C

Sistemas Administrativos

Sistema Nacional de Inversin Pblica

Entendiendo la verificacin de viabilidad en la Fase de Inversin de un pip

Angela Gutierrez Galvn(*)
ndice Resumen Ejecutivo

anlisis I. La declaracin de viabilidad como requisito obligatorio para iniciar la Fase de Inversin. II. Modificaciones de un PIP en la Fase de Inversin. bitcora informativa Artculos relacionados al SNIP en el Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2012.

El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) es un sistema cuyo objetivo es certificar la calidad de los proyectos de inversin pblica (PIP) que se ejecutan en el pas, optimizando el uso transparente de los recursos pblicos, de manera que se genere el mayor y mejor impacto en la poblacin menos favorecida. El ente rector del SNIP, la Direccin General de Polticas de Inversiones se encuentra realizando mejoras y cambios en la aplicacin de los procesos y procedimientos del SNIP; por lo que ha precisado los lineamientos para modificar aspectos de un PIP en la Fase de Inversin. De esta forma, se han establecido lmites para el incremento del monto de inversin y entre otros cambios que puede presentar un PIP; por lo cual se identifica claramente los casos en los que corresponde o no una verificacin de viabilidad.
as normas del SNIP han recibido diversos cambios y mayores precisiones a raz de la entrada en vigencia de la nueva Directiva General del SNIP, aprobada por Resolucin Directoral N 0032011-EF/68.01. Uno de sus principales cambios se ha dado en el Ciclo del Proyecto del SNIP, debido a que en la Fase de Preinversin solo se elaboran los estudios a nivel de perfil y factibilidad, de acuerdo a los montos de inversin de los proyectos de inversin pblica (PIP) segn correspondan; de esta forma, se ha eliminado la elaboracin de los estudios a nivel de prefactibidad. Por otro lado, si bien en la anterior Directiva General de SNIP, la cual fue derogada por la Resolucin Directoral anteriormente sealada, se contempl por primera vez un artculo sobre las modificaciones de un PIP durante la Fase de Inversin; con la nueva Directiva se ha precisado mejor las clases de modificaciones y acciones a realizar cuando existen variaciones de un PIP durante la Fase de Inversin. Suponemos que esta precisin responde a las diversas interpretaciones que ha identificado la Direccin General de Poltica de Inversiones (DGPI), como ente rector del SNIP, en torno a la aplicacin de esta disposicin en proyectos especficos; por lo que se pretende evitar modificaciones sustancialmente opuestas a la idea primaria de un proyecto determinado cuya declaracin de viabilidad ha sido otorgada. I. La declaracin de viabilidad como requisito obligatorio para iniciar la Fase de Inversin Toda entidad pblica sujeta a las normas del SNIP para intervenir en un PIP debe cumplir estrictamente con las siguientes fases del Ciclo del Proyecto del SNIP: i) Fase de Preinversin, ii) Fase de Inversin y iii) Fase

(*) Abogada titulada con sustentacin de Tesis por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Consultora en Derecho Administrativo, Modernizacin del Estado e Inversin Pblica. Ha laborado para el ente rector del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) en el Ministerio de Economa y Finanzas. Ha sido asesora del Gabinete de Asesores del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Es asistente de ctedra permanente del curso Organizacin del Estado de la Facultad de Derecho de la UPC. Es Directora Ejecutiva de la Revista Gestin Pblica y Desarrollo del Estudio Caballero Bustamante. Ha escrito diversos libros y artculos y dictado cursos sobre los temas de su especialidad.

de Postinversin. Dichas Fases cuentan con procedimientos y acciones determinadas, que en su conjunto se orientan a generar un proyecto sostenible en el tiempo y a solucionar de forma integral los problemas vinculados a la finalidad de una entidad, de acuerdo a sus competencias y funciones. Cabe mencionar que para ingresar a la Fase de Inversin es indispensable y obligatorio primero declarar la viabilidad del PIP. En tal sentido, la declaracin de viabilidad es un acto constitutivo, por el cual un PIP solo puede iniciar la elaboracin del expediente tcnico y ejecucin en s del proyecto si el responsable de la Oficina de Programacin e Inversiones (OPI) ha evaluado los estudios de preinversin y determinado que el proyecto es socialmente rentable, sostenible y compatible con los lineamientos de poltica y planes de desarrollo; declarando la viabilidad del PIP(1). La Directiva General del SNIP establece expresamente que la elaboracin de los estudios definitivos o expedientes tcnicos detallados debe ceirse a los parmetros bajo los cuales fue otorgada la declaracin de viabilidad. Dado que la declaracin de viabilidad, entre otros, se otorga siempre y cuando los estudios de preinversin consideren los Parmetros y Normas Tcnicas para Formulacin y Evaluacin, as como las metodologas adecuadas de evaluacin de proyectos, los cuales se reflejan en las Guas Metodolgicas publicadas por el ente rector; en principio, no deberan surgir cambios en la Fase de Inversin. Justamente, con la premisa de que todo PIP debiera ejecutarse conforme a los trminos de la declaracin de viabilidad, desde un principio, las normas del SNIP se resistieron a contemplar disposiciones que permitan realizar cambios luego de la declaracin de viabilidad de un PIP. La realidad ha demostrado que al momento de la ejecucin en s de un proyecto de inversin pueden surgir cambios

C20

Setiembre de 2011

Sistemas Administrativos
imprevistos, lo cual evidencia, en algunos casos, una inadecuada formulacin, evaluacin y/o ejecucin en torno al PIP; por ello, actualmente, y de forma expresa, se ha visto por conveniente desarrollar este tema en el artculo 27 de la actual Directiva General. De hecho, lo ideal es que no surjan cambios luego de la declaracin de viabilidad, porque se entiende que sta refleja la pertinencia de la inversin, el diseo de la mejor alternativa de solucin al problema identificado, el balance adecuado de sus beneficios y costos, y, en general, todas las condiciones necesarias para la sostenibilidad del proyecto. Sin embargo, si de salvar los recursos pblicos se trata, aprobamos que las normas del SNIP hayan optado por aclarar las acciones permitidas y no permitidas para realizar cambios luego de la declaracin de viabilidad de un PIP. II. Modificaciones de un PIP en la Fase de Inversin De acuerdo al Ciclo del Proyecto del SNIP, un PIP ingresa a la Fase de Inversin luego de su declaracin de viabilidad. Las etapas que se dan en la Fase de Inversin son las siguientes:

Grfico N 1

Cuando se haya declarado viable proyectos con un monto de inversin mayor a S/. 3 millones de nuevos soles hasta S/. 6 millones de nuevos soles, mximo procede una variacin de monto de inversin en un 30% respecto de lo declarado viable. Cuando se haya declarado viable proyectos con un monto de inversin mayor a S/. 6 millones de nuevos soles, mximo procede una variacin de 20% de monto de inversin respecto de lo declarado viable.
Rango del monto Porcentaje mximo de inversin del de variacin PIP declarado del monto de viable inversin declarado viable --------------------------------------------------------------------------------------------------------- Hasta S/. 3 millones de nuevos 40% soles(*) --------------------------------------------------------------------------------------------------------- Mayor a S/. 3 millones de nuevos soles 30% hasta S/. 6 millones de nuevos soles --------------------------------------------------------------------------------------------------------- Mayor a S/. 6 millones 20% de nuevos soles ---------------------------------------------------------------------------------------------------------(*) Incluye PIP menores, cuyo monto de inversin es igual o menor a S/. 1`200,000.00. Elaboracin: Propia.

Elaboracin del Estudio Definitivo (a), Expediente Tcnico(b) u otro documento equivalente. Fase de Inversin

Ejecucin del PIP, de acuerdo al cronograma pervisto en los estudios de preinversin. Liquidacin del PIP. Transferencia a la entidad responsable de la operacin y mantenimiento de corresponder.

(a) Estudio que permite definir a detalle la alternativa seleccionada en el nivel de preinversin y calificada como viable. Para su elaboracin se deben realizar estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento a detalle del proyecto, los costos unitarios por componentes, especificaciones tcnicas para la ejecucin de obras o equipamiento, medidas de mitigacin de impactos ambientales negativos, necesidades de operacin y mantenimiento, el plan de implementacin, entre otros requerimientos considerados como necesarios de acuerdo a la tipologa del proyecto, de acuerdo al Glosario de definiciones de la Directiva General del SNIP. (b) Documento que contiene los estudios de ingeniera de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases, especificaciones tcnica y el presupuesto definitivo, de acuerdo al Glosario de definiciones de la Directiva General del SNIP. Elaboracin: Propia.

Se ha identificado tipos de modificaciones de un PIP que se pueden darse en la Fase de Inversin: i) modificaciones sustanciales y ii) modificaciones no sustanciales. 2.1 Modificaciones no sustanciales Durante la Fase de Inversin, sin distincin alguna de las etapas que incluye, un PIP puede ser objeto de modificaciones no sustanciales, los cuales conllevan al incremento del monto de inversin con el que fue declarado viable el PIP, conforme al artculo 27.1 de la Directiva General. Lo que se trata de cuidar es que a pesar de la existencia de variaciones luego de la declaracin de viabilidad, el PIP siga siendo socialmente rentable; dicho anlisis corresponde efectuarlo a la OPI que declar la viabilidad del PIP. Por ello, es sumamente importante que la Unidad Ejecutora (UE), rgano que se encuentra a cargo de toda la Fase de Inversin, informe oportunamente a la OPI sobre las variaciones del PIP. Las normas del SNIP han dispuesto un plazo mnimo de 20 das hbiles(2), para que la UE informe, bajo responsabilidad, a la OPI sobre dichas variaciones. En el siguiente cuadro, se detallan los hechos que pueden dar lugar al incremento del monto de inversin, en relacin a la declaracin de viabilidad de un PIP:

Modificaciones no sustanciales del PIP en la Fase de Inversin ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Aumento en las metas asociadas a la capacidad de produccin del servicio. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Aumento en los metrados. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Cambio en la tecnologa de produccin. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Cambio de la alternativa de solucin por otra prevista en los estudios de preinversin que dieron lugar a la declaracin de viabilidad. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Cambio de la localizacin geogrfica dentro del mbito de influencia del PIP. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Cambio de la modalidad de ejecucin del PIP. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Incidencias en el resultado del proceso de seleccin y plazo de ejecucin. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Fuente: Literal a. del numeral 1 del artculo 27 de la Directiva General del SNIP. Elaboracin: Propia.

Incrementos de montos mayores a los sealados se entienden modificaciones sustanciales, cuyo tratamiento analizaremos en el siguiente numeral.

2.2 Modificaciones sustanciales Las modificaciones sustanciales conllevan a la verificacin de viabilidad, trmino que alude bsicamente a una reevaluacin (nueva evaluacin) por parte del responsable de la OPI sobre las condiciones que tom en cuenta al inicio para declarar la viabilidad del PIP.
Modificaciones sustanciales del PIP en la Fase de Inversin ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Cambio de alternativa de solucin por otra no prevista en el estudio de preinversin mediante el que se otorg la viabilidad ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Cambio del mbito de influencia del PIP(*) ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Cambio en el objetivo del PIP ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Prdida de alguna condicin necesaria para la sostenibilidad del PIP ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Supresin de metas asociadas a la capacidad de produccin del servicio o componentes. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------Aumento o cambio de componentes, inclusive si el monto de inversin no vara o disminuye ---------------------------------------------------------------------------------------------------------(*) Se entiende por mbito de influencia a la zona geogrfica afectada por el problema central sobre el cual interviene un proyecto de inversin pblica. Fuente: Literal a. del numeral 1 del artculo 27 de la Directiva General del SNIP. Elaboracin: Propia.

Adicionalmente, para que las variaciones en el monto de inversin procedan como modificaciones no sustanciales existe un porcentaje mximo respecto del monto de inversin declarado viable que debe tomarse en cuenta: Cuando se haya declarado viable proyectos con un monto de inversin igual o menor a S/. 3 millones de nuevos soles, mximo procede una variacin de monto de inversin en un 40% respecto de lo declarado viable.

Setiembre de 2011

C21

Sistemas Administrativos
de este informe en el Banco de Proyectos; salvo que realice comentarios y/o precisiones al informe, lo cual comunicar a la OPI correspondiente. Asimismo, para proceder a la verificacin de viabilidad se deber tomar en cuenta la UF deber presentar a la OPI toda la informacin correspondiente en los casos de variacin del monto de inversin, cuando se necesite evaluar el PIP con un nivel de estudio de preinversin distinto a aquel que vali para la declaracin de viabilidad. Finalmente, en caso que la UE ejecute sin la verificacin de viabilidad la OPI o DGPI deber comunicar al rgano de control respectivo.

De acuerdo al numeral 2 del artculo 27 de la Directiva en mencin, la OPI que otorg la declaracin de viabilidad del proyecto procede con la verificacin de viabilidad, emitiendo un informe tcnico elaborado de acuerdo al Anexo SNIP-16 (Pautas para la elaboracin de informes tcnicos) y el Formato SNIP-17 (Ficha de informe de verificacin de viabilidad - instructivo), en el cual deber considerar en el flujo de costos, aquellos que ya se hubieren ejecutado. Dicho informe deber remitirse a la DGPI en un plazo mximo de 5 das hbiles de emitido el documento. Por su parte, la DGPI tiene un plazo mximo de 10 das hbiles para registrar las conclusiones o recomendaciones

NOTAS:---------------(1) Para mayor informacin sobre los aspectos generales de la declaracin de viabilidad, los invitamos a revisar GUTIRREZ GALVN, Angela. La declaracin de viabilidad de Proyectos de Inversin Pblica en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Anlisis y casos. En: Revista Gestin Pblica y Desarrollo - edicin enero 2009. Ediciones Caballero Bustamante, pp. C13-C20. (2) Numeral 4 del artculo 27 de la Directiva General del SNIP.

Bitcora Informativa
Artculos relacionados al SNIP en el Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2012 (Publicado el 17.09.2011 en el Diario Oficial "El Peruano")
"CAPTULO III OTRAS DISPOSICIONES PARA EJECUCIN DEL GASTO PBLICO Artculo 11.- Proyectos de inversin pblica con financiamiento del Gobierno Nacional 11.1 En el ao fiscal 2012, los recursos pblicos asignados en los presupuestos institucionales de las entidades del Gobierno Nacional para la ejecucin de proyectos de inversin en los Gobiernos Regionales o los Gobiernos Locales se transfieren bajo la modalidad de modificacin presupuestaria en el nivel institucional, aprobada mediante decreto supremo refrendado por el ministro del sector correspondiente y el Ministro de Economa y Finanzas, previa suscripcin de convenio. Excepcionalmente, en el caso que el proyecto de inversin pblica sea ejecutado por empresas pblicas, los recursos son transferidos financieramente, mediante Decreto Supremo, en cualquier fuente de financiamiento, previa suscripcin de convenio. Los recursos con cargo a la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios que se transfieran a dichas empresas se mantienen y administran en las cuentas del Tesoro Pblico, conforme a lo que disponga la Direccin General de Endeudamiento y Tesoro Pblico, y no generan saldo de balance. 11.2 Previamente a la transferencia de recursos, los proyectos de inversin pblica deben contar con viabilidad en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Las transferencias de recursos que se efecten en el marco de la presente disposicin slo se autorizan hasta el segundo trimestre del ao 2012. Cada pliego presupuestario del Gobierno Nacional es responsable de la verificacin y seguimiento del cumplimiento de las acciones contenidas en el convenio y en el cronograma de ejecucin del proyecto de inversin pblica, para lo cual realiza el monitoreo correspondiente. 11.3 Las entidades del Gobierno Nacional que hayan transferido recursos en el marco del artculo 15 de la Ley N 29626 y del presente artculo, emiten un informe tcnico sobre los resultados obtenidos por la aplicacin de los citados artculos, la contribucin en la ejecucin de los proyectos de inversin financiados, resultados del seguimiento y el avance del proyecto, el mismo que se publica en el portal institucional de dichas entidades hasta el mes de febrero del 2012 y febrero del 2013, segn corresponda. Artculo 12.- De las transferencias financieras permitidas entre entidades pblicas durante el ao fiscal 2012 12.1 Autorzase en el presente ao fiscal la realizacin, de manera excepcional, de las transferencias financieras entre entidades que a continuacin se detallan: c) Para el financiamiento y cofinanciamiento de los proyectos de inversin pblica, y el mantenimiento de carreteras, entre los niveles de gobierno subnacional y de stos al Gobierno Nacional, previa suscripcin del convenio respectivo. Las transferencias de recursos que se efecten en el marco del presente literal slo se autorizan hasta el segundo trimestre del ao 2012. Artculo 16.- Informacin sobre infraestructura educativa Establzcase que el Ministerio de Educacin, a ms tardar el 31 de marzo de 2012, elabora y entrega informacin a nivel de institucin educativa, referida a las necesidades de rehabilitacin, sustitucin y mantenimiento preventivo de dichas instituciones educativas y los pone a disposicin de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales para sus decisiones de programacin, formulacin y ejecucin de inversiones y mantenimiento de la infraestructura educativa. El Ministerio de Economa y Finanzas, en un plazo que no exceda los quince (15) das de publicada la presente norma y a travs de la Direccin General de Presupuesto Pblico, remite al Ministerio de Educacin, lineamientos sobre los contenidos que debe considerar la informacin que elabore dicho Ministerio. Las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales deben considerar para la priorizacin de sus actividades y proyectos de inversin vinculados a gastos de inversin y mantenimiento de la infraestructura educativa durante las etapas del proceso presupuestario de Programacin, Formulacin y Ejecucin, los siguientes lineamientos de poltica educativa: Atencin prioritaria al nivel inicial y nivel primaria unidocente y multigrado. Atencin prioritaria a la poblacin indgena y rural. Atencin prioritaria a la poblacin de los distritos pertenecientes a los quintiles de pobreza 1 y 2. VIGSIMA.- Para garantizar la continuidad de proyectos de inversin en el ao 2012, vinculados a educacin y salud, a cargo de los Gobiernos Regionales, el Ministerio de Educacin y Ministerio de Salud, autorzase al Poder Ejecutivo a incorporar en dichas entidades, los crditos presupuestarios de la Fuente de Financiamiento Recursos Ordinarios asignados en el Ao Fiscal 2011 no devengados al 31 de diciembre de dicho ao, para dichos proyectos. La incorporacin, podr realizarse hasta el 31 de enero de 2012, la cual se efectuar por Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economa y Finanzas, y la Ministra de Educacin o el Ministro de Salud, segn corresponda, previo informe favorable de la Direccin General de Presupuesto Pblico. Para ello, exceptase de lo dispuesto en el artculo 7, numeral 7.1, literal a), del Texto nico Ordenado de la Ley N 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, y sus modificatorias. La incorporacin slo comprende los recursos para proyectos de inversin pblica que, al 1 de enero de 2012, se encuentren en etapa de ejecucin, conforme a la normatividad del Sistema Nacional de Inversin Pblica, o para aquellos que cuenten con buena pro adjudicada o contrato suscrito para la ejecucin del proyecto de inversin pblica a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley. Para efecto de la determinacin del monto a ser transferido se considerar como base de clculo el presupuesto institucional modificado al 30 de agosto de 2011. Lo dispuesto es aplicable, siempre que dicho financiamiento no haya sido considerado en el presupuesto institucional del ao fiscal 2012 por parte del respectivo pliego, para el mismo proyecto de inversin y la misma meta presupuestaria."

C22

Setiembre de 2011