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Manual Contratacion Publica de Ejecucion Obras PDF
Manual Contratacion Publica de Ejecucion Obras PDF
Dr. Ricardo Salazar Chvez Presidente del CONSUCODE Responsable de Edicin: Dra. Ana Teresa Revilla Vergara Jefa del Proyecto Transparencia en las Adquisiciones Estatales Asistentes de Edicin: Lic. Beatriz Aurora Alcal Espinosa Dr. Marco Aurelio Montoya Lazarte Redaccin: Ing. Carlos Lpez Avils
LA REALIZACIN DE ESTE MATERIAL FUE POSIBLE GRACIAS AL APOYO BRINDADO POR USAID/PER. Las opiniones expresadas en este documento pertenecen a sus autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de USAID.
CONTENIDO INTRODUCCIN PRIMERA PARTE ASPECTOS GENERALES 1.- ASPECTOS GENERALES DE LA CONTRATACIN PUBLICA 1.1 El contrato del Estado 1.2 La contratacin del Estado 1.3 La contratacin del Estado en la Constitucin 1.4 Alcances de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado 1.5 Especialidad de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado 1.6 mbito de aplicacin 1.7 Los actores del proceso 1.8 Los Registros 1.9 El Expediente de Contratacin 1.10 Los Principios 1.11 El Plan Anual de Adquisiciones 2.- LOS PROCESOS DE SELECCIN 2.1 Clasificacin de los procesos 2.2 Aspectos procesales 2.3 Procesos de seleccin desierto 2.4 Medios electrnicos de comunicacin 2.5 Nulidad de oficio 2.6 Exoneracin del Proceso de Seleccin 3.- LAS BASES 3.1 Definicin 3.2 Condiciones mnimas 8 11 11 11 11 12 13 13 14 17 35 39 41 47 52 52 59 64 67 68 69 84 84 84
3.3 Las Bases deben contener las caractersticas de los bienes, servicios y obras 3.4 EL Sistema Nacional de Inversin Pblica 3.5 Precisiones y restricciones de las especificaciones tcnicas 3.6 Reglamentos Tcnicos, Normas Tcnicas, Metrolgicas y/o Sanitarias Nacionales 3.7 Moneda 3.8 Frmulas de reajuste 3.9 Sistemas de contratacin 3.10 Modalidades de ejecucin contractual 3.11 Aprobacin de las bases 4.- LAS ETAPAS DEL PROCESO 4.1 Convocatoria 4.2 Registro de participantes 4.3 Formulacin y absolucin de consultas 4.4 Formulacin y absolucin de observaciones 4.5 Integracin de bases 4.6 Presentacin de propuestas 4.7 Evaluacin de propuestas 4.8 Propuestas en consorcio 4.9 La Buena Pro 4.10 Cancelacin del Proceso 4.11 Proceso de seleccin desierto 5.- EL CONTRATO 5.1 Clusulas obligatorias 5.2 Suscripcin del contrato 5.3 Cmputo del plazo de duracin del contrato y prrrogas 5.4 Subcontratacin 5.5 Las Garantas 5.6Requisitos especiales 5.7Adelantos y pagos
85 89 93 93 93 94 95 97 98 99 99 102 102 106 107 108 110 144 146 147 148 151 151 152 152 153 154 156 157
5.8 Adicionales, reducciones y ampliaciones 5.9 Culminacin de la ejecucin contractual 5.10 Incumplimiento del contrato y penalidades 5.11 Resolucin del contrato SEGUNDA PARTE: ASPECTOS ESPECIFICOS PARA LA EJECUCIN DE OBRAS 6.- EJECUCIN CONTRACTUAL DE OBRAS 6.1 Proceso de seleccin y determinacin del proceso de seleccin 6.2 Firma de contrato 6.3 El residente de obra 6.4 De la inspeccin o supervisin de la obra 6.5 Cuaderno de obra 6.6 Entrega de terreno 6.7 Aspectos relacionados con el control del plazo de ejecucin 6.8 Aspectos relacionados con el control econmico 6.9 Aspectos relacionados con la entrega de la obra 6.10 Resolucin del contrato de ejecucin de obra 7.- OBRAS POR ADMINISTRACIN DIRECTA 7.1 Normatividad aplicable 7.2 Condiciones para su ejecucin 7.3 El expediente tcnico 7.4 Recursos para su ejecucin 7.5 La direccin de la obra por administracin directa 7.6 La inspeccin o supervisin de las obras por administracin directa 7.7 Los procesos de control 7.8 El cierre de obra 7.9 La liquidacin tcnica y financiera 8.- NORMAS PERTENENCIENTES A OTROS MODELOS DE CONTRATACIN 8.1 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento BIRF
160 163 166 167 170 170 170 171 171 173 176 177 178 189 204 206 210 210 213 213 214 214 214 215 216 217 218 218
8.2 Japan Bank for International Cooperation JBIC 8.3 Banco Interamericano de Desarrollo BID 8.4 Oficina de Servicios Para Proyectos de las Naciones Unidas UNOPS 8.5 Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos USAID ANEXOS Modelo de Bases Administrativas para los Procesos de Seleccin de Ejecucin Modelos de Actas y Resoluciones Casos Prcticos Bibliografa Normas legales aplicables Seleccin de Pronunciamientos de la GTN en el tema de obras Seleccin de Resoluciones del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado en el tema de obras
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CONSUCODE - MANUAL DE CONTRATACIN PBLICA DE EJECUCIN DE OBRAS versin preliminar PRESENTACIN Los constantes cambios sociales y polticos en el mundo, a finales del siglo XX, nos permitieron apreciar la apertura de los mercados mundiales que, acompaados paralelamente, de la aparicin de los grandes avances tecnolgicos, dieron el inicio al mundo globalizado de hoy. La globalizacin del conocimiento y el intercambio de informacin a grandes distancias, revolucion el mercado y las diversas formas de comunicacin. Hoy en da, podemos comunicarnos con cualquier persona, desde cualquier lugar del mundo, en tiempo real. Las Normas Legales no escaparon a estos cambios de la modernidad. Y as es como, el orden jurdico de hoy, va adaptndose al ritmo de los nuevos retos que el mundo requiere. Entendiendo que, las normas legales, no son elementos estticos sino que van en constante modificacin, conforme a las nuevas reglas que la sociedad exige. La Contratacin Pblica en el Per no ha sido ajena a este proceso, surgiendo nuevas reglas para las contrataciones estatales, las que suponen un reto, para facilitar el uso adecuado de los recursos pblicos y la mayor transparencia en las operaciones contractuales. En un escenario cambiante es necesario crear herramientas afines a nuestras metas democrticas de transparencia y eficacia. Es por ello que, el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE), gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y en el marco del Proyecto Transparencia en las Adquisiciones Estatales, ha elaborado el Manual de Contratacin Pblica de Ejecucin de Obras, en el cual encontrar un marco normativo orgnicamente sistematizado que esperamos le permita contar con una informacin permanente y actualizada. Su formato, con hojas intercambiables, lo convierte en un instrumento til y simplificado, elaborado con la intencin que el lector pueda actualizarlo. Consideramos que el Manual de Contratacin Pblica de Ejecucin de Obras va a ser de mucha utilidad para los funcionarios del estado, y responde al deseo de expandir y descentralizar el conocimiento, consolidando un gobierno ms participativo, transparente, eficaz y sin corrupcin. Ricardo Salazar Chvez Presidente
INTRODUCCIN
El presente Manual forma parte de un conjunto de seis manuales: (i) Compendio de Normas de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, (ii) Manual de Menor Cuanta, (iii) Manual de Contratacin Pblica de Adquisicin de Bienes y Suministros, (iv) Manual de Contratacin Pblica de Servicios en General y Servicios de Consultora, (v) Manual de Contratacin Pblica de Ejecucin de Obras (vi) Manual de Solucin de Controversias. Los Manuales sobre Contratacin Pblica de Adquisicin de Bienes y Suministros, de Contratacin Pblica de Servicios en General y Servicios de Consultora, y de Contratacin Pblica de Ejecucin de Obras se encuentran dividido en dos partes, siendo la primera de ellas comn a todos y la segunda propia de cada una de los Manuales. Los cinco primeros captulos constituyen la primera parte comn a los tres manuales y son: 1 o El primer captulo que trata sobre aspectos generales, en la que se define el concepto y los alcances de la contratacin pblica, se precisa el mbito de aplicacin de la legislacin actual, se explican los principios en los que se inspira y se expone en detalle las caractersticas y objetivos del Plan Anual de Adquisiciones, del Registro Nacional de Proveedores, de los Registros que cada Entidad administra y del Comit Especial, que es el rgano encargado de convocar y llevar adelante los procesos de seleccin. o El segundo captulo se ocupa de los procesos de seleccin describiendo las licitaciones, los concursos, las adjudicaciones directas y las adjudicaciones de menor cuanta y todos los detalles propios de los procesos de seleccin, incluido el siempre complicado asunto de las exoneraciones, las situaciones de desabastecimiento inminente y de emergencia as como el tema del valor referencial o presupuesto base que en la mayora de Entidades hasta ahora no se calcula de manera correcta. o El tercer captulo repasa la forma de elaborar las Bases de los procesos, sus condiciones mnimas y caractersticas al tiempo de definir los sistemas y modalidades de contratacin. Entre los primeros se encuentran, como se sabe, la suma alzada y el de precios unitarios, tarifas o porcentajes. En la prctica Entidades y proveedores se hacen mltiples confusiones y no captan que en uno objeto, plazo y monto son fijos y en el otro son referenciales. Las modalidades, por su parte, han quedado reducidas a seis. Tres en razn de la procedencia del financiamiento, que puede ser de la Entidad, del contratista o de un tercero,
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La redaccin de la parte comn a los tres manuales es de la siguiente manera: Los doctores Julio Augusto Fernndez Cartagena y Braulio Ivn Rosillo Larios han redactado el primer y segundo captulo; el doctor Luis Ricardo Gandolfo Corts redact los captulos cuarto y quinto; y, el ingeniero Car-
y tres por su alcance: llave en mano, administracin controlada y concurso oferta. o El cuarto captulo analiza las etapas del proceso desde la convocatoria hasta el otorgamiento de la buena pro o, en su caso, de la declaratoria de desierto o de su cancelacin, pasando por la inscripcin de participacin, la presentacin y absolucin de consultas, la formulacin y absolucin de observaciones, instancias ambas que tienen sus caractersticas muy especiales y que deben ser ampliamente conocidas por funcionarios y postores, la fundamental integracin de Bases, la presentacin y entrega de propuestas y su evaluacin, etapas estas ltimas, como se sabe, de vital importancia para el resultado del proceso. o El quinto captulo define el contrato, las partes que lo integran y sus clusulas obligatorias. Explica las caractersticas del momento en que se suscribe, la forma como se hace el cmputo de sus plazos, las garantas que debe comprender, las responsabilidades que acarrea, el sistema de adelantos y las formas de pago, la institucin de los adicionales, las reducciones y las ampliaciones, los incumplimientos y penalidades y las diversas maneras en las que culmina y se liquida el contrato, bien sea a satisfaccin de la Entidad, con la consiguiente entrega del respectivo certificado de prestacin, o por resolucin. La segunda parte de cada uno de los Manuales trata de manera respectiva la adquisicin de bienes y suministros, la contratacin de servicios en general y servicios de consultora, la ejecucin de obras y, finalmente, la temtica de la solucin de controversias, tanto durante el proceso el seleccin como aquella que se presenta durante la ejecucin de los contratos que suscribe el Estado.
los Antonio Lpez Avils se encarg de la redaccin del tercer captulo y del numeral 4.7 del cuarto captulo.
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CAPITULO 1. ASPECTOS GENERALES DE LA CONTRATACIN DEL ESTADO 1.1. El Contrato Del Estado El Estado est conformado por un conjunto de Entidades, cada una de las cuales desarrolla determinada actividad para cumplir las funciones que por ley le han sido asignadas. En el curso de esa actividad, las Entidades del Estado necesitan vincularse con los particulares para que las provean de los bienes y servicios que no pueden abastecerse por s mismas. Para dar forma jurdica a esos vnculos es que se hace uso de la figura del contrato. El contrato es el acuerdo de dos o ms partes para crear, regular, modificar o extinguir una relacin jurdica patrimonial2. Cuando una de las partes que interviene en un contrato es una Entidad del Estado, decimos que estamos frente a un contrato del Estado En efecto, mediante el contrato, las Entidades del Estado establecen relaciones de colaboracin e intercambio con los particulares para obtener los bienes y servicios que requieren para cumplir sus funciones3. El contrato tiene entonces un papel fundamentalmente instrumental, no es un fin en s mismo, sirve ms bien para alcanzar el objetivo trazado por la Entidad. 1.2. La Contratacin Del Estado En el apartado anterior hemos esbozado una idea general del concepto contrato del Estado, en el que indicamos que a fin de cuentas, es aquel acto en el que una de las partes es una Entidad del Estado. Con el trmino contratacin del Estado", en cambio, la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado4 (en adelante LCAE) quiere aludir al proceso seguido por las Entidades del Estado para suscribir un contrato. Ello incluye toda la serie de pasos, mecanismos y procedimientos necesarios para la celebracin de un contrato. As, mientras el contrato se refiere al acuerdo de voluntades, al acto jurdico; la contratacin hace referenDefinicin proveniente del artculo 1351 del Cdigo Civil Al respecto Garca de Enterra y Fernndez sostienen que en los contratos del Estado La Administracin acta (...) como cliente de los empresarios privados, esto es, en un terreno de simple colaboracin o intercambio patrimonial paga dinero o transmite posibilidades de actuacin frente al pblico a ella reservadas a cambio de cosas o de servicios que busca y que recibe (...) (GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I, Civitas Ediciones S.L., dcima edicin, Madrid, 2000, p. 666). 4 Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley N 26850 - Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado-, aprobado mediante D.S. N 083-2004-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 29 de noviembre de 2004.
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cia a la actividad. La contratacin es el camino que se transita, el contrato es el final del camino, por decirlo de un modo ms grfico. En este trmino comprendemos, entonces, todas las reglas que regulan desde la determinacin de los requerimientos y necesidades de las Entidades del Estado, pasando por los procedimientos y exigencias para la generacin de una voluntad estatal vlida, la seleccin del proveedor o contratista y, finalmente, la suscripcin del contrato y su posterior ejecucin. Este conjunto de normas generan lo que podemos denominar un rgimen jurdico. Lo importante a tener en cuenta es que la contratacin del Estado persigue garantizar que cada contrato que celebra el Estado concuerde con los fines de ste. 1.3. La Contratacin del Estado en la Constitucin: El artculo 76 de la Constitucin dispone expresamente que el Estado debe licitar toda obra o adquisicin de suministros, as como someter a concurso pblico la contratacin de servicios y proyectos, segn la cuanta que establezca la Ley de Presupuesto5. De esa manera, la Constitucin obliga al Estado a seleccionar de manera imparcial y con criterios objetivos con quin va a contratar. Se puede decir que sobre la base de estas pautas se desarrolla todo el rgimen de contratacin del Estado. CONTRATACIN DEL ESTADO El contrato del Estado es el acuerdo de dos o ms partes para crear, regular, modificar o extinguir una relacin jurdica patrimonial pero con la particularidad de que por lo menos una de las partes es una Entidad del Estado. Mediante el contrato, las Entidades del Estado establecen relaciones de colaboracin e intercambio con los particulares para obtener los bienes, obras y servicios que requieren para cumplir sus funciones. Ejemplo: Son contratos del Estado los contratos de suministro de medicinas en los que el suministrante es un particular y el suministrado es el Hospital Militar (que es una Entidad del Estado). Asimismo, es un contrato del Estado el contrato que celebra la Municipalidad Distrital de Yanacancha con un particular para que ste construya un puente.
El artculo 76 de la Constitucin dispone lo siguiente: Las obras y la adquisicin de suministros con utilizacin de fondos o recursos pblicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as como tambin la adquisicin o la enajenacin de bienes. La contratacin de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto seala la Ley de Presupuesto se hace por concurso pblico. La ley establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades.
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1.4 Alcances De La Ley De Contrataciones Y Adquisiciones Del Estado La LCAE (y su reglamento6) establece los principios y reglas especficos que deben observar las Entidades del Sector Pblico para contratar la adquisicin de bienes, servicios y ejecucin de obras (artculo 1 de la LCAE). En este sentido la LCAE se ocupa de regular (i) las reglas de formacin de voluntad del Estado para la determinacin del objeto de la contratacin hasta la convocatoria del proceso de seleccin, (ii) el proceso de seleccin del contratista, (iii) las obligaciones y derechos derivados de la calidad de postor y contratista; y, (iv) el contrato, su celebracin y ejecucin. De los puntos mencionados en el prrafo precedente, la LCAE regula con mayor detalle los procesos de seleccin de contratistas, pues permiten que la voluntad contractual del Estado responda ntegramente a los intereses pblicos. Dichos procesos garantizan un mnimo de transparencia y objetividad en los contratos que celebra el Estado, y ayudan a disciplinar el gasto pblico, de ah el nfasis que pone la LCAE en su regulacin. 1.5. Especialidad De La Ley De Contrataciones Y Adquisiciones Del Estado Por su especialidad, las disposiciones contenidas en la LCAE prevalecen sobre las normas generales de procedimientos administrativos y sobre aquellas de las dems ramas del derecho que le sean aplicables (artculo 4 de la LCAE).
Las disposiciones de la LCAE y su Reglamento prevalecen sobre las normas generales de procedimientos administrativos y sobre aquellas de derecho comn que fueran aplicables. (Pronunciamiento N 199-2003 (GTN) del 5 de diciembre de 2003)
ALCANCES DE LA LEY DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL ESTADO La LCAE establece los principios y reglas que deben observar las Entidades del Sector Pblico para contratar los bienes, servicios y obras que requieren. Las disposiciones de esta norma prevalecen respecto a cualquier otra norma de procedimiento administrativo general u otras normas de derecho comn.
Aprobado mediante D.S. N 084-2004-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 29 de noviembre de 2004.
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1.6 mbito De Aplicacin En el mbito de aplicacin de la LCAE se distinguen dos aspectos, uno subjetivo y otro objetivo. El primero se refiere a los sujetos que deben seguir sus disposiciones para contratar, es decir, las Entidades del Estado. En cambio, en el aspecto objetivo se precisan las materias que regula la LCAE. 1.6.1 Aspecto Subjetivo: Las Entidades
Las Entidades son los principales destinatarios de las normas contenidas en la LCAE. Por ello reviste especial importancia la definicin de este trmino. Atendiendo a los fines de este manual, podemos decir que las Entidades son aquellos organismos u rganos estatales, ya sea que se sujeten al Derecho Pblico (vg. Ministerios) o al Derecho Privado (las empresas del Estado, por ejemplo), a las que el ordenamiento jurdico nacional les ha otorgado capacidad jurdica para contratar7. El literal k), inciso 1 del artculo 2 de la LCAE seala que, en general, el trmino Entidad comprende a todas las dependencias como organismos pblicos descentralizados, unidades orgnicas, proyectos, programas, empresas, fondos pertenecientes o adscritos a los niveles de gobierno central, regional o local, as como los organismos a los que alude la Constitucin Poltica y dems que son creados y reconocidos por el ordenamiento jurdico nacional. Sin perjuicio de ese enunciado que define de manera general qu se entiende por Entidad, la LCAE enumera en su artculo 2.1 los diferentes rganos o Entidades a los que resultan aplicables sus disposiciones bajo el trmino Entidad. A saber: