento especfico de
las preferencias colectivas y una orientacin estratgica de la Administracin pblica. De
aqu que el Plan precise objetivos generales, directrices, polticas, estrategias y lneas de
accin para el desarrollo integral del Estado a corto, mediano y largo plazo.
El PED esta dividido en cinco compromisos de gobierno: Desarrollo Humano para todos
los jaliscienses, Oportunidades para todos, Combate frontal contra la delincuencia y
Gobierno cercano y transparente. Los objetivos generales del compromiso de gobierno
que nos interesa para esta tesis (Desarrollo Humano para todos los jaliscienses) son:
Mejorar los niveles de satisfaccin de las necesidades bsicas de las personas, en especial
los de educacin y salud; generar las condiciones necesarias para elevar la calidad de vida
de todas las personas y sus familias; fomentar la equidad y la igualdad de oportunidades;
generar las condiciones y los mecanismos para que sociedad y gobierno participen de
manera conjunta en la solucin de problemas que obstaculicen el Desarrollo Humano; y
prevenir y atender la problemtica social de los grupos vulnerables de J alisco.
Principales aportaciones: Las polticas de Desarrollo Humano no existan como tales
hasta el 2001, en dnde, a partir del Plan Estatal de Desarrollo, se establece como uno de
los cinco compromisos de gobierno. De ah que se crea la Secretara de Desarrollo
Humano que es la dependencia encargada de planear y coordinar la poltica social para el
Estado. Antes existieron las polticas y programas de desarrollo social enfocadas al
combate a la pobreza y la marginacin, principalmente implementadas desde el gobierno
federal, situacin que se ha intentado modificar con distintos mecanismos de
descentralizacin del gasto. Pero las restricciones financieras del sector pblico estatal y la
identificacin de ste con las estrategias nacionales limitan en mucho la posibilidad de
disear polticas propias, por lo que las acciones de los gobiernos estatales han seguido la
inercia de las polticas nacionales, aunque con algunas modificaciones y mayores
libertades.

169
CAPTULO DOS
5.4. La Ley de Desarrollo Social para el Estado de Jalisco
El 25 de marzo de 2005 entr en vigor la Ley de Desarrollo Social para el Estado de
J alisco
54
, la cual define una serie de atribuciones y obligaciones para el gobierno del Estado.
Con la publicacin de la ley para el Estado, J alisco se convierte en la quinta entidad con una
ley en esta materia, despus de la publicacin de la ley federal denominada: Ley General de
Desarrollo Social
55
.
A continuacin hago una descripcin de las principales aportaciones de la ley para el Estado,
y en un anexo
56
presento un cuadro comparativo de las dos leyes de Desarrollo Social. Ambas
sirven como marco jurdico para la propuesta de esta tesis.
El contenido de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de J alisco se concentra en 63
artculos y 11 ttulos, y aunque en el texto se habla del desarrollo social, el concepto incluye
la visin del Desarrollo Humano.
Los objetivos de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de J alisco, son cinco:
Fomentar el Desarrollo Humano.
Establecer y coordinar la poltica de desarrollo social estatal y municipal.
Impulsar la participacin ciudadana.
La coordinacin entre el gobierno del Estado y municipios en materia de desarrollo
social.
Impulsar el desarrollo econmico
Los principios de la ley son:
Desarrollo integral del ser humano.
Subsidiaridad.
Igualdad y respeto a la dignidad de la persona.
Respeto por la familia.
Corresponsabilidad.

54
Gobierno del J alisco (2004)
55
Gobierno de la Republica de los Estados Unidos Mexicanos (2004)
56
Ver anexo 1. Cuadro comparativo entre la Ley General de Desarrollo Social y la Ley Estatal de Desarrollo Social.
170
CAPTULO DOS
Principales contenidos:
Creacin de un Sistema Estatal de Desarrollo Social y de Consejo Estatal para el
Desarrollo Social.
Disear la Poltica de Desarrollo Social.
Al Estado le corresponde la Planeacin del Desarrollo Social y la formulacin y
ejecucin del Programa Estatal de Desarrollo Social como parte del Plan Estatal de
Desarrollo.
Realizar acciones de difusin y definir reglas de operacin de los programas de
desarrollo social estatales, as como, la distribucin que se haga de los recursos
federales a municipios para el desarrollo social.
Fomentar la participacin ciudadana y familiar en los programas de desarrollo social.
El gobierno del Estado y los municipios debern garantiza la participacin ciudadana
en la poltica estatal de desarrollo social.
Promover la investigacin e informacin para el desarrollo social que tiene por objeto
general los indicadores de desarrollo social, los parmetros de efectividad de los
programas estatales y los estudios necesarios para tener las bases e instrumentos para
planear y aplicar eficientemente la Poltica Estatal de Desarrollo Social. Y realizar las
mediciones de la evolucin de la pobreza y el desarrollo social en el Estado con una
periodicidad anual, con la finalidad de implementar polticas sociales con nuevos
conceptos de sustentabilidad y equidad.
Establecer funciones de vigilancia para seguir la aplicacin de los recursos pblicos, y
establecer mecanismos para la denuncia ciudadana.
Fomentar las actividades productivas con beneficio social.
171
CAPTULO DOS
6. Los planes y programas de desarrollo urbano y territorial en Jalisco

6.1. La actual poltica territorial en Mxico
En Mxico, la ordenacin del territorio es una poltica de Estado por lo que, en el marco del
ms estricto apego a los distintos mbitos de accin y competencia, se crea un marco de
colaboracin interinstitucional que permite la efectiva coordinacin y la adopcin de una
visin integral con enfoque estratgico, as como presentar a los estados de la Federacin los
proyectos de ley, de Reforma o de Adiciones que resulten necesarios para lograr el desarrollo.
Como ya he mencionado anteriormente, es objetivo de la Secretara de Desarrollo Social
57
el
formular y coordinar la poltica social solidaria y subsidiaria del gobierno federal, orientada
hacia el bien comn, y ejecutarla en materia de su competencia: lograr la superacin de la
pobreza por la va del desarrollo humano integral incluyente y corresponsable; alcanzar
niveles suficientes de bienestar con equidad y mejorar las condiciones sociales, econmicas y
polticas en los espacios rurales y urbanos, mediante las polticas y acciones de ordenacin del
territorio, desarrollo urbano y regional, y vivienda.
Para cumplir con este objetivo, la SEDESOL cuenta con una Subsecretara de Desarrollo
Urbano y Ordenacin del Territorio, desde la cual busca articular los objetivos de la poltica
social con los de desarrollo territorial y urbano. Por lo tanto, la ordenacin del territorio
constituye una herramienta fundamental para orientar el desarrollo, maximizando la eficiencia
econmica del territorio y garantizando al mismo tiempo su cohesin poltica, social y
cultural, en plena armona con la conservacin de los recursos naturales.
La Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio est formada por una
unidad de programas de atencin a la pobreza urbana; adems cuenta con la direccin general
de equipamiento e infraestructura en zonas urbano-marginadas; la direccin general de
desarrollo urbano y suelo; la direccin general de desarrollo territorial; y la comisin
metropolitana de asentamientos humanos.
La poltica territorial en Mxico est centrada en la confluencia de las aspiraciones locales y
regionales con las orientaciones nacionales, buscando cerrar la brecha de las desigualdades
regionales que generan fragmentaciones regionales y aprovechando el potencial de cada una
de sus regiones para avanzar de manera sostenida, con una fuerte cohesin social y nacional.

57
Tal como se recoge en la pgina web oficial de SEDESOL.
172
CAPTULO DOS
Y considera que la herramienta ms eficaz de ataque estructural y frontal para la superacin
de la pobreza en las ciudades y regiones, as como en individuos y en comunidades, es la
ordenacin del territorio.
La propuesta de la SEDESOL, desde las Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del
Territorio, se sustenta en un diagnstico donde confirma que el proceso de urbanizacin del
pas seguir su curso como consecuencia del crecimiento natural de la poblacin urbana y los
flujos migratorios, estimando que en las ciudades y zonas metropolitanas vivirn tres de cada
cuatro mexicanos y en ellas tendr lugar ms del 85% del crecimiento poblacional esperado
en las prximas tres dcadas, reconociendo tambin el papel estratgico que desempean los
centros urbanos en el desarrollo nacional.
De aqu que su propuesta de poltica urbana y territorial se concrete en el programa Hbitat,
dirigido a enfrentar los desafos de la pobreza y el desarrollo urbano mediante la aplicacin de
un conjunto de acciones que combinan el mejoramiento de la infraestructura y equipamiento
de las zonas urbanas marginadas con la entrega focalizada de servicios sociales y acciones de
desarrollo comunitario para integrar estas zonas marginadas a las ciudades, y a sus habitantes,
a las oportunidades que stas ofrecen.
Alicia Ziccardi
58
, quien hace un balance sobre la planeacin urbana, menciona como punto
crtico de las polticas territoriales la falta de instrumentos de planeacin adecuados y
actualizados, situacin que entorpece el desarrollo de actividades econmicas que generan
riqueza y empleo. Pero adems, los considera instrumentos poco tiles que pueden propiciar
prcticas polticas clientelares y corruptas principalmente en los mbitos municipales
principalmente aqullos que estn directamente relacionados con las autorizaciones de usos
del suelo-. De aqu que la autora haga mencin de la necesidad de revisar los procesos y las
normas contenidas en la planeacin, buscando instrumentos de planeacin tcnicamente
slidos y basados en la participacin, para lo cual menciona como requisito fortalecer primero
a la Administracin local. Concluyen que su propuesta es ver a la planeacin y a la gestin de
forma integrada, ya que slo tomando en cuenta a la multiplicidad de actores e intereses que
intervienen en el mbito territorial, y desde una gestin compartida y participativa, se podr
aumentar los recursos, la eficacia y la eficiencia en los servicios pblicos.

58
Ziccardi, A. (2003), pgs. 150 y 151.
173
CAPTULO DOS
6.2. Historia de la planeacin del desarrollo urbano y territorial
A continuacin hago una resea de los principales instrumentos de planeacin urbana y de
ordenacin territorial, mencionando las principales aportaciones a la actual poltica territorial.
Este apartado toma como referencia los estudios de Manuel Perl Cohen, Alicia Ziccardi,
Alfonso Iracheta y una tesis de postgrado recientemente presentada por Luis Martnez
59
.

A partir de 1920
A lo largo del siglo XX la visin gubernamental sobre el territorio se fue construyendo
conforme las circunstancias de cada poca y se retroaliment de los mismos procesos que
sucedan en el territorio.
En los primeros gobiernos constitucionales (1920-1940) el territorio era visto como el espacio
geogrfico que deba garantizar soberana, integridad, unidad nacional y justicia social. En
este periodo no hay una visin global e integral del territorio, con todas sus diferencias,
peculiaridades, distintos grados de desarrollo. Tampoco hay un reconocimiento de las
desigualdades regionales del pas, principalmente por el desconocimiento y falta de
herramienta para conocer lo que suceda en el territorio nacional.

En la dcada de 1930
Fue el 12 de J ulio de 1930 que en Mxico se promulga la primera Ley de Planeacin General
de la Repblica, la cual estableci la necesidad de contar con ms informacin sobre el
territorio nacional a travs de la elaboracin del Plano Nacional de Mxico, mediante el cual
se buscaba generar el conocimiento sobre los recursos naturales del pas que permitieran
identificar su potencial de desarrollo, con el fin de consolidar la reconstruccin e impulsar la
industrializacin y modernizacin del pas. Una de las principales aportaciones de este Plano
es que se considera uno de los primeros intentos para abordar la planeacin de desarrollo en
Mxico, y con una especial referencia a la problemtica regional.

59
Vase: Perlo Cohen, M. (2000), Ziccardi, A. (2003), Iracheta Cenecorta, A. (1997) y Martnez Saenz, L. (2005).
174
CAPTULO DOS
Periodo de 1970-1976
Durante este periodo de gobierno de Luis Echeverra, se aprueba la Ley General de
Asentamientos Humanos (1976), que significa un gran avance en trminos de concepcin
territorial, ya que por primera vez se introduce el concepto de asentamientos humanos que
busca abarcar a las distintas aglomeraciones asentadas en el territorio.
A partir de 1976 se puede decir que la planeacin urbana se institucionaliz en el mbito
federal con esta ley y con la creacin de la Secretara de Asentamientos Humano y Obras
Pblicas, siendo una de sus principales funciones elaborar el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano.

Se puede decir que fue en la dcada de los setenta cuando las polticas urbano-regionales
adquirieron ya un carcter institucional; tambin en esta poca se elabor el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano (1978).
Este Plan tuvo como objetivos: 1) racionalizar la distribucin en el territorio nacional de las
actividades econmicas y de la poblacin, localizndolas en las zonas de mayor potencial del
pas. 2) promover el desarrollo urbano integral y equilibrado en los centros de poblacin. 3)
propiciar condiciones favorables para que la poblacin pueda resolver sus necesidades de
suelo urbano, vivienda, servicios pblicos, infraestructura y equipamientos urbanos, y 4)
mejorar y preservar el medio ambiente que conforman los asentamientos humanos.

En el sexenio de Miguel de la Madrid se dieron pasos muy importantes en relacin con el
marco jurdico para la planeacin del desarrollo con las reformas constitucionales de algunos
artculos de la Ley de Planeacin de 1983. Esta ley define a la planeacin como la ordenacin
racional y sistemtica de acciones que, tomando en cuenta el ejercicio de atribuciones del
Ejecutivo Federal en aspectos tales como la regulacin y promocin de la actividad
econmica, social, poltica y cultural, tiene como finalidad transformar la realidad del pas, de
acuerdo con normas, principios y objetivos que establecen la Constitucin y esta ley (Art. 3).
A partir de aqu el ejecutivo federal cuenta con su Plan Nacional de Desarrollo, que abarca el
175
CAPTULO DOS
periodo presidencial correspondiente, y de este plan se derivan diversos programas, entre
ellos, el programa sectorial en materia de desarrollo urbano.
Aunque este gobierno retoma los avances conceptuales que hicieron los dos gobiernos
anteriores, su manera de concebir la transformacin territorial del pas es completamente
diferente. Introduce la necesidad de modificar los mecanismos jurdico-polticos existentes
para actuar sobre el territorio, y define dos ejes fundamentales que la accin pblica debe
impulsar para la transformacin del territorio nacional: la descentralizacin de la vida
nacional y el fortalecimiento del nivel municipal de gobierno.
El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 propone mantener y reforzar la independencia de
la Nacin para la construccin de una sociedad que bajo los principios del Estado de Derecho,
garantice las libertades individuales y colectivas en un sistema integral de democracia y en
condiciones de justicia social. De este propsito fundamental derivan cuatro objetivos: 1)
conservar y fortalecer las instituciones democrticas, 2) vencer la crisis, 3) recuperar la
capacidad de crecimiento, y 4) iniciar los cambios cualitativos que requiere el pas en sus
estructuras econmicas, polticas y sociales.
El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 reconoce que la poltica de descentralizacin
implica dos dimensiones: la desconcentracin y el reordenamiento de la economa nacional en
el territorio y la descentralizacin de funciones y recursos entre niveles de gobierno y la
ampliacin popular en la definicin de polticas y programas. El fortalecimiento municipal,
por su parte, constituye la base fundamental sobre la que debe darse el proceso de
descentralizacin, pero tambin engloba una serie de objetivos propios como son el arraigo de
la poblacin en sus localidades de origen, la disminucin de los flujos migratorios del campo
hacia las grandes ciudades, la atencin directa de las necesidades de la poblacin por parte de
las autoridades locales, etc. Este cambio es de gran importancia porque la cuestin territorial
deja de verse nicamente desde el punto de vista del gobierno central para considerarse como
una tarea en la que deben participar activamente los otros niveles de gobierno y tambin la
sociedad.
El Programa de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988 propone transformar el patrn de
ocupacin del territorio en apoyo a la poltica de descentralizacin, a travs de consolidar un
sistema jerrquico de ciudades para la prestacin de servicios. Los objetivos son: 1)
transformar el patrn de ocupacin del territorio en apoyo a la poltica de descentralizacin de
la vida nacional mediante la consolidacin de un sistema jerrquico de ciudades para la
176
CAPTULO DOS
prestacin de servicios; 2) impulsar el ordenamiento y la regulacin del crecimiento de los
centros de poblacin; 3) atender las necesidades bsicas de la poblacin en materia de suelo,
infraestructura y equipamiento, y 4) combatir el deterioro de edificios, espacios abiertos y
redes y preservar los valores histricos culturales.
En este sexenio el pas sufri los sismos de 1985, que transformaron radicalmente la
actuacin gubernamental federal en temas urbanos para asumir el proceso de construccin de
nuevas viviendas. Y es en los primeros aos de la dcada de los noventa y el siguiente
periodo- que la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE), antes la Secretara de
Asentamientos Humano y Obras Pblicas (SAPO), se transform en Secretara de Desarrollo
Social.

Fue en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari cuando la SEDUE se transform en SEDESOL,
traspasndose la accin gubernamental ambiental federal a la recin creada Secretara del
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). La principal responsabilidad de
SEDESOL pas a ser la atencin de la pobreza y, en particular, la operacin del Programa
Nacional Solidaridad. ste fue un programa fuertemente centralizado en el ejecutivo federal,
destinado a contrarrestar los efectos ms desfavorables del ajuste econmico sobre los
sectores populares. Segn afirma Ziccardi
60
, en la SEDESOL se fue debilitando la funcin de
planeacin del territorio, prctica que ya estaba deslegitimada como instrumento til para el
ejercicio de gobierno en los tres mbitos, en un contexto en el que la aplicacin de polticas
econmicas neoliberales impona la reduccin de funciones y recursos del aparato
gubernamental.
El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y el Programa Nacional de Desarrollo Urbano
1990-1994 se refieren nuevamente a la transformacin del patrn de los asentamientos
humanos, de acuerdo con las polticas de descentralizacin y de desarrollo econmico. Para
finales de 1992, la Secretara de Desarrollo Social impulsa el programa denominado
Programa de 100 ciudades, como estrategia para el desarrollo de 100 ciudades medias y 120
ciudades pequeas.

60
Ziccardi, A. (2003), pg. 144.
177
CAPTULO DOS
Este Programa de 100 ciudades Iracheta
61
lo caracteriza por ser un programa dirigido a
centros urbanos con poblacin entre 50 mil y un milln de habitantes, con el objetivo de dar
una respuesta e intentar ser un acelerador del proceso de redireccionamiento de los flujos
migratorios interurbanos del pas. La propuesta fue potenciar estas ciudades para:
- Ser puntos de atraccin de migrantes que de otro modo iran a las grandes urbes.
- Permitir alojar a la poblacin en mejores condiciones de vida a un menor costo.
- Propiciar un crecimiento autosostenido con base en economas de escala y de
aglomeracin adecuadas.
- Favorecer la innovacin a travs de la modernizacin industrial y la capacitacin
de los recursos humanos.
- No padecer los problemas de congestionamiento, contaminacin y complejidad
administrativa, en la magnitud que caracteriza a las grandes ciudades.
- Difundir la actividad econmica y el bienestar en sus reas de influencia.
Con este programa se pretenda que las ciudades medias presentaran un dinamismo
importante en trminos demogrficos, superiores al de las grandes metrpolis del pas. As,
durante el periodo de 1970-1990, la tasa de crecimiento de las ciudades de tamao medio fue
de 3.53 % anual, mientras que la de las grandes ciudades fue de 2.97%.
62
El Plan Nacional de Desarrollo tambin habla del desarrollo regional y urbano, como una
poltica que propone lograr tres grandes objetivos: a) transformar el patrn de los
asentamientos humanos de acuerdo con las polticas de descentralizacin y de desarrollo
econmico; b) mejorar la calidad de los servicios urbanos; c) fortalecer la capacidad
municipal para un sano desarrollo de las ciudades. Y las estrategias y acciones que se
proponen para cada uno de estos objetivos son: reordenamiento territorial y desconcentracin
de las actividades econmicas; prestacin de servicios; e impulso a la planeacin democrtica
para el desarrollo regional y urbano. El Plan seala la urgencia de consolidar un sistema
urbano nacional para el control del crecimiento de las grandes ciudades, el impulso al
desarrollo de centros alternativos, especficamente de ciudades medias, y una mejor
integracin rural-urbana en relacin con el desarrollo de las ciudades pequeas.

61
62
Vase Martnez Saenz, L. (2005).
178
CAPTULO DOS
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano, maneja tres estrategias: 1) el reordenamiento
territorial se enfoque al desarrollo de sistemas urbano-regionales con alta potencialidad o
graves problemas; el impulso a zonas y corredores de desarrollo econmico y a enlaces
interregionales, y la distribucin de equipamiento y servicios, de acuerdo con un sistema
jerrquico de centros de poblacin; 2) el mejoramiento de la calidad de los servicios urbanos.
3) el fortalecimiento municipal y desarrollo de los centros de poblacin, es decir, desarrollo
institucional de los equipos de planeacin urbana y de organismos paraestatales y
paramunicipales operativos; e impulso a los procesos de participacin popular.
La estrategia de reordenamiento territorial define polticas de impulso, consolidacin y
regulacin para los centros de poblacin del sistema urbano nacional.
El programa se fundamente en tres temas bsicos: 1) el reordenamiento territorial; 2) el
mejoramiento de los servicios urbanos; 3) el fortalecimiento municipal y desarrollo de los
centros de poblacin.
En ese sexenio se public tambin la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que
hace los ajustes pertinentes para vincular adecuadamente la planeacin del desarrollo con la
planeacin urbana, a travs de muchos aspectos, tales como la relacin de esta ley con la Ley
de Planeacin, la Ley del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, la Ley Agraria,
entre otras.
Esta Ley General de Asentamientos Humanos establece las atribuciones que le corresponden
a la Secretara de Desarrollo Social, adems de especificar las atribuciones para las entidades
federativas y las de los municipios, respectivamente.
En cuanto al tema de planeacin del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y
del desarrollo urbano de los centros de poblacin, seala que dicha planeacin forma parte del
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica. Tambin indica los diversos tipos de planes y
programas a travs de los cuales se llevar a cabo la planeacin y regulacin del ordenamiento
territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de poblacin,
es decir, programa nacional de desarrollo urbano; programas estatales de desarrollo urbano;
programas de ordenacin de zonas conurbadas; planes o programas municipales de desarrollo
urbano; programas de desarrollo urbano derivados de los anteriormente sealados y que
determinen ley y la legislacin estatal de la materia.
En general, la poltica econmica y los estilos de planeacin adoptados por la Administracin
de Carlos Salinas de Gortari retoman algunos aspectos de su antecesor, pero insisten con
179
CAPTULO DOS
mayor claridad y conviccin en la necesidad de modernizar a Mxico y de profundizar en su
participacin en la economa mundial. Como lo seala Perl
63
, la referencia ms explcita de
la actuacin estatal sobre el territorio se realiz por medio de la poltica social, la cual englob
la poltica de combate a la pobreza y la reforma urbana que pretendi lograr una distribucin
ms equilibrada de la poblacin y actividades econmicas sobre el territorio nacional.

Durante el gobierno de Ernesto Zedillo no hubo grandes cambios en torno a la planeacin del
territorio y de ciudades, pero si hubo muchos menos recursos disponibles para la atencin a la
pobreza. La SEDESOL concentr sus acciones en un nuevo programa centralizado del
gobierno federal, denominado Progresa, el cual existe en la Administracin actual, con
algunas variaciones y con el nombre de Oportunidades.
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 indica un proceso de redistribucin de la
poblacin debido a fenmenos como la reestructuracin econmica y la relocalizacin de los
procesos productivos, y se considera que la tendencia de atraccin migratoria de las
metrpolis ha comenzado a declinar, creciendo las ciudades medias y multiplicndose las
ciudades pequeas.

En el actual sexenio del Gobierno de Fox, la SEDESOL se reestructur nuevamente crendose
la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio la cual elabor el
Programa Nacional de Desarrollo Urbano, subtitulado Ciudad y Regin. El arte colectivo:
una tarea contigo. En lo fundamental, el Programa plantea una nueva estrategia para abatir la
desigualdad regional basada en instrumentar sinergia regin-ciudad, generar suelo para el
desarrollo urbano y la vivienda y prever los efectos de la vulnerabilidad de los asentamientos
humanos, aplicando criterios econmicos y sociales.
Sus principales objetivos son:
Maximizar la eficiencia econmica del territorio.
Garantizar su cohesin social, poltica y cultural.

63
Perlo Cohen, M. (2000), pg. 325.
180
CAPTULO DOS
Generar condiciones de sustentabilidad.
Considerar plenamente la dimensin espacial, para hacer confluir las aspiraciones
locales y regionales con las nacionales.
A continuacin presento un anlisis del Programa Nacional y tambin del Programa Estatal de
desarrollo urbano vigente en el Estado de J alisco -este ltimo corresponde al elaborado por la
Administracin anterior-, aunque tambin presento las propuestas de la actual Administracin
para su Programa aunque ste no ha sido aprobado.

181
CAPTULO DOS
6.3. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio
2001-2006
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio (PNDU-OT)
64
habla
de la ordenacin del territorio como el mtodo que permite orientar el proceso de evolucin
espacial del desarrollo econmico, social y ambiental, y que promueve el establecimiento de
nuevas relaciones funcionales entre regiones, pueblos y ciudades, as como entre los espacios
urbanos y rurales. La ordenacin del territorio tambin hace posible una visin coherente de
largo plazo para guiar la intervencin pblica y privada en el proceso de desarrollo local,
regional y nacional. De aqu que el PNDU-OT considera que la ordenacin del territorio es la
herramienta institucional que permite integrar el desarrollo urbano y regional con el desarrollo
econmico y social en condiciones de sustentabilidad. As, la ordenacin del territorio es el
instrumento, la poltica regional el enfoque, y el federalismo la organizacin.
Este Programa destaca por el papel preponderante que le concede a las ciudades en el
desarrollo del pas; adems, reconoce la problemtica en la gobernabilidad y gestin del
desarrollo que se presenta en las zonas metropolitanas. En materia de estrategias plantea tres
grandes lneas entre las que se encuentra: disear, proyectar, promover, normar y coordinar
una poltica nacional de desarrollo urbano y regional, e impulsar proyectos estratgicos con
visin integral en regiones, zonas metropolitanas y ciudades. Para ello el PNDU-OT propone
tres programas de actuacin: Programa de Ordenacin del Territorial; Programa Hbitat: Red-
Ciudad 2025 y Red Zonas Metropolitanas 2025; y el Programa de Suelo Reserva Territorial.
As mismo establece, como objetivo general de la poltica, maximizar la eficiencia econmica
del territorio garantizando su cohesin social y cultural para introducir una visin ms
estratgica y fortalecer el proceso de planeacin y gestin urbana y regional, apoyndose en la
promocin de la institucionalidad de asociaciones en materia de planificacin y gestin
urbana -entre los sectores pblico y privado-; en fomentar la coordinacin poltica para
impulsar nuevas tcnicas de descentralizacin; en gestionar apoyos tcnicos y de direccin
estratgica para la formulacin de los planes y programas de desarrollo urbano y regional.
La SEDESOL reconoce que la poltica territorial debe buscar fortalecer la intervencin del
Estado para lograr el aprovechamiento pleno del potencial de cada territorio, lo que significa
fortalecer la gobernabilidad del territorio a travs del principio de subsidiariedad, y reducir las

64
SEDESOL (2001), Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio, in extenso.
182
CAPTULO DOS
desigualdades entre las regiones mediante inversiones altamente rentables desde una
perspectiva social; entre ellos, a travs de propiciar:
Un desarrollo endgeno que reconozca la fortaleza del territorio a travs de sus
oportunidades.
Un desarrollo que reconcilie los objetivos de eficiencia econmica, cohesin social y
equilibrio ecolgico.
Un desarrollo basado en la rendicin de cuentas y el fortalecimiento de los mecanismos de
gobernabilidad territorial.
El reto de la ordenacin del territorio es abatir la desigualdad regional. La distribucin de la
poblacin en el territorio nacional responde tanto a tendencias demogrficas y culturales
como a procesos de crecimiento econmico y de generacin de empleo vinculados
estrechamente a formas y mecanismos de intervencin gubernamental. Estos procesos
generalmente determinan condiciones desiguales de desarrollo, impulsoras de una dinmica
que, en ausencia de polticas compensatorias, propicia que las desigualdades regionales en
materia de produccin, poblacin y marginacin tiendan a reproducirse e incluso a acentuarse.
El reto de desarrollo urbano y regional es el de garantizar, por un lado, el eficiente
funcionamiento de las ciudades como motor de desarrollo en sinergia con su regin y, por el
otro, enfrentar las profundas desigualdades de acceso a la vivienda, el equipamiento y los
servicios urbanos.
La SEDESOL tiene la misin para el 2006, de formular y coordinar la poltica social solidaria
y subsidiaria del gobierno federal, orientada hacia el bien comn, y ejecutarla en las materias
de su competencia, y las metas son:
Igualdad y equidad de oportunidades entre ciudades y regiones.
Desarrollo de capacidades de ciudades y de regiones.
Confluencia de voluntades entre ciudades y regiones.
Promocin de potencialidades de ciudades y regiones.
Superacin de limitaciones e inclusin de ciudades y regiones.
Seguridad patrimonial de la ciudad y de la regin.
Sinergia entre la ciudad y su regin.
183
CAPTULO DOS
6.4. Los programas estatales de desarrollo urbano 1995-2000 y 2001-2006
El Programa que est en vigencia es el Programa Estatal de Desarrollo Urbano 1995-2000
65
,
ya que el correspondiente a esta Administracin -Programa Estatal de Desarrollo Urbano
2001-2007- no ha sido aprobado. Aunque en el siguiente apartado hago referencia a ste, el
que marca todava los lineamientos de actuacin en el Estado es el que realiz la
Administracin anterior.
El Programa Estatal de Desarrollo Urbano 1995-2000 se fundamenta en la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Asentamientos Humanos y la
Ley Estatal de Desarrollo Urbano. La Ley de Desarrollo Urbano del Estado de J alisco (Art.
52) establece que el Programa Estatal de Desarrollo Urbano es el documento rector en esta
materia para el Estado, donde se integran el conjunto de estudios, polticas, normas tcnicas,
disposiciones e instrumentos tendientes a promover el desarrollo integral del asentamiento
humano en la entidad.
Los principios bsicos del Programa Estatal de Desarrollo Urbano 1995-2000 son:
1. Competitividad productiva con equidad.
2. Desarrollo sustentable. La sustentabilidad se relaciona tanto con la calidad de vida
como con el nivel de vida. Tan importante es obtener el crecimiento econmico, un
mayor dinamismo y una orientacin competitiva, como asegurar a toda la poblacin
una vida sana, en un medio ambiente apropiado.
3. Solidaridad regional como parte del nuevo federalismo.
4. Subsidiariedad en la administracin territorial.
5. Participacin social en las decisiones urbano-regionales.
6. Orientacin estratgica de la gestin territorial.
Los objetivos son:
1. Lograr el equilibrio poblacional de la entidad.
2. Alentar la permanencia de la poblacin.
3. Mejorar las condiciones ambientales de los centros de poblacin.
4. Estructura la interrelacin entre los centros de poblacin.

65
Secretara de Desarrollo Urbano (1995) in extenso.
184
CAPTULO DOS
5. Desconcentrar las reas urbanas de la entidad.
6. Promover el asentamiento de la poblacin dispersa.
7. Salvaguardar los recursos naturales y mantener el equilibrio ecolgico.
8. Promover condiciones de apoyo y proyectos.
9. Salvaguardar el patrimonio cultural del Estado.
10. Estimular la participacin solidaria.

Las estrategias son:
1. Estrategia general. Condicionada por cuatro elementos: el rumbo de la economa
nacional, los resultados de las reformas poltico-institucionales, el modelo de
reorganizacin territorial del pas, y las prioridades que se han fijado a la estructura
productiva jalisciense.
2. Estrategia de ordenamiento territorial. Combina la descentralizacin concentrada con
la consolidacin metropolitana, busca aprovechar el desarrollo de los nuevos
corredores interregionales de orden internacional y nacional para impulsar un conjunto
de microrregiones y centro urbanos, al tiempo en que se atienden las regiones ms
rezagadas de la entidad. Se busca la desconcentracin econmica y demogrfica en
tres mbitos de accin regional: la zona conurbada, la regin central y el resto del
territorio estatal (adems de la promocin de la regionalizacin).
3. Estrategia de gestin urbano-regional. Requiere de una vertiente de gestin social e
institucional. Ello no solamente porque se ha constituido en el gran rezago de la
planeacin urbana y regional de las ltimas dcadas, sino porque la organizacin
territorial demanda una Administracin pblica abierta y cercana a las necesidades
sociales, porque en los ltimos aos ha surgido en J alisco una ciudadana ms activa y
demandante y porque el seguimiento de las polticas a travs de una adecuada
instrumentacin es la garanta que permite asegurar la eficacia de las decisiones
administrativas. En este sentido, la estrategia de gestin social e institucional se
fundamenta en las siguientes orientaciones bsicas:
a. La descentralizacin de la toma de decisiones y de la aplicacin del
presupuesto.
185
CAPTULO DOS
b. La bsqueda de la participacin de las comunidades locales en los proyectos
regionales y urbanos, que asegure el consenso en torno a los mismos.
c. El logro de la eficacia en las polticas y proyectos a travs de la
instrumentacin efectiva y de la mayor participacin de la inversin privada y
social.
d. La construccin de sistemas de gestin entre regiones de mayor desarrollo y
aquellas ms deprimidas.

Reconoce el programa que para tener xito es fundamental la eficiencia de los medios a travs
de los cuales se instrumentar, que son en sntesis los siguientes:
Instrumento jurdico. Con fundamento en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, el
Programa tiene carcter de obligatorio en su cumplimiento por Acuerdo del Ejecutivo
Estatal, de fecha 20 de Noviembre de 1996 y su correspondiente publicacin en el
Peridico Oficial del Estado de J alisco.
Instrumentos econmicos. Como resultado del impulso a un federalismo renovado
promovido por el gobierno de la Repblica debe esperarse, por una parte, una ms
equitativa distribucin del presupuesto nacional que permita una mayor participacin a
los estados y municipios y, por otra parte, la conduccin del gasto federal en concierto
con las prioridades y acciones definidas por el gobierno estatal.
Instrumentos administrativos. La coordinacin interinstitucional, la priorizacin de
acciones y la asignacin del gasto pblico en materia relacionada con el Programa, se
realizarn conforme a lo dispuesto por el mismo en el mbito del Comit de
Planeacin para el Desarrollo del Estado (COPLADE).
Instrumentos de planeacin. El ordenamiento del territorio estatal se detallar para
cada regin mediante sus correspondientes planes regionales, los que sern operados a
este nivel, por los ya mencionados Subcomits Regionales del COPLADE.
Instrumentos de participacin social. La evolucin social en la entidad demanda cada
vez mayor participacin de la poblacin en todos sus sectores. La participacin, el
consenso y el compromiso social son indispensables para el cabal cumplimiento del
Programa.
186
CAPTULO DOS
Instrumento de difusin, promocin, seguimiento, evaluacin y actualizacin. Dichas
acciones se realizarn por la Secretara de Desarrollo Urbano con la intervencin
procedente tanto del Subcomit para el Ordenamiento Integral del Territorio como del
Consejo Estatal de Desarrollo Urbano, que deber asegurar la continuidad trans-
sexenal del Programa.

Programa Estatal de Desarrollo Urbano 2001-2006
66
El Programa Estatal de Desarrollo Urbano 2001-2006, correspondiente a la actual
Administracin, no ha sido aprobado, por lo tanto slo es un documento indicativo en su
versin de borrador. Este documento est configurado por cinco grandes temas que considera
fundamentales para el diseo de las propuestas:
1. Integracin regional.
2. Crecimiento poblacional.
3. Recursos naturales.
4. Agua potable.
5. Requerimientos regionales.
Entre sus propuestas est adems de la definicin de la imagen objetivo, las propuestas de las
estrategias de desarrollo urbano, las definiciones normativas, los lineamientos para las zonas
conurbadas en el Estado, los programas sectoriales y los proyectos estratgicos.
Imagen objetivo: La imagen objetivo para el 2025 busca arribar a un Estado que consolide el
liderazgo en la Regin Centro Occidente a efecto de insertar la economa estatal en el
mercado global y de conexin para los mercados asitico y norteamericano. Para este
horizonte de planeacin se prev llevar a cabo los cambios tendenciales buscando la
reestructuracin de la Regin Metropolitana de Guadalajara hacia un modelo de crecimiento
adecuado a las condiciones y exigencias del desarrollo poblacional.
Al interior del Estado describe el documento como urgente e impostergable el
aprovechamiento de las zonas con alto potencial econmico, a efecto de integrarlas al
desarrollo de los grandes corredores a las zonas marginadas del Estado. Por las propias

66
Documento base para el Programa Estatal de Desarrollo Urbano 2001-2006 (Secretara de Desarrollo Urbano del Gobierno
del Estado de Jalisco), tal programa no lleg a aprobarse.
187
CAPTULO DOS
caractersticas culturales de J alisco y su ascendencia sobre el resto del pas, es fundamental
realizar acciones que fomenten el acervo y patrimonio cultural en localidades estratgicas del
Estado. Habla tambin de la promocin del desarrollo ambiental como eje integrador del
desarrollo sustentable y la garanta para las siguientes generaciones de una mejor calidad de
vida y de la promocin de un manejo integral del agua para el desarrollo urbano estatal.

Estrategias de desarrollo urbano:
a) Impulsar la integracin a la red nacional y mesorregional de carreteras.
b) Llevar a cabo una reestructuracin de la regin metropolitana.
c) Establecer un sistema de nodos urbanos hacia la sustentabilidad.
d) Aprovechar las zonas de alto potencial socioeconmico.
e) Otorgar atencin especial a las zonas marginadas.
f) Promover los programas de abastecimiento, saneamiento y gestin del agua en
zonas estratgicas del estado.
g) Fomentar el acervo y el patrimonio cultural.
Programas sectoriales:
a) Comunicaciones.
b) Agua y saneamiento.
c) Ncleos comunitarios.
d) Corredores tursticos-culturales.
Proyectos estratgicos:
a) Interestatales.
b) Estatales.
c) Regin metropolitana.

Tambin este Programa hace referencia al tema de la gestin y la instrumentacin del
desarrollo urbano, donde propone utilizar el modelo de gestin intergubernamental propuesto
por el COPLADE, que surge a partir de un anlisis de la problemtica general que, desde una
188
CAPTULO DOS
dimensin estratgico organizativa, estaba impidiendo la generacin de mayores y mejores
resultados al aparato gubernamental estatal en su conjunto, limitando la capacidad de
incidencia en la atencin de las necesidades, demandas y expectativas de los jaliscienses
El Nuevo Modelo de Gestin como lo denomin COPLADE- es un modelo tcnico
metodolgico orientado a generar toda una nueva dinmica de trabajo en las instancias del
ejecutivo estatal, a partir no slo de una serie de innovaciones en aspectos clave del actuar
gubernamental, sino sobre todo, de una nueva direccionalidad y racionalidad del quehacer.
Derivado de este Nuevo Modelo de Gestin gubernamental, se impulsa la estrategia de
gestin urbana que propone establecer e incentivar los mecanismos de gestin y negociacin
para la consecucin de proyectos de inversin; de igual forma, para lograr inducir el
ordenamiento territorial se requiere de una vertiente de gestin social, institucional y
econmica. Lo anterior debido principalmente a que este rubro ha sido, por mucho tiempo,
una gran debilidad de la planeacin urbana as como de la Administracin pblica en general.

La gestin de desarrollo urbano, del programa se fundamenta en:
El fortalecimiento del Consejo Estatal de Desarrollo Urbano as como del Consejo de
Centro Occidente y el Consejo Metropolitano.
El apoyo a los ayuntamientos para la elaboracin de acuerdos de participacin.
Buscar una instrumentacin efectiva con la mayor participacin de la inversin
privada, social y de diferentes instituciones como Banobras, PEMEX y CFE entre otras.
La participacin de las comunidades locales en el desarrollo de proyectos
(coplademun).
Fomentar las modalidades de accin urbanstica, plusvala, colaboracin, privada,
entre otras.
Otro objetivo de la gestin que contempla el borrador del PEDU es el de promover una gestin
ambiental que proteja y asegure el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales
sobre todo en aquellas localidades estratgicas; para ello ser necesario consolidar la
normativa ambiental, y la consideracin de los ordenamientos ecolgicos a nivel
gubernamental para el aprovechamiento y conservacin de los mismos, para lo cual ser
necesario:
189
CAPTULO DOS
Formalizar y operar el programa de ordenamiento ecolgico y proceder a su
correlacin con los programas de desarrollo urbano.
Elaborar y operar los programas de aprovechamiento y manejo de las reas naturales
ya establecidas.
Analizar y evaluar las propuestas de conformacin de nuevas reas naturales
protegidas.
Promover que los ayuntamientos cuenten con reglamentaciones para el manejo de su
patrimonio ambiental, as como promover y dar seguimiento a los ordenamientos
municipales con criterio ambiental.

190
CAPTULO DOS
6.5. La Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco
Lo mismo que en el apartado de las polticas sociales donde he analizado los programas
nacionales y las leyes en las que se enmarcan, en lo que corresponde a la poltica urbana
tambin existe una Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Jalisco que define el marco
normativo y de actuacin para las acciones de ordenacin del territorio.
En Mxico, las modificaciones a los artculos constitucionales 27, 73 y 115 dieron base a la
legislacin nacional vigente en lo que respecta a la planeacin de los asentamientos humanos
y al establecimiento de un sistema nacional de planeacin urbana. Tomo como referencia para
este apartado el anlisis elaborado por Rbora
67
en relacin a la legislacin nacional en el
mbito de la planeacin.
El artculo 27 constitucional fue adicionado para ampliar su objeto al logro del desarrollo
equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana. En complemento, se legisl para establecer que se dictaran las medidas necesarias
para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y
destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas, y de planear y regular
la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin, as como
para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico.
El artculo 73 constitucional facult al Congreso a expedir las leyes que establezcan la
concurrencia del gobierno federal, los estados y los municipios en el mbito de sus
respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos. Y al artculo 115
constitucional se han venido adicionando con una serie de prescripciones relativas a gestin
del desarrollo urbano, tales como:
Que los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, estarn
facultados para formular, aprobar y administrar la zonificacin y los planes de
desarrollo urbano municipal; participar en la creacin y administracin de sus reservas
territoriales; controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones
territoriales; intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar
licencias y permisos para construcciones y participar en la creacin y administracin
de zonas de reserva ecolgica.

67
Rbora Togno, A. (2000), pgs. 29-32.
191
CAPTULO DOS
Que los municipios, con el concurso de los estados cuando as fuere necesario y lo
determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: agua potable
y alcantarillado; alumbrado; limpia; mercados y centrales de abasto; panteones;
rastros; calles, parques y jardines; seguridad pblica y trnsito y los dems que las
legislaturas locales determinen;

La Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco
68
, est formada por 7 ttulos y 429
artculos, los cuales mencionamos de manera esquemtica:
Ttulo primero: ordenamiento y regulacin de los centros de poblacin. Segundo: de la
planeacin del desarrollo urbano. Tercero: de la zonificacin de los centros de poblacin.
Cuarto: de la infraestructura y el equipamiento urbano. Quinto: de la accin urbanstica.
Sexto: de los sistemas de accin urbanstica. Sptimo: de las medidas de seguridad,
responsabilidades, sanciones y defensas particulares.
Esta ley define los lineamientos para autorizaciones y licencias para ejecutar obras de
urbanizacin o edificacin, dictmenes sobre la elaboracin de planes o proyectos de
urbanizacin o edificacin.
La ley tiene por objeto:
I. Establecer las normas que regulen la concurrencia del Estado y los municipios, al
participar en el ordenamiento y regulacin del asentamiento humano.
II. Fijar las normas para planear y regular el asentamiento humano, a efecto de realizar la
fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin en la
entidad, en condiciones que promuevan su desarrollo sustentable.
III. Definir los principios para determinar las provisiones, reservas, usos y destinos de
reas y predios que regulen la propiedad en las reas que integran y delimitan los centros
de poblacin.
IV. Precisar en sus normas los derechos y obligaciones de los habitantes del Estado al
desarrollar acciones de aprovechamiento de predios y fincas, para hacer efectivos los
derechos a la vivienda y a la ciudad.

68
Gobierno del J alisco (2002).
192
CAPTULO DOS
V. Establecer las bases jurdicas para que el Gobierno del Estado y los gobiernos
municipales, definan la regionalizacin del territorio y aseguren la concordancia de los
planes o programas de desarrollo urbano con los planes de desarrollo regional.
VI. Establecer las normas conforme a las cuales el Gobierno del Estado y los
gobiernos municipales, ejercern sus atribuciones para zonificar el territorio y
determinar las correspondientes provisiones, usos destinos y reservas de reas y
predios.
VII. Determinar las normas que regulen el ejercicio del derecho de preferencia de los
gobiernos municipales y el Gobierno del Estado en lo relativo a predios comprendidos
en las reas de reservas.
VIII. Fijar las normas bsicas para reglamentar, autorizar, controlar y vigilar la utilizacin
del suelo, la urbanizacin de reas y predios, de propiedad pblica, privada o social, as
como la edificacin de los mismos.
IX. Definir disposiciones que regulen las obras de urbanizacin y edificacin que
emprendan entidades de la Administracin pblica estatal y de los gobiernos
municipales; as como la concertacin de stas con los particulares con el fin de ejecutar
las acciones que se determinen y acuerden.
X. Establecer y regular los sistemas de participacin ciudadana y vecinal en los
procesos de consulta de los planes o programas de desarrollo urbano y en la
realizacin de obras de urbanizacin y edificacin.
XI. Definir los medios para reconocer, promover y organizar la participacin de los
vecinos de las colonias, barrios y centros de poblacin en materia de ordenamiento
territorial del asentamiento humano y de gestin del desarrollo urbano.
XII. Establecer el inters social y la utilidad pblica para los casos en donde proceda la
expropiacin de bienes de propiedad privada o social a fin de dar cumplimiento a las
disposiciones de esta ley y los programas y planes de desarrollo urbano.
XIII. Establecer las bases para expedir y ejecutar los programas de regularizacin de la
tenencia de la tierra urbana, con fundamento en la fraccin V(e) del artculo 115 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

193
CAPTULO DOS
XIV. Establecer los sistemas de control para el correcto ejercicio de las atribuciones
conferidas a los gobiernos municipales, fijando la responsabilidad en que los mismos o
sus servidores pblicos puedan incurrir.
XV. Configurar los delitos y las infracciones administrativas en que puedan incurrir los
transgresores de esta ley, reglamentos y planes o programas locales de desarrollo urbano
y fijar las correspondientes sanciones; y
XVI. Definir autoridades administrativas y precisar la competencia del Tribunal de lo
Administrativo, a efecto de promover, substanciar y resolver los procedimientos, recursos
y juicios para garantizar el cabal cumplimiento de los actos de aplicacin de estaley y
preservar las garantas y derechos de los gobernados, conforme las disposiciones de la
Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco y sus Municipios.

Algunas definiciones que maneja la ley y que considero importantes para el objeto de esta
tesis son:
I. Asentamiento humano: la radicacin de un grupo de personas, con el conjunto de sus
sistemas de convivencia en un rea localizada, considerando en la misma los elementos
naturales y las obras materiales que la integran.
II. Centro de poblacin: las reas ocupadas por las instalaciones necesarias para su
vida urbana; las que se reserven para su expansin futura; las constituidas por
elementos naturales que cumplen una funcin de preservacin de sus condiciones
ecolgicas; y las que se dediquen a la fundacin del mismo, conforme a las leyes
aplicables. El centro de poblacin integra las reas donde el gobierno municipal est
obligado a promover o realizar las obras de infraestructura bsica y equipamiento, as
como administrar los servicios pblicos; estas reas y los predios comprendidos en las
mismas, tendrn la categora de urbanos.
VI. Desarrollo urbano: el conjunto armnico de acciones que se realicen para ordenar,
regular y adecuar los elementos fsicos, econmicos y sociales de los centros de
poblacin y sus relaciones con el medio ambiente natural y sus recursos; implica el
sistema de organizacin espacial que integra una sociedad o comunidad en su desarrollo,
condicionados por su medio fsico y su cultura, cuyos resultados son las formas y
relaciones de los asentamientos humanos.
194
CAPTULO DOS
VII. Planeacin y programacin de los centros de poblacin: el conjunto de actividades
tendientes a lograr de una manera racional, los satisfactores indispensables para el buen
funcionamiento de los mismos.
VIII. Ordenamiento de los centros de poblacin: el conjunto de dispositivos que tienden a
lograr el desarrollo fsico integral de los mismos, mediante la armnica relacin y
jerarquizacin de sus elementos.
IX. Regulacin de los centros de poblacin: la prctica sistemtica mediante la aplicacin
de medidas, para llevar a buen efecto la evolucin de los centros de poblacin, segn los
modelos que previamente se definan; y
XVII. Propiedad social: las tierras comunales; y las dotadas a los ncleos de poblacin
ejidal o del rgimen ejidal conforme las disposiciones de la Ley Agraria, mismas que se
dividen en tierras para el asentamiento humano, de uso comn y parceladas.

En relacin a los instrumentos, la ley define programas y planes de desarrollo urbano.
Artculo 43. El ordenamiento y regulacin de los centros de poblacin en el Estado se
efectuar a travs de un sistema de planes y programas los cuales por sus objetivos,
contenido, elementos informativos, acciones, rea de aplicacin y efectos jurdicos, se
clasifican e integran en la forma siguiente:
I. Planes y programas bsicos:
a) El Programa Estatal de Desarrollo Urbano.
b) El Programa Municipal de Desarrollo Urbano.
c) Los planes de desarrollo urbano de centros de poblacin; y
d) Los programas de ordenamiento ecolgico local, previstos y regulados en la legislacin
en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente.
II. Planes y programas derivados:
a) Los planes parciales de desarrollo urbano; y
b) Los planes parciales de urbanizacin.
195
CAPTULO DOS
III. Planes y programas de coordinacin:
a) Los planes regionales de desarrollo urbano.
b) Los programas que ordenen y regulen a las zonas conurbadas interestatales, donde
participe el Estado con una o ms entidades federativas, en los trminos previstos por la
Ley General de Asentamientos Humanos.
c) Los planes que ordenen y regulen a las zonas conurbadas intermunicipales, donde
participe el Estado con dos o ms municipios de esta misma entidad.
d) Los programas de ordenamiento ecolgico regional, previstos y regulados por la
legislacin en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente; y
e) Los planes parciales de urbanizacin donde se regulen y autoricen acciones
intermunicipales.
Los programas y planes de desarrollo urbano a que se refiere el presente artculo, debern ser
congruentes con los objetivos, polticas y metas establecidas en los planes estatal y
municipales de desarrollo expedidos conforme a las disposiciones aplicables en materia de
planeacin.
Artculo 44. Los programas y planes a que se refiere el artculo anterior, integran el conjunto de
polticas, disposiciones y acciones definidas para alcanzar los objetivos propuestos en el prrafo
tercero del artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para ordenar
el asentamiento humano y establecer adecuadas provisiones, usos, destinos y reservas de tierras,
a efecto de ejecutar obras pblicas y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y
crecimiento de los centros de poblacin en el Estado.
196
CAPTULO DOS
Otros instrumentos del marco jurdico en Jalisco
69
La Constitucin General de la Repblica.
La Ley General de Asentamientos Humanos que trata los aspectos relacionados con la
regulacin de los asentamientos humanos, as como la determinacin de las normas
elementales vinculadas con la fundacin, conservacin, mejoramiento y expansin de
los centros de poblacin.
La Constitucin Poltica del Estado de J alisco que contiene facultades y obligaciones
del Ejecutivo del Estado en materia de conduccin de la planeacin del desarrollo y
las que deber realizar de manera concurrente con la federacin y el municipio.
La Ley Orgnica del Ejecutivo del Estado que describe las atribuciones y obligaciones
especficas del Gobernador del Estado y de las Secretaras.
La Ley del Gobierno y la Administracin Pblica Municipal del Estado de J alisco que
se refiere a la planeacin para el desarrollo municipal.
El Reglamento Estatal de Zonificacin que contiene las normas de urbanizacin.
La Ley Estatal de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente donde se
especifican los estudios de impacto ambiental para el desarrollo.

69
Vase Martnez Saenz, L. (2005).
197
CAPTULO DOS
7. La planeacin regional en Mxico

7.1. La regionalizacin como instrumento de planeacin
La regionalizacin suele estar muy vinculada a la promocin de acciones con un compromiso
por el desarrollo sustentable, con una visin integral y que propone trabajar de manera
coordinada, de aqu que la propuesta de la planeacin regional sea un instrumento que
considero clave para esta tesis.
El desarrollo regional, como lo plantea la CEPAL
70
, es un paso hacia la incorporacin de la
agenda de desarrollo sostenible, lo cual significa definir una agenda que est asociada a la
movilizacin de inversiones hacia sectores productivos dinmicos que utilicen tecnologas y
procesos de produccin limpia, en donde la competitividad se logre con la acumulacin de
capital en un sentido amplio: humano, fsico y natural.
El PNUD
71
tambin ha reflexionado sobre la regionalizacin, especficamente para el caso de
Mxico, donde hace mencin de algunos conceptos y definiciones que a continuacin
describo.
Una regin, segn este documento del PNUD y retomando lo descrito en el captulo uno,
est definida por una poblacin humana en proximidad territorial ligada histricamente o por
eleccin a una ubicacin geogrfica. La dependencia respecto de la ubicacin provendra de
una cultura compartida, de centros de empleo, de recursos naturales o de otras caractersticas
o servicios propios de la localidad especfica (PNUD, 2005:39), tambin la define como un
sistema jerrquico de localidades formado por pocas grandes urbes y un gran nmero de
ciudades de menor magnitud, en el cual la importancia de cada una depende de la diversidad
de bienes que ofrece, y sta a su vez del tamao relativo de las reas de mercado existentes
para los distintos bienes (ibidem). Y por ltimo, en relacin a flujos, dice que una regin
puede determinarse segn los mercados nodales, donde el trabajo, el capital o los flujos de
bienes primarios tienen ms en comn dentro de una zona que con factores comparables en
otra. Ah las actividades econmicas estn orientadas hacia un mismo punto, o nodo que
domina su rea perifrica (ibidem).
Estas tres definiciones hablan de tres elementos: a) una asociacin territorial en funcin de
una poblacin con identidad, b) una red de localidades que son dependientes en funcin de su

70
CEPAL (2000) Tomo I, pgs. XIX-XX.
71
Vase PNUD (2005).
198
CAPTULO DOS
tamao y actividad, y c) en funcin de los flujos entre las localidades, en trminos
econmicos. Por lo tanto, un rea econmica funcional puede definir una regin, al igual que
una regin puede ser rural en funcin del espacio y tipo de actividad del territorio que existe
entre las distintas localidades de la red. Pero existe otra caracterstica de las regiones, y es que
raramente coinciden con la divisin poltica, ocasionando dificultades para la aplicacin de
polticas; as en Mxico se han establecido cinco grandes regiones, que el gobierno denomina
mesorregiones.
Guillermo Woo ha trabajado el tema de la regionalizacin en Mxico; y en su libro
Desarrollo y polticas regionales: un enfoque alternativo, el prlogo escrito por Wesley Scott
deja clara que existe una diferencia del concepto de regin en Europa y en Mxico. Wesley
72

afirma que Europa, aparentemente, ha llegado a ciertos lmites de los poderes del Estado, ya
sea por apuros presupuestarios y fiscales o por nociones paradigmticas que obedecen las
polticas nacionales, de aqu que la poltica regional en Europa ha experimentado profundos
cambios estructurales e ideolgicos. En vez de redistribuir fondos a regiones en crisis de
manera generalizada, hoy en da la poltica regional da prioridad, entre otros, al desarrollo de
nuevas capacidades institucionales, la realizacin del concepto de subsidiariedad y una mayor
cooperacin entre estados, regiones y ciudades, para posibilitar una respuesta flexible a
situaciones cambiantes. Este prlogo hace mencin de las recomendaciones de la Comisin
Europea para los apoyos regionales, destacando que es necesario: i) insistir en una mejor
utilizacin de los recursos, a travs de una concentracin de esfuerzos para atender los
problemas regionales ms graves y las regiones ms necesitadas; ii) favorecer una mejor
orientacin hacia la efectividad de apoyos, con la aplicacin de criterios de evaluacin; iii)
promover mayor participacin de recursos privados y el uso de prstamos.

72
Woo Gmez, G. (2003), pg. 11.
199
CAPTULO DOS
7.2. El concepto de regionalizacin en Amrica Latina
Para Amrica Latina la regionalizacin, segn Boisier (Boisier, S., 1997:1), es un acto de
voluntad poltica que consiste en la implantacin de una divisin o configuracin territorial
formada por segmentos territoriales denominados regiones, establecidos de acuerdo a uno o a
varios criterios. Y lo asocia con otro concepto, la descentralizacin, la cual puede ser de
naturaleza poltica y/o territorial.
Segn este autor, el desarrollo de un territorio implica tambin la transformacin del
crecimiento en desarrollo y la articulacin de factores como son
73
:
1. Recursos (como recursos materiales, humanos, cognitivos, psicosociales).
2. Actores individuales, corporativos, y colectivos y de sus patrones conductuales (esto
tiene que ver con el clima de relaciones inter-personales e inter-institucionales, con
la malla del poder en la regin, con la lealtad hacia la regin, etc.).
3. Instituciones, esto es, la red institucional pblica y privada y principalmente los
atributos de velocidad, flexibilidad, maleabilidad e inteligencia organizacional de sus
componentes.
4. Procedimientos, de carcter amplio, societal, que anidan en parte de las instituciones
y entre los cuales destacan los prendimientos de gobierno, de administracin, y de
manejo de la informacin entrpica contempornea.
5. Cultura, como productora de identidad y de especializaciones productivas que se
pueden transformar en nichos comerciales y como combinacin de
individualismo/competencia por un lado, y solidaridad/cooperacin.
6. Entorno, esto es, capacidad regional para penetrar y anidar en el aparato del
Estado, en los mercados internacionales y en los mecanismos internacionales de
cooperacin tcnica.
Pero hace una observacin interesante al respecto: aunque exista una articulacin de estos
factores, no necesariamente llevarn a la regin a lograr un desarrollo, sino que es necesario
que esta articulacin de factores tenga una direccin, y que debe tener en cuenta la
complejidad del mecanismo de control, llamndolo tambin proyecto colectivo o proyecto
poltico de desarrollo. Afirma que, ante esta perspectiva, los conceptos tradicionales de plan y
estrategia se quedan cortos frente al problema complejo del desarrollo.

73
Boisier, S. (1997), pgs. 5 y 6.
200
CAPTULO DOS
7.3. Desarrollo regional y regionalizacin en Mxico
En Mxico existe una tradicin reciente por la regionalizacin, y uno de los autores que lo
promueven es Alfonso Iracheta, a quien tomaremos de referencia para los anlisis a nivel
nacional, y a Guillermo Woo en lo referente a la planeacin regional a nivel estatal.
Iracheta
74
menciona la importancia de la articulacin y de las redes en torno a centros de
poblacin que incluyen tamao de poblacin, magnitud de sus funciones econmicas,
sociales, culturales y polticas adems de los enlaces de cada uno con el resto de la red-;
estableciendo tambin condiciones: vigilar el deterioro sobre la naturaleza, conducir de la
economa y abatir las condiciones de marginacin y pobreza.
Su propuesta se centra en el desarrollo regional como factor de planeacin, integracin y
orden, capaz de lograr la coincidencia de acciones y recursos federales, estatales y
municipales en un mbito territorial determinado. De ah que los objetivos generales del
enfoque regional del desarrollo sean:
- Conjuntar los esfuerzos y recursos tanto del gobierno en sus tres mbitos, como de los
promotores-inversionistas y de las organizaciones sociales, con el propsito de generar
un proceso de desarrollo en cada regin que sea apropiado y asumido por su
poblacin y que tenga una visin de largo plazo.
- Promover programas de desarrollo y en general, acciones pblicas y privadas, que
tengan como meta el desarrollo regional equilibrado, tanto en lo social como en lo
territorial.
- Conducir todas las acciones en la regin hacia su ordenamiento territorial y su
sustentabilidad ambiental. Por ello toda accin de desarrollo contemplar sus
consecuencias en el ordenamiento del territorio en general, en el sistema urbano y en
la sustentabilidad de un ambiente renovado.
El contenido de los programas regionales se enfoca al diseo de estrategias que potencialicen
la regin, desde una visin en la que se incluyan los programas sectoriales. Por lo tanto el reto
consiste en disear programas integrales de desarrollo para cada regin, asumidos por los
gobiernos y con propuestas y compromisos especficos para cada nivel de gobierno
involucrado.

74
201
CAPTULO DOS
Iracheta, al igual que Boisier, hacen especial nfasis en que para impulsar el desarrollo
regional es indispensable la descentralizacin, promoviendo la desconcentracin de las
actividades econmicas y promocionando el desarrollo urbano y rural. Para Iracheta la
descentralizacin implica la voluntad poltica de trasladar recursos, funciones y competencias
a las entidades federativas y a los municipios, que tambin incluye acciones de
desconcentracin regional, delegando la autoridad y el poder del gobierno para hacer ms
eficiente la accin pblica y dando respuesta a las exigencias de democratizacin de los
procesos de toma de decisiones de los actores sociales locales por una parte, y de
modernizacin gubernamental por la otra, con lo cual se fomenta la eficiencia administrativa
y se avanza en la legitimidad democrtica que debe sustentar toda accin de gobierno.
En su artculo sobre Planeacin Regional y Metropolitana en Mxico, Iracheta habla de los
mecanismos e instrumentos para la planeacin regional. Principalmente hace referencia a los
mecanismos de coordinacin que se requieren para tener visin integral de la planeacin
nacional, y la propuesta es la creacin de comits que tengan la responsabilidad del diseo,
programacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin de las polticas, proyectos y
acciones de desarrollo, que realiza el gobierno y dara seguimiento y apoyo a las que
desarrolla la sociedad por medio de empresas y organizaciones.
Para Woo
75
las polticas que podran disearse para Mxico, tendran que buscar -
coincidiendo con los dos autores antes trabajados- la promocin de la descentralizacin y la
instrumentacin de un verdadero federalismo en un pacto de coordinacin entre los gobiernos
federal, estatales y municipal, as como nuevos mecanismos de participacin.
Por otro lado, Hctor Ferreira
76
menciona que el enfoque regional se caracteriza por un
cambio: a) en el anlisis o interpretacin, que sustenta la formulacin de las estrategias de
desarrollo regionales es, a la vez, integral y de carcter histrico-prospectivo; b) en la
formulacin de las estrategias, que buscan articular territorialmente prioridades temticas de
desarrollo econmicas, sociales, ambientales, respondiendo, a la vez, a problemas especficos
de poltica territorial relativos a la distribucin y la estructuracin de la economa y la
poblacin en el territorio (ejes, corredores, sistemas urbanos, regiones urbanas, espacios
rurales integrados o marginados); y c) en el diseo y la operacin de los instrumentos, que
responde en esencia a una problemtica de adecuacin y articulacin de polticas e
instrumentos sectoriales.

75
Woo Gmez, G. (2003), pgs. 85 y 86.
76
Ferreira, H. (2004), pg. 55.
202
CAPTULO DOS
Ferreira tambin habla de la importancia de la articulacin de las polticas sectoriales como
una condicin del enfoque regional y como una necesidad para las circunstancias actuales que
vive Mxico, con la finalidad de evitar la dispersin, duplicidad y desperdicio de recursos
pblicos.
Este autor
77
hace una reflexin sobre los distintos elementos que integra la planeacin
regional, entre ellos esta el punto de partida del proceso de planeacin. En la planeacin
tradicional se parte de un diagnstico slido de la realidad objeto de la planeacin; en cambio,
para construir polticas regionales se parte de una hiptesis de interpretacin articulada
estrechamente con la propia formulacin de la poltica, es decir, que el diagnstico tiene una
funcin subordinada a las necesidad de formulacin de la poltica regional y una funcin a
desarrollarse de manera iterativa con la formulacin de la poltica. Por lo tanto, habla de
tomar en cuenta elementos de juicio derivados del anlisis de casos y de trabajos de campo.
Otro elemento de diferencia es el nfasis en la instrumentacin, aunque su reflexin tiene ms
un enfoque de equilibrio entre lo instrumental y lo estratgico, y menciona la necesidad de
crear o adecuar instrumentos para la prctica de la poltica regional en un contexto como el
mexicano. Y un tercer elemento de diferencia en la planeacin regional es el desplazamiento
de la atencin de los planificadores desde el trabajo de gabinete a la interaccin con los
actores para la promocin y accin regional. Haciendo un trabajo que se relaciona ms con la
facilitacin de procesos de naturaleza poltica que busca consensos para la accin y resolver
conflictos, poniendo especial atencin en la coordinacin intersectorial y de acciones
sectoriales con un enfoque territorial.

77
Op. cit., pg. 55-58.
203
CAPTULO DOS
7.4. El desarrollo regional como poltica pblica nacional
A nivel federal el Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 propone para superar las
desigualdades entre regiones un sistema de planeacin del desarrollo regional y un nuevo
marco de relaciones intergubernamentales. Para Diez de Sollano
78
la planeacin del desarrollo
regional debe ser vista como un continuo de planeacin y puesta en prctica de acciones, cuyo
fundamento es el respeto de la libertad de cada regin y entidad con la finalidad de poder
controlar su propio destino en armona con el resto del pas.
As, desde la Oficina de Polticas Pblicas de la Presidencia de la Repblica, consideran a la
regionalizacin como una herramienta que surge de un acuerdo basado en los gobiernos
estatales para la construccin de cinco mesorregiones (Noroeste, Noreste, Centro-Occidente,
Centro, Sur-Sureste). Se parte de la premisa de que el desarrollo es el proceso
multidimensional que envuelve cambios de estructuras sociales, actitudes de la poblacin y de
las instituciones nacionales, que busca la aceleracin del crecimiento econmico, la reduccin
de la desigualdad y la erradicacin de la pobreza. Y que el desarrollo regional es el proceso
localizado de cambio social permanente que tiene como finalidad ltima el progreso de un
territorio, de la comunidad regional y de cada persona que la integra.
Siguiendo el documento de Diez de Sollano, es importante resaltar las problemticas que
destaca para Mxico la implementacin de una poltica de desarrollo regional. Habla de la
ausencia de un marco legal adecuado, de la falta de un diseo presupuestal con fondos
regionales, la necesidad de una instancia de coordinacin entre niveles de gobiernos y
sectores involucrados, la inclusin de una visin estratgica consensuada que se refleje en
polticas a largo plazo, adems de un esquema de subsidiariedad, y la necesidad de hacer
compatibles las polticas sectoriales para combatir la desigualdad regional.
De aqu que se seale como necesaria la propuesta de reformas a la Ley de Planeacin (Ley
General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional), por la urgencia de modificar la
manera de planear el desarrollo desde la coordinacin intergubernamental y con participacin
social. Otro de los cambios que proponen es la creacin en cada mesorregin de un Consejo
Social para el Desarrollo Regional, y la creacin de un instrumento que sea una declaratoria
de proyectos estratgicos que tengan potencial para favorecer el desarrollo integral de la
regin y del pas.

78
Vase Dez de Sollano, J . (2005).
204
CAPTULO DOS
7.5. La regionalizacin en Jalisco
La apuesta por las polticas regionales en J alisco busca resaltar lo valioso de este instrumento
para la promocin del desarrollo en el Estado y mejorar la gestin pblica. En un anlisis
histrico que realiza Woo
79
habla que en 1996 se inici un proceso para definir una nueva
regionalizacin que permitiera impulsar de manera operativa una serie de acciones y
proyectos tendientes a generar un proceso sostenido de desarrollo en cada una de las regiones.
Para lo cual, la propuesta de agrupacin de municipios en regiones consider los siguientes
elementos: a) las caractersticas de homogeneidad geogrfica, productiva, social y cultural de
los municipios; b) las cuencas hidrolgicas y agropecuarias de la entidad; c) las condiciones
existentes en materia de comunicaciones, prestacin de servicios bsicos y los criterios de
localizacin para instalar la operacin administrativa de las dependencias pblicas para la
prestacin de servicios desconcentrados. Tambin se incluyeron factores relativos a la
homogeneidad sociolgica y el sentido de pertenencia y arraigo cultural, las redes de caminos
que propician la cohesin regional, las actividades econmicas afines y la integracin de
cadenas productivas de alcance intermunicipal. De esta manera fue como se lleg a establecer
el Programa de Regionalizacin que propone 12 regiones administrativas dentro de las cuales
se integran los 124 municipios del Estado.
El Programa de Regionalizacin en J alisco
80
, publicado oficialmente en 1997, propona dentro
de sus objetivos: 1) impulsar el crecimiento econmico para que genere fuentes de empleo y
mejoramiento desnivel salarial; 2) fortalecer la autonoma regional en la toma de decisiones;
3) gestar mecanismos de inclusin social, a travs del abatimiento de los niveles de pobreza y
de la marginacin tnica; 4) promover la concientizacin social en torno a la proteccin
ambiental, y 5) fortalecer el sentido de arraigo y pertenencia regional. Y sus lneas de accin
eran: a) un impulso a la desconcentracin operativa de las dependencias gubernamentales y
avances en materia de descentralizacin administrativa; b) la formulacin de planes de
desarrollo para cada una de las regiones del Estado; c) la programacin del gasto del gobierno
estatal con base en los programas de cada sector en la regin; d) la constitucin de un fondo
para el desarrollo regional; y e) la promocin del desarrollo local y regional por parte de los
mismos actores de una regin a travs de mecanismos de gestin regional.
En cuanto a la planeacin regional del programa cabe destacar que se logr formular los
planes que incluan los diagnsticos sobre los distintos mbitos regionales, la formulacin de

79
Woo Gmez, G. (2002), pgs. 30 y 31.
80
Op. cit., pgs. 38-41.
205
CAPTULO DOS
propuestas de estrategia y la integracin de una cartera de proyectos estratgicos para el
desarrollo de cada regin. Pero el punto frgil, segn lo analiza Woo
81
, fue en el proceso de
gestin implcito en los procesos de planeacin y en la formacin de consensos entre los
distintos actores sociales, as como la poca participacin social y la falta de prctica de los
comits de planeacin para el desarrollo regional instaurados en cada regin. Otro elemento
que causa contradiccin, fue la distribucin desarticulada de funciones propias del ejercicio de
planeacin en el Estado, ya que la planeacin estratgica del desarrollo, la planeacin de las
acciones, la evaluacin socioeconmica de los proyectos, el desarrollo de estudios
preeliminares, la programacin de los recursos y la ejecucin de los proyectos requieren de
una alta eficiencia en la coordinacin de la gestin pblica. Como recomendacin, el autor
habla de la necesidad de crear nuevas formas de abordar los asuntos pblicos que permitan
conjuntar los distintos recursos disponibles para dar respuesta a los desafos y rezagos que
enfrenta hoy una sociedad polarizada.
Su propuesta se basa en que las polticas regionales conjugan un par de binomios
fundamentales: poblacin-territorio y gobierno-sociedad. En ese sentido Woo afirma que en el
mbito regional se posibilita la gestin del desarrollo integral, involucrando acciones
intersectoriales con la concurrencia de distintos niveles y rdenes de gobierno y con esquemas
de participacin social que garanticen la continuidad de los proyectos ms all de los perodos
de las administraciones gubernamentales.
La gestin es uno de los elementos que los autores antes citados han manejado como punto
crtico de la planeacin regional, principalmente para el caso de Mxico, donde la planeacin
regional como poltica de Estado requiere de una transformacin estructural y de procesos
metodolgicos orientados a construir condiciones para que los actores locales -y regionales-,
incluidos los promotores y delegados de las dependencias gubernamentales, asuman una
posicin ms activa en torno al desarrollo de su regin.
Otra de las propuestas de Woo para J alisco especficamente, va dirigida a entender de otra
manera el proceso de planeacin, con una visin integral que conduzca a la necesidad de
fusionar orgnicamente las funciones de planeacin, presupuestacin y evaluacin en una
oficina gubernamental dotada de estas atribuciones, facultades y recursos, a la que se le asigne
la coordinacin de la promocin del desarrollo regional y la definicin de las polticas
sociales. Y dentro de las condiciones para la aplicacin de una planeacin regional est,

81
Op. cit., pg. 64-65 y 68.
206
CAPTULO DOS
adems del diseo de instrumentos, la compatibilidad de los marcos normativos y
procedimientos administrativos, e incluso las formas orgnicas adecuadas, las atribuciones y
los recursos destinados a la poltica.
Como ya he mencionado anteriormente, la Constitucin Poltica del Estado de J alisco
confiere al Estado la rectora en la conduccin del desarrollo y otorga al gobernador las
facultades para organizar y dirigir la planeacin del desarrollo (Art. 51, inciso X); la
Constitucin tambin prev la concurrencia de los municipios en la planeacin y regulacin
del desarrollo (Art. 75). No obstante, las leyes orgnicas del poder ejecutivo del Estado y de
los propios municipios no prevn las formas ni los procedimientos para gestionar los
proyectos de carcter regional, en los que concurren el gobierno estatal y gobiernos
municipales, ni la posible participacin de organizaciones sociales e instituciones pblicas no
gubernamentales. Este marco legal que realiza Woo
82
, tambin abre la posibilidad para la
inclusin de instrumentos nuevos para fomentar el desarrollo regional.

82
Op, cit., pg. 57.
207
CAPTULO DOS
7.6. La regionalizacin segn Ley de Desarrollo Urbano de Jalisco y el Programa
Estatal de Desarrollo Urbano
La Ley de Desarrollo Urbano
83
define al desarrollo regional como el aprovechamiento ptimo
de las potencialidades de una regin mediante el proceso de crecimiento econmico y
evolucin social en un territorio determinado, donde se garantice el mejoramiento de la
calidad de vida de la poblacin, la preservacin del ambiente, as como la conservacin y
reproduccin de los recursos naturales.
El Captulo III de esta ley que se destina al Plan Regional de Desarrollo Urbano (Art. 62) dice
que ste plan es el conjunto de acciones definidas para promover el desarrollo sustentable de
los centros de poblacin y las reas de influencia comn que los delimitan. El plan se expide
para promover la accin coordinada de varios gobiernos municipales de la entidad, en acciones
prioritarias y estratgicas relacionadas con su desarrollo, vinculando los ordenamientos ecolgico
y territorial.
Actualmente, la Administracin estatal desde la instancia que tiene las atribuciones para la
planeacin del desarrollo en el Estado -el COPLADE- se defini un esquema de
regionalizacin estatal que sirvi como base para la elaboracin de los planes regionales, la
programacin y presupuestacin de la inversin estatal destinada al desarrollo.
El modelo de regionalizacin para J alisco est formado por 12 regiones y los principales
proyectos que considera son: la promocin de la costa, la ampliacin del mbito
microrregional de Guadalajara, la integracin del mbito regional de Chapala y la
consideracin de las regiones ms rezagadas, adems quedan salvaguardadas las fronteras de
las reas naturales protegidas. Las regiones estn conformadas de la siguiente manera:
1) Regin Norte: Municipios de Bolaos, Colotln, Chimaltitn, Huejucar,
Huejuquilla el Alto, Mezquitic, San Martn de Bolaos, Santa Mara de los
ngeles, Totatiche y Villa Guerrero.
2) Regin Altos-Norte: Municipios de Encarnacin de Daz, Lagos de Moreno,
Ojuelos de J alisco, San Diego de Alejandra, San J uan de los Lagos, Teocaltiche,
Unin de San Antonio y Villa Hidalgo.

83
Vase Gobierno del J alisco (2000).
208
CAPTULO DOS
3) Regin Altos-Sur: Municipios de Acatic, Arandas, J alostotitln, J ess Mara,
Mexticacn, San J ulin, San Miguel el Alto, Tepatitln de Morelos, Valle de
Guadalupe, Caadas de Obregn y Yahualica de Gonzlez Gallo.
4) Regin Cinega: Municipios de La Barca, Chapala, J amay, J ocotepec, Tuxcueca,
Ocotln, Poncitln, Tizapn el Alto, Tototln, Zapotln del Rey, Atotonilco el
Alto, Ayotln y Degollado.
5) Regin Sureste: Municipios de Concepcin de Buenos Aires, J ilotln de los
Dolores, Manuel M. Diguez, La Manzanilla de la Paz, Mazamitla, Pihuamo,
Quitupan, Tamazula de Gordiano, Tecalitln y Valle de J urez.
6) Regin Sur: Municipios de Amacueca, Atemajac de Brizuela, Atoyac, Ciudad
Guzmn, Gmez Faras, Sayula, Tapalpa, Techaluta de Montenegro, Teocuitatln
de Corona, Tolimn, Tonila, Tuxpan, San Gabriel, Zacoalco de Torres, Zapotiltic y
Zapotitln de Vadillo.
7) Regin Sierra de Amula: Municipios de Atengo, Chiquilistln, Ejutla, El Grullo,
J uchitln, El Limn, Tecolotln, Tenamaxtln, Tonaya, Tuxcacuesco y Unin de
Tula.
8) Regin Costa Norte: Municipios de Cabo Corrientes, Puerto Vallarta y Tomatln.
9) Regin Costa Sur: Municipios de Autln de Navarro, Casimiro Castillo,
Cihuatln, Cuautitln de Garca Barragn, La Huerta y Purificacin.
10) Regin Sierra Occidental: Municipios de Atenguillo, Ayutla, Cuatla,
Guachinango, Mascota, Mixtln, San Sebastin del Oeste y Talpa de Allende.
11) Regin Valles: Municipios de Ahualulco del Mercado, Amatitn, Ameca, Antonio
Escobedo, El Arenal, Cocula, Etzatln, Hostotipaquillo, Magdalena, San Marcos,
San Martn Hidalgo, Tala, Tequila, Teuchitln.
12) Regin Centro: Municipios de Acatln de J urez, Tlajomulco de Ziga, Villa
Corona, J uanacatln, El Salto, Zapotlanejo, Cuquo, Ixtlahuacn de los
Membrillos, Ixtlahuacn de Ro, San Cristbal de la Barranca, Guadalajara,
Tlaquepaque, Tonal y Zapopan.

209
CAPTULO DOS
7.7. Retos para la actual poltica urbana en Mxico
Siguiendo el anlisis histrico de las polticas urbanas en Mxico elaborado por Perl
84
, quien
adems hace una reflexin al respecto de la tarea pendiente del Estado en los temas de
planeacin, habla principalmente de la carencia de una visin integral del territorio y de una
poltica territorial en la que se refleje la dimensin territorial a los objetivos y medios para
lograr el desarrollo.
Por su parte, Ziccardi
85
habla de la falta de adaptacin de las prcticas de planeacin a las
transformaciones del territorio, que incluyen transformaciones en la economa, la sociedad y
la poltica, donde el principal objetivo de la planeacin sigue siendo producir normas urbanas
para ordenar fsicamente el territorio diferenciando zonas segn el uso del suelo. Sin
embargo, Iracheta
86
destaca principalmente la falta de una voluntad poltica para enfrentar los
problemas socio-espaciales, adems de la falta de conocimiento y comprensin de los
problemas desde el Estado y la burocratizacin de la planeacin urbana que la llev a
limitarse al cumplimiento del trmite relativo a la elaboracin de planes.

Algunos elementos que considero que se deben tener en cuenta para la actual poltica
territorial en Mxico -coincidiendo con las propuestas de estos autores-, son:

1. Disear instrumentos para una planeacin integral.
Tradicionalmente los instrumentos urbanos han sido diseados ms como normas para el uso
del suelo que para propiciar el desarrollo en los asentamientos humanos, de aqu la necesidad
de disear instrumentos y polticas de planeacin para el desarrollo integral y no solo
instrumentos enfocados al ordenamiento territorial. El desarrollo regional plantea una opcin
para introducir esta visin, y tambin se convierte en un mbito de actuacin propicio para el
instrumento de planeacin que propone esta tesis.

84
Perlo Cohen, M. (2000), pg. 329.
85
Ziccardi, A. (2003), pg. 134.
86
Iracheta Cenecorta, A. (1997), pg. XXX-XXXI.
210
CAPTULO DOS
2. Reorientar el papel del Estado.
Como dice Iracheta, la planeacin, promocin y conduccin del desarrollo urbano es una
funcin pblica, ya que es el Estado el nico con capacidad jurdica, poltica y tcnica y con
legitimidad, para llevar al cabo esta tarea (Iracheta Cenecorta, A., 1997:199). De aqu que el papel
del Estado debe reforzarse y promover una visin, no solamente urbana, sino tambin
territorial y de coordinacin intergubernamental.
La propuesta es que desde el Estado se promueva un planeacin socio-espacial que supere la
visin tradicional de la planeacin en Mxico, donde la funcin principal de la misma siempre
ha sido la ordenacin fsica que se traduce en la localizacin de los usos de suelo, la
infraestructura y el equipamiento.

3. Promover la participacin.
Rbora
87
hace una reflexin sobre la escasa capacidad de organizacin de la sociedad para
resolver sus problemas, que se mezcla con la poca capacidad para gobernar -responsabilidad y
recursos- por parte de los municipios por el fuerte centralismo econmico y poltico, dando
como resultado prcticas fuertemente arraigadas, y difciles de erradicar, como son el
corporativismo, el clientelismo, la corrupcin y el trfico de influencia e impunidad, por
mencionar algunos. Para lo que la autora propone que a medida que se consolide nuestra
democracia y se avance en la reforma integral del poder pblico, ser posible establecer
nuevas relaciones entre poderes, niveles de gobierno y ciudadana organizada.
En J alisco ha existido mayor tradicin de participacin en la planeacin urbana
principalmente en la Zona Metropolitana de Guadalajara, como son los Consejos de
Colaboracin, el Consejo Metropolitano, las juntas de vecinos, y en algunas comunidades las
organizaciones de base.

4. Pasar de una planeacin regulatoria a una planeacin operativa.
La planeacin responde, desde su diseo conceptual y tcnico, a un enfoque que ha variado
poco desde su institucionalizacin en Mxico en los aos setenta, con una visin regulatoria,
sectorializada, con poco espacio para la participacin y concertacin. Por contrario, el

87
Rbora Togno, A. (2000), pg. 122.
211
CAPTULO DOS
territorio y la sociedad han sufrido cambios radicales que ameritan un replanteamiento de los
instrumentos de planeacin.
Para ello propongo disear instrumentos de gestin que promuevan el trnsito de una
planeacin urbana reglamentaria a una operativa, que asegure un desarrollo sostenible e
incluyente y con una perspectiva del Desarrollo Humano.
Rbora
88
menciona algunos elementos que son necesario para esta transicin, principalmente
enfocada a la planeacin urbana, pero que tambin son aplicables a la planeacin para el
Desarrollo Humano:
Ser de carcter multisectorial, integrando y articulando los aportes de todos los
sectores de la Administracin pblica para constituirse en la dimensin territorial de
los programas gubernamentales de desarrollo.
Insertar sus propuestas de ordenamiento y acondicionamiento del territorio en
propuestas ms amplias de desarrollo.
Tener carcter estratgico, estableciendo orientaciones generales a mediano y largo
plazo que den respuesta a cuestiones crticas.
Ser flexible, para ajustarse permanentemente a las cambiantes circunstancias, en
contraste con la rgida planeacin tradicional, centrada en la regulacin.
Traducirse en la formulacin, evaluacin y realizacin de proyectos urbanos
estratgicos que la concreticen, estableciendo el qu, cunto, cundo y cmo hacer de
forma coordinada y concertada entre los diversos agentes urbanos involucrados.
Ser clara y transparente, para facilitar y encauzar el debate sistemtico de sus
propuestas.
Sustentarse en consensos construidos con la ciudadana, sobre la base de una amplia y
efectiva participacin ciudadana, que no consulta, comprometiendo a los gobiernos y a
la sociedad organizada en su realizacin.
Acotar en forma clara el papel del Estado en contraposicin del mercado y la sociedad
organizada.

88
Op. cit., pgs. 124 y 125.
212
CAPTULO DOS
5. La dimensin territorial tiene que integrarse como un componente central del Desarrollo
Humano.
Aunque la metodologa de planeacin ms utilizada en las polticas territoriales es la
planeacin urbana, la propuesta es reconocer la pluralidad y peculiaridades de las distintas
unidades territoriales del pas, su dinmica, sus diferencia, su distinto nivel de desarrollo y sus
desigualdades. Como lo dice Perl
89
, para desarrollar una poltica territorial con un enfoque
distinto comprensiva, integral, coherente, descentralizada, participativa, democrtica y
estratgica- y por lo tanto que demande instrumentos alternativos y demandando tambin
nuevos ordenamientos jurdicos y nuevas formas de gestin pblica.

89
Perlo Cohen, M. (2000), pgs. 329 y 330.
213
CAPTULO DOS
8. Los instrumentos de planificacin en Andaluca

8.1. La actividad planificadora de la Administracin pblica andaluza
El contenido de este apartado que corresponde a Andaluca sigue el mismo esquema que el
planteado para J alisco. Se describen los principales instrumentos de planificacin del mbito
de inters para esta tesis, que son los planes de ordenacin del territorio incluidos los planes
estratgicos y las Agendas 21-, sealando tambin su relacin con los planes de ordenacin
del territorio de la Comunidad Europea. Para el estudio de caso de Andaluca, enfatizo
adems los procesos de modernizacin de la actividad planificadora de la Administracin que
van en paralelo a los resultados de los instrumentos, considerando el funcionamiento de la
Administracin una fase importante para la instrumentacin del proceso que la tesis plantea.
En lo que respecta a la actividad planificadora en Andaluca hago una descripcin sobre el
sistema de planificacin de la Administracin pblica. Para este apartado tom como
referencia un documento realizado por el Centro de Estudios Andaluces
90
en el que se
describen los procedimientos que se utilizan en el mbito autonmico para el ejercicio de la
actividad planificadora en esta regin. En Andaluca no existe ningn tipo de marco jurdico
horizontal y sistemtico que concentre la actividad para el desarrollo. Pero existe un proceso
interesante que sirve de marco orientativo general de la accin poltica y jurdica autonmica,
y concretamente para la planificacin, cuya metodologa empleada establece, en primer lugar,
el marco jurdico competencial de cada sector; proceso que se ha denominado Segunda
Modernizacin de Andaluca. Este proceso nos permite reflexionar sobre la necesaria relacin
entre la poltica y la planificacin, destacando que la actividad planificadora se sita, tambin
para el caso de Andaluca, no slo dentro de la potestad reglamentaria de la Administracin
pblica, sino tambin dentro de la funcin de direccin poltica que caracteriza a los
gobiernos.
Para entender la planificacin en Andaluca es necesario reconocer el papel que el Parlamento
de la Comunidad Autnoma Andaluza (CAA) juega en el desempeo de esta potestad
administrativa y por tanto en el desarrollo de las polticas pblicas. Para el caso de los planes
instrumentados jurdicamente se rige bajo una potestad principalmente administrativa que
viene a encuadrarse de forma general en el Consejo de Gobierno de la CAA (art. 26 de la Ley
6/1983), aunque su aprobacin por medio de leyes depender generalmente del grado de

90
Centro de Estudios Andaluces (Junta de Andaluca) (2005).
214
CAPTULO DOS
apoyo poltico e institucional que, segn cada gobierno, necesite un determinado plan.
Tambin es necesario sealar la existencia en el mbito autonmico andaluz de una Comisin
Delegada de Asuntos Econmicos, cuya funcin es el impulso y coordinacin de planes y
programas econmicos, territoriales y sectoriales del Consejo de Gobierno (Decreto 480/2004,
de 7 de septiembre).
En cuanto al principio de subsidiariedad en la organizacin territorial
91
, la Constitucin
espaola seala que el Estado se organiza territorialmente en comunidades autnomas,
provincias y municipios, y la distribucin de funciones entre cada uno de estos rganos
territoriales se hace bajo el principio de competencia y no de jerarqua. De aqu que el
denominado principio de subsidiariedad, segn el cual lo que puede hacer la Administracin
ms cercana no debera hacerlo la ms alejada, se podra denominar tambin principio de
proximidad para enfatizar esta idea de acercamiento.

91
Pindado Snchez, F. (2000), pgs. 25-26.
215
CAPTULO DOS
8.2. La transformacin en la tradicin de la planificacin
En general, en Espaa se reconoce la necesidad de construir un Estado gestionador de
mltiples actividades y servicios, rompiendo con la visin tradicional de la planificacin
desde la Administracin que ha demostrado tener limitaciones, de ser muy rgida al prestar
ms atencin al producto que al proceso mismo, y tambin por su excesiva sectorializacin y
especializacin que tambin tiene efectos negativos y que se reflejan en la poca participacin
de los implicados.
Otro factor determinante que ha propiciado la transformacin de la Administracin, es la
necesidad de la reduccin del dficit pblico y la disminucin de los gastos gubernamentales.
Este proceso de transformacin, denominado reforma de la Administracin, se ha centrado en
los siguientes temas
92
:
- Eficacia, eficiencia y calidad de circuitos administrativos.
- Gestin de recursos humanos.
- Integracin de los servicios centrales e informacin.
- Productividad individual de los puestos de trabajo, ofimtica y correo electrnico.
- Descentralizacin territorial (en muchos casos desconcentracin).
- Mejora de los sistemas de ingresos, contabilidad y control de gestin.
- Gestin financiera, patrimonial y de recursos, etc.
- Procesos de decisin y sistemas de ayuda a la misma.
- Receptividad y atencin preferente a las relaciones con el ciudadano, considerado
como un cliente.
- Sistemas para mejorar el atractivo de la ciudad.
- Sistemas de gestin de actividades concertadas.
- Aspectos de descentralizacin funcional, etc.
Se buscan los siguientes objetivos
93
: 1) limitar el crecimiento (o incluso reducirlo) de la
Administracin pblica. 2) romper con el formalismo excesivo de la burocracia administrativa
y hacer ms permeable la maquinaria administrativa con respecto a los programas polticos y

92
93
216
CAPTULO DOS
las demandas de los ciudadanos. 3) gestionar ms eficientemente los servicios pblicos,
dotndolos de una direccin ms empresarial y crendoles un entorno de cuasi-mercado
para mejorar su productividad y resultados. 4) abrir nuevos cauces para que la opinin
ciudadana estuviera presente en la produccin y evolucin de los servicios y prestaciones
pblicas.
El proceso de reforma administrativa inicia en Espaa en el ao de 1982 y busca establecer un
esquema de trabajo basado en la presupuestacin por programas o de organizacin por
objetivos, segn lo cuenta Subirats
94
,

quien seala que en la base de esta propuesta est un
esquema de fijacin de objetivos, seleccin de alternativas, diseo de estrategias, eleccin de
indicadores de gestin y creacin de mecanismos de cuantificacin como medida de xito o
de consecucin del objetivo. La finalidad es obtener, a travs de estas tcnicas, una visin
global e integrada de las necesidades a mediano plazo pero tambin, y muy importante, para
generar una capacidad de responder a estas necesidades por parte de la Administracin
pblica. De esta perspectiva se reconoce que existe una gran resistencia por parte de la
Administracin pblica para introducir otro tipo de tcnicas presupuestarias y de gestin,
donde el esquema que suele utilizarse, el denominado ley-competencia-acto-control, donde es
irrelevante que se consiga el objetivo principal, fue una solucin racionalizadora que muchos
pases intentaron introducir en la Administracin, conocida como PPBS por su siglas en ingls
Planning Programming Budgeting System. Considerada por Subirats como un mero
nominalismo, que ha cambiado formalmente el presupuesto clsico o funcional separando la
actividad programadora y de planificacin de la actividad ordinaria, y generando un
distanciamiento entre los objetivos tericos y la filosofa de la planeacin en la
Administracin. La propuesta del autor va encaminada a una necesidad de afrontar la cuestin
administrativa desde una nueva manera de acercarse al objeto, y no tanto desde el paradigma
estructural-funcional.

94
Subirats, J . (1989), pgs. 36-39.
217
CAPTULO DOS
8.3. El nuevo paradigma de la Administracin pblica andaluza
En el documento publicado por la J unta de Andaluca en el ao 2003 titulado Estrategias y
Propuestas para la Segunda modernizacin de Andaluca
95
, propone que la primera cuestin
que debe plantearse a la hora de encarar un horizonte de modernizacin es reconocer que se
est enfrentando a un reto de naturaleza poltica.
De aqu que la modernizacin busque integrar una nueva estrategia que posicione a Andaluca
no slo en el mbito econmico, sino tambin en lo cultural e incluso en lo puramente
cotidiano, para lo cual fue necesario establecer una idea de sociedad deseada, de relaciones
por construir y la naturaleza de la satisfaccin humana a la que aspira la regin.
El documento define este proceso como la Segunda modernizacin de Andaluca cuyo
objetivo es un proceso de transformacin social, para lo cual es necesario comprender desde
otra manera a la ciudadana, por lo que se considera un proceso poltico que involucra a los
partidos, sus lderes y el conjunto de las instituciones. La propuesta es tambin reinventar la
poltica democrtica para que est ms cerca de las personas; tiene que ser ms sincera y
transparente para que la poblacin pueda hacerla suya, para que la asuman, la defiendan y la
reivindiquen como el instrumento del que disponen para alcanzar ms satisfaccin. Es
necesario, en fin, hacer que la democracia sea ms participativa para que no quede reducida a
un ejercicio de voto cada cuatro aos, sino que sea una forma de vida social para conseguir
que sea la ciudadana la que elabore la propia agenda de los problemas que deben ser puestos
en cuestin. Eso implica, adems, no slo un nuevo tipo de ciudadana sino tambin un nuevo
modelo de gobernante. Y hay que reinventar valores y una moral ciudadana generosa que
vincule sin marcha atrs el progreso material que lleva consigo la modernizacin, con que hay
que construir una sociedad ms justa y ms habitable para todos (Consejo Asesor para la Segunda
Modernizacin de Andaluca, 2003:32)

95
Consejo Asesor para la Segunda Modernizacin de Andaluca (2003).
218
CAPTULO DOS
8.4. El esquema de planificacin y el marco normativo
Partimos de que la planificacin consiste en el anlisis de las situaciones actuales, el
pronstico de futuros desarrollos y la formulacin previa de una ordenacin normativa, y que
su objetivo es lograr el equilibrio entre los distintos intereses y la coordinacin de diversas
actividades en un conjunto racionalmente ordenado de medidas, entrelazadas entre s para
constituir un proyecto coherente. De ese modo, la planificacin y el plan que contiene la
relacin entre la situacin de partida, el objetivo y los medios para alcanzarlo-, deben
caracterizarse por la complejidad, la conexin entre distintos elementos y por un elemento de
configuracin creativa de la realidad, y por la ordenacin contenida en los planes, la cual no
es una ordenacin abstracta, sino que parte de una determinada situacin y est condicionada
a su desarrollo posterior. Pero la racionalidad de la planificacin y del plan no reside slo en
su eficacia directiva, sino tambin, y sobre todo, en la configuracin de ambos como procesos
abiertos de presentacin y clarificacin de intereses.
Aunque el plan ya est aprobado, tiene que estar permanentemente abierto a nuevas
adaptaciones. Los planes representan formas irrenunciables de accin de la Administracin
moderna, hacen uso de todos los grados de intensidad que puede alcanzar la intervencin y
direccin administrativa, y pueden tener un carcter imperativo, inductivo o indicativo. En las
ltimas dcadas su significado ha crecido bajo el influjo europeo; por ejemplo, el derecho
ambiental europeo, obliga a los Estados miembros a la elaboracin de mltiples programas de
accin y de medidas, y la cooperacin administrativa en la Unin Europea no es concebible
sin la ayuda que los planes y programas prestan a la hora de ajustar y coordinar distintas
voces.
Desde el anlisis que realiz el Centro de Estudios Andaluces
96
, se destaca que desde la
perspectiva dogmtico-jurdica el planeamiento administrativo se ha estudiado sobre todo en
el mbito del derecho urbanstico y ordenacin del territorio, y ms tarde tambin en el
derecho administrativo ambiental. Pero no se ha llegado a elaborar una institucin jurdica
unitaria que pueda recoger el sector de la planificacin.
Hasta ahora la funcin de los planes sigue siendo que las decisiones de los rganos de
planificacin sean ms ordenadas, sistemticas y coherentes, pero, adems, los planes deben
exponer consideraciones conceptuales sobre un determinado mbito poltico y con ello abrir
un debate, y que se derivan en proyectos.

96
219
CAPTULO DOS
A continuacin presento un cuadro donde aparecen las Consejeras que forman la
Administracin en Andaluca y sus respectivos planes (cuadro 13).

Cuadro 13. Consejeras y planes en Andaluca
97

CONSEJERA

PLANES

Consejera de Turismo, Comercio y Deporte

Plan de Playas
Plan General de Turismo
Planes de Excelencia y Dinamizacin Turstica
Plan Andaluz de Orientacin Comercial
Consejera de Agricultura y Pesca

Plan Andaluz de Agricultura Ecolgica 2002-2006.
Direccin General de Agricultura Ecolgica.
Plan General de Modernizacin del Sector Pesquero
1997-2006. DG de Pesca y Acuicultura.
Consejera de Salud

III Plan Andaluz de Salud 2003-2006
Plan Integral de Diabetes de Andaluca 2003-2007
Plan Integral de Salud Mental de Andaluca 2003-
2007
Consejera de Empleo

Plan Andaluz de Prevencin de Riesgos Laborales
Consejera de Cultura

Plan Estratgico de la Cultura en Andaluca (en fase
de elaboracin).
Consejera de Educacin

Plan de Fomento del Plurilingismo en Andaluca
2005-2008
Plan Andaluz de educacin para la cultura de paz y no
violencia 2001-2010
Consejera de Medio Ambiente Planes de Ordenacin de Recursos Naturales
Plan de Medio Ambiente de Andaluca 2004-2010
Consejera de Economa y Hacienda Plan Econmico Andaluca Siglo XXI 2002-2005
Plan Estadstico de Andaluca 2003-2006
Consejera de Igualdad y Bienestar Social Plan Andaluz para la Inclusin Social. Direccin
General de Servicios Sociales e Inclusin.
Plan Andaluz sobre Drogas y Adicciones. Direccin
General para las Drogodependencias y Adicciones.
Plan Integral de la J uventud (en proceso). Instituto
Andaluz de la J uventud.
Consejera de J usticia y Administracin
Pblica

Plan de Infraestructuras Judiciales
Plan Director de Organizacin de Calidad de los
Servicios
Consejera de Obras Pblicas y Transportes Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca
(POTA).
Consejera de Innovacin, Ciencia y Empresa

I Plan de Innovacin y Modernizacin de Andaluca
(PIMA)
Plan Energtico de Andaluca 2003-2006. (extinta
Consejera de Empleo y Desarrollo Tecnolgico)
Consejera de Gobernacin

II Plan Integral para la Inmigracin en Andaluca
2005-2009 (en elaboracin)

97
220
CAPTULO DOS
9. Planificacin territorial en Andaluca

9.1. La perspectiva europea de ordenacin del territorio
Como referencia a la planificacin territorial en Espaa, y en especfico para Andaluca, se
siguen los lineamientos establecidos en el Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca
(POTA)
98
, los cuales se desprenden y se relacionan directamente con la perspectiva europea de
ordenacin del territorio y explican algunas de las actuaciones y decisiones definidas en los
instrumentos de planificacin en esta regin.
Como referencia de las actuaciones que vienen desde la perspectiva europea, est el
documento de Perspectiva Europea de Ordenacin del Territorio (PEOT)
99
, que fue el
resultado del trabajo realizado por el Comit de Desarrollo Espacial conformado por los
ministros responsables de Ordenacin del Territorio de la Unin Europea, quienes se han
reunido desde 1989 para tratar temas sobre el papel de la ordenacin del territorio en la
construccin de Europa, y en donde la Administracin espaola est participando activamente
poniendo en marcha un conjunto de mecanismos de coordinacin con los responsables
polticos y tcnicos de Ordenacin del Territorio de las Comunidades Autnomas. El PEOT
tiene como finalidad dotar a las diferentes Presidencias que conforman el Comit de una
estrategia multisectorial e integrada orientada al desarrollo territorial de la Unin Europea, y
de promover el desarrollo de la cooperacin transnacional como va para superar
determinadas diferencias interregionales.
El PEOT persigue tres metas fundamentales: a) la cohesin econmica y social; b) el
desarrollo sostenible, y c) la competitividad del territorio europeo. Tres metas que tienen
significado poltico diferente, destacando la importancia de la interaccin de las tres, donde se
busca que la cohesin promueva el equilibrio; el desarrollo sostenible lleve a la proteccin; y
la competitividad territorial se entienda como desarrollo. Ninguno de los tres fines se puede
favorecer de manera independiente, ya que exclusivamente desarrollo lleva a la victoria del
ms fuerte; equilibrio hace al dbil ms dependiente y debilita al fuerte; y proteccin de
manera aislada entraa el riesgo del estancamiento. Por esto una ordenacin del territorio
concentrada en uno solo de estos objetivos perdera la finalidad de promover el desarrollo

98
Consejera de Obras Pblicas y Transportes (J unta de Andaluca) (1999), pg. 11.
99
Comisin de las Comunidades Europeas (1997).
221
CAPTULO DOS
territorial eficaz, equilibrado y armonioso; esto implica progresar hacia una mejor integracin
entre las polticas sectoriales que influyen en el territorio.
La razn de ser de la PEOT es permear una visin del enfoque territorial que busque el
equilibrio entre competencia y cooperacin, buscando un nivel de competitividad ptimo que
aumente tambin la cohesin econmica y social.
El enfoque territorial a nivel europeo segn el PEOT va ms all de determinar los objetivos
solamente desde el punto de vista territorial, trata tambin de cuestiones de carcter poltico.
Parte de la fortaleza que genera la diversidad y complejidad del mbito territorial europeo, por
lo que su objetivo es contribuir a la preparacin de una estrategia integrada, multisectorial e
indicativa para el desarrollo territorial. El PEOT propone un marco, una metodologa y un
proceso para la aplicacin integrada de sus orientaciones temticas.
Estas orientaciones se reflejan en tres esferas de actividad: a) un sistema urbano equilibrado y
policntrico; b) igualdad de acceso a las infraestructuras y al conocimiento; c) gestin
prudente y desarrollo del patrimonio natural y cultural.
La propuesta novedosa del PEOT es conjuntar dos enfoques: el primero tiene que ver con la
importancia de integrar una nueva dimensin de la gestin de las polticas sectoriales
integrndolas en su contexto territorial y reconociendo sus interacciones; el segundo tiene que
ver con el diseo de un marco de integracin territorial que tenga en cuenta la cooperacin
entre los distintos niveles de organizacin poltica y espacial de Europa.
La estructura del PEOT est formada por tres grandes apartados los cuales considero
fundamentales para la propuesta del instrumento de planeacin para el Desarrollo Humano
como lo explicar en el captulo tres de la propuesta de la tesis. El PEOT tiene un primer
apartado que se refiere a los aspectos territoriales donde analiza las fuerzas que determinan el
desarrollo territorial de Europa a largo plazo y trata de identificar las principales fortalezas y
debilidades, as como oportunidades y amenazas ms significativas (DAFO), junto con una
evaluacin del impacto de las polticas comunitarias desde el punto de vista territorial,
considerando adems esta etapa en constante revisin y actualizacin. Una segunda parte est
conformada por los objetivos y opciones polticas para el territorio europeo, que consta en la
seleccin de un nmero limitado de objetivos polticos agrupados segn los tres elementos
definidos como prioritarios (equilibrio, proteccin y desarrollo). Y la tercera parte del PEOT
es la puesta en prctica de la perspectiva europea de ordenacin del territorio, que se define
como un proceso que requiere de una aplicacin por quienes la van a aplicar.
222
CAPTULO DOS
Otro de los grandes temas del PEOT que quiero destacar es la importancia en la promocin de
la cooperacin, que busca la identificacin de socios potenciales con quien compartir la
responsabilidad, que se definan reglas y modalidades de asociacin conforme a las
legislaciones y particularidades de cada pas. El desarrollo de la cooperacin se convierte en
un mtodo de trabajo y en medio de accin, que tambin promueve cambios institucionales y
organizativos en el seno de las Administraciones pblicas con responsabilidades territoriales.
Mireia Belil
100
hace una reflexin sobre la situacin en la que se encuentra el planeamiento,
especficamente el sistema urbano europeo, y destaca como principales tendencias los
procesos de mundializacin, la construccin del espacio europeo, el desarrollo de sistemas de
transporte y tecnologas de la informacin y comunicacin, los procesos de metropolizacin,
la variabilidad de comportamientos, y la consolidacin de la llamada sociedad del riesgo y de
la incertidumbre.
Esto ha llevado a Belil
101
a afirmar que el actual modelo de planificacin racional y jerrquico
no se adapta bien a estas circunstancias; por lo tanto, el urbanismo ha pasado a requerir de una
planificacin ms estratgica pero con algunas diferencias ms flexible, ms regional y
territorial, sin olvidar lo econmico y social-, que busca nuevos instrumentos. De aqu que las
reas urbanas europeas han tendido a desarrollar planes que no son ni un plan estratgico ni
un plan de ordenacin, sino una estrategia territorial de desarrollo centrada en la definicin de
grandes objetivos, la consolidacin de prioridades y la estructuracin de algunos elementos de
gestin, entre ellos, los planes territoriales o de desarrollo que defienden la implementacin
de los objetivos y prioridades y dan algunas indicaciones sobre cmo se ordenan los distintos
espacios metropolitanos.
Carbonell Llovera
102
, habla en su artculo sobre la influencia europea en las reas
metropolitanas y la planificacin territorial- en Espaa, que en la poca de los 80 y los 90 se
conform un cuerpo de polticas de la Unin Europea cuyos impactos espaciales dentro del
territorio fueron muy significativos y en ocasiones contradictorias. Por ejemplo, habla de que
por un lado se crearon polticas como la formacin de un Mercado nico Europeo o la Unin
Econmica y Monetaria, que tuvieron efectos notablemente desiguales en la economa del
espacio europeo, y por otro lado, iniciativas como el Fondo Europeo de Desarrollo Regional o
el establecimiento de redes trans-europeas, que buscan promover y gestionar el desarrollo

100
Belil, M. (2003), pg. 22.
101
Op. cit., pgs. 25-26.
102
Carbonell Llovera, F. (2006), pg. 27.
223
CAPTULO DOS
equilibrado del territorio. Como crtica a esta situacin y como reaccin ante una poltica
territorial reactiva que a medida que los impactos territoriales negativos eran evidentes se
contrarrestaban con otras polticas ms positivas o ms dirigidas-, se form el Consejo
Informal de Ministros de Ordenacin del Territorio que aprob en l999 la Estrategia
Territorial Europea (ETE)
103
.
La Estrategia Territorial Europea (ETE), adoptada en mayo de 1999 por los Ministros de los
Quince encargados de la ordenacin del territorio, defini unos modelos y objetivos
territoriales comunes para el desarrollo futuro del territorio de la Unin Europea. En dicha
Estrategia las polticas de desarrollo territorial pretenden conseguir un desarrollo equilibrado
y sostenible del territorio, con tres objetivos fundamentales: a) cohesin econmica y social;
b) conservacin y gestin de los recursos naturales y del patrimonio cultural; c)
competitividad ms equilibrada del territorio europeo. Y se basa en tres principios directores:
1) el desarrollo de un sistema urbano equilibrado y policntrico y una nueva relacin ciudad-
campo; 2) la garanta de una igualdad de acceso a las infraestructuras del saber; y 3) el
desarrollo sostenible, la gestin inteligente y la conservacin de la naturaleza y el patrimonio
cultural. (Comisin de las Comunidades Europeas, 1999:11)
El documento introduce tambin la importancia del enfoque territorial y la nueva dimensin
de ste en la poltica europea, ofrece la posibilidad de superar la perspectiva de las polticas
sectoriales para observar la situacin global del territorio europeo y tener en cuenta tambin
las oportunidades de desarrollo que se presentan. Las nuevas formas de colaboracin
propuestas por la ETE contribuirn a que en el futuro las distintas polticas sectoriales que
afectan a un mismo territorio, que hasta ahora actuaban de forma independiente, se
establezcan de forma cooperativa (Comisin de las Comunidades Europeas, 1999:8).
La ETE es un documento jurdicamente no vinculante, pero constituye un marco poltico para
mejorar la cooperacin entre las distintas polticas comunitarias que tienen efectos
territoriales, y deja clara que la ordenacin del territorio puede contribuir de forma decisiva al
logro del objetivo de la cohesin econmica y social.
Otro de los documentos de la Unin Europea que han marcado la perspectiva en el desarrollo
urbano, es el Marco de Actuacin para el Desarrollo Urbano Sostenible en la Unin
Europea
104
cuya intencin es examinar las polticas de la UE desde el punto de vista de su
repercusin en las ciudades y de aumentar la integracin de las polticas a nivel urbano. De

103
Comisin de las Comunidades Europeas (1999).
104
Unin Europea (1998).
224
CAPTULO DOS
esta manera el documento seala el marco de actuacin de la UE para el desarrollo urbano
sostenible que va orientado a coordinar la intervencin comunitaria en los problemas urbanos.
Para ello define cuatro grandes objetivos: 1) acrecentar la prosperidad econmica y el empleo
en las pequeas y grandes ciudades; 2) fomentar la igualdad, la integracin social y la
regeneracin en las zonas urbanas; 3) proteger y mejorar el medio ambiente urbano: hacia una
sostenibilidad local y mundial; y 4) contribuir a un buen gobierno urbano y a la participacin
ciudadana.

225
CAPTULO DOS
9.2. Planeamiento urbanstico y ordenacin del territorio en Espaa
El planeamiento urbanstico se puede definir como el conjunto de prcticas polticas,
tcnicas y administrativas para la ordenacin urbana y territorial, histricamente orientadas al
intento de resolucin de problemas de naturaleza fsica de la ciudad existente y a la
ordenacin de su crecimiento en el marco de un territorio pretendidamente equilibrado-; ha
demostrado tradicionalmente ser un instrumento eficiente para el proyecto de ciudad, pero en
la actualidad parece estar en controversia (Font, A., 2003:207).
Aun as, el Plan General de Ordenacin Urbana (PGOU), se sigue considerando como el
instrumento urbanstico por excelencia el cual tiene como objetivo definir los usos del suelo
y las principales vas de comunicacin interna y externa del municipio. Los PGOU se
complementan adems por los Planes de Actuacin Urbanstica, que son una programacin
diferida en el tiempo, un instrumento de flexibilizacin del planeamiento para que ste pueda
irse adaptando a los cambios de coyuntura (Pascual Esteve, J . M., 1999:109).
El PGOU es un tipo de plan al que se le debe reconocer una larga trayectoria histrica
planos de fundacin, planos geomtricos, planos de alineaciones, proyectos de ensanche, etc.-
, la cual ha ido configurando y perfilando un instrumento bastante estable y, pese a mejoras
siempre posibles, bastante perfeccionado (Esteban Noguera, J., La ordenacin urbanstica, 2003:44).
La ideologa detrs de este planeamiento urbanstico, la aborda Font
105
describindolo como
un instrumento que responde a un planeamiento racional-comprehensivo, encargado de la
deteccin y el diagnstico de los problemas, de la evaluacin y el dimensionado de las
necesidades en relacin con unos patrones o estndares establecidos y de la determinacin de
alternativas y soluciones para la superacin de los problemas y para el establecimiento de las
lneas generales de su desarrollo. Lo que se traduce en la concrecin normativa de unas reglas
de juego y de un programa de actuacin para ordenar espacial, temporal y cuantitativamente
las acciones de los agentes pblicos y privados que intervienen en la construccin de la
ciudad.
Existen tambin los planes de ordenacin urbanstica municipal, que han tenido diferentes
enfoques a lo largo del tiempo y que han sido objeto de diverso grado de valoracin segn las
pocas: desde ser considerados instrumentos fundamentales del cambio social, hasta
considerarlos monstruos burocrticos y motivo de impedimentos de la verdadera mejora de la
ciudad (Esteban Noguera, La ordenacin urbanstica, 2003:345).

105
Font, A. (2003), pgs. 211-212.
226
CAPTULO DOS
En el contexto legal del planeamiento territorial, las figuras de planeamiento se han previsto
en las sucesivas leyes urbansticas desde la primera ley del suelo de 1956 (ver cuadro 14). Por
lo que, para analizar la naturaleza y los problemas del planeamiento urbanstico es necesario
hacer referencia al marco legislativo en tanto que es ste el que proporciona los instrumentos
concretos y acota las capacidades de accin para operar en el espacio de la ciudad (Esteban
Noguera, J ., La ordenacin urbanstica, 2003:13).

Cuadro 14. Instrumentos de planificacin territorial
106
AO INSTRUMENTO
1956 Plan nacional de urbanismo Planes generales plurimunicipales de
ordenacin urbanstica
1975 Planes provinciales
Plan nacional de ordenacin
Planes directores territoriales de
coordinacin
Planes especiales
1990 Planes directores de coordinacin
2000 Planes directores (proyecto)

Segn Acosta y Burraco
107
, la historia de la ordenacin urbanstica como disciplina es
relativamente breve, pero ha generado una abundante terminologa especializada de carcter
jurdico-tcnico, y consideran que a partir de 1956 el urbanismo se consolid como funcin
pblica en Espaa. Pero no sucede lo mismo con la ordenacin del territorio, que tiene un
bagaje conceptual menos consolidado y reconocido. Siguiendo el libro publicado por estos
autores hago referencia a los principales instrumentos de planeacin y ordenacin del
territorio en Espaa y principalmente los de la Comunidad Autnoma de Andaluca.

Legislacin
La Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana de 1956 es la legislacin que regula
las actividades de planeamiento urbanstico del territorio y su gestin, donde por primera vez
se codifican todas las reglas del urbanismo y se considera como funcin pblica. Esta misma
ley en 1975 es reformada con innovaciones importantes, y se sustituye por la ley sobre
Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo en 1990. Esta ley marca un

106
Esteban Noguera, J. (2003), Perspectivas para la ordenacin territorial, pg. 71.
107
Acosta Bono, G. y M. Burraco Barrera (1998), pg. 11.
227
CAPTULO DOS
periodo novedoso porque establece el reparto territorial y competencial de las distintas
instancias de poder. Despus apareci un Texto Refundido (LS92) que marcar la pauta de la
legislacin urbanstica vigente; pero el marco legislativo se complementa con la aparicin de
la Ley 7/1997 de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y Ordenacin Urbana. Esta va
a afectar directamente a la legislacin urbanstica autonmica, en general, y en Andaluca
provoca la promulgacin de la Ley 1/1997, por la que se adoptan con carcter urgente y
transitorio disposiciones en materia de rgimen de suelo y ordenacin urbana (legislacin
autonmica). En cuanto a la legislacin urbanstica autonmica a partir de la Constitucin de
1978, distribuye la competencia entre el poder central y las 17 Comunidades Autnomas en
materia de urbanismo, vivienda y ordenacin del territorio. Para el caso de Andaluca, el
Estatuto de Autonoma (art. 13.8) asume como competencias exclusivas la ordenacin del
territorio y el urbanismo, contando a partir de ese momento con la potestad legislativa, y
por supuesto reglamentaria. (Acosta, G., y M. Burraco, 1998:21-22).
La Constitucin Espaola distingue dos funciones para la ordenacin fsica: la ordenacin del
territorio y el urbanismo, y las distintas Comunidades Autnomas tienen competencias en
ambas materias. La Ley 1/1994 de Ordenacin del Territorio de Andaluca es la que redefine
el sistema de planeamiento territorial.
La legislacin sectorial se define como el conjunto de disposiciones de carcter legal o
reglamentario, del Estado y de la Comunidad Autnoma, que tiene incidencia en el espacio
fsico, a su vez regulado por la legislacin urbanstica y de ordenacin del territorio. Dentro
de sta se considera el plan, como expresin ms significativa de los contenidos operativos
de orden territorial y urbanstico, se configura como el instrumento clave del proceso de
coordinacin de actuaciones y compatibilizacin de mbitos competenciales, previndose
durante su tramitacin mecanismos y tcnicas jurdico-administrativas con la finalidad de
resolver los posibles conflictos competenciales y sustantivos (Acosta, G, y M. Burraco, 1998:22).

228
CAPTULO DOS
9.3. Instrumentos de ordenacin urbanstica en Espaa
El sistema de planeamiento urbanstico se desarrolla en el marco de un sistema articulado de
planes. Este sistema est compuesto por un conjunto de instrumentos de planeamiento,
interrelacionados y organizados en base a los principios de jerarqua, dependencia y
vinculacin. El sistema admite diversas clasificaciones segn la distinta perspectiva que se
adopte; Acosta y Burraco proponen la siguiente
108
:
a) Por razn de su contenido y funcin urbanstica:
Planes territoriales, directivos del resto del sistema Plan Nacional de
Ordenacin (PNO) y Planes Directores Territoriales de Coordinacin (PDTC),
que en el caso de Andaluca ha tenido un desarrollo normativo propio en la
Ley de Ordenacin del Territorio de Andaluca, redefiniendo el sistema de
planeamiento territorial.
Planeamiento general, de ordenacin bsica e integral del territorio municipal:
Plan General Municipal (PGM), Normas Subsidiarias Municipales (NSM)
Planeamiento de desarrollo del planeamiento general: Programa de Actuacin
Urbanstica (PAU), Planes Parciales (PP), Planes Especiales (PE) y Estudios de
Detalle (ED).
b) Por razn de su mbito territorial:
Planes supramunicipales
Planes municipales

Para Noguera
109
la ordenacin urbanstica se concreta mediante una serie de instrumentos los
mismos pero su esquema es distinto al anterior-, cuyo contenido y alcance estn determinados
por la legislacin. A continuacin los menciono:
- Instrumentos de ordenacin general del municipio
Adems del Plan General de Ordenacin Urbana, la L75 (Ley del Suelo) defini otros
instrumentos, como las normas subsidiarias municipales de planeamiento y las
delimitaciones de suelo urbano, que eran de formulacin y gestin ms sencillas que

108
Op.cit., pgs. 24 y 25.
109
Esteban Noguera, J. (2003), La ordenacin urbanstica: conceptos, herramientas y prcticas, pgs. 57-60.
229
CAPTULO DOS
los planes generales, y que se prevea que fuesen utilizados en los municipios de
menor complejidad urbanstica y de capacidad tcnica ms limitada. La diferencia ms
sustancial entre los planes generales y las normas subsidiarias es que stas no tienen el
requerimiento de formular un programa de actuacin.
- Instrumentos de ordenacin de mbitos superiores
Para mbitos ms amplios que el plan general, la L75 defini los planes directores de
coordinacin, que han sido muy poco utilizados y que se pueden considerar como un
instrumento de ordenacin de escala territorial.
- Instrumentos de desarrollo de la ordenacin urbanstica
Como instrumentos de desarrollo de la ordenacin urbanstica del plan general, la
legislacin defini los planes parciales y los planes especiales de reforma interior o de
mejora urbana.
Los planes parciales tienen por finalidad determinar la ordenacin de las reas de
extensin de la ciudad, es decir, de las zonas donde se produce la urbanizacin del
suelo exterior que se incorpora al rea urbana existente. Los instrumentos con un
cometido similar de definicin precisa de la ordenacin urbanstica en el suelo urbano,
son los planes especiales de reforma interior o de mejora urbana, que se deben
distinguir del resto de planes especiales, hasta el punto que tendran una definicin
conceptualmente ms adecuada si se denominaran planes parciales de reforma,
mientras que los planes parciales podran completar su denominacin llamndose
planes parciales de extensin.
Los Planes Parciales
110
han sido calificados como figuras del planeamiento de tipo
operativo o de actuacin. Refirindose en ambos casos a su carcter de
instrumento activo e inmediato, destinado a ordenar en detalle un rea habitualmente
homognea y de tamao reducido que se ha de urbanizar y edificar en un plazo
relativamente breve para incorporarse a la ciudad. Es el Plan Parcial el que configura
definitivamente la red de espacios pblicos la trama urbana-, el sistema de espacios
edificables la disposicin y geometra de las manzanas-, el destino detallado de cada
suelo los usos pormenorizados-, y, finalmente, las caractersticas tipolgicas y los
parmetros dimensionales bsicos de la edificacin las ordenanzas de edificacin-.

110
Lpez de Lucio, R. (1999), pgs. 159-160.
230
CAPTULO DOS
Los Planes Parciales son los que realmente construyen el espacio fsico de la ciudad,
su forma tangible.
- Instrumentos de ordenacin especial
El resto de planes, planes especiales propiamente dichos, son instrumentos de
contenido y alcance normativo abierto, adaptables a cualquier otro objetivo especfico
de ordenacin urbanstica, excluido el desarrollo urbanstico de sectores de suelo
urbanizable o de suelo urbano.
- Instrumentos de determinaciones de detalle
Los estudios de detalle, tienen un alcance limitado a la precisin de detalles de la
ordenacin que pueden referirse bsicamente a las alineaciones y rasantes de las calles
y a la composicin volumtrica de la edificacin.
Est claro que todos los instrumentos sealados son importantes, pero el planeamiento
territorial, como lo seala J uli Esteban
111
, es el nico que puede expresar de forma sinttica el
proyecto de territorio que debera haber detrs de una poltica territorial coherente.

Caractersticas de los planes urbansticos y planes territoriales
Para Pascual
112
los tres aspectos que componen las tendencias emergentes en el desarrollo
integral de territorios son: la planificacin estratgica como elemento de definicin de los
grandes sistemas; la planificacin urbanstica pensada cada vez ms como definicin de
espacios y criterios para asegurar el inters pblico de las actividades sobre el suelo, el alero y
el subsuelo urbanos; y, finalmente, la creciente aparicin de los sistemas de urbanismo
concertado entre los sectores pblico y privado.
Segn J uli Esteban Noguera
113
los planes urbansticos, los planes territoriales y tambin los
planes estratgicos tienen como objetivo comn el proyecto del espacio social, pero desde
enfoques diferentes. Subrayando que no son instrumentos sustitutivos los unos de los otros,
sino compatibles y complementarios. Pero aun as, hace una diferenciacin entre los planes
territoriales y los urbansticos
114
:

111
Esteban Noguera, J. (2003), La ordenacin urbanstica: conceptos, herramientas y prcticas, pg. 79.
112
113
114
Op. cit, pgs. 47 y 50.
231
CAPTULO DOS
El plan territorial: es un instrumento de escala superior, que tiene por objeto regular
las acciones en una extensin amplia del territorio, y dar pautas para los planes
urbansticos de los municipios comprendidos en su mbito.
Los planes territoriales, sin perder su objetivo coordinador de las diversas actuaciones
en un espacio amplio, deberan ser unos instrumentos ms giles, ms abiertos y
tambin ms selectivos en su contenido.
Los planes urbansticos: son los que tienen una mayor trayectoria histrica y una
metodologa ms sedimentada. Son los planes que estn directamente encaminados a
ordenar la ciudad, o ms genricamente el espacio urbano. Son instrumentos que
desde el siglo XIX han estado regulados por legislacin especfica.
Son asimismo instrumentos de efectos directos sobre el destino del suelo y de sus
posibilidades de utilizacin por los entes privados; son, por tanto, instrumentos
imprescindibles para cualquier accin de desarrollo urbano, incluso para acciones tan
elementales como la edificacin de los solares.

232
CAPTULO DOS
9.4. La ordenacin del territorio en Andaluca
La Consejera de Obras Pblica y Transportes es desde la J unta de Andaluca
115
quien se
encarga de los temas de ordenacin del territorio. Dentro de sus atribuciones, a esta
Consejera le corresponde definir los conceptos bsicos de la ordenacin del territorio, los
principios de la poltica territorial, el sistema de planeamiento territorial, as como la
elaboracin del Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca (POTA).
Los rganos de ordenacin del territorio y urbanismo de la J unta de Andaluca son
116
: Consejo
de Gobierno, Consejero de Obras Pblicas y Transportes, Comisin de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo de Andaluca, Director General de Ordenacin del Territorio y
Urbanismo, Comisiones Provinciales de Ordenacin del Territorio y Urbanismo y Delegados
Provinciales de Obras Pblicas y Transportes.
La visin de la ordenacin del territorio para Andaluca reconoce el carcter transdiciplinar y
horizontal y que requiere de una visin de la planificacin integral (territorial, urbanstica,
econmica y ambiental) y de una coordinacin cooperativa. Y define como principios de la
poltica el reconocer la planificacin como expresin de la voluntad de intervencin, la
coordinacin con otras polticas y administraciones y la cooperacin para el desarrollo junto
con la participacin de la sociedad.
Acosta y Burraco definen a la planificacin desde una perspectiva pblica y administrativa
como una forma especfica de manifestacin de voluntad y actuacin de los poderes pblicos
que pretende, gracias a la coordinacin de determinadas medidas, dirigir procesos y toma de
decisiones mediante la incidencia en la libertad de decisin de los destinatarios. En su origen,
la planificacin esta asociada al plano (expresin grfica de reconocimiento de una realidad
fsica concreta), para adquirir con posterioridad un significado propositivo general de
ordenacin voluntaria (Acosta, G., y M. Burraco, 1998:81).
Anterior a la Ley del Suelo y a la Constitucin de 1978, el tema de la ordenacin del
territorio y el urbanismo no eran tratados como materias distintas, pero a partir de la creacin
de la figura del Plan Director Territorial de Coordinacin (PDTC) el objetivo fue hacer
converger las lneas de la planificacin econmica con la ordenacin fsica a escala
comarca/regional.

115
Tal como se recoge en la pgina web oficial de la Consejera de Obras Pblicas y Transportes.
116
233
CAPTULO DOS
El tema de la ordenacin del territorio tambin responde a atribuciones de las comunidades
autnomas, por lo que casi todas las comunidades han promulgado una legislacin territorial
propia, y han establecido un sistema de planeamiento territorial. En el caso de Andaluca la
Ley de Ordenacin del Territorio de la Comunidad Autnoma de Andaluca (LOTA),
publicada en 1994, establece los lineamientos jurdicos de la ordenacin del territorio.
La LOTA, en las Disposiciones Generales define como objeto la regulacin de los
instrumentos y procedimientos necesarios para el ejercicio por la J unta de Andaluca de su
competencia en ordenacin del territorio. Y establece que las Administraciones pblicas han
de regirse por los principios de planificacin, participacin, cooperacin y coordinacin, y
que su aplicacin debe garantizar los instrumentos y procedimientos de la poltica territorial.
La Ley debe regir la accin poltica y administrativa en esta materia, definiendo los objetivos,
principios, instrumentos y procedimientos para su ejercicio efectivo. Los objetivos especficos
de la ordenacin del territorio, de acuerdo con esta Ley, son la articulacin territorial interna
y con el exterior de la Comunidad Autnoma y la distribucin geogrfica de las actividades y
de los usos del suelo, armonizada con el desarrollo econmico, las potencialidades existentes
en el territorio y la proteccin de la naturaleza y del patrimonio histrico; todo ello con el fin
de conseguir la plena cohesin e integracin de la Comunidad Autnoma, su desarrollo
equilibrado y, en definitiva, la mejora de las condiciones de bienestar y calidad de vida de sus
habitantes.
117

La ley propone dos instrumentos: 1) el Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca y 2)
los Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional. Los Planes de Ordenacin del
Territorio de mbito subregional abordan la ordenacin del territorio por zonas: de montaa,
litoral, reas metropolitanas o campias. En ellos se establecen los elementos bsicos para la
organizacin y estructura del territorio en su mbito, siendo el marco de referencia territorial
para el desarrollo y coordinacin de las polticas, planes, programas y proyectos de las
Administraciones y entidades pblicas as como para las actividades de los particulares. Y que
se complemente mediante la incorporacin de otras actividades de planificacin de la J unta de
Andaluca, a las que se otorga la consideracin de Planes de Incidencia en la Ordenacin del
Territorio (PIOT)
118
, cuyos contenidos se refieren a la expresin territorial del anlisis y
diagnstico del sector, la especificacin de los objetivos territoriales y la justificacin de la

117
Tal como se recoge en la pgina web oficial de la J unta de Andaluca.
118
234
CAPTULO DOS
coherencia de sus contenidos con las determinaciones de los planes de ordenacin del
territorio.
A manera de esquema (ver esquema 5) la Ley 1/1994 de Ordenacin del Territorio de la
Comunidad Autnoma de Andaluca, establece un marco para la actuacin pblica, basado en
los principios de la planificacin, la participacin, la coordinacin y la cooperacin, y avanza
la necesidad de lograr un modelo territorial basado en la articulacin y cohesin interna, la
insercin plena en el espacio europeo y un desarrollo socioeconmico equilibrado social y
ambientalmente.

Esquema 5. Sistema de planeamiento en Andaluca
119

El sistema de planeamiento territorial de Andaluca
Plan de ordenacin del territorio
de Andaluca (art. 6 a 9 LOTA)
Planes de ordenacin del
territorio subregionales (art. 10
16 LOTA)
Planes con incidencia en la
ordenacin del territorio (art. 17 a
19 y Anexo 1 LOTA)

119

Aglomeracin urbana de Cadiz Plan Director de Infraestructuras de
Andaluca Comarca del Campo de Gibraltar
Aglomeracin urbana de Granada Plan de Carreteras
Aglomeracin urbana de Sevilla Planes de Ordenacin de Recursos
Naturales Aglomeracin urbana de Mlaga
Sierra de Segura Etc.
Poniente Almeriense
Costa Noroeste de Cdiz
Planeamiento
urbanstico
general
Afecciones
territoriales segn
legislacin
sectorial
235
CAPTULO DOS
Es importante destacar que en Andaluca, desde sus Bases para la Ordenacin del Territorio
de 1990, se considera que el sistema territorial se compone a su vez de tres subsistemas:
urbano-relacional, socio-productivo y fsico-ambiental (esquema 6).
Esquema 6. Sistema territorial en Andaluca
120

Sistema fsico-ambiental
Recursos naturales
Recursos biolgicos
Recursos culturales
Espacios de valor natural-
cultural
Niveles de calidad ambiental

120
Acosta Bono G. y M. Burraco Barrera (1998), pg. 89.
Sistema urbano-relacional
Sistema de ciudades (ncleos
urbanos y sus funciones)
(estructuras urbanas y
articulacin del territorio)
Sistema de transporte y
comunicaciones (funciones y
modos de los sistemas de
transportes y comunicaciones)
(redes infraestructurales
estructuralmente)
Equipamientos y servicios
supramunicipales
Sistema socio-productivo
Centros de produccin y
distribucin
Sectores de actividad
econmica
Actividades productivas y
usos del suelo
Tejido empresarial
Sistema territorial
FLUJ OS DE ENERGIA
Y MATERIA DEPENDENCIA DE LOS
RECURSOS NATURALES
INFRAESTRUCTURAS ECONOMICAS Y
FACTORES ECONOMICOS DE
LOCALIZACION
236
CAPTULO DOS
9.4.1. El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Bases y Estrategias (1999)
El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Bases y Estrategias
121
de 1999, tiene el
objetivo de establecer las bases y estrategias para la conformacin de un territorio
cohesionado que ampare y promueva un desarrollo equilibrado y sostenible para la
Comunidad Autnoma de Andaluca. Su finalidad es establecer los elementos bsicos para la
organizacin y estructura territorial de la Comunidad Autnoma, adems de ser un reflejo de
las polticas territoriales del Estado y las que define la Unin Europea. El POTA tiene carcter
director y estratgico segn lo otorgado por la Ley 1/94 de Ordenacin del Territorio, y lo
considera el marco de referencia territorial para los dems planes regulados en esta ley y para
las actuaciones con incidencia en la ordenacin del territorio, as como para la accin pblica
en general.
El POTA segn la Ley (art. 7, capitulo I) debe incluir: a) un diagnstico de las oportunidades
y problemas territoriales, los objetivos especficos a alcanzar y las propuestas a desarrollar
durante la vigencia del plan; b) el esquema de articulacin territorial, integrado por el sistema
de ciudades y sus reas de influencia, los principales ejes de comunicacin del territorio, los
criterios para la mejora de la accesibilidad y las infraestructuras bsicas del sistema de
transportes, hidrulicas, de las telecomunicaciones, de la energa y otras anlogas; c) los
criterios territoriales bsicos para la delimitacin y seleccin de reas de planificacin
territorial, ambiental, econmica y sectorial; d) los criterios territoriales bsicos para las
infraestructuras, equipamientos y servicios de mbito o carcter supramunicipal y para la
localizacin de actuaciones pblicas de fomento al desarrollo econmico; e) criterios bsicos
para el mejor uso, aprovechamiento y conservacin del agua y dems recursos naturales y
para la proteccin del patrimonio histrico y cultural; f) la indicacin de las zonas con riesgos
catastrficos y la definicin de los criterios territoriales de actuacin; g) la indicacin de las
reas o sectores que deban ser objeto prioritario de Planes de Ordenacin del Territorio de
mbito subregional o de Planes con Incidencia en la Ordenacin del Territorio, y la definicin
de sus objetivos territoriales generales; h) las determinaciones de los Planes de Ordenacin
del Territorio de mbito subregional y de los Planes de Incidencia en la Ordenacin del
Territorio que deban ser objeto de adaptacin; i) la concrecin de aquellas determinaciones
del plan cuya alteracin precisar su revisin; j) la estimacin econmica de las acciones
comprendidas en el Plan y las prioridades de ejecucin de las mismas; k) las previsiones para

121
237
CAPTULO DOS
el desarrollo, seguimiento y ejecucin del plan; m) los dems aspectos que el Consejo de
Gobierno considere necesario incluir para la consecucin de los objetivos del plan.
Como sntesis de este documento, menciono algunos puntos importantes como el que
corresponde al tratamiento del territorio y su estrecha relacin con el desarrollo, su
compromiso por el desarrollo sostenible y la apuesta por la articulacin regional desde el
impulso econmico y el fortalecimiento de las redes sociales:
Destacar el territorio como factor de desarrollo y como uno de los ejes nucleares del
Plan, que apuesta por la extensin de los procesos de cooperacin a todos los mbitos
de la actuacin pblica, en la lnea de avanzar en la coherencia y eficacia de las
polticas sectoriales con incidencia en el espacio geogrfico andaluz.
El desarrollo sostenible como una aspiracin plenamente asumida por la
Administracin y la sociedad andaluza, y orientadora del conjunto de las propuestas
del Plan.
La articulacin regional, la integracin econmica y la cohesin social como las
apuestas del Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca, y requisitos
imprescindibles para hacer efectivos los grandes retos establecidos en el Plan.

Adems, este documento
122
propone como resultados de la ordenacin del territorio contribuir
a la elevacin y distribucin homognea de la calidad de vida, el bienestar social y potenciar
el papel del territorio como factor de desarrollo y competitividad, aportando un modelo
territorial sostenible, basado en la identificacin de las oportunidades para el desarrollo
regional, teniendo en cuenta que:
El territorio (su estructura y funcionalidad) es factor esencial de desarrollo y
competitividad tanto a escala internacional (define la capacidad de atraccin de una
regin en relacin a los pases y regiones del entorno), como regional (influye
directamente en el desenvolvimiento de las actividades productivas as como en los
niveles de calidad de vida y bienestar social de los ciudadanos).
La poltica de ordenacin del territorio aporta, para el conjunto del espacio regional,
una consideracin integrada de los objetivos de desarrollo socioeconmico, los

122
Op. cit., pg. 13.
238
CAPTULO DOS
objetivos de planificacin y gestin sostenible de los recursos, y los objetivos de
organizacin fsica y funcional del territorio.
La ordenacin del territorio, como competencia especficamente autonmica, ha de
establecer las caractersticas deseables del modelo territorial regional. Estas
caractersticas han de entenderse, a la vez, como contribuciones a un mejor proceso de
desarrollo territorial y como condiciones u orientaciones para dicho desarrollo.

Los objetivos de ordenacin territorial para la Comunidad Autnoma que seala el documento
del POTA son
123
:
Desarrollar la articulacin fsica del territorio.
Servir de referencia y favorecer un desarrollo econmico solidario, equilibrado y
sostenible.
Contribuir al desarrollo y aprovechamiento de las capacidades y valores propios del
conjunto de la regin y de cada una de sus partes.
Busca adems ser una gua para la formulacin de estrategias especficas de actuacin en cada
parte del territorio andaluz, identificndolo con un instrumento para que las polticas de
ordenacin del territorio y de desarrollo econmico activen los potenciales endgenos de cada
una de las reas identificadas; y para convertirse en una referencia y que permita extraer las
mximas sinergias al resto de polticas sectoriales.

Principios orientadores del Modelo Territorial de Andaluca
El Modelo Territorial de Andaluca se apoya en un conjunto de principios que dan
fundamento a las estrategias y propuestas del Plan. Dichos principios deben garantizar una
ordenacin territorial que sirva a un desarrollo econmico equilibrado, solidario y
sostenible
124
:
a) La consideracin de la diversidad natural y cultural de Andaluca y el
aprovechamiento de los potenciales endgenos del territorio.
b) El uso sostenible de los recursos.

123
Op. cit., pg. 71.
124
Op.cit., pgs. 72-74.
239
CAPTULO DOS
c) La cohesin social.
d) La cooperacin como base del desarrollo econmico y la cohesin social del territorio.
Estos principios deben responder a dos finalidades:
Lograr un mayor grado de eficacia en la gestin territorial mediante la
generacin de sinergias y economas de escala que mejoren la competitividad
de cada elemento del territorio y de ste en su conjunto.
Responder a criterios de equilibrio y solidaridad territorial y de cohesin
social, de manera que el resultado de las estrategias de cooperacin tenga en
cuenta la superacin de las actuales desigualdades territoriales.

Las Estrategias de Ordenacin del Territorio, se pueden sintetizar en cuatro temas para el
Modelo Territorial propuesto
125
:
Las estrategias en relacin con el Sistema de Ciudades.
Las estrategias en relacin con el uso y la gestin del territorio y los recursos,
su utilizacin econmica y sus funciones ecolgicas.
Las estrategias que ayudan a definir los Sistemas Territoriales bsicos para la
construccin del territorio regional.
Las estrategias para la plena integracin de Andaluca con el exterior.

125
240
CAPTULO DOS
9.4.2. El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca de 2005
El Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca de 2005
126
marca una apuesta por la
poltica territorial que involucra el desarrollo econmico, la cohesin social y la sostenibilidad
ecolgica
127
.
Los objetivos, principios y estrategias que el prximo plan marca como estrategia territorial
para la Comunidad andaluza, son los siguientes:

Los objetivos del Modelo para el Desarrollo Territorial de Andaluca
Consolidar Andaluca como un territorio articulado fsicamente, integrado
econmicamente y cohesionado socialmente en el marco de la comunidad espaola y
europea.
Servir de referencia y favorecer un desarrollo econmico solidario y territorialmente
equilibrado, que contribuya al incremento de la calidad de vida, el bienestar social y el
uso racional de los recursos naturales y culturales.
Contribuir al desarrollo y aprovechamiento de las capacidades y valores propios del
conjunto de la regin y de cada una de sus partes, en la perspectiva de su plena
integracin en el territorio de la redes y de la sociedad de la informacin y el
conocimiento a escala global.

Los principios orientadores del Modelo Territorial de Andaluca
La diversidad natural y cultural del territorio de Andaluca.
El uso ms sostenible de los recursos.
La cohesin social y equilibrio territorial.
La integracin y cooperacin territorial.

126
Consejera de Obras Pblicas y Transportes (J unta de Andaluca) (2005), pgs. 6, 9-13, 18, 24-25, 41.
127
El POTA 2005 acaba de entrar en vigor el 31 de diciembre del 2006, por lo que consider pertinente hacer una revisin
de ambos documentos.
241
CAPTULO DOS
Referentes territoriales del Modelo Territorial andaluz
El sistema de ciudades.
Esta propuesta consta de tres niveles de redes urbanas que se corresponden con las
estructuras territoriales a potenciar en Andaluca:
o El sistema polinuclear de centros regionales constituido por las nueve reas
metropolitanas de Andaluca. El Sistema de Centros Regionales es el primer
referente para la articulacin de Andaluca tanto internamente como en el
exterior.
o Las redes de ciudades medias, que constituyen el segundo nivel del Sistema de
Ciudades, como elementos esenciales para garantizar un desarrollo equilibrado
del territorio. Dentro de este nivel es necesario diferenciar dos mbitos:
Las redes de ciudades medias del litoral.
Las redes de ciudades medias del interior.
o Las redes urbanas en reas rurales, estructuradas por asentamientos en los que
recae la responsabilidad de organizar gran parte de las zonas de montaa de
Andaluca, en las que predomina una base econmica de carcter rural.

El sistema regional de articulacin
Esta propuesta de esquema bsico de articulacin regional constituye la referencia para el
desarrollo de las estrategias y polticas relativas a la construccin de los sistemas y redes
de infraestructuras que han de interconectar el territorio internamente, identificando, a su
vez, los ejes principales para la articulacin exterior de Andaluca en la escala nacional e
internacional.

La zonificacin del plan
El modelo territorial establece una propuesta de zonificacin en la escala regional que
tiene por objeto servir de referencia al conjunto de las polticas pblicas, tanto las de
ordenacin del territorio, como aquellas que requieren de la identificacin, dentro de
Andaluca, de mbitos territoriales coherentes para la puesta en marcha de estrategias
242
CAPTULO DOS
referidas al desarrollo econmico, la dotacin de infraestructuras y equipamientos, y la
gestin y proteccin de los recursos y el patrimonio territorial.
La propuesta de zonificacin del plan establece dos niveles diferenciados: los dominios
territoriales y las unidades territoriales.

En realidad los dos documentos (POTA 1999 y POTA 2005) siguen la misma lnea y son
bsicamente las mismas propuestas en lo que se refiere a los grandes objetivos, los principios
y tambin en las estrategias de ordenacin del territorio o referentes territoriales, aunque en
este apartado podran notarse algunas diferencias pero seran principalmente de actuaciones
puntuales, porque conceptualmente son muy similares.

243
CAPTULO DOS
9.5. Los retos del urbanismo y la nueva propuesta de planificacin
Crisis y retos
Font
128
hace un anlisis de la situacin en la que se encuentra el planeamiento en la actualidad
en Espaa, y habla de tres problemas: epistemolgico, de legitimacin social y econmico.
a) Epistemolgico, es decir, en relacin con el grado de adecuacin del estado actual del
conocimiento cientfico-tcnico a los problemas urbanos y territoriales existentes y a
los recientes procesos de transformacin.
b) De legitimacin social del planeamiento urbanstico. Alude al urbanismo entendido
como accin pblica, en una sociedad caracterizada por una creciente fragmentacin
de poderes e instancias administrativas, y por la diversidad de grupos y agentes
sociales y econmicos que intervienen en la construccin de la ciudad y el territorio.
c) Econmico. El urbanismo y su instrumento capital, el planeamiento, pueden ser
entendido como una de las polticas del Estado del Bienestar para la redistribucin de
la renta y la reduccin de las desigualdades.
Adems de estos tres problemas, hace mencin a lo largo de su captulo En planeamiento
urbanstico: de la controversia a la renovacin
129
, a la incompatibilidad entre la realidad de la
ciudad y la ciudad dibujada, y la aparicin de otros instrumentos de planeamiento para dar
respuesta a estos problemas, como los planes estratgicos, que se caracterizan por un
contenido ms socioeconmico que de ordenacin espacial, pero que resultan ms atractivos
para polticos y administradores pblicos por ser menos vinculantes. Aunque se siga
manteniendo la necesidad de conservar el instrumento de planeamiento territorial, que a pesar
de las dificultades reales de la prctica del planeamiento, sigue siendo un instrumento
imprescindible para el gobierno y de control democrtico de las transformaciones territoriales.
Por otro lado, Esteban
130
hace mencin a otro tema importante para considerar: la ausencia de
poltica territorial que no ha permitido sintetizar las actuaciones siempre sectoriales- que se
llevan a cabo en el territorio. La reflexin es entonces para tomar en cuenta que la ordenacin
urbanstica ya no debe limitarse a la ordenacin de los ncleos y crecimientos urbanos, sino
que debe tomar conciencia de la importancia de llevar a cabo una ordenacin global del
territorio en la que el sistema de espacios abiertos y el paisaje ocupen un lugar central,

128
Font, A. (2003), pg. 209.
129
Op.cit., pgs. 207-208.
130
Esteban Noguera, J. (2003), Perspectivas para la ordenacin territorial, pg. 78
244
CAPTULO DOS
coincidiendo tambin con lo que propone Royes i Vila
131
. El reto de la ordenacin urbanstica
es lograr una sntesis de la complejidad urbana, tomando en cuenta que sta siempre se ver
condicionada por las ideas dominantes en el momento o los problemas ms acuciantes.
Los cambios territoriales y los cambios en la Administracin son un reto para el urbanismo.
Como ya he sealado anteriormente, existe un desfase entre el modelo racionalista del
planeamiento y las transformaciones que se estn dando en el territorio pero tambin en la
manera de gobernarlo, situacin ocasionada principalmente por los cambios en la estructura
econmica pero tambin social que existe en las ciudades.
Transformacin que Font
132
denomina de trnsito entre el modelo de ciudad industrial al
modelo de ciudad que supone un cambio en el motor principal del crecimiento la industria
por los servicios- y el paso de una morfologa urbana compacta de las ciudades a una
estructura espacial discontinua en los territorios. Esto implica un reto que demanda una nueva
visin del planeamiento, y para ello destaca los siguientes elementos:
a) La compartida necesidad de una aproximacin eficaz entre las disciplinas territoriales
frente a las limitaciones de los campos disciplinares tradicionales, que ayuden a
enriquecer el conocimiento sobre las nuevas situaciones y problemas y contribuya a
renovar los instrumentos de intervencin.
b) La necesidad tambin de una integracin adecuada de las demandas relativas al
medio ambiente y al paisaje, en la construccin y en las determinaciones del
planeamiento urbanstico.
c) La recuperacin y densificacin, cuando sea posible, de las reas edificadas as como
la reordenacin de las reas urbanizadas pero todava no ocupadas.
d) La concepcin integral de la ordenacin del territorio tambin a escala municipal.
e) La conveniencia de concebir la estructura urbana y territorial a partir de la
infraestructura del transporte pblico.
f) La necesidad de un consumo ajustado de suelo, que evite tanto los enormes costes
sociales y ambientales de la dispersin urbana, como tambin los problemas de
hacinamiento y sobredensificacin.

131
Royes i Vila, M. (2003), pg. 11.
132
Font, A. (2003), pgs. 211, 216-216.
245
CAPTULO DOS
g) Frente a la tradicional disociacin entre el planeamiento urbanstico y los programas
de vivienda, conviene recuperar la residencia como uno de los ejes bsicos del plan.
h) Finalmente, resulta necesario adoptar la escala supramunicipal.

Tambin Belil
133
hace una reflexin sobre como los objetivos de la planificacin deben
adaptarse a los nuevos retos urbanos y territoriales. Para ella, la finalidad del planeamiento, ya
sea regional o metropolitano, no puede seguir limitndose a una organizacin del consumo de
los espacios de urbanizacin, sino que debe ser capaz de gestionar a los mltiples actores
implicados en el proceso, y para ello propone una serie de elementos que plantean un nuevo
enfoque para la ordenacin del territorio y del urbanismo, que aunque los engloba en una
dimensin estratgica, destaca los siguientes elementos:
1. La integracin de las polticas sectoriales.
2. La incorporacin de la dimensin de sostenibilidad.
3. La presencia de diferentes escalas territoriales de actuacin/ordenacin.
4. El desarrollo de sistemas de gobernabilidad.
5. El binomio planificacin y gestin.
6. Las relaciones entre niveles de gobierno. El papel de los municipios.
7. La colaboracin pblico-privada.
8. El marco legal en el mbito estatal: sistemas e instrumentos de gobernabilidad;
mecanismos de financiacin para la aplicacin de polticas integrales; y la
organizacin administrativa y la modernizacin de la gestin y prestacin de los
servicios pblicos.
9. La planificacin como proceso.
10. El conocimiento en los procesos de ordenacin.
11. La evaluacin.
12. La participacin.

133
Belil, M.(2003), pgs. 26, 30-33.
246
CAPTULO DOS
Siguiendo a la misma autora, y coincidiendo con ella, concluye diciendo que un plan
territorial debe convertirse en un marco de referencia y no como lo planteaba la planificacin
estratgica una imagen ideal a largo plazo, sino que debe ser un instrumento que permita la
actualizacin peridica, que permita identificar y gestionar las incertidumbres y la percepcin
del riesgo. Por lo tanto, la nueva propuesta para el planeamiento debe establecer la gestin,
como parte del proceso, porque aunque los instrumentos no resuelven los problemas
sociopolticos, s pueden establecer nuevas formas y nuevos enfoques para atender los nuevos
retos territoriales, sociales y polticos. Ms que una ordenacin que dibuja el territorio, se
trata de crear un dispositivo informativo y de coordinacin en el que resultan esenciales tres
elementos: la capacidad informacin y conocimientos tcnicos-, la competencia poder e
instrumentos para actuar, la institucin- y, finalmente, la democracia que permite el debate y
la participacin-. (Belil, M., 2003:35).

247
CAPTULO DOS
10. Agendas 21

10.1. Antecedentes
En 1992 se celebr en Ro de J aneiro la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo -marco de referencia de las Agendas 21- dando como resultado un
documento que invita a los pases a orientar sus polticas hacia un sistema econmico basado
en el desarrollo sostenible y tiene como objetivo poner en marcha el principio de
subsidiariedad.
En 1994 se realiza la I Conferencia Europea sobre Ciudades y Pueblos Sostenibles en
Dinamarca y de donde sale la Carta de las ciudades y pueblos europeos hacia la
sostenibilidad
134
, tambin conocida como Carta de Aalborg, en este documento las
autoridades se comprometieron ochenta en un principio- a participar en el proceso de la
Agenda 21 y a toda accin que impulse el desarrollo sostenible de manera integral, crendose
una red para informar y para estudiar experiencias de otras ciudades. La Carta de Aalborg
135

recomienda la implantacin de Agendas 21 en todas las ciudades europeas como estrategias
para la sostenibilidad, y considera a la Agenda 21 un proceso estratgico de fomento y control
del desarrollo sostenible.
En 1996 en Lisboa se lleva a cabo la II Conferencia Europea de Pueblos y Ciudades
Sostenibles
136
, donde se reconoce tambin a la autoridad local como la principal impulsora del
proceso de la Agenda 21. En el 2002 en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, que
se celebr en J ohannesburgo se redact un informe en el que tambin se incluye como parte
fundamental de las Agendas la participacin de las comunidades rurales as como el apoyo de
la comunidad internacional.
En Espaa los efectos de esta iniciativa se ven a partir de 1998 cuando se tena localizadas 60
corporaciones locales suscritas a la Carta de Aalborg
137
, quienes se haban comprometido a
adoptar los planes en sus municipios. Algunos ejemplos de ciudades que han sido reconocidas
son: Calvi, Premio Europeo Ciudad Sostenible 1997, otorgado por la Unin Europea; y
Mlaga que ha sido distinguida con uno de los diez premios a las mejores practicas mundiales
otorgado por la Organizacin de Naciones Unidas.

134
AA.VV. (1998), Ciutat real ciutat ideal, pg. 92.
135
Daz Palacios, J. (2000), pg. 19.
136
Garca An, M. (2004), pg. 2.
137
Daz Palacio, J. (2000), pg. 19.
248
CAPTULO DOS
La sostenibilidad, elemento sobre el que se sustenta la planificacin de la Agenda 21, rompe
con la tradicin impuesta desde la Carta de Atenas basada en principios de planificacin que
separa el territorio en funcin de las actividades, proliferando zonas monofuncionales donde
se promueve la homogeneidad, la exclusin y disminuye la complejidad de las partes del
sistema.
Aunque no es materia de esta tesis entrar en la definicin del desarrollo sostenible, hacemos
una mencin de los principios bsicos porque reconocemos que no es posible hablar del
concepto de Desarrollo Humano si no es coincidente con el desarrollo sostenible. Son
trminos que tienen una visin integral y compleja de los elementos que interactan en el
territorio. Un concepto define como eje central al ser humano y el otro en el medio ambiente,
pero ninguno de los dos conceptos es excluyente ni dominante.
Como referencia histrica del concepto de desarrollo sostenible, se conoce que el primer
trabajo difundido a nivel mundial, fue el elaborado por la comisin presidida por la poltica
noruega Gro Harlem Brundtland, a peticin de la Comisin Mundial sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, que da origen al documento conocido como el informe Brundtland
(1988), que establece que est en manos de la Humanidad lograr que el desarrollo sea
sustentable, es decir, asegurar que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas. Es lo que hoy en da podra
denominarse solidaridad intergeneracional, pero para que se pueda llegar a esta solidaridad
deben existir unas condiciones de bienestar y de calidad de vida, las cuales en raros casos se
dan de igual manera en todos los pases, especialmente en los pases en vas de desarrollo, por
lo que sera pertinente introducir el concepto de solidaridad o equidad intrageneracional.
Desarrollo sostenible, siguiendo la definicin de Toledo
138
, es aquel mecanismo de carcter
endgeno por medio del cual una comunidad toma (o recupera) el control de los procesos que
la determinan y la afectan. Y habla tambin de seis elementos que considera deben ser
recuperados: el territorio, los recursos naturales, los aspectos culturales, sociales, la economa
y el mbito poltico. Estos seis factores que deben recuperarse o controlar desde la sociedad y
no necesariamente aseguran la mejora en la calidad de vida de la misma, ni la eficiencia de
una planeacin sin que adems incluyan las cinco piezas, que segn el informe Brundtland,
conforman el desarrollo sostenible: globalidad, integracin, lmites, participacin y justicia.

138
Vase Toledo, V.M. (1996).
249
CAPTULO DOS
10.2. Principales caractersticas de la Agenda 21
La Agenda 21 como lo describe Mara Garca
139
, es un documento que de forma voluntaria las
autoridades locales comprometidas con el desarrollo sostenible implementarn a travs de
planes y proyectos de planificacin y gestin donde se incorpora tambin polticas pblicas
acordes al modelo de desarrollo sostenible.
Los objetivos de la Agenda 21, siguiendo a la misma autora, son: lograr un desarrollo
sostenible para el municipio y aumentar la calidad de vida para los ciudadanos; que las
autoridades locales realicen consultas con sus respectivas poblaciones y logren un consenso
sobre una Agenda 21 para la comunidad; crear redes de informacin y de intercambio de
experiencias, cooperacin y coordinacin entre las autoridades locales; alentar a que las
mujeres y los jvenes estn representados en los procesos de adopcin de decisiones,
planificacin y ejecucin.
Por Agenda 21 para las ciudad, Daz Palacios
140
lo define como un plan de accin para el
desarrollo sostenible, basado en el conjunto de iniciativas y procesos econmicos, sociales y
ambientales y que articula, integra, cohesiona y da coherencia a los planes municipales y
sectoriales, as como a los planes de las organizaciones de la sociedad civil, actuando como
verdadero plan marco concertado para la realizacin de los roles de cada quien. Siendo el
principal desafo el construir una ciudad para todos, como una necesidad de humanizar la
ciudad, que significa democratizarla abriendo espacios para el ejercicio de la libertad, la
creatividad y el gozo de sus habitantes todos, pero en particular los pobres- por apropiarse de
la ciudad, la imaginen, la vivan, la disfruten y la transformen. La finalidad es hacer que los
ciudadanos se reinstalen en el centro de las decisiones.
Y las condiciones indispensables para la planificacin de Agenda 21, son
141
:
Es clave la voluntad poltica de las autoridades y de los actores locales para
involucrarse en el proceso.
Es de primera importancia la participacin del alcalde.
El proceso de planificacin debe ir de arriba abajo, pero tambin de abajo hacia arriba.
Las connotaciones de esto ser diferentes en cada ciudad, dependiendo de diferentes
factores.

139
Garca An, M. (2004), pgs. 6 y 7.
140
Daz Palacios, J. (2000), pgs. 19 y 20.
141
Op.cit., pgs. 1-21.
250
CAPTULO DOS
La ciudad debe ser vista como un gran proyecto, debiendo identificarse sus fortalezas
y oportunidades estratgicas.
La construccin de alianzas estratgicas entre ciudad y campo debe ser uno de los ejes
articuladores del proceso.
Es necesario partir de lo concreto y evolucionar a propuestas ms generales.
La comunidad organizada debe participar desde el inicio, particularmente en la
identificacin de las prioridades.
La informacin y difusin debe ser fluida, para construir corrientes de opinin
favorables y legitimar las propuestas.
Es indispensable el seguimiento permanente y la evaluacin peridica para
retroalimentar el proceso.

La estructura de la Agenda 21 est formada por cuatro grandes secciones que abarcan ms de
30 temas, los cuales estn agrupados en torno a las siguientes dimensiones
142
:
Dimensiones sociales y econmicas: Se refiere a la importancia de la cooperacin
internacional para acelerar el desarrollo sostenible en los pases en desarrollo, la lucha
contra la pobreza, la evolucin de las modalidades de consumo, la dinmica
demogrfica y la sostenibilidad, proteccin y fomento de la salud humana, as como la
integracin del medio ambiente y el desarrollo en la toma de decisiones.
Conservacin y gestin de los recursos para el desarrollo: dedicado a cuestiones
como el enfoque integrado de la planificacin y la ordenacin de los recursos de
tierras, la proteccin de la atmsfera, la lucha contra la deforestacin, la conservacin
de la diversidad biolgica y la proteccin de los ecosistemas acuticos, fomento de la
agricultura y el desarrollo rural sostenible, as como la gestin ecolgicamente
racional de los desechos slidos y aguas cloacales y de los productos qumicos txicos
y desechos peligrosos.

142
Daz Palacios, J. (2000), pgs. 33 y 34.
251
CAPTULO DOS
Fortalecimiento del papel de los grupos principales: indica la importancia de grupos
sociales como el de las mujeres, la infancia y la juventud, las poblaciones indgenas,
los trabajadores, las organizaciones no gubernamentales y los agricultores, la
comunidad cientfica y tecnolgica, entre otros, en la gestin del desarrollo sostenible.
Medios de ejecucin: especifica cmo deben llevarse a la prctica los principios del
desarrollo sostenible, a travs del financiamiento, la educacin ambiental, la
capacitacin y toma de conciencia, el fortalecimiento de las capacidades nacionales
para el desarrollo, la informacin para la toma de decisiones, la transferencia de
tecnologa, la legislacin, etc.

El contenido de la Agenda 21 est dividida en tres cuerpos
143
: la auditoria ambiental, el plan
de participacin social y el informe final, implementacin y evaluacin.
Auditoria ambiental: La auditoria ambiental consiste en la realizacin de estudios para
explorar la situacin ambiental con el objeto de detectar los puntos fuertes y los puntos
dbiles del municipio. Su estructura incluye las siguientes fases:
1. Diagnosis -creacin del equipo de trabajo; recopilacin y seleccin de la
informacin; trabajo de campo-.
2. Plan de accin ambiental -definicin, anlisis y seleccin de objetivos; plan de
actuacin local-
3. Plan de seguimiento crear indicadores de sostenibilidad; la declaracin ambiental.
Plan de participacin social: se necesita que para su implementacin se tenga en cuenta la
participacin de las asociaciones y de los ciudadanos del municipio. Su estructura incluye
las siguientes fases de realizacin:
1. Instrumentos de participacin.
2. Plan de comunicacin.
Informe final, implementacin y evaluacin: 1) informe final; 2) acciones o proyectos
para solucionar problemas; 3) evaluar resultados de la implementacin en funcin de los
objetivos; 4) medidas correctoras; y 5) evaluacin de cumplimiento por objetivos ha de
ser permanente.

143
Garca An, M. (2004), pgs. 10-12.
252
CAPTULO DOS
10.3. Metodologa de la Agenda 21
La propuesta de la Agenda 21 es de una metodologa que debe adaptarse a cada realidad
flexible-, aprovechando al mximo los procesos, tendencias y avances en la planificacin y
gestin del desarrollo local, y tomando en cuenta la experiencia y las perspectivas de las
organizaciones de la sociedad civil. La metodologa est formada por seis etapas
144
(ver cuadro
15):
Etapa I. Motivacin, preparacin y organizacin.
Objetivos. Sentar las bases y grandes orientaciones para el proceso de planificacin y
gestin.
Resultados. Definir el horizonte de planificacin; el mbito de intervencin; la
cobertura de la planificacin; el tiempo de ejecucin y la precisin de los recursos con
que se contar (humanos, institucionales, financieros).

Etapa II. El diagnstico integral.
Objetivos. Realizar el diagnstico econmico, social y ambiental de la ciudad.
Resultados. Realizando el anlisis DAFO -con nfasis en lo ambiental-. Realizar un
autodiagnstico comunitario y la evaluacin rpida del medio ambiente urbano. Un
producto es la construccin de una propuesta de visin compartida de futuro entre
todos los actores, que se ir debatiendo y legitimando en el curso del proceso.

Etapa III. Elaboracin de la Agenda 21.
Objetivos. Esta etapa es el ncleo central del proceso, en ella se debe elaborar la
Agenda 21.
Resultados. La consolidacin de una visin compartida de futuro de la ciudad; los
objetivos estratgicos; las metas; las polticas; las estrategias; los programas y proyectos; el
financiamiento; los indicadores; la aprobacin de la Agenda 21.

144
Daz Palacios, J. (2000), pgs. 21 y 22, 149.
253
CAPTULO DOS
Etapa IV. El plan operativo anual
Objetivos. Elaboracin de programas y proyectos.
Resultados.
a) Frente jurdico-institucional: relacionado con el fomento de normas, instituciones y
procedimientos para el desarrollo.
b) Frente econmico: promocin de economas urbanas eficientes y competitivas.
c) Frente social: promocin del desarrollo social con equidad.
d) Frente del hbitat: promocin del hbitat sostenible.
e) Medio ambiente, con tres reas:
Fomento y control de la calidad ambiental.
Fomento de la utilizacin sostenible de los recursos naturales.
Promocin de la conciencia, educacin y cultural ambiental.

Etapa V y VI. Ejecucin, y seguimiento, evaluacin y retroalimentacin.
Objetivos. Implementar el programa y revisin de la Agenda 21.
Resultados. La Agenda 21, es en el fondo un plan marco general de largo plazo, con
objetivos estratgicos que deben comenzarse a hacer realidad desde hoy.
254
CAPTULO DOS
Cuadro 15. Etapas y pasos de las Agendas 21
145
ETAPAS
PASOS
I. Motivacin, preparacin y organizacin 1. Tomar y difundir la iniciativa
2. Identificar los actores
3. Realizar una visita de conocimiento
4. Reunin de coordinacin de los actores
5. Conformacin del Comit Promotor
6. Realizar un seminario taller
7. Consulta a los actores (a nivel base)
8. Asamblea de representantes de Actores
9. Aprobacin del Plan de Promocin de la Agenda 21
II. El Diagnstico econmico, social y ambiental 1. Taller de capacitacin de facilitadores
2. Formar los grupos de trabajo temticos
3. Realizar el diagnstico integral
3.1.Econmico
3.2. Social
3.3. Ambiental
- El autodiagnstico comunitario
- La evaluacin rpida del medio ambiente urbano
4. Anlisis DAFO
5. Elaborar el perfil ambiental
6. Debatir, aprobar y difundir el perfil ambiental
7. Debatir, aprobar y difundir la visin compartida de
futuro.
8. La identificacin de cuestiones crticas
9. Informes de los grupos de trabajo.
III. Elaborar la Agenda 21 1. Realizar un taller de capacitacin
2. Elaborar las estrategias de planificacin
3. Elaborar la Propuesta de Agenda 21
3.1. Revisar y consolidar la visin compartida de
futuro (VCF)
3.2. Los objetivos estratgicos
3.3. Las metas
3.4. Las polticas
3.5. Las estrategias
3.6. Los proyectos y programas
3.7. El financiamiento
3.8. Los indicadores
3.9. Los compromisos y acuerdos iniciales
4. Aprobar la Agenda 21
5. Presentar pblicamente la Agenda 21
IV. Elaborar el plan operativo anual 1. Formular el proyecto de plan operativo anual
2. Consulta a los actores locales
3. Asamblea de representantes
4. Aprobacin del plan operativo
5. Suscripcin de convenios
6. Presentacin y difusin del plan operativo
V. Ejecucin 1. Institucional la Agenda 21
2. Definir los escenarios para la accin
3. Se elaboran las estrategias de ejecucin
4. Se capacita a los actores en la gestin de proyectos
5. Se documenta y sistematiza la ejecucin de la Agenda
21
VI. Seguimiento, evaluacin, retroalimentacin 1. Se aplica una metodologa integral

145
255
CAPTULO DOS
La metodologa tiene cuatro elementos segn la propuesta de la Federacin Espaola de
Municipios y del Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI)
146
:
Cientfico: por que contiene resultados de amplios anlisis cientficos de diversos
medios.
Emprico: porque abundan los datos fundados en la experiencia y en el trabajo de
campo.
Holstico: porque es global (reconocido en la carta de Aalborg), pues considera todos
los sectores que pueden influir ambientales, sociales y econmicos- y sus
interrelaciones.
Y que utiliza la planificacin estratgica como referencia porque propone objetivos no
slo a corto y a mediano plazo sino tambin a largo plazo, combina los sectores antes
mencionados, selecciona alternativas y se fija metas, implementa programas y
proyectos, evala los resultados y analiza los puntos fuertes y dbiles, y es dinmica y
flexible ante los cambios.

146
Garca Aon, M. (2004), pgs. 9 y 10.
256
CAPTULO DOS
10.4. Reflexiones sobre la Agenda 21 y su relacin con otros instrumentos
La metodologa que propone la Agenda 21 involucra en diversos grados, varias modalidades
de planificacin, segn lo detalla Daz Palacios, entre ellas la planificacin estratgica. Pero
tambin incluye elementos de la planificacin comunitaria, ambiental, inclusive la
planificacin de inversiones y la gestin financiera, as como la planificacin a nivel zonal o
barrial
147
:
a) La planificacin comunitaria, orientada a involucrar a las personas y usuarios de los
servicios a travs de las organizaciones representativas.
b) La planificacin ambiental, que busca incorporar las condiciones y tendencias
ambientales a los proyectos de desarrollo e identificar las fortalezas y modalidades as
como los impactos ambientales de las actividades especficas.
c) La planificacin estratgica, para identificar los recursos necesarios para alcanzar
objetivos y resultados de largo plazo y establecer planes de corto plazo, para
alcanzarlos.
d) Adems, una vez definido el plan de accin, puede comprender tambin, a nivel
general, la planificacin del programa multisectorial o interinstitucional de las
inversiones, as como de la gestin financiera para asegurar la ejecucin de los
proyectos; y la planificacin de las acciones a nivel: zonal o barrial, en el marco de
los procesos de desarrollo de la ciudad.

Como sntesis considero que las Agendas 21 se aproximan bastante a los planes estratgicos,
pero como dice Noguera
148
, los dos tipos de planes se complementan por sus componentes
econmico y social, con una fuerte presencia de los componentes de carcter ambiental de las
Agendas 21. Y al igual que los planes estratgicos, las Agendas 21 no estn regulados
jurdicamente, y sus propuestas no son vinculantes. Pero la progresiva sensibilizacin sobre
los temas medioambientales y sostenibilidad del planeta hace que estos criterios se adopten
tambin a los planes urbansticos y territoriales.
Algunas reflexiones sobre la Agenda 21 no son tanto por cuestiones metodolgicas como
podran ser los instrumentos de planificacin territorial- sino por una ausencia de compromiso

147
148
257
CAPTULO DOS
poltico por los temas ambientales, que aunque lentamente se estn introduciendo en las
agendas de gobierno, es un tema que todava tiene que hacer cambios radicales para frenar el
deterioro ambiental. Otro elemento que propone la Agenda 21 es la participacin como
elemento fundamental para su implementacin, proceso que si no es bien gestionado puede
ocasionar altos costos, poca participacin y difcil puntos de consenso por la falta de la cultura
del bien comn.
Otro elemento para reflexionar es la poca difusin y experiencia en la aplicacin de la Agenda
21 en contextos o pases con un menor desarrollo. Considero que, al igual que la planificacin
estratgica, las Agendas 21 son instrumentos que permiten mejorar las condiciones de vida de
la poblacin siempre y cuando existan unos mnimos establecidos y un sistema democrtico
ms slido.
Tambin existe un dato que Iracheta menciona haciendo referencia al informe Brundtalnd
149
, y
es que la pobreza reduce la capacidad de la gente para usar los recursos desde una perspectiva
sustentable, intensificando las presiones sobre el ambiente, porque las condiciones de pobreza
en que vive la poblacin los obliga a olvidar las necesidades del futuro para cubrir las de cada
da. En consecuencia, los temas que preocupan al Sur -pobreza, seguridad alimentara y
desertificacin- se encuentran en profundo contraste con las preocupaciones ambientales del
Norte, y esto se refleja en los instrumentos de planeacin.

149
Iracheta Cenecorta, A. X. (1997), pg. 123.
258
CAPTULO DOS
11. Los planes estratgicos

11.1. Antecedentes de la planificacin estratgica
La adaptacin de la planificacin estratgica a territorios, principalmente a ciudades, se da por
la necesidad de encontrar enfoques multidisciplinarios e intersectoriales que den solucin a la
compleja problemtica que se genera en la interrelacin de conflictos de un territorio, y por la
falta de respuestas ptimas que, por las limitaciones de los instrumentos de planeacin, estn
requiriendo las sociedades.
La planificacin estratgica territorial traslada los conceptos de la planificacin estratgica
empresarial al mbito del desarrollo urbano como una alternativa, con la idea de transformar y
renovar los instrumentos tradicionales de planificacin. Adems, para dar respuestas a los
actuales cambios en el entorno geopoltico, social, econmico, tecnolgico y administrativo.
Es importante sealar, como dice Fernndez Gell
150
que la planificacin estratgica aplicada
a las ciudades no es un proceso que se haya gestado en puridad entre los urbanistas y los
gestores municipales, sino que sus conceptos e instrumentos analticos han sido extrados, en
su gran mayora, de la prctica empresarial, la cual, a su vez se nutri de las experiencias
aportadas desde el mbito militar.
La adaptacin de esta metodologa tom como base la cooperacin entre los sectores pblicos
y privados y la participacin ciudadana. Adems, utiliza tcnicas desarrolladas en dos
campos, segn Pascual
151
: la participacin estratgica de las empresas privada, y la
planificacin a largo plazo llevada a cabo por las ciudades norteamericanas, anglosajonas y
con larga tradicin tambin en Francia.
Aunque la idea de la planificacin estratgica aparece por primera vez en Estados Unidos en
la dcada de los 50s -en el mbito militar-, a partir de ah comenz a utilizarse como un
instrumento analtico y de toma de decisiones para el mbito empresarial y comercial, y fue a
partir de los 80s que se traslado a mbitos urbanos, concretndose el plan estratgico de la
Ciudad de San Francisco en 1982. A partir de esa fecha, el concepto se desarroll en Estados
Unidos, destacando las experiencias realizadas en las ciudades de Nueva York, Chicago,

150
Fernndez Gell, J . M. (1997), pg. 17.
151
259
CAPTULO DOS
Detroit, Miami, Filadelfia, Memphis, Pasadena, San Antonio, Dallas, Fort Worth y
Cleveland
152
.
En Amrica Latina, segn un anlisis de Vargas
153
, el plan estratgico de ciudades es un
instrumento distinto al plan regulador, donde una de las principales caractersticas es que no
es una propuesta que venga del gobierno local, ni del mbito sectorial exclusivamente, sino
que propone una visin intersectorial y consensuada de los principales actores de la
comunidad. El inters por introducir este tipo de instrumentos en ciudades de Amrica Latina
fue por la bsqueda de construir ciudades competitivas, eficientes y atractivas, dentro del
espritu de la globalizacin. Adems de una necesidad de incluir a otros actores en la toma de
decisiones relacionadas con la ciudad, donde ya no solo el promotor de los planes fueran los
gobiernos. Actualmente en Mxico, principalmente a partir de los eventos realizados por el
Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU), existen algunos planes
estratgicos como son el Plan Estratgico de Mrida, Durango, Puebla entre los ms
completos- aunque existe tambin propuestas para Ciudad J urez, Monterrey, Tijuana,
Aguascalientes, Len, Quertaro, Chihuahua y Veracruz, y tambin se inicia un proceso de
planeacin estratgica para la zona metropolitana de Guadalajara, pero estos planes no han
tenido el impacto que han tenido en Espaa.
En Espaa, el primer plan estratgico fue el de la ciudad de Barcelona con motivo de la
celebracin de los J uegos Olmpicos de 1992, actualmente existen ms de 100 experiencias en
todo el pas
154
. En este apartado reviso las caractersticas de los planes estratgicos y algunas
propuestas que se han elaborado dentro de la Comunidad Autnoma de Andaluca.
La planificacin estratgica se ha utilizado en Espaa con el objetivo de aprovechar los
recursos endgenos de los territorios sus potencialidades- y paliar sus deficiencias (Herrador
Lindes, I., 2001:16). Siguiendo el anlisis realizado por Herrador Lindes, la caracterstica de la
planificacin estratgica es, adems de la bsqueda de competitividad, la voluntad de aunar
esfuerzos y de coordinar las distintas iniciativas de los agentes que actan en el territorio
hacia objetivos comunes, en donde la metodologa utilizada en la mayora de los planes
espaoles es muy similar y se basa en el consenso y la participacin.

152
Fernndez Gell, J . M. (1997), pg.11.
153
Vargas Mera, R. (2004), pg. 91.
154
Tal como se recoge en la pgina web oficial de EBRPOLIS.
260
CAPTULO DOS
La tendencia por usar los planes estratgicos como instrumento es por buscar soluciones que
permitan actuar en la realidad econmica y social de los territorios, adaptndose a los cambios
y situarse en una posicin de ventaja respecto a otras ciudades similares.

261
CAPTULO DOS
11.2. Definicin y objetivos
La planificacin estratgica se concreta en un plan de accin que busca un desarrollo
econmico y armnico en territorios delimitados. Haciendo un anlisis de las diferentes
definiciones que se han utilizado tanto en los planes estratgicos como en los estudios
reflexivos sobre la planificacin estratgica, podra definirla como un proceso creativo que
sienta las bases de una actuacin integrada a largo plazo y que busca el mejor futuro posible
para una ciudad, lo que significa una nueva forma de gobernar las aglomeraciones urbanas en
un clima de consenso y de participacin colectiva, el cual propone un sistema de toma de
decisiones.
Los planes estratgicos se han diseado e implementando buscando ser un complemento a la
planificacin urbanstica tradicional que persigue un desarrollo fsico ordenado y atractivo de
la ciudad, y para ello la planificacin estratgica pone los medios para alcanzar la
prosperidad econmica y el equilibrio social de la comunidad urbana (Fernndez Gell, J . M.,
1997:51).
El objetivo de la planificacin estratgica es la coordinacin de los diversos agentes que
intervienen en los procesos de desarrollo urbano y la conciliacin de intereses de los
actores que tienen capacidad de influir en el desarrollo y definicin de una estrategia de
futuro en la ciudad. Es por lo tanto necesario establecer que la planificacin estratgica
debe complementar y no suplantar a la planificacin urbana tradicional
155
. De esta
manera la propuesta de algunos autores es la utilizacin conjunta de ambas metodologas
con la finalidad de integrar diferentes actividades y asegurar un propsito y una direccin
comn.
El plan estratgico debe establecer el proceso para identificar una estrategia clara,
consistente y estable de la ciudad, para mejorar su posicin competitiva en el sistema de
ciudades y el compromiso social mediante la articulacin de los principales actores
favoreciendo la participacin ciudadana.

155
262
CAPTULO DOS
11.3. Metodologa de la planificacin estratgica
Aunque cada plan tenga sus particulares variaciones, en general coinciden en los elementos
principales, las etapas y la secuencia, adems en las tcnicas utilizadas.
El proceso de planificacin estratgica tiene, generalmente, cinco etapas
156
:
1. Organizacin: en la que se determinan los objetivos generales, se identifican los
principales retos y los elementos crticos a considerar para el diseo y organizacin
del proceso.
2. Diagnstico y pronstico: en donde se identifican y analizan los factores que
determinan la situacin actual de la ciudad (anlisis interno) y los elementos o
tendencias del entrono (anlisis externo) que pueden condicionar su evolucin.
3. Elaboracin del objetivo central y lneas estratgicas: donde se definen los escenarios
futuros y las grandes lneas de actuacin.
4. Elaboracin de los objetivos y criterios de actuacin: diseo de los objetivos de
competitividad, de apoyo y de estructura que permitirn la elaboracin del plan.
5. Concrecin del plan de actuacin.

Otros autores
157
plantean una metodologa que se basada en siete grandes momentos:
1. Arranque del plan. Esta tarea supone fijar el liderazgo del proceso, conseguir
involucrar a los principales agentes socioeconmicos, establecer una estructura
organizativa y participativa y disear una poltica de comunicacin para difundir
pblicamente los objetivos del plan.
2. Caracterizacin de los modelos de desarrollo. Estos modelos describen los patrones
de desarrollo fsico, econmico y social, que han conducido a la situacin actual de la
ciudad y establecen el marco de referencia para acometer los anlisis externo e
interno.
3. Anlisis externo. Relaciona las oportunidades y amenazas derivadas de los
acontecimientos externos que afectan a la ciudad, pero que estn fuera de su control.
Esta tarea consta de tres anlisis: entorno, demanda y competidores.

156
Pascual Esteve, J . M. (2002), pgs. 113-126.
157
Fernndez Gell, J . M. (1997), pgs. 67 y 68.
263
CAPTULO DOS
4. Anlisis interno. En paralelo al anlisis externo se diagnostican los principales
elementos de la oferta urbana, entre los cuales sobresalen los recursos humanos, las
actividades productivas, las comunicaciones, la calidad de vida y el apoyo pblico.
5. Formulacin de la visin estratgica. La visin estratgica corresponde al modelo de
futuro deseado para la comunidad urbana. Los desajustes entre la visin deseada y la
realidad existente permiten identificar aquellos temas que sean fundamentales para el
desarrollo socioeconmico de la ciudad.
6. Desarrollo de estrategias. Una vez formulada la visin deseada, se procede a disear
las estrategias para aumentar la competitividad y habitabilidad de la ciudad, a
desarrollar los programas de actuacin y a elaborar un plan de accin.
7. Implantacin. Tras la definicin y desarrollo de las estrategias, se aborda la difusin
del plan, su implantacin y su revisin.

Por ltimo, en su libro Estrategia de Ciudades Pascual
158
divide la metodologa en dos
grandes momentos:
1. El que corresponde a la elaboracin que consiste en:
Organizar e identificar los temas crticos.
Realizar el diagnstico interno y externo.
Definir el objetivo central del plan y lneas estratgicas.
Elaborar los objetivos del plan, redaccin de proyectos, asignacin de
responsabilidades y evaluacin previa.
2. La implantacin, seguimiento y evaluacin que requiere de las siguientes acciones:
Presentacin y difusin del plan.
Elaboracin del programa de actuacin.
Organizacin de la ejecucin.
Evaluacin del plan y reprogramacin.

158
264
CAPTULO DOS
Siguiendo esta ltima metodologa, Herrador Lindes
159
propone que el primer momento de la
elaboracin del plan estratgico se divida a su vez en tres etapas: a) fase de preplanificacin;
b) fase de diagnstico; y c) fase de definicin de la estrategia.
La fase de preplanificacin tiene la finalidad de organizar y planificar el propio
proceso estratgico y la identificacin de los temas crticos para la siguiente fase. Aqu
se identifica al promotor y el lder del plan; la implicacin de los actores; el
establecimiento del esquema organizativo y sus actividades comit directivo, rgano
de representacin ciudadana, las comisiones-; la eleccin del equipo tcnico oficina
coordinadora encargada de establecer la metodologa, el calendario, poner en marcha
la estructura organizativa, incentivar la participacin, redactar informes, evaluar y
revisar el plan, etc-; la decisin de recurrir a asesoramiento externo; la definicin de la
poltica de comunicacin elemento clave para el plan estratgico-; la personalidad
jurdica del plan; contar con recursos econmicos e identificar los temas crticos y los
objetivos ms generales.
La fase de diagnstico, donde se definen con detalle los temas que ya se delinearon en
la etapa anterior -para esta etapa se recomiendan tcnicas como las entrevistas,
cuestionarios dirigidos, opiniones personales, una revisin de la prensa sobre los temas
crticos-; conocer el estado en que estn estos temas para tener diagnsticos claros,
sintticos y esquemticos la tcnicas utilizadas son el mtodo de impactos cruzados,
el mtodo DELPHI, matriz de interacciones, la matriz negativo-positivo-neutro NPN,
previsin por extrapolacin de tendencias, elaboracin de escenarios, DAFO-.
La fase de definicin de la estrategia, donde se define el objetivo central del plan
estratgico, del cual se desprendern los ejes estratgicos, plan de accin, programas
de actuacin, lneas, proyectos, actuaciones, etc. La estrategia debe ser una meta
factible, desafiante, concisa, deseable, movilizadora, omnicomprensiva, singular,
innovadora, consensuada. La tcnica ms utilizada es el mtodo de los escenarios. La
estrategia de cualquier plan viene siendo el resumen de un objetivo general que est
condicionada por una serie de lneas estratgicas, que requieren de un conjunto de
programas con sus respectivas acciones, proyectos y medidas para implantar. Si no se
llega a esto, el plan se queda en una declaracin de intenciones.

159
Herrador Lindes, I. (2001), pgs. 46-88.
265
CAPTULO DOS
De la segunda etapa, que corresponde a la implantacin, seguimiento y evaluacin, se
distinguen: a) la fase de aprobacin y presentacin del plan; b) la fase de ejecucin y
seguimiento; y c) la de evaluacin, revisin y formulacin.
La fase de aprobacin y presentacin del plan, culmina con la redaccin de un
documento que recoger lo esencial del plan estratgico, que se convierte en el marco
de referencia y el elemento para difusin y presentacin.
La fase de ejecucin y seguimiento, tiene como primer paso la elaboracin de los
programas de actuacin y el plan de accin a desarrollar, que debe incluir los
proyectos y acciones a implementar, las instituciones y los agentes encargados, con
fechas y plazos establecidos. La responsabilidad de la ejecucin del plan que va a
recaer en las Administraciones pblicas, organismos autnomos y agentes econmicos
y sociales que han adquirido el compromiso de impulsar los proyectos.
La fase de evaluacin, revisin y reformulacin, define los mecanismos para la
retroalimentacin sobre los logros estratgicos alcanzados. El plan puede ser evaluado
peridicamente. Una de las tcnicas utilizadas es el denominado control estratgico
que analiza dos aspectos de vital importancia: si la estrategia se est implementando
como se planific, y si los resultados obtenidos son los esperados, para reconocer los
posibles cambios del entorno, el grado de ejecucin de los proyectos y la evolucin del
territorio.

266
CAPTULO DOS
11.4. Caractersticas de los planes estratgicos
Lo que se le reconoce a los planes estratgicos es que han marcado un rumbo distinto en el
debate y la reflexin pblica sobre los problemas que viven las ciudades, y tambin que han
generado pensamiento, conocimiento pblico y tcnicas para la planificacin.
Las principales caractersticas de la planificacin estratgica de ciudades, segn los autores
antes mencionados
160
, las sistematizo en funcin de las fases de la metodologa:
a) En relacin a los objetivos y la definicin conceptual:
Se centran en pocos objetivos -objetivos estratgicos- que deben ser claves para poder
conducir el territorio a la situacin que se ha identificado como posible y deseable.
Propone una visin a largo plazo que tambin sea integral y de carcter
plurilegislativo. Una planificacin que prev ms de un escenario futuro.
Identifica las ventajas competitivas del territorio.
En relacin a este inciso, y coincidiendo con Pascual
161
, considero importante sealar que un
plan estratgico no debe buscar territorializar todos los objetivos ni los proyectos; esto le
corresponde al planeamiento urbanstico, que dispone de los mecanismos normativos y de
regulacin adecuados para limitar los procesos especulativos. Un plan estratgico que intente
territorializar sus objetivos lo nico que conseguira ser levantar procesos de especulacin.
Un plan estratgico no slo tiene objetivos que con posterioridad algunos pueden ser
territorializados, sino que es mucho ms amplio y afecta a temas clave de la ciudad, como la
educacin, la contaminacin acstica y atmosfrica, la coordinacin institucional, etc., que no
son territorializables e, incluso en algunos casos, no se le imputa unos costes directos.
b) En relacin al diagnstico:
Toma en cuenta los diferentes aspectos de la ciudad: econmicos, sociales, culturales,
educativos y asociativos.
Considera y analiza el entorno.
Se concentra en temas crticos.
Se basa en el anlisis externo e interno (DAFO).

160
Fernndez Gell, J . M. (1997), pgs. 55 y 56 y Pascual Esteve, J . M. (1999), pgs. 67-69.
161
Pascual Esteve, J . M. (1999), pgs. 108-109.
267
CAPTULO DOS
c) En relacin a la propuesta y a los actores:
Se concibe como un plan de accin con gran flexibilidad y decisional.
Busca la coordinacin y participacin de todos los agentes que tienen capacidad de
actuar y de intervenir en el desarrollo de la ciudad. Busca mecanismos de cooperacin
pblico privada actores gubernamentales, sociales y de la iniciativa privada-, para
llegar a acuerdos en torno a proyectos y programas estratgicos de la ciudad, para que
sean impulsados de manera corresponsable.
Implica a los principales agentes de decisin econmica y social y, de manera
especial, a la principal autoridad democrtica del municipio, al alcalde.
Tiene que ser un plan consensuado, fundamentalmente entre estos agentes.

d) En relacin a la gestin y ejecucin:
Requiere de una modernizacin de la Administracin.
Debe tener necesariamente un apartado referido a la comunicacin.
La planificacin estratgica compara los recursos disponibles con los obstculos a
superar.
La gestin estratgica se convierte en un instrumento que permite promover el
proyecto integral de ciudad y asumir la direccin a travs de la colaboracin pblica y
privada.

En resumen, los planes estratgicos tienen como principal caracterstica definir una visin a
futuro, un horizonte, un deseo de lo que se quiere lograr. Para ello se inicia el proceso
buscando un consenso entre los actores para despus elaborar un instrumento de ejecucin, lo
que se denomina un plan de accin, que contiene lo que estratgicamente es importante y
necesario que se haga. De esta manera, se distinguen dos grandes momentos en la
planificacin estratgica: uno de consenso que incluye el diagnstico y propuesta- y un
segundo momento de gestin y ejecucin.

268
CAPTULO DOS
11.5. Ventajas, resultados y riesgos de la planificacin estratgica
El xito de un plan estratgico deber traer ventajas, las cuales se pueden enmarcar en cuatro
grandes mbitos, como lo describe Pascual
162
: uno que corresponde al posicionamiento de la
ciudad para su desarrollo econmico y social; un segundo referente a la inclusin del sector
privado en el desarrollo de la ciudad, un tercero que se refiere a la importancia de generar
participacin ciudadana, y por ltimo el que se relaciona con la capacidad de generar una
estrategia de ciudad que no necesariamente ser una estrategia fsica expresada en planes o
proyectos urbansticos.
Los resultados esperados de la planificacin estratgica, tanto los definidos por Pascual
163

como por Fernndez Gell
164
, los podramos agrupar en estos cuatro mbitos para reconocer
los elementos que son necesario atender y conocer los mbitos donde la planificacin
estratgica pone mayor nfasis:
a) Busca un posicionamiento de la ciudad para su desarrollo econmico y social, a travs de:
Identificar tendencias y anticipar oportunidades.
La definicin de prioridades.
Estimular el dilogo y el debate interno.
Formular objetivos prioritarios y concentrar recursos limitados en temas crticos.
El establecer espacios para conseguir ms recursos, tanto pblicos como privados.

b) Busca la inclusin del sector privado y la coordinacin de actuaciones, a travs de:
La concentracin de iniciativas.
La colaboracin entre los sectores pblico y privado.
Promover la coordinacin entre las Administraciones.
Implicar a la iniciativa privada en el proyecto de ciudad.

162
Op.cit., pg. 27.
163
164
269
CAPTULO DOS
c) Promueve la participacin ciudadana, a travs de:
Generar consenso y compromiso comunitario para la accin.
Fortalecer el tejido social y favorecer la movilizacin social.
d) Definir una estrategia para la ciudad, a travs de:
La creacin de una cultura estratgica comn que refuerce el liderazgo del
ayuntamiento en la ciudad.
Ampliar la perspectiva poltica y social.
Establecer mayor objetividad del trabajo de planificacin.
La sistematizacin de los objetivos para el territorio.
Ofrecer una visin global e intersectorial del sistema urbano a largo plazo.

Los beneficios de la planificacin estratgica como instrumento
165
: el establecimiento de
prioridades, la concentracin de las energas, el aumento de objetividad, la sistematizacin de
los objetivos para el territorio, la colaboracin entre los sectores pblico y privado, la creacin
de una cultura estratgica comn, el refuerzo del liderazgo del ayuntamiento en la ciudad, la
identificacin ms clara del uso ms efectivo de los recursos y los fondos pblicos incluidos,
la facilidad para conseguir ms recursos. Pero tambin tiene riesgos, el primero y el ms
comn es la no ejecucin del plan, la creacin de falsas expectativas en relacin a la ejecucin
del mismo, la definicin de objetivos muy genricos, la politizacin del plan, y lo altos costes
del plan estratgico, adems del desgaste social que puede generarse durante el proceso de
definicin del proyecto de ciudad. Y a stos, definidos por el autor, agrego otro ms, que
puede ser el riesgo de estar planificando una ciudad para un grupo social con gran poder
adquisitivo y dejando fuera al resto de los habitantes.
Herrador Lindes
166
habla de que entre los aspectos positivos, adems de los expuestos en el
prrafo anterior est que el plan estratgico ofrece una visin global e intersectorial, clarifica
el futuro, genera consenso y compromiso, ayuda a la toma de decisiones a corto plazo al
definir las metas que deben alcanzarse en el mediano y largo plazo, facilita la concertacin
entre agentes econmicos y sociales, refuerza y facilita la tarea del poltico aportndole un

165
Pascual Esteve, J . M. (1999), pgs. 75-80, 81-84.
166
Herrador Lindes, I. (2004), pgs. 34-39.
270
CAPTULO DOS
marco de referencia en el que encuadrar sus acciones. Y menciona como limitaciones, la falta
de conocimiento de la metodologa de la planificacin estratgica por parte de los promotores
y tcnicos, la poca participacin de la comunidad, dificultades de comunicacin, falta de
confianza en la utilidad del plan, carencia de informacin, resistencia al cambio, que se pueda
convertir en un proceso muy largo, y dificultad para conseguir los recursos para poner en
marcha el plan.

271
CAPTULO DOS
11.6. Los planes estratgicos y su relacin con los instrumentos de planificacin
territorial
Los planes estratgicos territoriales tienen como finalidad posicionar estrategias que marquen
el rumbo de la ciudad principalmente-; para ello necesita tambin de una serie de polticas
pblicas y los consensos entre los principales actores urbanos. Pero no necesariamente el plan
estratgico llega a cumplir con todos los objetivos o proyectos del plan, ya que no cuenta con
los mecanismos normativos y legales que lo sustente. Es aqu donde debe complementarse
con el planeamiento urbanstico.
La relacin o la coordinacin en el diseo de ambos planes el territorial o urbanstico y el
estratgico- tiene que establecer, al mismo tiempo, un plan de comunicacin. Por lo que estos
tres instrumentos, cada uno con sus elementos que los diferencian son tambin planes que se
complementan, siempre y cuando existe una adecuada gestin y se reconozca las distintas
finalidades sociales, polticas y econmicas de cada uno.
Por lo tanto el plan estratgico define las grandes lneas de accin para el proyecto de ciudad
deseable, las cuales, en el caso de que exista una coordinacin entre los responsables,
deberan reflejarse en el territorio con las acciones de los planes urbanos, para que stos
puedan optimizar los usos del suelo y equilibrar las acciones en el territorio.
En el siguiente cuadro (ver cuadro 16), se describen las principales similitudes entre la
planificacin estratgica y la programacin de la actuacin urbanstica. Y en otro (ver cuadro
17) las principales diferencias entre estos instrumentos.
272
CAPTULO DOS
Cuadro 16. Similitudes entre la planificacin estratgica y la planificacin urbanstica
167

Planificacin estratgica y urbanstica
Ambas son planificaciones de un amplio horizonte.
Parten de forma explcita de un escenario o modelo de ciudad.
Conceden gran importancia a los temas de desarrollo econmico y calidad ambiental y a los
de equilibrio social y territorial.
Los estudios de diagnstico y pronstico adquieren gran relevancia.
Parten de la consideracin de que los proyectos contemplados llevan a una accin inmediata
que condiciona el futuro.
Facilitan que la ciudad gane perspectiva y visin de futuro.
Redefine el rol de la ciudad y sus relaciones con el entorno prximo.
Son procesos que rechazan la improvisacin y son exhaustivos en el anlisis y evolucin de
las propuestas.
Estas similitudes implican la necesidad de la coordinacin de los dos procesos del plan.

Cuadro 17. Diferencias entre la planificacin estratgica y la planificacin urbanstica
168
Plan estratgico Plan urbanstico
Es un plan integral (econmico, social, cultural,
institucional) que abarca objetivos
territorializables y que no necesitan
especficamente suelo.
Se fija en los aspectos de ordenacin del
espacio urbano.
Es un plan que en los aspectos territoriales fija
los criterios generales que han de presidir una
ordenacin, los temas clave y los proyectos a los
que se debe dar prioridad, pero no los ubica en
el espacio.
Su principal funcin es la fijacin de los usos
del suelo de las principales vas de
comunicacin.
Se basa en el consenso en los temas importantes,
en la cooperacin de los principales agentes
sociales y econmicos y en la participacin
ciudadana en todas las fases del plan.
Aunque es posible plantearlo de manera ms
abierta, la participacin ciudadana se fija en el
perodo de informacin al pblico y la
presentacin de alegaciones.
Lo esencial es el anlisis DAFO de los factores
crticos para el desarrollo econmico y la
cohesin social y la proyeccin de la ciudad.
Tambin es importante el estudio DELPHI.
Son bsicos los estudios del medio fsico, las
investigaciones de arquitectura urbana y los
estudios territoriales.
No es un plan normativo, sino que se basa en el
compromiso de las instituciones y agentes
sociales para impulsar los objetivos.
Es un plan normativo para que la
Administracin pueda regular la actuacin de
las iniciativas privadas y pblicas.
Es un plan de accin. Es un plan para regular la accin en sus
aspectos territoriales.

167
168
Pascual Esteve, J . M.(1999), pg. 111.
273
CAPTULO DOS
11.7. Los planes estratgicos en Andaluca
Actualmente existe en Andaluca la Red Andaluza de Desarrollo Estratgico Urbano y
Territorial (RADEUT)
169
, que tiene como finalidad fomentar la elaboracin e implementacin
de planes estratgicos territoriales, y promover el encuentro, la reflexin y el intercambio de
buenas prcticas relacionadas con la planificacin estratgica en la Comunidad Autonoma.
La RADEUT
170
es una red que promueve mejorar la capacidad de gobernabilidad, adems de
proporcionar un espacio de encuentro, de reflexin, de intercambio de buenas prcticas y
experiencias, as como la oportunidad de poder plantear programas y proyectos de actuacin
acordes con una realidad territorial y no con la estrictamente dibujada por la referencia
administrativa. Para lograr este objetivo la RADEUT propone trabajar en temas de asistencia,
desarrollo e informacin para mejorar la gobernabilidad del propio territorio ofreciendo a los
responsables pblicos herramientas de direccin, de gestin y guas para la definicin de
objetivos, de marcos de apoyo y apertura de lneas de colaboracin y de asistencia tcnica.
Brindando experiencias, buenas prcticas, apoyo tcnico, orientaciones y criterios que
propicien un modelo territorial acorde con los criterios bsicos de desarrollo sostenible y de
cohesin econmica, social y territorial.
Tambin existe en Espaa la asociacin Ebrpolis
171
que ha realizado un inventario de los
planes estratgicos urbanos y territoriales en Espaa, con el objeto de conocer las
caractersticas y situacin en la que se encuentran. Andaluca, segn este informe, cuenta con
18 planes estratgicos (2001), y la RADEUT tiene un nmero de 20 socios.
En el siguiente cuadro (ver cuadro 18) hago un anlisis situacional de los planes estratgicos en
Andaluca segn los datos del informe de Ebropolis 2001.

169
Vase la pgina web de la RADEUT
170
Berjillos Lpez, J . L. (2004), pgs. 260, 262.
171
Vase Asn, F. (2001).
274
CAPTULO DOS
Cuadro 18. Anlisis situacional de los planes estratgicos en Andaluca
172
Ciudad/Territorio Ao
inicio
Fase actual Grado de
ejecucin
Causa del inicio del plan
1 Alcal de Guadara 1996 implantacin 15% Revitalizacin, mejora de la
ciudad, coordinacin de
actuaciones, Desarrollo
Sostenible
2 Antequera
3 Bajo Guadalquivir
(Lebrija)
1999 implantacin 10% Coordinacin de actuaciones
4 Cdiz 1991 Sin
continuidad
Sin evaluar Crisis, revitalizacin,
coordinacin de actuaciones
5 Crdoba 1992 revisin 65% Revitalizacin, mejora de la
ciudad, seguir otros ejemplos
6 Chiclana de la
Frontera

7 Dos Hermanas 2001
8 cija 1997 Implantacin Revitalizacin, mejora de la
ciudad y coordinacin de
actuaciones
9 Granada 2000 Fase inicial Evento, seguir otros ejemplos,
coordinacin de actuaciones y
vertebrar nuevas zonas
10 Granada provincia
11 Huelva 1999 Presentacin
plan de futuro,
primeros
resultados
priorizados y
seleccin de
proyectos
75% Coordinacin de actuaciones y
monumentos histricos de
cambio
12 J an 1998 ejecucin Sin evaluar Crisis, coordinacin de
actuaciones e impulsar el
desarrollo econmico y social
13 J erez de la Frontera 1991 finalizacin 95% Revitalizacin, mejora
continua de la ciudad,
14 Lucena 2001 implantacin Mejora continua de la ciudad,
15 Mlaga I y II 1993-
2001
Finalizacin y
evaluacin-
lanzamiento
70% Crisis, mejora de la ciudad,
coordinacin de actuaciones,
seguir otros ejemplos
16 Mlaga provincia 2001 inicio 2% Revitalizacin, mejora
continua de la ciudad,
17 Sevilla 1999 Elaboracin
(diagnostico)
Revitalizacin mejora de la
ciudad, seguir otros ejemplos,
18 Sierra de la Segura
(Orcera)

172
Elaboracin propia a partir de datos de EBRPOLIS, http://www.ebropolis.es.
275
CAPTULO DOS
El trabajo de investigacin realizado por Herrador Lindes de la Universidad de J an
173
, hace
un anlisis sobre la planificacin estratgica territorial en Espaa, centrndose en los casos de
Mlaga, Valencia, Vigo y su rea de influencia, el de Bilbao Metropolitano, Zaragoza y su
rea de Influencia y la Provincia de J an. Adems de centrarse en estos casos, hace un
anlisis de la planificacin estratgica territorial en Espaa desde la cual retomamos algunos
elementos que considero importantes para entender tambin lo que sucede en Andaluca.
En Espaa se distinguen los planes estratgicos para grandes metrpolis, centros secundarios
de reas metropolitanas, ciudades medias, comarcas, provincias y comunidades autnomas
174
.
Por mencionar algunos donde se concentran la mayora de los planes, estn los planes de las
grandes metrpolis: Barcelona, Bilbao, Madrid, Valencia, Mlaga, Zaragoza, los cuales no
necesariamente tienen una razn similar para haber iniciado un proceso de planificacin
estratgica, aunque en la mayora existe una necesidad por buscar la coordinacin de
actuaciones. Por mencionar otro mbito territorial, estn los de las ciudades medias, mbito
territorial para el que se han diseado ms planes estratgicos. Todos estos coinciden en la
necesidad de encontrar una posicin competitiva en el sistema de ciudades espaol y europeo.
Y como plan pionero, en el mbito autonmico, est el plan estratgico de la comunidad
autnoma de Aragn.
En conclusin, la planificacin estratgica en el territorio espaol se justifica por la
necesidad de hacer competitivas a las regiones y ciudades donde sta se aplica, hacer frente a
un entorno cada vez ms impredecible caracterizado por el ritmo trepidante de los cambios
geopolticos, econmicos, sociales y tecnolgicos- y lograr afrontar los problemas que
actualmente desbordan a los territorios desde un enfoque multidisciplinar e intersectorial
(Herrador Lindes, I., 2001:222).
Se puede decir que la metodologa utilizada en los planes de Andaluca, y en general en
Espaa, es la misma aunque con pequeas variaciones, a excepcin del Plan Estratgico de
Bilbao Metrpoli 30, el cual tiene la caracterstica de ser diferente desde su origen
impulsado por un grupo de industriales en un momento de crisis del sector y de la amenaza
social por el terrorismo- y por el mbito de actuacin que corresponde a varios municipios de
la zona
175
.

173
Vese Herrador Lindes, I. (2001).
174
175
Op.cit., pg.104.
276
CAPTULO DOS
La generalidad de los planes en Andaluca se hicieron en los aos 90s, y la mayora de ellos
se encuentran en una etapa de implantacin aunque muchos se quedaron en su fase inicial,
esto nos permite hacer algunas reflexiones sobre la dificultad para su ejecucin y su
continuidad.
Existe principalmente un motivo que los origin, que podramos decir que se centra en la
bsqueda de una coordinacin de las actuaciones en un territorio y la colaboracin entre las
instituciones pblicas y el sector privado, aunque tambin en la mayora de los casos se busca
una mejora continua del entorno. Solo un plan se origino por motivo de un evento (el de
Granada) y tampoco se termin por lo que podemos concluir que no es requisito el que exista
un motivo especfico para el plan estratgico tenga xito o llegue a implementarse.
Las variaciones metodolgicas de los planes estratgicos responden tambin a tres elementos
importantes principalmente en la fase de implementacin de un plan
176
:
1. La arquitectura institucional (segn cmo se conform la comisin ejecutiva y el consejo
de ciudad -puede ser pblico, privado o mixto-).
2. Quien lo realiza (quien lo impulsa: puede ser el alcalde, un grupo, la sociedad, el gobierno
municipal).
3. Quien asume la responsabilidad (la oficina tcnica encargada, el ayuntamiento, la
universidad o una consultora).
En general los planes en Andaluca siguen una metodologa que se basa en cinco fases:
Fase 0. Organizacin, que debe incluir tambin un plan de comunicacin, y el objetivo debe
ser lograr el compromiso de los actores ante el plan.
Fase 1. Diagnstico, que realiza el anlisis y diagnstico (DAFO) del entorno y su objetivo es
la aprobacin de la imagen de ciudad deseada.
Fase 2. Trabajo en comisiones tcnicas, donde el objetivo es la propuesta de estrategias y
acciones.
Fase 3. Redaccin del plan, para posicionar la propuesta estratgica, el objetivo es la
aprobacin del plan.
Fase 4. Implantacin, seguimiento y evaluacin, responsabilidad del ente gestor y su objetivo
es la constante actualizacin del plan.

176
Estos datos se obtuvieron de varias entrevistas realizadas en noviembre del 2005 con Amelia Lpez Izquierdo, miembro
de la RADEUT, y con el primer responsable de la elaboracin del Plan Estratgico Sevilla 2010, Alfonso Yerga Cobos.
277
CAPTULO DOS
La mayora de los planes estratgicos de las ciudades espaolas, y de la comunidad andaluza
se dan en los aos noventa, como instrumentos de reflexin, procesos de concertacin y
definicin de estrategias. En 1992 surgen dos planes estratgicos de manera casi paralela, el
plan estratgico de Mlaga la 2 ciudad ms grande de Andaluca- promovido por un alcalde
interesado en el proceso, quien encarga la realizacin del plan a una consultora pero con una
ausencia social importante, por lo que este plan lleg slo a la etapa de elaboracin del
documento.
El otro plan estratgico que inici en ese mismo ao fue el de J erez de la Frontera, un plan
que tambin fue impulsado por el alcalde pero a diferencia del Plan de Mlaga, con un
proceso social que lo sustentaba. Este plan completo sus fases de lanzamiento, movilizacin,
elaboracin del documento, instauracin del rgano instrumental y la gestin de las
propuestas con xito, pero cuando hubo un cambio de gobierno municipal se estanc el
proceso del plan.
En ese mismo ao, pero despus de estos dos planes, la ciudad de Sevilla pone en marcha su
primer proceso de planeacin estratgica, proceso que no se lleg a concretar en un
documento debido aparentemente a una falta de compromiso por parte del alcalde en ese
momento, y a la consultora responsable que no consider incluir a la sociedad en el proceso,
aunque la ciudad estaba en las condiciones ideales para iniciar un proceso de planeacin
estratgica.

En el siguiente apartado hago mencin de los principales contenidos del plan estratgico de
Sevilla, siguiendo el mismo principio que se ha utilizado durante la tesis para los planes de
desarrollo urbano y social- en J alisco y de ordenacin en Andaluca, dado que al no existir
un plan estratgico de la Comunidad Autnoma me centro en el plan de la capital de
Andaluca, la ciudad de Sevilla. En un anexo (anexo 2) se pueden ver las principales
caractersticas del Plan de Granada Metrpoli 20, que se revis con mayor detalle por
encontrarse en ste una metodolgica con elementos distintos, como son el planteamiento de
hiptesis a los proyectos estratgicos, y por incluir proyectos que no necesariamente son
susceptibles de una representacin fsica o en el territorio.

278
CAPTULO DOS
11.7.1. Plan Estratgico Sevilla 2010
Sevilla, como ciudad, ha tenido tres proyectos estrellas en el siglo XX: la Exposicin
Iberoamericana de 1929, la Exposicin Universal de 1992, y el Mundial de Atletismo de
1999. El Plan Estratgico Sevilla 2010
177
, que es un proceso de planificacin estratgica
urbana, y tiene como propsito establecer un proceso para definir y planificar un modelo
global de ciudad, basado en la participacin, el consenso y los compromisos.
Este plan se inicia en 1999 y se presentan los resultados de la primera fase en el 2001 (slo se
elabor la fase de diagnstico).

Metodologa
La metodologa propuesta por el plan fue en tres momentos: el primero de anlisis y
diagnstico de la ciudad cuyo resultado fue el posicionamiento de la ciudad la ciudad que se
tiene-. El segundo referente a la elaboracin de la propuesta estratgica donde los resultados
deban establecer la propuesta de actuaciones calendario y financiacin-, la asignacin de
responsabilidades y la definicin de indicadores de seguimiento y mecanismos de
retroalimentacin. Y el tercer momento, donde el objetivo era la creacin del ente gestor del
proceso de implantacin y ejecucin del plan. Momentos que incluye las siguientes fases:
Fase 0. Organizacin; Fase 1. Diagnstico; Fase 2. Trabajo en comisiones tcnicas; Fase 3.
Redaccin del plan; y Fase 4. Implantacin, seguimiento y evaluacin.

Caractersticas
Una de las caractersticas ms importantes que seala el plan, es ser reconocido como un
programa de acciones, con lo cual su esencia es ser un documento que no dir todo lo que
deben hacer por y para la ciudad, tanto el ayuntamiento como otras instituciones o colectivos,
sino que dir lo que estratgicamente es importante que se haga buscando movilizar
compromisos en torno a esas necesidades.
El sustento de este plan estratgico fue reconocer la necesidad de encontrar una nueva forma
de gobernar la ciudad, que contemplara el consenso y la participacin colectiva, con una
visin de anticipacin por lo deseado y lo posible, y bajo un pacto entre los agentes de la

177
Vase Yerga Cobos, A. (2005).
279
CAPTULO DOS
ciudad. Por lo tanto, est diseado como un plan que tiene una filosofa clara y que sirve
como herramienta pero tambin sirve de espacio para los consensos.

Principales resultados
El trabajo con los actores implicados y la importancia de la comunicacin y el marketing
urbano se establece como condicin para la incorporacin de las ciudades a las redes nacional
e internacional que estimulan y dan sentido a la innovacin. El plan considera una mezcla
interesante entre los recursos y las personas con capacidad para mejorar sus posiciones
competitivas actuales. Por lo tanto es un plan que pone mucho nfasis en el marketing de la
ciudad como lugar de trabajo, como lugar de residencia, como espacio para el recreo y el
ocio, como centro econmico, como soporte para el turismo-. La propuesta es un plan de
accin que logre combinar lo que la ciudad tiene, con lo que la ciudad hace y lo que la ciudad
representa.

280
CAPTULO DOS
11.8. La planificacin estratgica con un cambio de perspectiva
Aunque los planes estratgicos fueron en sus inicios planes destinados a mejorar la
productividad y competitividad de las empresas, la adaptacin al territorio destacan los
elementos de la participacin, el consenso, la cooperacin y la propuesta sinttica y de
proyectos estratgicos. En cuanto a su relacin con los planes territoriales, es importante
sealar la complementariedad que se puede generar entre ambos instrumentos; el enfoque
estratgico, que destaca el carcter econmico y no necesariamente una concrecin directa en
el espacio de los proyectos, le da una visin ms integral a la planificacin.
Pero existe un elemento que no se pude pasar por alto, y es la falta de la regulacin jurdica de
los planes estratgicos, aunque tienen el respaldo de la sociedad y de los principales actores
de la ciudad, con lo cual dependen en gran medida del compromiso poltico de las
instituciones en la elaboracin y ejecucin del plan.
La finalidad de la planificacin estratgica es determinar los objetivos estratgicos para la
ciudad, para que sta pueda conseguir una posicin de competitividad (palabra clave y que
define el enfoque de este instrumentos), y de calidad de vida a mediano plazo. Para lo cual las
tcnicas que utiliza la planificacin estratgica se centran en buscar lo importante para la
ciudad y no lo urgente (de aqu que se cuestiona su utilizacin en ciudades donde no existe un
mnimo nivel de calidad de vida), enfatizando el proceso de diagnstico y definicin de
grandes lneas y dejando en segundo plano la ejecucin de las acciones y la gestin de las
mimas.
Para Zafra
178
la planificacin estratgica se tiene que reconocer como lo que es: un medio no
para crear la estrategia, sino para programar una estrategia ya creada, para elaborar
formalmente sus implicaciones. Describe a la planificacin estratgica esencialmente analtica
que se basa en la descomposicin, y que construye estrategias desde un proceso de sntesis.
Belil
179
hace una reflexin sobre la necesidad de una planificacin ms holstica, global e
integrada, que tenga elementos de la planificacin estratgica pero, al mismo tiempo, pueda
considerarse flexible, urbana pero tambin regional y territorial, con un enfoque econmico
pero tambin social.

178
Zafra Vctor, M. (2006), pg. 7.
179
Belil, M. (2003), pg. 25.
281
CAPTULO DOS
En el libro La gestin estratgica de ciudades
180
se hace una reflexin de la situacin en la
que estn algunos planes estratgicos en relacin al proceso en el que se encuentra la
Administracin que lo lidera. Definiendo tres etapas: la primera etapa de provisin de
equipamientos y servicios pblicos. Una segunda etapa, en la que se encuentra la mayora de
ayuntamientos espaoles, centrada en la gestin y la eficiencia. Y una tercera etapa, de
gestin relacional, que se encuentra en sus inicios para aquellos ayuntamientos que han
promovido planes o proyectos sectoriales estratgicos con xito, y que ha consolidado una
cultura de colaboracin entre los diferentes agentes econmicos, sociales e institucionales que
actan en la ciudad.
A continuacin sistematizo algunas condiciones que considero importantes para reflexionar,
siguiendo el mismo esquema anteriormente propuesto para el anlisis de las caractersticas del
plan, en funcin de las fases de la metodologa:
a) En relacin a los objetivos y la definicin conceptual:
Considero que deben existir una serie de circunstancias para introducir en un mbito
territorial un proceso de planificacin estratgica, uno de ellos tiene que ver con que el
territorio y la sociedad tenga los mnimos resueltos para que el proceso de
planificacin no busque resolver problemas urgentes, si no que defina las grandes
lneas de un futuro deseado. Por lo tanto, un plan estratgico debe servir para tener
una visin del futuro y no para resolver problemas urgentes; para estos problemas
existe ya un gobierno y su actividad cotidiana.
La mayor parte de los planes estratgicos elaborados hasta la fecha han puesto un
nfasis, quizs excesivo, en los aspectos de competitividad econmica y no se han
esforzado por explorar la va del desarrollo sostenible, como lo afirma Fernndez
Gell
181
.
La rpida difusin de la planificacin estratgica ha obedecido en muchas ocasiones a
necesidades de marketing poltico de los dirigentes municipales, quedando relegado en
un segundo trmino el esfuerzo real de implantacin de las estrategias. Esto ha dado
lugar a una cierta frustracin, que reconoce Fernndez Gell
182
, y que considera debe
explicarse ms a partir de esa falta de voluntad poltica para poner en marcha las

180
181
182
Op.cit., pg. 12.
282
CAPTULO DOS
estrategias que a la incapacidad intrnseca del proceso de planificacin para dar
respuesta a los retos planteados.
Otro elemento clave de la planificacin estratgica es el marketing para identificar su
ventaja competitiva, a travs de una imagen urbana con una imagen de marca, la cual
no siempre es igual o se asemeja a la imagen que se percibe en el da a da de una
ciudad.

b) En relacin al diagnstico:
La lgica de especializacin territorial se convierte en una restriccin para trabajar la
informacin en los diagnsticos y por lo tanto para generar la imagen de ciudad
deseada.
En este punto es importante sealar que el mayor acierto de la planificacin estratgica
son sus herramientas para trabajar el diagnstico de un territorio.

c) En relacin a la propuesta y a los actores:
Debe reconocerse que la lgica de una ciudad no necesariamente es la suma de las
lgicas particulares, y menos an, cuando los agentes y actores involucrados son los
grandes empresarios o los que tienen capacidad de decisin y/o reconocimiento en
algunas esferas de la sociedad.
No slo el compromiso de los actores en el momento de la comunicacin y difusin
aseguran el xito del plan, sino que es importante reflexionar en la manera en que los
compromisos sigan presentes durante todo el proceso con la caracterstica de ser a
largo plazo.
Entender que la participacin ciudadana significa tambin implicacin y
responsabilizacin de la ciudadana en el funcionamiento de la ciudad. No se trata de
una participacin centrada en las competencias y servicios municipales, sino,
fundamentalmente, en el desarrollo y funcionamiento de la ciudad para mejorarla,
como lo afirma Pascual
183
.

183
283
CAPTULO DOS
d) En relacin a la gestin y ejecucin:
Existe el riesgo de que el plan no llegue a ejecutarse lo dicen tanto los anlisis
tericos como los datos arrojados del anlisis situacional de los planes en
Andaluca
184
-; las posibles causas son que algunos objetivos son demasiado genricos,
existe escasa participacin ciudadana, escasa promocin y difusin del plan, el plan se
politiza; la falta de garanta de financiacin.
Ser necesario hacer una reflexin sobre la nueva manera de entender la gestin de un
territorio, que significa centrarse cada vez menos en la economa, para priorizar el
establecimiento de unas relaciones de calidad entre los actores urbanos para que
produzcan efectos sinrgicos. De lo que se trata es de la capacidad de orientar en una
direccin de futuro, o a travs de un proyecto concreto, la accin coordinadora de los
diferentes actores urbanos.
La gestin demanda que los directivos pblicos se conviertan ms en estrategas que en
tcnicos o gerentes de servicios.
La fractura que se genera entre la fase inicial de diagnstico y definicin del plan por
parte del comit responsable, y los responsables de la ejecucin del plan, suele dividir
el proceso, y en este cambio de responsables por cuestiones polticas, econmicas y
tcnicas- se puede paralizar el proceso.

En realidad la planificacin estratgica se enfoca a temas estratgicos de la ciudad, y la
planeacin tradicional a resolver una ciudad funcional, la propuesta de esta tesis plantea una
planeacin para el Desarrollo Humano que tendr que enfocarse a las reas ms
desprotegidas, marginadas o abandonadas del territorio, buscando reducir la desigualdad y los
desequilibrios existentes, para propiciar espacios ms amables, seguros y de acceso para
todos.

184
Ver cuadro 18.
284
CAPTULO TRES
CAPTULO TRES
BASES CONCEPTUALES Y METODOLGICAS PARA
EL DISEO DE UN PLAN DE DESARROLLO HUMANO

Este captulo plantea las pautas conceptuales del instrumento a partir del anlisis realizado
anteriormente de las metodologas de planeacin y de la adaptacin de algunos conceptos
utilizados desde la teora del desarrollo y la ciencia poltica, con la finalidad de disear una
herramienta que pueda utilizarse como gua de actuacin desde la Administracin pblica
para promover el Desarrollo Humano en J alisco.
Como bases metodolgicas para el diseo del instrumento propongo utilizar:
1) A la planeacin desde la Administracin, como el mecanismo que promueve el trabajo
interinstitucional y que permite focalizar recursos y acciones, y vincular los problemas
sociales a los procesos territoriales. De igual manera, la propuesta requiere de un marco
institucional que defina la actuacin poltica, con la intencin de vincular acciones y
responsables generando un espacio de decisin y una direccin en la Administracin
pblica.
Es importante reconocer que esto plantea un reto poltico, que lleva implcito un proceso
de reflexin que busca indagar en una manera diferente de entender a la sociedad y su
relacin con el territorio. Por lo tanto, adems del diseo de un nuevo instrumento para
gobernar, se requiere establecer las pautas para un nuevo modelo de gobernante.
2) A la gestin como el proceso que determina la coordinacin de las acciones y que es
necesario fomentar desde la Administracin pblica. La gestin tendr que estar presente
durante todo el proceso, desde la formulacin y diseo del instrumento de planeacin para
el Desarrollo Humano, hasta su implementacin y evaluacin, buscando el binomio entre
planeacin y gestin, donde sea posible la coherencia, a largo plazo, de la planeacin con
el enfoque estratgico de la gestin. Adems de un esquema de corresponsabilidad entre
los diferentes niveles de gobierno -el gobierno federal, estatal, municipal- y la ciudadana
tambin entendido como buen gobierno.
285
CAPTULO TRES
3) Buscar a travs de la articulacin y complementariedad de aspectos que interrelacionan en
un territorio nuevas formas de compatibilizar las acciones desde una visin que busca la
formulacin de un poltica integral que incluya una visin amplia, general y compleja que
sirva de marco para el resto de los planes.
El reto de este instrumento de planeacin para el Desarrollo Humano es poder incorporar una
visin integral a la Administracin y que la reconozca como una actividad poltica, lo cual
requiere un marco institucional consolidado y una Administracin profesionalizada, para que
se pueda sustentar en la gestin como una forma de actuacin pblica enmarcada en el marco
conceptual del Desarrollo Humano, y buscar la complementariedad entre la poltica territorial
y la poltica social con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la poblacin.
Por lo tanto el instrumento de planeacin se rige por:
Pautas conceptuales
Teoras de planeacin territorial, estratgica, social y de la Administracin pblica-.
Teora del desarrollo y principalmente del Desarrollo Humano.
Ciencia poltica -polticas pblicas; marco normativos e institucional-.
Bases metodolgicas
Metodologas para la planeacin mtodos de los diferentes instrumentos de
planeacin territorial y planeacin para el desarrollo-.
Mecanismos de gestin social-estratgica y buen gobierno.
Diseo de polticas integrales social y territorial-
Condiciones del instrumento
El diseo de este instrumento para la actuacin pblica combina una visin tcnica
que busque nuevos enfoques a partir una anlisis conceptual y terico-, pero tomando
en cuenta una necesidad de aplicacin un contexto poltico que deber incluir
adaptaciones legislativas-. Por lo tanto, el reto es construir una herramienta que genere
un impacto en la calidad de vida de las personas, aunque el instrumento no pretende
ser la nica solucin contra la pobreza, desigualdad y la corrupcin.
El instrumento, al contemplar en su diseo una propuesta conceptual, una adaptacin
metodolgica y un cambio hacia el entorno administrativo que lo ejecuta, propone un
286
CAPTULO TRES
modelo de desarrollo que no es un proceso lineal. Por lo tanto es moldeable y, adems,
contempla aspectos intangibles como la generacin de conocimiento e identidades.
Su visin de planeacin a largo plazo propone disear un instrumento que no busque
definir un futuro, sino que permita identificar y gestionar las incertidumbres. Busca
gestionar el futuro ms que disearlo, para hacer compatibles los proyectos con las
necesidades.
Al buscar la complementariedad, principalmente entre la visin territorial y social, el
instrumento, ms que ser una herramienta de ordenacin territorial, es una herramienta
para la planeacin del desarrollo. Por lo tanto ser un instrumento informativo y de
coordinacin en el que resultan esenciales tres elementos: la capacidad informacin y
conocimientos tcnicos-, la competencia poder e instrumentos para actuar, es decir la
institucin- y, finalmente, la democracia que permite el debate y la participacin-
1
.
El instrumento contempla tres desafos, siguiendo algunos elementos que utiliza
Alderoqui
2
: a) un desafo poltico, en el cual el rol de la ciudadana y su relacin con el
territorio y sus autoridades son elementos fundamentales pero no controlables, pero s
incluyentes, buscando que la poblacin tenga sus derechos y deberes ciudadanos
protegidos y pueda ejercerlos; b) un desafo social, que busca resolver las
discriminaciones que limitan o impiden el desarrollo de la sociedad; y c) un desafo
territorial, buscando la construccin de espacios vitalmente habitables y de una calidad
digna para todos los habitantes.
Por tanto, sabemos que el planeamiento no constituye la panacea que resuelve todos
los problemas. Sin embargo creemos que el planeamiento es una actividad
fundamental e imprescindible para mejorar el hbitat y para conseguir elevar la
calidad de vida de los habitantes.
Es importante destacar que el diseo de las bases metodolgicas de este instrumento
tiene como finalidad ser una propuesta para utilizarse en un contexto especfico,
J alisco dejando abierta la posibilidad para adaptarse a otros mbitos territoriales en
situaciones, necesidades y momentos similares-.

1
Belil, M. (2003), pg. 35.
2
Alderoqui, S. (2002), pg. 232.
287
CAPTULO TRES
12. La perspectiva del Desarrollo Humano en la planeacin y en el
desarrollo urbano

El instrumento tiene como punto de origen disear una herramienta para la accin de una
realidad compleja, a diferencia de la simplicidad en la visin parcial que actualmente
predomina en la planeacin donde se plantea segmentar la realidad, generar conocimiento
especializado, sectorializar las instituciones y la estructura administrativa y, por lo tanto, a los
instrumentos que a partir de ah se generan tambin de manera sectorizada.

12.1. Una perspectiva diferente de la planeacin pblica
El plan de Desarrollo Humano, como instrumento de planeacin, propone incorporar la visin
del Desarrollo Humano al urbanismo a partir de la articulacin de los objetivos de la poltica
social con los de la poltica territorial, buscando la complementariedad de ambas perspectivas
con la finalidad de conformar un instrumento comprensivo. Para lograr esta articulacin se
propone que el instrumento se enmarque en el concepto de planeacin entendida como la
define Iracheta
3
: una herramienta utilizada desde la Administracin pblica y que tiene como
finalidad orientar e integrar las actividades y esfuerzos del gobierno y la sociedad, en busca de
un desarrollo social, econmico, territorial y ambiental ms equilibrado y ordenado.
Por lo tanto, es necesario dejar claro que cuando se habla de planeacin desde la
Administracin pblica, no significa solamente administrar, ni solamente planear el futuro, o
construir indicadores, o disear casas y vialidades, no es resolver el punto ltimo del
problema; es pensar en la conjuncin de circunstancias y ponerlas en otro orden, bajo un
esquema que dicte direccin y accin para conseguir una nueva estrategia. Esa direccin debe
estar marcada por el concepto de Desarrollo Humano.
Tal como afirma Friedmann, la planificacin se establece en todos los planos de los procesos
decisorios pblicos. Adems, hace una descripcin de la planificacin desde la
Administracin, que tiene como objetivo vincular el conocimiento con la accin, de esta
manera la planificacin participa tanto de la tradicin de la erudicin acadmica como de la
prctica poltica, pero no se puede adscribir totalmente a ninguna (Friedmann, J ., 2001:38).

3
288
CAPTULO TRES
Es por esto que no se puede pensar en proponer un nuevo instrumento de planeacin sin
recurrir al diseo de herramientas conceptuales que provengan de diferentes enfoques y
disciplinas, ya que la realidad social sobre la que se pretende actuar no puede encapsularse y
ser aprehendida por rgidos esquemas de interpretacin
4
.
De aqu que la propuesta vaya enfocada al diseo de un mecanismo de actuacin para la
Administracin pblica que busca introducir una nueva forma de gobernar desde la
planeacin como una aportacin a la disciplina del urbanismo y al trabajo interinstitucional.
Mireia Belil, en su artculo La ordenacin de las reas metropolitanas, hace una reflexin
sobre las nuevas maneras de planificar el territorio que, en cierto sentido coincide con la
propuesta que planteo para este instrumento. Para ella, las formas de pensar y de hacer de la
ordenacin territorial evolucionan incluyendo nuevos paradigmas y nociones como la
flexibilidad, la complejidad, la negociacin y la coordinacin (Belil, M., 2003:25). Por lo tanto,
los objetivos de la planeacin tambin evolucionan, se diversifican y se amplan, de tal
manera que la finalidad del planeamiento no se puede limitar a la mera organizacin del
consumo futuro de nuevos espacios para la urbanizacin (Belil, M., 2003:26).
Aunque su anlisis se centra en las reas urbanas europeas, es conveniente resaltar que la
bsqueda por un desarrollo territorial basado en la informacin y el conocimiento es una
necesidad que existe a nivel mundial, y por qu no, se traslada a aquellos lugares donde el reto
es mayor por las condiciones de pobreza, desigualdades sociales y desequilibrios territoriales.
Ella lo sintetiza diciendo que las nuevas formas de planificacin reflejan un cambio de
objetivos, una modificacin clara de los contenidos y una transformacin del carcter de la
ordenacin territorial (Belil, M., 2003:25).
Iracheta
5
tambin plantea la necesidad por indagar en distintas alternativas para la planeacin,
pero desde una perspectiva y conocimiento de Mxico. A continuacin menciono algunos de
los elementos de sus lneas generales y veremos cmo coinciden con los planteados por Belil.
Para este autor mexicano el enfoque del desarrollo se centra en dos elementos: el
ordenamiento territorial y el desarrollo sustentable (planeacin regional, urbana y ambiental),
que considera como las vertientes de todo el quehacer gubernamental y social.
Destaca que, en Mxico los planes de desarrollo (nacional, estatales, municipales) tienen un
gran peso en el pas, enfatizando en la importancia del mbito espacial en el desarrollo, por lo

4
5
Op. cit., pgs. 182 y 183.
289
CAPTULO TRES
que el territorio debe ser el orientador y coordinador de las acciones relativas a la planeacin
global y sectorial. As, la puesta en prctica de polticas de desarrollo requieren de un esfuerzo
institucional para integrar las acciones de dependencias y otros organismos con los de la
sociedad hacia los objetivos de desarrollo.
Siguiendo al autor, propone organizar la Administracin pblica con el fin de contar con una
estructura que asuma una coordinacin de los esfuerzos sectoriales tomando a la planeacin
regional como gua. Adems, propone una estructura nica responsable de conducir la
planeacin espacial-ambiental, fundada en el concepto de ncleo de inteligencia que aporta
ideas, orientaciones y conduce las acciones y obras pblicas bajo esquemas determinados por
planes y programas. Y habla de que se requiere de un nuevo federalismo y del fortalecimiento
amplio de la estructura de gestin, administracin y conduccin.
Ambas perspectivas coinciden en ampliar los objetivos de la planeacin, ms all de lo
simplemente territorial, y enfatizan la importancia de la planeacin desde la accin
gubernamental, la gestin y la accin para la resolucin de problemas. En definitiva, enfatizan
buscar alternativas dando mucha importancia al conocimiento y al anlisis terico- para
encontrar soluciones a problemas complejos.
En esta tesis el cambio en la ideologa del proceso de planeacin se concreta en un plan de
Desarrollo Humano, que, como todo instrumento de planeacin, tiene su carga ideolgica, lo
que hace que sus componentes tambin busquen la coherencia con la ideologa que lo
sustenta. En esta propuesta el instrumento tiene una ideologa marcada por la definicin del
Desarrollo Humano que busca mejorar los aspectos definidos por los organismos
internacionales que lo promueven.
El plan deber tambin ser un instrumento factible que sea un plan realista y posible- y desde
el cual se puedan identificar y gestionar las incertidumbres por la percepcin del riesgo.
Adems debe ser un instrumento vlido, que cuente con legitimidad social y poltica desde
una propuesta en la que lo ms importante es vincular los objetivos del Desarrollo Humano
con las necesidades de la sociedad y las posibilidades de la Administracin, para generar
estrategias de gobierno.

290
CAPTULO TRES
12.2. Elementos de cambio para la planeacin pblica
Existen algunos elementos que propongo para lograr el cambio en la perspectiva de la
planeacin. Para argumentar mi propuesta recurro a algunos autores quienes tambin hacen un
anlisis de la planeacin y mencionan algunos elementos que requiere el innovar en la
planeacin.
Friedmann habla de un nuevo modelo de planeacin basado en el aprendizaje social, que se
centra en el conocimiento de las diferentes particularidades del territorio; pero a partir de las
expectativas y necesidades de la poblacin. As, el modelo de planeacin basado en
aprendizaje social debe ser normativo, innovador, poltico y negociador, estando
caracterizado por una forma descentralizada de planificar que privilegia a las regiones y
localidades, pretendiendo la participacin activa de la poblacin afectada de forma que se
valide el conocimiento experimentado de la gente normal, promocionando el aprendizaje
mutuo entre el experto en la planificacin y la poblacin afectada. Las verdaderas exigencias
y pericia, se compensan, finalmente, a travs de las negociaciones intersubjetivas entre los
participantes de la comunidad y los planificadores (Friedmann, J ., 2001:20).
El modelo que este autor presenta tiene tres elementos interesantes de resaltar, adems de los
mencionados en el prrafo anterior: a) es una planeacin que funciona en tiempo real; b)
busca unir el conocimiento y la accin; y c) el papel de los planificadores se convierte en
concertadores de intereses pblicos y privados, y quienes adems son los responsables de dar
soluciones innovadoras a los problemas reales de la poblacin.
Para Friedmann la planificacin se define entonces como aquella prctica profesional que
busca especficamente conectar las formas de conocimiento con las formas de accin en el
dominio pblico, siendo por tanto algo distinto a la ingeniera y donde los medios estn
eficazmente relacionados con los objetivos y los proyectos (que) trazan el curso de la accin
que han de seguir los otros (Friedmann, J ., 2001:22).
Me he referido a estos elementos porque tambin se incluyen en el instrumento de planeacin
para el Desarrollo Humano, tanto la necesidad de tener un marco institucional como la
importancia de la gestin y la coordinacin con los diferentes niveles de gobierno y la
sociedad. Sin olvidar que el instrumento se sustenta en la idea de hacer coincidir el
conocimiento, desde una nueva postura de la planeacin, en la Administracin pblica.
Entre los elementos de cambio, que otros autores consideran que deben estar presentes en
cualquier intento de innovacin para la planeacin, estn la apertura, flexibilidad,
291
CAPTULO TRES
programacin, integracin, basados en valores de la democracia poltica y enfatizando la
gestin de las interdependencias entre los actores, lo que Pascual (Pascual Esteve, J . M., 2004:48)
denomina como gobernanza
6
.
Belil
7
apuesta por nuevas maneras de hacer planeacin con un carcter ms estratgico y con
nuevos tipos de planes; critica el urbanismo basado en el plan (diseo, proyecto, organizacin
y accin) que busca controlar el futuro y exige instrumentos slidos que cuadran la realidad y
el futuro en los marcos espaciales y programticos imaginados. Lo describe como un modelo
de planificacin racional y jerrquico que no se adapta bien a las nuevas condiciones del
entorno y, a partir de ah, inicia una bsqueda por la necesidad de una planificacin ms
estratgica. A diferencia del planteamiento de la autora, el instrumento que esta tesis propone
es una planificacin ms coherente con el Desarrollo Humano y una gestin ms estratgica.
La crtica a la visin de la planeacin urbana como un proceso rgido y funcionalista tambin
lo analiza Pascual
8
, diciendo que la finalidad de los planes de ordenacin urbana no buscan
soluciones a las dinmicas que realmente ocurren en el territorio, sino que intenta oponerse e
imponerse a ellas, donde adems la tendencia es a priorizar un desarrollo econmico y social.
En esta propuesta, que no pretende sustituir a la planeacin urbana, la tesis plantea abarcar un
espacio conceptual y metodolgico- que tiene todava mucho campo de actuacin, por lo que
considero que es posible conjuntar una serie de herramientas y tcnicas para mejorar la
calidad de vida de la poblacin.
El enfoque de la planeacin urbana, y an ms la que tiene al desarrollo sustentable como uno
de sus principios rectores, es una herramienta fundamental para el instrumento de planeacin
para el Desarrollo Humano, ya que como seala Iracheta
9
, el ordenamiento territorial seguir
resolviendo las contradicciones generadas por los procesos de urbanizacin y la visin
sustentable integrar los lmites de reproduccin y sostenimiento de los procesos de
ocupacin y explotacin de la naturaleza.
Por tanto, la planeacin urbana debe cumplir con cuatro premisas para el caso de Mxico-:
contar con la voluntad poltica gubernamental para ser el mecanismo nico del desarrollo de
las reas urbanas; enfocarse al desarrollo econmico-espacial (planes de desarrollo
econmico-urbano); plantear una estructura de usos del suelo a mediano plazo y las

6
El concepto de buen gobierno que empleo a lo largo de la tesis es incluyente de lo que algunos autores (vase Zafra, M.,
Pascual, J .M e Iracheta Cenecorta, A) denominan gobernabilidad o gobernanza.
7
Belil, M. (2003), pg. 25.
8
9
292
CAPTULO TRES
condiciones jurdicas y fiscales para que se respete, y contar con el apoyo efectivo de la
sociedad por medio de la participacin comunitaria en su elaboracin, aplicacin y
evaluacin (Iracheta Cenecorta, A., 1997:185).
Pero, como bien lo especifica Alomar Esteve, no slo es necesario planear fsicamente, sino
que hay que planear socialmente. No perdamos de vista que no puede ordenarse el territorio
sin ordenar antes la comunidad que lo habita, porque si as lo hiciera, el plan estara vaco de
sentido humano (Alomar Esteve, G., 1980:236).
Es por esto que planificar para buscar una transformacin social desde los instrumentos de la
planeacin territorial, estratgica y social, permite incorporar una visin ms amplia al
urbanismo, buscando nuevos mbitos de conocimiento. As, la propuesta de esta tesis se ubica
en el mbito de una planeacin con una visin general que no sustituye a la planeacin
territorial, sino que se complementa con ella, ya que la planeacin territorial seguir
organizando la estructura espacial como resultado de un determinado proceso de desarrollo
social, que es la expresin territorial de las condiciones econmicas de un entorno, por lo que
no pueden ser analizados de manera independiente.
Para el caso de Mxico, el pas requiere de un concepto de desarrollo en el que se asuman
tesis novedosas de las polticas y que permita rebasar actitudes y formas de planificar y
conducir el desarrollo que han mostrado su agotamiento o inoperancia (Iracheta Cenecorta, A.,
1997:182). Para Iracheta, la planeacin debe asumir el desarrollo como la elevacin efectiva
del nivel de vida de la mayora de los mexicanos y, por otra parte, territorializar la poltica de
desarrollo y hacer de la sustentabilidad el eje de toda accin de desarrollo. Es bajo esta
premisa que la presente tesis plantea un reto tanto para el mbito del desarrollo como para la
planeacin y aun ms para la Administracin pblica.

293
CAPTULO TRES
12.3. Planeacin para el Desarrollo Humano
En realidad las polticas pblicas han buscado principalmente propiciar un crecimiento
econmico y no tanto un desarrollo social, y todava menos un desarrollo integral y
equilibrado de estos junto con el territorio. Si aceptamos que las polticas tienen como fin
ltimo mejorar la calidad de vida de las personas de un entorno delimitado, buscar la justicia
social desde las acciones conjuntas del territorio y el desarrollo social, debe considerarse
como una veta para la investigacin.
El Desarrollo Humano busca la expansin de la libertad de las personas, libertad entendida
como el conjunto de oportunidades para ser y actuar y la posibilidad de elegir con
autonoma. Tanto las oportunidades como la participacin de los individuos para generarlas
estn influidas por el entorno en el que viven, y en ese sentido el desarrollo humano es local.
(PNUD, 2005:1)
La relacin entre las oportunidades para llegar a la libertad, tanto individual como colectiva,
con el territorio, se convierte en un elemento clave para descifrar. Es verdad que las grandes
actuaciones e inversiones en infraestructuras y servicios es un camino para el desarrollo, pero
tambin se requieren de otros elementos como son la democracia, la justicia y la seguridad,
que no se generan por inercia a partir de las grandes actuaciones.
Adems, Pascual
10
habla de la necesidad de las infraestructuras para desplegar la capacidad de
accin de una sociedad como principal factor crtico del progreso, pero hace mencin a un
elemento importante, que es que debe existir una capacidad de la organizacin en el territorio
para darle un valor de uso tanto a las infraestructuras como a los servicios para que stos
puedan ser detonadores del desarrollo.
Por esto, es importante resaltar que cuando se habla de polticas de desarrollo y su relacin
con el territorio, encontramos que las acciones prioritarias se concentran en las
infraestructuras y los servicios. Pero, si queremos incluir el concepto de Desarrollo Humano,
la territorializacin de sus acciones deber ser ms amplia, donde adems de incluir este tipo
de actuaciones ser necesario que contemple proyectos detonadores que mejoren los ingresos,
la educacin y la salud indicadores incluidos en el ndice de Desarrollo Humano-. Para esto
no se puede dejar de lado acciones de mejoramiento de la vivienda, la alimentacin del
individuo, hasta las comunicaciones para incentivar el desarrollo econmico (por mencionar
algunas) que influyen directa o indirectamente en estos indicadores. Pero, se ha analizado que

10
294
CAPTULO TRES
para llegar a la libertad individual o colectiva que promueve el Desarrollo Humano, es
necesario tambin tener otra serie de condiciones que no se pueden dejar de lado, y las cuales
no se propician desde las grandes inversiones en infraestructura. Es por esto que la propuesta
incluye que, de manera paralela, se contemplen acciones que fortalezcan la Administracin, y
actuaciones en el territorio que propicien seguridad y equilibrio social.

295
CAPTULO TRES
12.4. Relacin territorio y sociedad
Para iniciar este apartado, presento una definicin de espacio y territorio para despus
vincularlo con el de sociedad.
Territorio
11
. Una sociedad constituye un territorio al espacio que ocupa actuando sobre
los componentes naturales de su medio (minerales, vegetales, animales), directamente
(recoleccin), con la ayuda de instrumentos diversos (caza, agricultura) o a travs de
elementos mediadores (domesticacin animal). La manera en que una sociedad organiza
materialmente su territorio vara en funcin de los principios de divisin sexual de trabajo, de
las formas de estratificacin social, o de las modalidades segn las cuales se instituye la
coexistencia entre etnias diferentes. Ms generalmente, el proceso de ocupacin humana del
territorio y los tipos de utilizacin de los recursos que actualiza este proceso pone de
manifiesto la forma de conjunto de las relaciones sociales tal y como se trasluce a travs de
los modos de apropiacin colectiva (comunitaria, clnica, de linaje) de estos recursos. La
intervencin humana sobre los componentes materiales del medio no es ms que un aspecto
del proceso mediante el cual una sociedad constituye en territorio el espacio que ocupa. El
territorio se convierte en un espacio en cuyo interior los miembros de un grupo experimentan
un sentido de seguridad; en sentido inverso se define un espacio exterior, un fuera de
territorio.
Espacio
12
. Una sociedad construye el espacio que ocupa en funcin de
determinaciones que van desde criterios de uso hasta su sistema de representacin del mundo;
lo explota, lo transforma, lo modela. Toda sociedad imprime su huella sobre su espacio y, a
cambio, ese espacio aparece como una forma de manifestacin o de expresin de la sociedad;
as la relacin con el espacio es garante universalmente de la particularidad de las identidades.
Se puede por lo tanto hablar de una antropologa del espacio en la que el espacio, la
superficie, el territorio depende de una semntica que nos revela lo social y nos es revelada
por l. Siguiendo a E.T. Hall, se habla de proxemia para designar el conjunto de los anlisis
relativos a la ocupacin, al uso y a la representacin del espacio. La accin sobre el espacio se
expresa en primer lugar en su forma de ocupacin (hbitat) y de explotacin de sus recursos.
La organizacin econmica y social- del espacio se expresa con frecuencia en trminos de
relacin entre un centro nico o mltiple- y una o unas periferias: se pasa, localmente, del
espacio al terruo, forma local del territorio. El espacio que ocupa una sociedad nunca es

11
Bonte, P. y M. Izard (1996), pgs. 698 y 699.
12
Op. cit., pgs. 243 y 244.
296
CAPTULO TRES
homogneo; la ordenacin de su uso obedece a principios precisos de diferenciacin. Un
mismo territorio no permanece siempre idntico a s mismo: su forma de delimitacin y
designacin, sus recursos, la identidad de sus habitantes pueden variar considerablemente de
una poca a otra.

Cuando hablamos del espacio y de territorio no podemos separarlo de la sociedad ni de sus
habitantes, los dos se complementan y se influyen en su definicin y configuracin, lo que
debera ser igual en su anlisis y ms aun deber serlo cuando se quiere actuar sobre alguno
de ellos.
Se puede, por lo tanto, afirmar que el espacio se define en relacin a los seres humanos que
lo usan, que lo disfrutan, que se mueven en su interior, que lo recorren y lo dominan
(Signorelli, A., 1999:53). As el diseo de un espacio y la ordenacin de un territorio tiene
implicaciones directas en la sociedad que lo vive; y viceversa, las desigualdades sociales se
ven reflejadas en la manera en que se vive un territorio. El espacio es fuente de poderes y las
modalidades de control de su uso sern decisivas para hacer que ese recurso sea un
instrumento de subordinacin o de liberacin, de diferenciacin o de igualdad. Como
confirmacin de esto se pueden observar dos hechos: en ninguna sociedad el uso del espacio
se deja a la inmediatez y a la espontaneidad instintiva; al contrario, siempre est socialmente
reglamentado y culturalmente definido (Signorelli, A., 1999:56). Por lo que tambin es
importante destacar un tercer elemento, el gobierno del territorio.
La relacin entre una sociedad y el espacio, que puede aparentar ser una simple relacin, en
realidad tiene una gran complejidad. Algunos autores como Castells hablan de que el espacio
no es solamente un reflejo de la sociedad, sino que es su expresin misma; y que las formas y
los procesos espaciales estn formados por las dinmicas de la estructura social, lo cual es una
representacin de los intereses y valores distintos que conviven en una sociedad. El espacio
es un producto material en relacin con otros productos materiales incluida la gente- que
participan en relaciones sociales determinadas (histricamente) y que asignan al espacio una
forma, una funcin y un significado social

(Castells, M., 1997:444).
Esta complejidad de la relacin entre el espacio y la sociedad puede ser an ms crtica en
algunas sociedades latinoamericanas, si entendemos que la ciudad es un laberinto por donde
se debe pasear para comprender las complejidades de las sociedades latinoamericanas. La
297
CAPTULO TRES
falta de orden con que es posible pasear por ella nos lleva a un anlisis de la cultura siempre
complejo y contradictorio
13
.
La relacin entre las condiciones que debe tener el espacio y el tipo de sociedad que se quiere
construir, es uno de los elementos que el PNUD menciona como condicin para afirmar que el
Desarrollo Humano es local, porque, para que el individuo tenga oportunidades stas
dependern de las que el entorno ofrezca.
Por lo tanto, el espacio puede significar libertad; en sentido real, no slo metafrico, tener
espacio significa tener libertad, libertad de digerir, de ser, de relacionarse y viceversa;
precisamente en toda sociedad la privacin de espacio es la correlacin de una posicin
subalterna o marginal en el sistema social (Signorelli, A., 1999:53).
Existen tambin otros anlisis que se han enfocado a la relacin de los diferentes mbitos
territoriales con los habitantes el barrio, la ciudad, lo local, lo municipal, lo estatal, lo
regional, etc.-
Aunque se pueden hacer anlisis de los diferentes espacios y su relacin con las distintas
sociedades, lo que se pretende resaltar es que, independientemente de los cambios y
transformaciones de tipos de espacios y maneras de relacionarlos, el territorio hoy en da
contina siendo importante para la vida cotidiana y el desarrollo integral de las personas.
Pascual ha estudiado tambin esta relacin entre el mbito regional y la ciudadana. Para l, el
territorio con mayor simbolismo para la ciudadana acostumbra a ser la regin: El territorio
es una entidad inclusiva, es decir, es el soporte fsico de las relaciones sociales; precisamente
por ello se integra en ellas, en el todo social, participando de la economa, de la simbologa,
de la educacin y la cultura de una colectividad (Pascual Esteve, J . M., 2004:24). Pero adems,
considera que la regin es el mbito territorial idneo para desarrollar la construccin
colectiva del Desarrollo Humano, al existir en este mbito un sentimiento de identidad abierto
y pluralista, para lo cual es necesario, segn el autor, abandonar las visiones
homogeneizadoras y zonales de la regin, la planeacin desde una estructura vertical y
jerrquica y cambiar la formas tradicionales de gobiernos centralistas.
En el caso de Mxico, lo que muchos planes han definido para el territorio una radical
separacin de actividades y de tipos de vivienda- cumple tambin con la profunda diferencia
de clases que existe en nuestras ciudades. A esta manera de planificar y de ordenar el

13
Signorelli, A. (1999), pg. 233.
298
CAPTULO TRES
territorio se suma otra condicin en la que la disciplina suele trabajar de manera
independiente el territorio y la sociedad, no slo por cuestiones culturales, sino tambin por la
idea de sectorizar y especializar el conocimiento, que es el no tomar en cuenta al usuario y a
sus necesidades. Signorelli lo describe de una manera muy clara cuando afirma que para el
arquitecto cada problema admite una solucin correcta; para el usuario existe un abanico de
soluciones ligadas a los contextos existenciales especficos en el interior de los cuales el
problema se presenta. En trminos ms generales: la definicin de las necesidades y la
valoracin de la cualidad de su satisfaccin est formulada en trminos sectoriales y
atemporales; mientras que la experiencia de las necesidades y la valoracin de la satisfaccin
existen para los usuarios en trminos diacrnicos y contextualizados. Todava ms
sintetizadamente se podr decir que para el arquitecto la valoracin de lo construido
(apartamento, edificio, colonia) se da en trminos funcionales; para el usuario, en trminos
relacionales; si para el primero el espacio construido es el espacio de las funciones, para el
segundo es el espacio de las relaciones (Signorelli, A., 1999:6).

299
CAPTULO TRES
12.5 Relacin sociedad y poltica
Antes, cuando habl de la relacin territorio y sociedad, mencion la importancia de un tercer
elemento, el gobierno del territorio. En este apartado intentar profundizar en esta idea.
Si seguimos con la premisa que hasta el momento he manejado, de generar oportunidades en
el territorio para construir sociedades ms justas, la generacin de oportunidades se tendr que
decidir desde una poltica y ejecutar desde una Administracin. Por lo tanto, el desafi de
compatibilizar la igualdad de oportunidades y el respeto a las diferencias se convierte en un
reto que involucra una variable ms, la accin poltica.
As se vuelve esencial que un territorio disponga de una estrategia clara y compartida -el
Desarrollo Humano-, para que exista un compromiso de accin por parte de los principales
actores, lo que significa tambin que el gobierno debe hacer valer los derechos civiles,
polticos, sociales y culturales de los habitantes.
La CEPAL hace una descripcin de la necesidad de estos cuatro derechos
14
: Civiles, porque se
trata de la autonoma de los sujetos para decidir, individual o colectivamente, sobre sus vidas
y sus valores sin coaccin. Polticos, porque se trata de dar cabida en los procesos
deliberantes y decisorios a los distintos actores sociales, y de repartir democrticamente esta
participacin. Sociales y culturales, porque se aspira a compatibilizar la igualdad de
oportunidades con el respeto a las diferencias. A estos derechos, se podra anexar el derecho
a habitar un territorio que sea la base para los otros cuatro, un territorio que genere
oportunidades y que ofrezca condiciones dignas para convivir y para el desarrollo integral.
Touraine
15
hace una crtica a los derechos universales, crtica que no est de ms considerar,
ya que habla de la importancia de territorializarlos. Para el autor, desde hace tiempo, los
derechos universales del ciudadano parecen insuficientes y hasta engaosos si no encuentran
aplicacin en situaciones concretas. Para esta tesis, que entrelaza tres variables el individuo,
el territorio y su gobierno-, esta afirmacin permite considerar al individuo como el elemento
principal el cual se desarrolla en un territorio y donde el gobierno, a travs de un proceso de
planeacin, deber generar las condiciones para que este se desarrolle, pero adems que
conserve su identidad otro de los aspectos que Touraine resalta-.
Para este autor los individuos somos iguales entre nosotros slo porque somos diferentes los
unos de los otros. Esta afirmacin, si la aplicamos en polticas pblicas, y la concretamos en

14
CEPAL (2000) Tomo II, pg. 184.
15
Touraine, A. (2000), pgs. 63 y 64.
300
CAPTULO TRES
el territorio, nos marca una ideologa en la que es fundamental buscar que el territorio ofrezca
oportunidades, no bajo el principio de un orden preestablecido por una diferenciacin de
actividades ordenamiento territorial- sino bajo la premisa de un equilibrio en las
infraestructuras y servicios, y un entorno que promueva la justicia social. Por lo que es
importante, que el territorio y la sociedad tengan una forma de autoridad, normas y valores
que promuevan la convivencia en un espacio determinado.
Esta manera de convivir en un territorio para Touraine debe cumplir con cuatro elementos: la
definicin estratgica y no orientada normativamente de la accin social; el reconocimiento
en todos los actores de sus particularismos culturales y psicolgicos; el descubrimiento en el
actor individual o colectivo de un principio de combinacin entre ambos y finalmente, la
redefinicin de la democracia como poltica del Sujeto (Touraine, A., 2000:92). Desde la
perspectiva de esta tesis, estos elementos son el reflejo de lo que el gobierno debe promover
en su actuacin e ideologa por mejorar la calidad de vida de los habitantes.

301
CAPTULO TRES
12.6. Relacin poltica y territorio
La relacin entre la poltica y el territorio siempre ha existido; de hecho los gobiernos se
suscriben en un mbito territorial. Lo que en este apartado pretendo hacer no es argumentar
sobre esta relacin -que est por dems tratar de justificarla- sino propiciar la necesidad de
una nueva manera de gobernar un territorio.
Varios autores
16
han trabajado sobre esta nueva manera de gobernar un territorio, a la que han
definido tambin como gobernanza. Independientemente del trmino con el que se le
denomine, lo que aqu quiero resaltar es la necesidad de incursionar en el proceso de
conjuntar estas tres variables: sociedad, territorio y gobierno, desde una perspectiva ms
humana.
De este modo, es fundamental que, para entender de otra forma la poltica, los gobiernos
territoriales deben fomentar polticas pblicas, estrategias y acciones, adems de alianzas
entre los actores involucrados, para garantizar una mejor calidad de vida para la poblacin.
Como conclusin, para que un plan de Desarrollo Humano tenga realmente sentido y abone a
la construccin del Desarrollo Humano, se tiene que planear fsicamente pero tambin
socialmente, no se puede ordenar un territorio si no se ordena antes a la comunidad que lo
habita.

16
Vase a Zafra Vctor, M., Iracheta Cenecorta, A., Yerga Cobos, A., Prats Catal, J., Ziccardi, A., Cohen, M., Pascual, J . M.
302
CAPTULO TRES
13. Diseo del instrumento. El plan de Desarrollo Humano

La metodologa del plan de Desarrollo Humano (PDH) est formada por tres grandes fases: a)
la institucionalizacin del Desarrollo Humano; b) el diseo de la poltica integral; y c) la
definicin del mecanismo de gestin. En este captulo hago la descripcin de cada fase, con
sus caractersticas y elementos, adems de las condiciones para su aplicacin al Estado de
J alisco y por ltimo presento un esquema en el que sintetizo la propuesta del instrumento.

13.1. Fase I: institucionalizar la visin del Desarrollo Humano
Como ya he dicho con anterioridad, cualquier instrumento tiene una filosofa que lo sustenta.
Este instrumento contiene una carga ideolgica que se argumenta con la definicin del
Desarrollo Humano, avalado y reconocido por instituciones internacionales. El cambio de
perspectiva del PDH est marcado principalmente por la inclusin del concepto del Desarrollo
Humano, que propone introducir ideas y valores como el desarrollo social, equidad de gnero,
respeto a la diversidad tnica y cultura, y proteccin del ambiente. Tambin, denominados
como valores globales
17
que, junto con los derechos humanos en su doble dimensin de
derechos civiles y polticos, por una parte, y de derechos econmicos, sociales y culturales,
por otra, deben considerarse como el marco para la formulacin de las polticas de desarrollo.
Existe adems de las inequidades sociales por la falta de recursos, otro factor de
discriminacin que es importante tener en cuenta en esta nueva perspectiva: la pertenencia
territorial, ya que habitar entornos territoriales diferentes puede constituir un factor de
exclusin y una limitante para el desarrollo y las oportunidades.
Es a travs de la actuacin de los gobiernos que es posible impulsar acciones para mejorar la
calidad de vida de los habitantes, lo cual implica una responsabilidad poltica, responsabilidad
que se debe manifestar en la gestin del gobierno. En otras palabras, la superacin de la
pobreza constituye un reto que se debe reflejar en la accin poltica. Por tanto es
responsabilidad de los gobiernos legitimar sus acciones y dar respuesta a las demandas de la
sociedad, y tambin es importante reconocer que los aparatos administrativos deben adecuarse
a los cambios sociales buscando mayor eficiencia en sus actuaciones.

17
Vase captulo uno.
303
CAPTULO TRES
Como condicin paralela para la aplicacin de este instrumento, es importante tener un marco
institucional que lo respalde, un compromiso poltico y una apuesta por el desarrollo de
sistemas de gobernabilidad que lo ampare.
Para la institucionalizacin del concepto considero que es importante hacer una reflexin
sobre: a) la importancia de reforzar el papel del gobierno en la planeacin y en la construccin
de agendas polticas; b) la necesidad de contar con un desarrollo institucional y de innovar en
las estructuras administrativa; y c) adaptar el concepto de la malla de institucionalizacin
como proceso para la integracin del Desarrollo Humano en todos los mbitos de actuacin.

13.1.1. Las acciones del nuevo gobierno
Giddens
18
habla de cules son las funciones que debe tener un gobierno, cul es su capacidad
de accin y para qu debe existir. Empiezo este apartado con estos lineamientos que
enmarcan, desde una perspectiva innovadora, el rumbo que deben seguir las acciones de un
gobierno incluida una agenda de gobierno-.
Suministrar medios para la representacin de intereses diversos.
Ofrecer un foro para conciliar las demandas rivales de estos intereses.
Crear y proteger una esfera pblica abierta, en la que pueda llevarse a cabo un debate
libre sobre cuestiones polticas.
Suministrar una variedad de bienes pblicos, incluyendo formas de seguridad y
bienestar colectivos.
Regular los mercados siguiendo el inters pblico y fomentar la competencia
mercantil donde hay amenaza de monopolio.
Fomentar la paz social mediante el control de los instrumentos de violencia y mediante
el mantenimiento del orden.
Promover el desarrollo activo de capital humano a travs de su papel esencial en el
sistema educativo.
Mantener un sistema judicial eficaz.

18
Giddens, A. (1999), pg. 61.
304
CAPTULO TRES
Tener un papel directamente econmico, como empleador principal, en intervencin
macro y microecnomica, adems de la provisin de infraestructuras.
Ms discutidamente, tener una meta civilizadora -el gobierno refleja normas y valores
ampliamente aceptados, pero tambin puede ayudar a moldearlas-, en el sistema
educativo y fuera de l.
Fomentar alianzas regionales y transnacionales y perseguir objetivos globales.

Esta visin es muy amplia y podra profundizar en cada una de las acciones, pero para los
objetivos de esta tesis -ms conceptual y metodolgica que de concretar en acciones
puntuales-, detallo lo correspondiente a la gestin, que de manera tangencial toca varios de los
incisos anteriormente descritos. El motivo de poner la atencin en la gestin es que considero
que es uno de las nuevas responsabilidades en las que las Administraciones deben poner un
especial nfasis, segn los anlisis de los captulos uno y dos de la tesis.
Subirats
19
habla de la necesidad de legitimar la accin de los poderes pblicos, que se basa
ms en su capacidad de dar respuesta a las demandas de los sectores implicados en sus
mbitos de actuacin, que en su terica legitimidad ideolgica o constitucional. Resalta
tambin la necesidad de que las estructuras pblicas slo conseguirn funcionar si mantienen
una mentalidad abierta a los intereses sociales, y buscan nuevas formas de decisin poltica
que contemplen las interrelaciones entre los organismos pblicos y grupos sociales, ya que el
estado debe tomar un rol en el que cuente con una dimensin especfica, unos medios y
tcnicas especiales que lo relacionan con el resto de los actores para la toma de decisiones.
En Mxico la innovacin de las acciones de los gobiernos tendr que ser ms forzada, debido
a varios factores que analiza con detenimiento Woo
20
. Primeramente menciona la llegada
tarda de la apertura democrtica, y que el desarrollo de la vida poltica y de sus canales
institucionales se encuentra frente a una sociedad que ha evolucionado ms rpido y que
parece rebasar las capacidades hasta ahora construidas del Estado. Tambin habla de la
resistencia que ha presentado el proceso poltico en un ejercicio pleno de la democracia que,
junto con la fuerza de la tendencia centralista de las autoridades, hace que en la actualidad
exista una insuficiencia en el desempeo de las instituciones gubernamentales para atender las
necesidades y demandas de la sociedad. Por lo tanto existe un reto, que el desarrollo de las

19
Subirats, J . (1989), pgs. 10 y 21.
20
Woo Gmez, G. (2002), pg. 18.
305
CAPTULO TRES
instituciones gubernamentales haga una buena gestin pblica, tanto entre las instancias de
diferente escala territorial como entre los diferentes rdenes de gobierno.
Otra de las acciones en las que el gobierno debe poner especial inters es en la construccin
de agendas polticas. Saber identificar cules pueden ser los temas susceptibles de convertirse
en programas de actuacin. Subirtas
21
habla no slo de las causas esenciales para incluir un
tema en la agenda poltica como son la limitacin de los recursos tanto econmicos como
humanos-, la falta de legislacin o la falta de voluntad poltica, o demasiada presin por parte
de los medios de comunicacin o de los sectores implicados, contando con que estas
circunstancias, de una u otra manera, estarn presentes. El autor describe unas lneas
generales que pueden ser de utilidad para la construccin de un programa de actuacin:
Si el tema o cuestin ha alcanzado proporciones de crisis y, por tanto, no puede
continuar siendo ignorado.
Cuando ha adquirido caractersticas peculiares o significativas que los diferencian de
una problemtica ms general.
Cuando la cuestin provoca una seria situacin emotiva que atrae la atencin de los
medios de comunicacin.
Cuando un tema va adquiriendo importancia global cuando en sus inicios tena unas
dimensiones y efectos muy limitados.
Temas que desencadenan cuestiones relacionadas con legitimidad o poder y que,
por tanto, afectan al ncleo sensible del poder pblico, arrastrando una gran carga
simblica.
Temas que alcanzan gran notoriedad pblica por conectar con tendencias o valores
ms de moda (rehabilitacin cascos antiguos, diseo urbano, )
Si seguimos este discurso, distinguimos que el colocar el concepto de Desarrollo Humano
como tema prioritario en una agenda de gobierno, desde una iniciativa que adems refuerce el
papel de las instituciones y mejore la gestin pblica, es un proceso que ya se est filtrando en
las Administraciones pblicas, pero que an no cuenta con el instrumento que le marque el
rumbo de actuacin.

21
Subirats, J . (1989), pgs. 53 y 54.
306
CAPTULO TRES
La CEPAL
22
habla, tambin, de la necesidad de disear agendas pblicas y que deben ir
acompaadas de unas reglas claras, transparentes y equilibradas, y que adems refuerce a las
instituciones para que establezcan un marco transparente desde donde sea posible promover
acciones pblicas responsables y combatir la corrupcin.

13.1.2. Desarrollo institucional y estructura administrativa
El desarrollo institucional implica un cambio gubernamental, principalmente un cambio en la
organizacin y en los procedimientos sustantivos organizacionales de la Administracin
pblica.
Este cambio o necesidad de mejorar los resultados de la Administracin, la CEPAL
23
lo
denomina la tercera generacin de reformas y sita a la equidad en el centro de la agenda
poltica del desarrollo. Para otros autores
24
el factor en el que es necesario poner especial
atencin, principalmente pensando en Amrica Latina, es en la ausencia de una seguridad
jurdica, llegando a causar sta un desestabilidad social y una ingobernabilidad.
Una de las condiciones para el desarrollo institucional en Mxico, segn Bazdresch
25
, es que
desde el gobierno local se promueva la participacin social como un recurso poltico para
mejorar las relaciones sociedad-gobierno, con lo que se busca impactar positivamente en la
eficiencia y calidad de los servicios, promover la autorregulacin y mantener una
gobernabilidad democrtica. As, buscar la eficiencia de la Administracin pblica no es slo
un objetivo de la misma Administracin, es una demanda ciudadana y un requisito de la
estructura administrativa de cualquier mbito territorial.
El desarrollo institucional que busca eficacia, mejorar el servicio pblico, incluir la
transparencia y promover la participacin- va en paralelo con la necesidad de cambios en la
estructura administrativa que implica unificar competencias, racionalizar recursos y
clarificar funciones directivas-. Y requiere de una redefinicin del modelo general de
asignacin de competencias, adems de un modelo de actuacin por objetivos, coordinacin
de estrategias y la descentralizacin de competencias.

22
CEPAL (2000) Tomo I, pg. 66.
23
Op. cit., pg. 30.
24
25
Bazdresch Parada, M. (2003), pgs. 77, 49 y 50.
307
CAPTULO TRES
Algunos elementos que se deben considerar para generar un cambio de estructura
administrativa son
26
:
Un ambiente que estimula el trabajo de los funcionarios de gobierno y que recibe, a su
vez, los resultados de su trabajo.
Las demandas y recursos que los estmulos del ambiente trasladan a quienes elaboran
las polticas.
Un proceso de transformacin de las demandas y los recursos en polticas pblicas,
que incluye tambin las estructuras formales y los procedimientos gubernamentales.
Las polticas que representan las metas formales, las intenciones o las declaraciones de
los funcionarios gubernamentales.
Los resultados de la poltica tal y como en realidad se ofrecen al pblico.
La retroalimentacin que la ejecucin y los resultados de las polticas inducen en el
ambiente y que se transmite de vuelta al proceso de conversin en forma de nuevas
demandas y recursos.
En realidad, el desarrollo institucional es un proceso largo y complicado, que adems requiere
de mucha voluntad poltica. Lograr transformaciones en una estructura gubernamental es una
tarea de largo plazo. En el gobierno moderno convergen dos racionalidades: la administrativa
y la poltica (Bazdresch Parada, M., 2003:49).
He mencionado ya la necesidad de un cambio en la estructura administrativa, pero esto no
puede ser solamente algo abstracto. Si queremos que un plan realmente se lleve a cabo,
adems de contar con los recursos econmicos y tcnicos-, es fundamental la disposicin de
los implementadores y su relacin con el entorno (actores, grupos, beneficiarios). Por lo cual,
la etapa de implementacin y la burocracia que lo rodea, tambin tienen un papel fundamental
en el desarrollo institucional, y que desde una buena gestin es posible hacer que camine todo
bajo un mismo objetivo.
Subirats
27
lo deja muy claro cuando dice que el proceso de implementacin es muy distinto de
lo que normalmente se dice inclusive se idealiza-, porque en esta etapa se presupone que si
los objetivos estn claros y minuciosamente definidos, los recursos de todo tipo son
suficientes, el entorno no es hostil y la disposicin de los implementadores es buena y el

26
Van Meter, D. y C. E. Van Horn (2000), pg. 98.
27
Subirats, J . (1989), pgs. 134 y 135.
308
CAPTULO TRES
rendimiento a obtener de la actuacin administrativa ser el ptimo. Cuando en realidad en la
mayora de los casos lo que suele suceder es que los objetivos son inconsistentes y difusos,
los recursos resultan siempre insuficientes, el control es muy superficial y formalista, y las
circunstancias que rodean el trabajo en la Administracin pblica acostumbran a ser
descorazonadoras.
Todas estas reflexiones llevan a una interesante conclusin que retomo de Prats
28
. La
necesidad de redefinir el perfil de los lderes polticos y de la funcin pblica, quienes
debern trabajar directamente con el conocimiento y tendrn que desarrollar la capacidad de
disear estrategias. Adems de tener actitudes para ser sensibles a las demandas individuales e
intereses colectivos, por lo tanto a la gestin, negociacin y direccin de procesos
innovadores; y habilidades tanto lingsticas un nuevo discurso-, como para la construccin
de equipos para gerenciar situaciones de conflicto y mantener un liderazgo poltico.

13.1.3. La metodologa para institucionalizar el Desarrollo Humano
Para este apartado he decidido tomar como referencia el esquema metodolgico utilizado
desde el desarrollo con perspectiva de gnero para introducir un concepto de manera
transversal en las acciones de gobierno
29
. La propuesta es adaptar la malla de
institucionalizacin
30
que pretende establecer unos lineamientos para institucionalizar el
concepto del Desarrollo Humano en la Administracin pblica como fase primera de
ejecucin del plan de Desarrollo Humano.
Plantear una metodologa que haga posible la introduccin de un concepto en las instancias
administrativas que tienen capacidad de decisin en el proceso de planeacin, es la finalidad
de adaptar esta metodologa al diseo del plan para el Desarrollo Humano.
El origen de la malla de institucionalizacin viene a partir de la IV Conferencia Mundial
sobre la Mujer, donde se hace mencin de esta metodologa que se caracteriza por tener un
enfoque transversal, a la cual han denominado mainstreaming y su traduccin ms utilizada
es la malla de institucionalizacin principalmente por autoras como Caren Levy (1996)
31
y
Claudy Vohu
32
, que, desde el Development Planning Unit (DPU), han desarrollado esta

28
29
Vase Obregn Davis, S. (2001).
30
Traduccin conveniconal del mainstreaming.
309
CAPTULO TRES
metodologa aplicada a la planificacin para la accin, a travs de consultoras y proyectos
especialmente para pases del Tercer Mundo.
La metodologa aparece en los documentos de polticas de cooperacin para el desarrollo,
tanto de la Unin Europea como del Comit de Ayuda al Desarrollo de la OECD, y pretende
ser una sntesis de las inquietudes y demandas de las mujeres en todos los mbitos del
desarrollo, con la finalidad de asegurar una distribucin equitativa de los beneficios de las
acciones de cooperacin.
Estas autoras han definido una serie de principios sobre los que la metodologa trabaja y las
condicionantes que se requieren para que sea posible introducir y llevar a la accin la
perspectiva de gnero a travs de un proceso de planificacin transversal. En este apartado de
la tesis propongo, en primer lugar, hacer una descripcin de algunos elementos de la
metodologa, y de manera paralela hacer su adaptacin a la planeacin para el Desarrollo
Humano.
La principal caracterstica de esta metodologa es el enfoque transversal, que se convierte en
requisito indispensable y clave para el PDH, con la caracterstica de buscar ser un proceso a
largo plazo y que atraviese a las instituciones y aparatos burocrticos, originndose desde las
demandas de la sociedad civil.
Young
33
hace una propuesta para la planificacin a partir de dos pasos necesarios: el
reconocimiento y la tecnificacin y modernizacin.
El reconocimiento, definido como el primer elemento que debe cuestionar los
principios sobre los cuales los planificadores suelen trabajar, considerando que
trabajan con categoras abstractas - trabajo, capital, mano de obra, capital humano,
hogar las cuales, para la autora, deben ser replanteadas introduciendo el concepto de
gnero.
El segundo paso es la tecnificacin y modernizacin, que considera la necesidad de
educar y entrenar para el trabajo y lograr la nivelacin tcnica.

31
Vase Levy, C. (1996).
32
Vase Vohu, C (2001).
33
Vase Young, K. (1991).
310
CAPTULO TRES
Adems de estos dos pasos, la autora habla de la necesidad de incluir un potencial
transformador
34
, que consiste en identificar las necesidades prcticas de gnero que tienen
mayor potencial para producir un cambio, dando prioridad a la satisfaccin de aquellas
necesidades prcticas referidas a la condicin de las mujeres y hombres, pero siempre
teniendo en cuenta una visin a largo plazo, y que lleve a un cambio en la posicin de las
relaciones de gnero, que son las necesidades estratgicas. Esto plantea disear proyectos que
tengan claramente definido el rumbo de las acciones a corto plazo y de supervivencia
necesidades estratgicas-, para que de manera secuencial una necesidad prctica resuelta
conduzca a satisfacer necesidades estratgicas las que se necesitan cambiar desde las
estructuras y relaciones existentes-.
Esta misma lgica se puede aplicar a la planeacin para el Desarrollo Humano, tomando en
cuenta que lo importante es resolver las necesidades prcticas de la poblacin principalmente
de aquella que se encuentra en condiciones de marginalidad y pobreza-, pero pensando en que
las acciones deben generar un cambio en la calidad de vida, sin dejar de pensar a largo plazo
buscando la generacin de condiciones para el desarrollo endgeno.
El mainstreaming, es el proceso a travs del cual las prcticas sociales se hacen
suficientemente regulares y continuas para ser institucionales. Es decir, prcticas sociales
que se repiten de manera regular y continua, que son sancionadas y mantenidas por normas
sociales y que tienen una importancia significativa en la estructura social.
35
Otra definicin tomada del grupo de especialistas en mainstreaming (EG-S-MS) dice: el
mainstreaming es la organizacin (la reoganizacin), la mejora, el desarrollo y la evaluacin
de los procesos polticos, de modo que una perspectiva de igualdad de gnero, se incorpore en
todas las polticas, a todos los niveles y en todas las etapas, por los actores normalmente
involucrados en la adopcin de medidas polticas. (Consejo de Europa, 1999:26). Concluyen con
una afirmacin: el mainstreaming de gnero es un proceso poltico a la vez que tcnico.
Lo que propone el mainstreaming es que las instituciones, y los individuos de manera
paralela, integren prcticas regulares con perspectiva de gnero en todos los sectores y a todos
los niveles de la sociedad. Esta propuesta incluye dos conceptos importantes; el primero es el
espacio de accin, que los individuos y organizaciones tienen para generar el cambio; y el
segundo es la nocin de cambio sostenido, que agrega una dimensin til en la medida que
reconoce un conjunto determinado de intereses expresada en relaciones de poder.

34
Op. cit., pg. 34.
35
Levy, C. (1996), pg. 124.
311
CAPTULO TRES
La metodologa del mainstreaming o malla de institucionalizacin se genera a partir de la
relacin de trece elementos que representan sitios de poder; estos elementos son variables
vinculadas, interrelacionadas y que se refuerzan entre s. Adems, segn Levy
36
, hay tres
caractersticas para que la malla funcione.
La primera de ellas es la forma que toman los elementos, la cual es especfica segn el
contexto en que se encuentran. El contexto est definido por condiciones socioeconmicas,
polticas y temporales, lo que hace de la estrategia de institucionalizacin una herramienta que
debe ser adaptada a cada circunstancia dando forma a los elementos y a la malla, la cual varia
sustantivamente ya que los contenidos de los elementos son distintos.
La segunda caracterstica depende tambin de la forma que cada elemento tome segn las
actividades de los distintos grupos, actores o agentes involucrados. Estos grupos pueden ser
de mbito internacional, nacional o local, y en cada nivel estos grupos tienen diferentes
aproximaciones al gnero en su relacin con cada uno de los elementos, generando distintas
oportunidades, resistencia y alcances del cambio.
La tercera caracterstica es la operacionalizacin de estos elementos, los cuales influyen en la
malla de diferente manera segn los rangos y esferas de actividad de los grupos. Aclarando
que hay individuos que son capaces de influir en ms de un solo elemento dependiendo de su
rol, posicin y poder de transformacin.
Vohu
37
agrega otra caracterstica a la malla, el dilogo. Dilogo entre diferentes actores y a
varios niveles de poder, permitiendo vincularlos a travs de un marco de referencia sistmico,
basado en los trece elementos vinculados entre s, los cuales se refuerzan mutuamente a travs
de rutas o lneas de conexin, como son: los problemas prioritarios, las potencialidades, la
integracin de gnero y las estrategias.
Estas cuatro caractersticas, son fundamentales para la introduccin de un nuevo concepto en
un proceso de planificacin, y por lo tanto pueden ser retomadas y aplicadas a la necesidad de
introducir el Desarrollo Humano como una necesidad que no slo contemple la perspectiva de
gnero, sino tambin los aspectos de sustentabilidad, as como los de desarrollo urbano y
desarrollo social, los cuales estn incluidos en el Desarrollo Humano.
La malla de institucionalizacin tambin hace un especial nfasis en la etapa de diagnstico,
situndolo como el punto de partida desde donde debe incorporarse la perspectiva de gnero,

36
Op. cit., pgs. 50 y 51.
37
Vase Vohu, C. (2001).
312
CAPTULO TRES
ya que, si no se identifican los problemas con esta visin, las soluciones tampoco lo
integrarn. El diagnstico es un elemento iterativo en el ciclo de la planificacin, el cual
tendr la funcin de monitorear todo el proceso y servir de instrumento de gestin.
El diagnstico realizado a partir del dilogo a varios niveles debe llegar a establecer objetivos
claros que tengan relacin con las necesidades de la poblacin, y que plantee estrategias y
recursos para una implementacin de acciones que permitan satisfacerlas. No slo a travs de
una elaboracin de catlogo de datos obtenidos, sino a partir de un catlogo funcional desde el
cual se puedan implementar proyectos estratgicos, en la bsqueda de una mejor calidad de
vida de una poblacin en un contexto definido por las necesidades prcticas y estratgicas, las
condiciones del entorno, las polticas pblicas y los diferentes programas de actuacin
existentes.
La malla es un instrumento que permite evaluar el nivel de integracin de un concepto a un
contexto particular, contexto que tiene por definicin un espacio territorial, una organizacin
y un esquema para intervenir en l, y que por lo tanto tiene la posibilidad de utilizar diferentes
tcnicas como complemento, como pueden ser los diagnsticos de la planificacin estratgica,
de las Agendas 21, de la planeacin urbana que he desarrollado en el captulo dos- y de otros
instrumentos como son los mtodos de participacin rural rpida
38
.
A partir del diagnstico es posible disear estrategias dando inicio a un proceso de
operacionalizacin, donde el monitoreo es importante para saber hasta qu punto la
planificacin tendr impacto, para lo cual ser necesario establecer indicadores que tengan el
propsito de integracin del concepto de Desarrollo Humano y que sigan la evolucin del
proceso de planificacin.

38
Vase Schnhuth, M. y U. Kievelitz (1994).
313
CAPTULO TRES
Los elementos de la malla de institucionalizacin
La malla est compuesta por cuatro grandes esferas o mbitos interrelacionados: la
ciudadana, la poltica, la organizacin, y la implementacin/ejecucin. Cada una de estas
esferas esta integrada por trece elementos que se interrelacionan, los cuales describo a
continuacin. A este esquema de Levy y Vohu, le he hecho algunas adaptaciones
respetando la concepcin general- para la institucionalizacin del concepto del Desarrollo
Humano. En la descripcin de cada esfera y sus elementos menciono los elementos originales
y los cambios de la propuesta.

A) La ciudadana
La primera esfera es la ciudadana, que implica reconocer las experiencias e interpretaciones
de las realidades, lo cual permite definir cmo se organizan y localizan las demandas en
relacin a una estructura poltica.
El primer elemento de la esfera la conforma la experiencia e interpretacin de la realidad
39
,
lo que implica integrar la participacin social en cuanto a la interpretacin de sus propias
necesidades, siendo el papel del planificador de intrprete de estas necesidades y demandas.
La presin desde los grupos de base es otro elemento de la esfera de la ciudadana, ya que, a
partir de la identificacin de necesidades prcticas y estratgicas, se pueden reconocer
distintas modalidades de la poltica en torno al tema del desarrollo, permitiendo identificar
intereses opuestos o complementarios que pueden incidir en la presin poltica desde la base.
La vinculacin con estructuras polticas representativas por parte de los actores, se convierte
en el tercer elemento que permite que se integren estas demandas a una poltica formal.
El tringulo que se constituye a partir de estos tres elementos que conforman la esfera de la
ciudadana, es el que se considera como clave para el cambio sostenido en el tiempo, basado
en la experiencia e interpretacin de la realidad de la ciudadana y que se liga a una presin
poltica a travs de la movilizacin desde las bases.
Propuesta. Para lo que corresponde este mbito, considero que el concepto de ciudadana
puede ser sustituido por el de sociedad, ya que es un trmino ms incluyente y que, para una
visin integral como es el Desarrollo Humano, el tomar en cuenta a todos los habitantes
aunque no sean ciudadanos con derechos y responsabilidades- tendra que verse reflejado en

39
El esquema original de la malla de institucionalizacin propone una interpretacin diferenciada entre hombres y mujeres.
314
CAPTULO TRES
el diseo de las acciones que busquen su integracin en la sociedad. Dentro de sus tres
elementos, la propuesta es ampliar la participacin no solo a los grupos de presin, sino a los
grupos organizados.

B) La poltica
La siguiente esfera, la poltica, est formada por tres elementos: el compromiso poltico, la
poltica y planificacin, y los recursos, los cuales definen el compromiso poltico que existe
con un concepto novedoso para este caso el de Desarrollo Humano-, adems de reconocer
los recursos que se usarn de manera eficiente, efectiva y con equidad.
Esta esfera reconoce hasta qu punto pueden las bases polticas y las estructuras polticas
ejercer presin para que ciertos temas se conviertan en un compromiso y voluntad poltica.
El compromiso poltico, debe estar siempre vinculado a otros elementos para que ste sea
verdico; estos elementos son las polticas y los recursos. Las polticas, desde la integracin
de una perspectiva ms humana en las polticas sectoriales ya existentes o en nuevas polticas
especficas como puede ser una poltica integral para el Desarrollo Humano.
Tanto el compromiso poltico como las polticas tendrn que traducirse en recursos que se
destinen a la ejecucin de polticas y proyectos.
Propuesta. Para el mbito de la poltica considero que uno de los elementos (poltica y
planificacin) podra sustituirse por la importancia del diseo de polticas pblicas, y que la
planificacin debe ser el proceso integral que contemple a la institucionalizacin como una de
sus fases.

C) La organizacin
La tercera esfera es la organizacin; se traduce en la manera de desarrollar los programas,
proyectos y cmo se relacionan con las polticas y las demandas ciudadanas. Los elementos
que la conforman son: la responsabilidad para el concepto, los procedimientos, el desarrollo
profesional y tcnico.
La asignacin de recursos y la implementacin de polticas estn directamente relacionadas
con la ubicacin de la responsabilidad, reconociendo que la responsabilidad sobre una visin
integral y por el Desarrollo Humano para el caso del plan de Desarrollo Humano- no slo
315
CAPTULO TRES
dependen de la instancia u organismo afectado directamente, sino que se convierte en una
responsabilidad compartida por toda la estructura organizacional.
Sin embargo, la claridad acerca de ubicar la responsabilidad sobre un tema en concreto debe
ser reforzada por procedimientos, que son las actividades diarias, rutinas asociadas con
distintas fases del planeamiento, y las normas que rigen las acciones de las instituciones o de
los individuos.
Estos procedimientos dependern del desarrollo profesional y tcnico, que se refieren a la
capacitacin en habilidades de planificacin y polticas pblicas para todos los profesionales.
Propuesta. En esta esfera, considero que est incluido lo que corresponde a la estructura
administrativa, siendo coherentes con lo descrito anteriormente de la necesidad de mejorar y
profesionalizar la Administracin. Entre sus tres elementos, el que llaman las autoras
procedimientos, considero que adems de los contenidos, en este elemento es necesario
enfatizar el diseo de tcnicas y de instrumentos que promuevan cambios y mejoras en la
manera de actuar de la Administracin pblica.

D) La implementacin/ejecucin
Por ltimo, la cuarta esfera de la implementacin/ejecucin, formada por la metodologa, la
implementacin de proyectos, la elaboracin de teoras y conocimientos, y la investigacin
aplicada.
Para ser efectivo el desarrollo tcnico y profesional, especialmente en lo que se refiere a
capacitacin, se requiere de una metodologa clara, transparente y con herramientas que
permitan operacionalizar la poltica.
Otro elemento es la implementacin de programas y proyectos, ya que si estas demandas no
se canalizan para dar respuesta a las necesidades de la sociedad, las intervenciones y la
institucionalizacin de un concepto nuevo fracasar. La implementacin debe saber entrelazar
las demandas de la comunidad y de las estructuras de decisin, por lo que en la
implementacin deben estar incluidos adems de los tcnicos y profesionales, la comunidad.
Esta implementacin debe ser parte de una metodologa y un desarrollo profesional y tcnico
que permita la formulacin, implementacin y gestin de programas y polticas con
perspectiva integral.
316
CAPTULO TRES
Otra condicionante es el aprendizaje pblico, ya que slo a travs de ste es posible la
implementacin efectiva de los programas y proyectos que pueden dar como resultado un
cambio sostenido que permita a los habitantes de la comunidad interpretar su realidad
cambiante. Aqu toma un papel prioritario la investigacin aplicada, utilizando tcnicas de
investigacin participativas para contribuir al enfoque del empoderamiento de las mujeres y
que para el caso del plan de Desarrollo Humano no es exclusivo de un grupo social-,
promover adems la apropiacin de actividades al igual que el seguimiento, retroalimentacin
y evaluacin de los programas.
Como ltimo elemento est la elaboracin de teora y conocimiento acerca de la integracin
de un concepto en el diseo de polticas y en la planificacin.
Propuesta. Por ltimo, la esfera que corresponde a la implementacin/ejecucin, considero
que la denominacin tiene que ver ms con la importancia en la relacin entre la generacin
de conocimiento y la accin (investigacin/accin). Y que el diagnstico como la
implementacin y ejecucin son etapas que deben ser trabajados de igual manera. En lo que
corresponde al elemento que las autoras denominan metodologa, considero que la
metodologa ha sido ya contemplada en la esfera de lo organizacional en el elemento
correspondiente al diseo de tcnicas e instrumentos, y que en esta esfera ser necesario
incluir el intercambio y la retroalimentacin del conocimiento.

El anlisis de estos trece elementos ha sido adaptado bajo la visin de institucionalizar el
Desarrollo Humano de manera transversal en una Administracin, pero, como he mencionado
ya durante todo el documento, para establecer las bases metodolgicas del plan de Desarrollo
Humano, es necesario no solo institucionalizarlo, sino que la gestin se convierte en el mbito
desde el cual se pueda apropiar esta propuesta y llegar a acciones concretas desde el diseo de
una poltica pblica con una visin integral (ver esquema 7).
En las siguientes fases de la propuesta metodolgica para la elaboracin de un plan de
Desarrollo Humano profundizar ms en algunos conceptos de los que he propuesto en esta
adaptacin, como es la importancia de la elaboracin de una poltica integral (Fase II de la
metodologa del plan), y tambin en el nfasis de la gestin (Fase III de la metodologa).

317
CAPTULO TRES
Esquema 7. La malla de institucionalizacin
40

Estructuras polticas
representativas
Recursos
Compromiso
poltico
Responsabilidad para
el concepto
Procedimientos
Poltica y planificacin
Grupos de
presin desde la
base
Experiencia e interpretacin
desde la ciudadana
Implementacin de
programas y proyectos
Metodologa
Elaboracin de teoras
y conocimientos
Investigacin
aplicada
Desarrollo profesional
y tcnico
ORGANIZACIN
POLTICA

IMPLEMENTACIN
EJECUCIN
CIUDADANA

40
El grfico fue presentado por Vohu, C. (2001).
318
CAPTULO TRES
A partir de este anlisis considero que existen las condiciones para aplicar el esquema de
institucionalizacin del Desarrollo Humano en el gobierno del Estado de J alisco. Existe un
compromiso y responsabilidad por parte del gobierno por el concepto de Desarrollo Humano
que se ve reflejado en las leyes y programas, existe una sociedad organizada y con tradicin
por participar, existe tambin espacios para el dilogo y generacin de conocimiento. A
continuacin menciono algunos elementos que corroboran esta afirmacin.
41

13.1.4. Institucionalizar la visin del Desarrollo Humano en Jalisco
Existen las condiciones para poder implementar en el Estado de J alisco una estrategia de
institucionalizacin del Desarrollo Humano. Aunque es necesario reconocer que esto plantea
un reto en donde los tcnicos y polticos deben estar dispuestos a contestar a preguntas como:
qu tipo de sociedad estamos construyendo, qu tipo de relaciones sociales y con el entorno
queremos promover y cul es la satisfaccin de vida a la que aspiramos. Es decir, entender el
da a da de los habitantes incluidos los excluidos, los visitantes, los residentes, etc.-
Iniciar un proceso de reflexin es un reto conceptual pero tambin poltico, pensando en los
cambios que implican para el partido poltico que ha de gobernar, sus lderes y el conjunto de
instituciones quienes deben comprender de otra manera a la sociedad y a su relacin con el
territorio.
En el caso de J alisco, segn lo establecido por la nueva Ley de Desarrollo Social para el
Estado de Jalisco
42
, existe una serie de atribuciones y obligaciones para el gobierno del
Estado, como son: fomentar el Desarrollo Humano y el pleno ejercicio de los derechos
sociales; coordinar y armonizar la poltica estatal y municipal de desarrollo social; establecer
las bases y principios de las polticas pblicas de desarrollo social; garantizar la calidad de los
programas sociales; impulsar la participacin ciudadana en los programas de desarrollo social;
establecer criterios de coordinacin entre gobierno y municipios; impulsar el desarrollo
econmico en zonas marginadas; crear el Consejo y la Comisin para el desarrollo social;
regular las atribuciones del gobierno y los municipios y crear mecanismos para regular la
aplicacin de los recursos. Bajo los principios de solidaridad, integralidad, participacin
social, transparencia, libre determinacin de los pueblos indgenas, justicia distributiva,

41
Los documentos oficiales referentes al desarrollo social y al desarrollo urbano se analizaron en el captulo dos, sin embargo
considero importante incluir en este apartado los mecanismos de gestin, destacando los elementos comunes y el trabajo
interinstitucional entre las dos Secretaras.
42
Gobierno de J alisco (2004).
319
CAPTULO TRES
libertad, sustentabilidad y respeto a la diversidad. Y para ello, la actual Administracin cre
una secretara que a partir del 1 de enero de 2002, opera en el Estado de J alisco, la Secretara
de Desarrollo Humano, que tiene el objetivo de integrar la poltica social para ofrecer a los
jaliscienses una mejor calidad de vida. Dependencia que dentro de sus atribuciones es la
responsable de planear, disear, coordinar y ejecutar las polticas de desarrollo integral de las
personas y de los grupos en los que se integran.
A nivel federal tambin existe la Ley General de Desarrollo Social
43
, que tiene como
objetivos: establecer un sistema nacional de desarrollo social; determinar la competencia de
los gobiernos municipales de las entidades federativas y del gobierno federal en materia de
desarrollo social, as como las bases para la concertacin de acciones con los sectores social y
privado; fomentar el sector social de la economa; regular y garantizar la prestacin de los
bienes y servicios contenidos en los programas sociales; determinar las bases y fomentar la
participacin social y privada en la materia; establecer mecanismos de evaluacin y
seguimiento de los programas y acciones de la poltica nacional de desarrollo social; y
promover el fortalecimiento de instrumentos de acceso a la justicia, a travs de la denuncia
popular en materia de desarrollo social. Esta ley se basa en los principios de libertad, justicia
distributiva, solidaridad, integralidad, participacin social, sustentabilidad, y respeto a la
diversidad. Adems del marco legal, existe una estructura administrativa ver captulo dos-
que permite al gobierno del Estado de J alisco impulsar un plan de Desarrollo Humano.
El Estado cuenta adems con una serie de datos, diagnsticos, indicadores, y encuestas entre
otros estudios-, que permitirn elaborar un anlisis crtico de las necesidades de la poblacin
desde una perspectiva que abone al Desarrollo Humano muchos de estos datos han sido
trabajados en los captulos uno y dos-. Tambin existen instrumentos y las instancias que
pueden liderar un PDH, adems de espacios de gestin para coordinar las acciones con otras
instancias. Por otro lado la participacin social tanto los comits para el desarrollo
regionales, como los consejos ciudadanos en la zona metropolitana-, las universidades,
cmaras y una lista larga de organismos, pueden incluirse en el proceso de
institucionalizacin si el gobierno se comprometiera a llevar a cabo un plan de Desarrollo
Humano. Por ltimo, el Estado de J alisco ha estado invirtiendo en la capacitacin y el
desarrollo de funcionarios, y tambin cuenten con iniciativas que promuevan la investigacin
dentro de su estructura administrativa, por lo que, aunque es un proceso lento y de mucho
convencimiento, considero que existen las condiciones para implementar esta Fase I del PDH.

43
Gobierno de la Repblica de los Estados Unidos Mexicanos (2004).
320
CAPTULO TRES
Por enunciar algunos elementos que existen ya en el Estado y que facilitaran el impulsar una
iniciativa as, est el Plan Estatal de Desarrollo Jalisco 2001-2007
44
que define para el Estado
de J alisco la imagen de un Estado donde todas las personas que viven en l gocen de niveles
altos de bienestar social y calidad de vida, en escenarios libres de todo tipo de contaminacin,
con tiempo suficiente para disfrutar de sus relaciones interpersonales y del ocio y la
recreacin.
Tambin se contempla un marco institucional, que de acuerdo con la Ley de Planeacin del
Estado de Jalisco y sus Municipios, la Secretara de Desarrollo Humano debe formular un
programa sectorial. Para la elaboracin de este programa se toma como marco la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco y el Plan Estatal de Desarrollo Jalisco
2001-2007 (PED). El PED establece cinco grandes compromisos de gobierno, entre ellos el
Desarrollo Humano para todos los jaliscienses. Cada uno de los compromisos pretende
responder a las principales demandas de la sociedad, atender el desarrollo del Estado y
organizar los instrumentos de polticas pblicas hacia objetivos integrales. En este sentido, el
PED establece cinco objetivos para este compromiso de gobierno:
1. Mejorar los niveles de satisfaccin de las necesidades bsicas de las personas, en
especial los de educacin y salud.
2. Generar las condiciones necesarias para elevar la calidad de vida de todas las personas
y sus familias.
3. Fomentar la equidad y la igualdad de oportunidades.
4. Generar las condiciones y mecanismos para que sociedad y gobierno participen de
manera conjunta en la solucin de problemas que obstaculicen el desarrollo humano.
5. Prevenir y atender la problemtica social de los grupos vulnerables de J alisco.
En sntesis, se propuso un modelo
45
para las acciones que abonan al Desarrollo Humano que
consiste en que el gobierno, de manera conjunta con la sociedad y con sectores particulares de
sta, como son los organismos de la sociedad civil y la iniciativa privada, gobierna para los
pobres y vulnerables as como para los grupos minoritarios y ciudadanos en general, a travs
de mecanismos que consisten en fomentar la participacin ciudadana, promover la asistencia
social, dirigir la inversin social y proponer polticas pblicas, con el objeto de impulsar el
Desarrollo Humano de la poblacin.

44
Gobierno del Estado de J alisco (2001), pg. 91.
45
Secretara de Desarrollo Humano (2004).
321
CAPTULO TRES
En cumplimiento con las competencias fijadas para la Secretara de Desarrollo Urbano del
Gobierno del Estado (SEDEUR), por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal y
la Ley Estatal de Desarrollo Urbano, a la SEDEUR le corresponde elaborar tambin el
Programa Estatal de Suelo Urbano y Vivienda 2002-2007 (PESUV 2002-2007), de
conformidad con lo dispuesto por la Ley de Planeacin para el Estado de Jalisco y sus
Municipios, en la que se sintetizan las orientaciones generales de la actuacin que habr de
tener el Estado para una gestin moderna del suelo urbano y la vivienda, que permita impulsar
el desarrollo urbano de los centros de poblacin en la entidad. Las orientaciones de poltica
de este programa, se cien a los compromisos y orientaciones del Plan Estatal de Desarrollo
2001-2007 y los propios de la SEDEUR para sentar las bases necesarias que orienten el futuro
desarrollo de los centros de poblacin de J alisco. Las polticas, estrategias, programas y
proyectos contenidos en este programa estatal estn dirigidas a establecer los mecanismos e
instrumentos de gestin del suelo urbano y la vivienda que habrn de permitir potenciar las
capacidades econmicas, disminuir las desigualdades sociales, manejar responsablemente la
dotacin, renovacin y ampliacin del suelo apto para vivienda, la infraestructura y el
equipamiento urbanos, con un claro compromiso a favor de la conservacin del entorno
natural ms cercano a las ciudades de la entidad.
Este documento seala algunas conclusiones en materia del marco jurdico y normativo del
Captulo de suelo urbano, del PESUV 2002-2007, que menciono como referencia.
El gobierno del Estado ha de coordinarse con la Federacin y con los municipios con objeto
de:
Establecer una poltica integral de suelo urbano y reservas territoriales, mediante la
programacin de las adquisiciones y la oferta de tierra para el desarrollo urbano y la
vivienda.
Evitar la especulacin de inmuebles aptos para el desarrollo urbano y la vivienda;
Reducir y abatir los procesos de ocupacin irregular de reas y predios, mediante la oferta
de tierra que atienda preferentemente, las necesidades de los grupos de bajos ingresos.
Asegurar la disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los
planes o programas de desarrollo urbano.
Garantizar el cumplimiento de los planes o programas de desarrollo urbano.
322
CAPTULO TRES
Este documento tambin propone la forma en la que la autoridad competente deber traducir
los objetivos marcados por la norma, en polticas y estrategias adecuadas para cumplir con los
propsitos de desarrollo social, humano y urbano que integran su programa de gobierno.

323
CAPTULO TRES
13.2. Fase II: disear una poltica integral
La propuesta del instrumento debe plantear, adems de la necesidad de formular una poltica
integral, algunos elementos para disearla, lo que implica incluir una visin complementaria
que beneficie a la sociedad y mejore el territorio, y que adems exprese los compromisos del
gobierno con la sociedad y de la sociedad con su entorno.
El contenido de este apartado intenta responder a la pregunta de qu se necesita para que el
Desarrollo Humano se convierta en una poltica pblica. Para ello he planteado cuatro
preguntas con la intencin de llegar a una propuesta: a )qu tipo de poltica pblica se puede
adaptar?; b) cules son los aspectos crticos de las polticas sectoriales?; c) cmo proponer
una poltica integral social y territorial-?; d) cules son los pasos para llegar a hacer una
agenda para el diseo de una poltica integral?

13.2.1. El instrumento como propuesta de poltica pblica integral
Dentro de las polticas pblicas se han diseado polticas sectoriales e integrales. Las
sectoriales tienen como objetivo atender o dar respuesta a un tema especfico; y las polticas
integrales buscan dar soluciones desde distintos mbitos a un problema complejo. Por lo
tanto, la propuesta no es sustituir a las polticas sectoriales, sino disear y ejecutar polticas
integrales que permitan igualar las oportunidades y dar un tratamiento diferenciado a quienes
estn en situaciones extremas, y complementar la poltica integral con polticas sectoriales que
buscan remediar insuficiencias en un territorio especfico.
El planteamiento general para el diseo de una poltica pblica, siguiendo a May
46
, es partir
de la hiptesis tentativas acerca de cules cursos de accin pueden conducir a resolver los
diferentes aspectos de los problemas existentes, buscando que el resultado de la poltica se vea
reflejado en el mejoramiento de las condiciones iniciales a la puesta en marcha de la poltica.
En su texto comenta que aunque una poltica pblica tenga como objetivo dar una respuesta a
un problema, no es conveniente disearla pensando que existe una nica respuesta, por lo que
recomienda la combinacin de elementos pero bajo un mismo criterio. Adems de sugerir que
las estrategias -que las define como combinaciones de los diferentes niveles de las variables
de una poltica-, no siempre responden a un problema totalmente definido sino que muchas
veces se superponen.

46
May, M. (2003), pgs. 237 y 254.
324
CAPTULO TRES
Subirats
47
parte su anlisis diciendo que es necesario hacer una reflexin acerca de la
ubicacin del problema que se quiere resolver con la poltica pblica, que al igual que en el
caso de May, coincide en que no existen problemas objetivos, y que el impacto de la poltica
tendr que ver con la estructura para definir el problema y la capacidad para dar una
resolucin. Porque la realidad no necesariamente es la nica que cambia, sino que la
propuesta deber ir en funcin de un cambio en la percepcin de la realidad, buscando nuevas
facetas del problema y nuevas variables que generan una oportunidad para buscar mejores
soluciones.

Aspectos crticos de las polticas sectoriales
Belil
48
habla de integrar polticas sectoriales como una necesidad de introducir un nuevo
enfoque metodolgico que abandone la visin sectorial clsica en beneficio de una
concepcin ms integrada y global, y que se utilice en la lucha contra las desigualdades
territoriales y sociales, la renovacin urbana, la restauracin de los grandes equilibrios
medioambientales, y nuevos modos de cooperacin.
En los anlisis de la planeacin para el desarrollo desde la perspectiva de gnero, como lo
argumenta Saborido
49
, tambin se han criticado las polticas sectoriales y focalizadas,
principalmente aquellas en donde se tiene como objetivo un grupo vulnerable, lo que ha
obstaculizado la posibilidad de incorporar la dimensin de gnero como una variable
inherente al desarrollo.
El diseo de polticas sectoriales tambin corresponde a un esquema simplificador de las
organizaciones: trabajan con los problemas fragmentndolos en tareas separadas para un
manejo ms fcil, y asignan la responsabilidad de cada una de ellas a unidades especializadas,
como lo describe Elmore
50
. Es por esto que si la propuesta consiste en disear una poltica con
una visin complementaria tiene que ir de manera paralela la propuesta de un cambio en la
estructura administrativa y de la institucionalizacin del concepto de Desarrollo Humano.
Woo
51
menciona otro elemento que, para el caso de Mxico, ha fomentado el diseo de
polticas sectoriales: es el proceso de una percepcin limitada de la democracia y por el

47
Subirats, J . (1989), pgs. 48 y 50.
48
Belil, M. (2003), pg. 30.
49
Saborido, M. (1998), pg. 4.
50
Elmore, R. (2000), pg.186.
51
Woo Gmez, G. (2002), pg. 24.
325
CAPTULO TRES
ejercicio de un gobierno centralizado, haciendo nfasis en que muchas de estas poltica han
fallado principalmente por diferenciar a la gente y a los lugares, partiendo de una visin
aislada y sin vinculacin con otras polticas y recursos. Inclusive cuando el diseo de la
poltica sea excelente, muchas de ellas han fracasado por tener una visin reduccionista del
desarrollo y por no tener una coherencia institucional.
Desde la perspectiva del desarrollo urbano, algunos autores como Eibenschutz
52
critican la
postura de aquellos que trabajan con lo territorial como un sector. Para este autor es necesario
incorporar la variable territorial dentro de las polticas de desarrollo, adems de los aspectos
sociales, econmicos y polticos, ya que si estas variables no estn integradas o se manejan de
manera separada, no ser posible pensar en un desarrollo y en una poltica que realmente
tenga un impacto.

Los elementos de una poltica integral
Para el diseo de una poltica integral tambin es necesario tomar en cuenta la estrecha
relacin existente entre las acciones sectoriales y la determinacin territorial, por lo que es
fundamental hacer converger ambas visiones en una poltica que defina responsabilidades y
establezca mecanismos de coordinacin que eviten las duplicidades y busquen la
complementariedad.
La poltica que propone este instrumento busca la complementariedad entre el espacio y la
sociedad, pero para eso es necesario entender que el espacio no es una variable abstracta, sino
que es la manera de territorializar las acciones y estrategias de desarrollo, evitando que el
territorio sea un promotor de injusticias e inequidades sociales. Como se expresa en la
siguiente cita: "La separacin espacial por rentas, religin, etnias o razas es el signo ms
evidente de la injusticia social y de la falta de equidad. La segregacin catapulta la
inestabilidad social y los conflictos consustanciales a la marginacin y la delincuencia."
53

Algunos autores han trabajado con este enfoque socioterritorial
54
, que conciben el espacio
como variable explicativa de los procesos sociales capaces de influir en las conductas y
prcticas de los actores y grupos sociales. En el caso especfico que esta autora trabaja el
tema de la salud en Mxico-, habla de la relacin espacio-sociedad desde dos ejes analticos:

52
Eibenschutz, R. (2000), pg. 361
53
AA.VV. (1998), pg. 68.
54
Gomes Da Canceicao, M. (2003), pg. 310.
326
CAPTULO TRES
los conceptos de exclusin-inclusin social a partir de las instituciones a las que tienen acceso
los distintos grupos, y de la concentracin del equipamiento en algunos territorios.
La poltica socioterritorial deber incluir una estrategia de desarrollo urbano y regional con
una visin sustentable, que coincida con la estrategia social, para que pretenda hacer frente a
las nuevas formas de desigualdad y pobreza desde la gestin y que busque la coordinacin de
todos los actores implicados, dando respuesta a los intereses y demandas de los distintos
grupos de la sociedad.
La gestin, que es el tercer elemento del instrumento, plantea una separacin entre la
planificacin y la gestin del plan como tradicionalmente se ha visto. Donde el plan es
elaborado por unos departamento, equipos tcnicos, comits- y la gestin por los
responsables de la ejecucin, lo que segn algunos autores como Pascual
55
, genera
importantes defectos, ya que, en primer lugar, el plan suele ser menos complejo y a la vez
menos realista al perderse el conocimiento experto de los gestores y ejecutivos. En segundo
lugar, resulta menos viable su ejecucin al no contemplar los requerimientos y las
especificaciones propias de la ejecucin de los proyectos; y por ltimo, resulta ms difcil la
tarea de evaluacin y reprogramacin permanente, al establecerse una distancia difcil de
salvar entre elaboracin y ejecucin del plan.
En el diseo de la propuesta integral, el plan de Desarrollo Humano no tiene como finalidad
analizar y sintetizar todas las variables econmicas, sociales, fsicas y medioambientales-,
pero s plantea hacer un binomio slido entre las variables sociales y territoriales, entendiendo
que estas dos son de alguna manera el resultado de las otras. Las estrategias de desarrollo
social suelen ir de manera paralela a una estrategia econmica, pero es sabido que el mbito
econmico sigue su propia lnea y direccin global, y que tiene su reflejo en las condiciones
sociales de una poblacin y en las actuaciones existentes en un territorio, de ah que la
propuesta busque el cruce de las dos variables, para que haga visibles un conjunto de
inequidades y desigualdades en el acceso a las oportunidades de desarrollo de la poblacin. La
finalidad es potencializar la relacin entre las variables sociales y territoriales como
detonadoras para el Desarrollo Humano.
Lo mismo podemos decir cuando hablamos de las otras variables que intervienen en la
planeacin mbitos territoriales y administrativos, y espacios de temporalidad-. Porque
aunque se busque una poltica integral, estamos enfatizando la visin regional como el

55
327
CAPTULO TRES
mbito territorial con mayor posibilidad para trabajar con este binomio socio-territorial-;
porque la estrategia de las regiones requiere que la gestin est presente desde el inicio del
diseo de la planeacin, gestin entendida como una herramienta para la construccin
colectiva del Desarrollo Humano, y en la coordinacin administrativa, pero desde una
reestructura institucional de la Administracin regional.
Y por ltimo, saber conjugar en el diseo de un PDH las propuestas de acciones a corto plazo
que tengan visin a mediano y generen cambios a largo plazo.

El diseo de una poltica integral
Para el diseo de una poltica pblica, segn May
56
, es necesario tener en cuenta dos cosas:
saber identificar primero las intervenciones factibles y luego armar estrategias en el marco de
esas posibles intervenciones. Esto con la finalidad de evitar clasificar mal los problemas,
aplicar soluciones conocidas, prescribir acciones de arriba hacia abajo, simular opciones y
querer hacer todo al mismo tiempo, que suelen ser los principales errores que se comenten
cuando se disea una poltica.
Otro elemento a considerar para disear una poltica integral es entender la complejidad entre
las interacciones de la gente y su medio, incluyendo la variedad y el cambio constante,
complejidad que depende ms de las relaciones entre los elementos que se contemplan que de
los elementos por s mismos. Esta visin ampla el campo de reflexin de quien disea la
poltica, ya que debe tener en cuenta los cambios repentinos e impredecibles, lo que prepara al
responsable del diseo y de la gestin para reaccionar ante sorpresas y para tratar con otro
elemento, la incertidumbre.

El diseo de la poltica integral y la sociedad a quien va dirigida
En el diseo de esta poltica, el papel de la sociedad tiene un valor muy importante ya que,
desde una perspectiva integral, la ciudadana implica un compromiso recproco entre el poder
pblico y las personas. En un estudio realizado por la CEPAL
57
para sociedades altamente
desiguales, como es el caso de Mxico, se remite a la necesidad de que la poltica pblica
busque intervenir, en primer lugar para garantizar una mayor igualdad de oportunidades,

56
May, M. (2003), pg. 256.
57
CEPAL (2000) Tomo I, pg. 38.
328
CAPTULO TRES
tomando en cuenta que las personas que estn en situacin de desventaja no han llegado a ella
por obra de una sola carencia, sino de una combinacin de varias. Por lo cual, la solucin
deber atender no solo una problemtica sino el encadenamiento de las soluciones. De all la
necesidad de contar con polticas que compensen la desigualdad de trayectorias y no slo de
oportunidades.
Cuando se busca la participacin de la ciudadana en las polticas es porque la pobreza y la
ausencia de derechos tienen una relacin muy directa, y la visin integral del desarrollo no
puede sacrificar a las personas ni a su entorno por un crecimiento econmico, por el contrario,
el crecimiento debe traducirse en la satisfaccin cada vez ms amplia de las necesidades de la
poblacin, incluyendo la construccin de un capital humano, de generar un espacio de
seguridad y de confianza, de consolidar un orden poltico democrtico con ms participacin
en las decisiones pblicas, y de mejorar el hbitat y el respeto por el medio ambiente.
La participacin en la planeacin es un requisito, pero suele utilizarse como discurso, lo que
ser necesario replantear son los mecanismos y los procesos en los que se debe impulsar la
participacin, buscando adems que la sociedad civil fortalezca las relaciones de solidaridad y
responsabilidad social al interior de los grupos como entre ellos, que tambin se promueva
una cultura de convivencia y desarrollo colectivo basada en la tolerancia frente a la diferencia
y en la solucin negociada de los conflictos. Es importante que la poltica sea compartida con
el conjunto de actores pblicos y privados que actan en el territorio buscando adems de la
participacin, la cooperacin y el compromiso por una estrategia compartida.
Desde esta visin, se destaca el impacto de lo afectivo debido a que la gente debe sentirse
capaz de producir cambios visibles en el medio como individuos o como grupos-. Tambin
deben reconocer los cambios hechos por otros con su participacin, esto incluye el
reconocimiento del papel del planificador desde la Administracin.

El diseo de la poltica integral y la Administracin
Disear una poltica integral y promover cambios en la Administracin para agilizar el
gobierno de un territorio, puede ser un gran reto pero tambin una propuesta muy creativa, ya
que debe tomar en cuenta la modernizacin de las Administraciones pblicas y mejora de las
condiciones del territorio en funcin de la ciudadana.
329
CAPTULO TRES
En este apartado enuncio los pasos para el diseo de una poltica, aunque la manera en que se
ver el resultado de la poltica es por el impacto y la evaluacin de la misma, considerando
que intervienen variables sociales e institucionales que no siempre se contemplan.
Los pasos para el diseo de una poltica, siguiendo a la Unin Internacional de Municipios y
Autoridades Locales (IULA) en un documento llamado Gobiernos locales y equidad de
gnero: nuevas perspectivas y responsabilidades
58
, donde propone un metodologa para el
diseo e implementacin de polticas que plantea cambios tanto en el anlisis, como en la
implementacin, monitoreo y evaluacin de las polticas. Destaca que la implementacin de
polticas debe ser un proceso que conecta los sistemas socio-culturales.
Este documento menciona como primer paso, el definir un problema como elemento clave
sobre el cual las autoridades y los grupos de la comunidad pueden trabajar de forma efectiva a
travs de la participacin.
El segundo paso es examinar las alternativas de poltica, lo que implica definir la forma en
que se llevarn a cabo; si es de forma colaborativa las autoridades deben evaluar los diversos
mecanismos disponibles para obtener informacin.
El tercer paso es la seleccin de poltica, analizando los pros y contras segn los
objetivos planteados.
La cuarta etapa es la implementacin de poltica, a partir de aqu es donde un programa o
proyecto toma forma como tal.
Por ltimo el monitoreo y evaluacin, que permitir corregir los errores y reconocer el punto
de partida y la evolucin de los objetivos. Esta ltima etapa permite conducir o retroceder a
cualquier etapa anterior, incluso a la definicin del problema.
Tanto en la definicin de polticas como en la implementacin de un proyecto, es fundamental
la participacin a travs de una relacin de colaboracin y responsabilidad.

58
IULA (1995).
330
CAPTULO TRES
13.2.2. Los temas para la poltica socioterritorial
El desarrollo tambin depende de la capacidad de organizacin y accin de un territorio hacia
los objetivos de Desarrollo Humano, para lo que se definen dos grandes lneas: la existencia
de una estrategia compartida entre los principales actores, que sea una estrategia integral e
integradora con compromisos de accin, y enfocada en el bienestar de las personas. Y la
articulacin de polticas regionales y locales, que concibe a la regin como un sistema con
capacidad para combinar polticas con objetivos e instrumentos para la cooperacin pblica y
la colaboracin ciudadana; para articular diferentes mbitos territoriales en funcin de
proyectos; y para disponer de pautas para la interaccin entre distintas Administraciones.
Adems de estos grandes objetivos, existen programas que han trabajado con una perspectiva
integral, como son los Programas de Mejoramientos de Barrios (PMB) impulsados por el
Banco Interamericano de Desarrollo
59
, y que han manejado algunos conceptos que considero
se pueden adaptar a la propuesta de la tesis. Estos programas son considerados como una
estrategia de lucha contra la pobreza, pero adems son instrumentos de desarrollo urbano y
contienen elementos importantes para fomentar las polticas de vivienda.
Como componentes de estrategias de lucha contra la pobreza, los PMB son
intervenciones dirigidas a un territorio especfico con el fin de reducir las
desigualdades en infraestructura, servicios y patrimonio que enfrentan los hogares
ubicados en asentamientos informales.
Como instrumento de desarrollo urbano, los PMB contribuyen a resolver tanto los
problemas ocasionados por la segregacin fsica y social que sufren los habitantes de
los asentamientos informales, como los derivados de la discontinuidad de las redes
viales y de servicios urbanos instalados en las ciudades.
Como elementos importantes de la poltica de vivienda, los PMB configuran un
complemento de las acciones pblicas para promover la produccin de soluciones
habitacionales accesibles a los hogares de menores recursos.
Desde una perspectiva que enfatiza ms la sustentabilidad como condicin tambin para el
desarrollo urbano, Carrillo
60
hace una descripcin de seis puntos que son aplicables a la
propuesta del diseo de la poltica integral.

59
Brakarz, J ., M. Greene y E. Rojas (2002), pgs. 28 y 29.
60
Carrillo, I. (2002), pgs. 126-140.
331
CAPTULO TRES
1. Ecologa urbana. Entendida como la relacin de los habitantes con la naturaleza y el
desarrollo econmico y social.
2. Medio ambiente y desarrollo urbano. Se refiere al conjunto de condiciones que
influyen en el desarrollo y el medio ambiente, desde una visin ms amplia que
contempla la destruccin de los hbitats, temas de contaminacin y recursos naturales.
3. Desarrollo sustentable. Entendido como un desarrollo social y econmico a largo
plazo que toma en cuenta la limitacin de los recursos naturales y de la capacidad de
regeneracin de la naturaleza. Adems considera la cuestin de la justicia distributiva,
especificando que las necesidades de la sociedad no deben ser satisfechas a costa de
las generaciones futuras o de otras regiones.
4. Promocin del desarrollo regional. Habla de cmo puede implementarse un desarrollo
sustentable sin perder de vista la perspectiva regional. Esto significa considerar el
planeamiento del territorio, del desarrollo y de la economa, adems de las
caractersticas de produccin y los requerimientos de otras poblaciones cercanas. La
idea de un desarrollo regional es propiciar, en la medida de lo posible, el intercambio
dentro de una zona. As pues, las regiones pueden o deberan ser estructuras
descentralizadas, lo cual significa pluralidad cultural y pluralidad de productos y
capacidades.
Para las ciudades de los pases industrializados, el modelo de desarrollo sustentable
implica la tarea de elaborar, a partir de su alto nivel tecnolgico, cientfico y
econmico, un modelo de desarrollo viable. ste debe posibilitar un crecimiento
ecolgico tambin en otras partes del planeta, a travs de un cambio en el
comportamiento y las formas de produccin. As, en estos pases, el desarrollo urbano
sustentable funciona como un modelo orientador que se caracteriza por dar prioridad a
la proteccin de los recursos y la tolerancia ambiental. Por una parte, se refiere a la
forma de aprovechar los recursos de la ciudad de una manera que no comprometa a las
fuentes naturales y, por otra, a una nueva forma de ordenamiento espacial, que se
expresa como la concentracin descentralizada y la ciudad compacta.
Para las regiones donde los recursos financieros son limitados, las autoridades
municipales tienen a menudo grandes dificultades para responder a las necesidades. El
desequilibrio entre los recursos pblicos disponibles y las necesidades de la poblacin
332
CAPTULO TRES
en crecimiento implica buscar soluciones tcnicas menos costosas, as como imaginar
modalidades de financiacin alternativas.
5. Relacin del ciudadano con su ambiente de vida. Las ciudades no slo satisfacen las
necesidades bsicas vitales de sus habitantes, sino que reflejan la historia y las
tradiciones culturales en sus edificios, calles y plazas. Ellas son soportes de la cultura
y tienen un significado emocional para sus moradores; por lo cual es necesario
conservarlas y desarrollarlas desde el punto de vista constructivo y urbano. Sin
embargo, para los individuos que la viven, la ciudad puede ser una ciudad de trabajo,
una ciudad de trnsito, una ciudad de actividades de recreo. Esta percepcin depende
de la actividad que se realice en ella, y la relacin del ciudadano con su medio
ambiente est determinada tambin por las posibilidades econmicas que se tienen.
6. Polticas, planificacin y gestin para la integracin del medio ambiente y el
desarrollo. En muchos pases se siguen separando los factores econmicos, sociales y
del medio ambiente de las polticas, la planificacin y la gestin. Se olvida que las
ciudades no son nicamente lugares de utilizacin y consumo de recursos naturales y
sociales. El hecho de no considerarlas como tales influye en la manera de actuar de
todos los grupos de la sociedad, incluidos los gobiernos, la industria y los particulares,
ya que tienen consecuencias importantes para que el desarrollo sea sustentable y
eficaz. Segn las condiciones concretas de cada pas, sera necesario efectuar un
cambio en el proceso de tomar decisiones econmicas y polticas, de manera que el
medio ambiente y el desarrollo se siten en el centro de este proceso.

13.2.3. Una agenda de gobierno que incluya el Desarrollo Humano
La construccin de una agenda pblica, o de una cartera de proyectos, ser el producto de la
poltica, pensando que todo el proceso de diseo y definicin tiene que concretarse en una
herramienta para la gestin y puesta en marcha del anlisis y conceptos planteados. Segn
Subirats
61
los elementos que se deben considerar para la construccin de una agenda de
actuacin pblica implican una revisin y anlisis de los siguientes puntos: a) los hechos; b)
la organizacin de los grupos presentes; c) la problemtica de la representacin, c) la
estructura decisoria; d) la tradicin o capacidad de respuesta del sistema; e) liderazgo.

61
Subirats, J . (1989), pgs. 56, 61-65.
333
CAPTULO TRES
Pero adems considera importante hacer un anlisis del problema previo a la toma de
decisiones, para lo cual propone revisar cuatro aspectos relacionados con la problemtica y
sus caractersticas, la repercusin del tema y el costo:
a) El contexto de la cuestin planteada. Plantea las siguientes preguntas: hay tiempo
para hacer el anlisis?; hasta qu punto el tema tiene implicaciones polticas?;
existen ya posiciones fijas sobre el tema?; resulta el tema muy central para la
organizacin de que se trate?
b) Caractersticas internas del tema. Implica saber si: el tema permite plantearse
alternativas?; qu grado de consenso existe sobre el tema y su solucin?; cul es el
grado de complejidad del tema?; cul es el grado de incertidumbre en torno al tema y
a sus posibles consecuencias?; se trata de un tema fcilmente objetivable o, por el
contrario, resulta muy cargado de valores?
c) Repercusin del tema. Es necesario saber: qu alcance tienen las repercusiones que la
solucin del tema puede desencadenar?; cunta gente puede resultar afectada?; cul
es la significacin de los grupos afectados?; puede el tema tener ramificaciones o
afectar a otros temas?; puede ser que la actividad que desencadene la resolucin del
tema afecte en el futuro a la flexibilidad de actuacin del mismo servicio?
d) Costos de la accin y del anlisis. Responder a preguntas como: es muy importante el
coste de la accin que plantea el tema?; el tema plantea un simple incremento de
costos o es realmente un salto delante de proporciones notables?; por cunto tiempo
quedan comprometidos los recursos?; cul ser el coste del anlisis en si mismo?
vale la pena hacerlo?
Una vez que se tenga la respuesta y el balance de estos elementos, es necesario superar las
limitaciones de algunos gobiernos y de algunas dependencias para poder concretar en
proyectos y para aprovechar los recursos existentes. Es por esto que resulta importante que
una vez definida la poltica se identifiquen las necesidades, demandas y oportunidades ms
relevantes para elaborar las grandes estrategias y los proyectos ejecutivos prioritarios, y tener
una cartera de proyectos que impulsen el Desarrollo Humano.

334
CAPTULO TRES
13.2.4. Una poltica socioterritorial para Jalisco
Iracheta
62
habla del compromiso de los planificadores para formular una poltica integral
como una necesidad para Mxico. Su postura, con la que coincido, propone evitar la
separacin entre las polticas pblicas de desarrollo socioeconmico de las urbanas y
ambientales. Motiva a los responsables en este mbito a la investigacin y al diseo de
mtodos y estrategias para la integracin de polticas, tanto en el nivel de las ideas, como en
mtodos de planeacin y las polticas pblicas, as como en la gestin, la legislacin y la
administracin. Considera que la mejor poltica espacial-ambiental es una buena poltica
econmica y social; es decir, planificar y gobernar para lo esencial para el desarrollo
socioeconmico integrado- que tender a generar un espacio ms ordenado y un ambiente con
mayor capacidad para la sostenibilidad.
Para el caso de J alisco, creo que existen las condiciones para la elaboracin de una poltica
pblica integral que considere fundamentalmente al capital territorial existente y la capacidad
de accin y organizacin de la sociedad y su Administracin.
La poltica integral debe proponer opciones de desarrollo determinadas por una ideologa el
Desarrollo Humano- ms que por una solucin cerrada un escenario-. Debe contemplar la
identidad de la regin y las opciones de desarrollo econmico, social y calidad
medioambiental, pero adems debe tomar en cuenta los aspectos intangibles como la
construccin de identidades y generacin de conocimientos.
La poltica integral estar sustentada en las polticas social y territorial, como una estrategia
compartida desde diferentes instancias del gobierno que actan en el territorio bajo un mismo
objetivo: el promover el Desarrollo Humano en el Estado.
Para llegar a definir la estrategia compartida, se propone revisar los lineamientos generales de
la estrategia social y territorial, encontrar sus puntos de encuentro y hacer una primera
propuesta de una agenda pblica. Pero, conscientes de que para poder disponer de una
estrategia clara y compartida, en el sentido de que exista un compromiso de accin por parte
de los principales actores y el apoyo de la mayor parte de las entidades representativas de la
ciudadana, es necesario no slo tener una gua sino la correcta gestin para su apropiacin.

62
Iracheta Cenecorta, A. (1997) pg. 142.
335
CAPTULO TRES
La poltica social en J alisco denominada Intgrate
63
, juega un papel fundamental en esta
propuesta porque, a partir de ella, se fomenta la participacin ciudadana y se proponen
acciones que mejoran el entorno para elevar la calidad de vida de los habitantes. La poltica
social parte de una esquema basado en la complementariedad de acciones, que tiene como
objetivo ampliar las capacidades y opciones de los habitantes para que puedan alcanzar un
nivel ptimo de Desarrollo Humano. Esta poltica plantea la integracin de los diferentes
programas orientados a superar la desigualdad, la inequidad y la exclusin social, as como
los que buscan promover el desarrollo y la reconstruccin del tejido social.
Para ello se definieron cuatro frentes de accin, de los cuales se desprenden diversas temticas
que permiten una orientacin eficaz y eficiente del esfuerzo que las dependencias estatales
actualmente realizan por separado.
1. Fomento a las capacidades de las personas: donde se centran los proyectos que
abonan a los temas de alimentacin, educacin, salud y deporte.
2. Mejoramiento de la calidad de vida: con los proyectos de equipamiento e
infraestructura social (agua, drenaje, electricidad) vivienda, calidad ambiental y
cultura.
3. Opciones de crecimiento econmico: donde se concentran los proyectos enfocados a la
capacitacin para el trabajo y el apoyo para proyectos productivos.
4. Asistencia social: que busca atender los temas relacionados con el trabajo solidario
hacia las personas que por su situacin fsica, de edad o condicin social, constituyen
grupos vulnerables de la poblacin.
Para su instrumentacin, esta poltica tiene como ejes fundamentales la participacin social,
la intersectorialidad, la equidad y la sustentabilidad.

(ver esquema 8)

63
Secretara de Desarrollo Humano (2005), Intgrate, estrategia de poltica social para Jalisco 2002-2007.
336
CAPTULO TRES
Esquema 8. La poltica social en Jalisco
64

Participacin ciudadana

Asistencia social

Polticas publicas y
planeacin

Inversin social

Para la sociedad representada en
personas
(pobres, grupos vulnerables, etc.)
Para qu se trabaja
en materia de
- Gremios
empresariales
- Universidades
- Sindicatos
- Grupos ecolgicos
- Grupos
asistenciales
- Etctera

Participacin ciudadana

Asistencia social

Polticas pblicas y planeacin

Inversin social
A travs de qu mecanismos
Gobierno Sociedad
civil
- Incrementar la calidad de vida - Incrementar el capital humano
- Disminuir la pobreza - Incrementar el capital fsico
- Incrementar la igualdad - Incrementar el capital econmico
- Incrementar el Desarrollo Humano - Incrementar el capital social
Para quin es la Estrategia de
Desarrollo Social

La poltica territorial en Jalisco
65
integra las principales actuaciones del mbito territorial en
funcin de los conceptos y principios establecidos en el Plan Estatal de Desarrollo bajo el
compromiso de lograr un desarrollo regional, equilibrado y sustentable. El objetivo es
buscar la integracin de proyectos y programas de mbito territorial con perspectivas de
equidad e igualdad, en un entorno que siga los parmetros del desarrollo sustentable y que
permita el equilibrio de las dimensiones ambiental, econmico y social a travs de una
participacin ciudadana y de un respaldo poltico.
Para su diseo se plantea una primera propuesta que delinea tres frentes de accin. La
propuesta de proyectos desde la Red territorial estratgica (que promueve las regiones
nodales, centros de poblacin estratgicos, centros de servicios rurales integrados, corredores,
y la regin Centro-Occidente). El abastecimiento de la Infraestructura y equipamiento
(educacin, salud, comunicaciones, infraestructura pblica, patrimonio cultural, turismo). Y

64
Elaboracin propia a partir de informacin de la SDH.
65
Esta poltica territorial es una propuesta que hago como resultado del anlisis de los documentos y proyectos elaborados
por la Secretara de Desarrollo Urbano, y siguiendo el mismo esquema conceptual que se utiliz en el diseo de la poltica
social.
337
CAPTULO TRES
dos temas centrales como son laVivienda (reservas territoriales, compatibilidad de usos) y la
proteccin al Medio ambiente (reas protegidas, contaminacin, bosques, agua).
Estas acciones estarn orientadas por los principios: participacin (autogestin), equidad
(justicia), la intersectorialidad (coordinacin gubernamental), la territorialidad (Regiones,
municipios, localidades, zona metropolitana) y la sustentabilidad (respeto al medio ambiente
y cuidado del paisaje y de la conservacin de los patrimonios naturales y culturales),
buscando garantizar una mejor integracin de los recursos, funciones y capacidades de las
distintas entidades.

Poltica integral: Poltica para el territorio y la sociedad. El reto es construir una sociedad
ms equitativa, inclusiva y cohesionada socialmente, y lograr una sociedad comprometida con
el medio ambiente en un territorio equilibrado con un gobierno democrtico.

Para ello he definido siete estrategias que incluyen una serie de temas para considerar.
La complementariedad y la visin integral
Buscar la complementariedad de las estrategias sociales y territoriales para fomentar el
Desarrollo Humano y su relacin con el territorio.
Buscar una autonoma territorial, privilegiando al hombre y favoreciendo un espacio
humanizado, frente a las jerarquizaciones puramente economicistas y funcionales, y de
ordenacin territorial.
El enfoque integral requiere que se establezca una estrategia de desarrollo urbano y
social, con un horizonte de largo plazo que incluya la revisin de instrumentos legales
y procedimientos burocrticos, junto con un programa de inversiones en proyectos a
corto plazo.
Fomentar la seguridad que atienda los factores que ponen en riesgo la integridad de la
persona humana, por lo que se busca una seguridad fsica, patrimonial, social y
ambiental.

338
CAPTULO TRES
Promover la equidad territorial y la regionalizacin
Aumentar la movilidad interna sostenible -una nueva cultura vial y una menor
dependencia del automvil-, a travs de la inversin en redes de infraestructura y
transporte pblico. Un replanteamiento de la movilidad que sea funcional e integre los
distintos centros urbanos. Implementar soluciones integrales que consideren al peatn,
al ciclista, a las personas con capacidades diferentes, al transporte masivo y no
contaminante.
Fortalecer la estructura urbana que permita la ordenacin sostenible del espacio
regional, que se rehabiliten los tejidos urbanos y se promuevan nuevas centralidades o
reas de dinamizacin econmica.
Dotar de una oferta de servicios de salud, sociales, culturales y educativos que
permitan avanzar para garantizar los derechos sociales de toda la ciudadana. La
integracin de redes de servicios sanitarios en atencin de emergencias, promover
polticas sanitarias complementarias en aspectos nutricionales, de hbitos saludables y
prevencin de enfermedades.
Promover acciones para la produccin de vivienda de manera integral con el resto de
los servicios y para diferentes grupos de la poblacin.
Aumentar la disponibilidad y reducir los costos del suelo urbano y de la vivienda
(inversin en infraestructura principal y revisin de leyes del uso del suelo, lmites de
zonas urbanas y mayor financiamiento a la vivienda de inters social).
Revisar y simplificar los procedimientos de desarrollo de tierra (reducir exigencias
para la aprobacin de fraccionamiento de terrenos, disminuir los trmites de
aprobacin de lotes y facilitar la legalizacin de tierras ejidales).
Promover obras y servicios destinados a mejorar las condiciones de vida de la
poblacin, incluyendo infraestructura (agua potable y alcantarillado), desage pluvial,
vialidad, alumbrado pblico y electrificacin.
Buscar incrementar el nivel cultural de los habitantes, articular los esfuerzos de
promocin cultural de las diversas instituciones, organizaciones privadas y artistas,
promover un desarrollo cultural general y para que el acceso a los servicios culturales
sea equitativo, preservar y difundir del patrimonio cultural y la actualizacin de los
339
CAPTULO TRES
marcos normativos que rigen la promocin de la cultura, y a las instituciones
promotoras.

Generar una estrategia territorial basada en la sustentabilidad
Proteger los recursos naturales y su explotacin sostenible.
Promover la diversidad territorial y paisajstica como base del desarrollo sostenible y
turstico.
Promover el crecimiento de comunidades sostenibles y saludables.
Conservar la riqueza natural, mantener la biodiversidad y ponerla a disposicin de la
poblacin.
Promover acciones de prevencin de desastres principalmente en los asentamientos
irregulares.
Reducir la contaminacin medioambiental, como un beneficio general. Las estrategias
ecolgicas son un elemento central de los acuerdos sobre calidad de vida, pues la
mayora de los beneficios ecolgicos repercuten sobre los distintos grupos sociales.
Proteger, cuidar y distribuir equitativamente los recursos como son el abastecimiento
de agua, la calidad del aire, la distribucin del suelo, la proteccin de los organismos
viviente y los ecosistemas, el uso de energas alternativas, un manejo responsable de
los residuos y la basura, y cuidar los paisajes naturales. En sntesis promover la
sustentabilidad como el principio que debe regir las distintas formas de
aprovechamiento de los recursos naturales.

Promover la equidad social
Buscar la estabilidad social -que defienda los derechos humanos, preserve el medio
ambiente y garantice los servicios pblicos bsicos-.
Prevenir la delincuencia, y reducir el miedo al delito, ambos estrechamente ligados a
la regeneracin comunitaria y prevencin comunitaria del delito.
Construir espacios que promuevan la convivencia con la diversidad, y generar el libre
intercambio de valores e ideas principalmente de los indgenas-.
340
CAPTULO TRES
Atender a los intereses de los ms desfavorecidos.
Reducir la desigualdad social y la inequidad territorial.
Fomentar una poltica que se asiente en una ciudadana comprometida - en un marco
de una democracia renovada, participativa y fortalecida-. Una sociedad participativa
que aporte su sensibilidad y experiencia, y una nueva relacin entre gobierno y
gobernados regida por la corresponsabilidad mutua.
Fortalecer las relaciones familiares que son parte del tejido ms amplio de la vida
social.
Defender la capacidad de organizacin social y renovar la sociedad civil.
Generar capital social: mayor capacidad de colaboracin entre los actores.
Promover la igualdad de oportunidades sociales, educativas y de empleo a toda la
poblacin, sin ninguna discriminacin.
Dotar de servicios sociales que complementan la inversin fsica para atender las
necesidades de los grupos ms vulnerables de la poblacin, principalmente en
infraestructura social como guarderas infantiles, centros de salud, escuelas primarias,
centros sociales, y programas sociales (capacitacin laboral, rehabilitacin, prevencin
de enfermedades y embarazos, apoyo a madres solteras, entre otros).
Buscar la inclusin de la ciudadana con derechos y responsabilidades civiles y
polticos-, adems de la integracin a la sociedad desde el acceso al espacio pblico y
al trabajo digno por lo tanto a la educacin y a la salud-.
Evitar la construccin de espacios de exclusin, principalmente las zonas
habitacionales y centros comerciales exclusivos para las clases privilegiadas que
generan una sociedad de desigualdades.

Fomentar la economa
Vincular agentes sociales y econmicos.
Mejorar la productividad y competitividad.
Incrementar el ahorro y la inversin.
Aumentar el empleo de calidad.
341
CAPTULO TRES
Fomentar las inversiones en las economas locales y la generacin de empleo para
aumentar la generacin de valor aadido de manera sostenible.
Promover el desarrollo empresarial, la innovacin, fomentar la creacin de redes
empresariales, orientar las acciones de gobierno hacia la articulacin productiva y la
inteligencia econmica, y fortalecer los espacios para la transmisin de conocimiento.

Reivindicar la poltica
Reivindicar la poltica como compromiso cvico y democrtico para ordenar la
convivencia, hacer real la libertad y ofrecer igualdad de oportunidades.
Generar relaciones institucionales con apertura, flexibilidad e integracin.
Avanzar en la construccin de una democracia ciudadana.
Fortalecer un liderazgo poltico capaz de articular la estrategia de un proyecto
compartido, centrada en los objetivos de Desarrollo Humano.
Establecer mecanismos para la eficiencia administrativa y la democracia.
Definir el rol del gobierno como gestor del Desarrollo Humano.

Aprovechar los estudios, informacin y estadsticas, y estrategias de comunicacin
Es necesario contar con datos y estadsticas que permitan tomar decisiones para la
elaboracin de polticas.
Contar con diagnsticos que busquen la sntesis de los datos existentes desde un
anlisis creativo, y no en la bsqueda de ms datos.
Disear campaas de comunicacin y difusin de los proyectos y estrategias polticas.
342
CAPTULO TRES
13.3. Fase III: definicin del mecanismo de gestin
La complejidad no slo se dar al incorporar al instrumento una visin integral o por la
introduccin de un concepto novedoso, sino en el cambio de la manera de conceptualizar la
planeacin y la gestin. La planeacin para el Desarrollo Humano requiere de cambios en la
fase de gestin, lo que implica una serie de compromisos del partido poltico para el gobierno
y del gobierno hacia su funcionamiento institucional, y del gobierno hacia la sociedad,
buscando incluir nuevas frmulas de intervencin pblica y mecanismos innovadores que
defina distintas formas de gobernar un territorio.
Si entendemos por gestin el proceso que incluye el anlisis de la formulacin, evaluacin,
implementacin y monitoreo de las polticas pblicas, y de las condiciones institucionales y
organizacionales necesarias para obtener el impacto en la poblacin a quien va dirigido,
entonces, el modelo de gestin para el Desarrollo Humano contemplar dos realidades: las
necesidades y percepciones de la poblacin y la orientacin poltica del responsable de su
ejecucin. De esta manera, el modelo debe estar presente en dos fases: a) en la parte de diseo
y, b) en la parte de operacin. A travs de estas dos fases, el instrumento debe asegurar que
los productos, efectos e impactos sean coherentes con los objetivos del Desarrollo Humano.
En otras palabras, el punto de partida es el impacto mejorar el Desarrollo Humano- y los
insumos que determinarn la cantidad y calidad de productos que se requieren para lograr el
impacto esperado, sin olvidar que cada estrategia requerir un modelo de organizacin acorde
a los requerimientos especficos de la poblacin a quien va dirigido. Este punto se convierte
en el elemento de conexin entre la poltica social y la poltica territorial, ya que si no se
toman en cuenta las circunstancias socio-territoriales de la poblacin, el modelo de gestin
resultar inadecuado. Por lo tanto, es importante territorializar la poltica social.
La gestin busca la coordinacin de Administraciones bajo la premisa de mejorar la capacidad
de organizacin de la Administracin pblica y de las acciones en el territorio. En otras
palabras, la mejora de la gobernabilidad del territorio y la modernizacin de la
Administracin adecundola a las nuevas demandas.
Adems, la gestin tiene otra lnea, que fomentar las relaciones de colaboracin para
impulsar proyectos conjuntos de investigacin en apoyo a la formulacin y ejecucin de
polticas pblicas, con la finalidad de ofrecer a los responsables pblicos herramientas de
direccin, y guas para la definicin de objetivos, de marcos de apoyo y apertura de lneas de
colaboracin y de asistencia tcnica.
343
CAPTULO TRES
Como veremos en este apartado, se analizarn los diferentes mbitos en los que la gestin
pblica, territorial, social, y de proyectos- ha tenido un papel importante. Este recorrido nos
lleva a conocer la nueva visin de la gestin, que algunos han denominado gestin estratgica,
y otros la han definido como buen gobierno, gobernabilidad o gobernanza.

13.3.1. Tipos de gestin
Gestin pblica
Siguiendo el anlisis de Pascual
66
sobre la gestin pblica, sintetiza que ha tenido dos
diferentes etapas en funcin de los objetivos que se atribuan y que asuma la Administracin,
aunque en ambos periodos la preocupacin fundamental es la eficacia y eficiencia de los
recursos pblicos y la gestin de servicios financiados con recursos pblicos.
La primera fase corresponde a un inters por la modernizacin de la Administracin que se
dio en los aos ochenta en pases como Espaa-, principalmente con el predominio de temas
de descentralizacin y desconcentracin de servicios y creacin de entidades autnomas de
gestin de servicios pblicos, y la introduccin de modelos de gestin probados en las
empresas privadas. La segunda fase, que se desarroll en los aos noventa y que en algunos
pases an continua-, se distingue porque las principales acciones son contrato para
consultoras externas, y existe una preocupacin por la formacin de mercados de servicios
pblicos, por lo que se considera que el papel de gobierno est ms centrado en proporcionar
objetivos y evaluar resultados que en la gestin directa de servicios.
Siguiendo al mismo autor, hace referencia a la necesidad de un nuevo paradigma de la
Administracin, ya que la evolucin del Estado como gestionador de mltiples actividades y
servicios que tienden a garantizar el bienestar de los ciudadanos, se ha visto desbordado por la
reduccin del dficit pblico, la disminucin de los gastos gubernamentales y de cobertura
social y de los servicios personales de carcter pblico, elementos que tienen que ser
considerados para la nueva propuesta de gestin.

66
Pascual Esteve, J . M. (2004), pgs. 49 y 50, 215 y 216.
344
CAPTULO TRES
Gestin urbana
Otro mbito donde la gestin ha tenido un papel interesante y que se relaciona con esta
propuesta, es en el mbito urbano, entendiendo por gestin urbana los procesos a travs de
los cuales las instancias gubernamentales captan, definen y canalizan las demandas sociales
de los bienes pblicos que construyen la ciudad y organiza o regulan su oferta
67
. Esta gestin
se centra en la provisin de bienes y servicios urbanos como una facultad de los gobiernos
locales en Mxico, adems de la planeacin del territorio. Sin embargo, cada gobierno tiene la
facultad de disear los diferentes instrumentos planes- para dar respuesta a la problemtica
de su mbito de competencia.
La planeacin tiene como requisito incluir procesos participativos; es aqu donde la sociedad,
junto con el gobierno, tiene la responsabilidad de impulsar proyectos. Si este proceso se hace
de manera consciente por ambas partes, y la gestin de los intereses particulares y de la
comunidad logran plasmarse en un plan, el proceso de gestin urbana contiene uno de los
rasgos ms distintivos de el buen gobierno.
La bsqueda es por una gestin que incluya procesos de negociacin y consenso cada vez ms
abiertos y plurales, y principalmente en acciones del mbito territorial ya que estos suelen
tener relacin con los tres niveles de gobierno, con la sociedad y la iniciativa privada.
La gestin urbana tambin tiene consideraciones para mbitos metropolitanos, que requiere de
nuevos instrumentos de actuacin para la toma de decisiones por el tipo de problemticas que
se conjugan en este tipo de espacios urbanos. Para esta tesis, la gestin regional
68
puede ser
ms una alternativa que busca establecer un dilogo entre lo local y lo global, solucionar
eficazmente los imperativos de la descentralizacin del desarrollo, contribuir a una mayor
coordinacin y eficiencia entre los distintos niveles de la Administracin, bajo los principios
de subsidiariedad de la convivencia plural, y a travs de mecanismos que propicien la
participacin social y que logren el compromiso para garantizar proyectos de desarrollo con
una visin integral.

67
Arzaluz Solano, S. (2003), pg. 396.
68
Woo Gmez, G. (2002), pg. 26.
345
CAPTULO TRES
Gestin estratgica
La gestin estratgica, se entiende como la conjuncin entre la gestin pblica y la gestin
urbana, pero con una serie de elementos por destacar.
Una de las caractersticas de la gestin estratgica, segn Pascual
69
, es que est enfocada a
proporcionar metodologas e instrumentos ms eficientes para mejorar la capacidad de
organizacin y accin del territorio. La preocupacin de la gestin estratgica, es el
aprovechamiento mximo de los recursos pblicos y del territorio por parte del sector pblico,
para alcanzar los objetivos del Desarrollo Humano -que incluyen acciones en los mbitos
econmicos, sociales y polticos-.
La gestin estratgica es considerada como un instrumento novedoso que se ha empezado a
utilizar en los gobiernos locales, que reconocen la necesidad de establecer mecanismos de
cooperacin con los actores privados y diferentes niveles de gobierno junto con la ciudadana,
y que tiene como fin ltimo el Desarrollo Humano. Por esto a la gestin estratgica le
preocupa establecer una direccin del desarrollo de manera colectiva y consensuada con los
actores involucrados. De aqu que la participacin, se convierte tambin en un recurso
indispensable de la gestin estratgica, que fomenta la implicacin y responsabilidad de la
sociedad con el Desarrollo Humano.
Como herramienta, la gestin estratgica propone generar un proceso de capacitacin que
busca que los directivos pblicos se conviertan en estrategas y que introduzcan una visin del
Desarrollo Humano como objetivo final de sus acciones.
La diferencia entre la gestin estratgica y la gestin pblica, es que la estratgica establece
un instrumento de gobernabilidad que establece un cambio de posicionamiento de la
institucin frente a las otras instancias con las que tiene colaborar para la construccin de un
territorio con calidad de vida. Por lo tanto la gestin estratgica promueve una nueva manera
de gobernar que constituye el marco social e institucional para el diseo e implementacin de
las polticas pblicas que buscan atender los mbitos social y territorial desde una manera
integral.

69
Pascual Esteve, J . M. (2004), pgs. 49 y 51.
346
CAPTULO TRES
La gestin estratgica tiene por objetivo el Desarrollo Humano en la medida que contribuye a
crear o fortalecer la capacidad organizativa. A continuacin se describen los componentes de
la gestin estratgica
70
:
o Una estrategia urbana compartida entre los principales actores urbanos.
o El modelo de gestin de redes de actores o gestin relacional. Desarrollar una
gestin de redes en base a la cooperacin pblico-pblica y pblico-privada.
o La participacin o apoyo ciudadano a las polticas urbanas y, en especial, a la
estrategia urbana. La participacin ciudadana como democracia local,
responsabilizacin y apoyo social.
o La existencia de un liderazgo local.
o La capacidad de insercin en el sistema regional o macro-regional de ciudades y el
desarrollo de una poltica exterior.
o La habilidad para posicionarse en el futuro.
o La gestin de la innovacin y del conocimiento.

Buen gobierno / gobernabilidad / gobernanza
Al proceso de gestin estratgica, como resultado de la gestin pblica y urbana, pero con una
participacin de todos los actores y con un nfasis en el desarrollo de manera integral, es lo
que algunos autores han denominado como gobernanza. Aunque cuando se habla de
gobernanza, se incluyen otros elementos como son el gobierno en red y la globalizacin.
La gobernabilidad es entendida ms como la interaccin entre el gobierno y los ciudadanos, es
la capacidad de gobernar, de tomar decisiones, el proceso de negociacin entre el conflicto de
intereses y la capacidad de dar un rumbo en las decisiones. Gobernabilidad es el proceso de
enfrentar las tensiones que se generan entre situaciones problemticas y la capacidad de
gobernar.
La nueva gobernabilidad requiere de nuevos espacios de negociacin y de entendimiento que
partan del contexto de pluralidad de actores que convergen en su territorio, donde la inclusin

70
Pascual Esteve, J . M. (2002), pgs. 86-87, 103.
347
CAPTULO TRES
activa de todos los poderes ser imprescindible para la construccin de un nuevo orden
poltico que d sustento y coherencia a las relaciones entre los poderes central y local
71
.
La gobernanza exige la participacin de instituciones y actores dotados de autoridad, mayor
protagonismo, autonoma y capacidad de decisin de los gobiernos, una relacin horizontal,
una participacin ciudadana, una colaboracin pblica-pblica y pblico-privada,
interdependencia territorial y tambin institucional, capacidad de gobernar en red, y un
proyecto de Desarrollo Humano como objetivo final (que incluye las diferentes dimensiones
del desarrollo y promueve la diversidad).
La diferencia segn Pascual
72
entre gobernanza y gobernabilidad, tiene que ver con la
estabilidad y mantenimiento del poder, independientemente de los valores que presiden la
accin de un gobierno. Por eso la gobernabilidad, como capacidad de gobernar, puede venir
de un gobierno no democrtico ya que esa estabilidad puede conseguirse por distintas
frmulas.
Para otros
73
, la diferencia tiene implicaciones ms profundas, desde el origen del concepto de
gobernanza en el contexto internacional ligado a organismos internacionales con una visin
determinada en los temas de buen gobierno, y su proceso de adaptacin como la propuesta
hecha en el Libro Blanco para la Gobernanza Europea de intentar un desenvolvimiento
diferente de las actividades de las instituciones europeas ante la realidad del alejamiento de la
toma de decisiones de la ciudadana europea y la necesidad de conformar una arquitectura
institucional no lastrada por el peso de los Estados Nacin europeos y el juego de poderes y
contrapoderes que eso comporta. Entre estas posiciones hay quienes contemplan la
gobernanza como una forma diferente de gobernar que, por un lado recogera lo que
histricamente ha sido la tradicin del buen gobierno, es decir una reivindicacin de la
poltica para la ciudadana y, por otro, la asuncin de los nuevos paradigmas que el siglo XX
nos ha ido poniendo sobre la mesa: un Estado ms eficaz y eficiente no significa un Estado
mnimo, la participacin ciudadana debe complementar a la democracia representativa, la
transparencia y el combate de la corrupcin no es una premisa del mercado sino de
institucionalidad y, por tanto, de generacin de capital social.
Desde la perspectiva que plantea la tesis, la diferencia tiene que ver ms con dos elementos: la
sociedad en red y la globalizacin, que son condiciones que promueven los pases que tienen

71
Perlo Cohen, M. y A. Moya (2003), pg. 209.
72
73
Yerga Cobos, A. y S. Obregn Davis (2005).
348
CAPTULO TRES
un cierto nivel de desarrollo y muy ligada a la planeacin estratgica y el objetivo final del
Desarrollo Humano, pero visto como una manera de incluir las cuestiones sociales en los
mbitos pblicos y territoriales, pero no como el eje de las acciones del gobierno y de la
gestin de la Administracin hacia toda la sociedad. Aunque considero que este concepto de
gobernanza est todava en construccin, para el instrumento de planeacin para el Desarrollo
Humano adaptaremos las ideas centrales de lo que es una nueva manera de gobernar desde la
gestin como eje de la planeacin.

13.3.2. Los elementos de la nueva gestin
Gestin, coordinacin y participacin
La coordinacin en la gestin y ejecucin de programas, es un elemento indispensable pero lo
es an ms, cuando la propuesta del instrumento tiene como base integrar el mbito social y el
territorial, desde el quehacer gubernamental.
La gestin, por lo tanto, tiene que coordinar las actuaciones de las diferentes escalas
territoriales de planeacin, lo que implica diferentes niveles territoriales, institucionales y
sectoriales. Pero adems la propuesta incluye otros elementos, que son la colaboracin
pblico-privada como forma de financiacin y como mecanismos de consenso, adems de la
participacin social.
La participacin tiene que implicar responsabilidades para la sociedad, y no quedarse en el
ejercicio de la consulta pblica. Tambin esta propuesta incluye, por parte de la
Administracin hacia la sociedad, un compromiso de transparencia que, junto con la difusin,
se convierte en estrategia para negociar desde otra conceptualizacin de lo que es la
Administracin clara y transparente- y la sociedad civil responsable y organizada-.
En las fases donde la participacin tiene que aportar al PDH, el uso de metodologas
participativas y tcnicas de organizacin comunitaria y educacin, son elementos que
promueven, adems de los objetivos de las acciones a corto plazo, la resolucin de
necesidades estratgicas que implican cambios a largo plazo desde la autogestin y el
desarrollo comunitario.
349
CAPTULO TRES
Por lo tanto, la ordenacin territorial y la planificacin deben ser capaces de gestionar una
multiplicidad de actores implicados, con lgicas de actuacin diferenciadas, lgicas pblicas
de una diversidad creciente de organismos y autoridades, y lgicas de mercado
74
.
La coordinacin, la cooperacin, el asociacionismo, el acuerdo y la concertacin, se
convierten en las principales estrategias de gestin para implementar una poltica social-
territorial.

Gestin para la resolucin de conflictos
La coordinacin, sin un esquema que permita el dilogo y la resolucin de conflictos puede
ser una herramienta con efectos negativos, por esto es que, siguiendo el anlisis realizado por
Mitchel
75
, considero tener en cuenta los siguientes aspectos.
La resolucin de conflictos o la resolucin alternativa de conflictos consiste en tcnicas
diseadas para facilitar la toma de decisiones por consenso entre las partes en conflicto, las
principales caractersticas de este tipo de tcnicas consisten en: 1) enfocar la disputa poniendo
de manifiesto los verdaderos intereses de las partes, ms que posturas negociadoras; 2)
emplear mtodos creativos de pensar, para combinar distintos intereses, preferencias,
capacidades y arriesgando la paciencia y cambiando las disputas desde un juego de suma cero
hasta uno en que todas las partes ganen; 3) apelar a modelos de objetivos comnmente
aceptados para la distribucin de las ganancias; 4) buscar el consenso entre las partes para
tomar decisiones, ms que perseguir la regla de la mayora.
El autor propone cuatro tipos de resoluciones alternativas de conflictos: 1) consulta pblica;
2) negociacin; 3) mediacin, y 4) arbitraje.
La consulta pblica, como un medio de resolver conflictos y una alternativa a los
enfoques administrativos, polticos y judiciales. Sin embargo, podra llegar a ser un
componente de los enfoques administrativos y polticos si los cargos pblicos
consultan a la poblacin antes de tomar las decisiones o permiten que sea la poblacin
quien tome ciertas decisiones.
La negociacin consiste en que voluntariamente se renen dos o ms grupos para
analizar el conflicto entre ellos y alcanzar un acuerdo mediante consenso. No hay

74
Belil, M. (2003), pg. 26.
75
Mitchel, B. (1999) pgs. 223, 227, 239.
350
CAPTULO TRES
ayuda de personas externas y las partes en conflicto deben tener la voluntad de
reunirse para examinar las cuestiones.
La mediacin consiste en una negociacin en la que participa una tercera parte neutral,
un mediador, que no tiene poder alguno para imponer un acuerdo, limitndose a
facilitar el acuerdo entre las partes. Puede acudirse al mediador cuando las partes en
conflicto estn preparadas para reunirse y discutir su problema, pero sus sentimientos
son tan encontrados que un encuentro cara a cara puede ser destructivo. En tal
situacin el mediador debe ayudar a las partes a identificar las causas del contencioso
y a facilitar el dilogo.
El arbitraje implica la participacin de una tercera persona que, a diferencia de la
mediacin, tiene el poder de tomar decisiones que pueden o nos ser coercitivas. Si lo
son, las partes en conflicto deben acordar de antemano la aceptacin de lo que el
arbitraje establezca.
Por ltimo, tambin habla de un consenso y compromiso. Los procesos de negociacin y
consenso rara vez logran soluciones en las que todos ganen. Este enfoque busca el trmino
medio, de manera que se acomoden todos los intereses y se consiga un compromiso.
En todos los conflictos hay intereses que no se pueden o que no deberan comprometerse.
Por ejemplo, aquellos que definen la identidad fundamental de un individuo o una
organizacin. Es importante que todas las partes de una negociacin conozcan cules son esos
intereses, pues el compromiso no significa el sacrificio de principios o valores fundamentales.
Es necesario que en el proceso de consenso se reconozcan estos valores fundamentales y se
alcancen acuerdos que los satisfagan (Mitchel, B., 1999:235).
Lo importante en un proceso de gestin, es saber que lo que se gestiona son los diferentes
intereses sobre el territorio y los espacios de poder. De manera que los responsables de la
gestin y de la planificacin deben ser conscientes de los intereses de los diferentes grupos,
con la finalidad de llegar a consensos y poder llevar a buen trmino la poltica y la agenda de
gobierno. Por esto las tcnicas de mediacin de conflictos, al igual que las de negociacin
relacional y colaborativa, y la de formacin de redes de actores, adquieren una relevancia
especial en esta propuesta.

351
CAPTULO TRES
Gestin para la implementacin
Otro de los elementos importantes en la gestin, es tener un esquema de ejecucin conjunto
programa de trabajo-, con la finalidad de dar seguimiento a las acciones pero tambin de los
diferentes actores que intervienen en las distintas fases de un proceso de planeacin que
integra la perspectiva social y territorial.
En la ejecucin de las obras muchas de ellas de contratacin externa-, la coordinacin para la
articulacin entre los componentes sociales y obras fsicas, se convierte en un reto para el
planificador y para la gestin desde el gobierno. Para asegurar esta sincronizacin, el diseo
de los componentes de ambas reas debe arrancar desde la conceptualizacin y diseo de los
programas. La correcta articulacin determina las condiciones para la implementacin y
constituye un elemento que promueve el plan de Desarrollo Humano.

Gestin y difusin
Otro mecanismo importante en la gestin es la difusin, contar con un plan de marketing que
trabaje con los agentes implicados e instituciones impulsoras, los intereses y las acciones.
Se deben contemplar los diferentes intereses para la difusin. Estos pueden ser: para
elaboracin de la poltica pblica, para la participacin y apropiacin informativo,
consultivo-, para los intereses de los polticos, del partido poltico, o para la generacin de
conocimiento y la promocin de la investigacin.
Segn los intereses, las acciones pueden ser desde la informacin peridica y difusin de los
productos, donde se informe de los avances y la utilidad de los mismos en razn de los
intereses. Buscar la incorporacin de la propuesta como una gua de actuacin para el
desarrollo de las actividades habituales del gobierno. Recibir datos del proyecto y trasladar a
la ciudadana el alcance de sus contenidos a medio y largo plazo. Compartir la experiencia en
ejemplo de referencia de la cooperacin internacional e incorporar sus enseanzas al
conocimiento y la investigacin.
352
CAPTULO TRES
Gestin y evaluacin
La importancia de la evaluacin y de la difusin de los resultados son elementos que
contribuyen a la transparencia de las acciones pero tambin a conocer el impacto de las
acciones. En la Secretara de Desarrollo Humano se desarroll un sistema de evaluacin
siguiendo los indicadores que el PNUD plantea, pero adaptndolos a la realidad del Estado, lo
que permite tener un instrumento que puede ser de utilidad para la evaluacin del plan de
Desarrollo Humano
76
.
El instrumento para el seguimiento y evaluacin de las acciones encaminadas al Desarrollo
Humano en J alisco es coincidente con la estrategia de poltica social Intgrate, con el
objetivo de evaluar en funcin de la estrategia, donde el reto es mejorar el entorno y las
condiciones de vida de la poblacin marginada, adems de ofrecer igualdad de oportunidades
de desarrollo para todos.
A grandes rasgos, el objetivo del instrumento de evaluacin es tambin definir de manera
conjunta entre los diferentes niveles de gobierno los criterios para la asignacin de recursos en
la ejecucin de acciones congruentes con las demandas ciudadanas. Adems de implementar
mecanismo de transparencia y promover la asignacin ms equitativa de los recursos, el
ejercicio ms eficaz del gasto, y la corresponsabilidad de los tres rdenes de gobierno en la
aplicacin de estrategia para el Desarrollo Humano.

Metodologa
La propuesta del instrumento para sistematizar y comparar la informacin obtenida del
diagnstico tiene como objetivo identificar las necesidades ms urgentes de la localidad con la
finalidad de elevar su nivel de Desarrollo Humano, a travs de la priorizacin de acciones en
beneficio de la poblacin.
La metodologa consiste en elaborar un diagnstico de manera conjunta entre la
Administracin del nivel regional y local, con el objetivo de organizar, concentrar y
sistematizar la informacin de las localidades de alta y muy alta marginacin del municipio.

76
Secretara de Desarrollo Humano (2005), Estrategia de Fortalecimiento Municipal para el Desarrollo Humano. Dicho
sistema de evaluacin se dise para el Programa de Fortalecimiento Municipal desarrollado por la SDH.
353
CAPTULO TRES
El producto es un documento que contiene los diagnsticos municipales en temas de fomento
a las capacidades, promocin de opciones y mejora de calidad de vida, adems de
informacin sobre la situacin de los grupos vulnerables del municipio.
Despus de levantada la informacin en campo mediante el cuestionarios y sistematizada en
una base de datos, es necesario analizar la informacin a travs de un instrumento que permita
otorgar un puntaje a cada tema, y de esa manera priorizar las acciones. Para esto, se propuso
un instrumento que, adems de priorizar las acciones, permite hacer un comparativo de la
situacin de la localidad antes y despus de la intervencin e implementacin de las acciones.
El instrumento se basa en los scorecards utilizados para planeacin urbana en Estados
Unidos. Estos scorecards estn concebidos como herramientas prcticas para evaluar de
manera relativamente rpida y poco costosa la situacin de una comunidad, o determinar si un
proyecto en particular cumple o no con ciertos criterios. Para el caso de este instrumento se
dise una metodologa que se divide en cuatro secciones, las cuales agrupan los temas que se
consideraron importantes en el diagnstico de la localidad. Cada criterio est ponderado de
manera diferente, haciendo que el puntaje por tema refleje su importancia para el bienestar de
la poblacin.
Secciones y temas correspondientes para realizar el diagnstico de la localidad:
I.- Capacidades
1. Educacin: cuenta con instalaciones educativas adecuadas y sin suspensin de clases
por falta de profesores.
2. Salud: tiene servicios de salud con instalaciones adecuadas, medicamentos y personal
mdico que asiste regularmente.

II.- Calidad de vida
3. Electrificacin: cuenta con energa elctrica y alumbrado pblico funcionando.
4. Saneamiento: dispone de la basura y las aguas negras de manera adecuada.
5. Agua: cuenta con una fuente de abastecimiento de agua suficiente y con un sistema de
agua entubada con suministro regular.
6. Viviendas: existencia de servicios bsicos en las viviendas (luz, agua, drenaje)
354
CAPTULO TRES
7. Abasto: cuenta con fuentes de abasto donde los habitantes pueden adquirir sus
provisiones bsicas.
8. Equipamiento bsico: cuenta con cancha de usos mltiples, cementerio, caseta
telefnica, calles, banquetas y mobiliario urbano.

III.- Opciones alternativas
9. Actividades econmicas: principales actividades
10. Promocin econmica: opciones de crecimiento

IV.- Asistencia social
11. Asistencia social: existen servicios sociales adecuados a grupos marginados de la
poblacin.

Descripcin del mecanismo
La metodologa consiste en calcular los puntajes y resultados para cada localidad. Los
resultados representan el porcentaje de puntos que la localidad obtiene en cada uno de los
temas y en la evaluacin general, y se calculan de la siguiente manera (ver cuadro 19):
Los puntos obtenidos se suman para obtener el subtotal del tema.
Los subtotales de cada tema se vacan en la tabla de resultados.
El puntaje total se obtiene sumando los puntajes obtenidos en todos los temas.
El resultado obtenido es un indicador directo de la condicin en la que se encuentra la
localidad.
355
CAPTULO TRES
Cuadro 19. Tabla resumen de resultados para evaluar la estrategia social
77

Prioridad de atencin
Secciones Temas
Puntajes
mximos
Puntaje
obtenido por
tema
Alta Media Baja
Educacin 25 0 12.25 12.5 19.75 20 - 25
Capacidades
Salud 15 0 - 7 8 - 11 12 15
Subtotal
Capacidades
40 0 19.75 20 31.75 32 - 40
Electrificacin 5 0 - 2 3 4 - 5
Saneamiento 5 0 - 2 3 4 - 5
Agua 10 0 -4 5 - 7 8 - 10
Viviendas 10 0 4.5 5 7.5 8 - 10
Abasto 5 0 - 2 3 4 - 5
Calidad de vida
Equipamiento
bsico
10 0 4.75 5 7.75 8 - 10
Subtotal Calidad
de vida
45 0 22.25 22.5 35.75 36 - 45
Actividades
econmicas
5 0 - 1 3 5
Opciones
alternativas
Promocin
econmica
5 0 - 2 3 4 - 5
Subtotal
Opciones
alternativas
10 0 - 4 5 - 7 8 - 10
Asistencia social
Asistencia
social
5 0 - 2 3 4 - 5
Subtotal
Asistencia social
5 0 - 2 3 4 5
Total de puntos
para localidad
100 0 49.75 50 -79.75 80 - 100

77
Sistema de evaluacin del Programa de Fortalecimiento Municipal desarrollado por la SDH.
356
CAPTULO TRES
13.3.3. El mecanismo de gestin del plan de Desarrollo Humano
Para el caso de J alisco implica que el gobierno debe propiciar el consenso para identificar el
inters general y buscar la colaboracin y cooperacin para la realizacin de proyectos
estructurantes. Para lo cual tendr que renovar las formas de intervencin y asumir un papel
de gestor y organizador de acciones encaminadas hacia el Desarrollo Humano.
Resulta indispensable establecer un equipo de asesores formado por expertos en diferentes
temas y con capacidad de decisin y de liderazgo, para que aseguren la coherencia del anlisis
y del diagnstico. Pero sobre todo, que den seguimiento al proceso y realicen una evaluacin
permanente. Adems debern tener una gran capacidad imaginativa, y en este caso es
importante la adaptacin a la realidad del Estado y a las circunstancias polticas del momento.
Adems se busca la promocin y el intercambio de experiencias entre los profesionales y
polticos propiciando un espacio de encuentro, reflexin, de intercambio de buenas prcticas y
experiencias, as como la oportunidad de poder plantear programas y proyectos de actuacin
conjunta.
El eje de la gestin ser la negociacin y cooperacin entre las diferentes instancias de
gobierno y los actores para la construccin colectiva del Desarrollo Humano. De esta manera
la gestin constituye un proceso innovador para los planificadores en la Administracin, al
introducir nuevas dinmicas de trabajo.
La cooperacin es otra herramienta propuesta para el plan de Desarrollo Humano, desde
donde se promueve la importancia de la cooperacin, entendida como el intercambio de
recursos tangibles e intangibles y que apuesta por la generacin de conocimiento para el
diseo de herramientas que sean de utilidad para los gobiernos en la promocin del Desarrollo
Humano.

Profesionalizar la Administracin
El objetivo es buscar una transicin de la actual Administracin pblica hacia una
Administracin ms profesionalizada. Para ello se proponen las siguientes acciones:
Gestin pblica, urbana y estratgica:
1. Generar el fortalecimiento institucional.
2. Mejorar la capacitacin de los funcionarios.
357
CAPTULO TRES
3. Formar directivos responsables, electos y no electos, en la gestin pblica.
4. Consolidar una Administracin pblica profesional.
5. Introducir un servicio civil de carrera estable y de buen nivel.
6. Promover la cultura de la transparencia y rendicin de cuentas y generar una
cultura de rechazo a la corrupcin.
7. Mejorar la calidad de los servicios de la Administracin pblica (eficacia,
eficiencia y calidad).
8. Como condicin interna, debe existir una voluntad para el cambio una
Administracin abierta y flexible-.
9. La nueva visin de la gestin deber, adems de incluir transformaciones
conceptuales e instrumentales, adaptaciones legislativas y tcnicas; por lo tanto se
plantea una gestin que proponga nuevos enfoques para gobernar.
10. Buscar la estabilidad de las polticas en el tiempo.
11. Promover los cinco principios que se enmarcan dentro de la definicin de
gobernanza territorial: apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y
coherencia. (Prats Catal, J ., 2004:120)

Gestin, coordinacin y participacin
1. Desarrollar una cultura poltica basada en la generacin de consensos y la gestin
de los recursos humanos.
2. Reinventar las relaciones y gestiones con las Administraciones pblicas y los
gobiernos locales para da un mejor servicio a la ciudadana.
3. El instrumento deber incluir mecanismos para la participacin y cooperacin con
la finalidad de tener un esquema de actuacin que permita la elaboracin de
proyectos estructurantes.
4. La gestin ha de centrar los esfuerzos en la coordinacin de organizaciones
formalmente autnomas pero funcionalmente interdependientes.
5. Proponer tcnicas de mediacin en conflictos y formacin de redes, adems de
establecer los perfiles de los nuevos polticos y la tarea del gobierno como gestor,
358
CAPTULO TRES
por lo que ser necesario redefinir los conocimientos, actitudes y habilidades
requeridas para los lderes polticos y de la funcin pblica.
6. Hacer del asociacionismo, la cooperacin, el acuerdo y la concertacin, principales
formas para promover las polticas pblicas.

Difusin, evaluacin e investigacin
1. Establecer la libertad de informacin relacin con los medios de comunicacin-.
2. Incorporar la poltica informativa como objetivo de gobierno.
3. Establecer mecanismos de evaluacin, tomando en cuenta los indicadores ya
definidos para el Desarrollo Humano y adaptndolos a la realidad de cada
territorio.
4. Dar seguimiento basado en la gestin y el impacto en la sociedad.
5. La evaluacin, como elemento primordial del PDH debe ser una constante del
proceso, intentando paliar los efectos negativos que se producen por la gran
distancia entre los instrumentos de planificacin y de gestin; las diferencias
temporales entre planificacin y gestin, a menudo condicionadas por los ciclos
polticos; la falta de continuidad real; la dificultad de conseguir una participacin
ciudadana en los procesos de evaluacin; y, por ltimo, la dificultad de conciliar
indicadores de percepcin e indicadores de output (Belil, M., 2003:33).
6. Promover la investigacin, elaboracin y sistematizacin de conceptos y
experiencias para el diseo de nuevas herramientas para gobernar y requisitos para
el nuevo perfil poltico y tcnico.

359
CAPTULO TRES
13.4. Esquema metodolgico del plan de Desarrollo Humano
Tal como lo he desarrollado a lo largo de este captulo, el instrumento del plan de Desarrollo
Humano contempla tres fases que a continuacin sistematizo y represento en un esquema (ver
esquema 9).
Fase I. La institucionalizacin del concepto, que tambin se establece como una condicin
paralela en la que se permite fijar niveles de competencia a travs de mecanismo de actuacin
y una estructura institucional y administrativa que respalde el instrumento. El principal
objetivo de esta fase es difundir el concepto de Desarrollo Humano, desde un mbito de
actuacin poltico para que, a partir de aqu, se diseen las grandes estrategias. Por lo tanto,
los principales actores son los partidos polticos y los polticos en el poder.
El reto es iniciar un proceso de reflexin para el partido que ha de gobernar, sus lderes y el
conjunto de instituciones quienes deben comprender de otra manera a la sociedad y a su
relacin con el territorio.

Las principales acciones en esta fase en los diferentes mbitos de actuacin son:
En lo poltico
Establecer un compromiso poltico y definir una estrategia de gobierno.
Reconocer la importancia de la planeacin, programacin y presupuestacin desde el
inicio del proceso con una perspectiva enfocada a la poltica integral.

En lo organizacional
Apostar por un cambio en la organizacin y en los procedimientos sustantivos
organizacionales de la Administracin pblica (eficacia, mejorar el servicio pblico,
incluir la transparencia, promover la participacin, unificar competencias, racionalizar
recursos, clarificar funciones directivos, impulsar un modelo de gobierno que acte
por objetivos y con estrategias, capacitacin a funcionarios).

360
CAPTULO TRES
Con la ciudadana
Incluir la visin de los actores pblicos, sociedad civil y estudios anteriores para
detectar las necesidades sentidas de la poblacin (entrevistas, estudios, talleres,
encuestas).

Para la ejecucin
Disear estrategias que busquen la complementariedad de programas y sectores para
potenciar las acciones de cada sector.
Promover la investigacin en cada rea.

Fase II. El diseo de la poltica integral, que pretende construir un marco de referencia a
travs de estrategias estructurantes que den respuesta a las incertidumbres y complejidades
que interactan en un territorio. Para ello se necesita una alta capacidad informativa y de
conocimientos tcnicos por parte de los responsables directivos-, la cual, junto con la
informacin datos duros-, considero una condicin externa para el plan. Esta fase es
principalmente responsabilidad de los tcnicos y directivos, quienes tambin son los
encargados de transformar las estrategias en acciones.
El reto es construir una sociedad ms equitativa, inclusiva y cohesionada socialmente, y lograr
una sociedad comprometida con el medio ambiente en un territorio equilibrado con un
gobierno democrtico.

En lo poltico
Desde un comit de asesores es necesario hacer converger los temas de la agenda
poltica con proyectos estratgicos. Por lo que debe promoverse un dilogo entre los
responsables polticos y los tcnicos para concretar en acciones los conceptos que
promueven el buen gobierno y la democracia. (la descentralizacin y la transparencia).

361
CAPTULO TRES
Trabajar de manera coordinada en el diseo de polticas integrales con las distintas
Secretaras del Estado, para lo cual es necesario consolidar una red interinstitucional
que tambin sirva para establecer comunicacin con el gobierno federal.
Disear una poltica integral que, a travs de sus acciones, genere tambin cambios en
la Administracin local, buscando la colaboracin con los niveles de gobierno
municipal.
Es importante no crear nuevas instancias sino aprovechar las existentes pero
renovando los esquemas de trabajo (impulsar el trabajo enfocado a resultados,
implementar mecanismos de coordinacin y establecer mecanismos de comunicacin
constante).

Con la ciudadana
Socializar la poltica integral para que sea asumida por todos; implica trabajar con las
redes existentes de organizaciones sociales (grupos de trabajo, difusin e informacin)
fomentando la participacin, la cooperacin y el compromiso por una estrategia
compartida.
Buscar un compromiso recproco entre el poder pblico y los actores pblicos, ya que
en J alisco existe capacidad de accin y organizacin de la sociedad y tambin de la
Administracin.

Para la ejecucin
Primer paso, el definir un problema, como elemento clave sobre el cual las autoridades
y los grupos de la comunidad pueden trabajar de forma efectiva a travs de la
participacin.
El segundo paso es examinar las alternativas de poltica, lo que implica definir la
forma en que se llevarn a cabo.
El tercer paso es la seleccin de poltica, analizando los pros y contras segn los
objetivos planteados.
362
CAPTULO TRES
Enlistar las grandes estrategias para trabajar que incluya propuestas novedosas de
actuacin.
Desarrollar cada uno de los temas: anlisis y sntesis de la situacin diagnsticos y
problemas-, desde una perspectiva nueva y al mismo tiempo que sea crtica,
diferenciando este proceso del resto de los diagnsticos en busca de la sntesis de los
datos existentes desde un anlisis creativo, y no en la bsqueda de ms datos.
La cuarta etapa es la implementacin de poltica. Es a partir de aqu donde un
programa o proyecto toma forma como tal.
Por ltimo, el monitoreo y evaluacin, que permitir corregir los errores y reconocer el
punto de partida y la evolucin de los objetivos. Esta ltima etapa hace posible la
iteracin que puede conducir a retroceder a cualquier etapa anterior, incluso la
definicin del problema.

Fase III. La gestin pblica que se convierte en el mecanismo de coordinacin para la
ejecucin, que adems promueva la democracia desde el debate y la participacin, lo cual
considero que es una condicin interna para instrumentar el plan de Desarrollo Humano. La
innovacin en la gestin requiere de una estructura organizativa y administrativa dispuesta a
innovar - introducir el concepto de Desarrollo Humano y de trabajar bajo el esquema de una
poltica integral-, pensando en resultados para los actores principales que son los ciudadanos
para quienes van dirigidas las acciones de gobierno.
El reto es buscar una transicin de la actual Administracin pblica hacia una Administracin
ms profesionalizada.

En lo poltico
La existencia de un liderazgo local.
La gobernabilidad entendida como la interaccin entre el gobierno y los ciudadanos, la
capacidad de gobernar, de tomar decisiones, el proceso de negociacin entre el
conflicto de intereses y la capacidad de mantener un rumbo en las decisiones.
363
CAPTULO TRES
Promover el fomento de las organizaciones cvicas, la transparencia, la participacin,
la responsabilizacin y rendicin de cuentas, el fortalecimiento de las instituciones
democrticas mediante la limpieza de los procesos electorales, la apertura de los
partidos polticos o la seguridad jurdica resultan irrenunciables para el Desarrollo
Humano.

El modelo de gestin de redes de actores en base a la cooperacin pblico-pblica y
pblico-privada.
Gestionar la multiplicidad de actores implicados, con lgicas de actuacin
diferenciadas, lgicas pblicas de una diversidad creciente de organismos y
autoridades, y lgicas de mercado.
El reto es buscar una transicin de la actual Administracin pblica hacia una
Administracin ms profesionalizada.

Con la ciudadana
Generar un proceso de capacitacin que busca que los directivos pblicos se
conviertan en estrategas y que introduzcan una visin del Desarrollo Humano como
objetivo final de sus acciones.
La participacin o apoyo ciudadano a las polticas urbanas y, en especial, a la
estrategia urbana. La participacin ciudadana como democracia local,
responsabilizacin y apoyo social.

Para la ejecucin
Los elementos de la nueva gestin: coordinacin y participacin.
Gestin para la resolucin de conflictos: 1) consulta pblica; 2) negociacin; 3)
mediacin, y 4) arbitraje.
Gestin para la implementacin de un esquema de ejecucin conjunto programa de
trabajo-
364
CAPTULO TRES
Gestin y difusin contar con un plan de marketing, que se trabaje con los agentes
implicados e instituciones impulsoras, los intereses y las acciones.
Gestin y evaluacin que contribuyen a la transparencia de las acciones pero tambin
a conocer el impacto de las acciones.

Esquema 9. Esquema metodolgico del plan de Desarrollo Humano

FASE I FASE II FASE III
INSITUCIONALIZACIN POLTICA
INTEGRAL
GESTIN
Objetivo Institucionalizar el concepto
de Desarrollo Humano
Disear la poltica
pblica
Definir el modelo de
gestin
Conceptos Desarrollo Humano Poltica integral Gestin pblica
(coordinacin)
Condiciones Paralela: marco legal que lo
sustente
Externa: condiciones
sociales, econmica y
polticas
Interna: estructura
administrativa
Responsabilidad Poltica Tcnica Administrativa y de la
sociedad
Elementos Estrategias Polticas pblicas Programas y resultados
Procesos Anlisis y consenso Diagnostico y propuesta Implementacin,
seguimiento y
evaluacin
Actores Partidos polticos Directivos y tcnicos Gobierno y sociedad
Acciones
En el mbito poltico Generar compromiso poltico Converger los temas
polticos con proyectos
Marcar un liderazgo y
gobernabilidad
En lo organizacional Promover la modernizacin
y profesionalizacin
Fomentar el trabajo
interinstitucional
Buscar la cooperacin
pblico-pblica y
pblico-privada
Con la ciudadana Detectar las necesidades de
la sociedad
Socializar la poltica
integral
Establecer la
participacin ciudadana
como democracia local
Para la ejecucin Busca la complementariedad Definir plan de
actuacin (retomando
tcnicas de los planes
estratgicos, urbanos,
territoriales, regionales
sociales, Agendas 21)
Gestionar para la
resolucin de
conflictos, para la
implementacin, para la
difusin y para la
evaluacin

365
CAPTULO TRES

366
CAPTULO CUATRO

CAPTULO CUATRO
CONCLUSIONES

14. Planeacin para el Desarrollo Humano

14.1. Aspectos descriptivos de la investigacin
La tesis plante, como hiptesis, que, a partir de un estudio metodolgico y conceptual de los
instrumentos de la planificacin sectorial planes estratgicos, planes urbansticos, planes de
desarrollo-, era posible disear una herramienta que tuviera como objetivo mejorar la calidad
de vida de los habitantes de un territorio, al menos en determinados contextos territoriales -
pases en vas de desarrollo y en especfico para J alisco (Mxico)-. Proponiendo as, un
instrumento que lograra la complementariedad entre la perspectiva territorial y la social,
ejecutado desde la accin gubernamental y utilizando a la planeacin y a la gestin como sus
procesos de implementacin. A este instrumento denomin plan de Desarrollo Humano
(PDH).
El objetivo de la tesis fue establecer las referencias conceptuales para una visin alternativa
de la planeacin y que se concretara en un instrumento plan de Desarrollo Humano-. El
instrumento incluye un esquema conceptual con las principales estrategias de actuacin y los
mecanismos para su implementacin.
Por lo tanto, disear un plan de Desarrollo Humano -a partir de las experiencias de los
instrumentos de planeacin social y territorial utilizados en Andaluca como J alisco-, surge de
la necesidad de establecer una poltica pblica y una herramienta de gestin gubernamental
para el Estado de J alisco, a partir de la inclusin del concepto de Desarrollo Humano. De aqu
que el objetivo fue impulsar un plan de Desarrollo Humano que promueva un desarrollo
integral como compromiso poltico y como estrategia gubernamental.
La propuesta de esta tesis se estructur tomando como referencia un anlisis de los
instrumentos de planeacin. Especficamente, retoma algunos elementos de las diferentes
metodologas y tcnicas utilizadas en los planes de desarrollo social, territorial, regional pero
tambin de los planes estratgicos, de ordenacin del territorio y urbanos que actualmente se
367
CAPTULO CUATRO

estn utilizando en Mxico, Espaa y en la Comunidad Europea, y especficamente en
Andaluca y J alisco.
De aqu que la tesis no consiste en simplemente adaptar un concepto o una metodologa a otro
territorio, sino que el PDH retoma las ventajas de los instrumentos de planeacin en ambas
regiones con la finalidad de disear un instrumento que se adapte a la realidad de J alisco y
que sea til para la Administracin pblica.
Es fundamental reconocer que, como se ha demostrado en distintos planes, aunque se tenga
un instrumento plan- con una metodologa excelente y unas tcnicas innovadoras, si ste no
tiene un enfoque poltico y un estructura administrativa que la sustente ser simplemente un
documento ms del gobierno. As el plan de Desarrollo Humano establece dos vertientes de
actuacin. Por un lado el desarrollo institucional y la profesionalizacin de las estructuras
administrativas, y por otro lado, la construccin de una poltica social y territorial que incluya
las ventajas de los instrumentos tradicionales de planeacin.

368
CAPTULO CUATRO

14.2. Aspectos propositivos. Ventajas y desventajas de los instrumentos de
planeacin en Andaluca y Jalisco

14.2.1. Instrumentos en Jalisco
Los planes de desarrollo y desarrollo social en Mxico
El desarrollo social en Mxico, a partir de esta Administracin, se propuso implementar una
nueva generacin de polticas sociales que atacan directamente las causas de la pobreza y la
marginacin. Este enfoque consiste en identificar las restricciones que causan los rezagos
sociales buscando instrumentos y programas orientados a su eliminacin.
Los planes de desarrollo en J alisco, se caracterizan porque en ellos siempre se ha buscado la
coherencia con la poltica federal pero adaptndose a las grandes problemticas del momento
y concretndose en las condiciones especficas del Estado. En su mayora, los planes de
desarrollo han estado enfocados a temas econmicos, buscando en algunos momentos la
estabilidad, la reordenacin econmica, y la descentralizacin de funciones y recursos. En el
mbito territorial han buscado la desconcentracin territorial principalmente de la zona
metropolitana, el impulso de zonas industriales y de las ciudades medias. Y en los ltimos
planes de desarrollo empieza a aparecer la promocin al desarrollo regional y el concepto de
Desarrollo Humano como grandes compromisos de gobierno.
Como una de las principales ventajas de los planes de desarrollo y de desarrollo social es
reconocer que buscan la integralidad, aunque principalmente entre dos elementos, lo
econmico y lo social, pero cabe destacar que en los ltimos programas de combate a la
pobreza aparecen algunas acciones que buscan impactar positivamente en el mbito social y
tambin en el territorial.
Los objetivos de los planes de desarrollo social suelen tener una visin integral y a largo
plazo. Buscan mejorar el nivel de vida y superar la pobreza extrema, y proponen como
elementos esenciales para el desarrollo pleno a las personas, las familias y las comunidades.
Sus objetivos buscan la igualdad de oportunidades, el desarrollo de capacidades, la seguridad,
el impulso para la construccin de un patrimonio y la equidad.
Desde la poltica social se han diseado programas de actuacin muy distintos. Los que
consideran atender a un grupo de poblacin segn las diferentes etapas del curso de vida de
las personas y/o familias, y otros que toman como referencia las circunstancias o el territorio a
369
CAPTULO CUATRO

la que se dirigen. Por lo tanto se rescata de estos instrumentos la flexibilidad y la capacidad de
adaptabilidad, adems de los estudios de impacto y la experiencia en el diseo de polticas
sociales en Mxico.
Otra de las cualidades de los planes de desarrollo social es que, aunque no contempla como
punto central de sus acciones al territorio, s lo tienen como referencia. Por lo tanto, s
consideran los dos elementos que propone la tesis lo social y lo territorial- aunque no les da
el mismo valor; prima siempre el desarrollo social y el econmico.

Los planes de desarrollo urbano en Mxico
En Mxico, la ordenacin del territorio es una poltica de Estado, por lo tanto cuenta con un
marco que define los distintos mbitos de accin y de competencias bajo un esquema de
colaboracin interinstitucional.
La poltica territorial en Mxico actualmente est centrada en la confluencia de las
aspiraciones locales y regionales con las orientaciones nacionales, y su objetivo es reflejar las
acciones necesarias para marcar el rumbo de la planeacin territorial, entendida como la
forma de organizacin y transformacin de las relaciones entre territorio y sociedad, como
una decisin poltica asumida democrticamente y compartida por la mayora de los
ciudadanos. Por lo tanto, tiene la finalidad de satisfacer las necesidades materiales y sociales
de las personas, donde se privilegia lo colectivo sobre lo individual, lo pblico sobre lo
privado, y que se sustenta en un conocimiento objetivo de la realidad para lo cual cuenta con
instrumentos de accin y metodologas adecuadas a los instrumentos de planeacin.
Reconocer de los planes de desarrollo urbano y territorial que son instrumentos que
incorporan en sus anlisis contenidos econmicos, sociales y medio ambientales, con lo cual
tienen una visin que busca la complementariedad. Aunque, tambin se reconoce que los
planes urbanos se han especializado tanto que han perdido la visin general y estratgica del
impacto de los otros elementos en el territorio.
Otra de las ventajas de la planeacin urbana son las tcnicas y las herramientas de trabajo
desarrolladas para los anlisis de datos, diagnsticos y propuestas: informtica, estadstica,
geografa, tcnicas que se propone retomar en el plan de Desarrollo Humano.
Cuando se habla de la planeacin del territorio se relaciona siempre con su gobierno, de aqu
la ventaja de retomar la estrecha relacin que existe entre la planeacin territorial y la
370
CAPTULO CUATRO

Administracin pblica. Aunque, en el ejercicio de la planeacin territorial desde la
Administracin encontramos uno de los puntos ms crticos de la poltica territorial, la falta de
continuidad por estar supeditada a periodos administrativos -3 aos para las Administraciones
municipales y 6 aos para las Administraciones estatales sin posibilidad de reeleccin para el
caso de Mxico-.
Un reto para la planeacin y las polticas con visin a corto, mediano y largo plazo, es que
sean asumidas colectivamente por el conjunto de la sociedad donde adems por ley est
normada la participacin ciudadana-, como un elemento estable y de poder, y para conseguir
la apropiacin de los planes por la sociedad y por lo tanto el xitos de las polticas. Un reto
que tambin incorpora el plan de Desarrollo Humano.
Como desventaja de la planeacin urbana es que sto se distinguen hoy en da por tener un
fuerte carcter normativo, regulatorio, sectorializado, intervencionista y coyuntural. Dejando
de lado la parte propositiva, estratgica, integral, y la continuidad de los proyectos.
Aunque han aparecido nuevos instrumentos de gestin urbana y principalmente una activa
participacin ciudadana como elementos de cambio desde la perspectiva del urbanismo hacia
los planes y haca las polticas territoriales, es necesario destacar que la mayora de estas
propuestas han estado enfocadas a zonas urbanas, buscando resolver los problemas de las
grandes ciudades y las metrpolis.
Mxico, y tambin J alisco, tienen una gran experiencia en planeacin urbana, por lo tanto el
plan de Desarrollo Humano no plantea sustituir a la planeacin territorial ni tampoco a los
planes de combate a la pobreza. La propuesta es posicionarse en un nivel estratgico desde el
cual se definan proyectos integrales polticamente acordados y tcnicamente fundamentados-
para implementar acciones para el Desarrollo Humano.

La planeacin regional
Dentro de los instrumentos de planeacin con los que cuenta Mxico destaco las propuestas
de la planeacin regional. Para ello el gobierno federal impulsa una poltica de desarrollo
regional, desde la cual promueve la descentralizacin de funciones, responsabilidades y
recursos del gobierno federal. De aqu que la actual Administracin considera como prioridad
el fomento de proyectos regionales en cinco mesorregiones en las que ha dividido al pas. El
371
CAPTULO CUATRO

Estado de J alisco, a su vez, cuenta con una poltica de desarrollo regional interna, en la que
subdivide el Estado y agrupa a los 124 municipios en 12 regiones.
Tanto la planeacin urbana como la regional forman parte de la planeacin territorial,
entendiendo sta como la que abarca los procesos medioambientales, econmico-sociales,
polticos y administrativos, relacionadas con la realidad de la ciudad y de la regin.
Las propuestas que se derivan del modelo de planeacin regional son principalmente para
impulsar proyectos estratgicos que buscan un desarrollo integral y sostenible. Aunque cabe
destacar que en los planes regionales se prioriza el mbito econmico con grandes proyectos
de inversin, pero los proyectos de desarrollo social se visualizan como consecuencia de las
acciones y no tanto como potencializador del desarrollo regional.
Otra de las ventajas de las polticas regionales es que conjugan un par de binomios
fundamentales: poblacin-territorio y gobierno-sociedad. En ese sentido, en el mbito
regional se crea un espacio ideal para la gestin del Desarrollo Humano, involucrando
acciones intersectoriales con la concurrencia de distintos niveles y rdenes de gobierno, y con
esquemas de participacin social que garanticen la continuidad de los proyectos ms all de
los perodos de las administraciones gubernamentales.
Destacar la regionalizacin como factor de planeacin, integracin y orden, para lograr la
coincidencia de acciones y recursos federales, estatales y municipales lo hace el mbito
territorial propicio para la implementacin del plan de Desarrollo Humano.
Esta propuesta de regionalizacin tiene mucho potencial poltico, administrativo, territorial,
social, econmico, medioambiental-, adems de que genera espacios para la articulacin de
polticas sectoriales. De aqu que la propuesta es que desde este mbito territorial se impulse
el plan de Desarrollo Humano en cada una de las 12 regiones del Estado de J alisco.

372
CAPTULO CUATRO

14.2.2. Instrumentos en Andaluca
Los planes estratgicos
La planificacin denominada estratgica tiene como origen establecer un instrumento para la
planeacin con competencias gestoras, centrada en las relaciones interinstitucionales para
promover la cooperacin pblico-privada, y promover a la Administracin como institucin
que se encargue de desarrollar y financiar las polticas pblicas. En Espaa existe una gran
tradicin de planes estratgicos y Andaluca, segn datos del 2001, tena 18 planes
registrados.
Los planes estratgicos tienen como objetivo: buscar el posicionamiento de la ciudad para su
desarrollo econmico y social; incluir al sector privado en el desarrollo de la ciudad; generar
participacin ciudadana; y generar una estrategia de ciudad que no necesariamente ser una
estrategia fsica expresada en planes o proyectos urbansticos. La adaptacin de esta
metodologa tom como base la cooperacin entre los sectores pblicos y privados, y la
participacin ciudadana. Entre los elementos que es conveniente destacar son la participacin,
el consenso, la cooperacin y la propuesta sinttica y el impulsar proyectos estratgicos. Pero
tienen el inconveniente de que no tienen regulacin jurdica.
En conclusin, la planificacin estratgica del territorio en Espaa se justifica por la
necesidad de hacer competitivas a las regiones y ciudades donde sta se aplica, hacer frente a
un entorno cada vez ms impredecible caracterizado por el ritmo acelerado de los cambios
geopolticos, econmicos, sociales y tecnolgicos- y lograr afrontar los problemas que
actualmente desbordan a los territorios desde un enfoque multidisciplinar e intersectorial.
La principal ventaja de la planificacin estratgica es que se enfoca al desarrollo de proyectos
estratgicos de la ciudad, y deja que la planeacin tradicional resuelva la ciudad funcional.
Tiene tambin una metodologa muy clara y fcil de implementar, rescatando varias de sus
tcnicas de trabajo -como es el anlisis DAFO- que permiten sintetizar de una manera til los
diagnsticos, adems de las tcnicas que utiliza para los trabajos de grupos, la promocin de
la participacin ciudadana y de la iniciativa privada para comprometerse con un proyecto de
ciudad.
Entre sus riesgos, est la no ejecucin del plan, la creacin de falsas expectativas en relacin a
la ejecucin del mismo, la definicin de objetivos muy genricos, la politizacin del plan, y lo
altos costes del plan estratgico, adems del desgaste social que puede generarse durante el
proceso de definicin del proyecto de ciudad. Tambin existe el riesgo de no poner en marcha
373
CAPTULO CUATRO

el plan por problemas de comunicacin, falta de confianza en la utilidad del plan, carencia de
informacin, resistencia al cambio, o simplemente porque un plan estratgico puede ser un
proceso muy largo si se desconoce la metodologa o si no existen las condiciones sociales y
polticas para impulsarlo.
El punto de partida para impulsar un plan estratgico tiene varias condiciones: un entorno
urbano con las necesidades bsicas resueltas, una Administracin slida, una sociedad sin
grandes desigualdades sociales, una economa estable que permita planificar a largo plazo y
con capacidad de inversin en grandes proyectos.
Por lo tanto, el plan de Desarrollo Humano rescata de la planificacin estratgica la
metodologa en su fase de promocin, las tcnicas de anlisis y consenso, la necesidad de
involucrar a los organismos de la sociedad civil en el proceso, as como la importancia de
disear estrategias de marketing y difusin. Pero el plan de Desarrollo Humano tendr que,
adems de generar proyectos estratgicos para las regiones y no slo para las ciudades-,
enfocarse a las reas ms desprotegidas, marginadas o abandonadas del territorio, buscando
reducir la desigualdad y los desequilibrios existentes, para propiciar espacios ms amables,
seguros y de acceso para todos. Con la idea de construir una regin habitable e incluyente, y
no solamente una ciudad competitiva con el riesgo de ser diseada para los intereses de un
grupo social con gran poder adquisitivo.

La perspectiva europea de ordenacin del territorio, los planes de ordenacin
territorial y las Agendas 21
La perspectiva europea de la ordenacin del territorio marca, como objetivos, la cohesin
econmica y social; el desarrollo sostenible, y la competitividad del territorio europeo. Tres
metas que aunque tienen un significado poltico diferente existe una estrecha vinculacin
entre ellas y adems tienen la misma importancia, se posicionan de igual manera. La
interaccin se da porque la cohesin promueve el equilibrio; el desarrollo sostenible lleve a la
proteccin; y la competitividad territorial se entiende como desarrollo. Ninguno de los tres
metas se puede cumplir de manera aislada, porque entonces los resultados seran
contradictorios, ya que exclusivamente el desarrollo lleva a la victoria del ms fuerte; el
equilibrio hace al dbil ms dependiente y debilita al fuerte; y la proteccin de manera aislada
entraa el riesgo del estancamiento. Por eso una ordenacin del territorio concentrada en uno
solo de estos objetivos perdera la finalidad de promover el desarrollo territorial eficaz,
374
CAPTULO CUATRO

equilibrado y armonioso, lo cual significa que es necesaria la integracin de las polticas
sectoriales que influyen en el territorio. Por lo tanto, el enfoque territorial a nivel europeo va
ms all de determinar los objetivos solamente desde el punto de vista territorial, trata
tambin de cuestiones de carcter poltico.
La propuesta novedosa de la visin europea es conjuntar dos enfoques: el primero tiene que
ver con la importancia de difundir una nueva dimensin de la gestin de las polticas
sectoriales integrndolas en el contexto territorial y reconociendo sus interacciones; y el
segundo tiene que ver con el diseo de un marco de integracin territorial que tenga en cuenta
la cooperacin entre los distintos niveles de organizacin poltica y espacial de Europa.
De aqu que las reas metropolitanas en Europa hayan iniciado una bsqueda por desarrollar
planes que ya no sean estrictamente un plan estratgico o un plan de ordenacin territorial,
sino que buscan definir estrategias territoriales que contengan objetivos estratgicos, adems
de elementos gestin para su implementacin.
De esta perspectiva se rescata la novedosa visin en tres mbitos para la planeacin del
territorio y que se plantean para el plan de Desarrollo Humano. El que tiene que ver con la
interaccin de las metas y los objetivos, donde ninguna meta es primordial sino que, por el
contrario, son un encadenamiento de resultados, adems de que las metas tienen impacto en
los diferentes mbitos social, territorial, econmico y medioambiental-. La segunda tiene que
ver con la necesidad de incluir la gestin pblica como proceso de la planificacin y para la
ejecucin de las polticas pblicas. Y por ltimo la aceptacin de que la planificacin
territorial tiene un carcter poltico que no se puede separar de las cuestiones tcnicas.

En cuanto al planeamiento urbanstico y la ordenacin del territorio en Espaa, se entiende
que la planificacin urbana es el conjunto de prcticas polticas, tcnicas y administrativas
para la ordenacin urbana y territorial, que estn enfocadas a la resolucin de problemas
fsicos de la ciudad y a la ordenacin de su crecimiento, y para ello ha demostrado
tradicionalmente ser un instrumento eficiente, reconociendo que la ideologa que est detrs
de este planeamiento urbanstico, responde a un planeamiento racional, encargado de elaborar
un diagnstico de los problemas, una enumeracin de necesidades en relacin con unos
estndares establecidos y de la determinacin de alternativas y soluciones para la superacin
de los problemas. Lo que se traduce en la concrecin normativa de unas reglas y de un
375
CAPTULO CUATRO

programa de actuacin para ordenar espacial, temporal y cuantitativamente las acciones de los
agentes pblicos y privados que intervienen en la construccin de la ciudad.
La principal crtica hacia el planeamiento es que ya que no puede seguir limitndose a una
organizacin del consumo los espacios de urbanizacin y el crecimiento, sino que debe de
gestionar el territorio desde otra perspectiva y con los actores implicados en el proceso.
Sucede algo muy similar con la planeacin urbana en Mxico, donde histricamente ha
predominado una tendencia de la planeacin espacial hacia lo tcnico, por encima de lo socio-
poltico, especializando la disciplina en el estudio de los mtodos cuantitativos y el carcter
tcnico. De aqu que los urbanistas tiendan a la formulacin de planes y proyectos fsico-
espaciales como soluciones a la problemtica de las ciudades.
Las Agendas 21 son instrumentos que promueven el concepto de sostenibilidad, y rompen con
la tradicin impuesta desde la Carta de Atenas basada en principios de planificacin que
separa el territorio en funcin de las actividades. Promueven la zonificacin, as como la
exclusin y disminuye la complejidad de las partes del sistema. Podemos decir entonces, que
las Agendas 21 son un plan de accin para el desarrollo sostenible, basado en el conjunto de
iniciativas y procesos econmicos, sociales y ambientales, y que en ellos se articula, integra,
cohesiona y da coherencia a los planes municipales y sectoriales, as como a los planes de las
organizaciones de la sociedad civil.
Este tipo de planes, al igual que los planes estratgicos, son instrumentos que permiten
mejorar las condiciones de vida de la poblacin cuando sta ya tiene unos mnimos
establecidos y un sistema democrtico slido. Las Agendas 21 son planes con una fuerte
presencia de componentes de carcter ambiental que se complementan por sus componentes
econmico y social, pero que, como sucede con los planes estratgicos, tampoco estn
regulados jurdicamente por lo que sus propuestas no son vinculantes.
La ventaja de este instrumento es tambin su metodologa y esquema de implementacin,
elaborada y fcil de llevar a cabo. Adems de la sensibilidad a los temas medioambientales y
el compromiso con el desarrollo sostenible, que al igual que el concepto de Desarrollo
Humano, tienen que institucionalizarse en la Administracin y concientizar a la poblacin.

376
CAPTULO CUATRO

14.3. Aspectos reflexivos. La planeacin para el Desarrollo Humano
14.3.1. La propuesta del plan de Desarrollo Humano
El objetivo de la tesis fue construir una herramienta que sirva para planificar y gestionar un
territorio desde un gobierno comprometido con el Desarrollo Humano. De manera
esquemtica, el instrumento est formado por tres grandes fases: institucionalizacin de la
visin de Desarrollo Humano, diseo de la poltica integral y definicin del mecanismo de
gestin.
La que corresponde a la institucionalizacin del concepto de Desarrollo Humano significa que
el tema debe ser asumido como compromiso poltico y estar en la agenda de gobierno. Entre
las principales acciones que se plantean al inicio de esta fase es el desarrollo institucional, lo
que implica la profesionalizacin y la modernizacin de la Administracin, adems de la
integracin del concepto de Desarrollo Humano en las acciones de gobierno a travs de la
metodologa de la malla de institucionalizacin.
La siguiente fase corresponde al diseo de la poltica pblica, con una visin integral entre el
desarrollo territorial y el desarrollo social. Para disearla, se considera fundamental establecer
un espacio de dilogo y vinculacin entre los responsables polticos y los tcnicos de la
planeacin. Podemos decir que en esta fase es necesario reconocer dos binomios con los que
se tiene que trabajar para fomentar el Desarrollo Humano: la estrecha relacin entre el
desarrollo social y el desarrollo territorial; y la necesidad de vincular los procesos de
planeacin con los procesos de la poltica.
La ltima fase es la que corresponde a la gestin, como un elemento que debe estar presente
en los procesos de planeacin. La gestin tiene como objetivo establecer nuevos mecanismos
de dilogo entre los actores involucrados y el gobierno. As, la gestin debe propiciar la
coordinacin, la participacin, la resolucin de conflictos, la implementacin de esquemas de
actuacin conjuntos, la difusin, inclusive la evaluacin de las polticas.
Disear un instrumento de planeacin para el Desarrollo Humano implica un reto para el
gobierno, porque la parte innovadora no se centra nicamente en el diseo de una
metodologa que retoma los aciertos de la planeacin territorial, estratgica, social y pblica,
sino que se centra en la gestin, entendida como la coordinacin poltica e institucional entre
los agentes y actores que interactan en un territorio, y que demanda una modernizacin de la
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CAPTULO CUATRO

Administracin promoviendo el desarrollo institucional y mejorando la gobernabilidad del
territorio.
El instrumento promueve tambin a la planeacin como un proceso, que se conforma por un
diagnstico estratgico, a largo plazo, combinado con alternativas de desarrollo a medio y
corto plazo, con proyectos prioritarios segn objetivos sectoriales y con un programa
operativo de planificacin, inversiones y gestin. Esta nueva visin proporciona alta
capacidad de evaluacin, flexibilidad, revisin y transparencia, lo que posibilita un examen
constante de los impactos, procesos, discursos y acciones.
Por lo tanto, este instrumento de planeacin tiene en J alisco un entorno ideal para su
implementacin, por las circunstancias polticas y sociales, pero adems por el marco
normativo existente, la estructura administrativa y la tradicin en planeacin regional, que se
convierte en el mbito idneo para implementarlo. Pero tambin implica un reto porque
requiere de un cambio en la perspectiva tradicional de planificar, de gestionar y en
conclusin, en la manera de gobernar un territorio.

14.3.2. Estrategias de actuacin del plan de Desarrollo Humano
Estrategia 1. Revalorar el proceso de la planificacin en la poltica
Para la implementacin del PDH es necesario revalorar el proceso de planificacin desde la
Administracin pblica. Para lo cual la planeacin se convierte en el primer momento del
proceso de elaboracin de una poltica, del que depender la implementacin de las acciones
en el territorio y el impacto en la sociedad. Por lo tanto, la planeacin es una etapa de la
poltica y de la toma de decisiones gubernamentales, adems de que aporta tcnicas para la
formulacin y el desarrollo de planes y programas que sirven para organizar y dar prioridad a
las actuaciones definidas en la poltica.
Como estrategia es importante reconocer la diferencia entre la administracin que se refiere a
la gestin de actividades y programas, y donde su actividad principal es el mantenimiento de
un sistema para integrar los cambios al sistema, y la planificacin, que por el contrario, se
preocupa por los procesos de informacin del sistema, y tiene un como objetivo establecer
una poltica en las instituciones. Y donde planificar implica, capacidad de fijar objetivos en la
accin de los poderes pblicos superiores y, al mismo tiempo la posibilidad de intervencin
en el proceso de decisin y de puesta en prctica de las acciones. Un proceso planificado es
378
CAPTULO CUATRO

aquel que realiza una ptima distribucin de recursos con respecto a los objetivos previamente
establecidos.
La planificacin tambin tendr que ser entendida como una prctica profesional que busca
conectar las formas de conocimiento con las formas de accin tambin en el dominio pblico,
donde los medios estn eficazmente relacionados con los objetivos y los proyectos trazan el
curso de las acciones. Por lo tanto, la planificacin se establece en todos los planos de los
procesos decisorios pblicos.
Un proceso de planificacin para el Desarrollo Humano debe tambin contemplar como
estrategia que la planificacin est compuesta por un componente tcnico y otro poltico.
Desde la parte tcnica las actividades que se realizan son: definir el problema de forma que
pueda abordar de modo flexible la accin o la intervencin poltica; establecer un modelo y
analizar la situacin con el propsito de intervenir con instrumentos de poltica concretos;
disear soluciones potenciales en forma de poltica, planes de accin, e innovaciones
institucionales; procedimientos de implantacin y procedimientos de opinin y evaluacin. La
planificacin intenta unir el conocimiento cientfico y tcnico con las acciones en el mbito
pblico, con los procesos de orientacin y de transformacin social. Y desde la parte poltica,
la planificacin intenta atender a los procesos burocrticos. Planificar es entonces un ejercicio
sociopoltico de toma de decisiones, y la planeacin es una necesidad en el proceso de
gobierno, porque a travs de l se conocen y analizan los fenmenos y problemas de la
sociedad, se prevn escenarios, se determinan rumbos y sobre todo se acuerdan las acciones a
realizar entre sociedad y gobierno y se comprometen los recursos para su logro.
As, el modelo de planificacin debe ser normativo, innovador, poltico y negociador, que se
caracterice por planificar desde una posicin descentralizada, y promoviendo la participacin
desde un elemento central que es la gestin. Modelo que trabajar en tiempo real, uniendo el
conocimiento y la accin en proyectos y estrategias que buscan soluciones a problemas reales
y sentidos de la poblacin.

Estrategia 2. Aprovechar el momento poltico para impulsar el plan de Desarrollo
Humano
El plan de Desarrollo Humano debe aprovechar el momento poltico y las circunstancias
actuales para impulsarlo. En J alisco, el actual momento poltico es propicio para impulsar una
iniciativa como sta, ya que en este momento coinciden cambios de Administracin en los
379
CAPTULO CUATRO

tres niveles federal, estatal y municipal-, generando un ambiente ideal para el diseo de las
polticas pblicas y la planeacin, y tambin una necesidad para la construccin de la agenda
de gobierno coherente con los compromisos de campaa.
La propuesta plantea tambin un reto poltico. El inicio de una Administracin es el momento
para plantear la posibilidad de decidir sobre la sociedad y el territorio que se desea construir
para el da a da no slo para el futuro- y para todos los habitantes -incluidos los que
normalmente son excluidos-. Tambin se convierte en el mejor momento para buscar
iniciativas estratgicas que sean posibles y capaces de colocar a J alisco en una situacin
privilegiada. La planeacin para el Desarrollo Humano tiene que buscar insertar tcnicas que
inciten a la participacin de la sociedad, y que puedan adecuarse a las condiciones del cambio
econmico, social y poltico del pas.
La estrategia para impulsar el PDH debe aprovechar el momento poltico y social para
impulsar nuevos instrumentos para gobernar, que va en paralelo con la necesidad de
establecer un nuevo perfil del gobernante, que sea capaz de comprender de otra manera a la
sociedad para la que gobierna.

Estrategia 3. Introducir nuevos conceptos en la gestin del gobierno
El plan de Desarrollo Humano debe reflejar el compromiso para mejorar la calidad de vida de
los habitantes, de aqu que las acciones impliquen una responsabilidad poltica,
responsabilidad que se debe manifestar en la gestin del gobierno.
Introducir como objetivo al Desarrollo Humano implica, adems de mitigar la pobreza, la
desigualdad y la discriminacin -que se produce no slo por la falta de recursos para cubrir las
necesidades materiales bsicas-, la ausencia del derecho de satisfacer el potencial individual,
de retener una identidad cultural o la libertad y la ausencia de los medios para generar
ingresos. Existe otro objetivo que el plan de Desarrollo Humano considera de gran
importancia porque en trminos de igualdad de oportunidades constituye un factor de
discriminacin: la pertenencia territorial y la apropiacin al entorno. Habitar en mbitos
territoriales con calidad y servicios diferentes constituye un factor de exclusin y una
limitante para el desarrollo y las oportunidades.
Por lo tanto, el ampliar el objetivo de la poltica desde el diseo de un plan de Desarrollo
Humano, es enfocarse a cuestiones no solamente monetarias sino que implica ampliar la
380
CAPTULO CUATRO

perspectiva y plantea algunas reflexiones hacia la bsqueda de una visin ms integral que se
refleje en la articulacin de los problemas sociales en un espacio determinado, un cambio en
la perspectiva de lo sectorial que tendr consecuencias en las estrategias y el diseo de los
programas de desarrollo.
La gestin del PDH debe establecer como estrategia reflexionar sobre la relacin entre el
Desarrollo Humano y el territorio, donde el Desarrollo Humano como proceso promueve la
construccin de ciudadana y el espacio pblico que representa las libertades para participar
en la ordenacin de la comunidad.
El concepto de buen gobierno o gobernabilidad, son trminos que tambin deben sustentar la
gestin del plan de Desarrollo Humano, lo que implica otra manera de gobernar. Gestin que
exige acciones gubernamentales de alta calidad, y mecanismos apropiados de evaluacin y de
rendicin de cuentas, de aqu que la calidad de la gestin pblica es esencial para mantener su
legitimidad frente a una ciudadana cada vez ms exigente y menos propensa a tolerar
procedimientos administrativos poco transparentes.
El plan de Desarrollo Humano promover como estrategia la gobernabilidad hacia un
territorio, como una responsabilidad social, donde los ciudadanos y los gobernantes son
corresponsables en el desarrollo del territorio que comparten. Gobernabilidad entendida como
un nuevo estilo de gobierno, caracterizado por un mayor grado de cooperacin y por la
integracin de redes entre lo pblico y privado.

Estrategia 4. Reforzar el papel de la investigacin para la Administracin
En la actualidad, la informacin tiene un relativo fcil acceso, pero se presenta otro reto, la
generacin de conocimiento y la utilidad del mismo. Esto genera nuevas actitudes ante la
informacin y el conocimiento. El objetivo no es tener ms informacin -generacin,
almacenaje, seleccin, calificacin, valoracin, difusin y transmisin-, sino generar
conocimiento y, mayor valor tendr si ste tiene una aplicabilidad a favor de los ms
desfavorecidos y para aqullos que no tienen tan fcil acceso a la informacin.
De aqu la importancia para promover la investigacin para la Administracin pblica.
Promover investigaciones que tengan como objetivo elaborar y sistematizar metodologas y
herramientas para la gestin y capacitacin a gobiernos, formar directivos y responsables de
381
CAPTULO CUATRO

la gestin pblica y promover el intercambio de experiencias entre los profesionales y los
polticos.

14.3.3. Mecanismos para el plan de Desarrollo Humano
Mecanismo 1. Construir una agenda de gobierno
Por agenda de gobierno se entiende el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos,
que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin y, ms
propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado
que tienen que actuar. La construccin de la agenda es el proceso mediante el cual las
demandas de varios grupos de la poblacin sienten la necesidad de la intervencin y atencin
activa del gobierno como asuntos posibles de poltica pblica.
El objetivo de la agenda poltica es reflejar el resultado de la confrontacin de decisiones para
seleccionar los problemas en los que la sociedad y el gobierno tienen que hacer algo. Y la
finalidad de la agenda es marcar la direccin del gobierno, incluye los asuntos sobre los que
decide intervenir, adems de las lneas de accin del gobierno para concentrar sus actividades.
El punto crtico para la construccin de una agenda est en la decisin de cules asuntos
deben estar incluidos, porque no todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas la
cuestiones pblicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental.
Los elementos que se deben considerar para la formacin de una agenda de actuacin pblica
son la revisin y anlisis de los siguientes puntos: a) los hechos; b) la organizacin de los
grupos presentes; c) la problemtica de la representacin; d) estructura decisoria; e) tradicin
o capacidad de respuesta del sistema; f) liderazgo.
Pero adems, debe existir un anlisis del problema previo a la toma de decisiones, para lo cual
es necesario revisar cuatro aspectos relacionados con la problemtica y sus caractersticas, la
repercusin del tema y el costo: a) el contexto de la cuestin planteada; b) caractersticas
internas del tema; c) repercusin del tema; d) costos de la accin y del anlisis.

382
CAPTULO CUATRO

Mecanismo 2. Profesionalizacin de la Administracin
Es responsabilidad de los gobiernos legitimar sus acciones y dar respuesta a las demandas de
la sociedad. Por lo tanto, tiene que reconocer que los aparatos administrativos deben
adecuarse a los cambios sociales buscando mayor eficiencia en sus actuaciones.
De aqu que el papel de los gobiernos debe exigir un cambio en la cultura administrativa, lo
que significa adaptarse a las nuevas condiciones como son la reduccin del dficit pblico, la
disminucin de los gastos gubernamentales, de cobertura social y de los servicios personales
de carcter pblico. De aqu se desprende una necesidad de modificar los procesos
tradicionales de la Administracin buscando acciones eficaces y eficientes en los servicios, la
gestin, la integracin de sistemas de informacin, la productividad, la descentralizacin de
los recursos y decisiones, la mejora de los sistemas administrativos, de control y rendicin de
cuentas, adems de innovaciones en los procesos de decisin y de participacin.
Promover el Desarrollo Humano es tambin establecer un entorno institucional que genere
seguridad pblica, acceso a la justicia y mecanismos de transparencia en la gestin pblica.

Mecanismo 3. La construccin de una poltica integral
Disear una poltica para el territorio y para la sociedad, implica construir una sociedad ms
equitativa, inclusiva y cohesionada socialmente, y lograr una sociedad comprometida con el
medio ambiente en un territorio equilibrado y con un gobierno democrtico.
Para ello la poltica integral debe abarcar acciones relacionadas con los siguientes temas:
La complementariedad y la visin integral, que busca la complementariedad de las
estrategias sociales y territoriales para fomentar el Desarrollo Humano y su relacin
con el territorio, promoviendo un enfoque integral con estrategias de desarrollo urbano
y social, con un horizonte de largo plazo junto con un programa de inversiones en
proyectos a corto plazo. Y donde se promueva la seguridad atendiendo los factores
que ponen en riesgo la integridad de la persona.
Promover la equidad territorial y la regionalizacin, desde la promocin de la
movilidad interna sostenible -una nueva cultura vial y una menor dependencia del
automvil-. Que fortalezca la estructura urbana y permita la ordenacin sostenible del
espacio regional, que se rehabiliten los tejidos urbanos y se promuevan nuevas
centralidades o reas de dinamizacin econmica. Con una oferta de servicios de
383
CAPTULO CUATRO

salud, sociales, culturales y educativos que permitan avanzar para garantizar los
derechos sociales de la sociedad. Adems de la promocin de acciones para la
produccin de vivienda de manera integral y para diferentes grupos de la poblacin.
J unto con acciones para reducir los costos del suelo urbano y de la vivienda y
simplificar los procedimientos para suelos urbanizables.
Generar una estrategia territorial basada en la sustentabilidad, que promueva la
proteccin de los recursos naturales y su explotacin sostenible. Adems de la
promocin de acciones de prevencin de desastres, y acciones para reducir la
contaminacin medioambiental. En sntesis, promover la sustentabilidad como el
principio que debe regir las distintas formas de aprovechar los recursos naturales.
Promover la equidad social, que busque la estabilidad social y prevenga la
delincuencia. Que promuevan la convivencia con la diversidad y atienda a los
intereses de los ms desfavorecidos. Que tambin fomente una sociedad participativa,
capaz de generar capital social y de promover la igualdad de oportunidades sociales,
educativas y de empleo a toda la poblacin, sin ninguna discriminacin. Adems de
dotar de servicios sociales que complementan la inversin pblica para atender las
necesidades de los grupos mas vulnerables de la poblacin, principalmente en
infraestructura social.
Fomentar la economa, que implica vincular agentes sociales y econmicos, mejorar
la productividad y competitividad, incrementar el ahorro y la inversin, aumentar el
empleo de calidad, fomentar las inversiones en las economas locales, promover el
desarrollo empresarial y la innovacin, fomentar la creacin de redes empresariales,
orientar las acciones de gobierno hacia la articulacin productiva y la inteligencia
econmica, y fortalecer los espacios para la transmisin de conocimiento.
Reivindicar la poltica, que implica acciones para reivindicar la poltica como
compromiso cvico y democrtico, hacer real la libertad y ofrecer igualdad de
oportunidades, generar relaciones institucionales con apertura, flexibilidad e
integracin. Avanzar en la construccin de una democracia ciudadana, y establecer
mecanismos para la eficiencia administrativa y la democracia. Y la construccin de un
discurso coherente que sirva de canal para responder a las necesidades de la poblacin.
Aprovechar los estudios, informacin y estadsticas, y estrategias de comunicacin, lo
que supone contar con datos y estadsticas que permitan tomar decisiones para la
384
CAPTULO CUATRO

elaboracin de polticas, contar con diagnsticos que busquen la sntesis de los datos
existentes desde un anlisis creativo, y disear campaas de comunicacin y difusin
de los proyectos y estrategias polticas.

Mecanismo 4. La responsabilidad de la sociedad
Adems del papel de los gobiernos, tambin existe una responsabilidad de la sociedad, una
responsabilidad que cada vez deber ser ms participativa y propositiva. Convirtindose la
participacin en uno de los mayores retos para la gestin en sociedades donde la brecha entre
pobres y ricos es tan amplia, porque se ha demostrado, que es muy difcil esperar una
participacin poltica activa si grandes segmentos de la poblacin tiene insatisfechas sus
necesidades bsicas.
Se reconoce que la planeacin es el medio idneo para promover la participacin de los
agentes sociales en la construccin de la sociedad, porque a partir de la planeacin es posible
conciliar posiciones entre mltiples actores sociales.
El reto consiste en abrir caminos para la participacin real de la poblacin en los procesos de
decisin de acciones, en el seguimiento de las mismas y en su evaluacin. Las exigencias
sociales adquieren un valor poltico innegable para gobernantes, funcionarios y lderes
comunitarios. Cuando cada grupo encuentra una razn real para participar, por los beneficios
que recibe de manera directa, se reducen los obstculos para la accin y se potencian los
recursos.
385
CAPTULO CUATRO

386
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420
ANEXO 1

Anexo 1. Cuadro comparativo entre la Ley General de Desarrollo Social y la Ley Estatal de
Desarrollo Social.

Concepto Ley General de Desarrollo Social
Garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales. Asegurar el acceso de
toda la poblacin al desarrollo social.
Establecer un Sistema Nacional de Desarrollo Social.
Determinar competencia entre los tres niveles de gobierno en materia de
Desarrollo Social.
Regular y garantizar la prestacin de bienes y servicios de los programas
sociales.
Determinar las bases y fomentar la participacin social y privada de la materia.
Mecanismos de evaluacin y seguimiento de programas de la Poltica del
Desarrollo Social.
Promover la Denuncia popular en materia de desarrollo humano. Art 1
Ley Estatal de Desarrollo Social
1. OBJETO
Fomentar el Desarrollo Humano y el pleno ejercicio de los Derechos Sociales.
Coordinar y armonizar la poltica estatal y municipal de Desarrollo Social.
Garantizar la calidad de los programas sociales.
Fomentar la participacin ciudadana en los programas de desarrollo social.
Establecer el y regular el sistema Estatal de Desarrollo Social
Regular las atribuciones del Gobierno del Estado y los Municipios que otorga la
Ley General de Desarrollo Social
Art. 1
Integralidad. Articulacin y complementariedad de programas y acciones que
conjunten los diferentes beneficios sociales, en el marco de la poltica nacional
de desarrollo social.
Participacin social: Derecho de las personas y organizaciones a intervenir e
integrarse, individual o colectivamente en la formulacin, ejecucin y
evaluacin de las polticas, programas y acciones del desarrollo social.
Transparencia. La informacin del desarrollo social es pblica, objetiva,
oportuna, sistemtica y veraz. Para que los grupos y personas pueden tener
acceso efectivo.
Libre determinacin de los pueblos indgenas.
Justicia Distributiva
Libertad
Sustentabilidad
Art. 3
2. PRINCIPIOS
Adems de los que seala la Ley General de Desarrollo Social.
Desarrollo integral del ser humano. La poltica social brindar las
oportunidades necesarias a fin de que el ciudadano despliegue sus habilidades y
virtudes para acceder a una vida de mejor calidad.
Subsidiariedad.- que una entidad o ciudadano ayude a otro, a superar su
situacin y pueda encontrar el desarrollo integral.
La no discriminacin y el respeto a la dignidad de la persona.- los
programa se aplicarn con equidad , justicia e igualdad.
El respeto a la familia.- Se buscar el desarrollo armnico de la familia y que
en conjunto accedan a mejores condiciones de vida.
Art. 5

ANEXO 1

Beneficiarios: Aquellas personas que forman parte de la poblacin atendida por
los programas de desarrollo social que cumplen los requisitos de la
normatividad correspondiente;
Grupos Sociales en situacin de vulnerabilidad.- Aquellos ncleos de
poblacin y personas que por diferentes factores o la combinacin de ellos,
enfrentan situaciones de riesgo o discriminacin que les impide alcanzar
mejores niveles de vida, por lo tanto, requieren de la atencin e inversin del
Gobierno para lograr su bienestar.
Organizaciones: Agrupaciones civiles y sociales, legalmente constituidas, en
las que participan personas o grupos sociales con el propsito de realizar
actividades relacionadas con el desarrollo social, y
Padrn: Relacin oficial de beneficiarios que incluye a las personas atendidas
por los programas federales de Desarrollo Social cuyo perfil socioeconmico se
establece en la normatividad correspondiente. Art 5
3. DEFINICIONES
Beneficiarios.- Se repite.
Desarrollo Social. Proceso de crecimiento integral, en razn del cual los
ciudadanos que estn en situacin de vulnerabilidad encuentran las condiciones
necesarias para utilizar sus habilidades y virtudes y as acceder a una mejor
calidad de vida
Grupos Sociales en situacin de vulnerabilidad.- Se repite.
Organizaciones. Se repite
Art. 4
Seala como fundamento aquellos derechos sociales que se consagran en los
primeros artculos de la constitucin:
4. SUPLETORIE-
DAD
Nos remite a la Ley General de Desarrollo Social, la Ley de Planeacin para el
Estado de J alisco y sus Municipios, el Cdigo de Asistencia Social, y dems leyes
aplicables. Art. 3
ANEXO 1

la educacin, la salud, la alimentacin, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente
sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminacin en los
trminos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ar t 6-10
Toda persona o grupo social de participar y beneficiarse de los programas de
desarrollo social, en los trminos de la normatividad aplicable.
Los municipios, estados y el ejecutivo federal dentro de sus competencias,
formularn polticas compensatorias y asistenciales, as como oportunidades de
desarrollo productivo e ingreso.
Los beneficiarios en especfico tendrn los siguientes derechos y obligaciones:
Acceso a la informacin necesaria de dichos programas
Tener la reserva y privacidad de la informacin personal
Presentar denuncias y quejas ante instancias correspondientes.
Recibir los servicios y prestaciones de los programas, salvo resolucin
administrativa o judicial.
Participar de manera corresponsable en los programas.
Presentar su solicitud de inclusin en los programas.
Proporcionar la informacin socioeconmica requerida.
Cumplir con la normatividad de los programas.
5. DERECHOS
DEL
DESARROLLO
SOCIAL

Se repiten los mismos derechos. Esta contempla el derecho a la equidad,
separndolo del de la no discriminacin. Art, 6 Vara la redaccin pero es
prcticamente lo mismo.
Consejo Consultivo de Desarrollo Social.
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica del Desarrollo Social.
Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social.
Grupos Sociales en situacin de Vulnerabilidad.
Comisin Nacional de Desarrollo Social.
Sistema Nacional de Desarrollo Social.
Padrn de Beneficiarios.
6. INSTANCIAS
Consejo Econmico y Social de J alisco para el Desarrollo de la Competitividad.
Sistema Estatal de Desarrollo Social.
SDH. Dependencia encargada de la poltica social
Consejos Regionales de Desarrollo Social(formado por 7 consejeros, no
pertenecientes a la administracin pblica, ni a un partido, a convocatoria del
ejecutivo, presididos por un representante de la Secretara
Consejos Municipales de Desarrollo Social.
Comisin par el Desarrollo Social
Mecanismo permanente de concurrencia, colaboracin, coordinacin y concertacin
de los gobiernos; federal, los de las entidades federativas y los municipales, as
como los sectores social y privado, que tiene por objeto:
7. SISTEMAS DE
DESARROLLO
SOCIAL
Sigue el mismo formato, solamente respetando la competencia estatal; y poniendo
al frente del sistema a la Secretara de Desarrollo Humano; y adems buscar la
armona con el Sistema Nacional De Desarrollo Social
ANEXO 1

Corresponde al Gobierno Federal, por conducto de la Secretara, las siguientes
atribuciones: Art. 43
I. Proyectar y coordinar la planeacin nacional y regional del desarrollo social con la
participacin que, de acuerdo con la Constitucin y dems leyes aplicables,
corresponda a los gobiernos de las entidades federativas y los municipales;
II. Formular el Programa Nacional de Desarrollo Social y los otros programas
III. Determinar las zonas de atencin prioritaria y proponer a la Cmara de
Diputados la declaratoria correspondiente;
IV. Disear y coordinar los programas y apoyos federales en las Zonas de Atencin
Prioritaria;
V. Promover la celebracin de convenios con dependencias del Ejecutivo Federal,
entidades federativas, municipios y organizaciones civiles y privadas,
VII. Promover y fomentar la participacin de la sociedad, en la elaboracin,
ejecucin y evaluacin de las Polticas Pblicas de Desarrollo Social;
VIII. Promover y apoyar instrumentos de financiamiento en la materia;
IX. Realizar evaluaciones de la Poltica Nacional de Desarrollo Social e informar a
la sociedad sobre las acciones en torno al desarrollo social;
8. ATRIBUCIONES
Corresponde al gobierno del estado a travs de la Secretara de Desarrollo
Humano: Art. 15
I. Coordinar el Sistema Estatal;
II. Formular y ejecutar el programa estatal de desarrollo social como parte de PED
III. Convenir acciones y programas sociales con el Gobierno Federal y los
municipios;
IV. Convenir acciones y programas sociales con los Municipios del Estado;
V. Fomentar la organizacin y participacin ciudadana y familiar en los programas
de desarrollo social;
VI. Ejercer fondos y recursos federales descentralizados o convenidos en materia de
desarrollo social, en los trminos de las leyes respectivas; as como informar a la
Secretara de Desarrollo Social del Gobierno Federal sobre el avance y los
resultados generados con los mismos;
Lo mismo le aplica al municipio en el mbito de sus competencias
Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos
sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los programas de
desarrollo social y la igualdad de oportunidades, as como la superacin de la
discriminacin y la exclusin social;
Garantizar formas de participacin social en la formulacin, ejecucin,
instrumentacin, evaluacin y control de los programas de desarrollo social. Art.
11
9. OBJETIVOS
Se repiten los conceptos y se adicionan los siguientes.
Establecer programas especializados para atender a las mujeres, adultos
mayores, poblacin indgena, personas con discapacidad y a las nias, nios y
adolescentes y todos los grupos sociales en situacin de vulnerabilidad; y
Impulsar esquemas que fomenten el empleo, el auto empleo, el
cooperativismo y las empresas sociales;
Fomentar el desarrollo regional, de las micro-regiones y de las cadenas
productivas, as como el de las Zonas de Atencin Prioritaria;
Los municipios debern aplicar los mimos objetivos, y debern conveniar
acciones para la ejecucin de programas de desarrollo social. Art. 15.
ANEXO 1

En la planeacin de Desarrollo se incorporara la Poltica Nacional, que incluir
programas municipales, planes y programas estatales, programas institucionales,
regionales y especiales; el Programa Nacional de Desarrollo Social y Plan
Nacional de Desarrollo.
Elementos de la PNDS:
Superacin de la pobreza: educacin, salud, alimentacin, generacin de
empleo, ingreso, autoempleo y capacitacin.
Seguridad Social y programas asistenciales.
Desarrollo Regional
Infraestructura Social Bsica
Fomento del Sector Social de la economa.
Los municipios, estados y el gobierno federal tendrn 90 das para dar a conocer
sus programas operativos de desarrollo social.
Los municipios sern los principales ejecutores de los programas, excepto en los
caso expresamente asignados. Art. 29-32
10. PLANEACIN Y
PROGRAMACIN
La planeacin del desarrollo social deber estar en concordancia con la Poltica
Nacional, y de acuerdo a la ley de Planeacin del Estado, se establecer en el
PED; y de igual forma los municipios lo integrarn en el Plan Municipal de
Desarrollo.
Existir un Plan sectorial para el desarrollo social que contendr:
I. El diagnostico del desarrollo social y de la pobreza en el Estado o en el
municipio, separado por sexo;
II. Las programas desarrollo social que se tiene planeado implementar;
III. Los programas operativos anuales, en lo cuales quedaran asentados los
mtodos, formas y lneas de accin para la aplicacin de los programas de
desarrollo social;
IV. Los esquemas de atencin especializados para nios, mujeres, adultos
mayores, personas con discapacidad y poblacin indgena;
V. Las metas y objetivos que se pretende alcanzar en el corto, mediano y largo
plazo; Art. 20
Tambin atribuye al municipio el principal ejecutor de los programas. Art. 22
Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno Federal
harn del conocimiento pblico cada ao sus programas operativos de desarrollo
social, a travs de los medios ms accesibles a la poblacin, en un plazo mximo
de 90 das a partir de la aprobacin de sus presupuestos de egresos anuales
respectivos.
Art. 16
11. DIFUSIN

El Gobierno del Estado en un plazo mximo de 90 das a partir de la
aprobacin de su presupuesto de egresos, deber elaborar y publicar en el
Diario Oficial El Estado de J alisco, las reglas de operacin de los
Programas de Desarrollo Social Estatales, as como, la distribucin que se
haga de los recursos federales a municipios para el desarrollo social. Art. 24
Difundir las reglas de operacin en la lengua o dialecto de la poblacin
indgena del municipio o de la localidad de que se trate; y tambin de
aquellos programas que beneficien a personas con discapacidad visual y
verbal, por medio del sistema Braile y seas respectivamente. Art. 28
ANEXO 1

Los fondos del desarrollo social no podrn ser disminuidos, excepto por el
presupuesto de egresos.
Programas prioritarios: educacin obligatoria, campaas de prevencin y
control de enfermedades transmisibles y los programas de atencin mdica;
dirigidos a combatir la pobreza y marginacin; zonas de atencin prioritaria;
asegurar la alimentacin y nutricin materno-infantil; abasto social de
productos bsicos; de vivienda; conservacin y generacin de empleo; y de
infraestructura pblica.
El gasto no podr ser inferior que el anterior, y deber incrementarse en la
misma proporcin que el PIB.
Criterios de distribucin del gasto social.
El gasto social per capita no podr ser inferior que el anterior.
Orientado a un desarrollo regional equilibrado.
Se basar en indicadores y lineamientos generales de eficacia y de
cantidad y calidad en la prestacin del los servicios sociales.
Los edos y mpios acordarn con el ejecutivo federal el destino y criterio
del gasto, mediante convenios de coordinacin, asimismo podrn aportar
para complementar.
Fondo de Contingencia Social
El padrn les competer a los tres niveles de gobierno en el mbito de sus
competencias Art. 18 -28
12.
FINANCIAMIENTO
Y GASTO
Se repite la no disminucin del presupuesto al gasto social, los incrementos
conforme al PIB, el respeto de los presupuesto del gasto social para los fines
que fueron aprobados, el respeto a los indicadores de eficacia, eficiencia y
calida en la prestacin de los servicios, existencia tambin un fondo de
contingencia social.
No establece un catlogo de programa prioritarios a ejecutar, como lo hace la
nacional Art. 30
ANEXO 1

Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno Federal
fomentarn las actividades productivas para promover la generacin de empleos e
ingresos de personas, familias, grupos y organizaciones productivas. Art 33
Artculo 34. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el
Gobierno Federal estimularn la organizacin de personas, familias y grupos
sociales, destinando recursos pblicos para promover. proyectos productivos;
identificar oportunidades de inversin, y brindar capacitacin, asistencia tcnica y
asesora para la organizacin y el diseo de proyectos y apoyo legal para la
realizacin de estas actividades.

El Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas podrn aportar
recursos como capital de riesgo para dar viabilidad a las empresas sociales y
destinar recursos para apoyar a personas, familias y organizaciones sociales cuyo
objeto sea el financiamiento de proyectos de desarrollo social.. Art. 35
13. FOMENTO A
ACTIVIDADES
PRODUCTIVAS
El Gobierno del Estado, en coordinacin con los municipios y con el fin
de estimular el crecimiento de las actividades productivas de beneficio
social, deber:
I. gestiones necesarias a fin de que se instalen en el Estado empresas que generen
empleo y bienestar;
II. Promover las actividades productivas, el empleo y el cooperativismo, como
medios para generar ingresos para los grupos en situacin de vulnerabilidad;
III. Proyectos productivos para personas, grupos y familias;
IV. brindar capacitacin, asistencia tcnica y asesora para la estructuracin de
proyectos productivos de beneficio social;
V. Otorgar financiamiento y crditos para la creacin de microempresas y
pequeos negocios, particularmente en las Zonas que sean consideradas de
Atencin Prioritaria; y. Art. 38
El Gobierno deber apoyar a aquellas empresas que se instalen en las Zona
prioritarias a travs de: Programas especiales de capacitacin; becas para
capacitacin y adiestramiento; apoyo financiero para programas de capacitacin y
adiestramiento; obras de infraestructura; creacin, instalacin o mejoramiento de
servicios pblicos; Programas para promover exportaciones; y apoyo para que
puedan participar en ferias y eventos nacionales e internacionales. Art. 39

ANEXO 1

14. ORGANISMOS COMISIN NACIONAL DE DESARROLLO SOCIAL Art. 47
Instrumento que coordina la aplicacin de los programas y acciones del
D.S. entre la federacin, estados y municipios
Funciones:
1. Proponer polticas pblicas de D.S.(integralidad y transversalidad
2. Proponer criterios de planeacin y ejecucin de polticas (regional.,
estatal y municipal)
3. Proponer programas(PNDS, PND)
4. Proponer modificaciones al marco normativo
5. Aprobar la propuesta de reglas de la participacin social.

COMISIN INTERSECRETARIAL DE DESARROLLO SOCIAL Art
51
Instrumento de coordinacin de las acciones que garantiza la Integralidad
en el diseo y ejecucin del D.S.
Funciones:
1. recomendar medida para hacer compatibles las polticas de desarrollo
social y economa.
2. Proponer montos y partida del gasto social para el anteproyecto del
Presupuesto de Egresos
3. Recomendar mecanismo para garantizar la correspondencia de la poltica
nacional del D.S. y los estados y municipios.
4. Revisar los trminos de los convenios de coordinacin entre la federacin
y los estados y proponer su modificacin
5. Acordar y dar seguimiento a la ejecucin del apud y de los programas
nacionales de D.S.
6. Los acuerdos sern obligatoria para las dependencias federales. SHCP y
de la Funcin Pblica vigilarn su cumplimiento

CONSEJO CONSULTIVO DE DESARROLLO SOCIAL Art. 55
Consultivo, de participacin ciudadana y conformacin plural.
Funciones:
1. Proponer: opiniones, estudios e investigaciones, propuestas, temas de
consulta pblica, colaboracin entre organismos pblicos y privados
2. Impulsar la participacin ciudadana en el seguimiento, operacin y
evaluacin de la Poltica del D.S.
3. Recomendar auditorias a programas que los ameriten.
4. Promover celebracin de convenios entre los niveles de gobierno.
ANEXO 1

Concepto Ley Estatal de Desarrollo Social
14. ORGANISMOS CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL Art. 40

rgano ciudadano de naturaleza consultiva
Formulacin de recomendaciones para la elaboracin de polticas pblicas y
programas sociales.
Realizar estudios sobre los niveles de desarrollo social en el Estado,
Proponer los criterios, bases y principios para la planeacin y articulacin de
la poltica estatal en materia de desarrollo social;
Revisin peridica de los resultados de la poltica social y presentar los
resultados ante las autoridades federales, estatales y municipales;
Verificar que se est cumpliendo con las objetivos y metas fijadas en los
programas de desarrollo social en los que participe el Gobierno del Estado y
los municipios;
Fomentar la participacin ciudadana en la poltica estatal de desarrollo
social;
Proponer programas y acciones que fomente el empleo y el desarrollo de las
actividades productivas con beneficio social;
Verificar la correcta difusin de los programas de desarrollo social, y en su
caso, proponer estrategias de comunicacin para que la informacin llegue a
todos los grupos socialmente vulnerables; y

CONSEJOS REGIONALES DE DESARROLLO SOCIAL. Art. 42
Formado por 7 consejeros, no pertenecientes a la administracin pblica, ni a
un partido, a convocatoria de la Secretara, presididos por un representante de
la misma, debern ser de la regin. No seala las funciones de este consejo.

CONSEJOS MUNICIPALES DE DESARROLLO SOCIAL Art. 43
Los municipios podrn constituirse conforme a sus disposiciones
reglamentarias que establezcan;

CONSEJOS METROPOLITANOS DE DESARROLLO SOCIAL. Art.
43
De igual forma varios municipios podrn formar consejos metropolitanos de
De Desarrollo Social

COMISIN PARA EL DESARROLLO SOCIAL. Art. 44
Organismo de coordinacin, apoyo y vinculacin entre las distintas
dependencias y entidades de la administracin pblica estatal.
Integrado , por: Salud , Educacin, Trabajo, Desarrollo Urbano, Promocin
Econmica, DIF Estatal , el Instituto Estatal de las Mujeres;
La coordinacin ejecutiva estar a cargo de Desarrollo Humano, y ser
presidido por el ejecutivo estatal y siendo suplido por el primero.
Podrn participar el delgado de Sedesol a invitaciones y otras personas que
se estimen necesario.
Sus atribuciones son: dar seguimiento al programa estatal de desarrollo
social, proponer mtodos para conjuntar esfuerzo del Gobierno del Estado,
del federal y los municipios, y presentar propuestas de partidas y montos de
los programas.
Deber reunirse por lo menos una vez cada tres meses.
ANEXO 1

Los tres niveles de gobierno garantizarn el derecho de los beneficiarios a
participar en la planeacin, ejecucin, evaluacin y supervisin de la poltica
social
Las organizaciones que impulsen el Desarrollo Social podrn participar en el
diseo, ejecucin y evaluacin de los programas.
15.
PARTICIPACIN
SOCIAL
Se repiten los conceptos, y se adiciona solamente el realizar consultas
pblicas para verificar la calidad de los servicios y programas de desarrollo
social.
Toda persona u organizacin podr presentar denuncia, ante cualquier acto y
omisin de dae los derechos de esta ley.
16. DENUNCIA
POPULAR
Los ciudadanos que adviertan una anomala en la operacin o atencin de la
poltica estatal de desarrollo social o cualquier otro hecho que atente contra
los derechos sociales consignados en la presente ley, podrn denunciar los
hechos en la ventanilla de quejas que instale la Secretara.
Mecanismo de los beneficiarios, de verificacin del cumplimiento y la
correcta aplicacin de los recursos pblicos.
Funciones: Vigilar el ejercicio de los recursos pblicos de lo programas.
Emitir informes sobre el desempeo de los programas
Investigar quejas y denuncias, y presentarlas ante las autoridades
competentes
17.
CONTRALORIA
SOCIAL
No aborda el concepto de contralora social, pero puede entenderse que
cuando habla de participacin social lo hace.
Estar a cargo del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica del
desarrollo Social.
Puede encargar la evaluacin a un organismo independiente: instituciones
educativas, de investigacin o no lucrativas, mediante convocatoria.
Se debern establecer indicadores de resultados, gestin y servicio para
medir cobertura, calida e impacto de los programas.. dichos indicadores
debern tener recomendaciones de la SHCP y cmara de Diputados.
El Consejo Nacional de Evaluacin es un organismo descentralizado,
presidido por el titular de la Sedesol, seis investigadores del Sistema
Nacional de Investigadores y un director general designado por el ejecutivo
federal.. Art. 72
18. EVALUACIN
DEL
DESARROLLO
SOCIAL
Estar a cargo de la Secretara de Desarrollo Humano, debiendo publicar en
el Peridico Oficial del Estado los resultados cada semestre como mnimo;
igualmente los municipios realizarn una evaluacin del la poltica
municipal del desarrollo social.
Se debern tomar en cuenta los siguientes criterios: cobertura y nmero de
beneficiarios, calidad en los servicios, conocimiento de la poblacin de los
programas, mejoras en la calidad de vida de las familias, oportunidad de
acceso a los programas, disminucin de los ndices de marginacin, opinin
de los beneficiarios. Art. 50

ANEXO 2

Anexo 2. Anlisis del Plan Estratgico de Granada

Plan Granada Metrpoli 21
1
El plan parte de la idea de construir un proyecto de ciudad. En los antecedentes se menciona
la crisis de los instrumentos urbansticos tradicionales, principalmente ante los nuevos retos
de las ciudades; y de la necesidad de adaptacin de la sociedad a los grandes cambios
revolucin telemtica y la innovacin tecnolgica-. El plan tambin reconoce la euforia de
una poca en Espaa por la aplicacin de los planes estratgicos y un rpido desencanto por
los escasos resultados de la aplicacin de muchas de estas iniciativas.
El plan de Granada esta formado por cuatro apartados:
1. Bases para la elaboracin del Plan Estratgico de Granada
2. Granada vista por lderes de opinin externos
3. Granda vista por los granadinos
4. Foro de Ciudad

Metodologa
Los trabajos comenzaron por la fase de anlisis y diagnstico interno para determinar cules
eran las fortalezas y cules las debilidades, para construir una ventaja competitiva que
generar un valor nico y diferente para Granada, y lograr concretar y definir los pilares sobre
los que deberan construirse los valores de Granda. La fase en la que enfatiza el plan, propone
el anlisis de las actividades y proyectos, para que conectados entre s, generen valores
suficientes para transformar la ciudad.
La etapa orientada a definir el Proyecto Ciudad de Granada Metrpoli 21, contempla como
primer paso una propuesta de varios proyectos urbanos estratgicos, los cuales consideran
crticos para el futuro de Granada. Es importante sealar que estos proyectos urbanos se
consideran hiptesis de trabajo, y que su formulacin es la base para un posterior proceso
de contrastacin y debate.

1
Ayuntamiento de Granada (2002)
ANEXO 2

La siguiente fase es la que denominan de soporte de diseo urbano, que consiste en la
elaboracin de las propuestas de diseo urbano especficas para cada uno de los proyectos
urbanos estratgicos (excepto aquellos que por su carcter no son susceptibles de una
plasmacin fsica concreta).
Por ltimo esta la redaccin del Libro Blanco de Granada Metrpoli 21 donde se plantea
presentar el estado de la cuestin urbana.

Caractersticas
Busca definir nuevos horizontes desde la poltica urbana para mejorar la competitividad de las
actividades econmicas, pero especialmente para alcanzar resultados en materia de
integracin social y sustentabilidad ambiental y cultural. Y para aprovechar las oportunidades
de la economa global, adems de buscar compromisos para la cohesin y el desarrollo social,
deseando, as, una ciudad integrada socialmente.
Otra caracterstica del plan, es el fomento a la investigacin y al conocimiento de ciudad,
promoviendo que la planificacin de futuro y las actuaciones en las ciudades deben asentarse
sobre una base slida de investigacin que comprenda datos e informacin de tipo cualitativo
y cuantitativo, para que de esta manera lleguen a un mejor conocimiento de la ciudad.
Definiendo as a la ciudad como un espacio para la innovacin y para el fomento de una
inteligencia colectiva.

Principales resultados
Foro Ciudad. Se trata de un mecanismo de participacin constituido principalmente por
lderes polticos, econmicos, sociales y culturales que representan las diferentes
sensibilidades en la vida de la ciudad.
Indicadores urbanos. Se refieren a componentes de la ciudad que pueden ser medidos
objetivamente (poblacin y territorio, desarrollo econmico, desarrollo social y calidad de
vida, accesibilidad y comunicaciones, transporte urbano y movilidad, vivienda, gestin
ambiental).
Benchmarking. Perfiles urbanos en ciudades de referencia, donde la metodologa planteada
sugiere hacer hincapi en las comparaciones con las otras ciudades capitales de Andaluca.
ANEXO 2

Este proceso de comparacin o Benchmarking constituye una herramienta de enorme
potencial para detectar las singularidades de cada territorio o de la ciudad en relacin con
otras, consiste en identificar los puntos fuetes, que son aquellos que dotan a la ciudad de
ventajas competitivas para determinadas funciones o actividades.
Otro elemento es que reconocen las diferentes perspectivas de los grupos sociales que actan
en la ciudad (lderes de opinin externos, y de la sociedad), y le dan tambin, mucha
importancia al estudio de la imagen de la ciudad.

ANEXO 2

Sarah Alexandra Obregon Davis

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Universidad Politcnica de Madrid

Escuela Tcnica Superior de Arquitectura

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