Autor: Lic.

Otto Edvin Arenales Callejas

ANALISIS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN GUATEMALA DESDE LA MUNICIPALIDAD -Caso Municipalidad Metropolitana ciudad de Guatemala-

1.

Introduccin

El objetivo del presente ensayo, es revisar los distintos mbitos en que se desarrolla un proceso de descentralizacin, y en este caso el mbito seleccionado es el municipal, para ello se ha seleccionado el proceso de descentralizacin de la prestacin de los servicios de salud en el municipio de Guatemala. Se pretende tambin revisar el impacto que el proceso de descentralizacin de tales servicios ha producido en la poblacin del municipio.

En un primer momento la descentralizacin se consideraba exclusivamente como una estrategia de relacionamiento entre niveles de gobierno, es decir, como el traspaso de funciones del nivel central a niveles descentralizados, con la consiguiente necesidad de capacidad de resolucin y asignacin y administracin de recursos. Actualmente la descentralizacin va ms all, al orientarse a facilitar la organizacin y participacin ciudadana. El proceso de descentralizacin, que intenta provocar transformaciones en el Estado, es diferente de los esfuerzos de corte administrativo emprendidos con anterioridad. Lo que esta en juego es la democratizacin del poder poltico y eventualmente de la riqueza, y no solo la consecucin de mayores niveles de eficiencia en la gestin estatal.

Es

conveniente

aclarar,

que la

principal

funcin

de

la

estrategia

de

descentralizacin municipal, es mejorar el acceso y la equidad a travs de:

1. Facilitar la adecuacin a las necesidades sectoriales y locales de salud. 2. Posibilitar la participacin para asegurar la sustentabilidad y sostenibilidad de los procesos asumidos en la estrategia de descentralizacin. 3. Favorecer la coordinacin multi e intersectorial, e interinstitucional.

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2. Marco terico:

Descentralizacin: La globalizacin ha provocado profundos cambios en todo el mundo y en todas las organizaciones, generando particularmente un gran impacto en las estructuras polticas y administrativas del Estado, que le exigen modernizaciones y significativos progresos en materia de comunicacin, transparencia, eficiencia y coordinacin.

La descentralizacin y la desconcentracin son medios fundamentales para apoyar estos ajustes estructurales, ya que proporcionan mayor poder poltico y administrativo a los gobiernos regionales y locales, mejora significativa en la capacidad de respuesta ante necesidades especficas, equilibrio en el presupuesto del gobierno central, integracin de una mayor cantidad de actores locales involucrados en los problemas, y redistribucin del poder poltico territorial.1

Tambin es posible identificar un aspecto institucional, puesto que estos traslados implican que los roles y las funciones se delegan de un organismo central a mltiples organismos, se rompe el monopolio, la centralizacin, para llegar al pluralismo, a la diversificacin.2

La descentralizacin consiste en confiar la realizacin de algunas competencias administrativas, la ejecucin de recursos financieros y el correspondiente poder de decisin a rganos de gobierno que no guardan con la administracin central una relacin de jerarqua, sino de coordinacin.

La descentralizacin es un proceso de carcter poltico, que demanda la distribucin territorial del poder pblico entre entidades polticas dotadas de autonoma y de gobiernos propios elegidos libremente, por tanto es un producto de la democratizacin y un instrumento idneo para el combate de la pobreza.

1 2

ILPES 1,995, Principales indicadores para la gestin municipal, pgina 14. OPS 2,003, Descentralizacin de servicios de salud, pgina 38.

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La

Ley

General

de

Descentralizacin,

Decreto

14-2002,

define

la

descentralizacin como El proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y dems instituciones del Estado, y a las comunidades organizadas legalmente, con participacin de las

municipalidades, el poder de decisin, la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicacin de las polticas pblicas nacionales, a travs de la implementacin de polticas pblicas nacionales, a travs de la implementacin de polticas municipales y locales en el marco de la ms amplia participacin de los ciudadanos, en la administracin pblica, priorizacin y ejecucin de obras, organizacin y prestacin de servicios pblicos, as como el ejercicio del control social sobre la gestin gubernamental y el uso de los recursos del Estado.

Marco legal de la descentralizacin en Guatemala

El marco legal para la descentralizacin en Guatemala, se encuentra sustentado en la Constitucin Poltica de la Repblica en sus artculos 93, 119 y 124 donde se reconoce que El gobierno central debe asumir subsidiariamente el financiamiento de los servicios de salud y que se reconoce el goce de la salud como un derecho fundamental del ser humano.

En la ley general de descentralizacin decreto 14-2002, el ejecutivo busca trasladar en forma progresiva y regulada las competencias administrativas, econmicas, polticas y sociales del municipio bajo ciertos principios menos el de subsidiaridad del estado contemplado en el artculo 118 de la constitucin.

El reglamento de la ley general de descentralizacin, acuerdo gubernativo 3122002 establece que la Secretaria de coordinacin ejecutiva de la presidencia es el rgano responsable de la programacin, direccin y supervisin de la

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descentralizacin del organismo ejecutivo. Establece los criterios para evaluar la prestacin de los servicios pblicos y descentralizados y ordena la provisin de recursos para descentralizar competencias.

La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y rural, decreto 11-2002.

Los

consejos municipales deben formular las polticas de desarrollo y proponer la asignacin de recursos de preinversin e inversin del municipio sobre la base del trabajo de los consejos comunitarios, y los consejos departamentales integran las propuestas.

El Cdigo Municipal. Decreto 12-2002, estipula:

En su parte considerativa.

Que para el cumplimiento de los fines del

Estado, es imperativo modernizar el ordenamiento jurdico de la Administracin Pblica y, que reconoce y establece el nivel de Gobierno Municipal como expresin fundamental del poder local, y que la

administracin pblica ser descentralizada, lo que hace necesario dar una mejor definicin y organizacin al rgimen municipal.

En el artculo 36. Organizacin de comisiones. En su primera sesin ordinaria anual, el Concejo Municipal organizar las comisiones que considere necesarias para el estudio conocer durante todo el ao. y dictamen de los asuntos que

Tipos de descentralizacin: Los diferentes tipos de descentralizacin son: desconcentracin, delegacin y traspaso, los que se definen a continuacin.

Desconcentracin:

transferencia de la autoridad y la responsabilidad

desde los organismos centrales o estatales, de la capital de un pas a las

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oficinas en el campo de esos organismos, en una variedad de niveles (regional, departamental, municipal y local). Delegacin: transferencia de la autoridad y responsabilidad desde los organismos centrales a organizaciones que no estn directamente bajo el control de esos organismos, por ejemplo, entidades semi autnomas, organizaciones no gubernamentales y gobiernos regionales o locales. Traspaso: transferencia de la autoridad y la responsabilidad desde los organismos centrales del gobierno a unidades de gobierno autnomas de nivel inferior, a travs de disposiciones legales o constitucionales que asignen poderes y funciones formales.

Puede tambin plantearse otra tipologa de la descentralizacin, de la manera siguiente: Territorial. Es aquella en la cual la persona jurdica de Derecho Pblico, tiene la facultad legal de prestar servicios a una mayor cantidad de territorio. Institucional o por servicio. Es aquella que se da al organizar personas jurdicas de Derecho Pblico, para prestar servicios especficos. Por Colaboracin. Son aquellas entidades que surgen por iniciativa de los particulares, asocindose estos para prestar un servicio pblico sin nimo de lucro.

Desconcentracin: Para propsitos de la Poltica Nacional de Descentralizacin se entiende por desconcentracin el traslado de funciones desde un nivel superior a otro inferior de la misma organizacin. Es un mecanismo para acercar la prestacin de los servicios a ms ciudadanos o en ms territorios distintos de la sede territorial de la administracin central.

La gestin descentralizada del territorio reclama una definicin de las competencias de la administracin pblica que permita, en el contexto del proceso

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de descentralizacin, el reacomodo o transferencia de dichas competencias a nivel municipal de gobierno, bajo criterios de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos pblicos.3

3.

Desarrollo del tema

La Municipalidad de la Ciudad de Guatemala ha considerado a la salud como condicin integradora de la calidad de vida de los vecinos del municipio de Guatemala. Para ello a partir del mes de enero 2004, por acuerdo municipal se crea la Direccin de Salud y Bienestar Municipal. La creacin de esta direccin, se encuentra basada en las Leyes de Descentralizacin y Desarrollo Local,

promueve nuevas formas de participacin vecinal para la identificacin, anlisis y solucin de sus problemas locales de salud, facilitando y fortaleciendo la promocin de la salud y la prevencin de enfermedades.

Producto de un anlisis de situacin, se determino que la calidad del servicio de salud, que se presta a los vecinos de la ciudad capital, es deficitario y de baja calidad. Entre los factores que coadyuvan a que la prestacin de los servicios de salud sean ineficientes pueden identificarse, poca capacidad operativa del Ministerio de Salud, crecimiento poblacional, agravamiento de las condiciones de vida de los vecinos.

Para responder a la solucin de esta problemtica, a instancias del Alcalde Municipal se crea la Direccin de Salud y Bienestar Municipal, con el mandato especfico de hacer efectivo el PROCESO DE DESCENTRALIZACIN DE LOS SERVICIOS DE SALUD EN LA CIUDAD CAPITAL.

Arenales Otto y Fulladolsa ngel, Propuesta Direccin de Salud y Bienestar Municipal, 2004, pgina 12.

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Para llevar a cabo la de descentralizacin de los servicios de salud se sigui el proceso siguiente:

1. Delimitacin

del

marco

legal

para

la

descentralizacin

hacia

la

municipalidad de los servicios de salud.

Por ser una experiencia, de la cual no existen antecedentes, fue necesario establecer el marco legal, para ejecutar el proceso de descentralizacin de los servicios de salud en el municipio de Guatemala. Se consulto toda la legislacin vigente relacionada con el tema de la prestacin de servicios de salud, se hizo un proceso de consulta, en la Constitucin Poltica de la Repblica, Cdigo Municipal, Cdigo de Salud, Leyes de Descentralizacin, Leyes de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

2. Articulacin de una red de actores sociales involucrados con la prestacin de los servicios de salud.

Entendiendo que lo que se espera con el proceso de descentralizacin, era asumir la tutela en la prestacin de los servicios de salud en el municipio de Guatemala, se sostuvo reuniones con los representantes locales y departamentales del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. El marco de referencia para estas reuniones fue constituido por el andamiaje legal previamente establecido.

De estas reuniones se alcanzaron acuerdos para la articulacin de una red de actores sociales, de organizaciones con participacin en la prestacin de los servicios de salud.

Se logro que el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, accediera a ceder a la Municipalidad de Guatemala, la rectora de la prestacin de los servicios de salud, especficamente en el rea preventiva.

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En base a este compromiso, la Direccin de Salud de la Municipalidad de Guatemala, conformo una estructura administrativa que facilitar el acceso de la poblacin a los servicios bsicos de salud. Se defini la estrategia de BARRIO Y DIGNO Y SALUDABLE, como la forma ms eficaz de facilitar espacios de organizacin y participacin para los vecinos. Se establecido el modelo municipal de prestacin de servicios de salud, basado en la organizacin de los distintos sectores de cada colonia, barrio, o zona de la ciudad capital.

3. Conformacin del comit de coordinacin municipal de salud.

El Comit de Coordinacin Municipal de Salud, se conformo con representacin del Distrito Central del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Educacin, Facultad de Medicina de la Universidad de San Carlos de Guatemala, Facultad de Medicina de la Universidad Mariano Glvez, ONGs, y el representante de la Direccin de Salud y Bienestar Municipal que es el encargado de coordinar el comit. Mensualmente el comit se rene para analizar la informacin estadstica relacionada con el estado de la salud del municipio. De este anlisis se priorizan y orientan las acciones que cada organizacin participante del comit debe ejecutar. Polticamente se

determina cual es el apoyo que la Municipalidad debe brindar.

4. Fortalecimiento de los Comits nicos de Barrio. Los Comits nicos de Barrio CUB, es una estructura organizativa que la Municipalidad de Guatemala ha posibilitado, para que los vecinos se organicen y participen. Se fortalecieron creando dentro de cada comit, una comisin de salud, que es la responsable de velar porque la respuesta a las necesidades de salud sea pronta y de calidad.

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Esta comisin es presidida por el alcalde auxiliar de distrito, esta integrada por los lderes de cada sector que son electos en asambleas vecinales.

5. Capacitacin de las comisiones de salud.

Las comisiones de salud fueron capacitadas en la aplicacin del modelo de aplicacin de la estrategia de descentralizacin de los servicios de salud. Cada comisin facilito el proceso de eleccin y capacitacin de los y las promotoras de salud. La capacitacin se desarrollo para que cada promotor este en la capacidad de aplicar la estrategia de BARRIO DIGNO Y SALUDABLE.

6. Elaboracin de un plan estratgico por parte de cada comit nico de barrio.

Dentro del proceso de descentralizacin lo que se espera, es que cada barrio, o colonia, este en la capacidad de hacer sostenible el proceso, para ello cada Comisin de Salud, coordina la ejecucin de un plan estratgico, que desemboca en el planteamiento a la municipalidad de las acciones que deben contemplarse, en el plan municipal de desarrollo.

4.

Anlisis del proceso seguido en la descentralizacin (mtodos y

tcnicas)

El proceso de descentralizacin de los servicios de salud en el municipio de Guatemala, se sustent en varios motivos, tanto tcnicos, como polticos y financieros. En el aspecto tcnico, la descentralizacin se utiliz para mejorar la eficiencia administrativa y la prestacin de los servicios de salud. En trminos polticos, el proceso busca aumentar la participacin de la ciudadana, y con ello poder tener una mejor captacin de votos para una futura reeleccin. Por el lado

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financiero se desarrolla la descentralizacin como un medio para aumentar la eficiencia en funcin de los costos, otorgando a la municipalidad de Guatemala, a travs de su direccin de salud y bienestar mayor control y tutora sobre la utilizacin de los recursos.

De acuerdo a las razones tcnicas, el proceso de descentralizacin ha sido uno de los componentes fundamentales en los esfuerzos municipales por mejorar su desempeo, su acercamiento al vecino. Este proceso inicial ha merecido la

institucionalizacin municipal del mismo, se considera como una buena prctica sujeta de ser homologada por otras municipalidades.

Lo que ha contribuido a la aceptacin de los vecinos de este proceso, es que no ha sido impuesto, sino negociado y concertado. Se ha evaluado el momento ms oportuno para poderlo desarrollar en cada colonia, barrio o sector.

La municipalizacin de los servicios de salud es viable, ya que se sustenta en un marco legal claramente definido. Para ello es necesario que en cada

municipalidad se conforme un ente responsable de gerenciar el proceso, y la coordinacin respectiva para garantizar el funcionamiento local de los sistemas sanitarios.

La prioridad en la planificacin de los servicios municipales de salud, deben constituirla los sectores ms vulnerables y precarios, ya que al final son los grupos que evidencia las carencias e inequidades del sistema de salud.

La descentralizacin de los servicios municipales de salud, es un proceso que se encuentra en su fase inicial de despegue, y parte de la coordinacin interinstitucional en aspectos puntuales, de administracin e informacin, sin embargo tiene importantes implicaciones tanto polticas como tcnicas y administrativas. La principal implicacin se refiere a un cambio en la formulacin

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de las polticas, ya que ahora deber darse en un proceso de abajo hacia arriba, y viceversa.

La municipalidad de Guatemala, ha logrado concebir la descentralizacin como medio eficiente para aumentar la cobertura de los servicios sociales bsicos, mejorar la infraestructura y enfocar el gasto en las reas prioritarias.

Para llevar a cabo el proceso de descentralizacin, se debido crear una estructura e infraestructura apropiada, capacidad gerencial en el equipo humano para poder negociar, planificar, organizar, ejecutar y evaluar. Fue necesario incrementar la capacidad y habilidad poltica y tcnica del personal.

5.

Conclusiones

La descentralizacin de los procesos de salud municipal, transciende el marco de la administracin municipal y requiere de la coordinacin interinstitucional, requiere de un adecuado proceso de negociacin y concertacin.

Un proceso de descentralizacin no es fcil, si no se crean las condiciones adecuadas para el mismo, estas condiciones estn referidas a un marco legal, instituciones especficas con mandatos claros.

La participacin vecinal, facilita su empoderamiento, y permite asegurar las sostenibilidad de los procesos de descentralizacin.

6.

Recomendaciones

Se recomienda sistematizar el proceso de descentralizacin, que la municipalidad de Guatemala ha seguido para garantizar a los vecinos calidad y accesibilidad en los servicios de salud. Esta sistematizacin debe permitir un proceso de reflexin que al final permita ir haciendo los ajustes necesarios.

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Para evitar que el proceso quede truncado o cortado, con un posible cambio de autoridades municipales, se recomienda institucionalizar como una poltica municipal la rectora en la prestacin de los servicios de salud del municipio.

7.

Bibliografa

Centro

de

Investigaciones

Econmicas

Sociales,

CIEN,

1,995.

Descentralizacin en Guatemala, Mdulo I.

Centro de Investigaciones Econmicas y Sociales, CIEN, 2,005. Por una Poltica Efectiva de Descentralizacin.

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Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, 1985.

ILPES, 1,999. Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia pblica.

ILPES, 1995. Principales indicadores para la gestin municipal.

Ley General de los Consejos de Desarrollo de Guatemala, 2,002.

Ley General de Descentralizacin de Guatemala, 2002.

OPS, 2,003. Descentralizacin de los servicios de salud.

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