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Alegre y Filgueira Una Reforma Hibrida
Alegre y Filgueira Una Reforma Hibrida
as transformaciones que vive el Uruguay desde 1985 en los mbitos poltico, econmico y social han alterado radicalmente el pas. Ahora bien, las reformas en favor del libre mercado estn plagadas de avances y retrocesos que no siguen una lnea fija. El sistema de poltica social presenta un edificio de tres pisos en donde el mercado, el viejo Estado social corporativo y el nuevo Estado social focalizado conviven sin articularse adecuadamente. Los cambios acarrean un desacople cada vez mayor entre, por un lado, la cantidad, calidad y distribucin de los riesgos sociales y, por otro, la accin del Estado fundada en su arquitectura de proteccin y bienestar social. Merecen sealarse dos cambios fundamentales acaecidos en las esferas del mercado y de las familias. Por un lado, en la dcada del 2000 el mercado de
* Pablo Alegre falleci el 20 de setiembre del ao 2009, cuando este artculo se encontraba an en los detalles editoriales finales, luego de una larga lucha contra el cncer. Slo tena 27 aos. Era investigador del programa de Integracin, Pobreza y Exclusin Social (IPES) de la Universidad Catlica del Uruguay, Montevideo. ** Fernando Filgueira es Oficial de Asuntos Sociales de la Comisin Econmica para Amrica Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile; direccin electrnica: fernando.filgueira@cepal.org. Este artculo, adems de ser un legado de Pablo Alegre, es un homenaje a su memoria y una prueba de su gran capacidad. Perder a alguien tan joven es siempre doloroso, pero se hace ms doloroso an debido a la inmensa calidad humana e intelectual de Pablo. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos slo incumbe a sus autores, y su publicacin en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.
Derechos reservados Los autores, 2009 Compilacin de la revista Organizacin Internacional del Trabajo, 2009
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trabajo empieza a presentar signos claros de desempleo estructural y de precarizacin de las relaciones laborales. Por otro, los arreglos familiares se tornan notoriamente ms inestables y aparecen nuevos modos de funcionamiento familiar, muchos de ellos a causa de la jefatura femenina del hogar. A las dos grandes transformaciones esenciales de la familia y del mercado se agregan otras relacionadas con stas. El modelo de familia se desdibuja, pues el hogar debe insertar a dos o ms miembros en el mercado laboral para mantener un nivel de bienestar digno; el cambio se encuentra indisolublemente ligado a la masiva incorporacin de la mujer al trabajo remunerado. Asimismo, el proceso de desindustrializacin trastorna los conjuntos de cualificaciones y aptitudes exigidas al trabajador, elevndose, por tanto, los umbrales de capital humano y de credenciales educativas necesarios para la insercin plena en el mercado laboral. El peso de la herencia social empieza a manifestarse con mayor crudeza, ya que muchas personas sin activos sociales suficientes quedan marginadas en el desempleo y la pobreza. Aparece as una nueva estructura de riesgos sociales. La arquitectura de Estado social anclada en el rgimen de empleo formal clsico (estable y protegido) y sus categoras de ocupacin, basada en un hogar dirigido por un jefe masculino y apoyada en la hiptesis de la estabilidad de la familia biparental y nuclear, se encuentra radicalmente alejada de la nueva estructura de riesgos (de indefensin) a la que acabamos de aludir. Ello no quiere decir que deba desestimarse el legado positivo del modelo, que ha garantizado hasta la fecha la proteccin bsica de la tercera edad. Debido en parte a esta conquista del pasado, los riesgos se trasladan en gran medida a la poblacin de edades ms jvenes y a las mujeres, especialmente a las jefas de hogar. El Estado se ha adaptado a este cambio en la distribucin del riesgo social de manera lenta, fragmentaria y, por momentos, equivocada, agravando los problemas de equidad generacional y entre unos estratos sociales y otros. Casi el 60 por ciento del gasto social se destina a la tercera edad mediante sistemas de transferencia de rentas. La mayora de este gasto social llega a quien cont con una insercin formal, estable y de larga duracin en el mercado laboral. Debido al envejecimiento de la poblacin, el gasto en asistencia sanitaria tambin asume un fuerte sesgo hacia esta poblacin, y se ha desarrollado un modelo de alta especializacin y tecnolgicamente complejo para el tratamiento de enfermedades cardiovasculares y degenerativas. Este sistema sanitario se apoya en seguros anclados en el empleo (en la relacin de trabajo) que pierden cobertura conforme aumentan o se consolidan los niveles de informalidad en la economa. La numerosa poblacin formada por madres y nios vulnerables que pasa por una etapa de muy bajos recursos, escasos empleos formales y altos riesgos sanitarios no encuentra en la actual arquitectura de bienestar social la asistencia adecuada. En lo que hace a la educacin, la realidad es un tanto diferente. All s, el sistema de bienestar social ha ido al encuentro de la estructura de riesgos al menos hasta el ao 2000: escuelas de tiempo completo para los sectores ms vulnerables, cuasi universalizacin del sistema preescolar para los nios de 4 y 5 aos
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e intento de promocin de la enseanza media indican un esfuerzo que, en sus luces y sombras, reconoci una sociedad transformada. Sin embargo, los cambios no han sido lo suficientemente profundos, ya que siguen siendo bajos los indicadores de retencin de alumnos (proporcin entre los inscritos al comienzo y al final del ciclo escolar) y de rendimiento acadmico en la enseanza media. Como veremos seguidamente, en el plano de las relaciones laborales hubo una metamorfosis que llev al pas de un modelo de negociacin tripartito y agregado por ramas a otro ajeno a la intervencin estatal y muy descentralizado en el plano de la empresa, que ahond la dispersin salarial, es decir, la desigualdad. La reestructuracin productiva primero, y la crisis econmica despus, abrieron las puertas a la desproteccin laboral en ciertos mbitos, socavando el equilibrio entre los sectores productores de bienes transables (comerciables en el exterior) y los dems, y generando problemas fiscales y productivos de difcil solucin.
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haba cambiado, ya que las empresas tenan mayor libertad para adaptarse al nuevo entorno competitivo con formas de empleo ms laxas (Filgueira y Gelber, 2003). Todo ello menoscab viejas conquistas de los trabajadores como los derechos sociales asociados al empleo, los ajustes salariales y los convenios paralelos 1 degradando instituciones que estimulaban la articulacin de la accin colectiva, intensific la fragmentacin sindical y agudiz la desigualdad de los agentes sociales en cuanto a su capacidad de negociacin (Alegre, 2006). Si bien entre 1990 y 1994 an persista un porcentaje notable de convenios a nivel de rama, ello se debi a la prrroga de convenios negociados en el pasado. El siguiente perodo marca una clara mayora de los convenios de empresa, como puede apreciarse en el grfico 1, que esconde, por otra parte, el proceso de disminucin absoluta de la poblacin cubierta por convenios colectivos. Casi todos los trabajadores del sector privado con rgimen contractual formal se encontraban amparados por algn convenio en 1989, cifra que se desploma al 27 por ciento en el ao 2000 (Rodrguez, Cozzano y Mazzuchi, 2001). Por lo que respecta a los trabajadores del Estado, no tuvieron mbitos de negociacin formal en este perodo, pero, en general, los procedimientos informales, sumados a los amplios derechos colectivos e individuales de estos trabajadores, permitieron a los sindicatos negociar buenas condiciones laborales y salariales. Entre el ao 2000 y el 2004, la negociacin colectiva lleg a sus niveles ms bajos, con un empresariado que, incitado por la fuerte crisis econmica de 20012002, suprimi los espacios de negociacin por empresa o se mostr reacio a ellos, y un sindicalismo muy debilitado, especialmente en el mbito de la economa privada. Asimismo, el salario mnimo, que en los perodos expansivos no era el piso real de los salarios, comenz a actuar como tal cuando lleg la rece-
1 Convenios adicionales a los convenios salariales bsicos, que agregaban acuerdos entre empleadores y trabajadores acerca de otros asuntos.
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sin. Pues bien, en la misma lnea de inspiracin liberal de los gobiernos de los aos noventa e inicios del decenio del 2000, el salario mnimo fue indexado muy por debajo de la inflacin, sufriendo una depreciacin considerable a lo largo del perodo 1990-2003. El mantenimiento de protecciones laborales en el sector pblico y su desmantelamiento en el sector privado generaron diferencias marcadas en la evolucin de la estructura sindical. La afiliacin a sindicatos se redujo en casi un 60 por ciento entre 1987 y 2003; la cada fue de cerca del 40 por ciento en el sector pblico y alcanz un 75 por ciento en el sector privado (Senatore y Zurbriggen, 2007). Este hecho se reflej tambin en la representacin relativa a nivel sectorial: si bien la central sindical (PIT-CNT) presentaba en 1987 una situacin de virtual equilibrio entre los afiliados de la economa pblica y la privada, a comienzos de la dcada siguiente casi siete de cada diez afiliados pertenecan al sector pblico (ibd.).
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extendida en ciertos mbitos de la retirada del Estado uruguayo del campo social. El Uruguay es uno de los pases latinoamericanos que brinda ms recursos a la seguridad social (alrededor del 70 por ciento del gasto pblico social), incluso en comparacin con los que presentan una pirmide demogrfica casi tan envejecida como la uruguaya: la Argentina, Chile y Cuba destinaban en promedio el 8,4 por ciento de su PIB a la seguridad social en 2003, en tanto que el Uruguay llegaba al 14,7 por ciento; en cambio, estos tres pases dedicaban el 4,6 por ciento del PIB al gasto pblico en asistencia sanitaria y el 4 por ciento o ms a la educacin, mientras que el Uruguay se quedaba en el 2,2 por ciento y el 3,6 por ciento, respectivamente (CEPAL, 2007). Las razones de ello hay que buscarlas en el envejecimiento de la poblacin, la elevada cobertura del sistema de seguridad social y el alto peso que ha adquirido el gasto en seguridad social desde que la reforma aprobada por la ciudadana en el referndum de 1989 index las pensiones al salario medio. Adems de los problemas que surgen de la composicin del gasto pblico social su sesgo en favor del adulto en un pas en donde la pobreza afecta principalmente a nios y adolescentes, un hecho preocupante es la regresividad del gasto. Si nos valemos del coeficiente de Gini (medicin entre 0 y 1, en donde 0 corresponde a la igualdad absoluta y 1 a la desigualdad absoluta) para valorar la progresividad del gasto pblico social, constatamos que ste ha sido, a fin de cuentas, regresivo o neutro durante los ltimos veinte aos, es decir, no ha beneficiado a los sectores de menores recursos, debido, sobre todo, al alto peso de la seguridad social (cuadro 1). Al carcter regresivo del gasto pblico social se suma el de los impuestos. Como demostraron Grau y Lagomarsino (2002), la distribucin del ingreso era levemente ms equitativa antes del pago de impuestos que despus: el coeficiente de Gini pasaba de 0,441 a 0,446. Si bien no ha sido estudiado el efecto conjunto de las transferencias y prestaciones del Estado, por una parte, y los impuestos y cotizaciones, por otra, la informacin aqu presentada hace pensar que el gasto social y la estructura tributaria del pas, lejos de tener un efecto redistributivo, no alteran e incluso pueden empeorar ligeramente la distribucin de la riqueza entre los hogares del pas.
Cuadro 1. Nivel de progresividad del gasto pblico social en el Uruguay entre 1982 y 2003, desglosado por sectores (coeficiente de Gini distributivo)
1982 1989 1993 1999 2002 2003
Fuentes: ao 1982: Davrieux, 1991; ao 1989: CEPAL, 2004; ao 1993: CEPAL, 2001, y aos 1999, 2002 y 2003: Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Uruguay (OPP) (sitio: <http://www.opp.gub.uy/>).
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2 Ley nm. 16713, de 3 de septiembre de 1995, por la que se crea el Sistema Previsional, Diario Oficial, 11 de septiembre, nm. 24372. El instrumento, que entr en vigencia el 1.o de abril de 1996, se encuentra en la pgina: <http://200.40.229.134/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=16713&Anchor=> [consultada el 14 de septiembre de 2009]. 3 Reforma constitucional aprobada el 26 de noviembre de 1989 (Derecho Laboral, 1989, nm. 156, pg. 788). Se agregaron al artculo 67 de la Constitucin del Uruguay los siguientes incisos: Los ajustes de las asignaciones de jubilacin y pensin no podrn ser inferiores a la variacin del ndice medio de salarios, y se efectuarn en las mismas oportunidades en que se establezcan ajustes o aumentos en las remuneraciones de los funcionarios de la Administracin Central. Las prestaciones previstas en el inciso anterior se financiarn sobre la base de: a) contribuciones obreras y patronales y dems tributos establecidos por ley. Dichos recursos no podrn ser afectados a fines ajenos a los precedentemente mencionados; y b) la asistencia financiera que deber proporcionar el Estado, si fuere necesario.
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los efectos de dichas transformaciones pasaron relativamente desapercibidos; pero al llegar la crisis y el deterioro del mercado laboral, sus efectos fueron devastadores para las finanzas del sistema, que llegaron a sus niveles ms bajos en los aos 2002-2003 (grficos 4 y 5). Si, por un lado, la situacin econmica da las finanzas del sistema previsional, la reforma del mismo realizada en 1995 alej an ms la estructura de riesgos del sistema de proteccin social. En efecto, el incremento a treinta y cinco aos del perodo de cotizacin requerido para percibir la jubilacin supondr, segn algunas estimaciones, que, dada la densidad de aportes de las generaciones de trabajadores actuales, solamente un 24 por ciento de ellos alcanzar la causal jubilatoria ordinaria a los 60 aos y otro 42 por ciento a los 65 aos, segn un clculo efectuado ponindose en la mejor hiptesis (Buchelli y otros, 2006, pgs. 27 y 30). Adems del sistema de pensiones y jubilaciones, el Banco de Previsin Social administra el sistema de asignaciones familiares, por el que se concede un monto de dinero a las familias con hijos. Este sistema, creado en la dcada de 1940, era universal para todas las personas con rgimen contractual formal, pero en los aos ochenta se restringi a los trabajadores pertenecientes a los hogares con un nivel de ingresos modesto. Dado que los montos asignados haban bajado estrepitosamente en las dcadas precedentes, se pens que la focalizacin
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antedicha permitira acrecentar el valor real de las prestaciones para las familias que lo necesitaban de verdad. Sin embargo, dos elementos de la reforma inhibieron sus efectos potencialmente beneficiosos: por un lado, se confirm el requisito de tener un trabajo formal para aspirar a la asignacin y, por el otro, sta
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se mantuvo indexada al salario mnimo, en vez de calcularla sobre el salario medio como sucediera con la reforma constitucional del sistema de pensiones. Estas dos causas obstaculizaron la ampliacin de la cobertura en los sectores ms pobres, a pesar de que el nmero de beneficiarios cubiertos disminuy un 20 por ciento de 1990 a 1999 (Ferreira y Forteza, 2004). El monto promedio de las asignaciones perdi un 50 por ciento de su valor real entre 1990 y 1995, y no recuper su nivel real de 1990 hasta el ao 2000, gracias a varios ajustes y mejoras posteriores (Kaztman y Filgueira, 2001). En 1999 una asignacin familiar equivala en promedio a un 6 por ciento de una pensin (Filgueira y otros, 2005).
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educativo alto (debe recordarse que la pobreza infantil afecta a ms del 40 por ciento de los nios en edad escolar), los logros alcanzados presagian una posibilidad cierta de igualacin en materia de aprendizaje y de terminacin a tiempo de los estudios primarios, siempre y cuando siga potencindose esta modalidad. El otro logro de relieve se produce en el nivel medio de la enseanza, donde desertaba buena parte del estudiantado. La reforma del ciclo medio, que fue muy polmica por ir hacia un modelo de reas de enseanza, suprimiendo la lgica basada en las asignaturas y disminuyendo notoriamente la costumbre de repetir curso consiguiente al ausentismo, sirvi para reducir la desercin de alumnos durante este ciclo y elevar el nmero de ingresos en el ciclo medio superior. La matrcula total de la enseanza media subi de alrededor de 262.000 alumnos a casi 345.000 entre 1995 y 2003, en un pas sin crecimiento demogrfico.
5 Dispositivo por el cual el afiliado debe costear un canon o un porcentaje del plan sanitario o de las prestaciones especficas ofrecidas por un proveedor.
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populares incorporados al sistema poda y puede hacer uso del mismo. Este proceso de ampliacin a nuevos sectores introdujo tensiones en las mutualistas, ya que la entrada masiva de nuevos socios agrav los problemas financieros ya existentes. La solucin fue que el Estado pagara un subsidio considerable para costear el funcionamiento del sistema mutual. La cobertura en los servicios de mayor calidad aument, pero la contrapartida fue que la calidad de los mismos disminuy a causa de la masificacin y la escasez de recursos. Algunos costos fueron trasladados al usuario mediante subidas de los tiques mdicos y los trmites. Las mutualistas eran particularmente lentas e ineficientes en lo que concerna a los tratamientos y emergencias primarias menores y los servicios no relacionados con la internacin. De ah que apareciera una tercera forma de servicio en los aos ochenta: las unidades de emergencia mdica privada, a las que se asoci una porcin grande de las clases medias y altas. Como resultado de todo ello se ha asentado un sistema estratificado de tres franjas: los que no pueden pagar atencin de salud o pueden pagar muy poco, y terminan en un sistema pblico estancado y en declive; los que slo cotizan a un sistema mutual en franco deterioro; y quienes, adems de ser socios de una mutualista, pueden pagar los nuevos servicios de emergencia o, directamente, la asistencia mdica privada (prepagada o pagada). Los seguros mdicos y servicios de medicina privada se han difundido mucho durante los ltimos aos y se han ganado a una buena parte de la clase media alta y alta, por lo cual podra hablarse de la emergencia de una cuarta franja del sistema. La asistencia sanitaria sufre un desfonde causado por la prdida de derechos mutuales de los trabajadores que perdieron su empleo o bien pasaron a desempear alguna ocupacin informal. Las mujeres y los nios de bajos ingresos son quienes peor se encuentran en la materia, pues son los que ms dependen del sistema pblico de salud (Pereira, Gelber y Monteiro, 2005, pgs. 154-161). La afiliacin al sistema mutual descendi respecto de la existente al comienzo de la dcada: de 1,5 millones de afiliados en 1990 baj a 1,3 millones en 2004 (ibd., pg. 146).
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Por su parte, el Instituto Nacional del Menor, que fue concebido como ltimo refugio de la infancia necesitada, abandonada, infractora o maltratada, empieza a desarrollar iniciativas y programas que superan con mucho sus cometidos originales. Asimismo, en el ao 2000 se crea, en el mbito de la Presidencia de la Repblica, el Programa Infancia y Familia, que conjuga algunas de las iniciativas anteriores y se propone impulsar un ambicioso plan de expansin de la cobertura de los centros asistenciales dedicados a nios de sectores bajos (Plan CAIF) 6 y mejorar el acceso de nios y jvenes a la educacin, la asistencia sanitaria y la documentacin oficial de identidad (principalmente, la cdula o cartn de identidad). Asimismo, a partir del 2000 se consolidan los programas de regularizacin de asentamientos urbanos irregulares lanzados en los aos noventa, que procuran ayudar de manera integral a la poblacin criada en la periferia de Montevideo y de otras ciudades de porte mediano del interior del pas. De alguna manera todas estas iniciativas de nueva generacin adquieren peso porque el viejo Estado social y sus pilares educacin, sanidad y seguridad social eran incapaces de dar respuesta a la nueva estructura de riesgos sociales.
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ingreso. Cuando, en vez de fijarnos en la poblacin general, estudiamos la poblacin activa, la desigualdad es notoriamente ms alta y va en aumento. El mencionado ndice de Gini era de 0,40 en 1986, de 0,42 en 1996 y alcanzaba un nivel de 0,44 en 2004. Esto significa un aumento de la desigualdad de casi el 8 por ciento en un perodo de alrededor de veinte aos (De Armas, 2004). La mayor parte del alza del coeficiente de Gini obedece al incremento de la disparidad salarial.
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Cuadro 2. Estructura del empleo por sectores de actividad en Montevideo, aos 1970-2007*
Industria Construccin Comercio Transporte y comunicaciones Electricidad, Servicios gas y agua Otros Total
* Presentamos las cifras de Montevideo debido a que disponemos de series histricas largas de la capital, pero la realidad urbana del pas (que abarca al 90 por ciento de la poblacin) no es distinta en ste y otros cuadros entre Montevideo y el resto del pas. Fuentes: Hintermeister (1988) y actualizacin de los autores con datos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadstica (ECH/INE) y de la CEPAL, varios aos.
trep del 9,3 por ciento en 1990 al 17 por ciento en 2002, con motivo de la crisis de entonces. Luego del retorno del ciclo expansivo, la evolucin de esta tasa demuestra el surgimiento de niveles de sobreoferta laboral estables que no pueden ser absorbidos por el mercado. Los estudios de series temporales sealan que persiste el problema (Buchelli y Furtado, 2005). Los salarios reales se deterioran, sobre todo a raz de la grave crisis econmica de 1999-2002. Persiste, aunque se achica, la brecha salarial entre sector pblico y sector privado, mientras que aumenta el desnivel salarial por nivel de educacin.
Cuadro 3. Estructura del empleo por categoras de ocupacin en Montevideo, aos 1970-2007*
Asalariados privados Asalariados pblicos Cuenta propia Familiares no remunerados Patrones Total
* Presentamos las cifras de Montevideo debido a que disponemos de series histricas largas de la capital, pero la realidad urbana del pas (que abarca al 90 por ciento de la poblacin) no es distinta en ste y otros cuadros entre Montevideo y el resto del pas. Fuentes: Hintermeister (1988) y actualizacin de los autores con datos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadstica (ECH/INE) y de la CEPAL, varios aos.
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Conclusiones
Desde el retorno de la democracia, en 1985, el pas impuls un proceso de liberalizacin econmica progresiva: apertura comercial, desreglamentacin cada vez mayor del mercado financiero y una liberalizacin del mercado de trabajo que comenz con la suspensin de las instancias tripartitas de negociacin salarial. Por otro lado, se han mantenido rasgos propios del modelo estatista como el elevado gasto pblico social, la reforma educativa socialdemcrata y la participacin estatal en la reforma de la seguridad social. De ah que afirmemos que las reformas sociales y laborales del Uruguay siguen un modelo hbrido en el concierto regional. Se ha transformado simultneamente la forma en que la sociedad actual genera y distribuye los riesgos sociales. En el campo laboral, la reestructuracin productiva, los cambios de las modalidades de empleo y del rol normativo del Estado en el mercado de trabajo alumbran nuevas pautas de insercin laboral y de distribucin de los ingresos. En el campo del hogar, aparecen nuevos arreglos familiares ms nucleares, laxos e inestables que sustituyen a los comportamientos tradicionales de la familia extensa, cuyos componentes quedaban al resguardo de muchos riesgos. La forma en que el Estado social ha respondido a estos nuevos riesgos sociales ha sido dispar, inconexa sectorialmente y heterognea. La poltica laboral durante la dcada de los noventa sufri hondas transformaciones, principalmente a partir del cambio de las reglas de la negociacin salarial, que llev a la descentralizacin de las relaciones laborales y al debilitamiento de los derechos laborales en reas antiguamente protegidas de la economa. Como resultado de estos cambios y de la recomposicin del mercado de trabajo, los afiliados del
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sector pblico ganaron peso frente a los del sector privado en la estructura sindical y ste qued ms desprotegido. La seguridad social sigui tambin un patrn de reformas que diversific los niveles de proteccin a los distintos estratos sociales. Si bien se cre un pilar de ahorro individual gestionado por empresas privadas (las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional, AFAP), el sistema de reparto garantiz la prestacin estatal de los actuales derechos pasivos y jubilaciones. Adems, stos mantuvieron su valor real a lo largo de todo el perodo gracias a la indexacin aprobada constitucionalmente en 1989. Debemos aadir que los pilares corporativos del modelo no fueron suprimidos, ya que siguieron funcionando las cajas paraestatales de profesionales liberales, militares y bancarios. Por otro lado, los costos de transicin socavaron el financiamiento del sistema previsional y las reformas redujeron la cobertura de los grupos vulnerables de trabajadores, a los que ser muy difcil, si no imposible, acumular las cotizaciones requeridas para cobrar la jubilacin. En educacin, las reformas de mediados de los aos noventa constituyen probablemente el intento ms decidido en poltica pblica de ir al encuentro de los nuevos riesgos sociales. La reforma impulsada en 1995 expandi la cobertura en educacin primaria e inicial, y desarroll un programa de escuelas de tiempo completo en las zonas pobres. De esta forma, el Estado logr una gran expansin de la cobertura escolar entre los nios de 4 y 5 aos, as como mejoras en los servicios y la calidad de la educacin primaria. An as, la reforma tuvo una profundidad menor en el ciclo medio, en donde persiste el problema de la desercin escolar y el de la notable diversidad de los patrones de aprendizaje y los niveles de rendimiento. En la asistencia sanitaria se mantuvo la coexistencia del sistema mutual y el sistema pblico. Los intentos de reforma a fin de enfrentar los problemas de cobertura y financiamiento fracasaron. Los efectos redistributivos del gasto privado en salud fueron disminuyendo al ensancharse la estratificacin de la oferta de servicios, que fue acompaada por un creciente desfonde en su cobertura, fruto de la propia mercantilizacin en la prestacin de los servicios y de la informalizacin del vnculo laboral en varios sectores econmicos. A su vez, la calidad de los servicios prestados por el sistema pblico baj notablemente, en el marco de una leve cada del peso relativo del gasto en asistencia sanitaria. Por ltimo, se han implantado nuevos programas de transferencia de ingresos para hacer frente a los vacos generados por las polticas sociales tradicionales. La expansin de programas focalizados, regidos por la lgica de proyectos y con participacin de actores de la sociedad civil es el remedio oficial para atender los riesgos de las poblaciones vulnerables jvenes, nios y hogares con jefatura femenina que las polticas de seguridad social, asistencia sanitaria y educacin no han sabido afrontar de modo cabal. En el ao 2005 llega al poder por primera vez en la historia del pas una agrupacin electoral de izquierda, el Frente Amplio, y asume como presidente el candidato socialista Tabar Vzquez, que cuenta con mayora absoluta en el Parlamento. Esta administracin transformar a fondo el panorama de la proteccin social y la poltica laboral que hemos expuesto en estas pginas.
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Por lo que hace a la poltica laboral es importante anotar el retorno de los Consejos de Salarios, que se hacen extensivos al servicio domstico y a los trabajadores rurales, y la adopcin de leyes de defensa de estas categoras de trabajadores. Todo ello fomenta mucho la afiliacin sindical en todos los mbitos de la economa, y en estos ltimos en particular. Tambin permiti que la totalidad de las empresas y trabajadores formales alcanzaran acuerdos o convenios a nivel de rama de actividad. En cuanto a otras reas de polticas sociales, las dos reformas ms importantes se han realizado en la asistencia sanitaria y en el sistema de transferencias de ingresos a las familias con hijos. El Sistema Nacional Integrado de Salud, creado en 2007, si bien mantiene el requisito de las contribuciones asociadas a un empleo formal, incorpora como beneficiarios directos a los hijos del afiliado, gracias a lo cual 200.000 nios han adquirido los derechos del sistema mutual 7. El nuevo sistema subsidia adems combinando aportes y transferencias oficiales la cobertura de los jubilados ms pobres y de todos los jubilados futuros. En lo que hace a las asignaciones familiares, se pasa a un sistema puro no contributivo y con una focalizacin ms laxa, con lo cual crece casi en 180.000 nios el nmero de beneficiarios; al mismo tiempo, se ha duplicado con creces, en promedio, el valor de la transferencia. Finalmente, el Gobierno asume el desafo de dotar a cada nio del sistema pblico de educacin primaria con un computador personal para finales del ao 2009.
Bibliografa citada
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