Fortalecimiento del proceso presupuestario pblico Marcos Pedro Makn* Resumen Uno de los requisitos esenciales del proceso

de reconstruccin de un Estado con polticas activas y promotor del proceso de desarrollo econmico y social es el vital fortalecimiento del rol que debe desempear el presupuesto pblico como captador, asignador y distribuidor de los recursos pblicos en el marco de polticas de desarrollo de mediano y largo plazos. En funcin de lo anterior, el objetivo del documento es presentar algunas propuestas referidas a la necesidad de fortalecer metodolgicamente las etapas del proceso presupuestario. En la primera parte se hace una breve referencia a la evolucin de las tcnicas presupuestarias utilizadas en los ltimos 20 aos en el pas, as como las caractersticas bsicas con que se han venido llevando a cabo las diversas etapas del proceso presupuestario. En la segunda parte se efectan algunas reflexiones sobre el nuevo paradigma de funcionamiento de una administracin pblica orientada a la gestin y rendicin de cuentas por resultados y los requisitos que sta le plantea al sistema presupuestario. En la tercera y ltima parte, y tomando en consideracin el rol que debe cumplir el presupuesto en el marco de un Estado con polticas activas y el nuevo modo de funcionamiento previsto en su administracin, se presentan propuestas concretas sobre mejoras a encarar en cada una de las etapas del proceso presupuestario. En materia de formulacin presupuestaria se analizarn las caractersticas con que se debe llevar a cabo, tanto en nivel de los rganos centrales como de las instituciones, combinando la tcnica del presupuesto base cero con la tcnica del presupuesto por programas. En materia de aprobacin se efectuarn propuestas sobre el fortalecimiento del rol del Congreso y las caractersticas que debe tener su aprobacin del presupuesto, las que se podrn cumplir en la medida de que se produzca una profunda transformacin en el funcionamiento del Poder Legislativo. En lo que se refiere a la ejecucin presupuestaria se requiere llevar a cabo un proceso de descentralizacin, lo que implica fortalecer el rol que deben jugar las unidades ejecutoras en materia de decisiones sobre la administracin de recursos. Por ltimo, no puede llevarse a cabo un proceso presupuestario en forma eficiente si no existe un proceso que, con base en el anlisis de la ejecucin, permita tomar las decisiones correctivas en el momento oportuno y retroalimente la programacin futura. Esto implica plantearse el funcionamiento de un sistema de evaluacin que posibilite determinar los resultados obtenidos, los bienes producidos y los recursos reales y financieros producidos, y compararlos con la programacin aprobada por el Poder Legislativo de modo que sirva de base para la rendicin de cuentas. A. Presentacin El presupuesto pblico es uno de los instrumentos esenciales de manejo del Estado. A travs del mismo se define e instrumenta anualmente una determinada forma de vida de la sociedad, tanto en lo que se refiere a los recursos financieros que la sociedad transfiere al Estado, a travs del sistema tributario, como de los bienes y servicios que la misma recibe como consecuencia de la gestin pblica. Es tambin un instrumento de poltica econmica ya que los niveles y composicin de los ingresos y gastos tienen

un impacto directo en el comportamiento de los agentes econmicos tanto internos como externos. Por otro lado viabiliza las polticas, objetivos y resultados previstos en el sistema de planificacin en lo que hace a la responsabilidad de las instituciones pblicas. Por ltimo, es una herramienta bsica que gua la accin diaria y cotidiana de las instituciones pblicas. Por tanto, para hacer realidad el fortalecimiento y modernizacin del Estado y lograr niveles superiores de eficiencia y eficacia de la gestin pblica, es un requisito esencial fortalecer el sistema presupuestario pblico. Pero, que entendemos por fortalecimiento del presupuesto pblico? No es suficiente presentar el Proyecto de Ley de Presupuesto y la Cuenta de Inversin en forma y fecha al Congreso Nacional. No es suficiente aplicar clasificadores presupuestarios tcnicamente bien estructurados y comprehensivos de las transacciones econmico-financieras. No es suficiente desagregar los presupuestos institucionales por categoras programticas e incluir indicadores no verificables. Para fortalecer el sistema presupuestario es necesario que el presupuesto, en todas sus etapas, sea un efectivo instrumento para la definicin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas y no un mero mecanismo formal y ritual para el cumplimiento de normas legales. Es necesario que se aplique en forma integral el concepto de centralizacin normativa en la fijacin de normas y polticas y de descentralizacin operativa en su administracin. El objetivo de este documento es el de presentar algunas propuestas referidas a la necesidad de fortalecer metodolgicamente las etapas del proceso presupuestario (formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin) a efectos de que sea posible que cumpla con el importante rol arriba mencionado. En la primera parte se hace una breve referencia a la evolucin de las tcnicas presupuestarias utilizadas en los ltimos aos en el pas, as como las caractersticas bsicas con que se han venido llevando a cabo las diversas etapas del proceso presupuestario. En la segunda parte se efectan algunas reflexiones sobre el nuevo paradigma de funcionamiento de una administracin pblica orientada a la gestin y rendicin de cuentas por resultados y los requisitos que la misma le plantea al sistema presupuestario. En la tercera y ltima parte, y tomando en consideracin el rol que debe cumplir el presupuesto en el marco de un Estado con polticas activas y el nuevo modo de funcionamiento previsto en su administracin, se presentan propuestas concretas

sobre el uso de tcnicas presupuestarias y mejoras o modificaciones a introducirse en cada una de las etapas del proceso presupuestario. B. Evolucin de las tcnicas presupuestarias Las tcnicas presupuestarias utilizadas en nuestro pas han seguido de cerca los procesos similares que se han encarado en los pases latinoamericanos. Hasta los aos 60 se utiliz la tcnica denominada tradicional en la que el presupuesto era un listado de gastos asignados a las instituciones, clasificados por su naturaleza u objeto. A partir de dicha dcada se comienzan a utilizar las clasificaciones funcional y econmica que, sin alejarse de la sola consideracin de las variables financieras permitan efectuar anlisis agregados sobre las reas de asignacin de gastos y de impacto econmico de los mismos, respectivamente. A mediados de los aos 60, y como una herramienta del sistema de planificacin se inicia la instrumentacin de la tcnica del presupuesto por programas que plantea una profunda transformacin del sistema presupuestario. Como ya es suficientemente conocido, el uso de esta tcnica implicaba pasar de un presupuesto donde se reflejaba lo que el Estado gastaba, a un presupuesto que debera expresar que es lo que el Estado hace con los recursos asignados. La debilidad inicial y posterior eliminacin del sistema nacional de planificacin, as como la falta de una visin integral que relacione la reforma presupuestaria con la reforma de los sistemas administrativos vinculados (recursos humanos, compras y contrataciones, crdito pblico, tesorera y contabilidad), llev a que la utilizacin de la nueva tcnica no lograra cumplir con los objetivos planteados. Se sigui, bsicamente, asignando recursos en el presupuesto, con base en la ejecucin de aos anteriores y en los requerimientos adicionales planteados por los organismos. De ah surgi la concepcin incrementalista del presupuesto para los organismos que consideraban que todo incremento o nueva produccin de bienes o servicios implicaba necesariamente incrementos de gastos. Por otro lado, la falta de una clara explicitacin de prioridades para la asignacin de recursos, la debilidad de la informacin econmico-financiera de la ejecucin presupuestaria y la falta de vinculacin entre la programacin presupuestaria y la programacin de recursos reales (humanos y materiales), determin que la Secretara de Hacienda tuviera que efectuar, en muchos casos, recortes generales, tipo horizontal, por tipo de gasto, para cumplir con las metas de resultado presupuestario previstas. A partir de la aprobacin en 1992 de la Ley 24156 Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional por el Congreso Nacional, se inici el proceso de reforma de la administracin financiera, bajo una visin intersistmica e

integral del funcionamiento de los sistemas de presupuesto, crdito pblico, tesorera y contabilidad. En este caso se lograron sustanciales avances en la interrelacin de los sistemas mencionados, con especial nfasis en el desarrollo e instrumentacin de sistemas de informacin econmico-financiera. En materia presupuestaria se revisaron las clasificaciones presupuestarias tradicionales y se reinstal la tcnica del presupuesto por programas en forma progresiva, mejorndose la determinacin de las categoras programticas y la definicin de indicadores de produccin1. A pesar de los logros obtenidos, la falta de un sistema de planificacin y la continuacin del modelo administrativo tradicional de control en el uso de los medios, descuidando la programacin y rendicin de cuentas por resultados, llev a que los avances en materia de programacin, administracin y evaluacin presupuestaria no alcanzaran los objetivos previstos inicialmente. Por otro lado, la introduccin, a partir de la reforma constitucional de 1994, de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, con facultades, entre otras, para ejercer la administracin general el pas, enviar al Congreso Nacional el proyecto de Ley de Presupuesto y hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de Presupuesto nacional ha originado, en algunos casos, superposiciones de funciones con las tradicionales de la Secretara de Hacienda (tema sobre el cual se efectan algunas propuestas en este documento). Por ltimo, la Ley 25.152 Administracin Federal de Recursos Pblicos de septiembre de 1999 establece en su artculo 5 inciso c) la figura de los acuerdos-programas, lo que representa la base legal para el cambio de modelo tradicional de administracin de medios por la gestin orientada a resultados. La instrumentacin de este marco legal, los desarrollos conceptuales y ciertas experiencias pilotos que se estn realizando en los ltimos aos en materia de planificacin estratgica, de las cartas compromisos con el ciudadano y de los acuerdos programas, liderados por la actual Subsecretara de la Gestin Pblica de la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa y Produccin, requerirn necesariamente un sustancial fortalecimiento del sistema presupuestario a travs de una profunda revisin de las tradicionales tcnicas y mtodos utilizados en las etapas del proceso presupuestario.

Una evaluacin de ello puede ver en Makn Marcos La Reforma del Sistema Presupuestario Revista 29 ASAP abril de 1997

C. Gestin por resultados y su incidencia en el sistema presupuestario2 En los ltimos aos en diversos pases latinoamericanos se est definiendo e instrumentando un nuevo modo de administracin que implica pasar de la administracin tradicional orientada al cumplimiento formal en el uso de los medios a una administracin donde se priorice la definicin y control de los resultados a obtener como consecuencia de la gestin pblica. En forma esquemtica, podemos sealar que la gestin y rendicin de cuentas por resultados es un nuevo modelo de gerencia pblica que tiene las siguientes caractersticas bsicas: Las decisiones cotidianas que se adopten en las instituciones pblicas deben orientarse a lograr una estrecha relacin entre resultados a obtenerse, los bienes y servicios a producirse y los recursos reales y financieros a utilizarse. Dichas decisiones deben ser adoptadas y estar basadas en un sistema de planificacin. La toma de decisiones debe llevarse a cabo en forma descentralizada, en el marco de las polticas definidas e implica flexibilizar el uso de los recursos, sobre la base de la asignacin de responsabilidades por la obtencin de resultados. Su proceso de implantacin conlleva los siguientes cambios: Desarrollo de procesos sistemticos de planificacin estratgica en las instituciones pblicas3. Cambios metodolgicos sustanciales en el proceso de formulacin del presupuesto, que permita una vinculacin efectiva entre los objetivos y polticas contemplados en la planificacin estratgica, los resultados a alcanzar, los productos a producirse en las instituciones pblicas y los recursos reales y financieros que requieren, de modo de transformar el presupuesto en una verdadera herramienta de programacin y gestin. Optimizacin de los procesos administrativos que posibilite al gerente pblico, gestionar de la manera ms adecuada el personal, manejar de manera apropiada las compras y contrataciones, as como disponer de informacin de la utilizacin efectiva de recursos reales y financieros en tiempo real. Esto implica una profunda redefinicin del rol y de las atribuciones del responsable de la unidad ejecutora, as como su interrelacin con la alta direccin y las reas administrativas.
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Makn Marcos, La gestin orientada a resultados, el presupuesto y los sistemas administrativos de apoyo . manuscrito junio de 2005 3 Para un anlisis exhaustivo de la nueva visin de la planificacin estratgica ver: Matus Carlos, Poltica, Planificacin y Gobierno septiembre de 1997

Implantacin de sistemas efectivos de monitoreo de gestin, rendicin de cuentas y evaluacin que permitan el seguimiento de resultados y procesos a travs del desarrollo de indicadores que posibiliten medir el impacto de la gestin pblica e identificar los desvos y sus causas para introducir medidas correctivas en el momento oportuno.

La instrumentacin de la gestin orientada a resultados no slo conlleva la introduccin de la programacin presupuestaria por resultados y su consiguiente rendicin de cuentas en el marco de una planificacin estratgica, sino tambin la incorporacin de regmenes de incentivos y sanciones a los funcionarios y empleados pblicos en funcin de resultados. A su vez, en el mbito de la administracin financiera es necesario eficientizar y simplificar la gestin administrativa modificando los criterios tradicionales con que se ha venido instrumentando dicha reforma, donde se fijan procedimientos comunes para todos los organismos en materia de administracin de recursos reales. Para instrumentar el nuevo modelo administrativo es necesario contar con procedimientos diferenciados de administracin de recursos para los casos de los organismos que se incorporen a la programacin y rendicin de cuentas por resultados; esto implica lograr una mayor flexibilidad en la administracin de medios para aquellos organismos que cumplan con las polticas, objetivos y resultados a los que se han comprometido. Por tanto este nuevo modelo, en lo que se refiere estrictamente al sistema presupuestario, recoge las ideas originales de la tcnica del presupuesto por programas (vincular la prestacin de servicios con los respectivos insumos que se requieren), de la reforma de la administracin financiera (relacionar el proceso de administracin de los recursos reales con los sistemas de registro e informacin y posibilitar que stos ltimos midan en forma sistemtica y fidedigna la gestin econmico-financiera pblica) y de una nueva visin de planificacin estratgica pblica con caractersticas totalmente diferenciadas de la planificacin normativa de los aos 60. D. Propuestas para mejorar el sistema presupuestario pblico En este captulo se presentan una serie de propuestas referidas al uso de tcnicas presupuestarias y a las necesarias revisiones que deberan encararse en la ejecucin de las diversas etapas del proceso presupuestario, tomando como parmetro para todo ello la introduccin progresiva en nuestra administracin de la gestin orientada a resultados, mencionada en el captulo anterior. No se pretende agotar toda la temtica en esta materia, sino brindar aportes para un anlisis ms detallado de las medidas necesarias para revitalizar y fortalecer el sistema presupuestario pblico.

1. En materia de tcnicas presupuestarias En un modelo de gestin orientada a resultados, no existe una nica tcnica presupuestaria que satisfaga los requerimientos del mismo. Es aconsejable emplear un conjunto de tcnicas a efectos de lograr la utilizacin al mximo de sus potencialidades. Bsicamente las tcnicas ms idneas son las que, en forma sucinta se describen a continuacin. El presupuesto plurianual, debe ser concebido como un instrumento de la planificacin estratgica de las instituciones pblicas y no slo como un conjunto de proyecciones financieras, que expresan el programa financiero para el mediano plazo. Dicho presupuesto es una herramienta que posibilita vincular la produccin pblica incluida en el presupuesto anual con los resultados sectoriales, regionales e institucionales a obtenerse en el mediano y largo plazos y con el programa macroeconmico de mediano plazo. El presupuesto base cero algunos de cuyos elementos metodolgicos estn recogidos en el presupuesto preliminar que est utilizando el gobierno nacional4 brinda slidos elementos de juicio para la determinacin de prioridades en el proceso de definicin de las polticas presupuestarias, tomando en consideracin las capacidades operativas de las instituciones pblicas para instrumentarlas. Para ello plantea distintos niveles de esfuerzo, que se corresponden con diferentes de niveles de produccin de bienes y servicios y de los respectivos recursos reales y financieros que se requieran. Por tanto es una herramienta idnea para compatibilizar en el proceso de fijacin de la poltica presupuestaria, los niveles de financiamiento disponibles con las prioridades y requerimientos de gastos de las instituciones, sin necesidad de recurrir a los tradicionales y a veces irracionales recortes horizontales de gastos. El presupuesto por programas posibilita expresar la red de produccin de las instituciones pblicas y, por tanto, asignar y evaluar la utilizacin de recursos a centros de gestin productiva tomando en consideracin dicha produccin. Para ello permite distinguir los productos terminales que llevan a cabo las instituciones para cumplir con los requerimientos planteados en las polticas, de los productos intermedios que hacen a su gestin interna. Por tanto, hace posible la adopcin de decisiones por parte de los niveles polticos y gerenciales orientadas a optimizar las relaciones insumo-producto, tanto en trminos de eficiencia como de eficacia de la gestin pblica. Por ltimo, la matriz de estructura lgica - utilizada bsicamente para proyectos financiados por organismos internacionales complementa a la tcnica del
Para detalles de esta tcnica ver. Secretara de Hacienda de la Nacin Sistema Presupuestario Pblico en Argentina Ttulo II Mayo 2005
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presupuesto por programas en para la programacin institucional a nivel micro, ya que permite visualizar claramente la relacin fines, objetivos, resultados, productos y actividades, presentando en cada caso indicadores y medios de verificacin de su cumplimiento. En sntesis, para que el presupuesto pblico se transforme en una herramienta til en un modelo de gestin orientada a resultados es necesario que se instrumenten, de manera compatibilizada, las cuatro tcnicas mencionadas. 2. En materia del proceso presupuestario En este punto se presentan en forma sinttica propuestas concretas sobre modificaciones de las caractersticas, metodologas y procedimientos para la realizacin de las etapas del proceso presupuestario. Con base en ello se proponen modificaciones en los roles de los principales actores participantes en cada una de ellas. En este ltimo aspecto se enfatiza en el papel que debe desempear el Congreso Nacional como responsable final de la aprobacin de las polticas presupuestarias y de la evaluacin de su cumplimiento. En todos los casos las propuestas estn sustentadas en la necesidad de la aplicacin rigurosa de los conceptos de centralizacin normativa en la fijacin de las polticas y de descentralizacin operativa en su ejecucin. a) Formulacin En materia de formulacin presupuestaria es necesario que la misma se sustente en la definicin de polticas de mediano y largo plazos lo que implica rescatar el uso de la planificacin, como herramienta de gobierno, pero bajo la nueva concepcin de carcter estratgico, mencionada anteriormente.5 Esto implica priorizar la asignacin de recursos en funcin de los bienes y servicios a producirse, tomando en cuenta la demanda de la sociedad y descontinuar con la metodologa actual de programar con base en la oferta de bienes y servicios, de acuerdo a la capacidad instalada que tienen las instituciones pblicas. La fijacin de la poltica presupuestaria primer paso de la formulacin presupuestaria - debera enmarcarse en las polticas de mediano plazo contenidas en el presupuesto plurianual. La definicin de la poltica presupuestaria debe ser el resultado de la compatibilizacin de las prioridades definidas por la Jefatura de Gabinete de Ministros con las posibilidades de financiamiento establecidas por la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa y con las prioridades y capacidad operativa de las instituciones planteadas en los presupuestos preliminares que las mismas elaboren. Esta ltima

Acua Marcelo El plan de gobierno, el planeamiento estratgico para la administracin pblica y su vinculacin con la formulacin del presupuesto. manuscrito Programa del Banco Mundial de Fortalecimiento de la Administracin Financiera Marzo 2005

herramienta debera ser de uso obligatorio por las instituciones ya que es esencial para que el proceso de negociaciones presupuestarias se sustente en la definicin y acuerdo en materia de prioridades y no, como tradicionalmente se ha hecho, tomando en forma casi exclusiva, los niveles de gastos de aos anteriores. En este punto cabe sealar la necesidad de definir claramente los roles que han de tener la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa, a efectos de evitar las superposiciones de funciones que a veces se producen. La Jefatura de Gabinete de Ministros debera ser responsable de fijar y compatibilizar prioridades globales e institucionales, mientras que los niveles de financiamiento disponibles, la incidencia financiera de polticas definidas en aos anteriores y la definicin de los aspectos tcnicos y metodolgicos para la elaboracin de los anteproyectos de presupuesto de las instituciones debera ser de responsabilidad de la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa. El resultado de todo este proceso de negociaciones es el establecimiento de los niveles de gastos y prioridades en el cumplimiento de polticas que debera orientar la elaboracin de los anteproyectos de presupuestos institucionales. La elaboracin de los anteproyectos de presupuesto segundo paso de la formulacin presupuestaria -debera tener una primera fase centralizada de definicin de una mayor precisin de las prioridades definidas y su distribucin a nivel de los programas y proyectos institucionales. Para instrumentar este procedimiento sera conveniente la constitucin de un Comit de Presupuesto presidido por la mxima autoridad de la respectiva institucin e integrado por los responsables de los principales programas de la institucin, con el apoyo tcnico de las unidades de presupuesto y administracin. Una vez definida la poltica presupuestaria institucional, la programacin presupuestaria debera llevarse a cabo en forma descentralizada en el mbito de cada unidad ejecutora. La unidad institucional de presupuesto debe, en este caso, cumplir las funciones de apoyo tcnico a la respectiva unidad ejecutora y en ningn caso debe tener a su cargo la formulacin de los anteproyectos de presupuesto de los programas institucionales, como en muchos casos ello ha sucedido. Su responsabilidad es preparar el anteproyecto de presupuesto de la institucin, verificando el grado de cumplimiento de las polticas definidas por el Comit de Presupuesto arriba mencionado. Por ltimo, en la tercera fase de esta etapa la formulacin del proyecto de Ley de Presupuesto los ajustes que se realicen a efectos de compatibilizar la poltica presupuestaria previamente definida con la que surge de los anteproyectos de presupuesto elaborados por las instituciones, deben realizarse con base en prioridades y no en recortes arbitrarios y generalizados. Esto requiere un nuevo y

definitivo proceso de negociaciones entre la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Secretara de Hacienda con las mximas autoridades de las instituciones. b) Aprobacin En la etapa de aprobacin es necesario revitalizar el rol del Congreso, a efectos de que cumpla con las responsabilidades que le asigna la Constitucin Nacional y la Ley 24.156 Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional. Dicho fortalecimiento se puede encarar a travs de tres vas complementarias no excluyentes entre s. En primer lugar, es conveniente la creacin (como ya existe en otros pases) de una Comisin Mixta de Presupuesto de ambas Cmaras, en forma similar a la actual Comisin Mixta Revisora de Cuentas que trata la Cuenta de Inversin. Dicha Comisin Mixta reemplazara a las actuales comisiones de Presupuesto y Hacienda de las Cmaras de Diputados y Senado, lo que permitira agilizar y hacer ms eficiente el proceso de anlisis y aprobacin del proyecto de Ley de Presupuesto. En segundo lugar, y a efectos de apoyar a la Comisin Mixta antes citada, es necesario, en una primera etapa, fortalecerla tcnicamente a travs de la incorporacin a la planta permanente del Congreso Nacional de un reducido nmero de personal tcnico altamente especializado, seleccionado por concurso pblico de antecedentes. Dicho personal debera tener capacidad para efectuar anlisis de las proyecciones y ejecucin de los ingresos y gastos pblicos e inclusive contar con capacidad para elaborar proyecciones propias. Asimismo, debera disponer de conocimientos en las reas estratgicas del sector pblico, como son los sectores sociales, de infraestructura, econmicos y seguridad y defensa, entre otros. En una segunda etapa sera aconsejable la creacin de una oficina tcnica de presupuesto en el Congreso - para lo cual existen antecedentes de proyectos elaborados tanto a nivel del propio Poder Legislativo, como de ONGs - que actuara como unidad de anlisis y asesoramiento de los legisladores en general y de la Comisin Mixta, en particular. En tercer lugar, es necesario que en la Ley de Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional se reincorporen aquellos organismos y gastos que anteriormente formaran parte de l (caso AFIP, Instituto del Cine y determinados fondos fiduciarios), a efectos de que la aprobacin de dicha Ley por parte del Congreso Nacional cubra el universo de la Administracin Pblica Nacional, tal como lo era tradicionalmente. Esto requerir modificaciones en el marco legal vigente que, en los ltimos aos, se orient a excluir organismos y gastos de la Ley de Presupuesto de la Administracin Nacional, con el aparente criterio de lograr una mayor eficiencia y eficacia en su gestin.

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c) Ejecucin En la ejecucin presupuestaria es donde se producen las mayores trabas en el funcionamiento de las instituciones, lo que ha llevado al dictado de leyes que posibilitaron que se excluyan algunas de ellas del proceso presupuestario, tal como se seal ms arriba. Esto se debi, bsicamente, a la excesiva centralizacin existente de procedimientos para la utilizacin de los recursos humanos, materiales y financieros, que impiden a los organismos lograr una administracin eficiente y eficaz. Esta centralizacin va de la mano con el modelo vigente de administracin centrada en el control de medios. En el marco de un nuevo modo de administracin que privilegie el cumplimiento de resultados o fines, sin desmedro de los necesarios controles en el uso de los recursos reales y financieros, es necesario llevar a cabo un proceso de descentralizacin de procedimientos administrativos en la etapa de ejecucin. Esto implica lo siguiente: Simplificar y agilizar el proceso de aprobacin de las modificaciones presupuestarias que, de acuerdo al ordenamiento legal vigente es atribucin del Congreso Nacional. Para ello sera conveniente que, de crearse la Comisin Mixta de Presupuesto antes mencionada, se le asigne a la misma las facultades de aprobacin de dichas modificaciones, lo que significa que no tendran tratamiento en plenario de cada Cmara. Descentralizar hacia los organismos la aprobacin de determinadas modificaciones presupuestarias de responsabilidad del Poder Ejecutivo actualmente altamente concentrada en el Jefe de Gabinete de Ministros quedando en manos de dicho Jefatura aquellas que implican cambios en las polticas. Simplificar y hacer ms gil el rgimen de programacin de la ejecucin, eliminando la cuota de gastos devengados, causa en muchos casos de deuda flotante no registrada y concentrar los esfuerzos de los rganos rectores en la fijacin de cuotas de compromisos y pagos. Descentralizar, en el marco de la Cuenta nica del Tesoro, las decisiones de pagos y dictar normas que impidan la apropiacin permanente de los recursos propios de los organismos por parte del Tesoro Nacional. Simplificar y descentralizar los procesos de contratacin de personal, bienes y servicios, con base en normas claras y precisas definidas

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centralizadamente, pero atendiendo a las particularidades de las diversas instituciones pblicas. Encarar una profunda modificacin de los procedimientos administrativos, a efectos de lograr que la gestin en materia de los sistemas de compras, recursos humanos y administracin de bienes se interrelacione y sirva de sustento para los registros contables de las transacciones econmico-financieras. d) Evaluacin En materia de evaluacin, es largo el camino a recorrer, ya que es poco lo que se ha hecho hasta ahora. Para ello se proponen los siguientes cursos de accin. Profundizar el desarrollo de metodologas para la definicin de indicadores de produccin de bienes y servicios y, simultneamente desarrollar indicadores de impacto que permitan vincular la produccin pblica con los resultados de su gestin y, a su vez, dicha produccin con los recursos reales y financieros utilizados. Los informes producidos por las instituciones y revisados y evaluados por la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Secretara de Hacienda deberan ser puestos a consideracin del Congreso Nacional y de la sociedad en forma sistemtica y oportuna, con la mayor sencillez y claridad posible. La disposicin contenida en el artculo 5 de la Ley 24629, de presentacin por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional, no debe ser un mero formalismo, sino que debe permitir a ste ltimo seguir de cerca la marcha de la ejecucin presupuestaria y a la vez, contar con elementos de juicio para mejorar los anlisis a realizarse tanto en el tratamiento de la Ley anual de Presupuesto como en el de la Cuenta de Inversin. Con relacin a la Cuenta de Inversin es necesario que el Congreso Nacional, a travs de la Comisin Mixta Permanente Revisora de Cuentas, se pronuncie sobre las mismas (la ltima Cuenta de Inversin aprobada corresponde al ejercicio 1993), de manera de juzgar y emitir oportunamente su opinin sobre la gestin del Poder Ejecutivo. Debera cumplirse con lo previsto en el artculo 7 de la Ley 25152 que establece que, una vez presentada la Cuenta de Inversin, el Jefe de Gabinete de Ministros y el Ministro de Economa, deben presentar al Congreso Nacional un informe sobre evaluacin de la gestin

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correspondiente al ejercicio al que se refiere la cuenta de inversin y al ejercicio en curso. En sntesis, el marco legal vigente brinda la cobertura normativa mnima para llevar a cabo la etapa de evaluacin de la ejecucin presupuestaria, por lo que no se requieren nuevas normas legales. E. Reflexin final El Gobierno Nacional cuenta con el marco legal y los desarrollos metodolgicos adecuados para transformar el modo tradicional de funcionamiento de nuestra administracin pblica. Pero para que dicha transformacin sea efectiva y, a la vez sea viable, es necesario encarar un profundo fortalecimiento del sistema presupuestario, que posibilite que los procesos de programacin, administracin y evaluacin de los recursos reales y financieros se realicen tomando en consideracin los bienes y servicios a producirse para obtener los resultados establecidos en las polticas de desarrollo econmico y social. Esto, a su vez, debe estar compatibilizado con la programacin macroeconmica de mediano y largo plazos y la capacidad de financiamiento existente en el pas. Por ltimo, y tomando en consideracin la actual distribucin de funciones y roles entre los niveles de gobierno, es necesario que la reinstalacin de la reforma presupuestaria a nivel nacional sea acompaada por reformas similares en los gobiernos provinciales y municipales.

* Contador Pblico, UBA. Profesor en diversos cursos a funcionarios pblicos argentinos en materia de Planeamiento, Administracin Financiera y Presupuesto. Docente del Posgrado en Administracin Financiera Pblica, UBA y diversas universidades nacionales y extranjeras. Presidente de la Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin Financiera Pblica, ASAP. Miembro del Consejo Consultivo de la Asociacin Internacional de Presupuesto Pblico, ASIP

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