El Estudio de Las Politicas Publicas InAP

ESTudio dE Polticas PblicAS
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Luis F. AGuiLAR VilLANuEVA
(EsTudio iNTROduCTORio y EdiciN)
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ANTOloGAS ds Poltrics Pblica 11
Ama rg ur a 4, San ngel , Delegacin Villa lvaro Obregn, 01000, Mxico, D. F.
El Estudio de las Polticas Pblicas ofrece al lector un panorama de su historia intelectual: su nacimiento y propsito original de estudio, sus principales desarrollos, escuelas y enfoques, sus logros y tareas incumplidas. Adems de los textos de los autores fundadores, se publican ensayos que reconstruyen el recorrido de la disciplina y sealan los debates an en curso. Conocer en qu consiste el estudio de las polticas pblicas, qu lo motiva, qu se puede esperar razonablemente de l, hasta dnde ha llegado, qu resta todava por hacer, es el hilo conductor de esta primera antologa.
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EL ESTUDIO
de las
Polticas Pblicas
Coleccin Antologas de Poltica Pblica

Primera antologa
EL ESTUDIO
de las
Polticas Pblicas
HAROLO O. LASSWELL, YEHEZKEL OROR DAVID GARSON, WILLIAM ASCHER DOUGLAS TORGERSON, ROBERT O. BEHN MARTIN LANOAU
LUIS
F.
AGUILAR VILLANUEVA
estudio introductorio y edicin
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MXICO MCMXCII
Primera edicin, julio de 1992 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA Estudio introductorio y edicin
1992, Por caractersticas tipogrficas de edicin y derechos adquiridos

MIGUEL "GEL PORRA LIBRERO-EDITOR
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN: 968-842-318-1
IMPRESO EN MXICO. PRINTED IN MEXICO
Amargura 4, San ngel, 01000, Mxico, D. F. Tels. 548-48-62 y 548-45-23
cada uno de los captulos, que en traduccin a la lengua castellana contiene la Coleccin Antologas de Poltica Pblica, se hace mencin de la ficha bibliogrfica de la publicacin que sirivi de fuente al texto que presentamos. En todos los casos, se obtuvo la anuencia conducente por parte de los propietarios de los derechos de edicin. Son las editoriales quienes a su vez, por acuerdo con los autores desde el origen de la publicacin, en el caso de los que aqu se contienen, las que conservan los mencionados derechos. A ellas, a quienes ellas representan, y a quienes hicieron la traduccin, por hacer posible este esfuerzo, nuestro sincero reconocimiento.
AL INICIAR
Los
EDITORES
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LUIS
F.
AGUILAR VILLANUEVA
Presentacin
los motivos, vitales e intelectuales, que me han impulsado a ocuparme cada vez ms intensamente de la racionalidad de la gestin pblica. Tal vez se deba a mi primera formacin filosfica, a mi propensin weberiana o a mis insatisfactorias andanzas administrativas de hace aos. Pero mucho tiene que ver el ser ciudadano de un estado que, por numerosisimas razones, est todava en proceso de configurarse como un estado plenamente legal, fiscal, y administrativamente eficiente. Al afecto por la legalidad, el cuidado fiscal, la eficiencia administrativa, el servicio pblico, la consensualidad poltica, obedece el esfuerzo por desarrollar en nuestro medio el estudio sistemtico de las polticas pblicas: su anlisis, diseo, puesta en prctica, evaluacin. La cultura poltica y administrativa dominante me ha siempre preocupado por su enftico historicismo y masismo, atributos que en mucho reflejan la naturaleza y tica de la sociedad tradicional que todava somos, aun si en transicin hacia la modernidad. En mi opinin esta cultura termin, acaso contra sus buenos propsitos, en postrar una idea de la poltica centrada en las libertades privadas y pblicas de los ciudadanos, en la legalidad e imparcialidad, en la representatividad y responsabilidad de los poderes del estado, y en la racionalidad de la administracin. Slo recientemente, despus de duras lecciones, sociedad y estado han empezado a cuestionar sus maneras de entenderse y comportarse, sus inclinaciones y expectativas recprocas. Creo que el rescate y la bsqueda de Lo Pblico puede ayudar a enfrentar viejas limitaciones de la decisin y gestin guU CH OS SON
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bernamental: la conduccin centralizada, la tentacin patrimonialista, el descuido de recursos y bienes pblicos, la burocratizacin de las iniciativas y) principalmente, la fundamentacin factual, narrativa y proyectual del estado (en vez de una normativa, argumentativa y estratgicamente funcional). Obviamente el anlisis terico-tcnico de las polticas no pretende ser una panacea ni una buena nueva social, aunque spropuesta, exigencia y mtodo de elaboracin de polticas racionales: inteligentes, eficientes y pblicas. El estudio de las polticas puede tambin, tal vez, reactivar a la ciencia poltica y a la teora-prctica de la administracin pblica. Nuestra ciencia poltica ha estudiado sistemticamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y desarrolla sus decisiones, federales y locales. Nuestros politlogos han prestado gran atencin a la historia de la formacin del sistema poltico, a los alcances y limites de su funcionamiento, a los canales .y procesos de produccin del consenso) a las varias patologas del sistema. Contamos con estudios extraordinarios. Pero pocas han sido comparativamente las investigaciones especializadas acerca de la forma) patrn y estilo de elaborar las polticas) acerca de sus xitos y fracasos en diversas reas de asuntos pblicos) que en mucho habran ayudado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hiptesis sobre el funcionamiento y destino (casi siempre imaginado como catastrfico) del sistema poltico. Por otra parte) nuestra "teora" de la administracin pblica ha quedado atrapada entre las consideraciones jurdicas institucionales (repertorio de leyes y reglamentos, mbitos de competencia y jurisdiccin) instancias y procedimientos formales...) y las menores consideraciones operativas para cumplir rdenes dadas y llevar a cabo decisiones previas. Al acercar la administracin pblica al proceso decisorio de las polticas y a su compleja puesta en prctica se rescatara su olvidado sentido clsico de gobierno, de buen gobierno) y se reconstruira la visin integral de su objeto de estudio y profesin. Abandonara su triste imagen burocrtica de empieo subordinado) simplemente procedural, de ventanilla
PRESENTACIN
y papeleo. Entender, definir y explicar el proceso de las polticas, as como prescribir mejores acercamientos a su formulacin y desarrollo, es innegablemente una tarea terica y prctica tan bsica y crucial como complicada. Y dicho ms divertida que polmicamente, puede contribuir a bajarle los humos a una ciencia poltica frecuentemente imaginativa y levantarle la autoestima a una disciplina publiadministrativa demasiado [amular y hasta servil en su programa de investigacin. La "Coleccin de Poltica Pblica", que se pretende abierta y se obliga a publicaciones anuales, abre con cuatro antologas. Todas contienen y traducen principalmente a autores estadounidenses, porque ellos son los pioneros y promotores de los estudios de polticas \ pblicas. Sus investigaciones, enfoques y enunciados son la plataforma sobre la que hay que construir y, puesto que se trata de ciencia y poltica, las referencias fundamentales a reafirmar, discutir, criticar, desarrollar, reajustar. En efecto, las policy sciences pertenecen a la sociedad abierta, no son piezas intelectuales de sociedades cerradas en una visin integrista del mundo y de s mismas. Por ello, espero que sean pocos en nuestro medio los predispuestos a calificar el anlisis de poltica pblica como propaganda del imperialismo. Sera viejo y triste. Tambin lo sera su apologa candorosa y su presentacin como la frmula dorada para solucionar los males del mundo. El tono proftico y redentor de la'! ciencia'! sociales, tan caracterstico y dominante de los aos sesenta y setenta, ya no impresiona a nadie. A nadie, en sus cinco sentidos, se le ocurre pensar que la poltica o las polticas puedan ser redentoras y resolutorias. Se trata slo de una disciplina que pretende contribuir a la elaboracin \ de decisiones pblicas ms eficaces que, sin cuentos y con sustancia, sean capaces de ir abordando oportuna y sistemticamente desoladores problemas y defectos pblicos. De todos modos, en los cuatro volmenes ahora publicados se ofrecen textos que dan una visin realista y plural de la disciplina, de sus logros y defectos, de sus afinidades, diferencias y polmicas. No se ofrece al lector un panorama
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uniforme, integrado y confortable de la disciplina, que pudiera despertar falsas expectativas intelectuales y prcticas. Como toda antologa, la seleccin es lamentablemente una exclusin. Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogidos. El propsito ha sido mostrar el mundo de la disciplina, picar la curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografas que acompaan los diferentes ensayos compensarn las omisiones y abrirn nuevas interrogantes y pistas. En general, trat de seleccionar textos que adems de ser una referencia permanente en los desarrollos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteamericana y tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados ge- I nerales, tiles para la investigacin y formulacin de las polticas en otros contextos. En el primer volumen, "El estudio de las polticas pblicas", se traducen textos fontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyen su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo volumen, "La hechura de las polticas", se traducen textos bsicos y multicitados sobre la nocin de poltica pblica, los modelos de anlisis y decisin de polticas, as como las polmicas ineludibles entre razn y transaccin, clculo y consenso, que son inherentes a la elaboracin de las polticas en sociedades plurales y competitivas. En el tercer volumen, "Problemas pblicos y Agenda de gobierno ", des- " de la premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin instantnea en la cspide del estado, sino un proceso, una serie compleja de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se abordan las primeras etapas y tramos de la hechura de la poltica: cmo los gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cues- i tion o demanda es de inters pblico; como definen y explican los/ problemas pblicos a atender; cmo construyen y ponderan las opciones de accin para encararlos. En el cuarto volumen, "La implementacin de las polticas", se traducen textos fundamentales sobre la puesta en prctica de las polticas: las mejores decisiones pblicas
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PRESENTACIN
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pueden desfigurarse en su proceso de realizacin y, en consecuencia, cules estrategias seguir para evitar desvos e incumplimientos. En cada volumen los textos seleccionados son precedidos por una introduccin que es un ensayo temtico ms que un comentario pormenorizado de los textos. En la introduccin se contextualizan y plantean las preguntas claves, se sealan las lneas de discusin y respuesta, no sin apuntar aqu y all deficiencias. Por ltimo, conviene advertir, para evitar sesgos que perjudiquen la recepcin de la disciplina, que el significado terico y prctico de las ciencias o anlisis de las polticas se fundamenta en la exigencia de racionalidad de la elaboracin de las polticas y no en la manera como concibamos, ustedes o yo, las relaciones entre estado y sociedad, la naturaleza de las funciones del estado y el mbito de su intervencin. Para la validez de su ejercicio intelectual, el programa de investigacin de las ciencias o anlisis de polticas no necesita comprometerse unilateralmente con alguna especifica preferencia conceptual y valorativa sobre el estado o la accin gubernamental. Basta el reclamo enteramente ciudadano de legalidad y eficiencia de los gobiernos en el cumplimiento de sus funciones constitucionales. La coloracin valorativa ms especifica est toda ella a cargo del investigador, bajo el impulso de las polmicas y posiciones politicas de gobernantes y ciudadanos. Los productos de la vida acadmica, como los de la vida poltica y administrativa resultan siempre de una accin colectiva, aunque la responsabilidad de los autores y los actores, siempre individuales, sea ineludible. Por ello, los reconocimientos y agradecimientos a colegas y colaboradores son merecidamente obligados. El ITAM (Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico) y particularmente su entonces rector, Lic. Javier Beristin, han brindado su simpata y apoyo a esta empresa intelectual. A esta institucin acadmica se debe la creacin en 1987 de la primera Maestra en Polticas Pblicas en Mxico. Ha sido para m una distincin participar en su diseo, revisin y docencia. Varios de los textos que aqu se presentan fueron expuestos
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y discutidos con las cuatro generaciones de estudiantes de la maestra. Mencin especial merecen los profesores Federico Estvez, Arturo Fernndez, Leopoldo Gmez, Ricardo Samaniego y Flix Vlez, a quienes debo buenas palabras e ideas en el trayecto. Tampoco puedo dejar de mencionar al crculo de profesores de la UAM (Universidad Autnoma Metropolitanai-Xochimilco, Fernando Baza, Manuel Canto, Pedro Moreno, Francisco Surez, Giovanna Valenti, Rodolfo Vergara, con quienes a lo largo de dos aos, los martes por la tarde, coment y discut los supuestos, marcos conceptuales y recomendaciones del anlisis de polticas pblicas. A este grupo pertenece el profesor Jonathn Molinet, a quien quiero agradecer, junto con los profesores Benjamn Chagoyn y Sergio Valadez, su colaboracin por haberme ayudado en la ltima fatigosa revisin de los textos que aqu se presentan. Estas primeras antologas son en mucho productos de una inolvidable estada intelectual en 1987 en el Institute of Governmental Studies de la Universidad de California en Berkeley. Durante ese ao me dediqu a reconstruir la historia intelectual del movimiento de ciencias y anlisis de polticas pblicas, gracias al Advanced Research Award del programa Fulbright de intercambio acadmico. Fue mi primera experiencia en la activa comunidad acadmica norteamericana. Quiero recordar y agradecer a los profesores Victor Jones, Martin Landau, Gene Lee y, muy en especial a Todd LaPorte, todos del Instituto, sus comentarios y sugerencias a lo largo de mi investigacin. Obviamente agradecemos a las revistas especializadas: Policy Sciences, Policy Studies Journal, Policy Studies Review, Journal of Policy Analysis and Management, Public Policy, Policy Analysis, Journal of Public Policy, Public Administration Review, entre otras, por habemos permitido la traduccin de los artculos seleccionados. Por ltimo, quiero agradecer a las profesoras Blanca Torres y Soledad Loaeza, sucesivamente directoras del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico, el inters con que respalda-
PRESENTACIN
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ron mis estudios de poltica pblica que ofrecen ya sus primeros productos. Los estudiantes de la carrera de administracin pblica, generacin 1986-1990 de El Colegio de Mxico, leyeron y discutieron muchos de los textos que ahora se publican, examinando su consistencia y aplicabilidad. Asimismo quedo muy agradecido a la seora Patricia Bourdn quien con profesionalismo asumi la tarea de transcribir y corregirmis introducciones. Ojal este esfuerzo redunde en un mejor diseo y desarrollo de las polticas: una empresa pblica conjunta de ciudadana y gobierno.
[El Colegio de Mxico, mayo, 1991J
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Estudio introductorio
poltica de mi generacin est marcada por la amplia intervencin del estado y por la desilusin de su desenlace: un gobierno fiscalmente deficitario, administrativamente exhausto y polticamente anquilosado. Fue tambin el mismo gobierno, en mucho bajo la presin de la sociedad yen parte anticipndose a la iniciativa social, el que en los ltimos aos procedi a corregir y moderar su exceso de gasto, regulacin y control poltico. Todos los estudios indican que el crecimiento desmedido del estado termina en dficit fiscal y en dficit de consenso poltico. El sistema mexicano no fue excepcin. El trabajo intelectual y poltico de la dcada ha sido saber por qu el gran gobierno lleg tan lejos en sus errores, con el fin de saber cmo el gobierno podra ser eficaz en sus tareas y promesas y, ms radicalmente, para averiguar si el gobierno posee la capacidad de ofrecer soluciones, de qu tipo y a cules problemas. Por encima de las preferencias ideolgicas, definir cul es el mbito de lo gubernamentalmente factible y constructivo ha sido la cuestin de fondo. El redimensionamiento del estado, su "adelgazamiento", ha sido la bsqueda por reencontrar y acotar lo que deben y pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cules son los fines pblicos a cumplir, posibles de ser realizados, ya travs de cules instrumentos y opciones de accin. A esta empresa de racionalidad y publicidad poltica quiere contribuir el anlisis, estudio y diseo de polticas.
A EXPERIENCIA
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1. Redimensionamiento, democratizacin, racionalidad de la gestin pblica

En la dcada de los ochenta el estado mexicano, como muchos otros estados latinoamencanos, fue sacudido por la demanda social de democratizacin y redimensionamiento. Los otrora poderossimos vientos de la Revolucin y la Contrarevolucin, estatistas por naturaleza e instrumentos, se han dispersado y tal vez desvanecido entre los muchos desencantos y equivocaciones. Democratizacin y redimensionamiento del estado son empresas interdependientes y complementarias, hechas a la medida de la impugnacin al antiguo rgimen, aquel que combinaba autoritarismo e hipertrofia, donde el mbito estatal y el aparato gubernamental-burocrtico se desbordaban en paralelo con la crecida del autoritarismo. Al abrirse los aos ochenta, la insolvencia fiscal del estado mexicano, el detonador del colapso econmico, fue socialmente interpretada como desenlace y sntoma de una profunda patologa: un gobierno interventor que lleg a imaginarse sin lmites de poder y sin lmites de recursos. Por ello, ocurri la insurgencia social, reclamando controles democrticos y asignacin eficiente de los recursos pblicos. En efecto, a diferencia de otros dramticos percances del pasado, la magnitud de la crisis de los aos ochenta ya no fue interpretada pacientemente como simple torpeza de clculo del gobierno en el diseo de la poltica econmica o como simple error de gestin. La raz de las decisiones equivocadas del gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se hallaba en la misma estructura autoritaria del sistema poltico-administrativo, imponente, incontenible, sin el contrapeso de las libertades econmicas (redimensionamiento) y polticas (democracia) de los ciudadanos. En contrapunto a toda una historia de exuberancia estatal, hemos aprendido a lo largo de la dcada que los recursos polticos
ESTUDIO INTRODUCTORIO
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y econmicos del estado son limitados y hasta escasos. Requieren el cuidado pblico. Ante la pluralidad y autonoma social, el gobierno no puede contar con todo el consenso poltico que necesita para movilizar la sociedad entera hacia proyectos holsticos, colectivamente compartidos. Y sus recursos pblicos son menores a los requeridos para atender con urgencia y eficacia los ingentes problemas sociales. Hemos descubierto el estado limitado, el gobierno limitado. Cada una de las decisiones de gobierno, buenas, malas o regulares, necesita y consume recursos polticos y fiscales. Cada decisin cuesta, tiene costos de operacin y, si es equivocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el rengln de la poltica como en el de la hacienda pblica. En la euforia intervencionista no nos planteamos con relieve y claridad la cuestin de los recursos escasos y agotables, la limitacin fiscal y la vulnerabilidad poltica. En contraste, los aos de la crisis nos ayudaron a descubrir que la escasez y los costos son componente esencial de toda poltica y administracin. Nos han hecho entonces aprender y exigir de nuevo el olvidado e irremplazable arte de la eleccin racional en la poltica y en las polticas: la democracia y la eficiencia de la gestin pblica. No estn a la mano ni la unanimidad ni la abundancia. Ahora hay que elegir sabiamente entre proyectos de gobierno rivales, as como los gobiernos tienen que elegir inteligentemente, bajo restricciones, cul es la mejor opcin para realizar los fines pblicos. Hemos sido expulsados del edn de la Revolucin y del Desarrollo. En efecto, ya hay lucha entre los dioses y demonios de la poltica, tentaciones y decisiones, responsabilidades. Es hora tambin de trabajar, calcular, producir, fatigarse, para resolver nuestros viejos y nuevos problemas. Es saludablemente irnico que la era del Desarrollo, con su fantasa de abundancia y prodigalidad, con su supuesta elasticidad infinita, haya terminado en el reconocimiento de la escasez. Y que el tiempo de la Revolucin, con su imagen tradicional de transformacin de la sociedad entera, vuelta toda consenso y funcionalidad, haya
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terminado en reconocer la pluralidad y autonoma, inextinguibles en las sociedades polticas modernas, individualizadas y secularizadas. No es aqu mi intencin revisar las causas del crecimiento del gobierno. Es abundante la literatura sobre las causas y efectos del crecimiento del estado.' Hay situaciones explicables e inexplicables, justificables e injustificables, en correspondencia con el gobierno necesario y el innecesario: con el gobierno necesario para poder articular una sociedad heterognea, conflictiva y rezagada; con el gobierno innecesario que jug sus intereses propios, privativos, aprovechndose de la autoridad y la hacienda pblicas, dilatndolas y extenundolas. En Mxico, como en otros pases, no creci slo el gobierno, su organizacin, aparato, personal, recursos, propiedades y programas. Creci el estado. De derecho o de hecho creci el mbito de los poderes, las atribuciones y las normas generales que estrecharon el radio de accin de las libertades polticas y econmicas de los ciudadanos. Tampoco es mi intencin enlistar y evaluar los efectos del crecimiento estatal. Estuvieron a la vista de todos. Tal vez convenga apenas reiterar que la magnitud cuantitativa del tamao del estado tiene races cualitativas, polticas, que entre nosotros se originan en el estilo post revolucionario de hacer la poltica y las polticas: un estilo altamente centralizado en el gobierno nacional (federal), sin los contrapesos institucionales de los niveles del gobierno local, los estados y municipios, y sin las contrapropuestas de la competencia democrtica y la lucha de ideas en la opinin pblica. Por lo mismo, a la inversa, resulta inexacto pensar que el redimensionamiento cuantitativo del estado hubiera podido ser un evento neutro, sin repercusiones polticas, dejando inalterado el familiar sistema de antes.
1 Para los estados latinoamericanos, ver la Memoria del Seminario Internacional: "Redimensonamento y Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina", 13 a 15 de noviembre de 1989; Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), Mxico, 1990.
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La cancelacin de programas, la privatizacin y desincorporacin de empresas pblicas, la des(re)regu1acin, la suspensin o recorte del gasto pblico, la innovacin en las formas de asignar los recursos pblicos, la descentralizacin, la corresponsabilidad ciudadana en la gestin pblica... rompen con estilos consagrados de decisin y gestin y, de golpe, con los nudos gordianos de la tradicional interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes estatales. El nuevo patrn de policy making modifica reglas (escritas o no), procedimientos (formales o no), expectativas (legales o no), concepciones (mesuradas o desmesuradas) de la relacin entre sociedad y gobierno. En esencia, se redefinen los linderos del mbito poltico y del mbito privado; cules asuntos alcanzan el rango de inters pblico y de agenda de gobierno, y cules asuntos son de naturaleza privada a desahogar dentro del permetro de las interacciones libres particulares. Con ello, en cascada, se descartan o devalan ciertos asuntos e intereses (ciertos grupos de inters), se alteran los patrones de interlocucin y los canales de acceso, pierden significado ciertas prcticas de representacin e integracin de intereses, ciertos discursos, ciertos liderazgos y fuerzas polticas antes claves para el consenso. Ocurre una redistribucin del poder poltico y un reacomodo de la cultura poltica a consecuencia de la reduccin, el reajuste, el "adelgazamiento" del estado. Al mismo tiempo, emergen nuevos actores polticos con organizaciones, ideas, prcticas y discursos alternativos, con lderes nuevos. Lo que empez tal vez como obligado saneamiento de las finanzas pblicas diez aos despus camina hacia la dilatacin de la vida poltica: una poltica ms plural, autnoma, competitiva. Asmismo el redimensionamiento del gobierno se orienta hacia la reforma del estado. Los efectos polticos acabaron por ir mas all de los primeros propsitos, slo financieros o administrativos.'
2 He desarrollado estas ideas en: "La reforma del estado" en Examen, n. 7, diciembre 1989; "Por un estado con los pies en la tierra", en Examen, n. 12, junio 1990; "Poltica pblica y gobierno del estado", en La Revista del Colegio, ano II, n. 4, octubre 1990.
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A primera vista pareciera que la batalla por un estado limitado, "modesto", ha sido fcilmente ganada, a pesar de algunos focos de resistencia intelectual y poltica. Fue sorprendente ver la rapidez del desmantelamiento de la visin estatista de la sociedad. Pocas, tmidas y ambguas fueron las voces de sus defensores. O tal vez guardaron silencio, a la espera de retornos de la historia. En verdad, era muy difcil encontrar buenas razones para defender el desborde del estado necesario en autoritario, sobreinterventor, propietario, deficitario. Los formados en la izquierda, acostumbrados a estigmatizar la naturaleza y la instrumentalidad expoliatoria, clasista, del estado, no supieron que partido tomar: si festejar la declinacin del intervencionismo estatal o si alarmarse por su reflujo "privatizador". Los acontecimientos de los pases socialistas complejizaron an ms sus anlisis y desordenaron sus mecanismos explicativos y polticos. Los nacionalistas (revolucionarios o no), sustentadores de la idea del estado fuerte y activo como condicin para la unidad nacional, la integracin, la justicia social, el desarrollo econmico - hay que construir y defender un, gobierno con amplia autonoma frente a las fuerzas disolventes del inters nacional, que en su axiomtica suelen ser el sector pri-, vado, las fuerzas locales, los movimientos con la causa de las libertades individuales... -, tampoco supieron precisar su posicin. La impresionante ecuacin entre estado, poltica y nacin comenz a borrarse ante la inestabilidad y desesperanza nacional que el gobierno autnomo y el estado sin contrabalanza social haban provocado. La emergencia y apogeo de la "sociedad civil" en los aos ochenta, en distancia y polmica con los poderes estatales, fue el argumento de jaque a esta idea hiperestatizada de nacin. La cohesin y prosperidad nacional poda ser tambin alimentada por las libertades individuales en competencia y por los grupos sociales en cooperacin. De todos modos, dejando atrs el nimo irritado y desencantado de la dcada apenas pasada, hay grandes cuestiones pendien-
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tes. Privatizacin, desincorporacin, desregulacin, liberalizacin, apertura, no son procesos para desmantelar y extinguir el estado. Son para devolverlo a sus funciones originales, a su razn de ser. En la tradicin liberal para fines de garanta, regulacin y promocin de las libertades. Dicho en lenguaje de economa neoclsica, para hacerse cargo de bienes pblicos, externalidades, monopolios naturales y asimetras de informacin, puntos donde falla el mercado en la asignacin eficiente de recursos. Y, ms all de las muy buenas razones de eficiencia, para intervenir no sustitutiva sino complementariamente, solidariamente, en la solucin de los problemas sociales y en la provisin gubernamental de los bienes y servicios que las poblaciones atrapadas por la pobreza y la marginacin merecen en razn de su dignidad humana y/o de su ciudadana nacional ("bienes meritorios"). Fuertes razones de equidad pueden fundamentar la intervencin social del estado, pero no el desbordado y unilateral mpetu estatizante que ha caracterizado la persecucin de la justicia, a la manera del viejo socialismo y masismo. Este estado devuelto a s mismo tiene funciones bsicas, numerossimas y cruciales a desempear. Resurge entonces el problema de la racionalidad de sus decisiones. del tino, inteligencia y responsabilidad de las elecciones pblicas de los gobernantes. El redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. Pero el simple hecho institucional de un estado reducido no significa la solucin de males y problemas pblicos. Ms all del redmensonamiento, estn las polticas a imaginar, a construir cerebralmente, a seleccionar rigurosamente, estimando costos, consecuencias, efectividad, para hacer frente en circunstancias de escasez a los ingentes problemas pblicos y a los dramticos problemas sociales de grandes nmeros de poblacin. El estado grande, entre otras cosas, fue la estrategia fallida de solucin de problemas p-
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blicos y sociales. A consecuencia de la intervencin fallida, los problemas siguen ah, agravados, ms difciles y complejos, tal vez con mayor carga de resentimiento y con explicaciones ms enfrentadas, polmicas. Aun con un gobierno pequeo, los problemas pblicos siguen siendo grandes. Por ello, lo que cuenta es la calidad de las polticas pblicas que se analizan, disean, deciden y desarrollan: la calidad de la formulacin y gestin de las polticas. - El esfuerzo intelectual y prctico ha de centrarse en el proceso dela poltica, en sus condiciones de consenso, correccin y factibilidad, en su formacin, implementacin, impacto y evaluacin. En averiguar y depurar la manera como ciertos problemas sociales o grupales devienen pblicos y agenda de gobierno, la manera como se obtiene y depura la informacin acerca de los problemas, se les define y explica; las teoras causales que sustentan la construccin y evaluacin de las opciones de accin gubernamental, la confiabilidad de los clculos de costos, beneficios y consecuencias; los mecanismos gubernamentales de comunicacin y persuasin para obtener el apoyo de los ciudadanos en torno de una poltica; los defectos y emergencias a lo largo del proceso de implementacin, la evaluacin de las polticas, los criterios para terminarlas o continuarlas, la opinin pblica que juzga su efectividad y propone opciones diferentes de abordaje... Por otro lado, el reclamo de democratizacin mucho tuvo que ver con la necesidad de poner frenos y controles a gobiernos que, dejados a su libre iniciativa, comenzaron a ser preocupantemente considerados entre numerosos sectores sociales como una amenaza real a esfuerzos, patrimonios, proyectos y expectativas, a causa de la magnitud de sus errores y oportunismos decisionales. Muchas interpretaciones de la crisis destacaron el hecho de que la "sobrecarga", el dficit y las equivocaciones del aparato gubernamental no se deban a razones de excesiva vitalidad democrtica, incitada por una competencia partidaria de promesas fciles y desmesuradas. A la inversa, su causa era la centralizacin autoritaria
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que, con tal de obtener el consenso poltico sin someterse a la prueba y sancin de elecciones competitivas, haba hecho descansar su legitimidad en los beneficios particulares, exclusivos, que sus decisiones va gasto pblico dispensaban a los diversos grupos de inters. En ausencia de democracia pluralista y competitiva, el estilo casustico y monetario de gobernar no slo termin por agotar la hacienda pblica y desordenar la administracin pblica. Cosa ms grave, distorsion las razones de la legitimidad y del consenso poltico, al tener que confeccionar sus leyes y polticas a la medida de las utilidades particulares de los diversos demandantes, quienes erigieron en pauta de relacin exitosa con el gobierno la presin o la amenaza, sin sensibilidad alguna por el equilibrio mayor de la repblica. La democratizacin ha sido determinante para reconstruir la naturaleza pblica del gobierno, para liberarlo de los grupos de inters que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aventuras, fantasas e improvisaciones, ante la expectativa de sanciones electorales de desalojo y alternancia. La democratizacin ha sido tambin tirar lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. La democracia no es de suyo garanta contra el error y la ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudes financieras, decisiones alegres. Impone pesadsimos costos a los representantes que, mediante regulaciones y asignaciones desatinadas, impusieron a su vez costos desproporcionados a los ciudadanos. Resuelve bien la cuestin de elegir quines sern los pocos decisores que en representacin de millones tomarn las decisiones colectivas, pero, en positivo, como gua operativa, norma tcnica, principio econmico, poco dice sobre la correccin, pertinencia, eficiencia de la decisin pblica. Nada malo y ningn pretexto para el deslz en pro del autoritarismo burocrtico. La democracia es condicin de entrada, necesaria, pero no suficiente para la co-
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rreccin de las polticas pblicas. Exige e inspira el trabajo de anlisis y diseo de polticas, no lo sustituye. Pide adems rendimiento de cuentas, sin dejar impunes las decisiones errneas y nocivas. y sustituye a legisladores y gobernantes ineptos. Sobre todo, por su dinmica de discusin, eleccin y revisin de las decisiones pblicas, es un proceso de aprendizaje colectivo permanente. Aumenta la probabilidad del buen gobierno, de polticas idneas y gestin eficiente, en la medida en que, por la pluralidad y debate de sus enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas.
II: Gobernar por polticas pblicas

La expansin de las libertades polticas y econmicas de la sociedad mexicana y latinoamericana, junto con la magnitud de sus problemas de atraso y justicia social, en medio de una transformacin mundial de corte histrico, plantean al estado y a la sociedad problemas cruciales de organizacin poltica, de organizacin gubernamental y de gestin pblica: de poltica y de polticas. Cmo realizar las funciones del estado, en particular sus funciones econmicas y sociales, en el nuevo contexto de una 'Sociedad ms democrtica, plural, abierta, informada y participativa, en la que el gobierno queda sujeto al control del voto, de la opinin crtica y de la exigencia de rendir pblicamente cuenta de sus actos, y donde las decisiones de gobierno estn adems restringidas por los contrapesos de otros poderes del estado, por las libertades individuales constitucionalmente garantizadas, por la capacidad de organizacin e iniciativa de los grupos sociales para promover autnomamente sus intereses, por el buen conocimiento que ciudadanos y organizaciones poseen de sus problemas particulares y de los asuntos pblicos...? Cmo puede (y debe) jugar el gobierno su papel directivo global de cara a una sociedad cada vez ms autnoma, compleja y controversial, estremecida adems por rpidas innovaciones tecnolgicas, globa-
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lizacin econmica, cambios demogrficos y significados de vida en transformacin y, en nuestro caso, atrapada an por problemas de desigualdad, pobreza, atraso ...? Es posible todava armar un proyecto nacional unitario, concretarlo en un plan nacional, y orientar toda la accin del conjunto social de acuerdo a un mismo ordenamiento de preferencias colectivas y el empleo de un mismo instrumental de accin? No es hora de explorar, de pasar a otro estilo y patrn de gobierno que, sin abandonar la bsqueda de coherencia y eficiencia que la planeacin para el desarrollo (nacional o regional) persegua real o simblicamente, incorpore las nuevas libertades, condiciones, turbulencias y tendencias de la sociedad? Ou puede ofrecer el anlisis de polticas pblicas al nuevo y quiz obligado estilo de conduccin gubernamental? Es conocido que el estilo de gobernar en Mxico, y tal vez en otros pases, cuando ha buscado superar el estilo personal en su sentido ms peyorativo de arbitrio, ha intentado proceder de acuerdo a plan y a plan nacional. El plan pretenda significar racionalidad de gestin y universalidad del consenso. Por ello se inspiraba en un conjunto de valoraciones ms o menos coherentemente ordenado, cuyo fundamento quera encontrarse en una (La) interpretacin de la historia-cultura nacional. El plan nacional actualizaba, concretizaba, en un especfico tiempo poltico del pas, un proyecto nacional cuyo sentido, meta y herramental se consideraba claro, manifiesto y, sobre todo, colectivamente compartido. Obviamente el emisor y destinatario del proyecto era la nacin, un colectivo social unitario, cuyos fines trascendan los diferentes intereses e iniciativas de individuos y grupos, a la vez que los subordinaban. Frecuentemente el nacionalismo, en el sentido restringido de visin unilateral de la historia colectiva o eficacia decisional de un plan global, fue el principio de legitimidad de los gobiernos, quedando en la penumbra la universalidad e imparcialidad del derecho pblico y privado. Fre
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cuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Derecho, en lugar de enlazarse con l. Ms que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e implicaciones del plan como estrategia de gobierno, -existe una fina literatura-, quisiera solo recordar someramente que gobernar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario o bien masivo consenso y apoyo poltico. En el fondo, supone o exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel poltico-ideolgico. Y acaso un mundo econmico simple, estable y cerrado. Apenas sucede una complejizacin de las organizaciones sociales y de las actividades productivas, en contextos culturales y econmicos libres y abiertos, las tareas de informacin, coordinacin y conduccin de las mismas desde un punto superior y central, conforme a una traza unitaria de accin colectiva, se vuelven extremadamente difciles. Las cadenas medios-fines, insumos-productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo la claridad de los clculos sobre las consecuencias probables de la accin colectiva planificada. Pero, por encima de todo, el plan (incluido el proceso de planeacin) requiere un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar. Es ms probable simular que alcanzar efectivamente un acuerdo con los ciudadanos sobre la jerarqua de valores, el orden de las preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedimientos de las diferentes polticas, la asignacin de recursos, los operadores, los indicadores de rendimiento, los procedimientos de interdependencia y coordinacin, los irremediables ganadores y perdedores. El pluralismo poltico, las libertades econmicas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca capacidad de computacin y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional global. En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan defiJ:i.!rel parmetro de la accin colectiva, marcando los lmites
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dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y tomar la forma de regulaciones generales, incentivos selectivos y polticas macroeconmicas, reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono. Este plan marco, ms que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores centrales. Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de accin, claro y distinto. As debera ser. Pero pensar que el plan de accin del gobierno sea el de la nacin es '.;t; algo muy difcil de probar en condiciones de creciente autonoma) y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nacin pero no el plan de accin de la nacin. La identidad entre estado y nacin, ms alla de la soberana y la cohesin nacional, parece no poder cubrir todos los variados mbitos de la vida social y de las decisiones individuales. La accin de la sociedad tiene tal extensin, diversidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los instrumentos que un especfico gobierno juzga son los mejores (en trminos valorativos y econmico-administrativos) para el conjunto nacional. La accin social desborda la planificacin gubernamental, sin que ello signifique absolutamente desbordar las normas del estado. El gobierno de leyes generales es ms solido y flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos. No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la accin colectiva conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estructurado primordialmente la poltica con base en la nacin (carcter, identidad, historia nacional). La idea y valor de lo Pblico ha sido central en aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles y polticas individuales acompa el proceso de formacin del estado naconal> En ellas, la distincin entre lo privado y lo pblico ha / sido fundamental para entender el sentido de la poltica y la natu3 Conviene aqu recordar que varios procesos de magnitud histrica ocurren y concurren en la formacin del estado moderno. Adems del proceso de monopolizacin de la coaccin en un territorio, tienen lugar el proceso de juridificacin (cudadanzacon) de la autoridad y el proceso de nacionalizacin. La confluencia de estos procesos no es ni
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cuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Derecho, en lugar de enlazarse con l. Ms que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e implicaciones del plan como estrategia de gobierno, -existe una fina literatura-, quisiera solo recordar someramente que gobernar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario o bien masivo consenso y apoyo poltico. En el fondo, supone o exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel poltico-ideolgico. Y acaso un mundo econmico simple, estable y cerrado. Apenas sucede una complejizacin de las organizaciones sociales y de las actividades productivas, en contextos culturales y econmicos libres y abiertos, las tareas de informacin, coordinacin y conduccin de las mismas desde un punto superior y central, conforme a una traza unitaria de accin colectiva, se vuelven extremadamente difciles. Las cadenas medios-fines, insumas-productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo la claridad de los clculos sobre las consecuencias probables de la accin colectiva planificada. Pero, por encima de todo, el plan (incluido el proceso de planeacin) requiere un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar. Es ms probable simular que alcanzar efectivamente un acuerdo con los ciudadanos sobre la jerarqua de valores, el orden de las preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedimientos de las diferentes polticas, la asignacin de recursos, los operadores, los indicadores de rendimiento, los procedimientos de interdependencia y coordinacin, los irremediables ganadores y perdedores. El pluralismo poltico, las libertades econmicas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca capacidad de computacin y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional global. En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan definir el parmetro de la accin colectiva, marcando los lmites
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dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y tomar la forma de regulaciones generales, incentivos selectivos y polticas macro econmicas, reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono. Este plan marco, ms que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores centrales. Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de accin, claro y distinto. As debera ser. Pero pensar que el plan de accin del gobierno sea el de la nacin es algo muy difcil de probar en condiciones de creciente autonoma y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nacin pero no el plan de accin de la nacin. La identidad entre estado y nacin, ms alla de la soberana y la cohesin nacional, parece no poder cubrir todos los variados mbitos de la vida social y de las decisiones individuales. La accin de la sociedad tiene tal extensin, diversidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los instrumentos que un especfico gobierno juzga son los mejores (en trminos valorativos y econmico-administrativos) para el conjunto nacional. La accin social desborda la planificacin gubernamental, sin que ello signifique absolutamente desbordar las normas del estado. El gobierno de leyes generales es ms solido y flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos. No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la accin colectiva conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estructurado primordialmente la poltica con base en la nacin (carcter, identidad, historia nacional). La idea y valor de lo Pblico ha sido central en aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles y polticas individuales acompa el proceso de formacin del estado nacional.' En ellas, la distincin entre lo privado y lo pblico ha sido fundamental para entender el sentido de la poltica y la natu3 Conviene aqu recordar que varios procesos de magnitud histrica ocurren y concurren en la formacin del estado moderno. Adems del proceso de monopolizacin de la coaccin en un territorio, tienen lugar el proceso de juridicacin (ciudadanzacin) de la autoridad y el proceso de nacionalizacin. La confluencia de estos procesos no es ni
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raleza, funcin, mbito y responsabilidad del estado (nacional). En esta perspectiva el estado se hace cargo slo de lo pblico. La integracin y la coordinacin social ocurre por la Constitucin ms que por la nacionalidad. El mbito de lo privado es el relativo a los diversos intercambios libres (competitivos o cooperativos) entre individuos para la obtencin de utilidades reservadas y exclusivas. El mbito de lo pblico rebasa, en cambio, la restriccin individual, privativa, y concierne a lo que es accesible y disponible sin excepcin para todos los individuos de la asociacin poltica, y lo que puede ser argumentado como algo que es de inters y utilidad para todos los individuos de la asociacin poltica. Lo pblico es diverso de los individuos pero no adverso a ellos; en vez de mortificar sus libertades, clculos y beneficios, se constituye para su garanta, respaldo y extensin general. Ms an, el mbito pblico es el campo de interacciones e interpelaciones en el que los ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen poltica y hacen las polticas: definen las normas generales, dan forma a sus problemas y esquemas de solucin, perfilan y eligen a los lderes del estado. A decir verdad, constituyen el estado y ponen a la obra a los gobiernos.
sincrnica ni pacfica y va a dejar marcas de su tensin en la configuracin del estado. En efecto, el estado moderno se establece y articula sobre la comunidad social preexistente (singular o plural) que posee una identidad y sentido de pertenencia colectiva: la(s) nacintes), Pero, las normas y redes de la organizacin del estado, que van a determinar universalmente lo prohibido y lo permitido, lo opcional y lo obligado, se inspiran y justifican con referencia a libertades y derechos individuales, donde el elemento comn es la calidad humana, el "ser hombre", ms que la comunidad-historia social, el "ser mexicano", espaol, alemn o chileno... En la dimensin estricta de la(s) poltica(s), lo Nacional se regula de acuerdo a lo Humano (derechos y libertades) y a lo Pblico. El estado est nacionalmente sustanciado, pero estructurado humanistamente, en sentido liberal o social. La forma poltico-jurdica (no cultural) de la nacin es primeramente la libertad personal, pblica y privada, y posteriormente, a resultas de los movimientos democrticos y socialistas, se complementa con los derechos sociales de los individuos. El colectivo nacional recibe la forma y validez jurdico-poltica del individuo libre: ciudadano, productor y consumidor. Esta solucin despert la tensin entre Kulturnation, posicin tan querida a los romnticos y conservadores de la Restauracin (ahora, de nuevo, tan en boga), y Droits de l'Homme, en sentido ilustrado universalista y emanicipador. Una tensin que ha sido la cuestin primera, terica y prctica, en toda referencia al estado moderno y a la poltica moderna, y cuyo balance es una bsqueda permanente.
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El nfasis en la libertad, deber y utilidad individual de todos los ciudadanos es lo propio de la definicin de lo pblico: su normatividad y su utopa. En este sentido normativo, lo pblico tiene que ver con necesidades, intereses y proyectos de alcance general, y objeta (a la vez que busca modificar) la convencional visin "realista" de la poltica, segn la cual las leyes, asignaciones y programas se rigen por el criterio de la conciliacin de los conflictos de inters e implican necesariamente un desenlace desigual con ganadores y perdedores. Pero, sobretodo se opone a toda tentativa (terica o prctica) de depositar la dimensin metaindividual de la poltica y del estado en alguna entidad colectiva ideal, hipostasada, que busque o logre desprenderse de toda referencia a la libertad, al consenso y a la utilidad de los individuos en su conjunto. Lo pblico significa lo metaindividual pero no la desaparicin de los individuos en alguna entelequia colectivista, como "nacin", "pueblo", "clase", "masa"..., a la manera de la visin rousseauiana y de las viejas teorizaciones romnticas o a la manera reciente del socialismo antes de 1989. Lo pblico se nutre de la tradicin poltica occidental, clsica y moderna (ilustrada), es la memoria del valor de la poltica ciudadana de individuos libres e informados y la advertencia contra todo tipo de poltica que se erija y cosifique por encima de las libertades personales, funcionalizndolas como recurso productivo de un proyecto social globalizador, annimo y coactivo. En este sentido, "lo pblico" puede y debe diferir de "lo nacional", cuando la categora del nacionalismo es usada como soporte de totalitarismos o autoritarismos.'
4 Para la idea de lo Pblico, entre la vasta literatura, me parecen importantes: JUrgen Habermas (1969): Strukturwandel der Oeffentlichkeit, Luchterhand, Berlin (trad. espaol: Historia y Crtica de la Opinin Pblica, G. Gili, Barcelona, 1981). Albert O. Hirschman (1982): Shifting lnvolvements: Private lnterest and Public Action, Princeton University Press, Princeton. (trad. esp: Inters Privado y Accin Pblica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986). James M. Buchanan (1978): From Privare Preferences lo Public Philosophy. The Development of Public Choice, lEA, London. Para el caso de Mxico, ver mi artculo: "Rasgos de la vida pblica mexicana", en Sociolgica, afio 4, n. 11, sept. dic. 1989, Mxico.
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Gobernar en contextos polticos plurales y autnomos, de alta intensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos, parece exigir dos requisitos fundamentales: gobernar por polticas y gobernar con sentido pblico. Las estrategias de gobierno homogneas y globales, as como los estilos de gobierno secretos, excluyentes y clientelares, estn previsiblemente condenadas en el futuro inmediato a la ineficiencia administrativa, al castigo electoral y a la hostilidad poltica. Los viejos patrones de gobierno tendan a uniformar los problemas y a homologar las polticas para resolverlos. El gobierno mexicano, como muchos otros gobiernos, pudo operar de esa manera porque contaba entonces con una red de organizaciones sociales y polticas obligatorias que tenan los medios para controlar el flujo de las diversas demandas y compatibilizarlas selectivamente en un mismo formato, de acuerdo al inters de los gobernantes. Dar un formato general a las demandas sociales diversas fue el objetivo que perseguan los grandes cuerpos colectivos del sistema. Tal 'vez porque as se facilitaba su tratamiento administrativo, tal vez porque as se consideraba equitativo, pero particularmente porque aseguraba el control poltico de los demandantes, que integraban y legitimaban sus reivindicaciones en la medida en que recorran dcilmente los diversos escalones de la jerarqua poltica. Fue as que todos los asuntos y prioridades de las comunidades polticas locales se volvieron agenda del gobierno federal, asuntos nacionales. Y las necesidades de los diversos grupos y movimientos sociales, para ser atendidas, tuvieron que encuadrarse en el marco de las grandes confederaciones, los sectores del partido poltico dominante, y a la postre en el formato establecido por el gobierno mismo que determinaba el tipo de problema a tratar y la frmula general de solucin en funcin de sus intereses. Obviamente muchos formatos generales de poltica fueron particularistas, clientelares, en el sentido que atacaban los problemas de muchos en maneras que terminaban por
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privilegiar inmerecidamente a algunos, concentrando en ellos los beneficios y dispersando los costos en el conjunto. Ahora bien, en los aos ochenta, a contrapunto de la progresiva ineficiencia de los aparatos compulsivos de representacin de intereses, ha ido tomando forma un nuevo orden poltico-administrativo que insiste en la libertad de la representacin y en la especificidad de las polticas. Los dos reclamos son interdependientes: a mayor libertad poltica, mayor independencia en definir los problemas y en seleccionar los objetivos e instrumentos, por ende, mayor especificidad de las polticas. Y viceversa, es ms probable reivindicar polticas especficas mientras ms autnomos de las grandes corporaciones y del gobierno mismo sean los individuos y grupos en sus demandas e iniciativas. En la medida en que se han ido levantando voces independientes y conocedoras de sus asuntos -y que los polticos y funcionarios han comenzado a revisar y reemplazar sus viejos patrones uniformes de accin-, se ha ido recuperando y afianzando la idea de que los problemas pblicos, sociales, difieren los unos de los otros, poseen su propia especificidad y circunstancia y, por tanto, que las polticas para su atencin y tratamiento deben ser tambin especficas en sus objetivos, instrumentos, modos, procedimientos, agentes, tiempos. No existe en abstracto el comercio, el campo, la contaminacin, la desercin escolar, la salud pblica, la migracin, el desempleo... sino diversas situaciones, modalidades, causas, oportunidades, problemas, percepciones. Ms an, una cosa es el problema educativo, otra el ecolgico, la cuestin agrcola no es la habitacional, ni un asunto de comercio internacional es igual al desempleo, ni todos los problemas tienen escala e importancia nacional. La obviedad de la diferencia fue oscurecida cuando el protagonismo gubernamental y su intervencin innecesaria, sin el contrapeso de las libertades y las ideas alternativas, termin por imponer un nico formato a los problemas: una misma definicin y explicacin y, sobre todo, un mismo tratamiento (gasto
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masivo, sobreregulacin, empresa pblica, proteccionismo, subsidios indiferenciados ...) y los mismos agentes (la burocratizacin de todos los programas). La actitud favorable a un gobierno por asuntos, por temas, concreto, que capta la singularidad de los problemas y disea opciones de accin ajustadas, peculiares, es el espritu que anima el anlisis y el gobierno por poltica pblica. Gobernar no es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato gubernamental homogneo a todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es pblico, pero lo pblico trasciende lo gubernamental. Una poltica puede ser aqu una regulacin, ah una distribucin de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), all una intervencin re distributiva directa, ms all dejar hacer a los ciudadanos. El anlisis y diseo de polticas pblicas, justamente por su carcter pblico, abre todo un abanico de estrategias de accin corresponsable entre gobierno y sociedad. No slo privatizaciones y des(re)regulaciones, sino administraciones conjuntas que, segn las caractersticas y la magnitud del problema, pueden englobar al sector privado, a las organizaciones no gubernamentales, a organismos internacionales, a las organizaciones sociales de los directamente interesados en encontrar una solucin a su problema. La administracin pblica es cada vez ms pblico-privada, pblico-social, sin los tics gubernamentalistas del pasado frente a cualquier asunto social o pblico. Y, sobre todo, sin la propensin por usar los mismos instrumentos y procedimientos frente a los problemas. Asumir la pluralidad, la autonoma, la iniciativa privada y social, conlleva asumir un estilo y patrn de gobierno diferenciado, idiosincrsico. La tradicional y ritual planificacin sinptica sera ms idnea y productiva si diera lugar a un. diseo y coordinacin de programas singulares, conforme a la configuracin concreta de las cuestiones, demandas y necesidades, y conforme al
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grado de organizacin, capacidad, autosuficiencia, conocimiento y compromiso de los ciudadanos. El pluralismo poltico deviene pluralidad de polticas. Este es el estilo administrativo de la democracia, de las sociedades abiertas. El carcter de las demandas y la forma posible del consenso ciudadano van recortando, vez por vez, el tipo de poltica, la singularizan. Es previsible entonces que habr muchos asuntos pblicos cuya solucin no ser aceptable mediante planeacin de la actividad, burocratizacin del programa, centralizacin de la gestin. Y se descubrir que hay muchos asuntos privados que no tienen por qu convertirse en pblicos y despertar la atencin del estado y otros muchos asuntos que tienen escala de gobierno local y otros de escala nacional. El anlisis de polticas pblicas puede ayudar a desestatizar la sociedad y reconstruir el sentido pblico del estado. El estilo de gestin diferenciado, idiosincrsico, se basa en el estilo pblico de decisin y se complementa con l. Gobernar de acuerdo a poltica pblica significa incorporar la opinin, la participacin, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales y actores polticos autnomos y, a causa de ello, ni pasivos ni unnimes. Poltica Pblica no es sin ms cualquier poltica gubernamental. En efecto, supone gobernantes elegidos democrticamente, elaboracin de polticas que son compatibles con el marco constitucional y se sustancian con la participacin intelectual y prctica de los ciudadanos, polticas que no mortifican arbitrariamente las libertades, las oportunidades y las utilidades de los ciudadanos ni introducen un trato desigual inmerecido entre ellos. Esta es su norma ms que su utopia, la cual permite descubrir, denunciar y corregir los defectos de las polticas gubernamentales en curso. En un primer sentido, por pblico se entiende lo que los privados, a travs de sus muchos canales individuales y/o colectivos (organizaciones) de opinin, accin, comunicacin, debate, concertacin, proyectan de manera unnime y normalmente mayori-
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taria como asuntos de inters general. Muchas iniciativas que los gobiernos emprendan con rapidez y protagonismo, invocando al pueblo, a la nacin, a las grandes mayoras, dejarn de ser consideradas de inters pblico, de alcance general (directo e indirecto), y sern boicoteadas apenas los costos privados de recaudaciones y regulaciones resulten excesivamente desproporcionados respecto de los beneficios de todos. O apenas sea comprobable que ciertos individuos o grupos capitalizan inequitativamente los recursos pblicos que los ciudadanos aportan con su observancia de las leyes, sus contribuciones fiscales, sus votos y opiniones. La restauracin de la naturaleza pblica de las polticas del gobierno es una aspiracin permanente en contra del diseo de polticas que terminaron por ser influidas, determinadas u <apturadas por poderosos grupos de inters con demandas y utilidades exclusivas. Puede ser una contencin a las tristes historias privadas (patrimoniales y clientelares) de la administracin y poltica pblica, que sirvieron la mesa a la crtica de la naturaleza "burguesa" del estado o a la constatacin de que "vivir fuera del presupuesto pblico era vivir en el error". El programa de gobierno por polticas pblicas es entonces el esfuerzo por depurar sistemticamente las polticas gubernamentales de incrustaciones "corporativas", "pluralistas", de grupos de inters, clientelares, que las hicieron caer en manos de "gorrones" (free-riders) y "coaliciones distributivas" (Olson) o "buscadores de rentas" (Tollison), al amparo de la "accin colectiva" y de los "movimientos de masa" que tan entusiasta . como irreflexivamente los estados sociales (istas) de viejo cuo celebraron y desplegaron.'
5 Aludo a los dos libros de Mancur 0lson, (1965, 1982) The Logic 01 Collective Ac tion, Harvard University Press, Cambridge; The Rise and Decline 01 Nations, Yale University Press, New Haven. (trad. esp., Ariel Economfa, Barcelona) Buchanan, Tollison, Tullock, eds. (1980): Toward a Theory 01Rent-Seeking Society, Texas A and M University Press. Ver tambin: R.T. Tollison (1982): "Rent Seeking: a Survey", en Kyklos, vol. 35, n. 4, pp. 575-602.
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En un segundo sentido, pblico hace tambin referencia a carcter manifiesto, al principio del libre acceso, a transparencia y apertura. Las polticas pblicas que a todos conciernen incorporan la dimensin de la franqueza. Acceso franco a la decisin de gobierno y carcter franco de la decisin. A la luz pblica, en vez de acuerdos secretos entre cpulas sin representacin. No se trata de tumultos y asamblesmos ni una invitacin a cualquier tipo de participacin. Al contrario, convoca a la conversacin a la luz pblica. Las decisiones pblicas resultan de dilogos, argumentos, polmicas, transacciones, acuerdos, accesibles y visibles, en los cuales los ciudadanos realizan sus libertades pblicas de expresin, manifestacin, reunin, opinin, asociacin, prensa. Este estilo de decidir va a suponer o exigir democracia representativa y participativa, opinin pblica vigilante y activa, uso de la razn y rendimiento de cuentas, pero, sobre todo, leyes y arbitrajes imparciales, observancia puntillosa de la legalidad, ampliacin de las oportunidades y los canales de acceso a individuos y grupos marginados para participar en el diseo e implementacin de las polticas, cultura de la pluralidad y la tolerancia, resistencia a la seduccin integrista, disciplina de ese deseo infantil propio de la poltica social peticionaria que quiere todo aqu y ahora, competicin pacfica, oportunidad de alterar el establecimiento. En un tercer sentido, pblico hace referencia a recursos pblicos, recaudaciones fiscales. Dejada atrs nuestra propensin a un endeudamiento externo excesivo y nuestra costumbre de gobernar como gastar - resolver problemas era llenarlos de dinero -, hoy la posibilidad de resolver nuestros problemas y de realizar nuestros objetivos depende enteramente de nuestra capacidad hacendara y de nuestra productividad, de nuestra iniciativa y trabajo y de la magnitud de los recursos que estemos dispuestos o constreidos a retirar de los ingresos privados para convertirlos en recursos pblicos y entregarlos a la hacienda del
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estado. Gobernar por polticas pblicas va a significar el (re)descubrimiento del componente costos (de oportunidad y de operacin) de la decisin pblica y poner fin a la ilusin fiscal de recursos pblicos ilimitados, tan propia de la generacin desa- rrollista o igualitarista. Por consiguiente, supondr cuidadossimos clculos de gasto pblico, estimaciones rigurosas de costo-beneficio (eficiencia econmica) en las decisiones, economa pblica realista, evaluacin pertinente del componente econmico de las decisiones y operaciones, bsqueda de las polticas que maximizan beneficios y disminuyen costos a los ciudadanos contribuyentes. Los costos de oportunidad pblica y el dispendio sern denunciados. y la corrupcin, adems de mostrar el carcter plebeyo de sus operadores, ser sometida a sanciones. En suma, al hablar de polticas pblicas queremos decir decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Concedamos que en esta perspectiva disminuye el solitario protagonismo gubernamental y aumenta el peso de los individuos y de sus organizaciones. Se sustancia ciudadanamente al gobierno. Y se abren de par en par las puertas para nuevas formas de diseo y gestin de las polticas: singulares, descentralizadas, subsidiarias y solidarias, corresponsables, en las que gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. Hoy como tal vez ' ayer se trata de formular y desarrollar polticas que sean susceptibles de fundamento legal (constitucionalidad), de apoyo poltico, de viabilidad administrativa y de racionalidad econmica. Pero hoy con el fin de encarar problemas pblicos de mayor complejidad y mutabilidad, a causa de la escala del estado, y ante un contexto poltico de alta intensidad ciudadana.
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1II. Las Ciencias de Polticas: algunos trazos
de su nacimiento y desarrollo
El planteamiento de la cuestin teora-prctica o ciencia-poltica ha sido recurrente. Ha tenido diversos niveles y desarrollos, no todos correctos ni constructivos. Hay planteamientos mayores, fuertes, los del marxismo, en los que la relacin teora-prctica constituye el mismo centro de su epistemologa, teora social y actividad poltica. Hay los planteamientos ms modestos del "conocimiento utilizable",' que se preguntan limitadamente si y cmo la investigacin pueda contribuir a la solucin de los problemas sociales y, ms especficamente, a la toma de decisiones de un gobierno. Hay obviamente planteamientos equivocados que en su afn por articular teora y poltica terminan confundiendo explicaciones y valoraciones, conceptos y preferencias, en una mezcla insostenible de enunciados de hechos, aspiraciones del alma y pronunciamientos imperativos sobre lo que socialmente debe ser y lo que polticamente debe hacerse. El resultado final es la tergiversacin del ejercicio cientfico y del poltico. Pero hay, a la inversa, planteamientos mesurados y rigurosos que distinguen con claridad las caractersticas del mbito de la ciencia y las de la poltica, sin por ello renunciar a la bsqueda de incidencia prctica de las ciencias sociales y reclamar racionalidad a las decisiones de gobierno. En el marco de las ciencias sociales norteamericanas, la manera de entender la relacin entre ciencia y poltica ha sido en mucho influida por su propia tradicin intelectual, particularmente por las tesis de John Dewey, y por las contribuciones decisivas de Max Weber y Karl Popper. La recepcin y fusin de sus ideas se plasmaron en posiciones de principio, compartidas por gran nmero de cientficos sociales. A saber: la imposibilidad de argu6 Empleoel ttulo oeLUbro de Lindblom y David 1(. Conen (1979):. Usable Knowledge, Yale University Press, New Haven;
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mentar cientficamente en favor de la validez intrnseca de los valores y, por ende, en favor de ticas, religiones, visiones del murdo, manifiestos polticos; la posibilidad de que los enunciados de la ciencia sean norma tcnica para la eleccin y efectuacin de las polticas, indicando las acciones causalmente conducentes a la realizacin de los sucesos preferidos; la posibilidad de que la ciencia ayude a aclarar y ordenar las preferencias y metas de los actores polticos; la idea de la ciencia como un proceso abierto de conocimiento, sin verdades absolutas y finales, con enunciados sujetos a experimentacin, refutables por definicin, apoyados en evidencia inconclusa, siempre revisables y expuestos al riesgo de manifestarse falsos; sobre todo, la idea de que es posible una afinidad y complementariedad entre el ejercicio cientfico y el funcionamiento democrtico, la "comunidad cientfica" y la "sociedad abierta". En efecto, el autoritarismo tiende a basarse en concepciones del mundo con pretensiones de verdad absolutas, opera mediante "reyes filsofos" que actan con el encargo de realizar en toda su pureza la verdad de la sociedad humana, y termina por clausurar todo pensamiento e iniciativa individual. En contraste, las democracias son abiertas, experimentales, autocorrectivas, progresivas. Al no ser posible ningn criterio ltimo de validacin de los fines de la poltica y de las polticas, al apoyarse las decisiones operativas en teoremas y tcnicas de suyo relativos, al no poder ocultarse la ineficacia de determinados cursos de accin elegidos, las sociedades democrticas son abiertas por estructura y funcionamiento, son cuestionables y corregibles, propensas al error y capaces de aprendizaje. Por eso, la cuestin esencial de la democracia es "cmo se pueden organizar las instituciones polticas, de modo que se impida que los gobernantes malos e incompetentes hagan mucho dao".' Y en el terreno de la eleccin de
7 Karl Popper (1945): The Open Society and lts Enemies, 4a. ed. Harper and Row, 1963, p. 121. (existe trad. esp. La sociedad abierta y sus enemigos, Paids, Buenos Aires, Argentina, 1967). 8 Popper. Ibid., p. 223.
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las polticas pblicas, el uso correcto posible de la ciencia es el de la "crtica tcnica", la "valoracin tcnica", el "enjuiciamiento lgico" de la poltica, a la Weber, o "la tecnologa social cuyos resultados pueden ser sometidos a prueba con una ingeniera social gradual", paso a paso (piecemeal social engineering), a la Popper.'
III -1. H. D. Lasswell y el proyecto original

de Ciencias de Polticas
A esta corriente cultural mayor, propia e imperecedera de Occidente, que reclama y construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razn, pertenece la propuesta de Policy Sciences de Harold D. Lasswell. Su programa de investigacin, "el conocimiento del proceso de la poltica y en el proceso de la poltica", busca articular sistemticamente ciencia (interdisciplinaria) y decisin (democrtica) de gobierno. Formulado en 1951, el programa pretendi ser una respuesta a la fragmentacin de las ciencias sociales y a la necesidad de mayor conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones pblicas. Las "fuerzas centrfugas" de la intensa especializacin cientfica, la desvinculacin e indiferencia entre las ciencias, ocurra precisamente en el momento en que la poltica requera mayor conocimiento y mayor integracin del conocimiento para poder abordar con responsabilidad y eficacia problemas de superior complejidad y escala en un escenario mundial conflictivo. Eran los aos tensos de la guerra fra, que provocaban "la crisis persistente de la seguridad nacional", "la urgencia de la defensa nacional", y que obligaban moral y polticamente al gobierno norteamericano a reafirmar, difundir y realizar los valores de la dignidad humana, la democracia, el ubre mercado, amenazados por la propuesta totalitaria del comunismo y su "estado cuartel". La polarizada situacin internacional planteaba entonces el problema de "cmo utilizar nuestros recursos intelectuales con la ms sabia economa",
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"cmo aumentar la funcin inteligencia para aumentar la racionalidad de la poltica", "cmo lograr que los hechos y las interpretaciones influyan efectivamente en el proceso de toma de decisiones". Difcilmente se podra encontrar respuesta a estas interrogantes decisivas si no se reconstitua "la unidad de la vida intelectual y la armona entre la ciencia y la poltica"? y si no se consideraba crucial esta tarea tanto para el desarrollo de la ciencia social como para el asentamiento de la poltica racional. A primera vista parece que Lasswell demanda y propone en otras circunstancias y con otro lenguaje lo que muchos otros, en otras condiciones y tal vez con ms finos argumentos, han solicitado: una poltica ilustrada, un gobierno dirigido y circunscrito por la razn y ms especficamente por la ciencia. Para no ir muy lejos, el pensamiento poltico moderno, filosfico o cientfico, ha escrito innumerables variaciones sobre este tema. Sin embargo, en mi opinin, lo nuevo y relevante de la propuesta de Lasswell es que la rearticulacin entre las ciencias y entre stas y la poltica no se funda en una teora (epistemolgica, sociolgica, politolgica) personal con pretensiones de validez universal. Por ende, tampoco nos exige comprometernos previamente con su teorizacin especfica de la ciencia y de la poltica como condicin para compartir su propuesta. Esta, al contrario, se basa en el desarrollo y avance de la comunidad cientfica estadounidense y se alimenta de los resultados de su tradicin de investigacin. No se trata entonces simplemente de una manera personal de ver las cosas, tal vez interesada y veleitaria, en lnea con las ideas, preferencias, fantasas y frustraciones de todo profesor polticamente sensible y atento, que no se resigna a ser slo hombre de claustro. Su propuesta resulta de una historia intelectual, del desarrollo cientfico de una nacin. No es una cons9 Los entrecomillados corresponden a frases del artculo fundador de las ciencias de polticas, "La orientacin hacia las polticas" (traducido en esta antologa), escrito por Lasswell como texto inaugural del libro que edit junto con D. Lerner. Ver: Harold D. Lasswell y Daniel Lerner (1951): The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, Stanford University Press, Palo Alto, Ca.
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truccin personal, argurnentable y acaso refutable. Es la expresin de una tendencia real, el desemboque de una dinmica intelectual. animada y entramada por la actividad de muchos cientficos e instituciones acadmicas. El problema de las relaciones entre el saber y el poder, entre la ciencia y el estado, ya no se plantea entonces en abstracto, sin precisar el grado de desarrollo e influencia social alcanzado por la ciencia en una nacin y sin precisar la naturaleza de los poderes del estado. No es una disputa en el vaco sobre la relacin episternolgicarnente correcta entre la ciencia y la poltica. Es la cuestin concreta acerca de la relacin entre el conocimiento natural y social que una sociedad posee en su comunidad intelectual y las decisiones que los gobernantes y legisladores rnocrticos afrontan. En el fondo, es la novsima cuestin de SI, cmo y hasta dnde las decisiones poltico-administrativas puedan prescindir del (o, dicho de otro modo, deban incorporar el) conocimiento cientfico en aquellas sociedades cuya produccin, comunicacin, prosperidad y desarrollo descansan en la ciencia, la tecnologa y la informacin. En estas CIrcunstancias es muy prohable que los ciudadanos (por In menos, en sus capas ms informadas y atentas) empleen el lenguaje cientfico-tcnico en la definicin y explicacin de sus problemas o en el abogamiento de sus propuestas de solucin. Y mucho ms improbable que gobernantes y legisladores procedan alegremente en sus decisiones, confiando en sus corazonadas o en su obstinacin, sin referencia a enunciados cientficos y procesos tcnicos. Hay una historia de relaciones entre intelectuales y polticas, reciente e intensa, que Lasswell conoce, en la que ha participado y de la que su propuesta quiere ser dilatacin y depuracin. En los aos de la guerra, adems de los cientficos naturales, organizados por la Oficina de Investigacin y Desarrollo Cientfico, haban colaborado activamente un gran nmero de cientficos sociales. Alrededor de la Oficina de Administracin de Precios y del Consejo Directivo de Produccin de Guerra, los economistas
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haban desarrollado finos modelos de asignacin eficiente de recursos y sofisticados anlisis de costo- bneficio, en interaccin con los analistas de sistemas y los investigadores de operaciones. Los socilogos, politlogos, psiclogos sociales, antroplogos, en la Biblioteca del Congreso, bajo la direccin del mismo Lasswell en su "Divisin Experimental para el Estudio de las Comunicaciones en Tiempos de Guerra", haban analizado sistemticamente el manejo de la informacin, el uso de la propaganda, la formacin de la opinin, el estilo de liderazgo. Era natural pensar que la fructfera relacin entre los cientficos y los decisores de polticas durante el tiempo de guerra deba continuarse. Fue as que en 1950, despus de audiencias y debates sobre la funcin social de la ciencia y la responsabilidad del gobierno en el patrocinio de la investigacin cientfica, el Congreso aprob la creacin de la National Science Foundation. Pero, aleccionadoramente, su decreto de creacin no contemplaba el apoyo obligatorio del gobierno a las ciencias sociales, de cuyo rigor metodolgico y relevancia social se haba dudado en las audiencias y debates. Asimismo, por esos aos, en 1946, la Fuerza Area, con un buen apoyo inicial de la Fundacin Ford, cre la Rand Corporation para fines de anlisis y recomendacin independiente de proyectos. Junto con fsicos e ingenieros fueron reclutados economistas y politlogos. Haba pues toda una secuencia de experiencias y propsitos de colaboracin que creaban el clima para lo que Daniel Lerner y Harold D. Lasswellllamaron Policy Sciences en 1951. Al abrir la dcada de los cincuenta, en opinin de Lasswell, exista "la viva preocupacin en los crculos intelectuales de cmo superar la tendencia de la vida moderna a la divisin y aislamiento". Por ello, eran tambin pujantes las "tendencias hacia la integracin", que en el campo cornpendiador de la poltica se manifestaban terica y prcticamente como ''policy orientation". A los ojos de Lasswell, era observable en la frontera de la ciencia norteamericana una "orientacin hacia las polticas que atraviesa to-
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das las especializaciones establecidas", a pesar de su atomizacin y rigidez disciplinaria, y que en torno del proceso decisorio de polticas, del policy process -a la raz, en "la eleccin del ser humano", en una "teora general de la eleccin"-, trataba de rehacer la organicidad de la ciencia social, a la vez que restituirle su significacin prctica, poltica. A cuarenta aos de distancia, pareciera que Laswell acert a prever con claridad el desarrollo actual de las ciencias sociales que hoy, ya sin el encanto de las estructuras totalizadoras y de las leyes inexorables de la historia, buscan reconstruir sus conceptos y teoremas con base en la "eleccin racional" de los individuos --o en la "eleccin pblica", para los problemas cercanos a nuestros intereses. En efecto, la empresa intelectual de elaborar una teora de la decisin racional es hoy dominante en todas las ciencias sociales y hace posible el dilogo entre ellas. Pero en este punto Lasswell es fundamentalmente retrospectivo. En su reconstruccin e interpretacin de la historia norteamericana de las ciencias sociales, l ve en accin una "corriente dominante" y un componente comn, "la orientacin hacia las polticas", en un doble sentido: las ciencias sociales manifiestan un inters creciente por el proceso decisorio de la poltica como objeto significativo de estudio y poseen una capacidad creciente para perfeccionar la racionalidad de! proceso decisorio de la poltica. Tienen inters y capacidad intelectual. Los grandes virajes polticos de la Depresin y la Guerra no slo modificaron las perspectivas tericas de las ciencias sociales, sus objetos de estudio, e hicieron avanzar sus mtodos. Fueron tambin ocasin para que stas salieran de su encierro universitario, se involucraran constructivamente en las decisiones de gobierno y contribuyeran a la solucin de problemas crticos. Ejemplares por su inters y capacidad eran la economa y la psicologa. y lo eran porque haban resuelto previamente su problema metodolgico. Difcilmente se puede pedir a las ciencias que salgan de su ensimismamiento y sean de ayuda confiable en la solucin
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de problemas prcticos si, por no haber construdo mtodos sustentables de observacin, clasificacin, formacin de conceptos e hiptesis, protocolos de prueba, son ellas para s mismas el problema fundamental. Su debilidad cientfica captura y clausura todo su esfuerzo intelectual. No tiene mucho sentido que se interesen en problemas prcticos, si no pueden resolverlos y acaso tampoco plantearlos correctamente. Sin mtodo no hay ciencia y, en consecuencia, menos an, uso prctico de la ciencia. Obviamente puede haber veleidades, quimeras y dilettantismos de sedicentes cientficos. Ahora bien, en la posicin de Lasswell, claramente influida y sustentada por el pragmatismo y el positivismo lgico, el mtodo cientfico es el mtodo cuantitativo, capaz de modelar numricamente el comportamiento del mundo social. Y, en su opinin, "la batalla del mtodo ha sido ya ganada". Entre los triunfadores se cuenta la ciencia poltica. Es hora entonces de "aceptar el mtodo como algo dado y poner el nfasis en la eleccin de problemas significativos a los que el mtodo pueda aplicarse y en los que pueda desarrollarse". En efecto, la ciencia poltica, la ms tarda y reticente a abandonar sus compromisos valorativos y a estructurar cuantitativamente su mtodo, haba sido sacudida y renovada en el periodo de entreguerras. La tercera generacin de politlogos americanos (1920-1940), en parte por el desencanto de la Depresin y de la primera posguerra, en parte por la necesidad de refundamentar y reformar las instituciones liberal-democrticas frente a la seductora expansin mundial de los totalitarismos fascistas y socialistas, se caracteriz principalmente por el retorno a la investigacin acadmica rigurosa y por el nfasis en la naturaleza cientfica de la investigacin. !O
lOUna muy buena historia intelectual de la ciencia poltica norteamericana es la de David M. Ricci (1984): The Tragedy of Political Science, Yale University Press, New Haven. En este punto ver el cap. 3 y especfficamente las pp. 77-96.
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La solvencia del mtodo de conocimiento y su involucramiento en los problemas concretos de la comunidad poltica fueron el tema y la exigencia central del tiempo de entreguerras. La fundacin del Consejo de Investigacin en Ciencia Social (1923) y las tres Conferencias Nacionales sobre la Ciencia Poltica (1923-25), patrocinadas por la Asociacin Americana de Ciencia Poltica, fueron todas iniciativas dedicadas a impulsar la discusin metodolgica y los estudios polticos positivos (en polmica con los tradicionalmente normativos, abstractos y axiolgicos, del derecho, la moral y la teologa). Hasta los politlogos ms interesados en la funcin prctica de la ciencia, que insistan en lo mucho que la ciencia poltica poda aportar al buen funcionamiento del rgimen democrtico, principalsimo entre ellos Charles E. Merriam, profesor de Harold Lasswell, subrayaron siempre el carcter cientfico del aporte y el compromiso primero de la ciencia poltica con la ciencia. Las relatoras de las tres Conferencias Nacionales insistan en que era necesario producir primero conocimiento autnticamente cientfico y que slo as se podra contribuir a mejorar la calidad de la vida poltica y a corregir los eventuales defectos del gobierno democrtico. Con las palabras siempre graves de Merriam, entonces relator: "a menos que se incorporen a las operaciones del gobierno mayores dosis y niveles de ciencia, la civilizacin corre el tremendo peligro del capricho, la ignorancia y de la pasin"." La esperanza de Lasswell en que su proyecto tena futuro y sentido descansaba toda en la consistencia y unidad metodolgica alcanzada por las ciencias sociales norteamericanas en la primera mitad del siglo. Sin piso metodolgico seguro, la orientacin de las diversas ciencias sociales hacia la eleccin de las polticas habra sido quiz sntoma de una preocupacin moral y cvica de los
1I Relatora de la Conferencia Nacional sobre la Ciencia Poltica (1923). "Progress Report of the Commitee on Research", en American Political Science Review, (Mayo, 1923), citado por Ricci (1984: p. 87).
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cientficos, pero no una empresa cientfica viable. En fuerza de su mtodo, el inters intelectual que manifestaban por el proceso decisorio poda ser ahora cientficamente guiado y cumplido. Y su capacidad de mejorar la racionalidad del proceso decisorio reposaba ahora sobre fundamentos cientficamente vlidos. Ms an, la unidad metodolgica haca posible iniciar una empresa intelectual comn entre las varias ciencias, gracias a procedimientos conceptuales compartidos, comunicables y complementarios. Por consiguiente, haca posible que la orientacin comn hacia las polticas se desplegar en un ejercicio de conocimiento de las polticas, susceptible de integracin sistemtica, en una nter-disciplina: en "e' zncias de polticas". Estas se enfocaran sistemticamente al policy decision-making como su objeto de conocimiento e intervencin. Dicho con el lenguaje de la poca, era posible convertir la "orientacin" en un "campo" de conocimiento. Si Lasswell consider que esta unidad metodolgica era el fundamento y la oportunidad de una nica o unitaria ciencia social o si, menos ambiciosamente, era la base de un programa multi-interdisciplinario de investigacin centrado en la hechura de la decisin de las polticas, es una fina cuestin hermenutica, aqu innecesaria y acaso irresoluble, con referencia a los textos oscilantes de Lasswell. En su artculo fundador nos dice: La orientacin hacia las polticas tiene una doble dimensin: por una parte se enfoca al proceso de la poltica y por la otra hacia las necesidades de inteligencia del proceso. La primera tarea busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas, utilizando los mtodos de investigacin de las ciencias sociales y de la psicologa. La segunda tarea busca mejorar el contenido concreto de la informacin y la interp-etacin disponibles a los hacedores de las polticas y, por consiguiente, rebasa generalmente las fronteras de las ciencias sociales y de la psicologa. (Lasswell, 1951:14).
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Podemos considerar las ciencias de polticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, de la recopilacin de datos y de la produccin de interpretaciones relevantes para los problemas de polticas en un perodo determinado. (Lasswell, 1951:14). Las ciencias de polticas se presentan en el artculo fundador como la concrecin y culmen de la orientacin que muestran las diversas ciencias sociales hacia las polticas. Cuando las ciencias sociales, que tienen sus propios objetos de investigacin, dirigen sistemtica y estrictamente su atencin a la elaboracin e implementacin de la(s) poltica(s) y, en consecuencia, buscan contribuir a la solucin de "los problemas de polticas en un periodo determinado" o a "las necesidades de inteligencia del momento", entonces llegan a ser partes activas e integrantes de las ciencias de polticas. Estas, por tanto, son en parte ms estrechas en su conocimiento que la economa, la sociologa, la ciencia poltica o la psicologa, poseedoras de un campo mayor de indagacin. Por otra parte, son ms amplias, ms dilatables, si la decisin exige para su racionalidad la incorporacin de los aportes de otras ciencias no sociales. En s mismas, las ciencias de polticas son aquellas cuyo inters de conocimiento (y de intervencin cientfica) es el proceso a travs del cual se hace una poltica, se le elige. Pero sin perder de vista que el proceso decisorio es un hecho concreto, determinado, relativo a problemas pblicos precisos. Pero no es cualquier decisin de poltica su objeto de conocimiento. Su foco analtico son las decisiones relativas a "los problemas fundamentales del hombre en sociedad", a "los conflictos bsicos de nuestra civilizacin" y, en positivo, "la plena realizacin de la dignidad humana". El nombre recapitulador de este programa de investigacin es policy sciences o[ democracy. Slo las decisiones polticas democrticas, en tanto decisiones sustancial-
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mente pblicas, en busca de representatividad y racionalidad colectiva, son las que requieren de la "funcin inteligencia". En la democracia de matriz liberal el nexo entre decisin y racionalidad es intrnseco e imperativo. No as en los totalitarismos y autoritarismos, que pueden permitirse decidir sin ofrecer razones y completar con coaccin los defectos de sus manas y desatinos. Se descartan entonces las cuestiones inmediatas o los tpicos particulares, imposibles de colocar en el mbito mayor de una problemtica social ms significativamente universal y bsica, "pblica". Se descartan tambin las decisiones autoritarias, ajenas al imperativo de la racionalidad. La naturaleza de las nuevas ciencias de poltica es entonces, multi-interdisciplinaria, valorativamente comprometida, "orientada a problemas" y, por ello, tambin contextual. De primera entrada, las policy sciences tienen un compromiso valorativo fundamental con la idea liberal-libertaria de la poltica y de la democracia. Un compromiso humanista. A la luz de esta valoracin primera se organiza el estudio de las polticas y se interviene para mejorarlas. Conllevan entonces restricciones intelectuales y morales bsicas: quedan fuera las patologas gubernamentales y las de sus asociados. Estas SGn enteramente comprensibles y explicables por defecto, en negativo. Precisamente por su atadura valorativa, el proyecto no busca resucitar positivistas atolondrados o candorosos al mundo de la poltica. Ni quiere hacer la propaganda de una "razn instrumental", irreflexiva o mercantil, dispuesta a ofrecer sus servicios a cualquier poder y poltica. Por consiguiente, en semejanza con lo que Weber llam "relacin a valor" (Wertbeziehung), estas nuevas ciencias seleccionan sus objetos de estudio desde posiciones valorativas previas; slo escogen los problemas bsicos para la dignidad humana y sus polticas respectivas. Obviamente, ms all de los juicios de valor, cuando se trata de conocer cientficamente los problemas, stos resultan ininteligibles si no se les coloca dentro de un contexto es-
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tructural e histrico (espacio-temporal) mayor, por ende, si no se construyen "modelos de desarrollo" (developmental constructs) para comprenderlos y explicarlos. 12 Un problema, es decir, un hecho calificado como problema, particularmente si problema significativo, cristaliza toda una historia cultural; es resultado de una cadena causal compleja de factores sociales y tambin resultado de la evolucin de las percepciones y valoraciones de una sociedad. En consecuencia, el problema que una poltica quiere resolver implica y exige conocer el entorno socioeconmico y cultural del que forma parte, por el que existe y est determinado, as como el proceso histrico del que es efecto y momento de su tendencia. Se trata, en suma, de ciencias que desatan el ejercicio cientfico desde referencias bsicas de valor racionalmente defendibles. De aqu la exigencia del "esclarecimiento de las metas y de los propsitos valorativos que subyacen en una poltica". De aqu tambin que su objeto no sean de suyo las actividades de rutina de los gobiernos en el cumplimiento de sus funciones ni los tpicos del momento ni tampoco seudoproblemas de polticas que, a pesar de los esfuerzos interesados de sus abogados por amplificarlos, no alcanzan el rango genuino de problemas pblicos. Son, en cambio, su objeto los grandes problemas de la poltica en su sentido clsico de realizacin colectiva de la libertad y dignidad de la persona humana: la poltica pblica en sentido valorativo estricto. Como tales son problemas de densidad y complejidad histrica, determinados por el peso de un pasado social multidimensional, y determinantes para el futuro social preferido. Por tanto, problemas que reclaman decisiones complejas y espinosas, imposibles de ser seriamente abordadas sin la empresa cientfica previa de una
12 El mejor estudio que conozco sobre el contenido lgico y la funcin metodolgica de las "construcciones/modelos de desarrollo" es el de Heinz Eulau (1958): "H.D. Lasswell's Developmental Analysis'', en Western Political Quaterly, vol. 11, n. 5, junio, pp. 22942. Otro estudio es el de Douglas Torgerson (1985): "Contextual Orientation in Policy Analysis", en Polcy Sciences, vol. 18, n. 3.
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comprensin de la estructura y funcionamiento del sistema social en su conjunto, del proceso de transformacin social en acto y de los conflictos bsicos de la poca. En el entusiasmo, Lasswell habla de la necesidad de capturar la tendencia del tiempo mundial, "el patrn de 1<: revolucin mundial de una poca", para poder acercarse a una eleccin razonable de poltica. La tarea es "vincular los valores y las tendencias". Nada menos. Por esto, precisamente, los "modelos de desarrollo" conceptuales rebasan y relativizan la simple modelacin cuantitativa del mundo. Son la ventana cualitativa de una construccin metodolgica que pareca entenderse exclusiva y espesamente cuantitativa, positivista. Queda tal vez presente, "la tensin entre humanismo y conductismo", para decirlo con la ruda expresin de D. Garson (ver aqu su artculo), pero hay un escape al canon cuantitativo del neopositivismo/conductismo en el momento ms original (y heterodoxo) de la concepcin epistemolgica de Lasswell, a saber, la exigencia del contexto social e histrico para conceptualizar y explicar los problemas importantes de poltica y, en consecuencia, formular las polticas importantes. Me parece encontrar un clima weberiano en la manera como Lasswell entiende la ciencia social y su articulacin con la decisin poltica Y Lasswell conoce a Weber, lo cita y lo elogia mesuradamente. Sus modelos de desarrollo estn emparentados con los tipos ideales, as como comparte la idea de que la ciencia arranca desde decisiones valorativas y que los valores juegan slo un papel heurstico y no comprobatorio en el proceso cientfico. Mayor finura en el tratamiento impetuoso de Lasswell habra ayudado a no prestar flanco a la discutible crtica de que su propuesta de ciencias de polticas es una confusa entremezcladura de positivismo y humanismo. Los valores no son valores en fuerza de las explicaciones cientficas, pero las ciencias ayudan a realizar (imper13 Luis F. Aguilar VlIanueva. Weber: la idea de ciencia social, 2 vols, coedicin UNAM-M.A. Porra, Mxico. 1988.
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fectamente) los valores en el mundo de los hechos, si poseen teoremas probados que establecen correlaciones causales entre acciones y consecuencias. Asmismo, como en Weher, las ciencias ayudan a "saber lo que se quiere", al "esclarecimiento de las metas", una expresin preferida de Lasswell. Veinte aos despus, Lasswell regres con su propuesta. Tantas cosas haban ocurrido en la ciencia poltica y en la poltica americanas, que resurga poderosa la necesidad de un estudio sistemtico del proceso decisorio de las polticas. El impacto de la "revolucin conductista", dominante en los aos cincuenta y sesenta, pareca absorbido. El celo por el mtodo (cuantificacin de las variables, campo de la disciplina, tcnicas de recoleccin de datos, formacin de los conceptos y protocolo de prueba de las hiptesis) se haba agotado y las cuestiones sobre la "relevancia" de la ciencia, su uso prctico, sus responsabilidades sociales, cobraban importancia ante la agitacin social americana de los aos sesenta: los movimientos reivindicatorios de "civil rights", las movilizaciones en busca de respuesta a problemas sociales ancestrales irresueltos y a nuevas necesidades, la resistencia cvica a la guerra de Vietnam, el desprestigio creciente de la institucin presidencial. Eran tambin cuestiones reales, esperanzadas, pues en los aos sesenta rpida y masiva haba sido la integracin de cientficos acadmicos al aparato de gobierno con tareas de anlisis, diseo y evaluacin de las polticas. Lasswell retomar su propuesta y la expondr con mayor claridad y sistematicidad en su libro A Preview of Policy Sciences (1971), anticipado por su otro artculo programtico "La concepcin emergente de las ciencias de poltica", que inaugur el primer nmero de la revista Policy Sciences (1970). En estos dos trabajos l elegantemente acua y precisa el objeto y objetivo de su propuesta: Las ciencias de polticas tienen dos marcos de referencia separables pero entrelazados: el conocimiento del proceso de la poltica y el conocimiento en el proceso de la poltica. El en-
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foque de polticas tiende a la contextualizacin y no a la fragmentacin; se orienta a problemas, en vez de ser ciego a los problemas (Lasswell. 1971:1).
Knowledge of alude a la tarea de conocer el proceso de decisin de la poltica as como de hecho sucede. Es una empresa de teora positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio del cual un sistema poltico dado -yen especial, el gobierno- elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos pblicos, las polticas pblicas. Concretamente busca saber cmo y por qu determinados problemas son calificados de pblicos y a otros se les niega tal calidad, cmo y por qu el gobierno incluye ciertos problemas en su agenda y excluye otros; cmo y por qu los percibe y define de una cierta manera y deja de lado otras definiciones plausibles, tal vez ms relevantes; cmo y por qu los gobiernos tienden a elegir ciertos cursos de accin, a privilegiar ciertos instrumentos, a acentuar ciertos aspectos de la accin pblica, y descartan otros cursos, instrumentos, operadores, aspectos; cmo y por qu se eligen ciertos patrones de implementacin y se prefieren ciertos criterios valorativos en laeleccin y evaluacin de las polticas; cmo y por qu se decide continuar con las viejas polticas, tal vez corrigindolas, o se decide cancelarlas y darlas por terminado. En esta lista de cuestiones, ms ilustrativa que exhaustiva, bien se plasma el objeto de conocimiento. La empresa cognoscitiva sera exitosa si se pudiera saber la lgica que subyace y dirige el proceso decisorio de las polticas en un sistema o gobierno dado, el estilo de tomar decisiones, su patrn de planteamiento y solucin de problemas pblicos. Es obvio que esta actividad y rea de investigacin fu y es la que ms despierta inters entre los politlogos, interesados en describir procesos y sucesos, y tal vez explicarlos. Knowledge in significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las ciencias en el proceso de deliberacin y decisin
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de la poltica, con el propsito de corregir y mejorar la decisin pblica. Concretamente busca ofrecer, con base en los resultados de las ciencias sociales, de las ciencias naturales (cuando importan) y de las ciencias de decisin y gestin, mtodos analticos, informacin pertinente y conocimiento, con el propsito de incrementar la racionalidad de la construccin, examen, seleccin y desarrollo de las opciones de poltica. Es una empresa de teora normativa que, conforme a los enunciados causales de las ciencias, indica cules son los cursos de accin idneos, eficaces y eficientes para poder realizar los fines preferidos en contextos dados y restrictivos. Fundamentalmente es una teora normativa de carcter tecnolgico, que pretende definir los mejores instrumentos y procedimientos de la accin pblica, pero que podra elevarse a rectificar y esclarecer las metas mismas que los actores polticos persiguen o reclaman, frecuentemente de manera inmediatista o desordenada. Para desempear la actividad normativa se emplean los mtodos y resultados de las ciencias que pueden ser pertinentes en una decisin de poltica, as como las conclusiones alcanzadas en el estudio del funcionamiento de un determinado sistema poltico administrativo y en el anlisis del patrn gubernamental dominante que marca la elaboracin de polticas. En la visin de Lasswell estas dos actividades de conocimiento son interdependientes y complementarias, adems de interdisciplinarias y contextuales, con un ojo puesto en las peripecias del proceso decisorio y el otro atento a las tendencias del contexto histrico y sociopoltico mayor. A la propuesta de Lasswell seguirn dos reacciones en el medio acadmico de su tiempo. Los que no aceptarn la interdisciplina, aunque simpatizarn con el mensaje de la contribucin prctica de la ciencia social a la decisin poltica, y los que aceptarn la interdisciplina y la idea de la contribucin prctica de las ciencias. Porque ambos grupos coincidan en la conveniencia o en la necesidad de que las ciencias aportaran conocimiento a la decisin de las polticas -yen este punto resu-
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man la propuesta lasswelliana-, otorgarn mayor importancia al momento normativo de la propuesta y dejarn el momento positivo a los interesados en la ciencia poltica. Se configuraron as dos corrientes: por un lado, los normativos, sea disciplinarios e interdisciplinarios; por el otro lado, los interesados exclusivamente en el estudio positivo de la elaboracin de la poltica. El resultado fue la fractura del proyecto de Lasswell desde el comienzo y la escisin entre los investigadores. Por un lado, se rechazaba la interdisciplina; por el otro, se rechazaba la interdependencia entre el "conocimiento de" y el "conocimiento en". Demos una rpida mirada a estas diversas corrientes an vivas en el movimiento de ciencias de las polticas.
III-2. Los desarrollos del estudio de polticas

Al inicio de los cincuenta, con el recuerdo de la guerra (y la guerra de Corea en proceso) el proyecto de Lasswell no era el nico ni era tampoco indito. Las ciencias sociales estadounidenses, a cuya madurez l se refera para basar su proyecto como una empresa posible y con sentido, haban tambin reflexionado sobre sus relaciones 'con la ciudadana y el gobierno y tenan tambin sus ideas sobre el tipo y alcance de su relacin. El proyecto de Lasswell les pareca una manera de decir y argumentar ideas y actitudes que podan compartir en sus lneas generales y en su intencin de fondo, pero no necesariamente en la manera de estudiar la decisin poltica o en la forma de llevar a cabo la relacin entre ella y el conocimiento cientfico. Podra parecerles incuestionable la idea de una presencia ms determinante de la ciencia en la eleccin de la poltica, pero, conforme a su experiencia de colaboracin con el gobierno, era muy probable que la entendieran como ciencia social aplicada, como la posible contribucin prctica de una disciplina especfica a las decisiones pblicas. Cualquier compromiso ulterior seguramente les pareca innecesario y tal vez amenazador de la consistencia y
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rigor de su disciplina. Particularmente las ciencias sociales ms avanzadas, las ms armadas cuantitativamente, que haban hecho contribuciones exitosas a decisiones crticas en el tiempo de guerra, fueron indiferentes o reticentes a la propuesta. Entre stos hay que contar a los economistas, a los analistas de sistemas y a los investigadores de operaciones. Su estructuracin cuantitativa de problemas graves de poltica y su percepcin del uso que ciudadanos, polticos y funcionarios hacan de sus anlisis, los hacan insensibles a una propuesta mayor multidisciplinaria, contextual y valorativamente comprometida. No todos haban vivido la experiencia de la Biblioteca del Congreso con Lasswell para confiar en la necesidad y fecundidad del proyecto. Sobre todo, no encontraban en la propuesta de Lasswell fundamentos tcnicos confiables, lineamientos metodolgicos precisos y un foco analtico estable. Decir que su foco era la manera como se elaboraban las polticas era decir algo muy genrico y multidimensiona1. Por consiguiente, a sus ojos, las ideas de Lasswell eran, ms bien, la invitacin al ejercicio de una profesin que al desarrollo de una disciplina cientfica. Por eso, a pesar de que la propuesta ms elaborada provena de la ciencia poltica, el impulso y desarrollo al anlisis de polticas y su profesionalizacin vino de las ingenieras, las matemticas aplicadas y la economa. La propuesta interdisciplinaria ser recogida y reelaborada por otros dos padres fundadores, Edward S. Quade, de la Corporacin Rand, y Yehezkel Dror, de la Universidad Hebrea de Jerusaln, entonces muy activo en la comunidad cientfica norteamericana. Ouade" la retomar y encuadrar dentro de su inclinacin por la modelacin matemtica y el anlisis de sistemas;
14 Quade Edward S. Anlisis de Fonnacin de Decisiones Policas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1989. Otros libros suyos de inters e importancia son: Analysis for Military Decisions. Rand McNally, Chicago. 1964. Giandomenic? Majone y Edward S. Quade, eds. Pitfalls o/Analysis, Wiley, New York. 1980. Hugh J. Miser y E.dward S. C?uade, eds, Handbook o/ Systems Analysis: Craft Issues and Procedural Choices. Amencan Elsevier, New York. 1987.
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y, por consiguiente, prestar mayor atencin al anlisis normativo de la toma de decisiones, a la construccin de la opcin correcta, y no le interesar mucho el estudio ms politolgico y positivo de cmo toman de hecho sus decisiones de poltica los gobiernos o los sistemas. Le interesa elpolicy analysis, ms que elpolicymaking o, dicho en trminos lasswellianos, "el conocimiento en". La interdisciplina tiene lugar en el momento analtico-normativo y es vista como una "mezcla de ciencias de la conducta y ciencias de la decisin", en cuya composicin se pueda entrever que el peso mayor corresponde a las segundas. En efecto, en opinin de Quade, "las ciencias de decisin y gestin" -investigacin de operaciones, anlisis de sistemas, presupuestacin por programa, teora de juegos, programacin lineal...- han revolucionado la manera de pensar la naturaleza de las polticas (cmo son y cmo deben ser), pero esta revolucin puede interrumpirse, a menos que se integren las ciencias sociales al anlisis. En su histrico .prlogo como editor de la nueva revista Policy Sciences, en la primavera de 1970, en su primer nmero escribe:
es necesario, por un lado, llevar el conocimiento y los procedimientos de las ciencias 'blandas' del comportamiento a la ingeniera de sistemas y a la tecnologa aeroespacial; por el otro, se impone introducir los mtodos cuantitativos del anlisis de sistemas y de la investigacin de operaciones en los enfoques habituales de los cientficos sociales y polticos. Los abogados del anlisis en los asuntos pblicos han reconocido que no se trata de encontrar algunas formas de asociacin laxa con algunas interacciones en los mrgenes de las disciplinas, sino que, para que la revolucin contine, es claramente necesario integrar las varias disciplinas en un nico movimiento y mezclar los enfoques cuantitativos y cualitativos. Por consiguiente, las ciencias de polticas son una actividad interdisciplinaria que intenta mezclar las ciencias de la decisin con las ciencias de
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la conducta... Su propsito es simplemente acrecentar, con los mtodos cientficos de decisin y con las ciencias de la conducta, el proceso que los hombres utilizan al formular sus juicios y adoptar sus decisiones. (Quade, 1970: 1). Ms eufrico con el proyecto interdisciplinario y ms desbordado en sus expectativas sobre los alcances de la razn (neopositivista) en el mundo poltico, Yehezkel Dror" se lanzar a proponer una nueva ciencia de las polticas con un "nuevo paradigma", ms all de los propsitos de Lasswell. La nueva ciencia habr de integrar "las varias ciencias sociales y las disciplinas de decisin", as como las otras ramas de conocimiento, en la unidad de una "superdisciplina que se enfocar al estudio del public policymaking y, ms especficamente, al estudio de las metapoliticas, las polticas de polticas" (Dror, 1970: 138-139). Despus de mostrar las limitaciones insalvables del anlisis de sistemas, la inutilidad de los aportes unilaterales de las ciencias particulares a la decisin, las distorsiones que las estructuras y prcticas poltico-administrativas provocan y perpetan en la actual toma de decisiones pblicas, Dror dibuja los grandes trazos del anlisis y del sistema de decisiones, que constituiran las piezas esenciales de una "metateora" de las polticas. La finalidad y el producto de esta metateora sera la construccin del arquetipo de la poltica pblica, la regla general de anlisis y decisin, que permitira describir y explicar cada una de las polticas particulares as como de hecho suceden, a la vez que prescribir la decisin apropiada segn el tipo de problema y circunstancia. A diferencia del tipo ideal weberiano aqu la metapoltica posee, adems de perfeccin lgica, perfeccin prctica. La metapoltica tiene utilidad heurstica, por cuanto ayuda a entender y explicar las diversas decisiones, pero sobre todo es el mo15 Yehezkel Dror: Public Policymaking Reexamined, Chandler Publishing, Scrant?n. 1968. Merece leerse el prlogo a la segunda edicin (1983), donde se hace una del movimiento y refina su posicin. Tambin es importante Ychezkel Dror: Design. Jor the Policy Sciences, American Elsevier, New York. 1971.
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delo que tendra la capacidad de indicar, vez por vez, en contextos y cuestiones cambiantes, cul es la poltica a decidir y operar. La meta interdisciplinaria es dar forma a este ideal normativo de decisin de polticas. El poderoso atractivo racionalista de la concepcin de Dror mostr rpidamente su inviabilidad debido a las limitaciones metodolgicas para sustanciar la metapoltica y desemboc en una serie de recomendaciones valiosas, aunque no siempre factibles. Fue as que desde el comienzo la propuesta de Lasswell se parti en dos corrientes, segn se aceptara o desechara que la contribucin de las ciencias a la decisin poltica deba proceder conforme a un esquema multidisciplinario, contextual, orientado a problemas, y normativo, inspirado en elecciones valorativas de fondo. Fueron particularmente cuestionadas las estipulaciones metodolgicas de interdisciplina, contextualidad y valoracin. Algo enteramente de esperarse, debido al dominio de la epistemologa neopositivista de los aos cincuenta y sesenta conductistas. De inmediato, los que disciplinariamente se interesaban slo en el momento normativo-tcnico y, por ende, en el anlisis y diseo de la poltica, se separaron de los que (inter)disciplinariamente se interesaban tambin en el proceso decisorio pero exclusiva o primordialmente para entender la manera como se tomaban de hecho las decisiones. Los primeros prefirieron y an prefieren para s la expresin policy analysis, los segundos policy sciences. Las maneras de nombrar esta dualidad de corrientes son varias: cuantitativistas y contextualizadores, uni y multidisciplinarios, normativos y positivos, ms bien economistas y ms bien poltico-administradores, sinpticos y antisinpticos (Garson) o, dicho con la metfora irnica de R. Nelson, los "trituradores de nmeros" (numbers crunchers) y los "politiqueros" -que mucho recuerda en nuestro medio la distincin entre "tecncratas" y "polticos"- los que se interesan en el "contenido" de la poltica y los que se interesan en el "proceso" de la poltica
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(Ranney), los que quieren "reemplazar la poltica por el conocimiento" y los que quieren "reemplazar el conocimiento por la poltica" (Torgerson). El lugar manifiesto de su discrepancia y confrontacin ser precisamente la manera de concebir el proceso decisorio de las polticas. En un frente los racionalistas, analistas, sinpticos, comprehensivos, planificadores, maximizadores...; en el otro frente, los incrementalistas, racionalistas limitados, satisficers, pluralistas, los politlogos de las polticas. Y casi a la frontera del anlisis racional, casi renunciando a otorgar al conocimiento terico algn significado determinante en la adopcin de decisiones, se encuentran los que distinguen entre el "anlisis racional" (sinptico o incremental) y el "ajuste mutuo partidario", inherente a la prctica poltica real, a la manera de Lindblom, o, ms irreductiblemente, los que acentan la "especulacin intelectual" contra los que insisten en la "interaccin social", a la manera de Wildavsky. Garson describe muy bien la situacin: Se pueden identificar dos corrientes dominantes en los aos cincuenta y sesenta. La corriente sinptica pura se caracteriz por su identificacin con el anlisis de sistemas como metateora, el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valores como criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se caracteriz por su identificacin con el pluralismo como meta teora, el anlisis contextual y de casos como metodologa y la racionalidad social (en el sentido de integracin de intereses) como criterio de decisin. Aunque la opinin antisinptica rpidamente lleg a ser la dominante en la ciencia poltica, la tradicin sinptica prob ser ampliamente utilizada en la administracin pblica y en el anlisis de polticas. (Garson, 1986: 10).
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A pesar de desmesuradas en sus crticas y en autodefensa, las dos corrientes han tenido intelectuales de primera, prestigiosos centros universitarios y oportunidades polticas favorables." Por ejemplo, los analticos, inclinados por la modelacin matemtica, que tuvieron siempre gran influencia en el mbito de las polticas de defensa y seguridad, vivieron aos de gloria e influencia cuando en 1965 el presidente Johnson extendi el Sistema de Planeacin, Programacin y Presupuestacin (PPBS, por sus siglas en ingls), desarrollado y practicado en el Departamento de Defensa, a toda la administracin federal (en 1971 cay en desuso). Por su parte, los incrementalistas, orientados a una lectura poltica de los problemas y atentos a la viabilidad administrativa de las decisiones, tuvieron tambin sus aos de gloria e influencia en el momento de las grandes polticas sociales reformistas ("Gran Sociedad" y "Guerra a la Pobreza"), lanzadas por los presidentes demcratas Kennedy y Johnson, para atacar de raz los problemas de la pobreza, la discriminacin, el desempleo. Alrededor del entonces poderossimo Departamento de Salud, Educacin y Asistencia, incontables socilogosy politlogos disearon, experimentaron, supervisaron y evaluaron los programas sociales innovadores. Los resultados fueron desalentadores para las dos corrientes. Los problemas pblicos rebasaban por mucho a las polticas pblicas; el uso intensivo de ciencia e investigacin en los programas no era determinante en la solucin de los problemas y frecuentemente generaba problemas adicionales mayores. Los aos setenta se abrirn entonces bajo el signo del desencanto; primero, desencanto en las posibilidades de intervencin poltica por parte de la ciencia social: las ciencias sociales tenan muy pocos estudios y poqusimas explicaciones acerca del comportamiento y los antecedentes causales de ciertos hechos calificados como problemas sociales de inters pblico.
16 Para una historia intelectual y poltica del movimiento ver: Peter deLeon. Advice and Consent, The Development ofthe Policy Sciences, Rusell Sage Foundation, New York. 1988. Una narracin-reconstruccin sucinta y sustanciosa.
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Despus, desencanto en los alcances de la intervencin estatal." Al revisar esos aos, Peter DeLeon afirma: El anlisis de sistemas se mostr bruscamente insensible a las cuestiones de poltica pblica, particularmente si de indole normativa. Tambin se reconoci que los aportes de la economa tenan serias limitaciones hasta en los asuntos de propiedad econmica. La perspectiva agnstica sobre los fines de la poltica, el nfasis en la optimizacin, el descuido del proceso y de los procedimentos, los supuestos microeconrnicos acerca de la conducta humana, probaron ser una base inadecuada para tratar asuntos de poltica pblica... La propensin general de estas teoras y programas a excluir las consideraciones normativas -a acentuar la eficiencia con menoscabo de la equidadera inaceptable para los hacedores de las polticas... Los incumplimientos y patentes fracasos del PPBS, despus de sus xitos en el Departamento de Defensa, eran clara evidencia de que los problemas de poltica pblica se resistan frecuentemente -tal vez estructuralmente- a ser tratados y corregidos con soluciones de libros de texto, debido a su naturaleza compleja, interdependiente y cambiante (DeLeon, 1988: 25). El hilo conductor de todos los programas sociales de la Guerra contra la Pobreza, lamentablemente no detectado a tiempo, fue la profunda ignorancia de las causas de los males sociales
17 Para
un balance de esos aftas, ver: Ida Haos (1972): Systems Analysis in Public
Policy, University of California Press, Berkeley; A1ice Rivlin (1971): Systematic Thinking [or Social Action, The Brookings Institution, Washington D.C.; Walter Williams (l971): Social PolicyResearch and Analysis: The Experience in the Federal SocialAgencies, Ame-
rican Elsevier, New York; Henry J. Aaron (1978): Politicsand the Professors: The Great Society in Perspective, The Brookings Institution, Washington D.C.; Robert A Levine (1970): The Poor Ye Need Not Have with You: Lessons from the War on Poverty, MIT Press, Cambridge; Daniel P. Moynihan (1969): Maximum Feosible. Misunderstanding: CommunityAction in the WaronPoverty, Free Press, New York. Y recientemente Nathan Glazer (1988): The Limits 01Social Policy, Harvard University, Cambridge.
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por aliviar y de sus consecuencias. Ms notable fue la ausencia de objetivos claros o por lo menos compartidos. Un entusiasmo sin lmites, motivado por el mpetu poltico, invadi los anlisis y los suplant. En la atinada frase del senador Moynihan, los programas de la Guerra contra la Pobreza se basaron en "el mximo malentendido posible". El resultado fue entonces una dcada de ensayos, errores y frustraciones, por lo que bien se justificaba la pregunta si diez aos y miles de millones de dlares haban sido realmente de alguna ayuda... Desde el punto de vista conceptual, metodolgico y poltico, la Guerra contra la Pobreza fue una sacudida a las noveles ciencias de polticas. Se discuti a fondo acerca de las causas de la pobreza -se deba la pobreza a deficiencias estructurales, culturales y econmicas?- y no slo sus sntomas. Los programas fueron consecuencia de esas deliberaciones. La leccin que se aprendi en esos aos fue "los errores a evitar", a lo largo de los diversos tramos del anlisis de polticas. En efecto, se iniciaron muchos programas con nformacin insuficiente o inadecuada, y por razones de necesidad poltca se busc la innovacin ms que la informacin y el anlisis. Se ignor la importancia de la implementacin y se le dej candorosamente en manos de funcionarios y burcratas supuestamente imparciales. Se descuid por mucho tiempo la evaluacin de los programas y demasiado tarde se descubri que carecan de teora, metodologa y datos. La evaluacin tampoco fue constructiva. En suma, se entendi que los males sociales de la pobreza eran mucho ms complejos de lo que se crea y, por ende, pertinazmente resistente a los remedios de los cientficos sociales. Al comparar los resultados prometidos con los realmente aportados, fue lgico que los profesionistas del sector pblico y los patrocinadores simpatizantes se volvieran escpticos respecto de la capacidad de los analistas de polticas para aliviar los males y problemas sociales. (DeLeon, 1988: 61-2).
ES'TIJDIO INTRODUCTORIO
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Sin embargo, paradjicamente la expansin de las escuelas y programas de poltica aconteci en los aos 70, en sincrona con el desencanto en los programas de reforma social, el desuso del Sistema de Planeacin, Programacin, Presupuestacin, el escepticismo con respecto a la sensatez (Vietnam) o a la institucionalidad (Watergate) de la presidencia. Tal vez fueron todos esos duros hechos polticos y administrativos los que reactivaron la necesidad de una mayor "relevancia prctica" de las ciencias sociales, por dos dcadas ensimismadas en su reconstruccin metodolgica (la "revolucin conductista"), y los que invitaron a un mayor rigor analtico en las decisiones pblicas, aunque ahora con una visin ms madura y realista acerca de las posibilidades del anlisis cientfico. Entonces varias universidades comenzaron a abrir programas de posgrado en anlisis de polticas pblicas y recibieron el impulso decisivo, cuando la Fundacin Ford en 1972 declar que estaba dispuesta a "contribuir al establecimiento o a la consolidacin de programas de excelencia para el entrenamiento avanzado de jvenes profesionistas interesados en el servicio pblico" y financi con ms de 2.5 millones de dlares ocho programas pioneros en Berkeley, Carnegie-Mellon, Duke, Harvard, Ann Arbor, Austin, Stanford y Rand, programas an hoy entre los ms importantes. Ahora hay ms de 150 programas universitarios, Con objetivos semejantes, que con diferentes pesos y mezclas comparten un hilo conductor en su curricula: mtodos cuantitativos, microeconoma, anlisis poltico y organizacional (frecuentemente tambin legal), con una orientacin profesional explcita, dedicada al anlisis y diseo de polticas pblicas, que en principio sean legalmente correctas, econmicamente racionales y viables poltico-administrativamente. Aaron Wildavsky, fundador y animador de la Escuela de Graduados de Poltica Pblica, en la Universidad en Berkeley resume bien la situacin."
. 18 Aaron Wildavsky. Speaking TI1l1h lo Power: The Art and Craft of Policy Analysis, Llttle-Brown, Bastan. 1979.
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Cules instrumentos usa el analista de polticas? Teora poltica cualitativa, para depurar la imagen de hacia dnde queremos ir; modelacin cuantitativa para sistematizar nuestras conjeturas de cmo llegar al sitio deseado; microeconoma para disciplinar el deseo con la aceptacin de los recursos limitados; teora de las organizaciones, para reconocer y corregir los errores. Cada una tiene su sitio. Sin embargo el anlisis de polticas es una actividad que no puede someterse a programas fijos porque es sinnimo de creatividad. Se puede despertar la creatividad con la teora y aguzarla con la prctica, pero no es algo que se pueda ensear y aprender. (Wildavsky, 1979: 3). El auge acadmico de las polticas pblicas durante los aos setenta, en la poca conductivista de la "dcada de la desilusin" (Ricci) tena muchas y buenas razones. No slo era la bsqueda de relevancia de la ciencia poltica ante problemas sociales candentes. Era, a los ojos de los administradores pblicos, la manera de superar la improductiva dicotoma entre poltica y administracin. As, por el lado de la ciencia poltica, en busca de vocacin prctica, se afirm que haba sido excesiva la atencin dada al input de la poltica, a los estudios sobre las formas, mecanismos y grupos de representacin y agregacin de intereses, de configuracin del inters pblico, pero poca atencin se haba prestado al output de la poltica, a la manera como se elaboraban las decisiones, a las polticas que pretendan satisfacer el inters pblico. Austin Ranney (1968; 3), recapitul el clima intelectual, diciendo que era hora de prestar menos atencin al "proceso" a travs del cual se tomaban las decisiones y de concentrarse en el "contenido" de las decisiones, una invitacin que los analistas, no politlogos, seguramente aplaudan." Por el lado de la Administracin Pblica, a travs de agitados debates, se propuso por muchas vo19
Austin Ranney, ed. Political Science and Public Policy, Markham, Chicago.
1968.
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ces que la disciplina deba dejar de lado el enfoque de la "administracin cientfica" (residuo de la revolucin conductista con su asepsia cientfico-tcnica, despolitizada) al que se imputaba la separacin infausta entre poltica y administracin, y asumir el enfoque integrador de "poltica pblica", el del proceso de gobierno, que conjuntaba a polticos y administradores, los volva interdependientes y los comprometa pblicamente. Haba entonces que llenar el policy vacuum Haba sobre todo que reestructurar el "campo" o "foco" disciplinario de la "nueva administracin pblica" alrededor del proceso de la poltica pblica en toda su extensin y complejidad, rompiendo ataduras y complicidades con el modelo cannico del POSDCORB21 que haba colonizado y desvalorizado la disciplina. Thomas R. Dye 22 habl en nombre de la ciencia poltica. Histricamente la poltica pblica no ha sido el foco central de la ciencia poltica. Los cientistas polticos se han interesado en las instituciones y estructuras del gobierno, en los procesos y comportamientos polticos, ms que en el contenido mismo de la poltica. La ciencia poltica 'tradicional' enfoc principalmente su atencin a la estructura institucional y a la justificacin filosfica del gobierno... Y la ciencia poltica moderna
211 Empleo el ttulo de la obra colectiva The Policy VaclIlIIn, escrita por los politlogos y administradores pblicos, Roben N. Spadaro, Thornas R, Dye, Robert T. Golernbiewski, Murray R. Stcdrnan, L. Harrnon Zeigler, y editada por Lexington Books, Lexington. 1975. La intencin del libro era "cerrar la brecha entre la academia, la poltica y la poltica pblica, as como explorar las opciones que todava por poco tiempo era disponibles a los politlogos y socilogos. Hoy la ciencia poltica se ha subido al tren de la poltica pblica y es mucho lo que puede y debe hacer por la sociedad" (p. ix). 21 POSDCORRB, sigla mnemotcnica en ingls (Planning, Organizing, Staffing, Directing Coordinating, Reporting, Budgeting que, en el marco de la dicotoma poltica-admInistracin, recapitulaba la quinta esencia de la administracin pblica segn las ideas de L Urwick y L. Gullick, autores norteamericanos centrales en el desarrollo de la ciencia publiadministrativa. Ver sus Papen on the Science o{ Administration , Kelley, New York. 1937, 1969. . 221omas R. Dyc. Policy Analysis, The University of Alabarna Press, University, 3a. ed. 1983.
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'conductista' por su parte, la enfoc a los procesos y comportamientos asociados con el gobierno. Se dedic entonces a estudiar las bases psicolgicas y sociolgicas de la conducta de los individuos y los grupos, los factores determinantes del voto y de otros actos polticos, el funcionamiento de los grupos de inters y de los partidos polticos, la descripcin y explicacin de los procesos y comportamientos en las arenas legislativas, ejecutivas y judiciales. Pero ni la ciencia poltica ni la tradicional tuvieron algo que ver con el contenido de la poltica pblica. (Dye, 1976: 2). La entusiasta exageracin de estructurar toda la ciencia poltica y/o toda la administracin pblica en torno del ciclo de la poltica pblica termin por mostrar su debilidad, cuando entre otras razones, no hubo una vez ms consenso sobre qu entender precisamente por poltica pblica y cuando su concepto denot tantas y tan diversas cosas a la vez, que la disciplina poltica y/o administrativa terminaban por carecer de un objeto de conocimiento analticamente bien construido, especfico y estable. Pocos seguramente saban qu estudiar y cmo estudiarlo, cuando se deca que los "estudios", el "anlisis", las "ciencias" de polticas: "se refieren -segn D. Palumbo- a cualquier investigacin que se relaciona con el inters pblico o lo promueve"; o que "la poltica pblica es cualquier cosa que los gobiernos decidan hacer o no hacer" y que el anlisis busca "describir y explicar las causas y las consecuencias de la actividad del gobierno" (Dye, 1976: 1); o que "para entender la elaboracin de la poltica se debe entender toda la vida y la actividad poltica" Y En estas expresiones de autores consagrados, que expresaban y condicionaban la visin de muchos colegas menores, se careca de precisin y contundencia cientfica
23 Charles E. Lindblom. The Policy-Making Process, Prentice-Hall, Englewood Clffs. 1980. (Existe trad. esp. en coedicin; INAP, Madrid - M.A. Porra, Mxico.)
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Hay algo ms genrico y extenso que inters pblico, decisiones y no decisiones gubernamentales, vida y actividad poltica? Pareca, de nuevo, que se encargaban tareas profesionales por realizar ms que tareas disciplinarias de ciencia. En estos casos la invocacin de la multi o interdisciplina era una cortina de humo sobre el problema o un factor que enmaraaba ms la discusin. Martn Landau," riguroso metodlogo, desde su oficio de cientfico de administracin pblica, fue claro: Las definiciones de la posguerra han generado tal conjunto de cuestiones, que amenazan la integridad del 'campo' de la Administracin Pblica. Diseadas para contrarrestar la dicotoma entre poltica y administracin, los nuevos problemas y conceptos son tan extensos que aportan muy poco significado. Hacen virtualmente imposible especificar un rea de actividad que no pueda ser considerada dentro del mbito de la administracin... El campo de la administracin pblica se queda con una base imprecisa y cambiante, indistinta de la ciencia poltica. En la perspectiva de poltica pblica, la administracin pblica ni es una subrea de la ciencia poltica, ni tampoco la abarca y comprende. Se vuelve simplemente un sinnimo. En el esfuerzo por tratar de definir su campo de conocimiento, por hacerlo 'definido', el campo termina por evaporarse. (Landau, 1972: 186). Metida la administracin pblica a describir y explicar por qu los gobiernos toman las decisiones que toman, fue absorbida por la ciencia poltica con sus frreos hechos y destinos, abdicando de sus preocupaciones normativas de eficiencia y responsabilidad. Por su parte, la ciencia poltica incorpor peligrosamente las preocupaciones normativas y operativas propias de toda administra24 Martin Landau. Political Theory and Political Science, Humanities Press, New Jersey. 1972.
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cin pblica. En resumen, en el apogeo de los programas acadmicos de poltica pblica, los economistas, los matemticos aplicados y los ingenieros de sistemas siguieron haciendo su trabajo analtico-normativo en santa paz, indicando cules seran las mejores opciones de accin a seguir para realizar ciertos fines pblicos en contextos de recursos escasos y situaciones inciertas. En cambio, los politlogos y administradores pblicos siguieron lidiando epistemolgica, ideolgica y polticamente con la cuestin de si disciplinaria o interdisciplinariamente se deba estudiar el proceso decisorio de la poltica (y qu del proceso, y cmo) y si adems los resultados correctos de sus estudios deban o no comprometerse polticamente, desplegarse en normas (tcnicas) para la toma de decisiones de polticas y qu validez podran presentar las recomendaciones ms difusas y laxas de la ciencia poltica respecto de las prescripciones ms ntidas y precisas de la modelacin econmico-cuantitativa del proceso poltico. En los aosochenta, los programas universitarios norteamercanos de poltica pblica se caracterizan por ser cuantitativos ms quetericos, dominados por la microeconoma ms que por la ciencia poltica, interesados en el ejercicio profesional ms que en el desarrollo de una disciplina (posible o imposible, disciplinaria o interdisciplinaria), y en los ltimos aos interesados en el management ms que en el analysis. En efecto, han sido demasiadas las catstrofes gubernamentales y, en consecuencia, los programas pblicos se han reducido cada vez mas en nmero, a la vez que se les ha exigido mayor calidad, eficiencia y responsabilidad. Todo esto ha ocasionado que se preste mayor atencin a la "gestin/direccin pblica" (neologismo crtico para deslindarse del trmino empolvado de una "administracin pblica" dependiente, inofensiva, simplemente operativa) y se atene el acento en el anlisis orientador de la supuesta gran decisin poltica. En las condiciones actuales, en que pocos meteran la mano al fuego por un estado activista, el reclamo .ciudadano acenta la eficiencia en la
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gestin de las polticas pblicas necesarias ms que el anlisis sofisticado de polticas nuevas y espectaculares para pretendidas reformas resolutorias. En lnea con esta nueva orientacin, los ltimos trabajos de Lindblom (1980) y de Wildavsky (1979: 11), insistieron en que eran muchos ms los problemas pblicos que los ciudadanos resolvan a travs de sus "ajustes mutuos" e "interacciones sociales", sin necesidad de la coordinacin gubernamental, que los que eran capaces de resolver los gobiernos a travs del "anlisis racional" o la "especulacin intelectual" de analistas especializados. Hoy son muchos los trminos empleados para decir el conocimiento de y en el proceso decisorio, de la poltica: policy studies, policy research, policy analysis, policy science(s). Tambin son muchos los intentos de poner orden entre sus diversos significados, acentos, corrientes y polmicas. Todos estos intentos reflejan en algo la variedad del activsimo campo de estudio de las polticas y en algo son normas artificiales de clasificacin, con criterios y categorizaciones discutibles. El hecho es que una mirada a la intensa actividad actual obliga a poner en un extremo a los politlogos y socilogos polticos, positivos, interesados en el knowledge 01 the policymaking, y en el otro extremo, a los economistas, matemticos aplicados, analistas de sistemas, ingenieros, con inters normativo y muy ocupados en el knowledge in the policymaking, en la hechura racional de la poltica, del "buen gobierno". Si a stos ltimos hay que reservarles el nombre de policy analysisy a aqullos el de policy studieslresearch, es una cuestin interminable de permanente discusin, pues siempre se podr cuestionar la correccin de los criterios y las operaciones de clasificacin. Se trata de una disputa tan interminable como poco convincente. En general, se puede afirmar que policy analysis es la actividad normativa de construir y evaluar la(s) mejor(es) opcion(es) de poltica, relativas a determinados problemas pblicos. y policy studies se utiliza para denotar simplemente cualquier estudio relativo a las causas, efec-
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tos, procesos, contenido, restricciones, modalidades... de la hechura de la poltica, as como de hecho sucede. Obviamente entre los dos extremos tiene lugar toda una serie de posiciones intermedias, numerosas y curiosas. Menciono algunas de las definiciones ms citadas y precisas con referencia al objeto de conocimiento (orientacin ms disciplinaria): "el anlisis de poltica pblica es la evaluacin de cul, entre las varias opciones de poltica o decisin gubernamental, es la mejor (o la buena) decisin o poltica a la luz de determinados fines, restricciones y condiciones. Es parte muy importante del campo ms amplio de los estudios de poltica, que tratan de la naturaleza, causas y efectos de las diversas opciones de poltica pblica" (Nagel, 1984 a: XIII, 1984 6:3).25 "El anlisis de polticas puede incluir la investigacin de las causas o de las consecuencias de las polticas o programas de gobierno. En los estudios de las causas de las polticas pblicas, stas son las variables dependientes y el analista busca explicarlas con referencia a variables independientes -fuerzas sociales, econmicas, tecnolgicas, polticas. Esta investigacin puede ser llamada investigacin de la 'determinacin de la poltica'. En los estudios de las consecuencias de las polticas pblicas, stas son las variables independientes y las dependientes son las condiciones sociales, econmicas o polticas que se suponen sern afectadas por la poltica pblica. Esta investigacin puede ser llamada investigacin del 'impacto de la poltica'." (Dye, 1976, 1983: 5-6). Con referencia a su objetivo de conocimiento (orientacin ms profesional): "El polticas es una ciencia socialaplicada que usa muchos mtodos de investigacin y argumentacin para producir y transformar informacin relevante que pueda ser utilizada en las organizaciones polticas para resolver problemas de 25 Stuart S. Nagel. a) Contemporary Public Policy Analysis, The University of Alabama Press, Alabarna, 1984. b) Public Policy: Goals, Means and Methods, SI. Martin's Press, New York, 1984. Ofrece tambin una definicin similar en la introduccin a la Encyclopedia of Policy Studies, por l editada, Marcel Dekker, New York, 1983.
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poltica." (Dunn, 1981: p. IX).26 "El anlisis de polticas es una manera de sintetizar informacin, incluyendo resultados de investigacin, con el fin de producir un formato para las decisiones de poltica (el diseo de elecciones alternativas) y de determinar las necesidades futuras de informacin importante para las polticas." pol(Williams, 1971: p. XI).27 O ms brevemente, ticas es un consejo dirigido a un cliente, significativo para las decisiones pblicas". (Weimer y Vining, 1989: 1).28 "En sentido amplio, el anlisis de polticas puede ser definido como un tipo de anlisis que genera y presenta informacin con el fin de mejorar la base en la cual descansan los juicios de los decisores de polticas... Comprende no slo el examen de las polticas mediante la descomposicin en sus componentes, sino tambin el diseo y la sntesis de nuevas altenativas." (Ouade, 1975: 4). Quade nos advierte enseguida que su denotacin del policy analysis "es completamente diferente a la del mismo trmino en el lenguaje de los estudios conductuales del policymaking, donde el trmino se refiere al anlisis de los contenidos y de la gnesis de las polticas as como de hecho suceden". (Quade, 1975: 5). Y recapitula: "el anlisis de polticas es valioso porque contribuye a la toma de decisiones, ofreciendo informacin con base en la investigacin y el anlisis, aislando y esclareciendo las cuestiones, revelando incongruencias en los fines o en los procedimientos, generando nuevas alternativas y sugiriendo las maneras de transladar las ideas en polticas factibles y viables... El anlisis de polticas no es sino un complemento, muy poderoso, del buen juicio, la intuicin y la experiencia de los decision makers". (Quade, 1975: 11).
26 WilIiam N. Dunn. Public Poliey Analysis: an Introduction, Prentice-Hall, Englewood Cliffs. 1981.
27Walter Williams. Social Poliey Researeh and Analysls, American Elsevier, New
York. 1971.
28 David L. Weimer yAidam R. Vining. Policy Analysis: Concepts and Practice, Pren-
tice Hall, Englewood Cliffs. 1989.
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IV. Un estilo pblico de gobierno: observaciones recapituladoras

Aun drsticamente redimensionada y reformada, la accin del gobierno seguir siendo bsica, necesaria, importante y, para bien o para mal, determinante en numerossimos campos estratgicos y cotidianos de la vida social. Particularmente en pases que, como el nuestro, enfrentan los grandes retos an insuperados de la productividad, la prosperidad, la integracin, la moderacin de la desigualdad, la calidad de vida, la proteccin del medio natural. Sin embargo, la iniciativa gubernamental se despliega ahora en un contexto poltico nuevo, menos entusiasta y ms exigente. Tanto en los pases avanzados como en los rezagados se ha difundido una visin framente realista de las posibilidades efectivas del gobierno en la solucin de muchos problemas pblicos. Buenas razones hay para ello. Muchos problemas han quedado irresueltos o han empeorado despus de dcadas de extenso e intenso ensayo gubernamental. Pero ms all de errores, un buen nmero de ciudadanos y hombres de gobierno han llegado a la conclusin, no sin sufrimiento, que muchos problemas pblicos, a causa de su magnitud, complejidad, races, conflictualidad, diversidad, son slo relativamente tratables y resolubles con las herramientas legales, fiscales, informativas, asistenciales, a disposicin del gobierno democrtico. A esta clase de problemas espinosos, elusivos, parcialmente tratables, pertenecen muchos de los seversimos problemas sociales que encaran grandes nmeros de poblacin en nuestro pas. Vetustos determinantes culturales, patrones de comportamiento persistentes, componentes de preferencia y decisin personal, hacen que los impactos de la accin gubernamental, en el feliz caso que tengan puntera e incidencia, sean insuficientes. Obstinarse en el mismo abordaje o lanzar un tratamiento gubernamentalmente ms abrumador del problema complican an ms las cosas. Es de todos conocida la historia de un estado que
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devino hipertrfico por ir tozudamente en pos de los mismos grandiosos objetivos con los instrumentos, estrategias y actores de SIempre. Esta nueva percepcin de que el estado es necesario pero limitado -limitado en sus funciones a ciertos campos de accin y limitado en su eficacia frente a ciertas cuestiones- ha dado pie a reticencias y resistencias sociales ante las incursiones gubernamentales innecesarias y ha presionado para que se exploren caminos alternativos de intervencin. Los ltimos aos han mostrado todo un universo de exploraciones tras nuevas formas de gestin pblica, en busca de eficiencia y equidad en la promulgacin de leyes, en la asignacin de los recursos pblicos, en la atencin de los problemas. Estas exigencias sociales ms firmes, sumadas a la complejidad propia de la naturaleza de las cuestiones pblicas, har cada vez ms trabajoso el gobierno y la administracin pblica. Nunca ha sido fcil gobernar. Pero, lo ser seguramente menos en el contexto de sociedades polticas democrticas, plurales, activas, progresivamente ms informadas y autnomas. Esta nueva configuracin de las relaciones entre sociedad y estado impulsa hacia el estilo pblico de gobierno en su toma de decisiones y puesta en prctica. A la construccin de este estilo de gobierno puede contribuir el estudio de las polticas, uni y multidisciplinariamente, explicativa y prescriptivamente. Puede ayudar a disear polticas que cumplan las estipulaciones de la naturaleza pblica de la funcin gobierno. Concretamente: atender problemas de autntico inters general (y, en nuestra actual situacin, pblicos debern ser considerados los problemas sociales particulares de aquellos individuos y grupos que sin su responsabilidad estn lejos de poder valorar sus libertades econmicas y polticas); facilitar el libre acceso de los ciudadanos interesados a la definicin de los problemas y a la formulacin de las polticas a travs de canales abiertos, no selectivos, de opinin e influencia; construir y elegir polticas eficientes, maximizadoras de utilidades y
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minimizadoras de costos para el conjunto; corresponsabilizar a la ciudadana en el tratamiento de sus problemas y satisfaccin de demandas; introducir procedimientos de evaluacin, crtica, responsabilizacin, correccin. Esta es la norma de la publicidad del gobierno. Sus imperativos concretos son ms fciles de descubrir y cumplir en sentido negativo, cuando las polticas del gobierno quedan secuestradas por grupos de inters particularistas y exclusivos. Las infracciones y excepciones de la regla se vuelven entonces rpidamente pblicas, notorias, y obligan a corregir polticas y poltica: revisar diseos y alianzas. Se trata de la misma historia poltica interminable, sin conclusin perfecta en sus actividades de resolver problemas y conflictos colectivos. Pero no la historia de siempre. En efecto, ya no se trata slo de un estado ocupado por directivos y burcratas. Ahora parece comenzar a llenarse de ciudadanos que no convierten todos sus problemas en problemas pblicos y que en el dominio de stos exigen racionalidad no discrecionalidad ni improvisacin, eficiencia no prodigalidad, legalidad. Un estado de gente grande.
El estudio de las polticas pblicas
Primera antologa
1. lA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS

HAROLD D. LASSWELL
2. lA CONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS

HAROLD
D. LASSWELL
3. PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS

YEHEZKEL DROR
4. DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS:

VEINTICINCO AOS DE PROGRESO
G. DAVID GARSON
5. lA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS

WILLLIAM ASCHER
6. ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA: TRES CARAS DEL

ANLISIS DE POLTICAS
DOUGLAS TORGERSON
7. EL ANLISIS
DE POLTICAS Y LA POLTICA
ROBERT
D. BEHN
8. EL MBITO PROPIO DEL ANLISIS DE POLTICAS

MARTIN D. LANDAU
DE LOS EDITORES
Advertencia
Los TRES PRIMEROS textos tienen gran valor histrico por ser los que originalmente esbozan el programa de investigacin del estudio de las polticas pblicas. La orientacin hacia las polticas (1951) de Harold D. Lasswell es el texto fundador. La concepcin emergente de las ciencias de polticas (1971) es parte de reflexin concluyente de H. D. Lasswell, veinte aos despus. Un texto semejante, con igual ttulo y con ms especficos compromisos terico-metodolgicos, apareci un ao antes en el primer nmero de la revista Policy Sciences (1970). Prolegmenos para las ciencias de polticas (1970) es el texto de otro autor pionero Yehezkel Dror, publicado tambin en el primer nmero de la revista, cuyo primer director Edward S. Quade debe ser considerado tambin otro gran iniciador. De l no se traduce aqu ningn texto, pero las referencias a sus escritos son constantes en este volumen yen los otros siguientes. Recientemente se acaba de publicar en espaol su obra bsica, Analysis for Policy Decisions (1975), con el ttulo: "Anlisis de formacin de decisiones pblicas" (Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1989). Los tres textos siguientes, De la ciencia de polticas al anlisis de polticas (1986) de David Garson, La evolucin de las ciencias de polticas (1986) de William Ascher y Entre el conocimiento y la poltica: las tres caras del anlisis de polticas (1986) de Douglas Torgerson, son ensayos que reconstruyen la historia intelectual de la disciplina, mostrando las escuelas y tendencias, los logros y las debilidades, las tareas a emprender. El penltimo texto,
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ADVERTENCIA
El anlisis de polticas y las polticas (1981) de Robert D. Behn retoma la tensin permanente entre el anlisis racional y la consideracin poltica, sealando sus diferencias e interdependencias. Por ltimo, el texto de Martin Landau, El mbito propio del anlisis de polticas (1977), es una visin alternativa y complementaria a la visin del estudio de las polticas.
HAROLD
D.
LASSWELL
1. La orientacin
hacia las polticas*

crisis de seguridad nacional que vivimos nos obliga a usar de la manera ms eficiente la fuerza de trabajo, las instalaciones y los otros recursos del pueblo norteamericano. El talento altamente capacitado es siempre escaso y costoso. De ah que la crisis plantee el problema de cmo utilizar nuestros recursos intelectuales con la ms sabia economa. Para resolver nuestras necesidades polticas debemos resolver algunas preguntas, Qu temas vale la pena investigar? Qu recursos humanos y materiales deberan destinarse a la investigacin en las dependencias oficiales y en las instituciones privadas? Qu mtodos Son los que permiten una recoleccin e interpretacin de datos relevante para las polticas? Cmo se puede lograr que los hechos y sus interpretaciones influyan de manera efectiva en el proceso de tomar decisiones? La urgencia de la defensa nacional realza la importancia de estas preguntas, pero stas no son de ninguna manera nuevas. Por aos ha existido una viva preocupacin en los crculos intelectuales acerca del problema de cmo superar las tendencias de la vida moderna a la divisin y al aislamiento, y de cmo crear una integracin completa de los objetivos y mtodos de la accin pblica y privada. El ritmo de especializacin en la filosofa, las ciencias
A PERSISTENTE
SClences, por D. Lerner y H. D. Lasswell, pp. 3-15. Stanford Universitv Press, 1951. Tra-
. Publicado originalmente con el tftulo "The Policy Orientation", en The Policy
duccin al espaol de Mara del Carmen Roque,

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naturales, la biologa y las ciencias sociales ha sido tan rpido que los colegas de una facultad en una misma universidad o incluso los miembros de un mismo departamento se quejan con frecuencia de que no logran entenderse entre s. La unidad de la vida intelectual y la armonizacin entre la ciencia y la prctica han sido minadas por estas fuerzas "centrfugas". En los ltimos aos, sin embargo, ha ido ganando fuerza en Norteamrica la tendencia hacia la integracin. En los colegios de arte y humanidades, el proceso de seleccin ha dado lugar a un currculo ms sistemtico y los cursos propeduticos han sido diseados para introducir al estudiante en campos ms amplios de conocimiento y prepararlo a adquirir una visin de conjunto. En el rea de la investigacin, se renen equipos interdisciplinarios de especialistas para trabajar sobre problemas comunes con la esperanza de contrarrestar los efectos negativos de la excesiva atomizacin del conocimiento. En el campo de la poltica, se ha prestado mayor atencin a la planeacin y a los sistemas de informacin en los que basa el personal directivo sus decisiones operativas. Nos hemos vuelto ms conscientes de que el proceso de la poltica ipolicy process), de su elaboracin y realizacin, es objeto de estudio por derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones. Se ha venido as desarrollando una orientacin hacia las polticas (policy orientation) que atraviesa todas las especializaciones establecidas. Esta orientacin tiene una doble dimensin: por una parte se interesa en el proceso de la poltica y por otra en las necesidades de inteligencia de este proceso. La tarea de la primera busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas, utilizando los mtodos de investigacin de las ciencias sociales y de la sicologa. La tarea de la segunda busca mejorar el contenido concreto de la informacin y de la interpretacin disponibles para los hacedores de las polticas y, por consiguiente, rebasa las fronteras de las ciencias sociales y de la sicologa. En
LA ORIENTACIN HACIA LAS roLTIcAS
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tanto esta orientacin aspira a desarrollar el estudio cientfico de las polticas, su enfoque es ms estrecho oue el de las ciencias sociales y sicolgicas. las cuales tienen mue has otros objetos de investigacin. Sin embargo, cuando las necesidades de inteligencia de una poltica son prioritarias, cualquier camno de conocimiento -dentro o fuera de los lmites de las disciplinas sociales- puede ser relevante. Podramos tener necesidad de saber cules son las instalaciones portuarias en Casablanca, o 'as actitudes de un pueblo de isleos del Pacfico hacia los japoneses. o el mximo alcance de una pieza cualquiera de artillera. Podemos utilizar el trmino "ciencias de poltica" (policy sciencess a fin de designar el contenido especfico que la "orientacin hacia las polticas" alcanza en un momento determinado. Las ciencias de poltica incluyen: 1) los mtodos de investigacin dt>r de la poltica, 2) los resultados de los estudios de las polticas y 3) los descubrimientos de las disciplinas uue pueden aportar contribuciones importantes para las necesidades de inteligencia del momento. Si es necesario avanzar en nuestra averiguacin cientfica del proceso de produccin y ejecucin de las polticas, obviamente resulta esencial aplicar y mejorar los mtodos mediante los cuales se lleva a cabo la investigacin en las ciencias sociale v sicolgicas. Este libro destaca, en consecuencia, aquellos avances de investigacin que son de importancia capital para entender mejor la eleccin del ser humano. Si se debe mejora ,1 racionalidad del proceso poltico, debemos dar a la "funcin -nteligencia" un espacio especial de estudio. Hasta cierto punto. la tarea de mejorar esta funcin depende de tcnicas ms efectivas de comunicacin entre los investigadores, los consultores. los asesores polticos y los decisores finales. Por consiguiente las ciencias de polticas podrn avanzar slo si se afinan los mtodos de informacin genuina
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HARLD D. LASSWELL
e interpretacin confiable y se les integra al juicio del decisor. En cierta medida la calidad de la funcin de la inteligencia, depende de su capacidad para anticipar exitosamente las necesidades de una poltica antes de que stas hayan sido ampliamente reconocidas. La prediccin exitosa depende del cultivo de ciertos patrones de pensamiento. Por ejemplo, es importante tomar siempre en consideracin el contexto mayor en que se desarrollan los eventos que puedan afectar a ciertos problemas futuros de la poltica. Por tanto, el mundo en su conjunto debe ser objeto de atencin permanente. Resulta tambin esencial cultivar la prctica de pensar el pasado y el futuro como partes de un contexto, y hacer uso de "modelos de desarrollo" (developmental constructs) que sirvan como instrumentos para explorar el flujo de los eventos a lo largo del tiempo. Un ejemplo de este tipo de pensamiento a escala global ser incluido en este libro en los captulos que tratan de las potencialidades del "estado cuartelara". La expresin "ciencias de poltica(s)" no es de uso comn en Estados Unidos, aunque se utiliza con mayor frecuencia que antes. Quiz debera sealarse que el trmino no debe ser tomado como sinnimo de ninguna otra expresin de uso corriente entre los acadmicos. No es simplemente otra forma de hablar de las "ciencias sociales" como un todo o de las "ciencias sociales y sicolgicas". Las "ciencias de polticas" tampoco son idnticas a la "ciencia social aplicada" o a la "ciencia social y sicolgica aplicada". Como se explic con anterioridad, la orientacin hacia las polticas no hace ms que destacar uno de los muchos problemas de las ciencias sociales y utilizar los resultados de las ciencias sociales, sicolgicas y naturales, si se relacionan con las necesidades de inteligencia de una poltica determinada. No debe considerarse a "las ciencias de poltica(s)" completamente idnticas a la materia de estudio de los "politlogos", trmino comn para designar a los profesores universitarios y escritores que se ocupan del gobierno. Es cierto que un sector de
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los politlogos acadmicos identificara el campo con el estudio del poder (en el sentido de la toma de decisiones); sin embargo, este punto de vista es menor en la actualidad. Muchas de las contribuciones ms valiosas a la teora general de la eleccin (incluyendo las "decisiones", en el sentido de elecciones permitidas) han sido elaboradas por personas que no son politlogos, en el sentido de la actual divisin acadmica del trabajo. Los ejemplos abundan e incluyen la "teora racional de la eleccin", llamada "teora de juegos", desarrollada por el matemtico von Neumann y el economista Morgenstern. Entre los colaboradores del presente volumen, los economistas Arrow y Katona se han interesado particularmente por la teora de la eleccin. Y no sera difcil mencionar a siclogos, antroplogos y otros, quienes han logrado niveles fructferos de especializacin en sus estudios orientados a la comprensin de la eleccin. La palabra "poltica" (policy) ha sido usada con frecuencia para designar las elecciones ms importantes de la vida organizada y de la privada. Hablamos de "poltica gubernamental", "poltica empresarial" o "mi propia poltica" con referencia a las inversiones a hacer o a otros asuntos. Por tanto, "poltica" est libre de muchas de las connotaciones indeseables implcitas en la palabra poltica (politics), la cual con frecuencia se considera ligada a "partidarismo" o "corrupcin". Cuando hablo de la "orientacin hacia las polticas" enfatizo lo que parece ser una corriente dominante entre muchos universitarios y cientficos, particularmente en las ciencias sociales. Las ciencias de polticas estn dando lugar a una reflexin sobre estas tendencias recientes y coadyuvan a esclarecer sus ms amplias posibilidades. El movimiento no apunta meramente hacia las polticas, sino ms especficamente hacia las ciencias de polticas de la democracia.
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HAROLD D. LASSWELL
El nfasis en el mtodo
El significado del desarrollo actual ser ms claro si revisarnos las tendencias entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial. La primera fue un viraje en la historia de las ciencias sociales y sicolgicas en Estados Unidos. Por qu solamente algunas disciplinas hicieron contribuciones importantes durante el desenvolvimiento de la guerra? La evolucin de las disciplinas sociales en Estados Unidos en el periodo de entreguerras se explica en gran medida segn la manera corno se responda a esta interrogante. La respuesta ms aceptada es la siguiente: las disciplinas que contaban con mtodos cuantitativos fueron las que ejercieron mayor influencia. Es el caso de la economa. Se emple mucho a los economistas en actividades cuyo objetivo era estimar las instalaciones, la fuerza de trabajo y los recursos necesarios para producir el armamento del ejrcito y para canalizar hombres y material a los sitios requeridos. Los economistas que lograron hacer las mayores contribuciones utilizaron las matemticas y la estadstica. Tenan mtodo, y ste era cuantitativo. Pudieron manipular los datos a la luz de un sistema general de postulados, leyes e hiptesis. Lo mismo ocurri con los siclogos. El grupo de mayor xito fue el que dise y utiliz "pruebas de inteligencia" corno un medio expedito de seleccionar el personal idneo para varias operaciones. Sus resultados alcanzaron gran notoriedad inmediatamente despus de la Primera Guerra Mundial, cuando aparecieron artculos que sealaban que la mayora del ejrcito norteamericano tena una capacidad intelectual por "debajo de la inteligencia promedio". Torn muchos aos modificar las malas interpretaciones de esos primeros informes sensacionalistas. Obviamente, la palabra "promedio" tena un significado enteramente diferente para el pblico lector y para los siclogos que haban elaborado y aplicado la prueba. Sin embargo, la publicidad dada a las pruebas y a la sicologa aument considerablemente el inte-
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rs por su cientificidad y por la disciplina profesional en particular. Una vez ms, el xito de la disciplina pareca depender de la utilizacin de mtodos cuantitativos. Las pruebas de inteligencia fueron desarrolladas y aplicadas con la ayuda de procedimientos estadsticos. El auge de los economistas y de los investigadores sicomtricos pareca indicar que mientras ms se acercaran los cientficos sociales a los mtodos de la ciencia fsica, tendran ms probabilidades de aceptacin. Este punto de vista fue enfatizado por Charles E. Merriam, profesor de ciencia poltica en la Universidad de Chicago, quien ocupa un sitio importante en la remodelacin de las disciplinas sociales. El profesor Merriam tom la iniciativa de organizar el Consejo de Investigacin de la Ciencia Social, que es el organismo representativo de las asociaciones universitarias en ciencia poltica, economa, sociologa, sicologa y otras ciencias sociales. Merriam subray la importancia de cancelar las barreras que dividan a los catedrticos y de elevar su competencia metodolgica. En 1925, en el prefacio de su libro New Aspects 01Politics, escribi: "El propsito de este estudio ...es sugerir algunos acercamientos posibles de mtodo, con la esperanza de que otros asuman la tarea y, a travs de la reflexin y la experimentacin, aporten tcnicas ms inteligentes tanto al estudio y a la prctica del gobierno como a las actitudes populares sobre el proceso gubernamental." 1 Al mismo tiempo que se organizaba a nivel nacional el Consejo de Investigacin en Ciencia Social, las universidades lderes creaban tambin programas de investigacin interdisciplinaria. En la Universidad de Chicago, por ejemplo, se estudiaba sistemticamente la ciudad de Chicago por el Comit de Investigacin de la Comunidad Local (que ms tarde se llam Comit de Investigacin de Ciencia Social); la Universidad de Columbia y la Universidad de Harvard desarrollaban programas conjuntos y se
1 Charles
E. Merriam, New Aspeets of Politics, (1925), p. xiii.
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haba establecido en la Universidad de Yale un Instituto de Relaciones Humanas. Estos programas eran financiados en gran medida por la Fundacin Rockefeller y, de la misma fundacin, el Fondo en Memoria de Laura Spelman Rockefeller. Una de las personas ms imaginativas y comprometidas en el programa era Beardsley Ruml, quien en varias ocasiones fue administrador de ambas fundaciones. Cabe sealar que Ruml era Doctor en sicologa, versado en estadstica, y participante en el programa de pruebas de inteligencia del ejrcito en la Primera Guerra Mundial. La visin de Merriam y la de sus colegas de la generacin de la posguerra se hizo explcita en muchas publicaciones de los aos veinte. El tema de la interdisciplinariedad es central en A History of Political Theories: Recent Times, volumen editado por Merriam y el profesor Harry Elmer Barnes, publicado en Nueva York en 1924. Adems de los cientficos polticos que contribuyeron al simposio, haba abogados, E.M. Borchard y Caleb Perry Patterson; un economista, Paul H. Douglas; un historiador, Carlton J. H. Hayes; un filsofo, HerbertW. Schneider; socilogos, Barnes y Frank H. Hankins; un siclogo social, Charles Elmer Gehlke; un antroplogo, Alexander A. Goldenweiser; y un gegrafo social, Franklin Thomas. Una evidencia del nfasis metodolgico fue el Comit para el Mtodo Cientfico, aprobado por el Consejo de Investigacin de Ciencia Social, que en 1931 sac a la luz Methods in Social Science: A Casebook, editado por Stuart A. Rice. El libro estaba compuesto por cincuenta y dos anlisis metodolgicos de diversas ciencias sociales. Los analistas incluan autoridades de muchas reas tales como Robert E. Park y F. Ogburn, sociologa; A.L. Kroeber y Edward Sapir, antropologa; John Maurice Clark y Frank H. Knigbt, economa; W.Y. Elliott y George E. G. Gatlin, ciencia poltica; Heindrich Klver y Robert S. Woodworth, sicologa; Floyd Allport y Kimball Young, sicologa social; Philip KIein, trabajo social; Raoul Blanchard y K.C. McMurry, geografa social; y Henri
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Pirenne y Sidney B. Fay, historia. Otro medio de estimular el inters en los mtodos fue el programa colegiado de posdoctorado del Consejo de Investigacin en Ciencia Social. El programa fue concebido para ofrecer estmulos a los catedrticos jvenes, capaces de mejorar sus instrumentos cientficos mediante la incorporacin de tcnicas novedosas en su especialidad.
Las consecuencias de la Depresin y la Guerra

Los avances cientficos posteriores son resultado de la importancia que se dio a la afinacin de los instrumentos de investigacin de las ciencias del hombre. Nadie pone seriamente en duda que el nivel de excelencia tcnica de la ciencia social norteamericana surgi entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, a pesar de la Depresin. Cuando la segunda guerra estall, las nuevas disciplinas haban ya evolucionado lo suficiente para hacer sentir su presencia e integrarse a las antiguas especialidades. La economa continu haciendo grandes contribuciones a la reorientacin de la planta productiva norteamericana al servicio de la Segunda Guerra Mundial. No hay duda de que los audaces planes y proyectos de un grupo clave de economistas de la Junta Directiva de Produccin Blica tuvieron un impacto decisivo al momento en que el pas entr en guerra. Me refiero especialmente al trabajo de Stacy May, Simon Kuznets, Robert Nathan y sus asociados (Kuznets fue uno de los colegas ms productivos del profesor Wesley C. Mitchell en la investigacin de los ciclos econmicos, realizada en la Oficina Nacional de Investigacin Econmica). Los siclogos fueron mucho ms numerosos y eficaces en la Segunda Guerra Mundial. Adems de los avances en las pruebas de inteligencia, los siclogos haban progresado notablemente en la medicin de las aptitudes y de la estructura de la personalidad durante el periodo de entreguerras. Tambin los
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socilogos y los siclogos sociales entraron en escena de manera ms prominente que en la primera guerra. El profesor Samuel A. Stouffer y sus colegas hicieron estudios continuos y sistemticos sobre las actitudes prevalecientes entre el personal militar, utilizando y desarrollando procedimientos cuantitativos elaborados en el periodo de entreguerras por el profesor L. L. Thurstone, entre otros. A la luz de los xitos obtenidos, no hay razn para dudar que el nfasis puesto en los mtodos cuantitativos est suficientemente justificado. stos seguirn inspirando a los jvenes catedrticos ambiciosos en el campo de las relaciones humanas. Hay, sin embargo, razones para pensar que los cientficos sociales en los prximos aos concentrarn sus esfuerzos en otros temas, pues la batalla del mtodo ha sido ganada. Me parece que los cientficos sociales y los siclogos se sienten lo suficientemente seguros de s mismos para aceptar el mtodo como algo dado, elegir problemas significativos y enfatizar aquellos en los que el mtodo sea aplicado y desarrollado.
Conocimiento para qu?

Aunque la importancia del mtodo cuantitativo fue el tema dominante en la ciencia social del periodo de entreguerras, hubo muchos indicadores de que las polticas comenzaban a ser un foco intelectual de inters creciente. Un primer y' vigoroso exponente del enfoque de polticas fue el profesor Robert S. Lynd de la Universidad de Columbia, coautor de estudios clsicos sobre la comunidad y secretario del Consejo de Investigacin Ciencia Social por mucho tiempo. El profesor Lynd di, en 1939, una serie de conferenciasen la Universidad dePrinceton con el ttulo de "Conocimiento para qu?", f\lolargo de eUaSiitlSistt' '. en .laimportancia de utilizartodos . sici&lde . tiempo.
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El enfoque de polticas no debe ser confundido con la idea superficial de que los cientficos sociales deberan abandonar la ciencia e involucrarse de tiempo completo en la prctica directa de la poltica. Tampoco debe confundirse con la sugerencia de que los cientficos sociales tengan que pasar la mayor parte de su tiempo asesorando a quienes elaboran las polticas, sobre cuestiones inmediatas. Aunque sera provechoso para los catedrticos dedicar ms tiempo a los asuntos prcticos, la idea, 11ls fructfera de la ciencia de polticas es diferente. Lo realmente importante es que todos los recursos de nuestra ciencia social en, expansin se ' encaucen hacia los conflictos bsicos de nuestracivilizacin, tan vvidamente expuestos por los estudios cientficos la personalidad y la c u l t u r a . : : J i !
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Eleccin de problemas centrales

El enfoque de polticas, en consecuencia, pone el nfasis en los problemas fundamentales del hombre en sociedad, ms que en los tpicos del momento. Los esfuerzos conjuntos de los investigadores modernos han expuesto las races de tensin de nuestra civilizacin, de las cuales no ramos previamente conscientes. Son obvias nuestras dificultades para hacer que funcionen las instituciones econmicas ypolticas. La ciencia y la poltica han evadido toda una serie de factores humanos que obstaculizan la solucin racional de estos problemas. Basados en el. trabajo de Freud. y otros sicopatlogos, Harry Stack Sullivan y varios siquiatras sealaron detalladamente la importancia fundamental de la auto-estima para la evolucin sana de la personalidad humana. En la medida. en que los lactantes y los nios s sern capaces
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lado sino el contexto de las relaciones interpersonales en que vive el individuo. Mediante el estudio de las manifestaciones sicticas, neurticas y sicopticas del desarrollo distorsionado, estos siquiatras descubrieron el modo en que patrones especficos de la cultura desvan las relaciones interpersonales productivas y de empata. Una vez que las fuentes de destructividad humana han sido descubiertas y sealadas, stas pueden ser modificadas. La base para una profunda reconstruccin de la cultura descansa en el estudio y la reforma constante, y no por (o ciertamente no slo por) los mtodos de agitacin poltica tradicionales. En una poca inicial de su trabajo, el Dr. Sullivan y ciertos colegas suyos buscaron la cooperacin de otros cientficos sociales. La interaccin entre siquiatras, siclogos infantiles, antroplogos y otros cientficos sociales ha arrojado luz sobre el impacto de la cultura en la formacin de la personalidad. Entre los antroplogos, por ejemplo, las contribuciones de Ruth Benedict, Margaret Mead,' Ralph Linton y Clyde Kluckhon son las ms representativas.
La utilizacin de modelos
No existe prcticamente aspecto de la sociedad humana que no sea ya visto con nuevos ojos como resultado de la siquiatra moderna. Un rasgo significativo de este desarrollo es que se ha utilizado la observacin meticulosa, la medicin y el registro de datos, pero la cuantificacin ha sido relegada relativamente a un segundo plano. La riqueza del contexto en el estudio de las
2 El trabajo del Dr. Sullivan se puede apreciar mejor en las pginas de Psychiatry. la revista publicada por la Fundacin de Siquiatra William Alanson White, Washington, D.C., con la que Sullivan colaboraba antes de su muerte en 1949. Ruth Benedict era profesora de antropologa en Columbia cuando muri, en 1948. Su libro ms importante fue Patterns of Culture, 1934. Margaret Mead y Clyde Kluckhon son colaboradores del presente volumen. Para una introduccin a Linton, vase Liman (ed.) The Science o[ M(JlI
in the World Crisis, 1945.
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relaciones interpersonales es tal que slo puede expresarse parcialmente en trminos cuantitativos. Un estudio puede ser convincente aun cuando slo parte de sus resultados sean expuestos en trminos numricos. Un excelente ejemplo de este tipo de contribuciones a la ciencia y a la poltica es el informe de Alexander Leighton sobre las relaciones humanas en un campo de reubicacin de "japoneses'? dirigido por Estados Unidos durante la ltima guerra. El problema de cmo abordar las relaciones complejas ha hecho que muchos cientficos sociales desarrollen una gran perspicacia en la utilizacin de modelos ms creativos en su trabajo cientfico. Los modelos pueden ser en prosa y pueden ser extensos o breves; pueden ser tambin expresados matemticamente y referirse a magnitudes medibles o no. Los cientficos sociales y los siquiatras siempre han derivado sus hiptesis ms provechosas de modelos bastante complejos. Algunos ejemplos ilustrativos son los conceptos de Freud sobre los tipos de personalidad oral, anal y genital; o los tipos de lderes y de relaciones de poder descrito por Max Weber, quien analiz extensamente el papel metodolgico de los "tipos ideales". Cuando uno piensa en trminos de polticas bsicas, resulta esencial utilizar modelos cuya elaboracin permita al investigador tratar con situaciones institucionales complejas. La importancia que los modelos depurados tienen para la ciencia y para las polticas fue comprobado de manera espectacular en los aos treinta. El "Nuevo Trato" de Franklin D. Roosevelt fue un brillante xito dado que logr superar y contener la gran crisis econmica con polticas mucho menos drsticas que las utilizadas por el estado autoritario fascista o comunista. Este resultado se logr, en parte, debido al apoyo que el gobierno recibi de los economistas, muchos de los cuales haban sido liberados de las estrechas doctrinas del anlisis econmico clsico por las ideas
3 The
Goveming of Men, 1945.
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de Alvin Hansen en Estados Unidos y de John Maynard Keynes en Inglaterra. No haba nada nuevo en la idea general de que el gobierno tena que hacer algo si se presentaba una crisis masiva de desempleo. Pero la idea no tena una base racional en la concepcin econmica prevaleciente sobre el sistema de libre mercado. Se pensaba que las depresiones recurrentes eran simplemente "fricciones" dentro del sistema y que la accin del gobierno, cuando era finalmente aceptada, se justificaba como un medio para enfrentar las diversas "fricciones". El enfoque de Keynes-Hansen era muy distinto. En lugar de considerar el prolongado desempleo masivo como resultado de fricciones, Keynes y Hansen demostra-.] ron que el desempleo poda ser resultado de la estructura misma de la economa libre. Si se dejaba la cuestin a la dinmica de las , decisiones privadas, las decisiones podran perpetuar la subutilizacin del trabajo en lugar de iniciar nuevas empresas para absorber la mano de obra. Las implicaciones de este enfoque para la poltica pblica son obvias: la intervencin del gobierno es esencial a fin de eliminar el desempleo y para reactivar las fuerzas del libre mercado. Este es un ejemplo notable de cmo se puede llegar a resultados creativos a partir de modelos de procesos institucionales, los cuales pueden unificar observaciones cuantitativas y no-cuantitativas y sealar el camino para nuevas actividades empricas, tericas y de poltica.'
El esclarecimiento de las metas

El enfoque cientfico de polticas no s610 pone el acento en los problemas bsicos y los modelos complejos. Tambin exige que los propsitos valorativos subyacentes en una poltica sean esclarecidos. Despus de todo, en qu sentido un problema
4 El ttulo siguiente es significativo en este sentido; E. Ronald Walker.; From mic Theory to Policy, 1943.
LA ORIENTACIN HACIA LAS pOLTICAS
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Las valoraciones dependen de qu consideran los postulados como relaciones humanas deseables. Para fines del anlisis, el termino "valor" significa "una categora de eventos preferidos", tales como paz en vez de guerra, altos niveles de empleo productivo en lugar de desempleo masivo, democracia antes que despotismo, personalidades adaptables y productivas en lugar' de destructivas. Cuando al cientfico se le solicita que considere propsitos valorativos, rpidamente descubre conflictos en la cultura y en su propia personalidad. Su personalidad ha sido moldeada por una cultura de agudas contradicciones tericas y prcticas. En la dimensin doctrinal existe la demanda por alcanzar una comunidad mundial donde la dignidad humana se logre terica y prcticamente. Contradictoriamente, se demanda crear un mundo seguro para la supremaca "aria" o blanca. En una palabra, existen todava legados del mundo de castas que prevaleca antes de que las revoluciones francesa y norteamericana dieran mpetu a la idea de la movilidad social basada en el mrito individual.
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Las ciencias de politicas de la democracia

Es bastante factible considerar que el enfoque de polticas logre incorporar una serie de ciencias "especiales" al campo general de las ciencias sociales, de la misma manera que el deseo de curar sirvi para desarrollar una ciencia de la medicina distinta, aunque vinculada con la biologa. En Estados Unidos ya se perfila la naturaleza de tales ciencias. La tradicin norteamericana dominante defiende la dignidad del hombre, no la superioridad de una clase de hombre. Es por ello que puede vislumbrarse que todo el nfasis se pondr en el desarrollo del conocimiento que permita la realizacin ms completa de la dignidad humana. pOr conveniencia, el desarrolode las (Po.Jicy sciences of dempcracy). Existe una
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dad de indicadores para afirmar que se marcha por esta direccin. Sin embargo, una discrepancia notoria entre la doctrina y la prctica en Estados Unidos es el maltrato a los negros y a otras poblaciones de color. La Fundacin Carnegie financi una encuesta acerca de las probables tendencias de las relaciones tnicas en Estados Unidos. Su propsito era esclarecer el verdadero estado del problema, descubrir sus factores condicionantes y lanzar polticas en contra de la discriminacin. El producto de este estudio se encuentra en An American Dilemma: The Negro Problem and Modem Democracy, editado por Gunnar Myrdal en 1944. La iniciativa de investigaciones orientadas por problemas especficos de poltica ha sido impulsada no slo por fundaciones privadas sino tambin por asociaciones privadas de empresarios. Tal vez el ejemplo de mayor xito es el Comit para el Desarrollo Econmico, organizado en los albores de la Segunda Guerra Mundial a fin de construir polticas que evitaran o mitigaran una recesin econmica de posguerra en Estados Unidos. El programa de investigacin fue llevado a cabo por una junta directiva de eminentes economistas presididos por el profesor Theodore O. Yntema de la Universidad de Chicago. Con base en los estudios publicados por la junta directiva, los empresarios sugirieron polticas al gobierno, a las instituciones privadas y a los individuos. El Comit para el Desarrollo Econmico ha seguido funcionando a partir de la guerra con el fin de proponer investigaciones de largo alcance y recomendaciones para el mantenimiento de la economa de libre mercado.
La conciencia del tiempo

La orientacin hacia las polticas conlleva un sentido agudo del tiempo. An American Dilemma es un buen ejemplo. El proyecto, cuyo resultado fue el libro, se eligi porque las relaciones tnicas. en Estados Unidos comenzaron a ser consideradas de gran
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tancia para la seguridad futura del pas y para la realizacin de las aspiraciones democrticas. En la medida en que el cientfico se vuelve valorativo, acepta o rechaza proyectos de investigacin de acuerdo con sus metas valorativas, e inicia investigaciones que contribuyan a esas metas. No es necesario que e'I cientfico sacrifique la objetividad al ejecutar un proyecto. La eleccin de las metas ltimas de la accin no es objetiva. Pero una vez que se ha hecho esta eleccin, el cientfico procede con la mxima objetividad y utiliza todos los mtodos disponibles. Ms an, es importante no abandonar la idea de mejorar el mtodo. Todos estos puntos mencionados estn bien ejemplificados en la encuesta Myrdal, puesto que los datos fueron obtenidos e interpretados con espritu crtico y los mtodos fueron mejorados a lo largo de la investigacin. Por ejemplo, el apndice metodolgico preparado por Myrdal ha sido til para la difusin de ciertas pautas importantes de pensamiento entre los cientficos sociales norteamericanos. El nfasis en el propio tiempo no se agota en seleccionar algn proyecto especfico orientado a la decisin de polticas. En efecto, en la medida en que se proyectan metas para el futuro, no puede dejar de observarse crticamente el presente y el pasado a fin de descubrir en qu grado las tendencias se aproximan a los valores deseados. Se extrapolan entonces las tendencias al futuro y se estima su viabilidad a la luz del conocimiento disponible de tendencias y factores. Las polticas alternativas se estiman de la misma manera.
El espacio abarca el mundo
La perspectiva de la ciencia orientada hacia las polticas es global,

en virtud de que la poblacin del mundo constituye una comunidad en la que el destino de unos afecta a otros. En este sentido, el. fututo de los objetivos fundamentales depende 'deldesarrollo mundial en su conjunto.
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Se pueden examinar los fenmenos mundiales desde el punto de vista de la creacin, la extensin y el reflujo de las instituciones sociales. Bajo esta perspectiva, Mosc es el centro eruptivo de la revolucin mundial de nuestro tiempo. Una de las tareas del anlisis poltico y de la gestin administrativa es apoyar o restringir la difusin de este patrn revolucionario. Dicho ms especficamente, un problema esencial de nuestra poca es concluir los procesos revolucionarios de nuestro periodo histrico al menor costo humano. ste es el problema de todos los que creen en la dignidad del hombre y que, en consecuencia, esperan reducir al mnimo toda forma de coaccin.
Modelos de desarrollo: la revolucion mundial de nuestro tiempo

Las ciencias de las polticas de la democracia, preocupadas por los sucesos mundiales de nuestro tiempo, deben comenzar por crear hiptesis globalizadoras. Los modelos especulativos de los principales cambios sociales de nuestra poca pueden ser denominados "modelos de desarrollo" por cuanto especifican el patrn institucional del cual nos desplazamos y aqul hacia el que nos dirigimos. Los modelos de desarrollo no son hiptesis cientficas en sentido estricto, ya que no formulan proposiciones de correlacin entre factores. Un modelo de desarrollo se refiere nicamente a la sucesin de acontecimientos tanto futuros como pasados. Cabe aclarar que muchas hiptesis acerca del futuro presumen de tener validez cientfica, como la concepcin marxista acerca de la emergencia de una sociedad sin clases. Sin embargo, es inaceptable toda pretensin de "inevitabilidad". Los hechos futuros no pueden ser conocidos de antemano con absoluta certeza: son en parte probabilidad y en parte azar. Los modelos de desarrollo son auxiliares en la tarea global de esclarecer metas, destacar y estimar las posibilidades futuras.
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No es el propsito de este captulo presentar en detalle las hiptesis de desarrollo sobre la revolucin mundial de nuestro tiempo. Sin embargo, es necesario resaltar brevemente la distincin entre el patrn de comportamiento del centro eruptivo de un movimiento revolucionario mundial y el patrn de la revolucin mundialde una poca. Quienes tomaron el poder en Pars en 1789 (e inmediatamente despus) fueron, sin lugar a dudas, la lite del centro eruptivo de ese periodo. No obstante, el patrn que prevaleci en su tiempo y lugar no fue idntico al patrn revolucionario de la poca histrica en su conjunto, aun si tenan elementos comunes. Es evidente que la lite de 1917 en Mosc puede ser llamada la lite del centro eruptivo de nuestro tiempo, pero es muy dudoso que el patrn dominante en Mosc tenga muchos elemen- . tos idnticos a los patrones revolucionarios de nuestra poca. Ciertamente, una de las mayores tareas de las ciencias de polticas hoy en da es seguir detalladamente los procesos de transformacin social, difusin y reflujo a nivel mundial, para estimar el significado de acontecimientos especficos.'
La actitud de sensibilidad al problema

Un rasgo adicional del "enfoque de polticas" es la importancia que atribuye al acto de imaginacin creativa, capaz de introducir polticas nuevas y exitosas en el proceso histrico, aunque no se pueda garantizar de antemano cules podran ser las ideas exitosas. Esta actitud aumenta la probabilidad de que el investigador alumbre propuestas poltico-administrativas histricamente viables. La actual crisis que se origina en la expectativa de violencia
s Me permitir hacer referencia a mis propios escritos en los que he desarrolladoalgunas de estas distinciones. La primera exposicin est en World Politics and Personal Insecurity, 1935. Es ms accesible The Analysis o{ Poluical Behavi()ur:An Emprica! Approach, publicado en 1948 en la "International Library of Sociology and Social Reeonstruction" editado por Karl Mannheim, Ver en particular la parte n. Mim<;'delode arrollo SObre el "estado cuartelario" de 1941 se reimprimi en1'heAnalyslS o{ PolI/leal Behaviour.
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(ya sea por la guerra o por la revolucin) nos obliga a utilizar el mayor ingenio para disear polticas capaces de realizar eficientemente los propsitos de una ciencia de polticas democrticamente orientada. No se trata slo de mejorar la organizacin de la Naciones Unidas y otras dependencias oficiales. Se trata de introducir transformaciones saludables dondequiera que se pongan en prctica polticas.
La creacin de instituciones
El cientfico de polticas se encuentra mucho ms interesado en evaluar y reconstruir las prcticas de la sociedad que en construir personalmente elevadas abstracciones que sirvan de base a sus valores. Esto significa dejar de lado mucho del bagaje tradicional de la metafsica y de la teologa. Un ejemplo es el trabajo de John Dewey y de otros filsofos norteamericanos del pragmatismo, que siempre prestaron atencin a las instituciones sociales (Dewey, por ejemplo, lanz un movimiento de escuelas experimentales). Esta inclinacin del cientfico de polticas ha sido alentada por el positivismo lgico de Rudolf Carnap y colegas, aunque Carnap no haya extrado todas las implicaciones. Si los conceptos tienen como propsito designar acontecimientos, stos no tienen una referencia estable en tanto no se formulen especficamente los "indicadores operacionales". Estos indicadores son operacionales cuando pueden ser aplicados para fines descriptivos por un observador competente con relacin a un determinado mbito de acontecimientos. La posicin de observacin es el procedimiento utilizado para adentrarse en una situacin dada con el propsito de recolectar datos ("elaboracin del protocolo").' Los trminos clave que utilizan las ciencias de las polticas se refieren a significados, pero los contextos de significado son
6 Adems de Carnap y su escuela, A1fred Korzybski ha sido ampliamente difun4ida Vase: Science ami Sanlty, 1933.
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cambiantes. Esto hace que los indicadores operacionales elegidos para los trminos clave de las ciencias sociales sean menos estables que los indicadores usados generalmente por los fsicos para describir los eventos que son su objeto de estudio. De ah que se hable de la "inestabilidad indicativa" de los trminos en las ciencias de las polticas. Puesto que los indicadores operacionales son inestables, es necesario realizar continuamente encuestas a fin de que se ajusten permanentemente a la realidad. Por ejemplo, las caractersticas observables de ciertas agrupaciones de clase se modifican con el tiempo, por lo que es necesario restablecer las que son esenciales, a fin de identificar con propsitos descriptivos al miembro de una clase determinada. Las consideraciones tcnicas que se acaban de delinear refuerzan otros incentivos que inducen a los cientficos sociales y siclogos a mejorar las instituciones para la auto-observacin del hombre en sociedad. Por ejemplo, una de las propuestas ms creativas de la UNE seo ha sido la de establecer una encuesta permanente sobre la tensin internacional. Actividades de esta clase son esenciales si queremos tener claras las metas, tendencias y factores, adems de contar con alternativas apropiadas a las ciencias de polticas de la democracia. Las actividades de observacin internacional que existen hoy en da son pasos importantes hacia la obtencin de informacin ms significativa acerca de los pensamientos y sentimientos de la humanidad. La utilizacin de procedimientos para realizar pruebas preliminares que contribuyan a evaluar la consistencia de distintas polticas alternativas est ntimamente vinculada con la creacin de instituciones de auto-observacin que abarquen todos los aspectos importantes. Estas pruebas han logrado un alto nivel de perfeccin tcnica en el mundo empresarial. Los efectos de las variaciones mnimas de los ingredientes de los productos o de los cambios en su empaque son probados en unos cuantos lugares que proporcionan muestras (en el sentido estadstico) de las
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reacciones del pblico consumidor potencial. Las polticas hacia el personal son tambin probadas en algunas plantas antes de que sean generalizadas a todas las plantas que controla una corporacin. Las pruebas y experimentos preliminares pueden extenderse del campo de la mercadotecnia a muchas otras situaciones en la sociedad.
Los cientficos sociales no son los nicos que pueden contribuir a las ciencias de las polfticas
La ciencia de polticas reconoce el hecho de que los cientficos sociales no son los nicos que pueden contribuir a su desarrollo. Los especialistas en teora social y sicolgica perfeccionarn indudablemente el anlisis del proceso de formacin de polticas. No obstante, a diferencia de la opinin ms comn entre expertos acadmicos, los hombres experimentados en la elaboracin de polticas pueden hacer tambin contribuciones importantes al anlisis. Con frecuencia, los hombres de negocios, con gran curiosidad intelectual y objetividad, se observan a s mismos y observan el comportamiento de los dems en la empresa, en el gobierno y en instituciones similares. Algunos de estos participantes activos desarrollan teoras del proceso que merecen una revisin cuidadosa a la luz no slo de la opinin experta, sino de la investigacin en los hechos.. Generalmente, los hombres de accin carecen de incentivos para escribir libros tcnicos o artculos en los que sus teoras sean sistematizadas y confrontadas inmediatamente con los datos disponibles.'
7 ChesterBarnardes una excepcin de este planteamiento. Comoejecutivo activo de negocios public TbeFunctions o/theExecutive, 1938, que tuvogran aceptacin. es actualmente presidente de la Fundacin Rockefeller. El Comit sobre casos de AdmInistracin Pblica (Consejo de Investigacin en Ciencia Social) ba elaboradoestudi<;tS de caso sobre formacin de polticas mediante la revisin de registros escritos y tambtn a travs de entrevistas a los participantes.
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Sin embargo, resulta de gran provecho para el especialista acadmico retomar algunas de estas ideas y darles la sistematizacin y evaluacin necesaria. Es necesario crear nuevas instituciones (o modificar las existentes) a fin de vincular provechosamente a los acadmicos con los elaboradores profesionales de las polticas. En muchas de las instituciones de educacin superior ya se han establecido seminarios con este propsito, como en Harvard, la Graduate School of Business y la Littauer School. Muchas organizaciones nacionales de administradores pblicos tienen oficinas cerca de la Universidad de Chicago que fomentan el contacto entre el claustro universitario y los directivos de las organizaciones. El acelerado crecimiento de la administracin pblica como actividad profesional ha facilitado la interaccin de intelectuales universitarios, funcionarios pblicos y lderes. Hasta hace poco tiempo, las escuelas de leyes tenan una concepcin muy estrecha de la capacitacin profesional. El programa de estudios consista en memorizar y discutir las decisiones (y opiniones de apoyo) de las apelaciones en las cortes. Recientemente se ha ampliado el programa para incluir informacin prctica acerca de las consecuencias sociales de las doctrinas legales y sus procedimientos. La Escuela de Leyes de Yale ha sido pionera en este cambio, al grado de invitar cientficos sociales a su cuerpo de profesores. El enfoque cientfico de polticas, adems del conocimiento del proceso de hecura de las polticas, implica reelaborar y evaluar el conocimiento, procedente de cualquier fuente, que parezca tener un peso importante en los problemas de las principales polticas del momento. Hoy en da, por ejemplo, el conocimiento de la energa atmica y de otras formas de energa que manejan los fsicos y otros cientficos naturales tiene gran relevancia para la seguridad mundial. El intercambio creativo entre los fsicos, los cientficos sociales y los hombres de accin resulta necesario.' El
8LQsxitos y fracasos en este campo se seftalan con ti"ecuencia en TheBulletil1 01 Atomic ScienlSts, publicado en Cbieago. . . .
:1 , 1
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.cultivo de tcnicas para lograr una cooperacin fluida entre "equipos interdisciplinarios" es una de las principales tareas para el desarrollo de una ciencia de las polticas.
Resumen
Entre las dos guerras mundiales, las ciencias sociales y sicolgicas norteamericanas dieron gran importancia al perfeccionamiento del mtodo, especialmente del mtodo cuantitativo ..El resultado fue una elevacin general del nivel de competencia para elaborar observaciones fundamentales en el procesamiento de datos. Recientemente existe la tendencia a tornar el mtodo como algo ya dado y a poner el acento en su aplicacin a problemas que prometen tener relevancia en el diseo de las polticas. Podernos considerar las ciencias de las polticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de polticas de un periodo determinado. El enfoque de polticas no implica dispersar la energa entre un conjunto de tpicos variados, sino ms bien tratar los problemas fundamentales --y con frecuencia no reconocidos-- que surgen de la adaptacin del hombre a la sociedad. El enfoque de polticas no significa que el cientfico abandone la objetividad en sus actividades de recoleccin e interpretacin de datos o deje de perfeccionar sus instrumentos de investigacin. El nfasis en las polticas obliga a la eleccin de problemas que contribuyan a la realizacin de las metas valorativas del cientfico, a la utilizacin de una objetividad escrupulosa y a un mximo ingenio tcnico en la ejecucin de los proyectos emprendidos. El marco de referencia del estudio de las polticas hace necesario tomar en cuenta el contexto completo de los eventos significativos (pasado, presente y prospectivo) en que el cientfico est viviendo.'Esto obliga a utilizar modelos especulativos del pro-
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ceso revolucionario mundial de la poca y sita a las tcnicas de cuantificacin en un, lugar respetable aunque subordinado. Debido a la inestabilidad de los indicadores disponibles para dar una definicin operacional de los trminos clave, es particularmente importante el desarrollo de instituciones especializadas que observen las transformaciones mundiales e informen acerca de ellas. Esto permite probar preliminarmente los posibles cambios en la prctica social antes de que sean introducidos en gran escala. Es muy posible que las ciencias de polticas busquen aportar el conocimiento necesario para mejorar la prctica de la democracia. En una palabra, se pone todo el nfasis en las ciencias de polticas de la democracia, cuya meta ltima es la realizacin de la dignidad humana en la teora y en los hechos.
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2. La concepcin emergente de las ciencias de polticas *

1. Una definicin de trabajo
de las ciencias de poltica(s) se ha perfeccionado y extendido hoy en da mucho ms que en cualquier otra poca de la historia. Como definicin de trabajo, consideramos que las ciencias de polticas se ocupan del conocimiento del y en el (knowledge ofand in) proceso de toma de decisiones en el orden pblico y civil. El conocimiento del proceso de toma de decisiones comprende estudios sistemticos y empricos de cmo se elaboran y se llevan a cabo las polticas. Cuando el conocimiento es sistemtico rebasa los planteamientos aforsticos de la "sabidura" literaria convencional. El requisito de sistematicidad exige un cuerpo de proposiciones interconectadas, a la manera de los grandes autores del mundo occidental como Aristteles, Maquiavelo y sus sucesores. Insistir en el criterio emprico es especificar que las aseveraciones generales estn sujetas a una cuidadosa disciplina de observacin. sta es una distincin fundamental entre la ciencia y la no ciencia. El nfasis en el proceso de toma de decisiones destaca la diferencia entre las ciencias de polticas y otras formas de actividad intelectual. Al concentrar la atencin en la elaboracin y ejecuA CONCEPCIN
. ..Publicado originalmente con el ttulo "The Emerging Conception of the Policy Sclences", in Policy Sciences, n. 1, pp. 3-14,1971. Traduccin al espaol de Mara del Carmen Roquetif.
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cin de las polticas, se identifica una dimensin referencial nica y se aprovechan las diversas aportaciones de la ciencia poltica, la jurisprudencia y otras disciplinas afines. Sin embargo, las decisiones del orden pblico no agotan el campo de las polticas. En sociedades complejas, las decisiones oficiales no incluyen la mayora de las elecciones ms importantes que afectan la vida del ser humano. Por tanto, en nombre del realismo, es esencial estudiar los procesos de toma de decisiones semioficiales y no oficiales. La lnea divisoria entre el orden pblico y el civil es una zona ms que una lnea, aunque en los estados totalitarios el orden civil sea casi totalmente absorbido por el orden pblico. La separacin es ms evidente en aquellos cuerpos polticos donde las actividades asignadas a los organismos gubernamentales formales son relativamente pocas y donde las actividades de grupos empresariales, comunidades religiosas y otros participantes activos de la sociedad son independientes de las directrices gubernamentales. Las ciencias de polticas necesitan tener presente la distincin entre lo que es funcionalmente importante para el orden pblico y civil y lo que es meramente convencional. Es experiencia comn que las decisiones tomadas por los gobiernos generalmente contengan determinaciones tomadas por fuera del gobierno, ya sea en el arzobispado, en el club de industriales o en las oficinas de.un sindicato. En general, en muchas reas de la vida humana, las normas de conducta se formulan y se vuelven vigentes al margen de la maquinaria legislativa, administrativa y judicial. La referencia al orden, sea pblico o civil, destaca un rasgo fundamental del enfoque de las ciencias de polticas. Los problemas agregados, sus causas y consecuencias, son sus focos de atencin, aunque no por ello ignoran el problema especfico de una organizacin particular. Se parte del supuesto de que existen vnculos sutiles entre cada una de las partes y el todo. Lo singular se toma en consideracin al identificar un problema colectivo.
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Las ciencias de polticas se interesan en la importancia del conocimiento de la decisin y dentro .de la decisin. Es innegable que el realismo de la decisin depende en parte de la obtencin de conocimiento. En esta poca de ciencia y tecnologa, una tarea cada vez ms significativa es anticipar las necesidades de los decisores e impulsar todo conocimiento til para la decisin. Es impensable, por ejemplo, que la Repblica Popular China desarrolle capacidad nuclear sin acceso al conocimiento y capacitacin de fsicos nucleares e ingenieros; o que los bancos centrales de Europa occidental, Gran Bretaa y Estados Unidos puedan controlar el problema de la estabilizacin monetaria sin la ayuda de los economistas. Asimismo es absurdo pensar que la Organizacin Mundial de la Salud pueda disear un programa para erradicar la viruela, el clera o cualquier otra enfermedad infecciosa sin el apoyo de la investigacin mdica. El mismo razonamiento se aplica para los problemas que van ms all de la seguridad nacional, la estabilizacin econmica o la salud pblica. Siempre habr problemas al disear y evaluar programas de comunicacin colectiva, educacin, planificacin familiar, derechos humanos, prevencin de conducta delictiva criminal, entre otros. En esta etapa preliminar se debe prestar atencin a la yuxtaposicin entre la poltica y la ciencia, que conlleva el trmino ciencias de polticas (policy sciences). La palabra ciencia contiene muchas connotaciones, una de las cuales es la bsqueda de conocimiento empricamente comprobable. Obviamente, esta connotacin es de particular importancia para elevar el conocimiento de y dentro de las polticas. En el lenguaje comn la poltica (policy) y la ciencia conllevan Connotaciones mucho menos tiles .e incluso inaceptables. Comnmente se ha considerado a la ciencia como una actividad libre de valores, mientras que la poltica se ha asumidogeneraImente como una actividad de orientacin valorativa. Desde nuestro punto de vista, no se puede afirmar que las actividades cientficas sean
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neutrales en trminos valorativos. Para los cientficos, el conocimiento en s mismo es un fin. Nadie niega que la satisfaccin de la curiosidad humana es uno de los valores primordiales del hombre, o que la investigacin cientfica es parte del proceso total de alcanzar y compartir la Ilustracin. Al igual que otras metas valorativas, la Ilustracin puede perseguirse como un fin en s mismo, como un valor ltimo, o puede constituir la base para conformar y compartir otros valores. La Ilustracin es un valor ltimo para los cientficos apasionados por engrandecer el reino de la fsica, la biologa y la cultura, pero no es el nico valor ltimo que, en cualquier circunstancia, debe exigir una dedicacin sin reserva. No se puede vivir en una nacin emergente, que apenas se desprende del antiguo estatus colonial, sin reconocer la inmensa atraccin que ejercen los proyectos que prometen generar riqueza individual o nacional, poder, salud o capacitacin. En muchos casos las antiguas prioridades ticas y religiosas o aun el afecto y la lealtad familiar se ven desplazados a un segundo trmino por los nuevos valores. La supuesta neutralidad valorativa de la ciencia puede ser aceptada parcialmente. El cientfico calificado es un observador participante de los hechos y trata de aceptarlos tal como son. Se exige a s mismo y exige a los que se consideran cientficos que cualquier hecho relevante sea tomado en cuenta, que se le trate de explicar conjeturalmente y, por tanto, que se est abierto a la crtica proveniente de cualquier explicacin ms satisfactoria. Tal es la imagen ideal, exploratoria y antidogmtica del hombre de conocimiento. No importa qu tan seguro pueda estar de su verdad, el ideal pide que su mente est abierta a cualquier posible cambio. La imagen ideal no considera las pasiones ordinarias del hombre, por lo que cualquiera que sea digno de llamarse cientfico debe vencer el celo, la envidia, la intolerancia, el fanatismo y cualquier actitud que interfiera con la percepcin y el juicio claros. El cientfico no est libre de pasiones pero las utiliza como estmulo para Su produccin, y. sus resultados estn sujetos al
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permanente refrendo de sus pares que revisan la validez emprica y la elegancia formal. Quien lea un documento biogrfico como The Double Helix de James D. Watson descubrir tanto la personalidad comn como la excepcional humanidad del autor. Era muy posible que el viejo Linus Pauling, el gran genio de California, pudiera atribuirse todo el mrito de la investigacin y que dejara a Watson y a Crick como promesas malogradas de la ciencia, pero esta eventualidad no los paraliz sino que los estimul para lograr lo que, en trminos de Richard Feyman, fue "la experiencia de grupo ms importante y maravillosa de un gran descubrimiento cientfico". En principio, no hay razones para creer que los criterios habituales incluidos en la imagen ideal de la ciencia no puedan aplicarse a quienes estudian el proceso de decisin. Tienen la posibilidad de describir el flujo de los acontecimientos en cualquier nivel del gobierno y de explicarlos a la luz de factores que son tambin susceptibles de ser revisados. Es verdad que el observador cientfico necesita entrenarse para mantener una extraordinaria distancia intelectual frente a s mismo y frente a las pasiones de sus contemporneos, si ha de hacer observaciones pertinentes e hiptesis no convencionales de investigacin. Pero este distanciamiento es de grado, no de gnero. De hecho, el cientfico de polticas se enfrenta con problemas que no son ajenos a las operaciones cientficas ordinarias. La seleccin del conocimiento adecuado para la toma de decisiones exige obviamente anticipaciones del futuro. Cul es el conocimiento que los responsables de tomar decisiones aceptan como pertinente al momento de tratar un asunto de su agenda? Cunto de esta informacin pertinente se encuentra disponible y cmo puede ser organizada y presentada al momento que se solicite? Con frecuencia, los responsables de la toma de decisiones ignoran reas de conocimiento importantes, a menos que se tomen iniciativas para ponerlos al tant? y modificar sus patrones cognoscitivos.
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Cul es el momento adecuado para hacerlo? Si en el momento presente se carece de informacin que resulta necesaria, Zexisten el tiempo y los recursos para obtenerla? Qu riesgos se corren si se da a los responsables de la toma de decisiones estimaciones aproximadas sobre futuros acontecimientos a) en caso de que no hagan nada o b) en caso de que sigan una determinada opcin poltica? Se les puede hacer sugerencias creativas sobre polticas alternativas? Sin tratar de profundizar en estas preguntas, baste con concluir que las ciencias de polticas deben esforzarse por conseguir tres atributos. Primero, contextualidad: las decisiones son parte integrante de un proceso social mayor. El segundo es la orientacin hacia problemas: los cientficos de polticas hacen suyas las actividades intelectuales relacionadas con el esclarecimiento de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Tercero, diversidad: los mtodos utilizados son mltiples y diversos.
de los cientficos de polticas
n. Las carreras
Las carreras profesionales en las reas terico-analticas de polticas pblicas no son una novedad en Estados Unidos ni en Europa occidental y, en verdad, en ningn centro urbano civilizado del pasado o del presente. Estas carreras se encuentran por lo general en departamentos universitarios especficos o en escuelas tradicionalmente encerradas en s mismas. Se les identifica con las reas acadmicas de ciencia poltica, leyes, economa poltica, administracin pblica, administracin de empresas Y otras similares. En las ltimas dcadas ha habido, sin embargo, una multiplicacin prodigiosa de carreras cientficas orientadas a laspoltcas en campos de poco contacto con la teora polticatradicional. Bl inicio de tales .carreras puede ser un laboratorio, un rea depattar . .
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mental, un archivo, con un cientfico o catedrtico absorto en contribuir directamente con el avance del conocimiento en su campo de especializacin. Si el cientfico se convierte en el jefe dellaboratorio, del rea departamental o de la biblioteca, quiz descubra que tiene el don de mediar entre sus colegas y entre ellos y el entorno institucional o social. La relacin con el entorno sucede en dos sentidos: los especialistas cientficos deben ser protegidos y deben recibir apoyos e incentivos. El medio donde el especialista inicie sus actividades puede ser un modesto campus universitario, una gran universidad, un organismo de investigacin pblico o privado. Los recursos pueden ser igualmente modestos -unos cuantos miles de dlares, el apoyo poltico de un rector o un director emprendedor, el conocimiento interno de planes futuros y posibilidades de expansin institucional, el respeto de sus colegas, la capacidad de atraer promisorios talentos tericos o empricos para adscribirlos a un centro en expansin, etctera. Posiblemente se sorprenda de su capacidad para hablar en trminos sencillos y persuasivos con colegas de reas afines y otros tomen nota de tales capacidades. El siguiente paso hacia una carrera cientfica como experto en polticas, tendr lugar cuando ya no concentre toda su energa en la atencin y apoyo a un pequeo grupo de asociados ntimos y se d a la tarea de buscar un cuerpo de, especialistas mayor para abordar un campo social ms amplio. Como director de una escuela, rector de una universidad, director de un instituto pblico o privado o de una asociacin de profesionistas, el individuo suele entrar en ambientes cuyos componentes no-cientficos y no-acadmicos son especialmente importantes. De inmediato resulta evidente -si es que no fue obvio desde antes- que el entorno no est necesariamente interesado en el conocimiento por s mismo. Descubre entonces que se obtiene apoyo para el conocimien.to cuando se logra mostrar" que la ciencia y la actividad deill\1stigacin. pueden ser tambin medios yreeursosb-
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I :
sicos para obtener seguridad y salud, riqueza, poder, prestigio y otros productos igualmente importantes, En la medida en que avanza en su carrera de intermediario se i transforman sus perspectivas y formas de operacin. En un principio se identifica con el pequeo grupo al cual est ligado por una subcultura comn de ciencia y escolaridad profundamente arraigada. Se percibe a s mismo como un "agente", "delegado" o "intrlocutor" responsable de sus colegas inmediatos. Por tanto, sus demandas especficas en el medio social buscan defender o mejorar la posicin de sus colegas. Su mapa cognoscitivo est lleno de detalles acerca de los intereses pasados, presentes y prospectivos de su grupo. Ahora bien, en algn momento de este proceso, el intermediario se encuentra dispuesto a emprender una reorientacin fundamental en su actividad. Sus operaciones comienzan a adentrarse cada vez ms en el mapa del proceso social, que es mucho ms amplio que sus primeros intentos todava centrados en las posibilidades e intereses de su grupo intelectual. Puede no hacer ninguna contribucin a la teora de la decisin, pero entiende cada vez ms, en trminos tericos, el sentido de su accin. La carrera que comenz como proveedor de conocimientos aplicables inmediata o potencialmente a las polticas se transforma ahora en el complejo rol a gran escala de un cientfico de polticas, convertido en un buen conocedor y experto del proceso de elaboracin de las polticas. Frecuentemente su reorientacin es incentivada por las Oportunidades y los requerimientos del gobierno. El interlocutor de una comunidad cientfica y acadmica puede ser llamado a participar en el proceso de decisin municipal, distrital, estatal, nacional o internacional. Las carreras pueden empezar con consultoras tcnicas y convertirse en comisiones administrativas de tiempo completo y ocasionalmente en liderazgo poltico. Una transicin similar de la academia al gobierno puede suceder en cualquier sector de la sociedad. Es comn que una carrera que se inicia co-
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mo consultor de negocios se contine como ejecutivo de tiempo completo y de ah salte al rol interempresarial como director de un proyecto de investigacin de carcter lucrativo. La misma dinmica puede ocurrir en la empresa privada, en las organizaciones de beneficencia, etctera. Las carreras mencionadas arriba pueden tener su origen en cualquier rama del conocimiento, sea la fsica, la biologa o las ciencias culturales. Esto ocurre porque las polticas colectivas, pblicas o privadas, suelen recurrir a cualquier indicio de conocimiento disponible en el abastecimiento intelectual de la sociedad. Hemos sealado la manera en que los especialistas del conocimiento lanzan sus iniciativas para obtener apoyo social. Llaman la atencin sobre la utilidad que pueden tener ciertas formas especializadas del conocimiento para realizar las metas valorativas de un gran nmero de miembros de la comunidad nacional, transnacional o local. Ntese que todava no hemos mencionado una serie de hechos cuyo impacto ha sido particularmente importante en el proceso de elaboracin de polticas de la sociedad. Me refiero a las innovaciones en el conocimiento que han influido de manera ms determinante en las polticas que la simple recoleccin de informacin sobre un determinado asunto. Los procedimientos de informacin se han modificado. Su cambio se refleja en la expansin espectacular de las industrias de almacenamiento y procesamiento electrnico de informacin, en el crecimiento explosivo de los servicios de consultora empresarial y en la proliferacin de oficinas de capacitacin y de otras instituciones profesionales en el campo de las polticas. Las carreras de quienes se especializan en algn aspecto del "conocimiento de las polticas" se desarrollan de manera bastante similar a la de los especialistas del "conocimiento dentro de las polticas". Un grupo, por ejemplo, interesado en el desarrollo de un programa de computacin especfico, puede tener la capacidad para adecuarlo a las polticas de un cliente; Otro ofrece o vende
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un sistema especfico de anlisis costo-beneficio; otro sugiere procedimientos de simulacin; otro seala una tcnica de encuestas para realizar estimaciones del futuro; otro promueve tcnicas de creatividad (por ejemplo, "lluvia de ideas") y as por el estilo. En un mundo competitivo -lucrativo o no-, los diseadores de tcnicas especficas tendrn seguramente la capacidad de adaptarse a los patrones dominantes de compra-venta de servicios y dejarn los problemas de integracin -si es que acaso piensan en ellos- en la mano invisible de Adam Smith. A partir de la fantstica creatividad de nuestro tiempo, de sus retos y oportunidades, existe un inters creciente por desarrollar un conocimiento ms slido de la mano invisible, aunque no con el fin de usurpar su funcin. Al mirar retrospectivamente sus experiencias, muchos investigadores de polticas se preguntan si hubieran podido salvar a otros del error (y cmo lo hubieran hecho). Son muchos los errores que frecuentemente se deben a expectativas irrealizables, a desatencin de los nuevos procedimientos informativos, o a desconocimiento de los efectos colaterales destructivos del sistema poltico-administrativo o del ambiente bio-fsico. Los procesos delineados arriba son similares en Estados Unidos, en Gran Bretaa y en pases donde el papel del gobierno, aunque importante, es menos conspicuo que en los sistemas polticos de los pases socialistas o comunistas. En estos ltimos, la ideologa dominante enfatiza la interdependencia entre la sociedad y su entorno y otorga un papel de vanguardia al orden poltico y a las oficinas de gobierno. Aqu, el enfoque de las ciencias de polticas, que en otros pases se deja a la competencia pluralista a las oligarquas funcionales, puede llegar a ser con algunas reservas la doctrina oficial del orden establecido. Las reservas en estas circunstancias no son triviales. En efecto, aunque se insiste en el carcter contextual del enfoque de las ciencias de polticas, en la prctica puede circunscribirse a reproducir el punto de vista ortodoxo sobre el pasado y elfuturo. En conse-
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cuencia, se impide que individuos tanto del sector pblico como del privado rechacen la imagen de un futuro que considera inevitable el triunfo de determinadas instituciones particulares por rdenes superiores y en nombre de la ideologa establecida. Aqu se tiene una visin demasiado optimista acerca de los resultados de la asignacin y explotacin centralmente dirigida de recursos, as como se cree demasiado optimistamente en la desaparicin de la coercin y su reemplazo por una comunidad de hombres libres. Sin embargo, los cientficos de polticas en Gran Bretaa, Estados Unidos y otros pases con una tradicin de libertad de expresin, son tambin objeto de restricciones, particularmente si critican explcitamente la visin ortodoxa de las virtudes de la propiedad privada, la regulacin gubernamental y la empresa pblica. Sin embargo, aunque con tales restricciones, la pluralidad y la diversidad del contexto poltico nacional es tal que no es imposible desarrollar una carrera desde posiciones heterodoxas. En cambio, en las naciones donde el control privado de los recursos es la principal caracterstica y donde los mtodos militarpolticos se emplean para prevenir toda alteracin del orden establecido, los cientficos de polticas estn condicionados por la oligarqua dominante, con la consecuencia de que deben guardar deferencia a las doctrinas de los coroneles, los terratenientes, los caciques, los inversionistas y los aliados extranjeros, gubernamentales o no gubernamentales. En contraste, en los lugares donde existe una considerable libertad para que los cientficos de polticas definan su papel, se puede observar una convergencia significativa de sus puntos de vista. Se percibe entonces que el enfoque en el anlisis de polticas tiende hacia la con textualidad en lugar de la fragmentacin y privilegia la orientacin hacia problemas, en vez de la ceguera ante stos. Por ejemplo, si la formacin profesional de un especialista ha sido en disciplinas relativas al conocimiento de la decisin, la ten-
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dencia ha sido ampliar e interrelacionar distintas disciplinas en torno de las decisiones. Con ello se busca revertir la tendencia hacia la especializacin del siglo XIX y principios del siglo xx, cuando la filosofa poltica, por ejemplo, se convirti en un cerrado claustro acadmico donde el puro ejercicio lgico era el modo de pensar dominante. La tendencia ms reciente ha buscado establecer contactos ms directos con las experiencias humanas y con los procesos valorativos propios de cada institucin. En cambio, si el campo de especializacin original de un cientfico de polticas fue la ciencia poltica acadmica, su preocupacin por el pensamiento cientfico causal tiende a complementarse con su inters por polticas destinadas a realizar metas fundamentales tales como la democracia efectiva o la eficiencia sin burocracia. Si el campo de especializacin original de un cientfico de polticas fue el derecho constitucional o internacional, su tendencia ser buscar un orden pblico con autoridad y control, donde la guerra sea una estrategia obsoleta de accin colectiva. Los que estudiaron economa pretenden a su vez recuperar y expandir la concepcin de una economa poltica comprometida con 'el desarrollo de la economa moderna o con el crecimiento estable de las economas en vas de desarrollo. De manera similar, los practicantes de cualquier otra rama de las artes y de la cultura, de las ciencias fsicas o de las biolgicas, buscan averiguar y definir las consecuencias sociales y las implicaciones polticas del conocimiento. Nos hemos ya referido a las innovaciones que han ocurrido en los procesos de informacin y que se han convertido en el inters especializado de profesionales dedicados a la toma de decisiones. Algunos de estos nuevos grupos de especialistas consideran su papel en escenarios de accin ms amplios. En consecuencia, tienden a dejar la especializacin extrema en tcnicas administrativas y buscan desplazarse hacia la generalizacin caracterstica de la ciencia de polticas. Al mismo tiempo, las teoras tradicionales de
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toma de decisiones, interesadas en el dominio de la teora y en el detalle emprico, se acercan entre ellas y buscan a los especialistas de las nuevas tecnologas. El resultado es que las carreras profesionales en polticas pblicas no son solamente contextuales y orientadas a problemas. Poseen tambin una sntesis de tcnicas de todo tipo, que abarcan tanto la recoleccin y procesamiento de datos, como la formacin de teoras y las propuestas de solucin de problemas. Si resumimos el desarrollo contemporneo de las policy sciences, podemos definirlas provisionalmente como ciencias interesadas en el conocimiento del proceso de decisin y en el proceso de decisin. El cientfico de polticas, en tanto profesional, trata de obtener y dominar las habilidades necesarias para lograr decisiones ilustradas en el orden pblico y civil. En tanto profesional cultiva el inters disciplinado del cientfico por lo emprico, pero busca alcanzar una sntesis ptima de las diversas habilidades cientficas con el fin de contribuir a la invencin de uria teora y una prctica confiables para la solucin de problemas en el marco del inters pblico.
YEHEZKEL DROR
3. Prolegmenos para las ciencias de polticas*

Introduccin
de "ciencias de poltica(s)" fue propuesto, primero, por Harold Lasswell' en 1951. Durante los veinte aos transcurridos desde entonces se han inventado o desarrollado significativamente muchos dispositivos de las ciencias de poltica, tales como la investigacin de operaciones, el anlisis de sistemas, la teora de juegos, la ciberntica, la teora general de sistemas, el anlisis estratgico y la ingeniera de sistemas, junto con varias ramas y aspectos de las ciencias sociales aplicadas.' Sin embargo, todava carecemos de una preimagen exhaustiva y suficientemente concreta de las ciencias de poltica como un rea integrada de conocimiento, investigacin, enseanza y profesionalizacin. Con este propsito debemos ir ms all de las declaraciones pioneras de Harold Lasswell' y buscar una concepcin efectiva de las ciencias de poltica.
L CONCEPTO
* Publicado originalmente con el ttulo de "Prolegomena to Policy Sciences", en Policy Sciences, numo 1, 1970, pp. 135-150. Traduccin al espaol de Jonathan Molinet. 1 En Daniel Lerner y Harold O. Lasswell, eds., The PolicySciences: Recent Developments in' Scope and Methods, Stanford, Calif., Stanford University Press, 1951. 2 Para referencias bibliogrficas detalladas en estas subdisciplinas de .las ciencias de poltica hasta 1967, vase "Bibliographic Essay" en Yehezkel Dror, PublicPolicymaking Reexamined (San Francisco: Chandler, 1968), pp. 327-356. Para un examen de la literatura relevante reciente, vase Yehezkel Oror, "Recent Lterature in Policy Sciences", Policy Sciences, Vol. 1, 1970. 3 Para versionesrecientes, vase Harold D. Lasswell;"Policy Sciences" en Intemational Encyclopedia o[ Social Sciences, 'Vol. 12, pp. 181-189, 1968, YHarold O. Lasswell,
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La necesidad de clarificar el alcance y la naturaleza de las ciencias de poltica reviste en todas sus partes la ms alta urgencia debido a los peligros de mala utilizacin del trmino. En efecto, ciencias de poltica se ha vuelto un smbolo conveniente de cualquier actividad que pueda parecer importante o de inters para individuos e instituciones que quieren dedicar sus esfuerzos a los problemas humanos y a los asuntos sociales. Pocas maneras hay mejor concebidas para arruinar la idea de esas ciencias que sobrevenderlas por ignorar los lmites de la ciencia -lmites tanto internos como sociales- y abusar del concepto de ciencias de poltica agregndole asuntos extracientficos que se consideran necesarios para el progreso humano.' En un nivel ms fundamental, pienso que es esencial explorar explcitamente los conceptos bsicos de las ciencias de poltica de"The Emerging Conception of the Policy Sciences" PolicySciences, Vol. 1, 1970. El tema ser tratado extensivamente en un libro de prxima aparicin por Harold D. Lasswell,A
Preview of Policy Sciences.

4 As, por ejemplo, considero indeseables las propuestas que enfocan las ciencias de poltica a la invencin de nuevos valores o a la motivacin de los movimientos de masas; vase, por ejemplo, el interesante ensayo, con el que estoy de acuerdo en muchos otros puntos, de Erich Jantsch, "From Forecasting and Planning to Policy Sciences", Policy Sciences, Vol. 1, 1970. Ciertamente, lo que llamo "sonar organizado" es esencial para el avance de la humanidad -aunque deberan reconocerse los lmites estrictos de muchos de los esfuerzos actuales para conformar el futuro. El sonar organizado debera proporcionar recursos utilizables por las ciencias de poltica y, a veces, servir como mtodos de las ciencias de poltica (por ejemplo diseando de nuevo partes enteras del sistema de elaboracin de polticas); asimismo para las ciencias de poltica es de mucho inters un sonar organizado til en la cuestin de los valores bsicos. Pero la sustancia de gran parte del sonar organizado -y de todas las otras formas de invencin de valores- debe permanecer afuera (y encima) del esfuerzo cientfico, incluyendo las ciencias de poltica. La idea de que las ciencias de poltica deberan promover la "toma de conciencia" debe ser an ms fuertemente rechazada por dos razones principales, una moral y otra conductual: a) el juicio de valores y su difusin pertenecen al dominio de la poltica (politics), mientras que las ciencias de poltica se ocupan de la reforma de la poltica (politics) que debera hacerse dentro de las ideologas y valores bsicos que estn dados (incluyendo ideologas y valores futuros) y alejarse de cualquier signo de irnplcita o explcita "cienciocracia" (esto es, "gobierno de cientficos", una posibilidad no propuesta por Erich Jantsch), b) los movimientos de masas han sido resultado de variables extrarracionales y desembocaron en transformacin transracionaL Por tanto, el "sueno" (o pesadilla) de una transformacin "con base cientfica" de los valores por parte de las masas que resultara en ideologas ms "racionales" e "ilustradas" carece de-bases conductuales (aparte de ser intrnsecamente incorrecta).
PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS
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bido a que han revolucionado los paradigmas "normales" contemporneos de las ciencias sociales y de las ciencias de decisi6n. s Si el desarrollo de las ciencias de poltica s6lo fuera a implicar cambios incrementales de los paradigmas bsicos de las ciencias normales contemporneas, seran suficientes los procesos acostumbrados de avance en el conocimiento a travs de lentos pasos de "ensayo y error" y bsqueda dispersa en el marco de las disciplinas y estructuras de investigacin existentes. En este caso, el trmino "ciencias de poltica" sera algo sobrepuesto para denotar un amplio conjunto de estudios, disciplinas y profesiones, que tendran en comn la aplicacin de conocimiento y racionalidad a los problemas sociales percibidos. Desde luego, si aceptramos el supuesto de que s6lo se requiere impulsar a las ciencias "normales", podramos ensanchar el alcance del trmino "ciencias de poltica" para incluir todas las aplicaciones de la "inteligencia", del "mtodo cientfico" y quiz tambin del "sentido comn" a los asuntos humanos y, as, hacer el concepto de ciencias de poltica enteramente inocuo y completamente intil. Me parece que se necesita y puede hacer algo por completo distinto. Con objeto de hacer una ciencia realmente relevante para los asuntos humanos, necesitamos un nuevo tipo de ciencia con base en un nuevo conjunto de paradigmas. Estas nuevas "ciencias de poltica",' no son
s Mi terminologa sigue a Thomas S. Kuhn, La Estructura de lasRevoluciones Cienttficas, Mxico, FeE. 'Es sorprendente con cunta frecuencia quienes proponen enfoques innovadores tranquilos de los problemas humanos gustan de subsumir sus metodologas bajo el trmino "sentido comn". Vase, por ejemplo, Simon Ramo, Cure for Chaos, New York: McKay, 1969, p. vi. Esto resulta todava ms sorprendente en vista de los significadosde sentido comn, a saber: (1) que es obvio para los sentidos ordinarios, (2) que es aceptado por la opinin amplia, (3) todo lo que casualmente se me ocurra creer. En ninguno de estos significados, el "sentido comn" es una fuente aceptable de conocimiento y, desde luego, el progreso de la ciencia consiste en escapar del "sentido comn". Mi sugerencia para la ciencias de polftica es evitar el uso de este trmino y emplear, preferiblemente, los conceptos siempre mS apropiados "conocimiento tcito"; "juicio", "opiniones ampliamente aceptadas", "opinin subjetiva", etctera. 7 Al enfatiVlr, por un lado, los componentes mltiples y, por otro, la unidad bsica, propongo usar la forma plural, pero considerarla gramaticalmente en el singular.
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un sustituto de las actuales ciencias sociales y las actuales ciencias de decisin. Son una aproximacin nueva y adicional a los usos del conocimiento sistemtico y de la racionalidad estructurada para la conformacin consciente de la sociedad. Todas las analogas resultan equivocadas cuando van ms all de los lmites del isomorfismo con el fenmeno investigado. Con esta precaucin en mente, me permito proponer a la medicina como un anlogo til de las ciencias de poltica.S Las diferencias son significativas; por ejemplo, en numerosas partes de la medicina existen criterios claros de "enfermedad", mientras que la evaluacin de las sociedades, al menos en parte, es una cuestin que tiene que ver con el estado actual de nuestros conocimientos, valores e ideologas. Con todo, la analoga entre medicina y ciencias de poltica es muy sugerente debido a fuertes similitudes en algunos de sus principales paradigmas al igual que en otras caractersticas.
Paradigmas nuevos de las ciencias de poltica

Las ciencias de poltica apenas existen. Cualquier conjunto de paradigmas que se proponga, por tanto, refleja ms la opinin de un autor que un consenso establecido entre acadmicos. Si en verdad las ciencias de poltica emergen y se desarrollan como un rea significativa profesionaf y cientfica, seguramente tomarn formas y moldes impredecibles. Reconocer la naturaleza tentativa y la inadecuada justificacin subjetiva de cualquier conjunto de paradigmas de las ciencias de poltica, no significa renunciar a la exploracin explicita de los paradigmas de las ciencias de poltica. Esta exploracin es esencial para conseguir no slo que arranquen las ciencias de poltica, sino que avancen
Patient, New Brunswick, N. J., Rutgers Unrversty Press, 1948.
SUn ttulo sugerente que utiliza esta analoga es Lawrence K. Frank, Society as the
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rpidamente. Las principales innovaciones paradigmticas que al parecer requieren las ciencias de poltica pueden resumirse de la siguiente manera:
1. Ruptura de las fronteras tradicionales entre las distintas
ciencias sociales y las disciplinas de decisin. Las ciencias de poltica deben integrar en una supradisciplina -enfocada a la elaboracin de las polticas pblicas- el conocimiento de una variedad de ramas cognoscitivas. En particular, las ciencias de poltica se construyen sobre las ciencias de la conducta y sobre enfoques analticos; se apoyan tambin en la teora de decisiones, la teora general de sistemas, las ciencias administrativas, la teora del conflicto, el anlisis estratgico, la ingeniera de sistemas y similares reas modernas de estudio. En la medida en que son relevantes, se apoyan tambin en la fsica y en las ciencias de la vida. 2. Cubrir el vaco de la distincin acostumbrada entre investigacin "pura" y "aplicada". No deben confundirse las ciencias de poltica con los esfuerzos por desarrollar la "ingeniera social" como un suplemento aplicado de las ciencias sociales. Este esfuerzo tiene poca oportunidad de xito debido a las muchas diferencias entre la aplicacin del conocimiento cientfico a propsitos tcnicos definidos (a travs de la cadena investigacin-elaboracin-prueba-ingeniera) y las cuestiones conflictivas que provoca usar el conocimiento y la racionalidad para tratar de resolver (aunque no para solucionar) asuntos sociales' tambin conflictivos. En las ciencias de poltica, preferible9 Para una discusin amplia de estas diferencias, vase Yehezkel Dror , "Systems i\nalysis and Applied Social Seences", en las aetas (ed., Irving L. Horowitz) de la Conferencia sobre Polhicas Pblicas y Ciencia Social organizada por Rutgers UDiversity y Transaetion Magazine (Carpender Conference Center, Rutgers University, New Brunswck, N. J., 23 al 26 de noviembre de 1971).
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mente, la integracin entre la investigacin pura y aplicada se logra al aceptar como meta ltima el mejoramiento de la elaboracin de polticas pblicas. Resulta, as, que el mundo se convierte en el laboratorio principal de las ciencias de poltica y la prueba de la teora ms abstracta est en su aplicacin (directa o indirecta) a los problemas de la elaboracin de polticas. 3. Aceptacin del conocimiento tcito 10 y de la experiencia como fuentes importantes de conocimiento, adems de los mtodos ms convencionales de investigacin y estudio. Las ciencias de poltica se distinguen de las ciencias sociales "normales" contemporneas, entre otras caractersticas importantes, por los esfuerzos que hacen para destilar el conocimiento tcito de quienes se hacen cargo prcticamente de la elaboracin de las polticas y para involucrar, como participantes, a los funcionarios de alto nivel en la revisin y avance de las ciencias de poltica. 4. Las ciencias de poltica y las ciencias "normales" comparten un compromiso principal con el conocimiento instrumental y normativo, en el sentido de que se dirigen a los medios y a las metas intermedias, ms que a los valores absolutos. Pero las ciencias de poltica conocen las dificultades de lograr "ciencias libres de valores" y tratan de contribuir a la eleccin de valores explorando sus implicaciones, su consistencia interna, su costo y los fundamentos conductuales de los compromisos valorativos. Asimismo, partes de las ciencias de poltica estn involucradas en la invencin de diferentes "futuros alternativos" con inclusin de sus contenidos valorativos. Adems, los "sueos organizados" -que incluyen la invencin de valores-- constituyen recursos mlOEn el sentido propuesto por Michael Polany. VaseMichael PoIany, The Tacit Dimension (Garden City, N. Y. Doubleday, 1966). Para un tratamiento ms amplio, vase Michael Polany, Personal Knowledge, Londres, Routledge & Kegan Paul, 1958.
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portantes en algunas partes de las ciencias de poltica, tales como el diseo y rediseo del sistema de elaboracin de polticas. Igualmente, el fomento y estmulo al soar organizado son materia de las ciencias de poltica. Como resultado, las ciencias de poltica deberan abrir una brecha en la compacta pared que separa las ciencias de la conducta contemporneas de la tica y de la filosofa.de los valores y construir una teora operacional de los valores (que incluya una morfologa, taxonoma, medida, etctera, de los valores, pero no las normas sustantivas absolutas en cuanto tales) corno una parte de las ciencias de poltica. S. Las ciencias de poltica deben ser muy sensibles al tiempo, considerar el presente como un "puente entre el pasado y el futuro". Consecuentemente, rechazar la aproximacin ahistrica de muchas de las ciencias sociales contemporneas y de los enfoques analticos. Enfatizar, por un lado, el desarrollo histrico y, por otro, las dimensiones futuras corno contextos centrales para mejorar la elaboracin de polticas. 6. Las ciencias de poltica tienen un foco nico de inters, las "metapolticas" (esto es, las polticas acerca de las polticas). stas incluyen, por ejemplo, las maneras de elaborar las polticas y el anlisis de polticas, los sistemas de elaboracin de polticas y las estrategias de poltica. Mientras que la prueba principal de las ciencias de poltica es alcanzar mejor las metas a travs de polticas ms efectivas y eficientes, las ciencias de poltica dirigen su preocupacin, no a los problemas de las polticas particulares, sino a la mejora de los mtodos, el conocimiento y los sistemas, para una mejor elaboracin de las polticas. 7. Las ciencias de poltica no aceptan la actitud de "tomar o dejar", muy comn en las ciencias sociales contemporneas; tampoco creen que los compromisos de "accin di-
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recta" y similares sean la forma principal de contribucin cientfica (y distinta de la actuacin de los cientficos como -ciudadanos) para mejorar la elaboracin de las polticas. Su compromiso consiste en esforzarse por acrecentar la utilizacin de las ciencias de poltica en la elaboracin real de las polticas y en la preparacin de profesionales que sirvan a las ciencias de poltica en todos sus diversos aspectos para guiar al conglomerado social (sin permitir que este sentido de misin interfiera con su orientacin clnica y analtica racional frente a las cuestiones de poltica). 8. Las ciencias de poltica se ocupan de la contribucin del conocimiento sistemtico y la racionalidad estructurada a la autodireccin social y humana. Sin embargo, las ciencias de poltica reconocen, con claridad, el importante papel de los procesos extrarracionales (como la creatividad, la "intuicin", el carisma y el juicio de valor) al igual que el de los procesos irracionales (como la motivacin profunda). La bsqueda de modos de mejorar estos procesos con vistas a obtener una mejor hechura de las polticas es parte integral de las ciencias de poltica; incluye, por ejemplo, las posibles implicaciones de los estados alterados de conciencia para la elaboracin de polticas. (En otras palabras, las ciencias de poltica enfrentan el problema paradjico de cmo mejorar, a travs de medios racionales, procesos extra e irracionales.) Sobre la base de estos nuevos paradigmas, las ciencias de poltica se ocupan de una variedad de temas nuevos, con la ayuda de nuevas herramientas de investigacin (por ejemplo, la experimentacin social y el procesamiento de las experiencias de los encargados de elaborar polticas). Tambin, y ms importante, las
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Charles T. Tart, ed.,Altered Statesof.Consciousness, Nueva York, Wiley,
1969.
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ciencias de poltica requieren una metodologa que se desve significativamente de la metodologa cientfica normal. Al considerar los problemas propios de la elaboracin de polticas se requiere una metodologa que no est ligada dogmticamente al principio de la navaja de Occam y que aliente el uso de la apercepcin de los fenmenos investigados y el esfuerzo encaminado a la invencin de nuevos diseos sociales y nuevas "leyes" de conducta social y poltica. Los focos principales de las ciencias de poltica incluyen, por ejemplo, i) el anlisis de polticas que proporciona mtodos heursticos para identificar alternativas preferibles de poltica; ii) la innovacin alternativa que se ocupa de inventar nuevos diseos y posibilidades por ser consideradas en la elaboracin de polticas; iii) estrategias de poltica que proporcionan lineamientos para adoptar posturas, supuestos y pautas por seguir en polticas especficas; iv) evaluacin y retroalimentacin que incluyen, por ejemplo, indicadores sociales, experimentacin social y aprendizaje organizacional y v) mejoramiento del sistema para la elaboracin de polticas mediante rediseo y, a veces, diseando de nuevo, con inclusin de cambios en los recursos utilizados, personal, estructura, equipo, demandas externas, etctera. Para hacer ms concretos los contenidos y enfoques de las ciencias de poltica, me permito discutir brevemente tres de los temas de las ciencias de poltica, es decir: 1) anlisis de polticas, 2) estrategias de poltica, y 3) sistema de rediseo de elaboracin de polticas.
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Anlisis de polticas
El anlisis de sistemas" es- uno de los fundamentos de las ciencias de poltica. Desde luego, si el anlisis de sistemas en su estado actual fuera una metodologa suficiente para mejorar la elaboracin de polticas acerca de asuntos sociales complejos, seran menos necesarias las ciencias de poltica. El problema es que el anlisis de sistemas contemporneo parece impotente para enfrentar asuntos sociales complejos, particularmente en ocho aspectos principales e interdependientes: a) El anlisis de sistemas se encamina a proponer polticas preferibles, pero deja de lado los contextos institucionales tanto de los problemas y de la elaboracin de polticas como de los procesos para ponerlas en prctica. As, el "marco institucional" no est dentro de su dominio de aplicabilidad. b) No toma en cuenta las necesidades polticas, tales como el mantenimiento del consenso yla constitucin de coaliciones, c) Tiene dificultad para tratar con fenmenos "irracionales", tales como ideologas, carisma, compromisos de alto riesgo, tendencias al martirio y estilos de vida no convencionales. d) Es incapaz de tratar asuntos valorativos bsicos y, con frecuencia, explica inadecuadamente los supuestos de valor en el anlisis. e) Se ocupa 'de identificar alternativas preferibles entre las que estn disponibles o que pueden sintetizarse con facilidad. La invencin de alternativas radicalmente nuevas est ms all de su alcance, aunque tal vez pueda ayudar al mostrar la inadecuacin de las alternativas disponibles.
12Es un trmino con muchos significados. Lo uso para referirme a un enfoque estructurado de la toma de decisiones, .como fue elaborado principalmente en The Corporation. Vase especialmente, E. S. Quade y W. I. Boucher, eds., Systems Ana/ysu and Policy Planning: App/ications in De/ense, Nueva York, American 1%8.VaSe tambin C. WestChurchman, The SystemsApproach, Nueva York, Delacrote Press, 1968.
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f) Requiere predictibilidad respecto de las alternativas. Con el anlisis de sistemas no pueden manejarse situaciones de incertidumbre primaria.> g) Requiere cuantificacin significativa de las principales variables relevantes. h) Las elecciones estratgicas bsicas -tales como las actitudes ante el riesgo y el tiempo- no son afrontadas explcitamente por el anlisis de sistemas. Ms bien, maximin o minimax y el descuento del futuro ("tasas positivas de inters") habitualmente se toman como supuestos.
Estas ocho caractersticas no son compartidas igualmente por todos los estudios del anlisis de sistemas. En verdad, los principales pioneros del anlisis de sistemas claramente calificaron estas caractersticas como inadecuadas y, con diligencia, buscaron formas que permitieran superarlas. Pero cuando vemos los estudios del anlisis de sistemas aplicados a asuntos reales ms all de profesiones de fe o declaraciones introductorias, mi lista de inadecuaciones de los anlisis de sistemas actuales puede criticarse, con razn, como demasiado suave. Para superar estas incapacidades de los enfoques analticos actuales, resulta esencial un nuevo enfoque analtico bsico con raz en las ciencias de poltica. Esta nueva aproximacin analtica que llamar "anlisis de polticas"," acepta las tesis fundamentales del anlisis, a saber:
13 Un problema con el lenguaje matemtico de la incertidumbre es que no distingue entre los casos donde conocemos las dimensiones de los resultados posibles pero no sus distribuciones de probabilidad, y los casosde "incertidumbre cualitativa" cuando no sabemos nada sobre el espacio dentro del que esperamos las consecuencias. Propongoel trmino "incertidumbre primaria" para el ltimo caso y el trmino "incertidumbre secundana" para el primero-cuando conocemos lasdimensiones de losresultados esperados, pero no las probabilidades. Es una distincin relativa, pues las situaciones realesse mueven sobre un continuoentre ambos polos. 14 Mi uso del trminoinstrumental-normativo "anlisis de polticas" como ayuda heurstica para la identificacin de alternativas preferibles de poltica debe mantenerse estrictamenteseparado del uso que tiene el mismo trmino en el estudio conductual de la elaboracin de polticas. En este caso, el trmino se refiere al alUlli$iS de lOs contenidos y la gnesis de las polticas reales. Vase por ejemplo" lewis }\.<8'OttuU,1, r., "Public Palicy" en International Encyclopedia 01SocialSciencess, 1968, Vol-l3.pp. 2Q4.:208,
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a) Mirar los problemas y alternativas en una forma amplia que trate de explicar las variables relevantes y los resultados probables, esto es, adoptar una visin de "sistemas"." b) Buscar una solucin "ptima" o al menos claramente preferible entre las alternativas disponibles dentro de una estructura amplia de "beneficio-costo", sin limitarse a cambios incrementales. c) Identificacin explicita y racional de la alternativa (o alternativas) preferible(s) mediante comparacin de los resultados esperados en trminos de las metas operacionales; esto se hace con ayuda de un conjunto amplio de tcnicas que abarcan desde modelos matemticos hasta juegos humanos, y desde el anlisis de sensibilidad hasta la discusin detenida de las opiniones de los expertos. Pero estas tesis deben completarse a travs de cambios necesarios que partan de los paradigmas propios de las ciencias de poltica. En particular, el anlisis de polticas agrega al marco de referencia bsico del anlisis de sistemas los siguientes componentes: a) Comprensin de los valores subyacentes, supuestos y estrategias. En especial se incluye 1) la exploracin de los valores bsicos a los que se deberan dirigir las polticas; 2) investigacin de metas a largo plazo; y 3) anlisis explcito de las estrategias alternativas de poltica.
15Este es el punto de encuentro del "anlisis de sistemas" y de la "teora general de sistemas". Ambos comparten el deseo de ver los fenmenos en trminos de amplios conjuntos interrelacionados que se llaman "sistemas". De otra manera, a pesar de las similitudes en los nombres, sorprendentemente hay poco fundamento comn entre el anlisis de sistemas y la teora general de los sistemas, aunque hay un amplio campo potencial para el estmulo mutuo y an tal vez para alguna integracin. La teora general de sistemas est bien expuesta en los siguientes libros recientes: Ludwig von Bertalanffy, General Systems Theory: Foundations, Development, Application; Nueva York, Brazi1ler, 1968, F. Kenneth Berrien, Generaland Social Systems, New Brunswick, N. J., Rutgers University Press, 1968, y Walter Buckley, ed., Modern Systems Research for the Behavioral Scien-' tist, Chicago, A1dine, 1968. Es interesante observar que la entrada "anlisis de sistemas" en la nueva International Encyclopedia of SocialSciences trata casi exclusivamente con el enfoque general de sistemas.
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b) Consideracin de variables polticas, que incluye 1) anlisis de factibilidad poltica; 2) evaluacin de rutas polticas alternativas que faciliten la aprobacin y puesta en prctica de la poltica; 3) examen de los efectos de las polticas alternativas sobre la distribucin del poder social; 4) anlisis de los requerimientos necesarios para la formacin de coalicionesy sus implicaciones en el consenso poltico; y 5) especificacin de los cambios necesarios en el sistema de elaboracin de polticas para hacer factibles polticamente los cursos de accin claramente preferibles. Estas especificaciones son algunos de los recursos que necesita el estudio y mejoramiento de los sistemas de elaboracin de polticas e ilustran muy bien la cohesin y retroalimentacin entre los diferentes focos de las ciencias de poltica. e) Tratamiento de asuntos ms complejos y ms amplios, que implica 1) escalas nuevas y ms atenuadas de cuantificacin (por ejemplo nominales y no mtricas); 2) necesidad de satisfacer objetivos multidimensionales y diversos; 3) mucha incertidumbre primaria; 4) cambio institucional como manera de cambiar las polticas, y 5) aceptacin del mal menor (minavoidance), esto es, evitar la peor de todas las alternativas malas; incluir en el anlisis de polticas como metas importantes lo que se siente junto con lo que resulta preferible, y los impactos de largo alcance. d) Enfatizar de manera importante la innovacin como alternativa de poltica, que implica 1) intensa atencin al fomento de la creatividad y a la introduccin en el anlisis de diseos nuevos; 2) mucha confianza en la toma de decisiones secuencial, aprendizaje por retroalimentacin, preferir laexperimentacin social sobre los "modelos", la simulacin y los esquemas detallados de poltica (tales como
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Y3) conceder atencin especial a los sistemas para disear de nuevo junto con los sistemas de rediseo. e) Mayor finura respecto a los fenmenos sociales, por ejemplo: reconocer la "irracionalidad", considerar como variables principales las ideologas, los fenmenos de masa, las variables de sicologa profunda y fenmenos no racionales similares, e igualmente la conducta social y la formacin legtima de metas; aceptar, adems, la apercepcin, la intuicin y la "experiencia" como fuentes valiosas de conocimiento y comprensin." f) Autoconciencia institucional, por ejemplo en relacin con (1) la necesidad de multiplicidad y redundancia en el anlisis y en las unidades de anlisis; (2) el compromiso inicial de los polticos y los dirigentes comunitarios en las actividades analticas, y (3) los lmites del anlisis como medio para conocer la realidad humana y las aspiraciones. Una de las principales diferencias entre el anlisis de siste16 Me permito demostrar las herramientas especficas del anlisis de polticas en este punto al enfatizar unos pocos puntos relativos a los cambios requeridos en los usos de supuestos operacionales de cdigo para tomar en cuenta "irracionalidad", ideologas, fenmenos de masa, etc. Para el concepto de "cdigo operacional", vase Alexander George, "The Operational Code: A Neglected Approach to the Study of Political Leaders and Decisionmaking", International Studies Quarter/y, 13 de Junio de 1969, pp. 190-222: a) Los supuestos de cdigo operacional deben ser mltiples e incluir cdigos alternativos tanto para explicar la conducta real como para predecir conducta. Una ilustracin muy buena es la que ofrece Graham T. Allison, "Conceptual ModeIs and the Cuban Missile Crisis", American Political Science Review, no. 63, septiembre de 1969, pp. 689-718. Debe tenerse especial cuidado para no aceptar explicaciones apriorsticas simples como los "modelos del hombre econmico". Por tanto, las predicciones de conducta deben ser siempre mltiples y estocsticas. b) Los supuestos de cdigo operacional ofrecen uno de los puertos importantes de entrada para el conocimiento en las ciencias de la conducta, es decir, modelos distintos para describir y, a veces, explicar y predecir la conducta. Por ejemplo, la teora de la organizacin es esencial para tratar con entidades burocratizadas, como los gobiernos, y la sicologa profunda para tratar con responsables individualesde elaborar polticas altamente influyentes. e) Ya que el conocimiento explcito es inadecuado para simular la conducta, se debe poner parte de la confianza en el conocimiento tcito, la introspeccin y fuentes similares. Esto requiere la utilizacin de cdigos dinmicos, en forma de programas y herramientas, como juegos y Delpbi, y entrenamiento para ejercitar esos cdigos mediante la inmersin
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mas y el anlisis de polticas de la forma aqu propuesta consiste en que el ltimo' debe estar encajado en las ciencias de poltica, como tema de investigacin acadmica y como actividad profesional aplicada. El anlisis de polticas al ser una disciplina ms amplia y contar con un marco de apreciacin mayor debera evitar los peligros de hacer cada vez mejor las cosas incorrectas." En particular, este peligro debera reducirse, si se presta atencin sistemtica a la evaluacin y al mejoramiento de los sistemas de accin ms amplios, respecto de los cuales una poltica concreta, es decir, las estrategias de poltica y el sistema de elaboracin de polticas, es slo un componente.
Estrategias de poltica
Las estrategias de poltica determinan las posturas, supuestos y lneas directrices a seguir por las polticas especficas. Constituyen una clase de "poltica maestra" o "megapoltica", ntidamente distinta de las polticas particulares modernizadas, aunque estos dos
total en los fenmenos-por-predecir y mediante el fomento de la identificacin mental con sus actores, valores y cultura. d) Se debe tener especial cuidado para superar el sesgo cultural al tratar con la conducta de actores con quienes no se comparte la misma cultura. As, en Estados Unidos, el anlisis de polticas debe prevenirse contra la tendencia a considerar que toda conducta toma riesgos bajos, no tiene compromisos ideolgicos,calcula sobre la base de referencias cuasieconmicas de beneficio-costo, y carece de grandes valores. e) Con objeto de reducir los riesgos de error, debe utilizarse una multiplicidad de cdigos operacionales. Igualmente, reconocer las ideologas compactas como factores importantes requiere oportunidades significativasen los supuestos y conceptos bsicos. Por ejemplo, gran parte de la teora contempornea del bienestar y de la utilidad (en el sentido de economa del bienestar) supone (adems de otros supuestos conductualmente dudosos como la transitividad de los valores) soluciones de compromiso entre distintas metas, permitiendo pagos laterales y facilitando algunos usos del "ptimo de Pareto" como criterio de eleccin. Sin embargo, cuando existen ideologas compactas, los valores pueden tomar ms la forma de "todo o .nada", dentro de metas dogmticamente estructuradas; las soluciones de compromiso pueden ser inaceptables yel ptimo de Pareto puede volverse inaplicable (por ejemplo, cuando una ideologa persigue dejar peor a un actor). 17 Albert Woblstetter reconoce bien este peligro en su ensayo "Analysis and Design of Conflict Systems" en E. E. Quade, ed., Analysis for Military Decisions, Chicago, Rand McNally, 1964, pp. 103-148, especialmente p. 106. .
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tipos puros estn sobre un continuo con muchos casos intermedios. Las estrategias de poltica pertenecen al nivel de las metapolticas y son un foco principal de inters en las .ciencias de poltica. Su sensibilidad a las estrategias es una de las mayores caractersticas del anlisis de polticas y de su diferencia frente al anlisis de sistemas contemporneo. Es, desde luego, muy sorprendente tomar nota del descuido en que estn los problemas relativos a las estrategias de poltica. Aun los pocos autores, como Charles E. Lindblom,v que explcitamente tratan esos problemas, nicamente consideran un rango limitado de opciones de estrategias y tienden a estar muy influidos por una u otra ideologa (a priori) o por las condiciones sociales, econmicas y polticas de un pas y de un periodo en particular. Una estrategia de poltica tiene varias dimensiones. En una matriz multidimensional con un gran nmero de celdas pueden apreciarse diferentes combinaciones entre varias dimensiones estratgicas. Dejando aparte los problemas de calibrar las distintas dimensiones -algunas de las cuales son continuas y otras slo tienen unos pocos puntos-, existe la posibilidad de estrategias mix"taso En una rea dada de poltica, pueden seguirse distintas estrategias frente a varias situaciones de poltica. En s misma una decisin estratgica importante es averiguar si hay que seguir una combinacin de estrategia "pura" (una celda real de la matriz multidimensional) o si hay que adoptar una estrategia mixta (escoger celdas distintas de acuerdo a un patrn predeterminado, incluyendo como posibilidad un patrn aleatorio). Existen tambin -debido a contradiccin lgica y a carencia de factibilidadceldas vacas provenientes de un conflicto conductual. Cuando consideramos todo esto de manera conjunta, la imagen se vuelve muy compleja pero 'no prohibitiva; podemos, por cierto, construir el perfil bsico de una matriz de estrategia, identificando sus con18 Vase, por ejemplo, David Braybrooke y Charles E. Lindblom, A Strategy 01 Decision; Nueva York, Free Press, 1963.
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diciones esenciales y encontrando algunos criterios para preferir varias combinaciones de estrategia, segn distintas situaciones. Adems de los usos instrumental-normativos de semejante matriz de estrategia poltica, sta puede servir como herramienta bsica para el estudio conductual de la manera en que se deciden las polticas. De hecho, analizar polticas reales en trminos de sus estrategias implcitas puede ser una importante actividad instrumental-normativa, porque ayuda a acrecentar la autoconciencia de quienes elaboran las polticas y a hacerlos sensibles a otras posibilidades. Este efecto es por s mismo una contribucin importante de las ciencias de poltica al mejoramiento de la elaboracin de polticas. Voy a mencionar ocho dimensiones principales de las estrategias de poltica para hacer concreto su concepto: a) Pura-mixta. En esta dimensin tiene lugar la eleccin de hasta dnde las polticas concretas deberan ser idnticas en su estrategia (es decir, utilizar una estrategia "pura") o aplicar estrategias mixtas. Las estrategias mixtas tienen varias subdimensiones que proporcionan una amplia eleccin entre los patrones de consistencia, las posibilidades de redundancia, la eleccinpluralista y la seleccin aleatoria. b) Incremental-innovadora. Esta dimensin se refiere a la eleccin entre varios grados de cambio poltico (definido en trminos de extensin, alcance y tiempo del cambio), que van desde el pequeo cambio incremental en unos pocos detalles de poltica durante un largo periodo de tiempo hasta la decisin de avanzar en la innovacin poltica rpida que cubra todos los aspectos. e) Alto riesgo-bajo riesgo. Esta dimensin involucra el grado de riesgo que se va a aceptar en las polticas. Aqu las elecciones puras son, por un lado, maximax y, por otro, maximin o minimax. Estn incluidas, tambin, preferencias entre
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"valor medio esperado", "valor de la lotera" -y pnncipios similares de eleccin- y diferentes formas de parmetros para estimar el riesgo. Los principios que guiarn la comparacin entre incertidumbres constituyen otros elementos importantes de esta estrategia. d) Balance-impacto. Esta dimensin involucra elegir entre polticas completas y "balanceadas", que tratan de mover simultneamente mltiples variables de un modo internamente coherente, y polticas de impacto orientadas a rupturas a travs de puntos de apalancarniento y/u orientadas a desequilibrar los sistemas. e) Secuencial-extensa. Esta dimensin trata con la extensin en la que las polticas geberan adoptar una estrategia secuencial de decisin o intentar desde el principio una estrategia extensa (en el sentido de la teora de juegos. Esta eleccin no debe confundirse con la dicotoma rgido-elstico. Una estrategia extensa puede ser muy elstica y adaptarse bien a diferentes contingencias, si no ocurre nada completamente inesperado). f) Metas concretas-capacidades futuras. Esta eleccin corresponde a las opciones entre metas definidas y concretas, o un nmero de opciones futuras definidas, o mejores capacidades todava por alcanzar, o metas todava indefinidas en el futuro. Esta es una eleccin estratgica especialmente importante en la mayora de los asuntos de poltica ms complejos; los resultados ms importantes de poltica tendrn verificativo en el futuro y a veces en un futuro muy distante. Por tanto, tales polticas deberan satisfacer valores futuros, aunque estos son muy difciles de predecir. A las incertidumbres primarias y secundarias se agrega la muy importante incertidumbre primaria de predecir los resultados de diferentes alternativas de poltica. En tales casos, la "meta" debera aumentar las opciones frecuente-
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mente y construir reservas y capacidades para configurar y lograr metas en el futuro." g) Metas positivas-males menores. En algunos aspectos, la formulacin de una meta en positivo o negativo es una cuestin de sintaxis como cuando hablamos de "incrementar el porcentaje de empleo" o "reducir el porcentaje de desempleo". Sin embargo, frecuentemente, los conceptos positivo y negativo no se colocan a lo largo de una dimensin continua singular. Por ejemplo, "luchar por ms salud" slo es parcialmente idntico a "reducir la enfermedad", como la medicina pblica ha comenzado apenas a entender. En muchos de estos casos, donde las metas positivas y las metas negativas para evitar males menores no son idnticas, es de . mayor importancia distinguir estratgicamente entre luchar por conseguir ms de una meta positiva y luchar por la meta de reducir lo negativo. Este es, en especial, el caso en el que con frecuencia puede ser ms fcil obtener acuerdo para evitar una mala situacin que para moverse hacia una situacin "buena". Por ejemplo, es mucho ms fcil conseguir acuerdo y accin para evitar la guerra nuclear total que para realizar un "buen" sistema internacional (evitar la guerra nuclear total es slo una caracterstica de tal sistema). Por tanto, una estrategia de mm-evitacin, en la que uno trata de moverse desde una posible situacin peor a una todava peor, dos veces peor, etctera," es una estrate19Entre ms esperamos que el futuro sea diferente, ms deberamos dudar de los efectos presentes de establecer metas para el futuro. Al tomar en consideracin cambios esperados en las capacidades humanas mismas, parece muy absurdo tratar ahora de establecer metas de muy largo alcance para la humanidad. Las propuestas con frecuencia sorprenden por sus contradicciones (por ejemplo, entre los cambios esperados en las capacidades humanas y los intentos de formular metas para un homo superior a nuestras limitadas capacidades actuales) y su ingenuidad social (por ejemplo, respecto a los procesos de formacin de metas sociales). Vase por ejemplo, Gerald Feinberg, The Prometheus Project, Garden City, N. Y., Douhleday, 1%9. ze Se debera observar que debido a 1" condicin estipulada de que la meta positiva no es idntica con la evitacin de la situacin negativa, el conjunto {peor-i-n} no es idn-
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gia ptima muy importante y frecuente que requiere cuidadosa consideracin. h) Preferencias temporales. Los supuestos econmicos comunes de tasas positivas de inters y de descuento del futuro tienen validez limitada en los asuntos de poltica ms complejos. As, el futuro puede recibir prioridad sobre el presente por preferencia ideolgica y/o por expectativas de necesidad. Las estrategias de poltica, por tanto, deben enfrentar no slo asuntos en que las "tasas de inters" son heterogneas, sino tambin, en parte, tasas de inters que sern negativas y no continuas. En verdad, los trminos mismos de tasas de "inters" y de "descuento" pueden ser muy inapropiados cuando tratamos con ideologas dirigidas al futuro, compromisos de autosacrificio y fenmenos similares. En consecuencia, establecer las preferencias temporales y los patrones de medida para comparar resultados localizados en diferentes puntos del tiempo representan una importante dimensin estratgica. Las estrategias ilustran un nivel de preocupacin de las ciencias de poltica que va ms all del simple anlisis de polticas. En un nivel ms alto y ms inclusivo, el estudio, la evaluacin y el mejoramiento de los sistemas de elaboracin de polticas son temas de las ciencias de poltica.
Rediseo del sistema de elaboracin de polticas

Puesto que las ciencias de poltica todava estn en su fase inicial, es demasiado temprano para predecir cuales de sus hallazgos ocasionarn los cambios requeridos en el sistema de elaboracin de
tico al conjunto {mejor-n}, aunque puede haber un subconjunto compartido. La idea de min-evitacn constituye, por tanto, una nueva aproximacin a probarse inter afia en la teora de juegos.
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polticas. Pero, sin duda, esos cambios sern de gran alcance, particularmente en lo que concierne a la divisin de funciones entre los "polticos" y los "cientficos de las polticas". Desde luego, podra cambiar la naturaleza entera de la poltica (politics), por ejemplo si algunas unidades de expertos en ciencias de poltica quedaran encargadas constitucionalmente de presentar sus anlisis y recomendaciones a los cuerpos de autoridades electas y al pblico en general. Los papeles ms bsicos de los polticos -es decir, los que se refieren a los juicios de valor, el mantenimiento del consenso, la conduccin de la opinin, etctera- no seran debilitados, ms bien resultaran reforzados por las ciencias de poltica (en virtud, por ejemplo, de una eleccin ms clara entre alterna.. tivas, un mejor control de la puesta en prctica, una retroalimentacin ms confiable, etctera). Pero seran necesarios muchos cambios en la poltica y en el proceso de elaboracin de polticas para lograr una nueva forma de simbiosis entre el conocimiento y el poder. As, por ejemplo, habr que plantearse honestamente el problema de las cualidades acadmicas aceptables de los polticos de primer nivel. Similarmente, se exigirn patrones enteramente nuevos en la presentacin de noticias y asuntos ante el pblico con el fin de que la opinin pblica juegue un mejor papel en la elaboracin de polticas; por ejemplo, asignar tiempo preferencial en la televisin a los anlisis de poltica sobre asuntos Controvertidos y a las preguntas que el pblico le pueda formular a los analistas que proponen polticas. Para ilustrar las reas de estudio y de aplicacin de las ciencias de poltica en relacin con el rediseo -y con el posible nuevo diseo- de los sistemas de elaboracin de polticas pblicas, me permito mencionar, sin orden particular, unas pocas recomendaciones y temas tentativos de investigacin: 21
21 Para. una discusin detallada de estas recomendaciones y sus bases tericas en las ciencias de vase Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined, San Francisco, Chandler, 1968, especialmente Parte V, p. 217 Y ss.
y
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1. Evaluacin sistemtica de las polticas anteriores para
aprender de ellas con vistas al futuro. Por ejemplo, se pueden establecer mtodos e instituciones que tengan la funcin de proporcionar una auditora independiente de los resultados de la legislacin cada cinco aos. 2. Mejor consideracin del futuro. Pueden disearse estructuras y procesos especiales para impulsar una mejor consideracin del futuro en la actual elaboracin de polticas> Esto significa que haya varias clases de organizaciones "vigilantes", unidades y personal a lo largo de todo el proceso de gobierno del conjunto social, y utilizacin de imgenes alternativas de futuro y uso de escenarios en todas las deliberaciones de poltica. 3. Bsqueda de mtodos y medios para estimular la creatividad y la invencin respecto de los asuntos de poltica. Esto puede incluir, P9r ejemplo, apoyo incondicional a individuos y organizaciones que se ocupan de lanzar ideas atrevidas y del "soar organizado", evitar que se comprometan con las polticas y grupos de poder actuales, y abrir canales de acceso de las ideas no convencionales hacia quienes, en los altos niveles, estn encargados de formular las polticas, y hacia el pblico en general. Se puede tambin apoyar la creatividad y la invencin dentro de las organizaciones que se encargan de elaborar polticas protegiendo institucionalmente a los pensadores innovadores frente a las presiones conformistas de la organizacin. Las exigencias de estudio riguroso son tambin dispositivos para amplificar la creatividad y producir componentes de uso posible en la elaboracin de polticas. 4. Mejorar la toma de decisiones unipersonales de alto nivel. La investigacin contempornea y los proyectos de mejora22 El Equipo Nacional para la Investigacin de Metas, recientemente establecido en la-Casa Blanca, es un primer paso interesante en esta direccin, ilustra tambin el posible las ideas de las "ciencias tericas de poltica". impacto sobre la realidad
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miento han descuidado ampliamente la toma de decisiones de alto nivel centrada en una sola persona, a pesar de la importancia crucial que muchas veces tiene. Esto es enteramente explicable porque son enormes las dificultades de acceso y porque la toma de decisiones depende de las caractersticas y gustos personales del individuo que ocupa esa posicin central, con las consecuentes dificultades para introducir mejoras. Pero, en las ciencias sociales y de decisin contemporneas normales." el descuido en estu.. diar y mejorar la toma de decisiones unipersonales de alto nivel, se debe principalmente a que carecen de mtodos de investigacin apropiados, de marcos de referencia conceptuales y de modelos instrumental-normativos. Con ayuda de los nuevos enfoques en las ciencias de poltica, puede mejorarse la toma de decisiones de alto nivel monopolizada por una sola persona. As, se pueden satisfacer muchas condiciones para mejorar la toma de decisiones mediante una variedad de medios, algunos de los cuales pueden coincidir con los deseos de cualquier persona que toma decisiones. Por ejemplo, a travs de diferentes canales, estructuras de equipo, dispositivos mecnicos, medios de comunicacin, etctera, pueden proporcionarse recursos informativos, acceso a opiniones no convencionales, retroalimentacin a partir de los resultados de las decisiones anteriores y predicciones alternativas. Esta multiplicidad de arreglos tiles proporciona suficiente elasticidad para ajustar las necesidades, gustos, preferencias e idiosincrasias de la mayora, si no de todos, los que toman decisiones de alto- nivel.
23 Una recopilacin que presenta la importancia del tema, la incapacidad de los actuales marcos de evaluacin para manejarlo sistemticamente y la susceptibilidad potencial para el mejoramiento amplio de la toma de decisiones de alto nivel centradaen una pero sona, es Thomas E. Cronn y. Sanford D. Greenberg, eds., The Presidential Advisory System; Nueva York, Harper & Row, 1969.
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5. Desarrollo de polticos. La idea de desarrollar las cualidades de los polticos, en las sociedades democrticas occidentales, se considera un "tab". No hay, sin embargo, justificacin para esto. Se pueden mejorar las cualidades de los polticos mediante la competencia democrtica de elecciones libres. Y deben mejorarse para aumentar las probabilidades de una buena formulacin de polticas y para construir una nueva simbiosis entre "poder" y "conocimiento". Por ejemplo, los polticos necesitan estimar las tendencias de ms largo alcance en materia poltica, social y tecnolgica, necesitan capacidades para determinar estrategias de poltica y deberan ser capaces de manejar crticamente los estudios complejos efectuados por el anlisis de polticas. Hay que animar a personas calificadas para que entren en poltica y hay que variar las reglas de seleccin de candidatos para permitir un mejor juicio del votante. Otras propuestas menos radicales consisten en establecer programas de ciencias de poltica en las escuelas donde estudian muchos de los futuros polticos (tales como las escuelas de derecho) y otorgar a los polticos electos (por ejemplo, a los miembros de las legislaturas estatales) periodos para actividades de autoformacin como estudiar y escribir. Pueden establecerse programas apropiados de ciencias de poltica en las universidades y centros especiales donde los polticos activos puedan pasar periodos de actualizacin de manera productiva en un ambiente agradable. 6. Cambios radicales en la enseanza escolar del civismo y de los problemas actuales. A largo plazo, es crucial una mejor preparacin del ciudadano para el desempeo de sus papeles en la elaboracin de polticas. Un paso inicial y relativamente fcil para cubrir necesidades urgentes, es un cambio de largo alcance en la enseanza de todos los temas de civismo en las primarias y secundarias con objetode for-
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mar las capacidades individuales de juicio, aprender hbitos de evaluacin y bsqueda de informacin, aumentar tambin la capacidad para tolerar ambigedades, al igual que la disposicin para innovar. En las direcciones deseadas puede ser til el uso intensivo de nuevos mtodos de enseanza como juegos y proyectos, y el entrenamiento para enfrentar y comprender cuestionamientos desde puntos de vista contradictorios. Hay que estudiar tambin la posible necesidad -con las correspondientes formas- de reformar la enseanza de muchos temas (junto con la formacin de profesores idneos) para introducir tempranamente a los alumnos en una visin de la realidad "orientada a problemas y a polticas". 7. Establecer muchas organizaciones para la investigacin de polticas dedicadas a los principales asuntos de poltica. Algunas de estas organizaciones trabajaran para el gobierno central, otras para el legislativo y otras para el pblico en general, sus resultados se difundiran a travs de los medios masivos de comunicacin. Algunas de las organizaciones de investigacin deberan operar tambin en 1 el nivel internacional. As, resulta escandaloso, aunque no sorprendente, que en todo el mundo no exista siquiera una organizacin interdisciplinaria de tiempo completo dedicada a la investigacin de polticas, con el tamao mnimo requerido (unos cincuenta profesionales), y que trabaje sobre los problemas del desarrollo. Sin embargo, se han consumido cantidades descomunales de esfuerzo en el desarrollo y se ha desperdiciado la ayuda debido a polticas inadecuadas. 8. Desarrollo de diseos extensivos de experimentacin social y de instituciones capaces de fomentarla (incluyendo reconsideracin de los problemas ticos involucrados). Parece muy claro que la experimentacin social es esencial para
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encontrar soluciones frente a los asuntos de poltica actualmente emergentes. Por ejemplo, pueden necesitarse nuevas ciudades experimentales con objeto de construir habitaciones apropiadas para los millones de ciudadanos adicionales que se esperan en el ao 2000. La experimentacin social cuidadosa requiere de nuevos diseos de investigacin y de nuevos arreglos poltico-legales. Igualmente importante, aunque muy difcil de lograr, es la necesidad de un clima poltico y social en el cual fomentar la investigacin cuidadosa de las instituciones sociales. 9. Arreglos institucionales para estimular la "hereja" y para considerar asuntos de poltica tab como las posibilidades de avance humano de largo alcance a travs de polticas genticas y de cambios en las instituciones sociales bsicas, tales como la familia.
Conclusin
En esencia, las ciencias de poltica estn dirigidas a la reconstruccin explcita de la "elaboracin de polticas mediante la elaboracin consciente de metapolticas (metapolicymaking). Tal elaboracin explcita de metapolticas aspira a quebrar la continuidad histrica de la incompetencia que se oculta tras la expresin "salir del paso a duras penas" ("muddling through"). Hasta ahora, los resultados de las malas decisiones han sido limitados, debido a que el hombre todava no es capaz de interferir con los procesos bsicos ecolgicos, demogrficos y sociales. Gracias a la ciencia moderna, estas capacidades han aumentado exponencialmente sin ningn cambio paralelo en nuestras habilidades para la elaboracin de polticas. La misin principal de las ciencias de poltica es conseguir una mejora radical en las habilidades humanas para dirigir conscientemente los usos de estas nuevas capacidades. En trminos ms operativos, las ideas que estn detrs de las ciencias de poltica pueden verse en un amplio contexto doble:
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1) Como un intento para reafirmar y conseguir que la racionalidad y el intelecto ocupen un papel central en los asuntos humanos, y 2) como un esfuerzo para enmendar una tendencia peligrosa, que quisiera expresar sugerentemente en la forma de una "ley": "mientras que las dificultades y peligros de los problemas tienden a crecer geomtricamente, el conocimiento y los recursos humanos calificados para tratar con estos problemas tienden a crecer aritmticamente". Una ilustracin simple: es suficiente considerar la probable capacidad de influir en el sexo del beb concebido (una cuestin relativamente menor en comparacincon las posibilidades imponentes e impresionantes de la ingeniera gentica) o de control climtico, para realizar cambios necesarios de gran amplitud en nuestras instituciones y modos de elaboracin de polticas. Estos cambios absolutamente necesarios tienen poca probabilidad de ocurrir mediante ajuste espontneo y a travs de ensayo y error, o con la ayuda de la ciencia poltica o de las otras ciencias sociales contemporneas normales, e igualmente con las ciencias normales de decisin. Ms bien, entre los requisitos necesarios para construir los nuevos y necesarios sistemas de elaboracin de polticas, se cuentan tipos completamente nuevos de ideas y de conocimiento.24 La principal misin de largo alcance de las ciencias de poltica es la oferta de estos tipos de ideas yconocimiento."
24 Con frecuencia, tales ideas y conocimiento por s mismas no son suficientes, tambin pueden ser necesarias nuevas formas de voluntad poltica y nuevos valores sociales, cuya satisfaccin -como ya se hizo notar- est fuera de los lmites de las ciencias de poltica. " 25. Las ciencias de poltica en s mismas tambin estn limitadas por el tiempo. Con cambios radicales en las capacidades humanas (por ejemplo, a travs de la amplificacin de la inteligencia yla multiplicacin de creatividad) y con cambios en los problemas sociales de poltica y en las unidades donde se elaboran las polticas (por ejemplo, en las SOCiedades materialmente saturadas Can "energa" como bien libre y con elaboracin de polticas controlada por mucilaS comuni<U\des autosucentes provistas con mquinas au-
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No es necesario ir ms lejos para justificar la necesidad de las ciencias de poltica. Basta con comparar, por una parte, las urgentes necesidades y problemas actuales y, por otra, tanto las debilidades de mucha decisin contempornea de polticas como los escasos aportes de las ciencias sociales y de decisin contemporneas en la elaboracin de polticas. Segn todos los criterios -de corto y largo plazos, acadmicos y aplicados- las ciencias de poltica son urgentemente necesarias. Nuestra conclusin es que debera actuarse con urgencia para construir ciencias de poltica sobre la base de nuevos paradigmas. Esta conclusin, a su vez, plantea un buen nmero de asuntos y problemas relativos a cules seran las maneras factibles y preferibles de acelerar el desarrollo de las ciencias de poltica. Por ejemplo, de algunos de los siguientes problemas interrelacionados requieren examen y accin: a) Agenda y diseos de investigacin relevante en las ciencias de poltica que, como ya se mencion, incluyan junto a las herramientas ms convencionales, la experimentacin social, las explicaciones de la experiencia, las inmersiones en la elaboracin efectiva de polticas, el "soar organizado" y otras nuevas herramientas similares. b) Programas y procedimientos para la enseanza de las ciencias de poltica cuyo objetivo sea formar una nueva generacin de gente bien preparada en las ciencias de poltica, libre de las incapacidades entrenadas de las ciencias normales contemporneas, tanto sociales como de decisin, y preparar a los profesionales de las ciencias de poltica para el trabajo aplicado en la conduccin del conjunto social."
tomticas que producen todo),se volvern disponibles y necesarios nuevos tiposde conocimiento y capacidades relevantes para las polticas. Pero hasta que la humanidad llegue a esas u otras fases radicalmente nuevas, lasciencias de polftica tendrn que cumplir funciones criticas. 26Vase, para un esfuerzo en estasdirecciones, Yehezkel Dror, "Teaching of Policy Sciences, Design for Doctrinate University Program", Social Sciencelnformation, 1910.
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e) Instituciones para el desarrollo de las ciencias de poltica. Por ejemplo, bien puede ser que las ubicaciones preferibles para el avance de las ciencias de poltica sean organizaciones independientes de investigacin y no las universidades. Semejante conclusin puede tener importantes implicaciones para los 'tipos de apoyo que las ciencias de poltica .necesitan y para la organizacin preferible de enseanza, investigacin y aplicacin. d) Arreglos para aplicar las ciencias de poltica, que incluyan las cualidades y papeles de los "profesionales de las ciencias de poltica", las organizaciones de poltica, la distribucin de los estudios aplicados de las ciencias de poltica, y la difusin de las ciencias de poltica para los responsables presentes y futuros de la elaboracin de polticas. Una de las caractersticas de las ciencias de poltica es que su infraestructura y sus aplicaciones no pueden dejarse al desarrollo (o mal desarrollo) espontneo. Ellas son por s mismas temas de estudio explcito y objetos de conformacin consciente. La atencin de asuntos perifricos debe hacer sombra a la tarea principal y primaria de la que dependen todos los otros aspectos y actividades: el avance en la sustancia de las ciencias de poltica. sta es una tarea seria, difcil y exigente en la cual se debe tener extremo cuidado para que la preocupacin por la novedad de los paradigmas no sea una licencia para el relajamiento de los patrones probados. Las ciencias de poltica no deberan juzgarse por los patrones de las ciencias normales, pero deben encontrar por s mismas pruebas todava ms exigentes que les permitan justificar sus presunciones y aspiraciones de gran alcance.
G.
DAVID GARSON
4. De la ciencia de polticas al anlisis de polticas: Veinticinco aos de progreso*

ms de un cuarto de siglo desde la aparicin de The Policy Sciences, en 1951, escrito por Daniel Lerner y Harold Lasswell. En una disciplina notoriamente descuidada con su herencia intelectual, tal vez ya no sea el caso mirar hacia atrs sobre los aos transcurridos. No es necesariamente cierto que quienes ignoran los errores pasados estn condenados a repetirlos, pero la mirada retrospectiva puede resultar aleccionadora. Como al viejo profesor que vuelve a ensear el curso introductorio, esta empresa nos proporciona la estimulante oportunidad de revisar los orgenes de nuestro campo de conocimiento y las premisas de nuestro pensamiento. La tesis de este ensayo es que la visin lasswelliana de las ciencias de poltica an es relevante, aunque en gran parte haya quedado incumplida Se sostiene que es irrompible el nexo que vincula el anlisis de polticas con las cuestiones tradicionales de la ciencia poltica, quiz ms de lo que el mismo Lasswell se dio cuenta. Por esto, los intentos de desarrollar de manera interdisciplinaria las ciencias de poltica a partir de la premisa de la supuesta fuerza unificadora de un ncleo metodolgico comn han conducido ms bien a la fragmentacin, que a la integracin de una nueva disciplina aplicada. Aunque la mayora de los analistas hoy dan la bienA PASADO
Policy Analysis: Perspectives, Concepts and Methods, editor Williarn N. Dunn, Jai Press, Qreenwi<:b, Conn, pp. 3.-22, TraducCin al espaftol de Jonathan Molinet.
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Publicado QrigilUllroente CQIlel ttulo "From Policy Science to Policy Analysis", en
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G. DAVID GARSON
venida al eclecticismo resultante, est vivo tambin el anhelo de hacer descansar la disciplina emergente sobre una base terica ms satisfactoria. Una revisin del debate terico actual muestra el conflicto entre anlisis de sistemas y poltica, mtodos cuantitativos y anlisis de caso, planificadores e incrementalistas, analistas y "bomberos"(muddlers). Este debate, institucionalmente, se ha estereotipado como la "escuela Harvard de los trituradores de nmeros" contra la "escuela Berkeley de los politiqueros" (Nelson, 1979). El debate entre los modelos emprico-analticos y la visin neopluralista ha terminado por hacer perder la visin de las ciencias de poltica. Peor an, el debate amenaza con hundir el anlisis de polticas en las aguas estancadas de asuntos ya discutidos sin resultado en la ciencia poltica de los aos cincuenta y sesenta. Cmo lleg el anlisis de polticas a esta situacin? Qu cosa se puede hacer an? Son las preguntas de este artculo. Las secciones que siguen abordan tres temas. Primero, se discuten las contribuciones pioneras de Harold Lasswell y Charles Merriam, su profesor en Chicago, quienes proyectaron las esperanzas iniciales de las ciencias de poltica. Segundo, se analizan las tradiciones sinptica y antisinptica, dominantes en las siguientes dos dcadas, para explicar el desarrollo de los modelos emprico-analtico y neopluralista en el anlisis de polticas. Finalmente, el artculo concluye con una perspectiva histrica relativa a los valores y alcance del anlisis de polticas moderno como disciplina emergente.
Lasswell y Merriam
Correctamente se ha llamado a Harold D. Lasswell "el fundador moderno de la ciencia de poltica" (Scott y Shore, 1979: 46). Lasswell fue profesor de ciencia poltica en la Universidad de Chicago (1922-1938), continu en Washington (1938-1947) como investigador y consultor durante la guerra, y termin. sus aos
DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS
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activos en el claustro de la Escuela de Derecho en Yale (19471973). Lasswell fue uno de los cientficos sociales norteamericanos verdaderamente grandes, con gran influencia en su tiempo. V. O. Key, David Truman, Herbert Simon, Gabriel Almond y Edward Shils, se cuentan entre sus discpulos. Sin embargo, un bigrafo escribi respecto de su carrera: Debe observarse que Lasswell, intelectualmente, no march al paso de muchos de los logros disciplinarios de la dcada de posguerra. Slo hacia el final de su carrera comenz a reconocerse profesionalmente el esfuerzo de toda su vida por hacer que los principales problemas y conflictos sociales fueran objeto de estudio, su creencia de que no deberan descuidarse los factores contextuales y su apreciacin de las dificultades metodolgicas que encierran las investigaciones significativas de polticas" (Marvick, 1977: 7-8). Su ambiciosa visin de las ciencias de poltica promovi el desarrollo de este nuevo campo, y al mismo tiempo, irnicamente, ocasion que sus ideas se estereotiparan como utpicas. Lasswell, al escribir The Policy Sciences en 1951, expres su consternacin ante el deterioro de la vida intelectual en el periodo de posguerra. Las "fuerzas centrifugas" de la especializacin en la ciencia, la filosofa y las ciencias sociales eran quiz inevitables. El resultado era, empero, la ruptura de la armona entre la ciencia y la prctica. Lasswell crey que la orientacin hacia las polticas permitira rebasar las especializaciones fragmentadas y establecer una nueva ciencia social unificadora (Lerner y Lasswel1, 1951: 3-4). Las ciencias de poltica iban a ser una ruptura con el pasado. No eran, por ejemplo, ciencia social aplicada del tipo que prolifer en Washington durante la guerra. Lasswell tampoco invitaba al activismo a los cientficos sociales como lo hizo una dcada antes, en 1941, en Democracy.'FhroughPublic Opinion.
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En su visin, las ciencias de poltica iban a convertirse en una teora general de la eleccin (Lerner y Lasswell, 1951: 4). Explcitamente afirm que los asuntos particulares del momento no eran el inters central de las ciencias de poltica (Lerner y Lasswell, 1951: 8-10). Esta visin de las ciencias de poltica tericamente orientadas contrastaba mucho con _el carcter ancilar de la tradicin gubernamental del anlisis de polticas, que lleg a ser dominante una dcada despus. Aunque los asuntos de los hombres prcticos eran una parte integral de las ciencias de poltica (Lerner y Lasswell, 1951: 13) y aunque Lasswell elogi los seminarios de la Escuela Littauer, en Harvard, donde participaban conjuntamente graduados y funcionarios, Lasswell vio fundamentalmente las ciencias de poltica como algo muy distinto de la ciencia social aplicada. Las ciencias de poltica deberan interesarse en los "problemas fundamentales del hombre en sociedad" (Lerner y Lasswell, 1951: 8). Tendran una perspectiva global, enfatizaran el contexto histrico de la poltica y el estudio del cambio, difusin, invencin y revolucin (Lerner y Lasswell, 1951: 11-12). En este sentido, consider ejemplar el estudio pico de Gunnar Myrdal sobre la poltica de derechos civiles en An American Dilemma, en 1944. Aos despus Lasswell continu con su insistencia sobre la oportunidad que las ciencias de poltica ofrecan a los cientficos polticos para reconstruir su disciplina. En The Future o[ Political Science, 1963, Lasswell consigui el apoyo de la Asociacin Norteamericana de Ciencia Poltica para presentar su tesis ms sistemtica sobre el tema. En esta obra reclam insistentemente una ciencia poltica centrada en la teora de la eleccin inherente al proceso de decisin entre polticas. Me parece, escribi, que conforme la ciencia poltica seadentra en el futuro se encuentra en una mejon posicin para-tomar
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la importantsima iniciativa de integrar creativamente el pensamiento y la organizacin tanto en los niveles superiores como en los inferiores del conocimiento y de la poltica. La esperanza de hacer realidad un trabajo armnico entre los variados y diferentes enfoques, proporciona a los cientficos polticos la oportunidad, que slo han utilizado parcialmente, de llegar a una concepcin coherente e integrada de una disciplina de solucin de problemas, orientada hacia los asuntos ms universales de la vida del hombre en sociedad (Lasswell, 1963: 38-9). Con estas observaciones premonitorias, Lasswell peda a sus colegas dirigir su disciplina a un conjunto de asuntos sociales y polticos ms sustanciales. El fracaso relativo posterior condujo a una variedad de rupturas en la ciencia poltica durante los aos sesenta y principios de los setenta (Garson, 1978: Caps. 4-5). Parte del fracaso de la ciencia poltica para actuar segn la visin lasswelliana est en el mismo Lasswell. Aunque cualquier lectura seria de su obra revela la profundidad de sus intereses humanistas, debe decirse que su entusiasmo con los mtodos conductuales termin por ocultar lo que quera defender y por lo que abogaba. El medio de investigacin se convirti en el mensaje. The Future 01Political Science, por ejemplo, fue conocido, dentro de la American Political Science Review (Zawodny, 1964: 1212) al igual que en otras partes, por su fuerte nfasis en favor de la metodologa cuantitativa al servicio de la toma de decisiones de polticas. Se perda el mensaje visionario de las ciencias de poltica. La impresin pblica fue que se trataba de un alegato por centros de investigacin avanzados, utilizacin de grandes bancos de datos, micromodelizacin y experimentacin de laboratorio (Lasswell, 1963: Caps. 3-10). En la visin que tena Lasswell de las ciencias de poltica, se :yuxtapOnen eonductsmo y humanismo:
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Si, como cientficos polticos, furamos omniscientes, tendramos a nuestra disposicin herramientas analticas y descriptivas que nos haran capaces de cumplir las siguientes operaciones: elaborar una rpida encuesta de las tendencias mundiales; "predecir" (retrospectivamente) los factores condicionantes que explican la direccin e intensidad de estas tendencias; predecirJa manera en que estas tendencias se expresaran y configuraran bajo el impacto de cualquier constelacin concebible de factores condicionantes futuros; predecir la probabilidad de ocurrencia de las constelaciones futuras; esbozar las estrategias mediante las que se podra modificar (a un costo establecido en trminos de valores) la probabilidad de las futuras constelaciones de factores y conectar las secuencias pasadas y esperadas de acontecimientos con metas especficas (en nuestro caso la meta es realizar la dignidad del hombre -y otras formas avanzadas de vida- a la ms amplia escala). Esta es una visin conmovedoramente optimista de las posibilidades de los mtodos conductuales para alcanzar los fines humansticos. Despus, en A Preview al Political Science (1971), Lasswell defini al cientfico de las polticas como a alguien que estaba "interesado en dominar las habilidades apropiadas para tomar decisiones ilustradas en el contexto del orden pblico y cvico" (Lasswell, 1971: 13). Las "habilidades" se volvieron casi el nico nfasis del anlisis de polticas; a su vez, el "contexto" histrico, transcultural, a tratar con muchos mtodos- que representaba el ms profundo compromiso de Lasswell con el concepto que tena de la ciencia de polticas, result oscurecido, por la desmesura del proyecto, frente a las habilidades empricas. El "orden cvico", por su lado, una preocupacin filosfica an ms profunda, termin perdindose por entero a medida que los aos de la posguerra transformaron las ciencias de poltica al
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servicio de la democracia en anlisis de polticas al servicio del gobierno. Esta transformacin materializ un profundo cambio en las premisas.
Lasswell en el contexto de Merriam

La ambigedad entre bases humanistas y conductuales, caracters-
tica de la visin que tena Lasswell de las ciencias de poltica, fue una versin extrema de la misma tensin que estaba presente tambin en el pensamiento de Charles E. Merriam, su maestro. Tal vez Merriam fue el cientfico social ms eminente en los aos de la depresin y de la guerra. Estuvo ntimamente vinculado con los primeros aos de la Asociacin Norteamericana de Ciencia Poltica, la fundacin de la Oficina de Chicago para Investigacin Municipal y el establecimiento del Consejo de Investigacin en Ciencia Social. Merriam simboliz una generacin de cientficos sociales interesados en la poltica pblica: Louis Wirth, Harold Odum, Robert Park, John Commons, William Ogburn y J. Allen Smith, para nombrar slo unos pocos. Merriam fue el infatigable animador de la Comisin de Estudios Sociales (1932-1935), la Comisin de Manejo Administrativo (1935-1937) y la Oficina Nacional para la Planeacin de Recursos (NRPB, por sus siglas en ingls) (1933-1943). Esta ltima, NRPB, ilustra la visin primera de la ciencia de polticas. En Systematic Politics (1945) Merriam describi la NRPB como "una agencia asesora de planeacin que busca el mejor uso de los recursos nacionales, naturales y humanos" (Merriam, 1945: 157). Su posicin era parte de un inters general en la poltica de planeacin de los aos treinta (Garson, 1973). Merriam consider que la NRPB podra ser el primer paso en la creacin de una oficina nacional de planeacin cuya funcin sera asesorar al presidente en la coordinacin de las mltiples polticas delas dependencias gubernamentales, al disear una "poltica na-
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cional de largo plazo en el sentido ms amplio del trmino" (Merriam, 1945: 158). En la prctica, la NRPB encabezada por Merriam fue relativamente inconsecuente. No obstante simbolizaba muy bien la visin de las ciencias de poltica. Merriam conceba la planeacin como una ciencia interdisciplinaria, no precisamente como anlisis econmico, planeacin agrcola u otras perspectivas especializadas. Ser posible hacer uso completo de la ciencia y de la democracia al planificar para la expansin de la produccin, para la justicia, para la distribucin imparcial de la riqueza nacional, para la realizacin de niveles superiores de vida, para la libertad, para el reconocimiento de la dignidad del hombre y de su derecho a participar plenamente en la civilizacin que l ha ayudado a crear (Merriam, 1945: 337). En este sealamiento vemos el nfasis dual en el mtodo cientfico y en los fines humanistas, caractersticos tambin de Lasswell. De hecho, Merriam hizo ms que cualquier otro cientfico de su poca en la promocin del rigor y del esmero metodolgico. En la Universidad de Chicago, dio todo su apoyo a jvenes brillantes, a quienes impuls para que se adentraran en las nuevas tcnicas elaboradas por otras disciplinas, como la sicologa y la economa. Lasswell estuvo entre estos jvenes. Chicago se convirti en uno de los pocos lugares de Estados Unidos donde los mtodos cuantitativos empezaron a dominar la ciencia poltica. Es posible localizar sin dificultad-escribi despus Lasswell.... la poca y el lugar en que los aspectos ms 'nuevos' de la cien.. ca poltica' norteamericana se desarrollaron' por primera vez,' El-centro creativo fue la Universidad de Chicago y la poca de
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los aos veinte y los primeros de los aos treinta. La figura dirigente fue Charles E. Merriam que alent los nuevos nfasis en la Universidad ya travs de la Asociacin Norteamericana de Ciencia Poltica (Lasswell, 1963: 37). Ms tarde, como director del Consejo para Investigacin en Ciencia Social, Merriam tuvo la oportunidad de extender el nuevo evangelio al mbito nacional. Merriam era un organizador, adepto a la obtencin de fondos privados y pblicos. Lo mova siempre el deseo de poner la ciencia al servicio de la democracia y de sacar a los acadmicos de la biblioteca y llevarlos al mundo real donde haba muchas cosas por hacer. Escribi:
La planeacin inteligente implica prestar atencin sistemtica al crecimiento de las ventajas de la civilizacin, al modo y rango de su distribucin, y a los principios de justicia y libertad. En su aplicacin prctica... esto requiere que el gobierno garantice, como uno de los avales, la seguridad en el empleo, normas mnimas de salud, educacin y seguridad social, e igual acceso a las oportunidades de desarrollar las potencias creativas de la personalidad humana (Merriam, 1945: 334).
Se trataba de una visin de la ciencia social como la herramienta que hace posible la planeacin nacional bajo la bandera de un gobierno positivo en un sentido liberal y humanista. Hoy es importante darse cuenta que esta visin fue de muchas maneras la estimulante fuerza motriz del trabajo de Merriam y del concepto que tena Lasswell de las ciencias de poltica, despus de la guerra. Merriam entendi claramente que algunos podran pensar que las habilidades cientficas llegaran a ser la ciencia de poltica. Dej claro que era un error.
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No est en discusin que en el futuro se sabr mucho ms que ahora sobre la ciencia social y poltica, pero... siempre habr margen para las alternativas -un margen donde los valores y las opciones humanas sern importantes y concluyentes.... La conservacin de la moral se facilita por la participacin de la comunidad en los asuntos comunitarios (Merriam, 1945: 329). Lo primero era el nfasis en los valores humanos y en la plena participacin de los hombres en la civilizacin que haban contribuido a crear; las habilidades cientficas resultaban secundarias. La ciencia de polticas era impulsada no slo por la metodologa emprica, en funcin del inters propio de la ciencia, sino por el inters en la democracia. Merriam vio pocos problemas en el casamiento de la ciencia y la democracia. Lgicamente se puede pensar que su nfasis en la eleccin de los valores y en la participacin cvica lo alejaban del enfoque emprico-analtico y lo conducan hacia la tradicin neopluralistao Merriam minimiz las fuerzas que lo llevaran en esta direccin. Crey optimistamente que podran ocurrir dos hechos que minimizaran el conflicto poltico y maximizaran el potencial del anlisis cientfico. Crey, primero, que los hombres de accin y los cientficos podan fcilmente trabajar juntos en los grandes temas del da, como lo hicieron en la NRPB cuando l era su director. Segundo, crey que los sistemas de valores de los negocios, la religin y el gobierno podan confluir en un nuevo consenso ilustrado sobre los valores bsicos del gobierno al servicio de la democracia y de la dignidad del hombre (Merriam, 1945: 340). Con un consenso valorativo de fondo -plausible en el contexto de unidad en tiempo de guerra- y con la participacin directa en los procesos de planeacin -otro tema de movilizacin en tiempo de guerra- la conjuncin del anlisis cientfico y del humanismo democrtico era un desarrollo probable, incluso I!e-
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vitable. La visin de Lasswell sobre las ciencias de poltica fue un hijo natural de las bodas optimistas del anlisis cientfico con la planeacin humanista.
Las tradiciones sinptica yantisinptica

Esta dualidad del concepto de ciencias de poltica se hizo pronunciada en los aos cincuenta y sesenta. Tomando un prstamo de Charles Lindblom podemos etiquetar a los dos conjuntos de premisas como "sinptico" y "antisinptico". La sinopsis, que significavisin global del todo, fue condensada en el anlisis de sistemas (por ejemplo, Easton, 1953); en contraste, los acadmicos antisinpticos acentuaron los lmites -de hecho, la imposibilidad- del conocimiento racional para abarcar sistemas enteros de accin (por ejemplo, Simon, 1952: 1134-5). Estos dos puntos de vista extremos dieron pie a algunas de las disputas ms impresionantes entre los enfoques contemporneos del anlisis de polticas. A ellos se debe, particularmente, la divisin entre la orientacin emprico-analtica y la orientacin neopluralista del anlisis de polticas. Aunque en lo personal los acadmicos suelen sustentar opiniones ms complejas e incluso autocontradictorias, se pueden identificar dos corrientes dominantes en los aos cincuenta y sesenta. La corriente sinptica pura se caracteriz por su identificacin con el anlisis de sistemas como metateora, el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valores como criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se caracteriz por su identificacin con el pluralismo como metateora, el anlisis contextual y de casos como metodologa y la racionalidad social (en el sentido de integracin de intereses) como criterio de decisin. Aunque la opinin antisinptica lleg rpidamente a ser dommante en la .ciencia poltica en general, la tradicin sinptica prob ser ampliamente til en la administracin pblica y el anlisis de polticas.
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Aunque no dominante en la ciencia poltica, la tradicin sinptica cont con el apoyo de fuerzas poderosas. Primero, se mont en la cresta de la revolucin conductista de las ciencias social y poltica, su nfasis interdisciplinario, su bsqueda de precisin cuantitativa en general, su proyecto de encaminarse hacia una teora emprica sistemtica (vase Ranney, ed., 1962). Segundo, retuvo algo del manto de legitimidad que le conferan Lasswel1, Merriam y otros con la idea de apoyar la planeacin nacional. Por otro lado, la agitacin social de los aos sesenta dio lugar a una intensa crtica de la alternativa pluralista. En particular, tuvieron bastante xito los ataques de acadmicos reputados como Lowi (1967) contra el pluralismo (e indirectamente contra toda la tradicin antisinptica). Desde este punto de vista, el pluralismo significaba la incapacidad del sector pblico para dirigir y cumplir su obligacin de rendir cuentas. Por su lado, la tradicin sinptica se volvi ms compleja y elaborada a medida que terminaban los aos sesenta. Defensores de la planeacin nacional como Amitai Etzioni (1968), elaboraron modelos mixtos para tomar decisiones racionalmente. Estos modelos evitaban los supuestos irrealistas de los enfoques racionales y omniabarcantes, a la par que todava sostenan la idea de la planeacin y condenaban vigorosamente el incrementalismo y los modelos pluralistas de poltica. El xito de los economistas fue otra fuerza ms en favor de la tradicin sinptica. El punto culminante de esta tendencia fue la adopcin del Sistema de Planeacin y Presupuestacin por Programa (PPBS, por sus siglas en ingls) durante los aos de Kennedy y Johnson, aos de un sustancial incremento del nmero de economistas en el gobierno dedicados a la elaboracin de la poltica federal (Amacher, Tollison y Willet, eds., 1976: 37). Aunque aos despus se descart al PPBS, la metodologa del anlisis costo beneficio y de evaluacin de programas fue, en muchos crculos . gubernamentales, sinnimo de anlisis de polticas.
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Mientras que los crticos antisinpticos continuaban con sus golpes al hombre de paja de la imposibilidad de la decisin racional pura, los comentaristas ms penetrantes llegaban a la conclusin de que el modelo sinptico poda considerarse como un tipo ideal aceptable. Esto significa, como en todos los tipos ideales, que el modelo sinptico deba ser tratado como un patrn contra el cual medir la prctica real pero no algo que realmente se pudiera alcanzar. Alice Rivlin, quien despus dirigira la Oficina de Presupuesto del Congreso, reconoci las criticas pero mantuvo bsicamente su posicin en favor del enfoque racional, como se muestra en su influyentsimo libro Systematic Thinking for Social Action (1971). La propia obra de Lasswell (1971: 46-60), en gran medida, deca lo mismo. Una revisin reciente de las escuelas de polticas pblicas, realizada por Fry y Tompkins (1978: 306), concluy: El evidente acuerdo sobre la importancia de los enfoques racional-exhaustivos en la asignacin de recursos y la falta tambin evidente de acuerdo sobre qu ms podra ser til y apropiado en la enseanza de polticas pblicas, es una combinacin que hace muy problemtica la enseanza de esta materia.
Fry y Tompkins hicieron notar la fuerte presencia de matemticos, investigadores de operaciones, expertos en computacin, estadsticos y economistas en los programas existentes de polticas pblicas, y procedieron a recomendar que se cambiara urgentemente la direccin de los estudios de polticas pblicas. Hay, sin embargo, una fuerte razn para que los enfoques euantitativos y sistemticos jueguen un papel prominente en el anlisis. El estudio de Captan (1976: 231) acerca del uso que bacen del conocimiento los ejecutivos federales encontr que la utilizacin ms alta ocurra. entre usuarios orientados hacia mtodos
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cientficos. Al observar esto, Scott y Shore (1979: 72) preguntaron, en su estudio de sociologa y anlisis de polticas: Cmo tendra que ser el proceso de elaboracin de polticas para que las cosas que saben hacer los socilogos pudieran aportar alguna contribucin? Se respondieron a s mismos: Vemos que la sociologa como est constituida puede ser ms til a un sistema de planeacin de base cientfica. Scott y Shore argumentaron, a la manera del estudio de Caplan, que los enfoques antisinpticos suscitaban cuestiones tericas muy atractivas para los acadmicos, pero que nicamente los enfoques sinpticos de los cientficos sociales podan aportar algo que los usuarios gubernamentales querran comprar. Dada la herencia de la planeacin, la fuerza impulsora del conductismo, el xito de los economistas y los buenos resultados de la investigacin del mercado entre los usuarios gubernamentales, es muy difcil que resulten sorprendentes los hallazgos de Fry y Tompkins; es decir, las orientaciones emprico-analticas estn fuertemente representadas en los programas norteamericanos de polticas pblicas.
La reaccin neopluralista a la tradicin sinptica

Como toda fuerza tiene su contrafuerza, la tradicin sinptica tiene su contraparte antisinptica, un punto de vista alternativo apoyado por fuerzas igualmente significativas. La tradicin antisinptica nunca ha sido un movimiento intelectual unitario de gran consenso, pero es unnime en el punto de la imposibilidad de los mtodos racional-exhaustivos, debido a lmites insuperables en los requerimientos de informacin y a.la intrusin de las cuestiones de valor en el proceso de elaboracin de la poltica.
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De la misma manera que los enfoques sinpticos se remiten al de poltica de Lasswel1, el enelemento cientfico en las foque antisinptico corresponde al elemento humanstico. Un ejemplo se encuentra en los escritos de Dwight Waldo, durante muchos aos editor respetadsimo de la Public Administration Review. En su ensayo "Development of Theory of Democratic Administration" (Waldo, 1952:97), critic la eficiencia en el anlisis administrativo como norma presuntamente neutral respecto de losvalores. Su propsito era devolver a su lugar central la cuestin de los valores. "La historia que vivimos", escribi, "es el resultado de los ideales que perseguimos" (Waldo, 1952: 99). Buscar. evaluaciones cientficas, valorativamente neutrales, de las polticas era un intento desorientado de evadir las cuestiones ms fundamentales de los valores societales. La opinin de Waldo obtuvo eco repetidamente en otros ataques ulteriores que acusaron al enfoque emprico-analtico de trivializar la ciencia social. Dos de los cientficos sociales norteamericanos de primera lnea en el periodo de posguerra, Robert E. Dahl y Charles E. Lindblom, lanzaron en el siguiente ao un ataque an ms efectivo. En Poluics, Economics and Welfare (1953) argumentaron que los sistemas de clculo y de control racional resultaban inherentemente ineficientes si no es que eran inoperantes. Este amplio argumento se diriga no slo a la planeacin central y al socialismo sino tambin a las versiones de poltica pblica del estado de bienestar. Cualquier toma de decisiones, incluyendo la eleccin de poltica es reducible a cuatro tipos: jerarqua, poliarqua, negociacin y mercados. Se consider que todos los sistemas requeran una combinacin de los cuatro tipos de toma de decisiones puesto que cada tipo tena sus fuerzas y debilidades (no obstante, se haca hincapi en las debilidades de la jerarqua y en las fuerzas de la negociacin y la formacin de precios a travs del mercado). El argumento de DahI y Lindblom, posteriormente, se apoy en inflUyentes estudios empricos de toma de decisiones en poltica p-
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blica (Dahl, 1961), y tambin con formulaciones tericas ms elaboradas (Dahl, 1956; Braybrooke y Lindblom, 1963; Lindblom, 1965). Estos estudios parecan probar que, aunque los responsables de tomar decisiones podan ensear mtodos sinpticos en las aulas, practicaban de hecho el incrementalismo, el ajuste mutuo entre posiciones partidarias y el llano "salir apenas del paso". Debe observarse que el incrementalismo fue una variante de la teora pluralista aplicada al caso de las polticas. El pluralismo, como fue articulado por Robert Dahl, se convirti en el marco de referencia explicatorio dominante para el proceso poltico norteamericano. Puesto que la ciencia poltica estaba ms orientada a la descripcin causal y el anlisis de polticas a la prescripcin, y puesto que el pluralismo/incrementalismo era ms exacto como descripcin que como argumento relativo a preferencias prescriptivas, al pluralismo le fue considerablemente mejor en la ciencia poltica que al incrementalismo en la administracin y en la poltica pblica. El incrementalismo en sentido limitado es algo poco controvertido. Los presupuestos para un ao dado se predicen mejor, aproximadamente en todos los casos, mediante extrapolacin de los aos inmediatamente anteriores. De hecho, los presupuestos de cada ao incrementan los mismos renglones del ao anterior. Sin embargo, en sentido amplio, el incrementalismo es el "ajuste mutuo de posiciones partidarias" sugerido por Lindblom. Ahora bien, la condicin de reciprocidad en las relaciones de negociacin fue una formulacin terica inadecuada en la elaboracin de polticas, aun para propsitos descriptivos. El trabajo de Herbert A. Simon y James G. March suministr un marco de referencia terico mejor y ms influyente, aunque igualmente antisinptico. Donde la conceptualizacin de Dahl y Lindblom tendaa.in" traducir jerarqua y planeacin,el trabajo de Simn present u.p. visin de control jerrquico .sin toma .de
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haustiva. Esta opinin otorgaba claramente a la alta gerencia el control de las organizaciones y de las polticas no a travs de la planeacin, sino a travs de controles menos estorbosos (por ejemplo, mediante influencia en la estructura de valores de la cultura organizacional). La toma de decisiones tena lugar conforme a un limitado proceso de bsqueda que acepta alternativas satisfactorias, no necesariamente ptimas (satisficing). Se tena gran confianza en los repertorios de reglas estndar de operacin y de accin, al igual que en la socializacin de los miembros de la organizacin dentro de los patrones organizacionales. Era una concepcin antisinptica de la toma de decisiones, pero mucho ms compleja que el incrementalismo simple. Su crtica de los enfoques de la planeacin central racional iba ms lejos que el enfoque de la negociacin racional descentralizada de Dahl y Lindblom. March y Simon, en un ataque ms profundo a la tradicin sinptica, sostuvieron que los factores irracionales eran bsicos para comprender las organizaciones y, por extensin, la toma de decisiones relativa a las polticas. La modelizacin de March y Simon, no obstante estar intensamente comprometida con las aplicaciones de los mtodos conductuales (March, 1955; Simon, 1957), estaba al servicio de la teora acadmica y no de la planeacin gubernamental para los objetivos de la democracia, como en la visin de Merriam. A los modelos antisinpticos del proceso de poltica se agreg otra posicin igualmente contraria a la tradicin sinptica, elaborada sobre el entusiasmo de Dahl y Lindblom por la formacin de precios en el mercado como un mecanismo de decisin respecto de polticas. La teora de la Eleccin Pblica se volvi prominente en los aos setenta comoun movimiento que reclamaba que existan procesos de decisin similares al mercado en las arenas de poltica pblica. Este mensaje provino parcialmente de economistas que exportaron sus anlisis hacia teasque previamente slo pisaban los .cientficos polfticos (Niskanen;1971).Peto. tam.bin,
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fue obra de cientficos polticos que vean en la teora de la eleccin pblica una salida para la crisis intelectual que se perciba en la administracin pblica norteamericana (Ostrom, 1973). Estos autores tuvieron el mrito de dar una formulacin ms aceptable al enfoque de mercado, un territorio que anteriormente slo era pisado por conserva.dores extremos como Friedman (1962). Finalmente, varios estudios empricos acerca de la elaboracin de polticas mostraron la manifiesta inferioridad de la toma de decisiones jerrquica y de la planeacin, al compararlas con los enfoques que incorporaban un mayor conflicto de grupo. Un ejemplo temprano prominente fue el trabajo de Aaron Wildavsky titulado Dixon-Yates: A Study on Power (1962). Estos estudios, junto con los imponentes ejercicios de teora descriptiva que hicieron Dahl, Lindblom, March, Simon y otros, proporcionaron a muchos estudiantes de polticas pblicas un apoyo convincente para sostener que la poderosa tradicin sinptica estaba conduciendo el anlisis de polticas por el camino equivocado. Se agreg la lnea independiente de crtica representada por Waldo, quien insista que el mero empirismo simplemente era un fracaso al no plantear las preguntas ms importantes, las que se refieren a los valores.
Los valores en el desarrollo del anlisis de polticas

A principios de los aos cincuenta, las ciencias de poltica, segn la visin de Lasswell, tenan por base habilidades metodolgicas comunes y eran un movimiento interdisciplinario emergente que serva simultneamente a los valores democrticos, a la construccin acadmica de teoras y a las necesidades gubernamentales. Los acadmicos y los profesionales prcticos seran, crey Lasfcilmente integrados en esfuerzos mutuos que serviran a las necesidades de ambos grupos. Aunque los aos cincuellta vie--
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ron el surgimiento de la investigacin interdisciplinaria (por ejemplo los estudios urbanos), una revisin histrica efectuada por Irving Louis Horowitz y James E. Katz (1975) mostr que en gran medida se haban frustrado las esperanzas de investigacin conjunta, mutuamente beneficiosa. En el nivel acadmico los departamentos tradicionales fueron una poderosa fuente de resistencia ante el emergente movimiento interdisciplinario. De mayor importancia fue el hallazgo del estudio de Horowitz y Katz hacia los aos sesenta: el anlisis de polticas haba llegado a caracterizarse por lo que denominaron "enfoque ancilar" (Horowitz y Katz, 1975: 156-7). Queran decir que se trataba de investigacin terica, sujeta a las especificaciones federales y ms emparentada con el trabajo d aplicacin industrial que con la investigacin acadmica. Algunos, como David Truman (1968), pidieron con urgencia un enfoque ms balanceado en la colaboracin gobierno-universidad a travs del intercambio de personal, seminarios y conferencias conjuntas. Horowitz y Katz concluyeron haciendo notar que la ciencia social segua siendo contratada ampliamente por dependencias gubernamentales y que cada vez ms los analistas de poltica, cuando deseaban analizar las polticas nacionales lo hacan sin los auspicios gubernamentales. A pesar de algunas tendencias que proponan dar marcha atrs hacia el modelo de la "torre de marfil" en la investigacin de polticas, el "enfoque ancilar" segua vivo yen buen estado. El resurgimiento del inters en la ciencia social aplicada a principios de la dcada de los setenta (Nagel, 1977: 9) aliment el fuego de esta orientacin. Con frecuencia el anlisis de polticas todava era definido como un esfuerzo para ofrecer informacin a los encargados de elaborar la poltica (Quade, 1977: 21). Mac Rae (1977: 161-5) se refera a los egresados de los programas de polticas pblicas del nivel de maestra-y este nivel era el corazn de los programas organizados para el anlisisdepolticas-cuando escribi: ,
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Las personas entrenadas en las escuelas de anlisis de polticas para graduados esperaran eri buena medida encontrar un empleo no acadmico parecido al modelo de ingeniera, capaz de ofrecer consejo tcnico y habilidades a las grandes organizaciones con fines previamente dados. En este punto, el entrenamiento del posgraduado en polticas pblicas debera parecerse al entrenamiento en ingeniera ... Algunos, como Scott y Shore (1979: 201-5) sostuvieron vigorosamente que: ... deben abandonarse los esquemas de gran escala... , a la Lasswell, en que los socilogos y polticos se vuelven socios y, en su lugar, promover "enfoques menos pretensiosos que se sintonicen estrechamente con las realidades polticas y se vinculen menos a intereses acadmicos 'f utpicos". Los analistas sintonizados con la comercializacin del anlisis de polticas, tales como Quade, Mac Rae, Scott y Shore, no hacan ms que reflexionar sobre el estado de la demanda existente. Sin embargo, sus posiciones contribuyeron ampliamente a poner el nfasis sobre las habilidades, en lnea con la tradicin sinptica. Era inevitable, por tanto, que aquellos que se encontraban en otras tradiciones hayan dado, a la disciplina, un consejo opuesto. Kenneth Dolbeare (1974), por ejemplo, critic agudamente a los analistas de polticas por su dependencia excesiva de las metas y valores de los encargados de elaborar las polticas, lo cual haca que sus estudios fueran slo productos incrementales en vez de examinar los niveles fundamentales de la poltica. Horowits y Katz han observado que el "enfoque ancilar" tiende a malbaratar la capacidad de crtica, un papel tradicional y vital jugado por las universidades, y debilita la posibilidad de lograr un enfoque sistemti<:odel anlisis de polticas como un movimiento
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nario coherente. Otros, como Cohen y Rakoff (1978) del Crculo del campus de Chicago de la Universidad de I1linois, han buscado que sus programas de maestra en polticas pblicas tengan esta orientacin crtica, al hacer hincapi en la formacin para el anlisis contextual, una reminiscencia de Lasswell, aunque con diferente enfoque poltico. Cada un-a de estas criticas al "enfoque ancilar" replantea a su manera las cuestiones relativas al anlisis de polticas como ciencia social, ya anticipadas, aos antes, por Merriam y Lasswell. La relacin del anlisis de polticas con la ciencia social est en disputa. Algunos han visto en el anlisis de polticas, no un des- . perdido de energas, sino una oportunidad real para el avance cientfico. MacRae (1977: 152), por ejemplo, contrast el "carcter cerrado de las disciplinas individuales" con la flexibilidad de la investigacin interdisciplinaria de las polticas. Aunque las disciplinas seleccionan variables independientes de acuerdo con un inters terico, mientras que la eleccin en el anlisis de polticas es dictada por prioridades valorativas, la diferencia no es, en su opinin, tan grande como puede parecer. El discurso valorativo puede ser sistemtico y operativo como la investigacin causal. Ciertamente, la investigacin causal debe estar en el corazn de una ciencia social del anlisis de polticas. No obstante, como observaron Dye (1976: 78) y otros, la incapacidad para probar teoTas causales, ha sido una falla comn del anlisis de polticas como disciplina emergente. Los mayores fondos gubernamentales orientados a la investigacin causal, junto con el trabajo de MacRae y otros, han dado estmulo, si no optimismo, a la opinin de que el anlisis de polticas evolucionar centrado en la teora causal. Dye mismo, sin embargo, no es optimista acerca de que la investigacin de polticas con fondos gubernamentales pudiera generar una teora causal de. ciencia social. En una. resea de "por qu .las dependencias gubernamentales hacen mala investigacin
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de polticas" (Dye, 1976: 97-8) observa muchos problemas, tales como la resistencia a la evaluacin en las dependencias (particularmente aquellas cuya funcin es simblica), la predisposicin a mostrar slo los resultados positivos, los intereses creados en los programas en curso, la presin de tiempo que descarta el estudio y la evaluacin, la falta de consenso valorativo respecto a los criterios de juicio, la falta de voluntad para considerar diseos experimentales y la subordinacin del investigador (en materia de fondos e informacin) respecto de la dependencia oficial responsable. Elkin (1974) tambin observa problemas parecidos al analizar la naturaleza "tericamente frgil" del anlisis de polticas: nfasis excesivo en los datos disponibles, subnfasis en los factores causales no locales que afectan los resultados locales, concepcin trivial de los resultados como gastos. Scott y Shore (1977: 227) citan tambin la dificultad de los profesionistas que necesitan explicaciones causales mucho ms simples (por tanto ms manipulables) que las que comnmente provienen de la investigacin acadmica convencional. Los problemas de polticas pblicas, son problemas 'ariscos'. Esto es, pueden no tener formulacin definida y carecer de una regla de terminacin que diga al que ha de resolverlo cuando tiene una solucin. (Quade 1977: 25) Entre los distintos problemas del anlisis de polticas, particularmente el anlisis de polticas con fondos gubernamentales, ninguno ha causado ms discusin que la relativa al papel de los valores. En particular, la mayora de las crticas a la tradicin sinptica del anlisis de polticas han girado sobre este punto nada nuevo. Lippman (1955), Wengert (1955) y Appleby (1950) estuvieron entre quienes argumentaron hace dos dcadas sobre la importancia de los valores del inters pblico en el estudio de las polticas pblicas y de la administracin. A su vez, Schubert (1957)
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estuvo entre quienes defendieron el conductismo. Herbert Kaufman, que escriba en 1956, vio entonces la administracin pblica escindida entre quienes vean las cuestiones disciplinarias en trminos de ciencia administrativa y quienes las vean en trminos de poder y conflicto de valores. Kaufman, adems, vio a la Sociedad Norteamericana de Administracin Pblica desplazndose hacia el primer campo y a la Asociacin Norteamericana de Ciencia Poltica haca el segundo (Kaufman, 1956: 1073). Posteriormente, las exigencias de "relevancia" en el alboroto social de los aos sesenta, condujeron a lo que Easton (1969: 1052) llam la "nueva revolucin en la ciencia poltica" y, en consecuencia, en el conjunto de las ciencias de poltica. Similarmente, la revisin posterior de la educacin en las escuelas norteamericanas de polticas pblicas, efectuada por Trow (1973: 251), solicitaba un nfasis mucho mayor en el estudio de los contextos polticos y las estructuras organizacionalesjunto con los valores y la cultura poltica que representan. Aaron Wildavsky, decano de la Escuela de Graduados de Polticas Pblicas en Berkeley, ha sido un portavoz de este punto de vista. A partir de sus crticas al Sistema de Presupuestacin por Programa en su primer trabajo sobre Presupuestacin (Wildavsky, 1964: 422) hasta la reciente recopilacin Speaking Truth to Power (1979), Wildavsky ha mantenido consistentemente una visin del anlisis de polticas como "un arte y una artesana", no como una angosta ciencia. Sostiene tercamente en lnea con la tradicin antisinptica que "sobre todo el anlisis de polticas se ocupa del mejoramiento de las preferencias de los ciudadanos respecto de las polticas que ellos -la gente- deben preferir" (Wildavsky, 1979: 19). Podemos recapitular diciendo que una perspectiva de la utilizacin del conocimiento, como es ilustrada por los autores discutidos en la parte inicial de esta seccin, conduce ms bien directamente a la tradicin sinptica. El inters en el anlisis causal y en las cuestiones valorativas, manifiesto en los autores
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discutidos en la parte final, lleva en la direccin antisinptica. ste es el dilema subyacente en la fragmentacin actual del anlisis de polticas.
Conclusin: el mbito del anlisis de polticas

El debate entre las tradiciones sinptica y antisinptica, entre las escuelas emprico-analtica y neopluralista, y entre el anlisis de polticas como una ciencia o como un arte, es un debate que tiende a oscurecer una consideracin razonada del alcance propio de la disciplina. La tendencia natural es comenzar con saber cules son las habilidades profesionales vendibles del anlisis de polticas y, de hecho, para muchos analistas aqu no slo es donde comienza sino tambin dnde termina el anlisis de polticas. Una mirada ms compleja argumenta que para desarrollar las habilidades analticas se debe asumir un marco de referencia de procedimiento --el sinptico- y despus examinar otros procedimientos para tomar decisiones, el incrementalismo por ejemplo. Slo a pocos se les ocurre ir ms all. Por ejemplo, Fry y Tompkins (1978), llegan a proponer un marco de referencia terico que divide a los analistas no slo por el tipo de procedimiento, sino tambin por el nivel de anlisis. Pero, a medida que se agregan nuevas dimensiones, como el nivel de anlisis, a la dimensin original del tipo de procedimientos, la complejidad del anlisis crece geomtricamente. Esto es ilustrado con la conceptualizacin relativamente simple de Fry y Tompkins. Estos autores slo discuten tres procedimientos (optimizacin racional, ajuste mutuo y rutinizacin burocrtica)' y cuatro niveles de anlisis (sistmico, organizacional, grupos pequeos e individuos). Este marco de referencia bidimensional arroja un espacio con once lugares, que los autores discuten uno por> uno con relacin a la literatura existente en ciencias sociales.
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El espacio disponible no permite elaborar este til esquema, aunque vale la pena destacar que este simple mapeo nos llama la atencin sobre la importancia que tienen para el anlisis de polticas toda una serie de contribuciones, desde la teora y conducta de la organizacin hasta la ciencia poltica y las disciplinas tradicionales. "Puede verse, concluyeron Fry y Tompkins, que este mapa identifica muchos ms fenmenos que los mapas parciales que caracterizan el estudio actual de polticas pblicas" (Fry y Tompkins, 1978: 311). Aunque tratar de cubrir toda la extensin de este mapa impone muchos costos al anlisis de polticas, alguien es capaz decir que se le puede ignorar tranquilamente o que los autores han seleccionado demasiados valores para cada dimensin? El presente trabajo sostiene que la complejidad del marco de Fry y Tompkins es inadecuada para mapear el alcance real del anlisis de polticas como disciplina emergente. Se requeriran al menos seis dimensiones para mapear este campo. Estas dimensiones no se ocupan solamente del procedimiento y del nivel, sino tambin de la funcin, la secuencia, el contexto y los criterios normativos.
1. Procedimiento. Esta dimensin puede dividirse en tipos racional, tradicional y carismtico (Weber, en Aron, 1964: 103), racional exhaustivo contra ajuste mutuo (Lindblom, 1965), satisficiencia (Simon, 1948), exploracin mixta (Etzioni, 1968), incrementalismo (Wildavsky, 1964), rutinas organizacionales (Allison, 1971), poliarqua (Dahl, 1956) y muchas otras variantes. 2. Nivel. Esta dimensin puede dividirse, como hicieron Fry y Tompkins, en niveles de anlisis sistmico, organizacional, o de grupo pequeo e individual, a los que se podran agregar distinciones ms finas, tales como Jos miembros del equipo de trabajo y la lnea de mando, funcionarios designados o de carrera, niveles profesionales y.no profesionales. 3. Funcin. Hay una variedad demaneras paraconceptualizar e$ta dimensin Incluyen eltradici()nalesquema' de planeae
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cin, organizacin, personal, direccin, coordinacin, presentacin de informe y presupuestacin (POSDCORB, por sus siglas en ingls) en la administracin pblica; Bell (1973) destaca cuatro situaciones funcionales (cientfica, tecnolgica, administrativa y cultural) y cinco institucionales (gubernamental, econmica, acadmica, social y militar). A su vez, Almond y Powell (1966) utilizan una tipologa funcional ms compleja en tres niveles que cubren las capacidades del sistema (extraccin, regulacin, distribucin, producto simblico, capacidad de respuesta), funciones de conversin (articulacin de intereses, agregacin de intereses en alternativas de poltica, conversin de alternativas de polticas en reglas de autoridad, adjudicacin de reglas, comunicacin poltica) y funciones adaptativas (socializacin poltica, reclutamiento, ajuste de recursos y demandas). 4. Secuencia. Esta cuarta dimensin del anlisis de polticas divide el anlisis de acuerdo con una secuencia todava burda de etapas. Lasswell (1971) propuso un esquema de siete pasos (inteligencia, promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin, terminacin y valoracin) donde el enfoque racional-exhaustivo nicamente era un subconjunto (clarificacin de metas, descripcin de tendencias, anlisis de factores causales condicionantes, proyeccin de desarrollos, invencin, evaluacin, seleccin de alternativas y seleccin de estrategias ptimas). En esta dimensin quiz prevalece ms el trabajo de Jones que utiliza once etapas secuenciales (percepcin, definicin, agregacin, organizacin, representacin, formulacin, legitimacin, apropiacin, implementacin, evaluacin y resolucin/terminacin) (Jones, 1977: 10). 5. Contexto. En esta dimensin, la divisin amplia ocurre entre el anlisis histrico y el anlisis comparativo, entre el anlisis de los contextos econmico y cultural. Lasswel1,
DE LA CIENCIA DE pOLTICAS AL ANLISIS DE pOLTICAS
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su visin de las ciencias de poltica enfatiz mucho ms esta dimensin. 6. Criterios normativos. El anlisis de polticas, en esta dimensin ha tomado como premisa principal los criterios de eficiencia/efectividad; otros criterios esenciales incluyen cuestiones de poder/control y de distribucin/equidad. Si estos criterios ltimos se volvieran dominantes en el anlisis de polticas, ste adquirira una complexin poltica enteramente distinta. Estas seis dimensiones requeriran un espacio apropiado de ms de cuatro mil divisiones. Obviamente, los marcos de referencia ms simples, como los de Jones, de Fry y Tompkins, pueden ser ms tiles debido a su simplicidad. Una revisin de conjunto de las seis dimensiones, sin embargo, sirve para recordarnos que los debates tericos tales como el que se da entre la tradicin emprico-analtica y la neopluralista representan una parte pequea, muy pequea, del alcance terico potencial que tiene el anlisis de polticas como disciplina. Con independencia de la presin del mercado profesional que tiende a favorecer las capacidades emprico-analticas y los enfoques sinpticos, la historia acadmica sugiere que a largo plazo la Jinmica del anlisis de polticas como campo se orientar hacia una investigacin y debate ms y ms balanceados en todas las dimensiones que componen el mbito de lo que puede abarcar el anlisis de polticas. Lasswell observ hace mucho tiempo esta misma tendencia en otro campo con bases tericamente frgiles, las escuelas de administracin de negocios. Las escuelas de administracin de empresas no pudieron mantener mucho tiempo un estatuto 'universitario sin llegar gradualmente a interesarse en las consecuencias sociales del sistema empresarial. Brevemente, los profesores de administracin se convirtieron en profesionales y no en empleados de tiendas. Ellos mismos se interesaron por el efec-
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to agregado de las instituciones econmicas y ampliaron los contextos del currculo para incluir el conocimiento consciente de la interaccin total entre los negocios y la comunidad (Lasswell, 1963: 39). Lasswell crey que las mismas tendencias se presentaran tambin en la administracin pblica. Quizs en el futuro el anlisis de polticas nunca logre la sntesis idealista representada por las ciencias de poltica a la Lasswell, pero su futuro tampoco se encuentra en el "enfoque ancilar". El movimiento de esta disciplina nueva se encaminar hacia una cobertura ms balanceada de su dominio. A medida que este desarrollo ocurra, los debates contemporneos -como el que Nelson caricaturiz para las escuelas de Harvard y Berkeley entre los enfoques neopluralista y emprico-analtico-llegaran a verse como partes ms y ms pequeas del campo del anlisis de polticas. "Por todas partes, escribi Lasswell, ms pronto o ms tarde, la unidad busca tomar su papel al descubrir un mapa del todo" (Lasswell, 1963: 41). Si hay deficiencias en el pensamiento de Lasswell, al menos puede decirse que en su visin de las ciencias de poltica tena un mapa del todo. No slo incluy las preocupaciones racional-empricas de procedimiento, sino que se interes profundamente en todos los niveles del anlisis, desde el sistema hasta el individuo, en la comparacin por funcin, en el anlisis secuencial por etapas y, sobre todo, en las preocupaciones relativas al contexto y a las normas. Lasswell luch durante aos por conformar una nueva ciencia poltica que incluira todo y se aplicara al anlisis de las polticas pblicas. La aproximacin multidimensional al anlisis de polticas es un objetivo relevante todava hoy. Irnicamente el progreso del anlisis de polticas depende de un examen cuidadoso de su pasado, representado por tericos de la talla de Lasswell y Merriam, y, aun antes, de Weber y Marx.
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WILLIAM ASCHER
5. La evolucin de las ciencias de polticas:

Comprender el surgimiento y evitar la calda *
actual de los programas de polticas pblicas parece demostrar que la ciencia de las polticas pblicas ha encontrado un lugar firme en la academia como una profesin de importancia prctica y solidez intelectual. Deberamos sin embargo moderar nuestro optimismo. La historia muestra que existen fuertes presiones' para que muchos profesionales se alejen de los estudios rigurosos de las polticas y retrocedan hacia la especializacin disciplinaria y la irrelevancia. . Deberamos luchar por conservar las estimulantes caractersticas distintivas de la mejor investigacin en polticas pblicas: su orientacin hacia los problemas y la solucin, su referencia al mundo real y su reserva ante los estriles juegos de saln acadmicos. Al ocuparse tanto de la prescripcin como de la descripcin, deja claro su compromiso con valores particulares y evita as la postura de "neutralidad valorativa", que consiste en afirmar que la ciencia social debera ser totalmente "objetiva". Postura muy problemtica puesto que la verdadera decisin, en cuanto se concentra en asuntos particulares, requiere un juicio de valor sobre Su importancia.
L DESARROLLO
Publicado originalmente con el ttulO "The Evoluti<>n of the Policy Sciences: Understanding the Risc andAvoiding theFall",en JC>urtIttI Q! Policy and Manage. ment, voL 5, nuQ'l. 2, 1986, pp. 365.389. TraducciAQ alespaftol de Jonathan Molinet.
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El enfoque multidisciplinario de las ciencias de polticas es sensible a la amplia matriz social donde se formulan y aplican las polticas. Enfatiza el contexto (muchos aspectos resultan significativos) y la manera en que estos aspectos se articulan entre s (los factores importantes se conectan en formas complejas que no pueden agregarse directamente mediante adicin estadstica). Este enfoque es sensible a los procesos dinmicos como la elaboracin misma de las polticas, no adopta un punto de vista esttico ni considera la decisin como acontecimiento de un solo momento. Adems, presta atencin a la conducta humana y, en vez de considerarla mecanicistamente determinada, hace suyo el principio "intencionalista" de que los esfuerzos individuales por maximizar resultados considerados valiosos suministran la base fundamental para comprender la conducta individual. El enfoque es cientfico, pero en el sentido general de buscar conocimientos verificables ms que en el sentido especfico -y terriblemente limitante- de buscar leyes generales.' El ejemplo de estas caractersticas se encuentra en el movimiento de las ciencias de poltica, fundado y todava simbolizado por Harold Lasswell, sus numerosos colaboradores y estudiantes.' Sin embargo, no nos distanciemos, por razn de etiquetas, de otros que estn de acuerdo con nosotros respecto a los fundamentos. Necesitamos contar con todos los aliados posibles, y son muchos los que participan de estos criterios, aun si no hablan de "ciencias de poltica". Me concentrar aqu en la evolucin de las ciencias de poltica porque es un importante movimiento intelectual claramente definible, no porque sea el nico relato ni la mejor aproximacin a las polticas pblicas.
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LA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS
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Comienzos del conductismo. Los buenos muchachos

En este siglo, el precursor del movimiento de las ciencias de poltica fue una forma de conductismo multidisciplinario, inicial pero fuerte, que surgi como reaccin a los estudios sociales y jurdicos de los aos veinte y treinta. Tiempo atrs, a fines del siglo XIX, los poderosos departamentos de filosofa social haban dado lugar a los dispersos departamentos o escuelas "modernas" de ciencia poltica, sociologa, derecho, sicologa, economa, etctera; cada una celosa de sus propias fronteras y desdeosa frente a los intrusos. Conjuntar relevancia y empirismo ms all de la variedad de gabinete resultaba raro. El tpico "caballero" acadmico era tan reacio a ensuciar sus manos con detalles prcticos o con la recopilacin de datos, como era reacio el caballero rural a ir tras el arado. Esta resistencia hizo al anlisis formalista, legalista y frecuentemente inspido. Los estudios pusieron ms nfasis en el diagrama organizativo que en la manera como efectivamente operan los individuos y las instituciones. Un anlisis sin informacin dura o carente de significacin en trminos del mundo real estaba destinado a la vacuidad. Para hacer las cosas todava ms pueblerinas, muchos de los estudios de la poca contenan fuertes prejuicios contra las instituciones y prcticas no estadounidenses. La respuesta fue un movimiento hacia el conductismo multidisciplinario. Fue "conductual" en el sentido ms bsico, su punto de partida era la conducta humana, la accin individual. Este foco de atencin le condujo a cruzar las fronteras entre las disciplinas porque, precisamente, la conducta humana tiene muchos determinantes interconectados: polticos, legales, sociales, econmicos y sicolgicos. Al reconocer que ninguna disciplina con sus mtodos especializados tiene la clave, estos conductistas se convirtieron en aplicados eclcticos cuando elegan sus mtodos.
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A partir de un comienzo inicial en Columbia, el conductismo floreci en la Universidad de Chicago y fue impulsado por intelectuales heterodoxos de las universidades ms avanzadas. No eran personas incapaces, sin xitos en la corriente principal de sus disciplinas. Muchos fueron o llegaron a ser pioneros o dirigentes respetados en sus propios campos. Charles E. Merriam y Lasswell en ciencia poltica; Edward Sapir en lingstica; Robert Park en sociologa; George Herbert Mead, Clyde Kluckhon y Margaret Mead en antropologa; Myres McDougall en derecho; Harry Stack Sullivan en siquiatra; y Gilbert White en geografa. Sin caer en la hagiografa intelectual, se puede demostrar que la actitud reformista del primer conductismo no fue para nada un movimiento marginal, lo cual hace ms sorprendente y problemtico que, ms tarde, despus de la Segunda Guerra Mundial, el movimiento casi se eclipsara. El compromiso que estos conductistas sentan con los asuntos pblicos fue otra razn para la integracin de las ciencias sociales. Este movimiento no se arm con un explcito y deliberado inters en las polticas (per se). Bajo la inspiracin del pragmatismo de John Dewey, que buscaba integrar la filosofa y los asuntos pblicos, se interes en la reforma poltica, la democracia, la educacin y el bienestar econmico y social. Les pareca obvio que la intervencin pragmtica sobre estos y semejantes asuntos mundanos requera un anlisis bien afinado. Charles E. Merriam, jefe del Departamento de Ciencia Poltica en la Universidad de Chicago, que estimul y coordin la colaboracin interdisciplinaria en su universidad y fund el Consejo de Investigacin en Ciencia Social, se vincul estrechamente tambin a los esfuerzos que entonces se hacan para reformar la poltica en la ciudad de Chicago. Prototipo de "hombre de conocimiento y hombre de accin", Merriam fue el smbolo principal de los intereses pragmticos que eran caractersticos del conductismo de esos primeros das.' Fue, sin emJVase Karl, Barry D., Charles E. Merriam and 1M Study 01Poliries, .University of Cbicago Press, Cbicago, 1974.
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bargo, Lasswell quien lleg a ser el dirigente intelectual de la empresa sistemtica al integrar el conocimiento y la accin. De qu manera esos acadmicos fueron simultneamente activistas y cientficos? Su respuesta fue comenzar, en primer lugar, con asuntos normativamente importantes que eran seleccionados con el fin de clarificar sus metas y las metas de la comunidad, sin ocultar que estaban comprometidos con un resultado particular. Despus analizaban objetivamente las tendencias preexistentes, las condiciones ("cmo funcionan las cosas") y los probables desarrollos futuros, buscando explorar cules eran las posibles acciones alternativas para alcanzar las metas. Lasswell enumer explcitamente las cinco "tareas intelectuales" clave: clarificacin de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. El mensaje implcito consista en que el anlisis objetivo poda ayudar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin perder por ello su carcter cientfico, pues su tarea de "clarificacin de las metas" era un ejercicio intelectual. De qu manera el analista o acadmico puede ser a la vez experto y militante? Lasswell, al menos, reconcili estos papeles de dos maneras. Argument en favor de una toma de partido ampliamente definida que cualquiera deba compartir, el compromiso con la dignidad humana. El analista debera facilitar la realizacin de la dignidad humana a partir de las definiciones que de ella se dan en un contexto dado. Sin embargo, esto no quera decir que el analista de una especfica cultura o comunidad deba permanecer cerca de casa o considerar que cualquier tanto de consejo slo era limitadamente aplicable. Todas las sociedades tienen virtualmente nociones generales comunes acerca de la dignidad humana y de los derechos humanos, aun si en la prctica estas normas son frecuentemente violadas. Lasswell sostuvo tambin que la objetividad del analista acaayudar a clarificar culesco.nf1ictos polticos entre partidos sonlegtimos porque reflejan diferencias significativasde
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intereses y cules son destructivos para la dignidad humana porque distorsionan los objetivos de la gente respecto de lo que verdaderamente aumentara su satisfaccin. Distinguir entre los asuntos reales de polticas y las cuestiones que no son tales no debera ser una tarea estrechamente tecnocrtica, ni debera poner al analista en posicin de dictador. Ms bien el analista debera ayudar a la sociedad a alcanzar la comprensin de s misma, en mucho como los sicoanalistas guan a sus clientes hacia el autoenrendimiento.' El marxismo y otras teoras que explicaban el cambio mediante factores de nivel macrosocial (tales como el modo de produccin, las divisiones sociales, el nivel de desarrollo econmico, etctera), cuestionaron los objetivos de los intelectuales pragmticos, porque sus teoras implicaban que los resultados verdaderamente significativos podran surgir de las reformas y del pragmatismo. Los primeros conductistas respondieron a semejante determinismo sociolgico o econmico. Enfatizaron los procesos de competencia poltica y seleccin de polticas mostrando que la poltica (policy) y la eleccin de polticas (policy choice) eran realmente decisivas para el cambio. As, su compromiso con el activismo result reforzado por un marco de referencia que indicaba dnde se poda intervenir y reformar. Estos desarrollos anteriores a la Segunda Guerra Mundial levantaron la infraestructura filosfica y prctica del actual campo de las polticas pblicas. Cuando este pensamiento se puso en prctica en los programas del New Deal, aument la confianza en que la ciencia social poda tener significado prctico. Posteriormente los desarrollos metodolgicos de la investigacin de operaciones y de otros dominios, durante la Segunda Guerra Mundial, mostraron que eran tcnicamente factibles enfoques que, al mismo tiempo, fueran sistemticos y de gran aliento.
4 Lasswell, Harold D., Psychopathology and Politics, University of Chicago Press, Chicago, 1930. .
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El "neoconductismo" de la posguerra
El conductismo motiv a muchos cientficos sociales procedentes de muchas disciplinas. Aunque despus de la Segunda Guerra Mundial algunos profesionales distorsionaron el primer conductismo y traicionaron muchos de sus principios, el desplazamiento comenz con una nocin aparentemente inocua. Si el centro de atencin era la conducta, entonces el acercamiento ms cientfico consista en describir y "probar" leyes de conducta. Las implicaciones para el estudio de las polticas fueron tremendamente nocivas. Primero, la "prueba" requera examinar leyes generales explcitamente formuladas. Slo las relaciones simples, aplicables a todos los contextos, eran dignas de estudio. Mientras que el primer conductismo haba tratado de elaborar procedimientos para explorar el contexto de una conducta especfica, el nuevo conductismo buscaba un nmero limitado de variables con una relacin coherente entre s. Segundo, la bsqueda de leyes generales trat de establecer -generalmente de manera cuantitativa-la importancia relativa de las variables. Incluso muchos que abandonaron la bsqueda de leyes generales, concentraron su atencin en la pregunta "qu factor es el ms importante?" En contraste, los primeros conductistas tenan una visin compleja de la vida real. "Cmo hacer para que todos los factores' importantes se integren?" era considerada una mejor pregunta. Sin embargo, los coeficientes de las ecuaciones de regresin se convirtieron en el punto focal de la "investigacin conductista" posterior. Los numerosos estudios acerca de si el estatus socioeconmico tena ms importancia que la raza para explicar las preferencias poltico-partidarias, o si la integracin racial era ms importante que el gasto escolar para el xito educativo, fueron bastante malos porque no les import trabajar sin una visin integrada.delos varios factores. Ms an, sus esfuer-
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zos fueron fragmentados, pues buscaban correlaciones en forma de pares entre las variables, suponiendo incorrectamente que las correlaciones mismas eran independientes del contexto y por tanto generalizables. El descubrimiento de correlaciones no nos dice cmo funcionan las cosas y tampoco dice cmo operan los instrumentos. Se puede, quiz, intentar una dbil argumentacin: describir qu variables se relacionan entre s (por ejemplo, niveles educativos y activismo poltico) es un til paso inicial para orientar la investigacin ulterior. Y, como producto final de la investigacin de polticas, el enfoque es deficiente porque no ofrece polticas que puedan ponerse en prctica para lograr metas explcitamente definidas. Tercero, el neoconductismo reintrodujo tambin las fronteras disciplinarias que los predecesores buscaban trascender. A fin de ser ms cientficos, muchos neoconductistas adoptaron una idea de procedimiento que provena de la teora de sistemas, a saber: el anlisis puede explorar con provecho cada subsistema por separado. Pero raramente conseguan el punto principal, volver a poner junto todo el sistema. De esta manera, los neoconductistas alababan de dientes para fuera a la teora de sistemas, pues violaban su espritu bsico al prestar atencin exclusivamente a la economa, la poltica, la demografa o cualquier otro fragmento de un asunto que denominaban "subsistema". Cuarto, la bsqueda neoconductista para establecer y probar leyes generales, vlidas en todos los casos, solicitaba a los profesionales buscar una medida del "mnimo comn denominador" para todos los casos bajo consideracin. En contraste, los prime- . ros conductistas, que haban medido cuanto podan tener en sus manos, reconocieron que la cuantificacin era una ayuda y no pusieron lmites a las fuentes y grado de elaboracin de la medida.' Quincy Wright, de la ms vieja generacin, ha llenado volmenes
sVase Merriam, Charles E., New Aspects 01Politics, University of cbicagoPtcss., Chicago, 1925, Cap. 5. Vase tambin el prlogo de Barry Karl a la edicin de 1970.
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con una sorprendente variedad de penetrantes estadsticas sobre la guerra;' en cambio, los neoconductistas buscaron acreditarse con unas pocas medidas de "violencia" que valdran por igual en Francia, Nepal o Toga. Inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial, algunos esperaron que la investigacin de opinin pblica cumplira rpidamente su promesa de dar cuenta de los resultados especficamente polticos y de los resultados en materia de polticas al medir objetivamente las actitudes y construir una teora general capaz de vincular esos resultados con las actitudes pblicas de masa. Cuando esta expectativa fall,' la bsqueda neoconductsta de variables medidas en trminos de un comn denominador propici una gran confianza en las variables sociolgicas y econmicas gruesas (clase, regin, nivel educativo, ingreso). Estos factores amplios ciertamente influyen en las conductas, pero para muchos neoconductistas la facilidad de recoger datos socioeconmicos "duros", en oposicin a datos de actitud y otros datos "blandos", ocasion que se pasaran enteramente por alto los aspectos subjetivos. Este descuido condujo a anlisis mecanicistas que ignoraban la importancia de los motivos; los acontecimientos parecan "ocurrirle" a varias clases de personas. Predecir y explicar el cambio y, an ms importante, la conduccin exitosa del cambio eran actividades que simplemente estaban ms all de la capacidad de semejante trabajo. Finalmente, los neoconductistas sacralizaron la "ciencia valorativamente libre". Dado que el objetivo primario era la construccin y prueba de una teora, inmunizarse contra los prejuicios valorativos pareca ms importante que la importancia de las polticas. Como "cientficos" no tenan la motivacin ni los medios para determinar las metas o para reconciliar la definicin de los objetivos' con el anlisis de,la dinmica. Los neoconductstas trataron entonces de abandonar todo esfuerzo de esclarecimiento de
6 Wrigbt .Quincy The Study of WtlI; Univel'$ity of Chicago Presa, Cbicago, 1942'V6ase 3runner: RonaldD; "Aa Re searcb", American }tJutnal o!PoliticalScitnce, Z1(3)"apto de t977,pp. 435-464.
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metas, propsito imposible. puesto que la verdadera seleccin de "variables dependientes" refleja al menos un compromiso valorativo con la importancia de los resultados representados por esas variables.
La respuesta de las ciencias de poltica

A principios de los aos cincuenta, Lasswell y sus colegas de posguerra (Daniel Lerner, Yehezkel Dror, Abraham Kaplan, Myres McDougall, para nombrar slo unos pocos ) respondieron con un conductismo de segunda generacin que denominaron "ciencias de poltica". Agregaron a los fundamentos tericos del primer conductismo un nfasis mayor sobre las cuestiones de poltica y sobre el papel del cientfico de las polticas. El nfasis en las polticas significaba garantizar que la atencin de los problemas y la bsqueda de soluciones no se perdiera en el anlisis "cientfico", En polmica con la concepcin de que los factores econmicos predeterminan el comportamiento de la gente, las ciencias de poltica resaltaron el papel de las intenciones y elecciones individuales, considerando que los resultados de las polticas provenan de los esfuerzos individuales por maximizar algo que se juzgaba valioso. La concepcin terica se asemejaba al supuesto microeconmico de racionalidad de las empresas individuales y de los consumidores, pero el' "postulado de maximizacin" lasswelliano iba ms all de los costos y beneficios materiales para incluir todas las recompensas y castigos individualmente significativos. La importancia de considerar el proceso y la manera en que todos los factores se integran fue enfatizada a travs de una elaboracin del proceso de toma de decisiones o de hechura de polticas. As, en el nueyo ideal, un cientfico de polticas debe examinar qu tan bien o qu tan mal est operando el proceso de las polticas y debe estar atento a "los factores formales y efectivos que son responsaI
LA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE pOLTICAS
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bles de los resultados".' Para hacer que los cientficos sociales abandonaran el papel estril del modelo del observador distanciado, se exhort a los cientficos de poltica a que trataran de entender las cuestiones y facilitaran soluciones constructivas que conciliaran las diferencias legtimas entre intereses. y objetivos, a la manera de la concepcin original de Lasswell en los aos treinta." Mas, en general, el movimiento de las ciencias de poltica puso explcitamente mayor nfasis en la importancia de comenzar el trabajo fijando el amplio abanico de los factores potencialmente significativos, y sus tericos dedicaron muchos esfuerzos a elaborar lineamientos que permitieran realizar el mapeo inicial. El objetivo cientfico del anlisis era crear un catlogo de la dinmica conductual que, sin pretender universalidad, enseara, tanto como fuera posible, no slo sobre los factores que predisponen, sino su monitoreo cuidadoso. La posibilidad de describir leyes generales fue desechada por varias razones. Las correlaciones socioeconmicas son inestables porque as son las medidas. Condiciones objetivas aparentemente similares se vuelven diferentes porque son subjetivamente distintas de un contexto a otro. Asimismo, diferencias pequeas en la manera como se vinculan los factores importantes conducen con frecuencia a resultados muy distintos. Los esfuerzos encaminados a obtener medidas significativas de la subjetividad abandonaron las proposiciones simples y buscaron proposiciones ms complejas y por ende ms ricas acerca de las actitudes y la conducta. 10 La filosofa de las ciencias de poltica rechaz tambin las pretensiones neoconductistas de una condicin "cientfica" de base superior. Sostuvo que analizar y prescribir polticas es ms exigente que slo plantear las "grandes cuestiones tericas". La ejecucin adecuada de las "cinco tareas intelectuales" -clarificar metas,
8Lasswell, Harold D., A Pre.View o/ Policy Sciences,op. cit., p.76. 9 Lasswell, Harold D., Psychopathology Po0litics, op. <:;ap. 10 Brown, Steven R., VDlversnyPress, New }laven,
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tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas- en relacin con un problema particular de polticas no es algo trivial. Dado que estn interrelacionados todos los aspectos de la conducta social, no se puede hacer un trabajo adecuado de prescripcin, aun para un asunto relativamente limitado, sin comprender cmo opera todo el sistema integrado. De hecho el inters por las polticas propicia que se aborden asuntos intelectuales importantes, eliminando cuestiones estriles o espurias, desconectadas de la vida real.
Dnde estamos ahora?

Muchos considerar-an ahora que las polticas pblicas y las ciencias de poltica estn en ascenso. Ha aumentado el nmero y la visibilidad de los programas de formacin, las publicaciones y las organizaciones de investigacin, mientras han declinado muchas disciplinas tradicionales. A primera vista, la concepcin multidisciplinaria de las polticas pblicas parece estar en continuo crecimiento y aceptacin en la academia, el gobierno y las empresas. No obstante, en perspectiva histrica, la situacin parece menos brillante. Son crnicos los viejos conflictos con los enfoques unidisciplinarios estrechos y algunas victorias o derrotas nicamente pueden probar cambios de direccin en un ciclo de ms largo plazo. La lucha es crnica porque las tentaciones personales y las tensiones institucionales seguirn presentes. Por una razn, porque la superespecializacin siempre ofrece el atractivo de que es ms fcil para los investigadores reducir que ampliar, buscar la clausura que ampliar el dominio de estudio, usar un amplio sistema de variables ms que integrar los anlisis micro y macro, concebir medidas "cientficas" pero elementales en vez de medidas especficas de contexto. Para quienes disfrutan con el trabajo terico, sigue siendo ms atractivo y provechoso abordar acertijos intelectuales con una sola
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faceta que los complejos problemas del mundo real. Las ciencias de poltica han sostenido que cualquier anlisis decente de problemas reales debe plantearse todos los retos intelectuales necesarios, y que una competencia cientfica estrecha no es ninguna competencia. Pero a ellos no les ha llegado el da. En general, los especialistas pueden sentirse menos dbiles intelectualmente que los cientficos de polticas que tratan de dominar el mundo multidisciplinario de la teora y de la accin. Para los que disfrutan el trabajo emprico, la comprobacin de las teoras parece ser una tarea slida, cientfica, aun si las teoras no logran pasar la prueba. Pero, los especialistas suelen tener una mayor seguridad en el empleo. En virtud de estos atractivos, no es razonable esperar que los cientficos sociales abandonen el intento de remedar a las ciencias naturales. En .el interior mismo del anlisis de polticas existen peligros similares. La insidiosa especializacin tcnica erosiona el marco de referencia multidisciplinaria original. Algunos profesionales toman la tarea del 'anlisis de polticas como estrictamente tcnica, aislada de los procesos sociales y polticos. La confianza excesiva en tcnicas analticas por dems tiles, como los modelos de simulacin, la investigacin de operaciones o el anlisis costo-beneficio, pueden abstraer de sus contextos los problemas de las polticas. Algunos estudios de polticas descuidan la importancia del proceso porque consideran que slo el problema y la decisin son exclusivos del analista. Asimismo, se abusa de la modelacin compleja de gran escala. Aunque fue concebida para que el analista pudiera plasmar las conexiones entre muchos factores, su arcana complejidad puede servir para ocultar al cliente la fragmentacin y estrechez analticas del analista. Simplemente es ms fcil restringir el contexto en cualquier anlisis particular si parece ser ms slido y tcnicamente elegante. Es particularmente difcil
Basc BOOks, 1973. p. 218.
11 Vase
Brewer, Garry, Potuicians, Bureaucrats and the Consultant; Nueva York, '
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mantener nuestra vigilancia en estas cuestiones cuando las disciplinas principales parecen aceptar los principios de las ciencias de poltica, introduciendo reformas que pegan las etiquetas clave, pero que se quedan en la superficie. Finalmente, tambin es problemtico que las ltimas victorias de las ciencias de poltica no haya estado acompaada por un mayor entusiasmo acadmico general. Aunque los factores subjetivos no puedan medirse sistemticamente con facilidad, tengo la clara impresin de que, a pesar de la existencia de algunos entusiastas acadmicos, la expansin de los programas de polticas pblicas ha sido conducida por la demanda (agencias que claman por reclutas ms ampliamente entrenados y por estudiantes ansiosos de hacer carrera) ms que por el entusiasmo del campus universitario. Hay ciertamente algunos entusiastas, pero no es comparable con la ola de entusiasmo intelectual que despert el primer conductismo. En parte, esta falta de respuesta se debe al control que las disciplinas tradicionales todava ejercen en el doctorado y en la certificacin del nivel profesional. Pero resulta tambin del xito conductista. La competencia de corte unidisciplinario ha adoptado la misma "alharaca" tal como los grandes modelos que usa el anlisis slido de polticas y se ha apropiado tambin de muchos de los smbolos. La cantidad de sociedades profesionales menores que acaparan los premios Harold D. Lasswell para acadmicos con trabajos de visin estrecha ha propiciado el cinismo en algunos de mis colegas de las ciencias de poltica. Hoy, simplemente es mucho ms difcil identificar mediante seas metodolgicas y simblicas claras si el trabajo se ha o no realizado dentro del espritu multidisciplinario, contextual, eclctico, propositivo y sensible al proceso, caracterstico de la propuesta originaria de las ciencias de polticas. Los cientficos de polticas y otros profesionales con similar mentalidad deberan deslindarse a s mismos frente a otras disciplinas y sentirse pesimistas u optimistas? Ni una ni otra cosa.
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Debemos permanecer vigilantes en defensa de las victorias duramente conquistadas. Debemos seguir manos a la obra para crear una nueva identidad intelectual y prctica. Debemos seguir combinando vida acadmica y participacin en el mundo real sin ver sospechosamente de reojo esta participacin como una actividad intelectual menor y sin abandonar tampoco la investigacin acadmica porque es menos rentable. Debemos apoyar nuestra red de publicaciones para fortalecer esta nueva identidad, aun cuando publicar en las revistas disciplinarias de primera lnea todava nos d un poco ms de prestigio. Debemos proteger a nuestros estudiantes y colegas jvenes frente a los ataques de la competencia proveniente del enfoque unidisciplinario y vacunarlos (vacunarnos) contra la reincidencia.
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6. Entre el conocimiento y la poltica: tres caras del anlisis de polticas*

anlisis de poltcas pblicas aparece como una selva de diversas y conflictivas formas de investigacin, con terminologa inconsistente y estilos intelectuales divergentes e, incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar. En diversas ocasiones se ha intentado revisar el campo y determinar qu cosa podra darle alguna coherencia a este aparente caos. Sin embargo, estos intentos se vuelven tan detallados y absurdos que terminan por entregarnos un mapa igual de enredado y confuso que la selva misma.' Este ensayo corre el riesgo de desviarse por la direccin contraria, esto es, simplificar de tal forma el mapa que acabe por guardar escasa relacin con la realidad actual. Sin embargo diverSos mapas tienen diferentes propsitos y permiten simplificar o exagerar, segn sea el caso. El propsito inicial del presente ensayo es entender el anlisis de polticas en trminos de su significado poltico e histrico.' Con este fin, se excluirn las innegables
Publicado originalmente con el ttulo "Between Knowledge and Politics: Three Faces of Policy Anatysis", en Policy Sciences, numo 19, 1986, pp. 33-59. Traduccin al espa1'\01 de Mara del Carmen Roque, 1 El problema ha sido seatado por losdiferentes esquemasanalticos utilizados para clasificar el tema. Vase, por ejemplo, Schoettle (1968), Heclo (1972), Dye (1975), Aucoin (1979), Bardes y Dubnick(1980), Nagel (1980). Sera posible trazar un paralelismo entre la literatura de polticas y la relativa al rea administrativa (cfr. Koontz, 1961). 2 Este artculo pretende retormalar, de manera breve y accesible, un punto de vista del anlisis de polticas desarrollado hasta cierto punto en dos estudios anteriores (Tor( 197)
ON FRECUENCIA el
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diferencias, presentes en el anlisis de polticas, para tratar de identificar un fenmeno simple. En una concepcin amplia del trmino, el anlisis de poltica incluye todas aquellas actividades dirigidas a desarrollar conocimiento que sea relevante para la formulacin e implementacin de las polticas pblicas.' Al intentar entender el significado poltico e histrico de este hecho, comprendimos que no es uniforme, sino que tiene diversos aspectos o "caras". En este sentido, es posible identificar tres caras del anlisis de polticas. A medida que vayamos considerando estas tres caras se observar que cada una de ellas incorpora una relacin diferente entre el conocimiento y la poltica e, incluso, una distinta apreciacin del lugar de la razn en los asuntos pblicos.' Este ensayo puede considerarse como una contribucin al enfoque contextual del anlisis de polticas (cfr. Torgerson, 1985). Este enfoque es bsico en el trabajo de Harold D. Lasswell (1971: cap. 2), quien lo consider de particular importancia para la elaboracin de los "modelos de desarrollo": modelos tentativos -de hecho francamente especulativos- que pueden servir de marco
gerson, 1980, 1984). En consecuencia, aqu se tratan de manera esquemtica asuntos considerados ms extensamente en aquellos trabajos previos. 3 Este planteamiento es tentativo. La naturaleza de su relevancia qued indefinida deliberadamente y el enfoque de planteamiento y funcionamiento no pretende excluir otros aspectos del proceso poltico-administrativo. Adems, la naturaleza del conocimiento es una preocupacin constante en este artculo. La concepcin es amplia puesto que incorpora simultneamente estudios sobre polticas que pueden o no tener aplicacin directa y otros que no la tienen. Asimismo no presupone ninguna orientacin metodolgica particular. 4 Sin duda, muchos se percatarn del carcter dialctico del argumento. Por tanto es necesario advertir que el conocido esquema, bastante mecanicista por cierto, de tesis, anttesis y sntesis (derivado de Fichte, no de Hegel o Marx) resulta equivocado. Por ello, no tenemos una forma de anlisis de polticas distintiva y opuesta a otra cuya contradiccin sea resuelta por una suerte de sntesis entre ambas. En su lugar, el anlisis de poIfticas est concebido como fenmeno nico, multifactico y dinmico. La naturaleza dinmica del fenmeno se fundamenta en una tensin interna, una oposicin dialctica entre conocimiento y polftica. A travs de la interaccin de conocimiento y polftica, los diferentes aspectos del fenmeno sobresalen en distintos momentos, adquieren formas diferentes, proyectan distintas "caras". La presencia de una tensin dialctica significa que el fenmeno tiene un potencial a desarrollar y transformar. Sin embargo, ningn patrn de desarrollo particular resulta tnevtable. Cfr. Kaufmann (1966: 153-162), Avineri (1968: cap. 6).
ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA pOLTICA
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histrico al trabajo del analista. Y, en efecto, la aparicin de las tres "caras" del anlisis de polticas tiene una dimensin histrica: desde el apogeo del positivismo cientfico, a travs de la crtica y desilusin postenor, hasta los esfuerzos actuales por desarrollar una orientacin "pos-positivista". En el presen.e artculo, las tres caras se presentan artificialmente en una secuencia histrica en la que cada una emerge de la fase anterior. En el anlisis de poltica resulta tentador hablar de etapas distintas y progresivas. Sin embargo, la historia no es tan ntida y lineal. En la tercera cara vislumbramos una relacin ms adecuada entre el conocimiento y la poltica, pero de ella haban ya precedentes en la teora y en la prctica. La primera cara an sigue estando presente y con ella la razn comenz a traicionarse a s misma.
La primera cara
Las imgenes de un viejo sueo tienden a dominar el pensamiento profesional de las 'polticas pblicas. Tal sueo pretende abolir la poltica, poner fin a la lucha y a la confusin de la sociedad humana con una administracin ordenada de las cosas, basada en el conocimiento objetivo. El sueo de fundamentar los asuntos pblicos en bases racionales apareci en el siglo XVIII durante la Ilustracin y se fortaleci en el siglo XIX, con el advenimiento del positivismo. Los primeros positivistas anunciaron el surgimiento de una nueva era de la humanidad: una civilizacin industrial armnica y eficiente, basada no en el inters poltico, sino dictada por el conocimiento genuino, por los hallazgos de las nuevas ciencias naturales y sociales.' El espritu positivista aspiraba a mante5 Para una discusin relevante sobre la Ilustracin y los inicios del positivismo ver Torgerson (1980, 62-70). Para una visin general de la Ilustracin, vase Gay (1966, 1969), Cassirer (1951). Quiz el planteamiento ms representativo de los inicios del positivismo sea el de Comte (1974). Cfr. Aron (1968). La famosa frase "la administracin de las cosas" es, por supuesto, de Federico Engels pero tuvo su inspiracin en el positivista SaintSimon (Enges, 1978: 42) Cfr.iSamt-Simon (1952 )"
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nerse rigurosamente distanciado de las especulaciones de la teologa y la metafsica, encarando el mundo de manera objetiva, a fin de observar los hechos y determinar las leyes que ordenaban la naturaleza y la sociedad. El dominio del misterio y la ambigedad seran abandonados en aras de lo que podra ser conocido con claridad y con certeza. Mediante el conocimiento preciso y confiable de las leyes constantes, la ciencia podra promover la civilizacin humana, sacudida por el torbellino de la primera industrializacin, hacia el ideal de un orden industrial maduro y armnico. El conocimiento reemplazara a la poltica. De forma implcita o explcita, el ideal de reemplazar la poltica por el conocimiento permanece como un tema predominante del anlisis contemporneo de polticas (cfr. Schick, 1969, 1971). Ciertamente uno puede llegar a tener la sensacin de que el anlisis profesional de polticas no es de este mundo -demasiado humano, pleno de conflictos, confusin e incertidumbre-o Si se examina la postura convencional del analista de polticas, la perspectiva dominante es la tecnocrtica, y pretende separar el conocimiento de la sociedad para despus aplicarlo a la sociedad. Es significativo que el lugar del analista, como un ser en interaccin social con otro, no se incluya en la discusin. Apartada de la sociedad, la ciencia social produce el conocimiento que est a la raz de una tecnologa social eficaz y el analista -como cientfico y tcnico a vez- ejecuta operaciones remotas en forma de un objeto esencialmente alienado.' Hoy da, el anlisis de polticas conserva el sello inconfundible de la herencia positivista. Articulado por primera vez en el siglo XIX, el espritu del positivismo fue recuperado en los albores del
6 Se ha pensado que as como la tecnologa moderna ha derivadode las ciencias fsicas, la tecnologa social surgir de losavances en lasciencias sociales (Helmer, 1966: 3-6). Dichaconcepcin de la tecnologa social ha recibido su ms severa crtica en el trabajo de Jrgen Habermas (ver, por ejemplo, Habermas, 197tb, 1974), cfr.Torgerson (1980: cap. 2; 1984: cap. 3). Churchman (1979) puede ser ledocomo una crtica interna de la tecnologa social bajo la fachada de una introduccin de carcter popular.
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siglo xx por la cruzada de la administracin cientfica en la empresa privada y en el gobierno (ver Haber, 1964:Waldo, 1948). Sin embargo, la influencia ms inmediata en el anlisis de polticas ha sido, quiz, la del positivismo lgico que marc su orientacin metodolgica. Aunque fue un movimiento dentro del campo de la filosofa, el positivismo lgico fue especialmente influyente durante el periodo anterior a la Segunda Guerra Mundial y sus implicaciones resultaron ser particularmente importantes para el comportamiento de las ciencias sociales durante los aos cincuenta y sesenta, cuando se busc ajustar las ciencias sociales al modelo positivista de las ciencias naturales.' La relacin entre el enfoque terico-metodolgico y la prctica de investigacin es compleja (cfr. Gunnell, 1975). En el caso del anlisis de polticas, la influencia del positivismo ha sido incisiva en la forma y en el contenido. Dicho de otra manera, el anlisis de polticas se ha visto influido por las recientes doctrinas relativamente moderadas del positivismo lgico y por el industrialismo exuberante derivado del positivismo del siglo XIX. La influencia del positivismo -tanto antiguo como moderno- en el desarrollo del anlisis de polticas ha sido recuperado en parte por Richard French, quien argumenta que la orientacin positivista y tecnocrtica de las ciencias sociales alcanz su clmax en los aos sesenta: Los cientficos sociales crean que sus disciplinas estaban alcanzando la clase de certeza propia de las ciencias naturales y, en consecuencia, que sus resultados podran ser incluidos en los programas pblicos con la misma confianza con que se aplica la tecnologa "dura". (1984: 19).
"Para una distincin entre"el positivismo temprano y el positivismo lgico, ms reciente, ver Giddens (1977). Para una visin general del positiviSmo, ver Kolakowski (1968).
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Esta confianza en el conocimiento, por parte de las ciencias sociales orientadas a las polticas, estuvo acompaada por una concepcin claramente positivista. En esta perspectiva, el conocimiento real era el cientfico, esto es, el conocimiento ligado a la observacin de datos, a la inferencia lgica y a la determinacin de relaciones constantes entre los hechos.' Con base en este conocimiento, los sucesos podran ser explicados con referencia a condiciones antecedentes y, recprocamente, los acontecimientos futuros seran susceptibles de ser predichos de manera confiable. Tal conocimiento permitira el control de los hechos futuros y, por tanto, podra ser utilizado para desarrollar una tecnologa social confiable (cfr. Fay, 1975: cap. 2). Este conocimiento no poda empero ofrecer ninguna gua para determinar las metas que esta tecnologa deba perseguir y realizar. El solo planteamiento de esta pregunta significaba confiar exageradamente en la capacidad del conocimiento. Las metas forman parte de los valores, no de los hechos. El mbito del conocimiento se restringa a planteamientos de carcter lgico y factual y no poda extenderse a juicios de valor. En otras palabras, la razn no tena cabida en la determinacin de las normas, no poda auxiliar a los seres humanos a decidir qu se debera hacer o dejar de hacer.' Naturalmente, este enfoque restringido del conocimiento ocasion tensiones en quienes se ocupaban del desarrollo de la ciencia social para utilizarla como gua de las polticas pblicas. Quienes tomaron en serio la aguda dicotoma entre razn y compromiso prctico, propia del positivismo lgico, fueron los que vivieron ms intensamente la tensin. De manera algo reticente, reconocieron que el anlisis de polticas poda ser usado, en principio, por cualquiera para cualquier propsito. No exista un principio normativo intrnseco que determinara su utilizacin. Si el
elaboracin ms importante de esta perspectiva se encuentra en Ayer (1952). Esta posicin se conoce dentro de la metatica y la filosofa polftica como "neocognoscitivismo" (ver Oppenheim, 1968: 24 y ss.)
8 La
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anlisis de polticas poda ser aplicado a la causa de la tirana o de la democracia, era una cuestin para la cual la razn no tena respuesta. Se trataba de un asunto que, en ltima instancia, dependa de los valores a los que cada uno libremente adhera. lO El primer positivismo no se preocup por estas consideraciones. En la perspectiva de los primeros positivistas, el desarrollo de la ciencia moderna, la tecnologa y la industria eran parte del orden objetivo de las cosas, su aparicin era parte del camino predeterminado del progreso humano. El primer positivismo crey resolver la cuestin de los compromisos prcticos sobre la base de la comprensin exhaustiva del pasado y del futuro." En la prctica, el anlisis de polticas- ha tendido a aceptar implcitamente esta solucin. No obstante, existe una diferencia importante entre el positivismo y el anlisis de polticas. El positivismo se entendi como parte del desarrollo histrico mundial, enteramente dedicado a promover el surgimiento de una civilizacin industrial madura y ordenada. El anlisis de polticas, en cambio, apareci cuando el industrialismo estaba ya en su apogeo y poda, por tanto, aceptar el orden establecido e ignorar en gran medida el problema del compromiso y la valoracin, limitndose a hacer "ajustes menores en los mecanismos existentes" (Easton, 1971:81).12
La segunda cara
La primera cara del anlisis de polticas es la cara de la Ilustracin. El anlisis de polticas se presenta como el complemento necesario de la visin de civilizacin racional de la Ilustracin, for10 Las tensiones son especialmente resaltadas en el trabajo de Harold D. Lasswell. Un ejemplo de su preocupacin en relacin al compromiso del anlisis de polticas con la democracia o la tirana se encuentra en Lasswell (1971 42-43). Crticas significativas al respecto se puedenencontrar en Taylor (1973) y Brown (1976) cfr. Torgerson (1985). 11Sobrelaparadoja del positivismo comofilosofa de la historia, ver Habermas (1971:
12Easton rechaz esta orientacin, pues consideraba que el progreso humanotena un cometido msamplio. Tambin lohizoLasswell (por ejemplo, 1951; 1958; 1962; 1971: cap. 7; 1974).
71 y ss.)
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talecida por el positivismo con su programa de orden y progreso industrial. Pero existe otra cara del anlisis poltico, tal y como existe el lado sombro de la visin de la Ilustracin. El proyecto utpico de un futuro brillante y eficiente se vio contrarrestado, por los negros presagios de la novela realista." En particular, el Nosotros de Zamyatin, ha evocado de manera dramtica los horrores de "un mundo claro, racional" con un "ritmo mecnico, regular y preciso" y una "felicidad matemticamente infalible" (Zamyatin, 1972: 77, 83,).14 Este libro y otros con igual enfoque -tales como Mundo feliz de Huxley y 1984 de Orwell-lanzan una aguda crtica a las esperanzas ilustradas y al pensamiento positivo. De manera indirecta, estos trabajos tambin ponen en duda la racionalidad que sustenta el anlisis convencional de polticas. La primera cara del anlisis de polticas es la que vemos cuando por primera vez nos sentimos atrados por el ensueo de la Ilustracin, as como por sus reformulaciones posteriores. La segunda surge cuando el viejo sueo se convierte en algo cercano a una pesadilla. No se puede seguir aceptando este anlisis como parte del desdoblamiento necesario de un modelo de desarrollo bueno y objetivo, el progreso ordenado de una civilizacin racional. Si el anlisis de polticas apareci primero como la victoria del conocimiento sobre la poltica, ahora aparece como la dominacin de la poltica sobre el conocimiento. Consideremos el testimonio de Douglas G. Hartle en los inicios de la dcada de los setenta, quien fue un exponente distinguido de lo que en retrospectiva se llama ahora el anlisis "tecnocrtico" de polticas." Hartle sufri una clara y total trans13 En un plano filosfico, la crftlca de la Ilustracin ha sido tema central de la teora crftica. Ver particularmente, Horkheimer y Adorno (1972). 14 Aunque fue escritoen ruso, este libro fue originalmente publicado en una versin en ingls (1924) y aparentemente influy en OrweU. 15 Como secretario del parlamento, secretario de planeacin y del tesoro, Hartle estuvoen el centrode losesfuerzos por introducir un Sistema de Planeacin yProgramacin del Presupuesto (PPBS) en el gobierno de canad. La experiencia canadiense es particularmenteinteresante en relacin a a orientacin tecnocrtica del anlisis de polfticas con-
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formacin y desde 1976 ha publicado trabajos muy crticos de su orientacin previa. Es un representante destacado de la primera cara del anlisis de polticas, qne se vio estremecido y desilusionado cuando en medio de las realidades polticas se enfrent directamente con la segunda cara. He aqu su conclusin: "Los cambios en las tcnicas y los procedimientos deberan ser considerados como una batalla continua de laguerra de 'todos contra todos"'. Aqullos que propugnan cambios en las tcnicas y procedimientos son en su mayora, consciente o inconscientemente, mercenarios. Pretenden cambios en la estructura de poder establecida, pero en realidad responden a los incentivos que convienen a sus intereses y a los de los grupos que sirven (Hartle, 19.76a: 24). Hartle se dio cuenta de que el anlisis convencional, con su orientacin tecnocrtica, era ciego a la realidad poltica; no lograba entender la naturaleza de su contexto:" "Los impulsores de estas nuevas soluciones tecnocrticas hablan y escriben como si estuvieran tratando de persuadir a un dictador omnipotente y omnisciente. y pasan por alto, sistemticamente, la poltica, la naturaleza humana y las estructuras institucionales" (1978: 95). La neutralidad poltica puede ser considerada actualmente como una ilusin que tiende a inhibir las cuestiones fundamentales del contexto poltico, donde se realiza el anlisis de polticas (cfr. Gunnel, 1976: 93). En una crtica a las actitudes profesionales prevalecientes, Henry S. Kariel expres claramente la dimensin poltica que subyace en el anlisis convencional: En perfecta sintona con la realidad poltica preestablecida -y con confianza en ella-, la ciencia de polticas permanece del lado de los intereses creados. Sus practicantes, al no querer invencional, debido al inters que mostr Pierre Trudeau, Primer Ministro de ese periodo, por la "filosofa poltica" (verDoern, 1977). Para un anlisis acucioso de ese periodo en canad, ver French (1984: 1-2). Tambin cfr. Torgerson (1984:52-66). 16El trabajo de Hartle contiene Una similitu4 interesante, en esencia como en matiz, con el de Aron Wildavsky. Vase, por.ejemplo, Wildavsky (l96-1967).
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terferir en las definiciones establecidas de la realidad, consideran tales transacciones como acientficas; en consecuencia, incorporan los problemas de la realidad a los de su ciencia. Su tarea consiste en buscar el tipo de conocimiento adecuado para gobernar eficazmente dentro del marco poltico establecido, integrando a los hombres dentro del sistema... (1972: 106). Este "abuso" de la investigacin de polticas es un fenmeno tan conocido (cfr. Beneviste, 1977; Horowitz, 1970), que ciertamente no extraa leer esta declaracin en una carta de un peridico universitario: La compaa en que trabajaba tena como principio "si te compran, vende". Realizamos entonces el estudio a la medida de su capacidad mental y acorde con su tendencia poltica; francamente, no hubiramos sobrevivido en el medio de otra manera (Kennedy, 1978: 383). Sm embargo, como sugiere Kariel, la poltica que subyace en el anlisis de polticas es ms compleja que tal abuso flagrante. Aunque se declara a favor de la razn, el anlisis convencional no slo sirve a los intereses particulares, sino tambin refuerza el orden y la ideologa del mundo poltico establecido. En el contexto del estado administrativo moderno, el anlisis tiende a proyectar un aura tecnocrtica, reforzando la vieja nocin positivista de que la ciencia proporcionar, ele alguna manera, las soluciones precisas y certeras que necesitamos para mantener el progreso del orden existente. Aun cuando generalmente se acepta que hay serias limitaciones intrnsecas en el anlisis de polticas convencional," las expectativas tecnocrticas persisten. Cul puede ser la expli17Para un planteamiento cauto en favor de lastcnicas analticas convencionales, vease (1971). Para una crtica profunda al respecto, vase Tribe (1972), Self (1975), Lovins (1977). Cfr. Nash el. al. (1975).
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cacin? Consideremos la respuesta de Laurence Tribe, quien es, probablemente, el crtico ms importante del anlisis de polticas convencional: El anlisis no slo tiene la intencin de ayudar al responsable de una decisin a elegir un curso de accin, sino tambin de persuadir a otros sobre la justicia e inteligencia de su eleccin. Sin embargo, pierde casi toda su utilidad en el momento que parezca que ya no es capaz de sustentar objetiva y claramente una alternativa particular. Por eso, los analistas se ven constantemente presionados para reducir las mltiples dimensiones de los problemas a una medida comn que haga posible llevar a cabo las comparaciones "objetivas", aun y cuando esto signifique dejar fuera mucha informacin "suave", pero crucial, por no ser cuantificable o, en su caso, conmensurable con los datos "duros" del problema (1972-73: 627). En la cita anterior, Tribe no le da tanto nfasis al abuso de los intereses polticos en el anlisis de polticas, como a la influencia penetrante aunque sutil de la poltica misma dentro del anlisis. La objetividad aparente, que parece ser leal a la razn, se convierte realmente en una traicin inconsciente: el estilo tecnocrtico y su imaginera se vuelven parte de la retrica poltica. Las demandas y expectativas irracionales se enarbolan en nombre de la razn. La poltica se oculta tras la mscara del conocimiento. El viejo sueo sobre la posibilidad de que la razn escape a la poltica deja traslucir la ingenuidad del anlisis de polticas convencional (cfr. Baum, 1982; Torgerson, 1984: cap. 6).
8EI trabajo de Tribe{1972, 1972-73) es central para esta evaluacin crtica del analisis poltico convencional. Vase tambin Wildavsky (1966),Self (1975), Van Gunsteren (1975), Fay (1975), Kramer (1977). A la fecha, la crtica del anlisis de polticas convencional ha sido lo suficientemente difundida como para que un autor haya identificado una escuela de "analistasanti-polticas" y expresara comentarios en defensa de la perspectiva ortodoxa (McAdams, 1984). Para un tratamientoeqilibradosobre algunosde losautores crticos, vase Torgerson (1984: 16-19, 38-45).
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La tercera cara
La tercera cara del anlisis de polticas apenas se vislumbra. Aunque persiste algo del viejo sueo ilustrado, ste se ha modificado definitivamente. El cultivo de la razn en los asuntos pblicos permanece, pero el significado de la razn ha cambiado junto con el significado de la poltica. En la primera cara del anlisis de polticas, el conocimiento reemplazaba a la poltica; en la segunda, la poltica dominaba al conocimiento. Cuando observamos la tercera cara vislumbramos el potencial para una relacin en la cual la poltica y el conocimiento no sean mortalmente antagnicos. La crtica de la segunda cara del anlisis de polticas muestra el lado oscuro de la visin ilustrada: una tecnocracia irracional, en la cual se anida una aparente fuga de la poltica, pero que en realidad es una mscara para el ejercicio subrepticio del poder. Esta crtica se ha difundido extensamente en ocasin del surgimiento de una nueva tendencia en la filosofa de las ciencias sociales, bien resumida en el conocido libro de Richard J. Bernstein, The Restrueturing of Social and Politieal Theory (1976). En la literatura sobre polticas, French (entre otros) ha hecho referencia al libro y ha trazado un paralelismo entre este desarrollo filosfico y las perspectivas cambiantes del anlisis: ...Aun cuando los filsofos estn descubriendo que la perspectiva positivista es inadecuada para las ciencias sociales, es decir, reconozcan que las ciencias sociales todava se encuentran muy lejos de lograr la certeza de las ciencias naturales, los analistas de polticas y los responsables de las decisiones en el gobierno siguen empeados en su hubrys tecnocrtica... (1984: 20). Reconocer que la corriente post-positivista en la filosofa de las ciencias sociales tiene profundas consecuencias ene! ejercicio del anlisis de polticas significa ya un pequeo avance. Por cierto,
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un buen nmero de trabajos recientes han comenzado a explorar esta idea." El discurso del positivismo pierde sentido cuando se descubre la segunda cara del anlisis de polticas. Es evidente que la estrecha concepcin positivista de la razn ha propiciado un estilo intelectual insensible a su propia naturaleza y contexto, en una palabra, irracional." Esto no significa necesariamente que hayamos llegado a un estado de amarga desilusin. La crtica al anlisis de polticas convencional no termina con el hundimiento de un mito, puesto que la crtica se inspira en el ideal de la investigacin racional, de una bsqueda abierta y franca de conocimiento. La crtica nos conduce a una pregunta clave: puede la razn tener cabida en el mundo real de la poltica, donde se elaboran y llevan a cabo las polticas pblicas? Para abordar esta cuestin necesitamos considerar lo que se ha denominado "poltica de la metodologa" (Arny, 1984: 210). El positivismo fomenta una imagen de neutralidad en la investigacin porque divorcia al analista del objeto de anlisis; el investigador se convierte, por principio, en un observador distante y neutral de los hechos. Ms an, el analista neutral, que adquiere de la sociedad su conocimiento, ocupa rpidamente el papel del
19Aunque uno pudiera preguntarse qu tan adecuada es la afirmacin de la cita de French para describir las tendencias ms importantes en la literatura sobre polfticas pblicas, es evidente que est surgiendo una tendencia post-positivista. Vase Amy (1984), Torgerson (1980, 1984), Pars y Reynolds (1983), Dallmayr (1980-81), Fischer (1980). Estaliteratura no concluye con una crtica a lascorrientesconvencionales, sino que las toma comopunto de partidaen un intentode reorientarlosfundamentos del anlisis de polticas. 20 De ah que Kolakowski (1968) se refieraa una "alienacin de la razn" y Horkheimer (1974), a un "eclipse de la razn". Uno de los temas centrales en la literatura postpositivista sobre la filosofa de lasciencias sociales es que la concepcin positivista de razn debe ampliarse. Dicho concepto ampliado se aleja de las tendencias convencionales que equiparan la racionalidad a los productos finales de conocimiento (por ejemplo: hechos exactos, estrategias adecuadas, consistencia lgica) para, en cambio, basar la racionalidad en procesos de auto-reflexn crtica y en el discurso colectivo. Un juicio racional no tiene que garantizar una absoluta certeza; de hecho, queda abierto a revisiones o refutaciones posteriores. Lo que resulta esencial al juicioracional es el procesoque conduce a la deliberacin individual y colectiva -un proceso que es, por principio, una exploracin y una crtica desinhibida. La razn,en este sentido, es el fundamentode prueba del conocimiento, el cual eSh1 abierto a cuesuonamento (cfr. Apel, 1978, 1979; McCarthy, 1979: cap. 4).
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tcnico neutral que aplica el mismo conocimiento a la sociedad. Sin embargo, el hecho de que el anlisis de polticas sea incorporado a la poltica, es una cuestin de carcter poltico que implica considerar la forma en que se toman las decisiones colectivas." Dicho anlisis presupone elegir, implcita o explcitamente, una forma particular de relaciones polticas, que separa a los expertos de los ciudadanos. Debera reconocerse incluso que la adopcin de cualquier postura metodolgica -sea correcta o incorrecta- inevitablemente conduce a una forma de accin poltica. La brecha entre el experto y el ciudadano aparece entonces no como algo polticamente neutro, sino como un artefacto del estado administrativo (cfr. Torgerson, 1984: cap 2). No debera sorprendernos que la orientacin de la filosofa de las ciencias sociales trajera consigo consecuencias no slo para el anlisis de polticas, sino tambin para el comportamiento de la vida poltica. Si el positivismo desplaz al analista del mundo humano y lo convirti en un observador neutral, el post-positivismo lo trae de nuevo a este mundo como participante activo. El asunto metodolgico central es el siguiente: el analista debe desarrollar no slo un conocimiento de la sociedad, sino tambin un conocimiento en la sociedad." La vida social se conduce sobre las bases del sentido comn al aceptar en general el significado de palabras, gestos e instituciones que constituyen un modo particular de entendimiento cultural. Cualquiera que pretenda estudiar la vida social debe poseer dicho entendimiento; debe tener una
21 Con todo lo obvio que esto pueda parecer es algo que con frecuencia se oculta tras lo que Tribe (1972: 77) ha denominado la tendencia convencional "a confundir el resultado con el proceso". Fay (1975: 52) seala, de manera parecida, que mientras que el empleo de tcnicas de polfticas analticas requiere de que "la gente interactu entre s de ciertas formas definidas", el uso de estas tcnicas est basado en un juicio implcito de "valores morales." Cfr. Elkin (1975). 22Este planteamiento tiene influencia de Lasswell (1970: 3) donde describe que "el conocimiento de los procesos polico-adminstrativos" y "el conocimiento en el proceso" son "dos dimensiones separadas aunque vinculadas". Cfr. Lasswell (1971: 13).
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profunda comprensin del significado ampliamente compartido de la realidad (Taylor, 1971:13). En ese sentido, la investigacin no puede continuar divorciada de la sociedad, sino que, por principio, se vuelve un modo particular de accin social. En otras palabras, el analista no es un observador apartado, sino un observador-participante. La observacin participativa no es una tcnica particular de investigacin; es una concepcin amplia, fundamento central de todo esfuerzo de investigacin (cfr. Cicourel, 1964: 40). En cualquier asunto de polticas existirn indudablemente preguntas que puedan ser respondidas con una relativa seguridad y precisin. Sin embargo, los asuntos de polticas rebasan estos problemas hacia cuestiones que apuntan a un contexto histrico y poltico ms amplio. Estas cuestiones, que normalmente escapan a respuestas precisas y no ambivalentes, son las que el analista trata de evitar, dando preferencia a las preguntas que se acomodan fcilmente a un repertorio establecido de tcnicas de investigacin. Sin embargo, ninguna forma de anlisis que se precie de ser racional puede evitar a la larga enfrentarse con preguntas ms amplias, ya que ellas contienen la naturaleza e identidad del proyecto analtico mismo. Evitar reflexionar sobre cuestiones ms generales significa estar ciego no slo al propio contexto, sino tambin a uno mismo. Al rechazar tanto la autoafirmacin como el distanciamiento del anlisis, la orientacin post-positivista ofrece puntos de vista que ciertamente no son novedosos. El surgimiento del post-positivismo en la filosofa de las ciencias sociales se ha sustentado en una forma de discurso que antecede y se ha opuesto al positivismo, es decir, a la tradicin dominante del pensamiento, poltico, interpretado y preservado por ciertas figuras claves contemporneas.> Desde esta perspectiva, el principal error del anlisis convencional sera su falta de "entendimiento poltico" (cfr. Wolin, 1969; 1977;
23Bernstein hace explcita esta conexin, por cierto (1978: 57 y SS., 185 Y ss.) Cfr. Arendt (1958), Berlin (1962), Habermas (1974: cap. 1), Oakeshott (1962), Strauss (1975), Wolin (1960, 1962).
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Jung, 1979). La posicin autoritaria de autoafirmacin y distanciamiento, propia del anlisis comnmente practicado, se apoya en una orientacin metodolgica que aleja al analista del lenguaje y de la experiencia poltica cotidiana, oscureciendo la realidad poltica y la parte que juega en ella. La falta de atencin sobre el contexto, la historia y la complejidad de la vida poltica se traduce, por tanto, en una "crisis de educacin poltica" (Wolin, 1969: 1070-1077): La vida poltica no revela su orientacin en hiptesis sencillas, es evasiva, por ende las tesis significativas tienen que ser alusivas e indicativas. El contexto es fundamentalmente importante, ya que las acciones y los eventos ocurren en un escenario. Un conocimiento de esta naturaleza tiende, por tanto, a ser sugerente y esclarecedor, ms que especfico y determinante (p. 1070). Los primeros promotores de la orientacin de polticas en las ciencias sociales no negaban la necesidad de tal entendimiento poltico. El pensamiento poltico tradicional estaba profundamente enraizado en la propuesta de Karl Mannheim, una "poltica cientfica" que dirigiera el desarrollo social (Mannheim, 1936: cap. 3; Mannheim, 1940; Kettler, et al. 1984). Mannheim consider que la "tarea de la educacin poltica" era mantener viva una orientacin flexible en situaciones cambiantes. La capacidad de reorientarse de nuevo a uno mismo frente a una constelacin de factores en constante transformacin constituye la capacidad prctica esencial de la clase de mente que se orienta de manera permanente hacia la accin (Mannheim, 1936: 176-177). En el pensamiento de Harold D. Lasswell, profundo conocedor de la tradicin del pensamiento poltico, es fcilmente. dis-
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cernible la necesidad de un proyecto de orientacin contextual en el desarrollo de las ciencias de polticas (cfr. Torgerson, 1985). Estas propuestas iniciales, que tendan a contemplar el anlisis de polticas con un rostro eminentemente humano, fueron distorsionadas y malinterpretadas, mientras que las nociones positivistas y los sueos tecnocrticos vinieron a dominar las ciencias sociales. El trabajo de Lasswell es especialmente significativo en este sentido, porque refleja una fuerte tensin entre las orientaciones tecnocrticas y las participativas dentro del anlisis de polticas. Las crticas a Lasswelllo han colocado como el arquetipo del positivista y tecncrata, a partir de algunos de sus planteamientos iniciales. Sin embargo, el trabajo de Lasswell est fundado en un marco metodolgico que, al tiempo que considera la importancia de la orientacin contextual, enfatiza la inescapable participacin del investigador en el mundo humano. A pesar del sesgo tecnocrtico de algunos de sus escritos iniciales, Lasswell se preocup fundamentalmente por impulsar y profesionalizar el anlisis de polticas, para contrarrestar las tendencias burocrticas y oligrquicas. Visualiz una profesin que pudiera promover tanto la educacin de la poblacin como la amplia participacin dentro de un proceso poltico democrtico. Lo que observamos en la obra de Lasswell es, por tanto, una convergencia poltico-metodolgica hacia la participacin. Sin referirse directamente a Lasswell, Kariel ha expresado claramente la naturaleza y el significado de tal convergencia: Definir la investigacin como una forma de accin implica la plena presencia del investigador en su campo de inters. Presente en un campo en el que una multiplicidad de aspectos no han sido desarrollados cabalmente para su autorrealzacn,' el investigador descubre que simplemente no puede saber qu es menos costoso para las posibilidades humanas actuales y potenciales, sin involucrar a los individuos que sern afectados (incluso l mismo) por el diseo poltico de su sociedad ...La
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participacin... se convierte en un imperativo epistemolgico: la accin y el conocimiento estn inextricablemente unidos (Kariel, 1972: 107).24 As como el positivismo marc la tendencia tecnocrtica dominante en el anlisis de polticas, la orientacin post-positivista seala ahora un proyecto participativo. Aqu la postura metodolgica complementa un cometido particular proclamado recientemente en la literatura sobre polticas: el compromiso de promover un proceso de decisin de polticas que permita e impulse una mayor participacin ciudadana." En el contexto de la orientacin tecnocrtica prevaleciente, el potencial participativo del anlisis de polticas fue fcilmente ignorado y disfrazado, aun cuando haya sido subrayado por una figura tal como Lasswell. Si este potencial se vuelve ahora ms notorio es porque, al menos parcialmente, el desarrollo reciente de la filosofa de las ciencias sociales ha puesto en tela de juicio la estrecha nocin de razn del positivismo. La razn no se restringe solamente al clculo y a la mecanizacin, a la certeza y a la precisin; ahora la razn exige del investigador el conocimiento de s mismo y del contexto, de modo que se oriente a la accin y al anlisis, a pesar de las contingencias de la vida social y poltica. Con el advenimiento del post-positivismo, el significado de la propuesta de Lasswell acerca de la orientacin contextual del anlisis puede ser plenamente reconocida y valorada. Desde la perspectiva post-positivista, la propuesta de Lasswell de una profesin cientfica de polticas democrticamente orientada es tambin objeto de debate (cfr. Torgerson, 1985). En efec24Cuando Lasswell comenzaba a desarrollar esta ideaen su proyecto de investigacin, Kariel (1969: 138) lo consider de maneraatinada como"una innovacin .,.que abra un foro democrtico para la ca-participacin del poder." una revisin de los de ca-participacin, vase Bryden (1982). Consltese tambin la propuesta de Wlldavsky (1979: cap. 11) en el sentido de formar "cudacapacidad de La por impulsar la participacin no se restrmge umcamente a esentores de una Ideologa poltica en particular (cfr. Berger Y Neuhaus, 1977; Macpherson, 1977; Pareman, 1970).
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to, el nfasis en el desarrollo profesional puede oscurecer lo que est en la orden del da: la calidad de la vida pblica en la sociedad industrial avanzada. La emergencia plena de la tercera cara del anlisis de polticas no depende simplemente del desarrollo profesional del campo, sino de un contexto de fuerzas sociales y pe lticas ms amplio que tiende generalmente a frenar los cambios hacia una orientacin participativa. Si el anlisis tecnocrtico es un instrumento del estado administrativo, el enfoque participativo desafa el conjunto de relaciones de poder y anticipa cambios importantes en el mundo poltico (cfr. Pateman, 1975; Macpherson, 1977: cap. 5). En el anlisis de polticas, la tensin entre las evidencias tecnocrticas y su potencial participativo se pone de manifiesto cuando consideramos las innovaciones desarrolladas para enfrentar los problemas surgidos en el transcurso de la industrializacin (cfr. Torgerson: 1980, 1981). Los esfuerzos por tomar en consideracin las consecuencias sociales y ambientales derivadas de la innovacin tcnica y la expansin industrial (la evaluacin tecnolgica, la evaluacin del impacto ambiental, la evaluacin de los impactos sociales) expresan con frecuencia una visin tecnocrtica estrecha. A pesar de ello, estos esfuerzos han sido utilizados para ejemplificar cunta desilusin ha causado el fracaso histrico de las predicciones positivistas concernientes al progreso de la civilizacin industrial. La institucionalizacin de estas nuevas formas de investigacin de polticas representa una aceptacin de los muchos problemas dejados de lado durante el desarrollo de la sociedad industrial. Las evaluaciones sobre los efectos del desarrollo industrial estn fundadas, por lo menos implcitamente, en una perspectiva contextual del anlisis que choca con la orientacin convencional previa. En la teora y en la conducta actual de los estudios de evaluacin de impactos, se ha observado la tendencia a tomar en consideracin de manera explcita el contexto global del anlisis.
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En este sentido, los proyectos de investigacin pueden ser vistos como un proceso social que, no menos que sus descubrimientos, puede afectar el carcter y la calidad de la vida social y poltica. En momentos decisivos de la evaluacin, puede suceder que los grupos sociales que estn siendo estudiados se involucren activamente en el proceso. Se desplaza entonces el centro del inters desde la fijacin por la tcnica analtica hacia la preocupacin por el proceso de investigacin. Examinaremos aqu un ejemplo extraordinario de una evaluacin de impactos de carcter "participativo"." Por el momento, sin embargo, necesitamos considerar de manera ms extensa la distincin entre la tcnica analtica y el proceso de investigacin. Las limitaciones intrnsecas de las tcnicas analticas convencionales han sido aceptadas por algunos autores (ver, por ejemplo, Nash et. al, 1975). Estas limitaciones, evidentes para los observadores finos incluso dentro del esquema positivista, se hacen evidentes especialmente en los puntos donde el anlisis de polticas se enfrenta con el surgimiento de los estudios de evaluacin sobre impactos. Giandomenico Majone .enfatiza este punto al sealar que la presencia de asuntos "transcientfficos?" en la evaluacin de las innovaciones tecnolgicas impulsa al anlisis de polticas ms all de la orientacin tecnocrtica: Para enfrentar el problema que plantea la contribucin tecnolgica, el anlisis de polticas debe convertirse en una suerte de jurisprudencia generalizada. Antes de preocuparse por las reglas de decisin, las utilidades, la optimizacin y todas las otras categoras del anlisis de torna de decisiones, uno debe
26 Para una disrincin entre evaluaciones de impacto "participativas" y "tecnocrticas", vase Torgerson (1980: cap. 6). 27 Weinberg (1972) detine tales asuntos como aqullos que pueden ser planteados en trminos cientfficos pero que no pueden ser contestados con precisin cientffica -al menos, no dentro de los marcos de referencia temporal relevantes al inters humano-. En la medida en que la sociedad industrial ocupa nuevos espacios tanto geogrficos como tecnolgicos surge un amplio rango de asuntos "transcientfficos" que generan presiones.
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ser capaz de evaluar la consistencia del argumento, la fuerza y la pertinencia de la evidencia, la relevancia y la confiabilidad de los datos, las limitaciones inherentes a las herramientas cientficas y las trampas que rondan cualquier decisin tcnica. Para llegar a la "verdad", el analista deber confiar no en los modelos y algoritmos, sino en la capacidad de persuasin y de disuasin. El supremo logro analtico ya no es la computacin de estrategias ptimas, sino el diseo de reglas procesales' y mecanismos sociales para evaluar evidencia incompleta y frecuentemente contradictoria (Majone, 1977:174). El punto central del argumento de Majone es que, hoy ms que nunca, ei anlisis tiene que ver con una gama de asuntos que rompen con la expectativa tecnocrtica de soluciones precisas y certeras. Los supuestos para proceder con los clculos usuales parecen irracionales porque evaden el anlisis de la incertidumbre y la complejidad. Majone est consciente de que rara vez la racionalidad presupuesta por la investigacin es exacta, especialmente cuando el anlisis se encuentra influido por lealtades polticas. An as, el autor propone cambiar el contexto comunicativo actual de 'la investigacin de tal modo que coadyuve al logro colectivo de la "verdad". Su argumento deja claro que el avance en esta direccin no requiere la negacin sino el reconocimiento del contexto poltico. Los promotores de polticas pblicas pueden muy bien representar intereses en competencia. La importancia de una "jurisprudencia generalizada" consiste en que lleva estos intereses a la luz pblica, abiertamente, -exigiendo razones para las diversas polticas alternativas, sin permitir q.ue las iniciativas sean puestas en marcha clandestinamente." En este sentido, hace nfasis en la necesidad de que el anlisis de polticas supere la falta de principios metodolgicos concer28 Para una discusin complementaria anteriordentro del campo de lajurisprudencia, vase Hart y McNaughton (1958).
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nientes a "nociones legales, como decisiones razonadas, protocolos adecuados y reglas de evidencia" (Majone, 1982: 289). El autor va ms lejos: identifica y apoya un principio clave para una retrica orientada a la verdad: "fortalecer el caso ms dbil" (Majone, 1977: 174-175). Las ideas no convencionales deben no slo tolerarse, sino impulsarse y tomarse en serio, en aras del inters de la . investigacin racional (Majone, 1982: 289). Preocupada por mantener la situacin prevaleciente, la primera cara del anlisis de polticas cultiv la fascinacin por la tcnica y un desprecio por el significado del proceso. La desilusin respecto de la segunda cara vino esencialmente del reconocimiento de que las tcnicas del anlisis de polticas no son los instrumentos lejanos, neutrales, que decan ser, sino que se insertan de manera profunda en el proceso poltico. La tercera cara comienza a surgir con la comprensin de que la teora y la prctica del anlisis de polticas se enraizan en las decisiones polticas. Decidir sobre una forma particular de investigacin significa necesariamente afectar la vida y los valores de una sociedad al influir en la conformacin de un proceso poltico ms general. El punto central es que la eleccin puede inhibir o incrementar la racionalidad de la vida poltica.
La tercera cara: una perspectiva prctica

Hoy la tercera cara del anlisis de polticas se percibe principalmente como una frmula metodolgica que se inspira en un nuevo enfoque de la filosofa de las ciencias sociales. Para dibujar la tercera cara de manera clara necesitamos desplazar nuestra atencin de una perspectiva terica a una prctica. Obviamente no es nada sencillo, puesto que la tercera cara del anlisis contina siendo en el mejor de los casos una tendencia emergente, algo que apenas se perfila. Lasswell, pionero en este enfoque avanz y ex-
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periment con una serie de propuestas: el seminario de decisin, el planetario social, el prototipo de la participacin en el poder (Lasswell, 1971: caps. 4, 8; cfr. Bolland y Muth, 1984 ; Muth y Bolland, 1981; Kariel, 1969: 137-139). Recientemente han surgido otras innovaciones parecidas, tales como la participacin pblica en la planificacin (Arnstein, 1969; Stewart, et. al., 1984), experimentos en la mediacin poltica (Arny, 1983), la propuesta sobre "comunidades tcnicas" permeables y plurales (MacRae, 1976), el uso de cortes cientficas (Mazur, 1977), el fomento de la intervencin de ciudadanos informados en audiencias pblicas (Salter y Slaco; 1981; Weller y Jackson, 1982). Sin embargo, a pesar de tal proliferacin de ejemplos no se puede obtener una panormica completa y clara. De hecho, slo contamos con algunos fragmentos, no con una configuracin total. Podemos imaginar vagamente el perfil de la tercera cara, pero su cristalizacin completa sigue siendo una tarea por realizar. Se tiene una idea ms clara de esta cara desde el campo relativamente nuevo de la evaluacin de impactos. Hemos sealado que la tensin entre las dimensiones tecnocrticas y las participativas del anlisis de polticas es especialmente lgida en este punto. No es de sorprender puesto que las evaluaciones sobre impactos surgieron de una amplia preocupacin social que pona en. tela de juicio el ritmo y la direccin de la industrializacin (Torgerson, 1980). En este contexto, la definicin de algunos problemas especficos tiende a incorporarse en la consideracin mayor del desarrollo de la sociedad. Por ejemplo, la controversia acerca de las evaluaciones de impacto utilizadas para estimar la seguridad de las plantas de energa nuclear no slo ha dado pie a debates sobre la idoneidad de las tcnicas de anlisis convencionales, sino que ha suscitado toda una polmica sobre la orientacin de las polticas energticas: "la tendencia radical" contra la "tendencia reformista". En una crtica tanto al anlisis tecnocrtico de polticas como al estado administrativo
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centralizado, los exponentes de la tendencia reformista argumentan en favor de un proceso poltico-administrativo ms participativo en el marco de un modelo de desarrollo social, econmico y poltico descentralizado y democrtico (cfr., Lovins, 1977; Orr, 1979). En el campo de la .evaluacin de impactos encontramos un proyecto de anlisis de polticas, que desarrolla en forma precisa los rasgos esenciales de la tercera cara. Se trata de la investigacin sobre el gasoducto del valle de Mackenzie, coordinada por Thomas Berger para el gobierno federal canadiense, que sigue siendo el estudio de impacto ms extenso llevado a cabo hasta la fecha." Lo que pudo haber sido slo un ejercicio analtico de rutina se convirti en un elemento fundamental de transformacin poltica e histrica del norte de Canad. Una interpretacin de esta experiencia nos puede proporcionar quiz la perspectiva prctica ms clara acerca de la tercera cara. Inaugurada en 1974 por el Gabinete Federal de Canad, la Investigacin Berger, como se ha dado en llamarla, fue diseada para conocer "el impacto social, ambiental y econmico en la regin" de la propuesta
29Para un debate excelente acerca de la encuesta por un miembro de su gabinete, vase Gambel (1978). El carcter de la encuesta est captado en forma brillante en un largometraje de 1977: The Inquiry Film: A Report on the Mackenzie Valley Pipeline Inquiry, accesible en el Consejo Nacional de Cine de Canad. El documento acadmico ms serio al respecto es el de Abete (1983). El informe Berger contiene un apndice que analiza "El Proceso de la Encuesta" (1977: vol. 2, 223- 230). El documento de Dryzek (1982: 324-325) seala de manera interesante, aunque breve, que la Encuesta "ilustra las posibilidades del anlisis de polticas dentro del marco de la hermenutica". Desafortunadamente, lo atinado del artculo de Dryzek se ve opacado por su percepcin de la hermenutica como un "modelo" particular de encuesta, con lo que se olvida que la interpretacin -explfcita o no- es necesariamente un rasgo de toda encuesta social (cfr. Taylor, 1971). La cuestin es qu tan consciente y adecuadamente se lleva a cabo la interpretacin. La Encuesta Berger puede ser vista como el prototipo de los rasgos esenciales que debe contener una encuesta sobre polfticas de acuerdo a la propuesta de Lasswell. En particular, el nfasis de Berger en la dimensin histrica,en trminos de perspectivas de desarrollo alternativas, puede identificarse con lo sealado por Lasswell en relacin a los "modelos de desarrollo". Para una discusin que liga la Encuesta Berger al enfoque de Lasswel, vase Torgerson (1980: 16-26, 178-189). Para una consulta ms profunda sobre Lasswell y el papel de la interpretacin en la reestructuracin post-posttiVista de la investigacin, vase Torgerson (1985).
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de transportar el gas natural desde la Baha de Prudhoe en Alaska y del Delta del Mackenzie en los territorios del noroeste hacia el sur a travs de un gasoducto tendido en el Valle Mackenzie (Berger, 1977: Vol. 1, apndice). Aunque la propuesta tuvo una fuerte promocin por parte de las mayores corporaciones internacionales de petrleo, sta no fue aprobada por el Gabinete. La recomendacin negativa de la Investigacin Berger en 1977 fue un factor -entre otros probablemente ms significativos- que influy en la decisin acerca de la construccin del gasoducto (cfr. Bregha, 1979). Aqu, sin embargo, el significado real de la investigacin se ubica en el enfoque adoptado, que considera el anlisis de polticas como un proceso (cfr. Gamble, 1978; Berger, 1977: vol. 2, 223-230). Vista como tal, la Investigacin Berger puede ser descrita como un foro relativamente abierto que permiti la presencia y articulacin de intereses y perspectivas divergentes. La investigacin solicit y recibi informes acadmicos sobre diversos aspectos del problema del gasoducto. Sin embargo, la investigacin no fue simplemente abordada desde la perspectiva valorativa. Los planteamientos del impacto se confrontaban mutuamente y cada uno de los estudios se comparaba con otro. Mediante rplicas, refutaciones y cruzamiento de informacin, el debate se desarroll con un alto grado de finura. La investigacin acadmica fue slo un componente del proceso. Se promovi la participacin de los miembros del pblico, a nivel regional y nacional. Se pueden identificar as tres aspectos importantes en la investigacin.
1. Informacin. Se solicit a todos los participantes en la investigacin que preser.taran una lista de los documentos que tenan en su posesin y que consideraran pertinentes para el tema. Esto permiti que todas las partes pudieran solicitar los documentos de los dems y que, en caso de que sus solicitudes no fueran atendidas, se pidiera a las oficnas
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del proyecto que enviaran un citatorio. Al final, todas las partes cooperaron, sin necesidad de citatorio. 2. Financiamiento. A pesar de la renuencia evidente por parte del Gabinete federal, Berger proporcion respaldo financiero a los nativos, a los grupos ambientales, a las municipalidades y empresas del norte para "permitir que participaran en pie de igualdad con las compaas del gasoducto" (vol. 2, p. 225). 3. Forma del proceso de investigacin. La dinmica de la investigacin combin un conjunto muy numeroso de audiencias pblicas. Berger dividi las audiencias en dos tipos: formales y comunitarias. Las audiencias formales incluyeron testimonios bajo juramento y confrontacin de la informacin de los testigos. ste fue el terreno de los testigos expertos, fundamentalmente acadmicos y consultores privados, quienes haban realizado investigacin en el norte canadiense. Aun en las audiencias formales, Berger trat de evitar "una observancia muy rgida de las reglas legales de aceptabilidad de las pruebas, dado que eso le hubiera restado vida a las evidencias" (p. 227). Por su parte, las audiencias comunitarias proporcionaron un intenso contraste. Se llevaron a cabo en todas las ciudades ms importantes del sur de Canad y en todas las poblaciones de la regin del Valle de Mackenzie. No hubo testimonios bajo juramento, aunque Berger contrast la informacin y permiti a todos los participantes hablar en sus propios idiomas. Se puso especial atencin en disear un foro para estimular una activa participacin pblica. La respuesta fue extraordinaria, especialmente por parte de las comunidades indgenas, quienes presentaron sus puntos de vista de manera reflexiva y elocuente. Ciertamente, para Berger, las consultas comunitarias fueron decisivas:
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Ningn tratado o discusin de carcter acadmico, ninguna presentacin formal de las demandas de los pueblos indgenas hecha por sus organizaciones formales y sus lderes, podra haber ofrecido un panorama de las metas y aspiraciones de la poblacin indgena tan preciso y vivo como su propio testimonio. De ninguna otra forma hubiramos podido descubrir la profundidad de los sentimientos respecto a los errores pasados y a las esperanzas futuras, como tampoco la determinacin de los pueblos indgenas en reafirmar su identidad colectiva en el presente y en los aos por venir (vol. 2, p. 228). Si bien la investigacin promovi un extenso involucramiento pblico, tambin consider el desarrollo de la poltica desde una perspectiva amplia. Comenzando con un proyecto especfico, se revisaron los planes y propuestas concernientes y se concluy que la decisin sobre el asunto era crucial para todo el futuro modelo de desarrollo regional. En su informe, Berger enfatiza que surgi una divergencia bsica entre dos "filosofas" contrapuestas durante las audiencias (vol. 2, pp. 3-6; vol. 1 pp. 148 Yss.). Una se declar por la acelerada y completa modernizacin e industrializacin del norte, por la expansin de la iniciativa privada y la creacin de oportunidades de empleo tanto para la poblacin blanca como para los indgenas. Desde este punto de vista, el norte -sugiere Berger- se percibe como la "frontera". En contraposicin, la otra perspectiva percibe a la regin como su "patria". Por cierto, Berger afirma que esto ltimo es el punto de vista de la inmensa mayora de los pueblos indgenas, cuyos ancestros han habitado la tierra desde tiempos inmemoriales. Esta posicin destaca la importancia de la autodeterminacin. No existe un rechazo absoluto del desarrollo, pero la nocin convencional del desarrollo como un proceso natural e inevitable es sustituido por una con.. cepcin que considera el desarrollo como un asunto de eleccin colectiva. La meta es un tipo de desarrollo que sustente la iden-
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tidad cultural de la poblacin nativa de manera que permita que cualquier cambio cultural incluya decisiones autnomas sobre su orientacin. Aun cuando le otorga un papel a la industria, a la empresa, al empleo asalariado, el acento est puesto en los recursos renovables, las empresas cooperativas y el desarrollo comunitario. En su evaluacin final, Berger apoya este segundo punto, al sugerir que el otro era etnocntrico y superficial: Pienso que la razn fundamental de por qu hay una gran distancia entre nuestra conviccin sobre los beneficios del empleo industrial y el temor de los pueblos nativos por la industrializacin reside en que los indgenas del norte no son simplemente gente pobre que le toc ser de descendencia india o mestiza. Son pueblos cuyos valores y patrones de organizacin en parte resultan muy diferentes de los que subyacen en el mundo industrial moderno (vol. 1, p. 148), Una evaluacin acertada de la propuesta del gasoducto, insiste Berger, requera que uno superara cualquier "renuencia a tomar en serio los puntos de vista de los pueblos nativos cuando entran en conflicto con nuestras propias nociones de lo que es conveniente para sus intereses" (vol. 2 p. 228).
La Investigacin Berger fue un acontecimiento significativo para los pueblos que -como el informe mismo revel- haban permanecido en un estado de subordinacin pasiva con respecto a los elementos dominantes de la sociedad euro-canadiense. La investigacin' fue de hecho algo ms que un escenario donde los intereses se podan articular libremente; se convirti tambin en un foro para el esclarecimiento y reconocimiento de intereses. En efecto, la investigacin misma tuvo un impacto cultural y poltico significativo en los pueblos indgenas. Como ha manifestado un estudio reciente, la Investigacin Berger fue la "partera" de una transformacin poltica en la regin que origin innovaciones ins-
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titucionales importantes, en sincrona con la emergencia de los pueblos nativos como una fuerza social relevante. (Abele, 1983: 79; cfr. cap. 6). Berger provoc una considerable controversia que se enfoc parcialmente hacia la correccin analtica de su informe. Algunas citas extensas en relacin con este debate son muy pertinentes. En los siguientes textos no ser difcil percibir las tres caras del anlisis de polticas. Primero revisaremos una de las crticas a Berger: Hasta hace poco tiempo, las evaluaciones sobre los proyectos del sector pblico y privado consistan en comparar los beneficios directos -que podan medirse en dlares- con los costos directos, tambin medibles en los mismos trminos. Se reconoca la existencia de efectos colaterales y de consecuencias no intencionales del curso de acci6n establecido, pero se trataba de impactos que no tenan una traducci6n medible en el mercado privado. Por eso, en los ltimos aos, la evaluaci6n de proyectos ha buscado tambin evaluar los efectos colaterales de la lnea de acci6n propuesta. Esto se ha hecho a travs de estudios de impacto que ... proveen al experto con las mejores y ms especficas formas de evaluar los efectos de la lnea de acci6n propuesta sobre el asunto en consideraci6n. Tal evaluaci6n puede ser en trminos monetarios o, si esto no es posible, en unidades que sean las ms adecuadas al objeto de la investigaci6n ... La informaci6n es utilizada por personas o grupos responsables en conjunci6n con la que proviene de evaluaci6n directa a fin de arribar a una decsi6n. Se toma una decisin despus de sopesar los beneficios directos ms los indirectos, en contraposici6n a los costos directos e indirectos... La decisi6n se toma s6lo despus de haber tomado en consideracin toda la informaci6n relevante (Stabler, 1977: 57-58).
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La crtica consider "inadecuado" el informe Berger en este nivel de anlisis. Sin embargo, en su informe, Berger mismo desarroll una concepcin de investigacin que discrepa con la de su crtico: En la estimacin del impacto de un proyecto industrial en gran escala se tiende a minimizar la importancia de las conclusiones que no estn fundamentadas en datos cuantitativos. Generalmente, los que estn en favor del proyecto son capaces de decir aproximadamente cunto va a costar, aunque la experiencia con algunos proyectos... en gran escala... ha mostrado que las estimaciones iniciales de los costos no han sido dignas de confianza. Pero al menos existe un conjunto de nmeros con los que se puede trabajar y uno nutre la confortable ilusin de que se est trabajando con datos confiables (vol. 1 p. 143). Algunos impactos son ms fciles de predecir que otros ... Adems algunas consecuencias... pueden ser controlables, pero otras no. Es extremadamente sencillo confiar excesivamente en nuestra habilidad para actuar como ingenieros sociales y suponer -equivocadamente- que todos los problemas pueden ser previstos y resueltos. La naturaleza de los asuntos humanos desafa a los planificadores (pp. 160-161). Si se va a evaluar el impacto de manera adecuada, se tiene que sopesar una serie completa de asuntos, algunos tangibles, otros intangibles. Pero al final, no importa cuntos expertos haya, no importa cuntas hojas de computadora se acumulen, existe una necesidad inevitable de tomar en consideracin el juicio humano para las cuestiones fundamentales: Por cierto, cuando se toca una serie de cuestiones que abarcan tanto a las ciencias fsicas como a las sociales, la nica manera de encararlo y resolverlo es a travs del ejercicio del juicio humano (vol. 2, p. 229).
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Mientras que la crtica da a entender lo que sera la descripcin cannica del enfoque y el lugar legtimo del anlisis en las consideraciones de las polticas pblicas, Berger ubica el anlisis dentro de un contexto ideolgico. Seala un sesgo prevaleciente en los estudios y afirma que ste tiende a ocultar "la naturaleza de los asuntos humanos". Berger entiende tambin la evaluacin de los proyectos como un proceso poltico. Sin duda, estuvo consciente de que optar por un cierto tipo de investigacin representa -independientemente de la decisin- un acto poltico. Al estimular la participacin de los no expertos -particularmente de los pueblos indgenas-, Berger proporcion un foro para la discusin abierta en la cual los individuos y las comunidades podan no slo expresar sus puntos de vista, sino desarrollar su capacidad de reconocer y articular sus intereses. En forma y en estilo, el estudio no slo proporcion una oportunidad de participacin, se convirti tambin en una experiencia educativa que estimul la capacidad individual y colectiva de participacin racional y efectiva. Berger asumi, en consecuencia, una postura poltica, pues debemos asentar que no haba lugar para la neutralidad. Cualquier forma de estudio hubiera constituido un proceso social de significado poltico. Si Berger hubiera optado por una forma ms convencional de investigacin enfocada a los testimonios de los expertos y a un mnimo de involucramiento por parte del pblico, su postura hubiera sido igualmente poltica, aunque menos evidente. A la luz de la experiencia de Berger, podemos reconocer la participacin ciudadana en el proceso de investigacin como una forma de participacin del pblico en la vida poltica. En este caso, el anlisis deja de ser un agente del estado administrador. Mediante la inclusin del pblico en la evaluacin del desarrollo econmico, social y poltico, se promueve un foro para la discusin de los asuntos pblicos. El anlisis de polticas se contrapone entonces al proceso de decisin poltica enclaustrado en el estado
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administrativo. La lgica de investigacin se orienta a la transformacin de la vida pblica.
Conclusin
En la tercera cara del anlisis de polticas hay una distincin entre los expertos y los ciudadanos. En el nuevo enfoque los expertos han desarrollado una aguda conciencia de su propia fragilidad y falibilidad. Ms an, no levantan una fachada para esconder las limitaciones, que ellos mismos pueden percibir, sino que dejan manifiesta su condicin humana. Ciertamente, los expertos se cuidan de no confundir a los legos y los ciudadanos se cuidan de que aqullos no los confundan. En la comunicacin entre expertos y ciudadanos, cada uno busca identificar puntos donde la frontera entre la especializacin y el sentido comn se intersecten. Es decir, cada quien busca que la participacin pueda educar a un amplio sector de la poblacin a considerar de manera racional las polticas especficas y las directrices sociales generales. Nos hemos preguntado si se pueden conciliar las exigencias del conocimiento y la poltica, si la investigacin racional tiene cabida en el mundo real de las polticas pblicas. Encontramos que el potencial para tal reconciliacin existe en la tercera cara del anlisis de polticas. Esta confianza debe ser moderada mediante una evaluacin seria del actual contexto poltico del anlisis." Al menos se han sentado las bases tericas y prcticas para dicho desarrollo. El concepto de conocimiento se ha extendido a la aceptacin de que el conocimiento contextual es, a la vez, un fin y un medio de la investigacin racional. Debe incluso reconocerse que, en virtud de su compromiso con una investigacin y un dilogo sin trabas, la razn no est exenta de valores y conlleva, en efecto, un compromiso poltico. La bsqueda de conocimiento de los asuntos
30Este consejo no debera considerarse a la ligera (cfr. Arnsten, 1969; Pateman, 1970: cap. 4)
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pblicos requerir obviamente un cambio drstico en el estilo dominante de la vida pblica." De hecho, la tercera cara del anlisis de polticas apunta hacia una nueva concepcin de la poltica y, ms concretamente, hacia la revitalizacin de su antigua concepcin. Hoy en da, se confunde fcilmente a la poltica con la manipulacin y el conflicto, pero el conocimiento y la poltica no siempre han sido concebidos de manera antagnica. Existe un sentido original de la poltica en el cual el conflicto se complementa con la cooperacin necesaria para una discusin abierta y racional de los asuntos pblicos." Para defender esa idea original, uno no tiene que comenzar por cambiar todo el entramado de instituciones polticas existentes. Se podra comenzar por la institucin misma del anlisis de polticas." Lanzarse a un proyecto de reorientacin contextual, que desmitifique el anlisis tecnocrtico y apunte hacia una direccin post-positivista, constituira ciertamente una accin poltica en la que la razn y la poltica podran encontrar finalmente su ruta de convergencia.
31 Mientras que la razn difcilmente puede desenvolverse libremente dentro del mundo de la poltica, de la misma manera la razn tampoco puede ser neutral. El inters por el conocimiento genuino est, en contraposicin con otras fuerzas sociales, en el proceso polco y este punto se vuelve particularmente evidente cuando estamos preocupados por comprender el mundo poltico mismo. El mundo de la poltica -con losconsabidos conflictos, decepciones y secretos-obstaculiza los esfuerzos por investigarlo y descubrirlo plenamente. Esto significa que un seriocompromiso con la investigacin racional conlleva un compromiso poltico igualmente profundo, lo cual es muy raro encontrar en la literatura sobre anlisis de polticas. Tratar de conocer completamente el mundo poltico implica necesariamente enfrentar cualquier resistencia a la investigacin. El esfuerzo sera modificar el proceso de elaboracin de las polticas y hacerlo que fuera ms accesible a la investigacin: un proceso poltico-administrativo ms abierto. Este punto tiene obviamente implicaciones para la tica profesional (Cfr. Torgerson, 1984: caps: r, 8). 32 Bernstein (1976: xxi-xxii, 185-87) establece un vnculo entre esta concepcin aristotlicade la poltica y el surgimiento del post- positivismo en la investigacin social y poltica. Vase tambin Habermas (1974: cap. 1),Arendt (1958: cap. 2). Cfr. Kariel (1966). En relacin directa con el anlisis de polticas, consltese Elkin(1985). 3J Aqu, por supuesto, el contextopoltico del anlisis de polticas continasiendodecisivo. Un cambiosignificativo en la institucin del anlisis de polticas impulsara o reforzara los cambios en otras instituciones. Pero un cambio en el anlisis de polticas necesitara, en ltima instancia, ser impulsado y reforzadopor cambios en el mbito ms extenso de la poltica.
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WILDAVSKY,
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7. El anlisis de polticas y la poltica *

EL JUEGO de la poltica pblica, para usar la metfora de Graham Allison, hay dos jugadores principales, los analistas de polticas y los polticos.' A los analistas de polticas les interesa la eficiencia econmica y cmo las polticas pblicas pueden afectar a la sociedad en su conjunto. Recalcan la importancia de que los objetivos polticos sean definidos explcitamente y de que se proceda con especial atencin al jerarquizar los diversos objetivos en competencia. Los analistas quieren medir con claridad los resultados de la poltica y el grado en que se realizan los objetivos. Con fe en sus tcnicas, los analistas derivan sus conclusiones de modelos matemticos abstractos.' En contraste, a los polticos interesa la distribucin de los productos, y cmo las polticas pblicas afectan a ciertos individuos y grupos. Ponen el acento en la negociacin, en la transaccin y el compromiso, tratan de cancelar los objetivos que impiden llegar a un consenso y buscan resolver
N
* Publicado originalmente con el ttulo "Policy Analysis and Policy Politics", en Po/icy Sciences, numo 19, 1986, pp. 33-59. Traduccin al espaol de Graciela BeIln.
!
Graham T. Allison, Essence of Decision, Bastan: Little, Brown, 1971, pp. 162-63. sugiere considerar la toma de decisiones en poltica como un juego en el que cada uno de los jugadores juega una posicin distinta, ms que como una representacin teatral en la que cada actor tiene un papel fijo. [Ver el volumen 11 de esta coleccin] 2 En este artculo, distingo el "anlisis de polticas" de la "investigacin sociolgica" y de la "evaluacin de polticas". El anlisis de polticas examina un problema de polticas concreto en un esfuerzo por establecer qu debe hacer el gobierno. Usualmente, pero no siempre, se hace el anlisis para un decisor concreto que quiere tomar, tiene que tomar o es capaz de tomar una decisin especfica (o emprender una accin especfica) sobre un cierto problema. El anlisis de polticas hace preguntas como "Qu debe hacer el goAllson
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el conflicto entre intereses rivales, distribuyendo recursos limitados. Con fe en el proceso poltico, los polticos basan sus recomendaciones en la fuerza de las posiciones de sus electores. Esta divisin del mundo de las polticas es similar a las "dos culturas" que c.P. Snow encontraba en el mundo intelectual, la de los cientficos fsicos y la de los intelectuales literarios.' Como el cientfico de Snow, el analista de polticas es el optimista, completamente convencido de que la propuesta de su anlisis es la mejor opcin y que puede ser de gran ayuda a la sociedad. Como el intelectualliterario, el poltico de las polticas es el pesimista, igualmente convencido de que el ltimo invento del analista de sistemas, el presupuesto por programas, la gestin por objetivos o el presupuesto base cero, slo harn que el proceso de las polticas sea ms complicado, no mejor, y que el nico curso razonable es seguir en la brega tratando de salir del apuro. Como en las dos culturas de Snow, los valores, actividades y emociones, fundamentalmente diferentes del analista y del poltico, pueden inhibir la
bierno acerca del desempleo'!" La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas tambin pueden estar motivadas por el deseo de determinar qu debe hacer el gobierno en un momento dado, pero se acercan a la cuestin slo indirectamente. La investigacin sociolgica est diseada para revelar relaciones, no necesariamente casuales, entre distintas variables (de las casuales podra no estar ninguna sujeta a manipulacin del gobierno). Se pregunta: " Crno se relaciona la probabilidad de que un individuo est desempleado con su sexo, raza, edad, educacin, antecedentes criminales y su historial de empleos previos?" A diferencia de la sociologa, la evaluacin de polticas est diseada para determinar el impacto de los programas en curso. Hace preguntas como "Qu tan eficaz es el programa para reducir el desempleo?" La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas requieren de investigacin original lo que implica problemas metodolgicos de diseo de la investigacin, recoleccin de datos y anlisis de la informacin. En contraste, el analista de polticas, ms que llevar adelante su propia investigacin, frecuentemente examina los resultados de las investigaciones de otros para determinar qu consecuencias pueden tener para el tratamiento del problema de polticas pblicas en cuestin. Para ello realizan algunos clculossimples sobre los datos o resultados, con el fin de llegar a conclusiones que sean tiles para el problema. El anlisis de polcascontiene una recomendacinexplcita y usualmente detallada para It accin (o inaccir) gubernamental. Mucho se ha escrito sobre los usos de la investigacln en ciencias sociales. Este artculo se centra en el anlisisde polcas. . 3 C.P Snow, The Two Cultures and (he Scientfic Revolution, Cambridge University Press, Cambridge 1959. .
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comunicacin entre ellos y provocar una antipata custica y permciosa. La dicotoma es por supuesto una exageracin. El analista y el poltico descritos son tipos ideales, tal vez caricaturas, que definen los polos de un espectro continuo que va desde el matemtico, fascinado con las complejidades de sus modelos, hasta el funcionario pblico que busca autopromoverse, derrochando recursos en la comunidad electoral que ms pueda beneficiarlo. La distribucin se concentra en dos polos, con los jugadores agrupados cerca de los dos extremos, de tal manera que parecen casi estar organizados en dos equipos o quiz en dos ligas con jugadores que participan en juegos similares pero con distintas reglas, tradiciones y sistemas de anotacin. En lo que sigue, los trminos analista y poi tico se refieren estrictamente -y esto debe subrayarse- a estos tipos ideales, aunque los ejemplos usados para ilustrar su comportamiento y actitudes se tomarn necesariamente de las palabras y acciones de los jugadores polticos reales, mucho ms complejos. En realidad, cada jugador individual posee una combinacin nica de habilidades analticas y polticas. En cualquier juego de polticas los jugadores tomarn partido segn sus talentos y preferencias. As, un poltico tradicional puede ser bastante analtico cuando se trata de asuntos que no le afectan a l o a sus electores, y un analista puede ser bastante poltico cuando estudia polticas que interfieren con sus intereses o con los de su comunidad analtica. Arnold J. Meltsner ha advertido acerca de "la falsa divisin del mundo de la decisin poltica en dos campos incompatibles", insistiendo en que no hay que exagerar la divisin.' An as, la racionalidad econmica y la racionalidad poltica frecuentemente entran en conflicto y la naturaleza de este conflicto afecta de tal manera la prctica del anlisis poltico que no puede ignorarse.
4Arnold J. Metsner, Policy Analysts in the Bureaucracy University of California Press, Berkcley, Calif, 1976, p. 278.
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I. Las ideologas analticas y polticas

Slo algunas de las diferencias de conducta, actitudes y estilo antes citadas se relacionan directamente con el conflicto entre el analista y el poltico y con la influencia relativa de ambos jugadores en la elaboracin de las polticas
EFICIENCIA, EQUIDAD Y DISTRIBUCIN
El criterio del analista para la seleccin de polticas es la eficiencia econmica agregada.' La mejor poltica es la que arroja mayores beneficios netos. La suma de todos los beneficios y la resta de todos los costos proporcionan al analista la medida del inters pblico. El criterio de utilidad o beneficio social neto ignora por supuesto los problemas de distribucin: quin recibe los beneficios y quin paga los costos. Aun en la alternativa ms eficiente, algunos individuos o grupos pueden encontrar que sus costos exceden a sus beneficios; Pero el analista argumentar siempre en favor de aquella opcin de poltica cuyos costos agregados generan los mayores beneficios y hacen as posible compensar a los perdedores o alcanzar los objetivos distributivos de la sociedad, cualesquiera que stos sean. El criterio de eficiencia ofrece la mejor oportunidad para redistribuir el ingreso hacia aquellos grupos que la sociedad considere ms necesitados o con mayor mrito. El argumento de que los objetivos distributivos se pueden lograr mejor al maximizar la eficiencia econmica puede tal vez
5 Mi definicin de "anlisis de polticas" -tal como es practicado, ms que como debera ser practicado- considera que es ms importante la disciplina de la economa que la estadstica, la investigacin de operaciones, la planeacin urbana e incluso el "anlisis de polticas" tal como se ensea hoy da en las nuevas Escuelas de Polticas Pblicas. Esto es porque (1) la economa proporciona el criterio por el que se guan la mayora de los . analistas polticos al formular sus juicios y (2) la mayora de los analistas de nuestro tiempo o llegaron a su trabajo con una formacin importante en economa o rpidamente la adquirieron. Notemos, por ejemplo, que el gabinete original del Presidente Carter, con doce directivos, estaba formado por cinco economistas, cinco abogados (o polticos) y dos "otros" que, como prueba de que tambin se pueda llegar a Washington sin grado acadmico, entran tambin en la categora de poltico.
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usarse para justificar la desatencin a las consideraciones de equidad. Segn la ideologa analtica, la meta de la equidad social se puede alcanzar mejor, sin tener que estar ajustando cada uno de los programas y polticas particulares, con un programa completamente independiente de redistribucin que introduzca preferiblemente alguna forma de impuesto negativo al ingreso. Que el diseo, la aprobacin y la implementacin de este programa redistributivo haya resultado imposible es desafortunado y molesto, pero no es una causa suficiente para modificar el criterio de eficiencia al analizar cuestiones tales como el control de la contaminacin, el trfico masivo, los recursos humanos en el rea de salud, Ia administracin de recursos hidrulicos o la defensa militar. Identificar el nmero de perdedores en ocasin de una nueva poltica y la cuanta de su prdida, diseando un mecanismo prctico para compensarlos, puede ser bastante difcil, pero la posibilidad terica de hacerlo es suficiente para adoptar el criterio de eficiencia. Porque el analista est profundamente interesado en la equidad social defiende vigorosamente la alternativa ms eficiente, pues sta es la nica la manera de conseguir la mayor cantidad de beneficios para fines de redistribucin. Pero una vez que ha dejado constancia de su preocupacin, el analista tiende a dejar el problema de la equidad para ms adelante.' Que la eficiencia predomine sobre la equidad como valor analtico es bastante explicable. Existe una medida nica y simple pa6 Henry Rose escribe: "Deben tratarse aparte con una poltica de distribucin del ingreso? El procedimiento usual en los analistas de costo-benecio es, por supuesto, obviar las consecuencias distributivas y limitar al anlisis a una medida de eficacia agregada -una razn por la cual los decisores polticosmuestran poco entusiasmo por tales anlisis... Usualmente en casos especficos no hay manera de identicar a todos [os ganadores o perdedores, y los costos de informacin necesaria para intentar su identificacin son frecuentemente muy altos. Ms an, los mecanismos para compensar a los perdedores son dbiles o inexistentes... Un analista que omite los efectos distributivos y trata slo de la eficiencia agregada se ocupa de una parte del problema del decisor y quiz slo de una pequea parte." (uThe Role of Cost-Benet Analysis Policy Making", en Cost Benefit Analysis and Water Pollution Policy, edito Henry M. Peskin y Eugene P. Seskin, Urban Institute, Washington, D.C.,1975.
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ra la eficiencia: los beneficios sociales netos. En contraste, la equidadslo puede describirse indirectamente, en trminos de las curvas de Lorenz y los coeficientes de Gini. No hay una medida nica y simple para determinar si una distribucin del ingreso o de los activos es ms equitativa que otra. Ms an, no importa qu tan difcil sea determinar los costos totales y los beneficios totales, siempre ser ms difcil determinar su distribucin.' Muchos beneficios pueden ser directos y concentrados, pero casi todos los costos (para el contribuyente y para el consumidor, en ocasin de un aumento de la deuda nacional y la inflacin resultante) sern inevitablemente indirectos y dispersos. Corno la eficiencia es un criterio simple, nico, especfico y medible, es ms adaptable que la equidad para el trabajo analtico. En contraste, el poltico se interesa ms en la distribucin. No son los ciudadanos individuales, sino las comunidades organizadas de ciudadanos las que tienen la influencia poltica..Como representante electo o autoridad poltica designada, el poltico responde a los electores, no a la nocin abstracta de beneficio pblico agregado, propia del analista. Al poltico le interesa profundamente saber en cunto se beneficiarn sus electores y cunto han de pagar." Robert H. Haveman escribe: En tanto que el anlisis de poltica se centra en los costos y beneficios que las medidas polticas conllevan para la sociedad co7 Roben H. Havcrnan y Julius Margolis citan este argumento como uno de los muchos argumentos en contra de sopesar formalmente los costos y beneficios para decidir quin se beneficia y quin paga. "Obtener informacin exacta sobre el impacto distributivo del gasto pblico frecuentemente es difcil, No slo debe uno asegurarse de la distribucin de los costos entre los contribuyentes y entre quienes verdaderamente suministran los recursos. A causa dc la dficuhad de calcular con exactitud estos lineamientos con el conocimiento existente, no resulta todava adecuado incorporar el balance de la equidad en los clculos formales de bcnecios y costos" ("Public Expenditure and Policy Analysis: An Ovcrview", en Public Expenditure and Policy Anlysis, 2a. ed., edil. Haveman y Margolis Rand McNally, Chicago, 1977. 8 A esto se debe el que Harold D. Lasswell rituara su libro, donde examina las.polticas pblicas desde la perspectiva de "las actitudes funcionales de polticos activos" Pofilies: Who Gets W/UlI, When. How, McGraw Hill, N.Y., 1936. '
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mo un todo, son pocos los decisores polticos individuales que encuentran significativo el criterio de beneficio social para sus objetivos ms limitados. Si el legislador, al tomar en consideracin los costos de una decisin, logra repartirlos disimuladamente entre los ciudadanos concentrando legalmente los beneficios en un grupo privilegidado cuyo apoyo busca obtener, no le importar el hecho de que los costos agregados excedan con mucho a los beneficios. En realidad, el anlisis responde a preguntas que no interesan p la mayor parte de los legisladores." Y son los polticos, no los analistas, quienes toman la mayora de las decisiones polticas importantes. Un ejemplo de la diferencia de sus perspectivas son las recientes controversias sobre la poltica de recursos hidrulicos, construccin de presas, sistemas de riego y control de inundaciones. Al usar las tcnicas habituales del anlisis de costo-beneficio, el analista concluye que muchos proyectos hidrulicos son ineficientes -que sus costos totales son mayores que sus beneficios totales- y por ende no deben ser llevados a cabo." Ms an, los beneficios de estos proyectos estn bastante concentrados (y son obvios), mientras que los costos estn ampliamente distribuidos (y pasan inadvertidos), otorgando as a ciertos grupos considerables beneficios netos a pesar de la ineficiencia agregada de los proyectos. Al ser sensible a los intereses de sus electores ms organizados y activos, el poltico concluye que los proyectos son de lo ms valioso para ellos -que por supuesto 10 son- y por lo tanto deben ser realizados. No hay una comunidad electoral que pueda quejarse
9 Robert H. Havernan, "Policy Analysis and the Congress: an Econornist's View", PolicyAnalysis 2, (primavera, 1976): 247. lOVase el comunicado de prensa de la Casa Blanca del 18 de abril de 1977,"Statement on Water Projects", para los clculos de costo-beneficio de los treinta y dos proyectos de recursos hidrulicos en las diversas listas de impacto polftico del presidente cartero Para diecisiete de estos proyectos, la proporcin final de beneficios a costos fue de menos de 1.0. Para una visin crftica del anlisis de costo-beneciode un proyecto, vase Steve Hanke y Richard A. Walker, "Benet-Cost Analysis Reconsidered: An Evaluation of the Mid-Srate Project", Water Resources Research, 10, no. 5, 1974, pp. 898-908.
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de costos tan dispersos. Y el que los beneficios sean evidentes en tanto que los costos pasen inadvertidos es un hecho que debilita todava ms la perspectiva analtica. La visin del poltico termina por triunfar. Un economista escribe: "Muchos programas se administran sin atender demasiado a su impacto distributivo. No debe sorprendernos entonces cuando estos programas evidencian consecuencias distributivas indeseables"." Ciertamente no debemos sorprendernos, pero por otras razones. Es arrogante creer que el descuido del analista en las cuestiones distributivas sea algo menor, comparado con el comportamiento de otros jugadores en el juego de las polticas. Es ms, la razn de que las consecuencias distributivas sean tan indeseables es precisamente porque alguien -el poltico- presta toda la atencin al impacto distributivo. Las polticas con consecuencias indeseables se aprueban no por ignorancia, sino por una combinacin de conocimiento y apata: el conocimiento de los pocos que saben que se pueden beneficiar sustancialmente con dicha distribucin, y que presionan entonces fuertemente por "su" programa, y la apata de los muchos que pagan por l y para quienes el costo es individualmente tan pequeo que no vale la pena hacer mayores esfuerzos para oponerse al programa. De hecho, los perdedores pueden incluso apoyar el programa a cambio del apoyo de los ganadores para otro programa (con otro conjunto distinto de consecuencias distributivas indeseables) que a su vez los beneficie. La atencin del poltico al impacto distributivo no refleja una preocupacin por la equidad, sino precisamente lo opuesto. El inters del poltico en la distribucin es estrictamente localista, mientras que el del analista es meramente terico. El inters del poltico es, no obstante, una respuesta a las realidades del inter- .
. 11James T. Bonnen, "The Absence of Knowtedge of Distributional Impacts: An Obs tace to Effective Policy Analysis and Decsions", en Robert H. Haveman y Julius Margolis, Public Expenditure and Policy Analysis, la. ed., edil. Haveman y Margolis, Chicago: Rand McNally, 1970, p. 246.
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juego de las fuerzas polticas, los conflictos entre grupos y la lucha por obtener la generosidad de! gobierno. No es de extraar entonces que los intereses del poltico logren ser dominantes en el proceso decisorio ni que las consecuencias distributivas sean tan opuestas al designio declarado.
INSUMOS, RESULTADOS Y BENEFICIOS
Una premisa bsica del anlisis de polticas es que los resultados de una poltica pblica son la base ms adecuada para evaluar sus logros. El aprendiz de analista debe estar siempre pendiente de no usar equivocadamente los insumas como medida de los beneficios del programa. Los beneficios se pueden evaluar correctamente slo a partir de cunto se obtiene de un programa y no de cunto se invierte en l. Para evaluar, por ejemplo, los programas de la Marina de los Estados Unidos, un analista no toma en cuenta o pondera el nmero de marineros, barcos, aviones y misiles, sino que evala la capacidad de la Marina para llevar a cabo varias misiones como salvamentos, asalto anfibio a playas, ataques areos y deteccin y destruccin de submarinos en una variedad de escenarios. En contraste, el poltico frecuentemente encuentra que, para sus propsitos, los insumos proporcionan la medida adecuada de los beneficios del programa'. Para el analista, por ejemplo, los beneficios de los programas militares son los resultados (la seguridad nacional), pero la cuestin central para un poltico es saber qu tanta ganancia y empleo arrojan a sus electores (no hay que olvidarse de la distribucin) los distintos tipos y niveles de gastos militares. El poltico puede sentirse obligado a defender el sistema blico de su preferencia en trminos de defensa nacional (resultados), pero su evaluacin frecuentemente se basa en dlares y empleos (insumos). Esta diferencia de perspectiva ayuda a explicar la resistencia del poltico al presupuesto por programas. Para el analista, un pre-
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supuesto por programa ayuda mucho en la toma de decisiones del gasto pblico porque relaciona explcitamente los gastos con los resultados del programa. Por razones anlogas, al poltico le gusta el presupuesto por objetivos, porque est organizado en trminos de insumos. El-poltico y el analista prefieren respectivamente el formato presupuestal que ponga de relieve revele lo que perciben como beneficios del programa. Desafortunadamente, los problemas conceptuales, metodolgicos y prcticos frecuentemente hacen difcil definir, medir y predecir los resultados significativos de cualquier poltica. En general es ms fcil identificar los insumos que los resultados. Evaluar un sistema blico en trminos de las ganancias y los empleos producidos es mucho menos difcil que evaluarlos en trminos de su contribucin (marginal) a la seguridad nacional. Por lo tanto, el analista necesita estar alerta ante la tendencia humana de creer que los insumos son una expresin adecuada de los beneficios. En su ya clsico artculo sobre "Anlisis de sistemas y proceso poltico", James R. Schlesinger establece que uno de "los lineamientos del anlisis de sistemas" es lograr que los anlisis y las decisiones de asignacin de recursos se orienten hacia categoras de resultados ms que de insumos, pero advierte que "en el mundo real de la decisin poltica es extraordinariamente difcil privilegiar los resultados ms que los insumes"." No obstante, menos de una dcada despus, el mismo Schlesinger no pudo evitar la trampa. En un esfuerzo por documentar "el desequilibrio de la balanza militar" entre los Estados Unidos y la Unin Sovitica, Schlesinger cit varias "estadsticas comparativas", casi todas medidas de msumos: Desde el ao fiscal de 1968, el nmero de efectivos norteamericanos ha disminuido en 1.5 millones de hombres. Actualmente el nmero es inferior en casi 600,000 hombres con resand Economics, 11, octubre 1968, pp. 285-286.
12J ames.R.
Schlesnger, "System Analyss and the Poltca! Process", Journal o{Law
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pecto al nivel existente antes de Vietnam. Y en casi 500,000 hombres con referencia al tiempo de Eisenhower... En el ao fiscal de 1968 la Marina tena 976 barcos. En el ao fiscal de 1976 este nmero se ha reducido a 483 barcos... Desde 1960, el nmero de efectivos militares soviticos ha crecido aproximadamente de tres millones de hombres a 4.4 millones, es decir, ms que el doble del conjunto militar de los Estados Unidos. Los soviticos dedican al menos el 15 por ciento del producto nacional a actividades de defensa ... La tasa de produccin (sovitica) de aviones de guerra excede a la de la Fuerza Area de los Estados Unidos en un factor de cuatro... Segn los clculos los soviticos gastan ms que los Estados Unidos prcticamente en todas las categoras importantes. Se calcula que, en conjunto, los soviticos gastan un 45 por ciento ms que los Estados Unidos en equivalentes de dlar." Asombrosamente, Schlesinger, el partidario del anlisis, no hace el menor intento para comparar las capacidades y los resultados de las fuerzas militares sovitica y norteamericana. La decisin en favor de una poltica puede claramente seguir la definicin de los beneficios del analista o del poltico. Consideremos el problema hipottico del control de roedores diseado por Edith Stokey y Richard Zeckhauser para ilustrar el anlisis de costo-eficiencia. Una ciudad tiene 500 departamentos infestados de ratas, un tope financiero de 10 000 dlares y dos posibles programas de control de roedores; el mtodo A cuesta 100 dlares por departamento y es eficaz en un 90 por ciento, el mtodo B , cuesta slo 40 dlares por departamento, pero es eficaz en un 50 por ciento. La aritmtica bsica muestra que con el mtodo A la ciudad puede tratar 100 departamentos y espera eliminar las ratas en 90 de las 500 unidades infestadas. Usando el mtodo B, podrn ser tratados 250 departamentos con el resultado previsible de que
13James R. Schlesinger, "A Testing Time for Amerca", Fortune, febrero 1976, pp. 147-149.
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las ratas sern eliminadas en 125 de las 500 unidades. Si se sigue el criterio de los resultados, el nmero de departamentos de los cuales se eliminan las ratas ofrece la medida de los beneficios del programa, por lo cual el analista de polticas claramente prefiere el mtodo B.14 Ahora introduzcamos otro programa hipottico: el mtodo P cuesta slo 20 dlares por unidad, pero es eficaz slo en un 10 por ciento. Dado que con el mtodo P slo podra esperarse eliminar las ratas de 50 unidades, el analista de polticas claramente lo colocara por debajo del mtodo A y del B. Sin embargo, el poltico ve el problema de otra manera. Si se sigue el criterio de los insumos del programa, el nmero de departamentos tratados ofrece la medida de los beneficios del programa. En esta perspectiva, el mtodo A "beneficia" slo a 100 departamentos y el mtodo B "beneficia" a 250 departamentos, mientras el mtodo P "beneficia" al total de las 500 unidades. Establecidos los insumos como medida de los beneficios -y dado el inters en la distribucin- el poltico prefiere obviamente el mtodo P. El analista, por supuesto, se burla del razonamiento del poltico: "El mtodo P slo ofrece buenas intenciones, no resultados." Pero hay una cierta lgica poltica, si no analtica, en la preferencia del poltico por el mtodo P, particularmente si se toman en cuenta sus incentivos profesionales. De entrada, los resultados son muy difciles de predecir y slo se puede calcular la eficacia global de cada programa. Ahora bien, cada conjunto de clculos de eficiencia, enfrenta cierta incertidumbre para determinar los resultados exactos de cada uno de los tres programas (aunque, dado un modelo de probabilidad binomial, no mucha)." La magnitud de
14 Edith Srokey y Richard Zeckhauser.zt Primerfor PolicyAnalysis, New York: W.W. Norton, pp. 154155. [Traduccin espaola en preparacin, M. A Porra, Mxico.] 15 Por ejemplo, hay menos de un 7 por ciento de probabilidades de que el mtodo P elimine las ratas de 60 o ms unidades habiraconales y menos de un 0.2 por ciento de que elimine las ratas de 70 o ms unidades. De manera similar, hay menos de 3 por ciento de probabilidades de que el mtodo B elimine las ratas en menos de 110 unidades, y menos de 0.1 por ciento de que las elimine en menos de 100 unidades.
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los beneficios resultantes en cualquiera de los tres programas podra entonces ser cuestionada. Por el contrario, los beneficios de los insumos pueden ser cuantificados con toda exactitud. Todava ms, percibir y medir los resultados puede ser ms difcil que medir lOS insumos. La gente puede no saber en cuntos departamentos de su cuadra se han eliminado las ratas, pero tendr una idea muy clara de cuntos departamentos han sido tratados. El organismo de control de ratas sabr tambin exactamente cuntos departamentos ha tratado por toda la ciudad, aunque seis meses despus no pueda informar con exactitud a las autoridades de cuntos departamentos se han erradicado las ratas como resultado directo del programa. Finalmente, hay cuestiones de distribucin y de equidad. Los mtodos A y B son bastante equitativos antes de que se haga un sorteo para decidir cul habitacin recibe el tratamiento, pues cada casa tiene el 50 por ciento de probabilidades de recibirlo y 25 por ciento de probabilidades de que sus ratas sean eliminadas. Pero una vez que se han seleccionado los departamentos sujetos al mtodo B, la mitad de ellos tiene un 50 por ciento de probabilidades de que se eliminen los roedores y la otra mitad no tiene ninguna. Con el mtodo P, sin embargo, cada departamento tiene un 100 por ciento de probabilidades de recibir el tratamiento y de esta manera tiene siempre la misma oportunidad -aun si slo del 10 por ciento- de que sus ratas sean eliminadas (aunque nunca se acus de.que hubiera habido trampa en el sorteo, en general a la gente le pareci injusto). El poltico tendr menos problemas para explicar su apoyo a un programa con slo 10 por ciento de probabilidades de eliminar las ratas, que para explicar el apoyo a un programa que trate slo a la mitad de los departamentos. Aun cuando el programa que preferido por el poltico sea el menos eficaz, lo apoya la lgica poltica que puede fcilmente derrotar a los argumentos analticos.
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Aunque este ejemplo es hipottico, los valores y conductas que ilustra son bastante reales. En el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, informa Charles L. Schultze, hay un subprograma llamado 'capacidad de produccin agrcola', que cubre las actividades que buscan incrementar la-eficiencia y la productividad de las granjas. Algunas de las actividades. de este subprograma son tareas de investigacin, tales como el control de plagas o la investigacin para mejorar las semillas"." Para el analista, el beneficio de este programa se mide por el aumento de la capacidad productiva de la agricultura norteamericana. Schultze nota, sin embargo, que los comits de asignacin de recursos del Congreso brindan los fondos operativos "a cientos de pequeas estaciones de investigacin agrcola sabiamente dispersas por todo el pas -estaciones que frecuentemente son demasiado pequeas para ser eficientes"." Con la eficiencia como criterio decisivo y los resultados como medida de beneficio, el analista de polticas a menudo concluye que es mejor concentrar los recursos. En efecto se maximizan los resultados-beneficios totales al concentrar los insumos donde las ganancias marginales sean mayores. En contraste, con un inters en la distribucin y el insumo como medida de los beneficios, el poltico prefiere dispersar los recursos ampliamente. La distribucin de los insumos-beneficios puede ser maximizada al asignarlos donde no hay ninguno. Esto resulta en lo que Schulze llama "el intercambio funcional de favores polticos": Es difcil llevar a cabo programas, particularmente los de inversin pblica, cuando apuntan a resolver un problema especfico y geogrficamente delimitado. Los programas de inver16 Charles L. Schulze, ThePolitics and Economics o[ Public Spending, Washington, O.e.: Brookings Instituton, 1968, p. 28. 17 Ibid., p. 29. .
EL ANLISIS DE POLTICAS Y LA pOLTICA
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sin federal, diseados para resolver los problemas especficos de las ciudades del interior, suelen extenderse con reformas del congreso hasta incluir las reas rurales. A su vez, los programas comprobadamente tiles para enfrentar necesidades rurales especficas son extendidos hasta incluir reas metropolitanas... El actual proceso legislativo, al presentar las propuestas de la administracin en paquete, favorece el intercambio de favores en proyectos sin salirse de las lneas funcionales." El programa de Ciudades Modelo, ideado como un experimento para conocer el impacto que resulta de la concentracin de recursos en barrios pequeos de unas pocas ciudades, termin por extenderse a todas las ciudades importantes." Los gobernadores del Noreste, celosos de los fondos que se dedicaban a proyectos de irrigacin del rido Oeste y a la transformacin de ciudades sureas en puertos, no exigieron que se pusiera fin a estos proyectos intiles e impracticables. Lo que exigieron fue que los recursos financieros se extendieran a los proyectos hidrulicos con el fin de reconstruir su propio sistema de agua descuidado y maltrecho. "tenemos que conseguir para el Este algo del barril sin fondo de las polticas", dijo un asesor gubernamental." En el juego de las polticas, el inters del poltico en la distribucin y los insumos se impone por lo general al inters del analista en la eficiencia y los resultados.
COSTOS HUNDIDOS
Para el analista de polticas, los "costos hundidos" no cuentan. Las obligaciones en que se ha incurrido, sean pagos ya hechos o
18 Ibid., p. 134. 19Edward C. Baneld, "Making a New Federal Program: Model Cities,1964-1968", en Policy ami Politics in America: Six. Case Studies, edil. Anan P. Sindler, Boston; Lttle, Brown, 1973, pp. 124158. 20Margot Hornbower, "Easr's Rubtngs Alter Polines of Water, Washington Post, 11 de abril de 1978.
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compromisos irrevocables de pagos futuros, no son recuperables, no importa qu alternativa se elija. Por consiguiente, para el analista, los nicos costos que cuentan en un proyecto son los costos de oportunidad, estimados segn el valor de cualquiera de las' oportunidades futuras a las que se ha renunciado por tener que completar el proyecto. Los costos hundidos representan oportunidades perdidas y aunque, vistas de lejos, pudiera uno arrepentirse de la decisin de haber comprometido esos costos (y por ende de haber perdido varias oportunidades), ya es demasiado tarde para hacer algo al respecto. Los polticos sin embargo tienen una actitud diferente. Y el analista termina por justificarlos. Melvin Price, congresista de los Estados Unidos, argumentaba contra la propuesta de dar por terminado el proyecto de construcin del avin nuclear: "No se entiende por qu el Departamento de Defensa no contina con el proyecto de construir un avin despus de haber hecho una inversin tan cuantiosa"." Nick Galifianakis, otro miembro del Congreso, tambin protest cuando el Servicio Nacional de Parques interrumpi su programa de control de la erosin en Cabo Hatteras: "Me parece que estamos por perder la inversin que habamos hecho"." Otro ejemplo es la construccin del Centro Nacional de Visitantes en Washington, D.e. que haba seguido adelante precisamente por el deseo de los polticos de justificar los costos irrecuperables. Un miembro del Congreso lo consideraba "una vergenza para la comunidad... es prcticamente intil". Otro confesaba que era "un desastre... una pena verlo". Sin embargo, ambos estaban de acuerdo en terminar la construccin. Por qu? Porque ya se han gastado 45 millones de dlares. "El problema es que est ah", expli21 W. Henry Lambright cita a Price en ShootingDown the NuclearPlane, Indianapolis y New York: Intcr-University Case Prograrn and Bobbs-Merrill, 1976, p. 18. 22 El congreso de los Estados Unidos, House Second Supplemental Appropiations Bin 1971, Hearings bcfore Subcomminees of the Committe on Appropriations, 92d Cong., Primera sesin, Washington D.C.: Government Printing Office, 1971, p. 206.
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c Elliott H. Levitas presidente del consejo de administracin del Subcomit de la Camara para Edificios y Parques Pblicos, del que dependa el Centro de Visitantes. "Debemos terminarlo o dejarlo como un monumento a lo malo que puede ser el gobierno." As que, en mayo de 1979, el comit vot en favor de autorizar otros 39 millones.> Sin embargo, los costos hundidos pueden proporcionar al analista informacin til. Si se deben restar los costos irrecuperables del gasto totalfijo, entonces mientras mayores sean los costos hundidos, menos recursos se necesitan para completar el proyecto y ms sentido tendr terminarlo. Sin embargo, si unos costos hundidos muy grandes implican un gasto total creciente, superior muy significativamente a la estimacin original, entonces los costos hundidos muy grandes son muy importantes no slo por lo que revelan acerca de los gastos ya invertidos en el proyecto, sino por lo que implican en gastos futuros necesarios para completarlo. As, al evaluar un proyecto, el analista compara los costos remanentes con los beneficios remanentes. Antes de que se haya hecho nada, todos los costos Ylos beneficios son remanentes. Pero ya que la mayor parte de los beneficios no se lograrn antes de que sea completado el proyecto, mientras que la mayor parte de los costos se han ya comprometido, la proporcin de los beneficios remanentes respecto de los costos remanentes subir al ir avanzando el trabajo. Por lo tanto, a causa de los costos hundidos, frecuentemente tiene sentido completar proyectos a medio terminar, aun si en retrospectiva es obvio que el proyecto no tena sentido desde un principio. Ahora bien, aun en el caso de que el anlisis del proyecto a medio terminar revele que los costos remanentes exceden a los beneficios remanentes, el poltico de polticas puede muy bien preferir que se complete el proyecto. En 1977, por ejemplo, la ad23Donald P. Baker, "Oiticized Visitar Center Still Voted 39 million dallar", Washington Post, 10 de mayo, 1979.
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ministracin Carter emprendi la reevaluacin de treinta y dos proyectos hidrulicos. Despus de hacerse los estudios, se recomend seguir adelante con nueve proyectos "sin modificacin", aun cuando se haba calculado que la proporcin de los beneficios remanentes respecto de los costos remanentes era menor que 1.0 en ocho de los nueve proyectos. Un proyecto (Lyman, en Wyoming) estaba completo en dos terceras partes, pero tena una proporcin de beneficios remanentes a costos remanentes de slo 0.5. Entre los "factores de decisin", la administracin Carter consider "el porcentaje de terminacin del proyecto (los costos hundidos del proyecto) y el hecho de que la compensacin en trminos de riego dependa de la terminacin"." Un funcionario del Departamento del Interior de los Estados Unidos, al preguntrsele por qu los ocho proyectos en que la proporcin de beneficios remanentes a costos remanentes era menor que 1.0 no haban sido completados, sigui insistiendo en que estaban "demasiado adelantados"." Un ayudante de la Casa Blanca explicaba, "Es un problema de expectativas... La gente tiene derecho a esperar que el gobierno federal termine lo que empieza"> La presa Tellico de la Tennessee Valley Authority ofrece un ltimo ejemplo. Adems del infame asunto del snail darter (pez de agua dulce), no tena sentido desde la perspectiva del analista terminar el proyecto. Por qu? Porque los costos excedan por mucho los beneficios que se obtendran, costos que incluan 35.2 millones de dlares en costos de capital perdido y 40 millones en costos de oportunidad por la muy valiosa tierra de siembra que se inundara si se terminaba la presa. La Ley de las Especies en Peligro de 1973 haba sido reformada en 1978 para crear el Comit de las Especies en Peligro con objeto de introducir exenciones, si
24 Casa Blanca "Statement on Water Projects", 25 Entrevista personal, 26 de enero de 1978.
p. 34.
26Entrevista personal, 20 de junio, 1978.
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(entre otras cosas) los beneficios de un proyecto resultaban claramente superiores a la alternativa que contemplaba la posibilidad de salvar una especie animal. Como los beneficios netos de Tellico eran negativos, claramente la opcin de continuar era inferior a la alternativa de no hacer nada, razn por la cual el comit decidi no otorgar la exencin." Sin embargo, con 103 millones ya invertidos en el proyecto, los polticos presionaron para que se completara. Argumentaba el senador Howard Baker de Tennessee. "Yo simplemente no puedo quedarme tranquilo al ver que se insulta al sentido comn, al ver que se decide detener la construccin de una presa que estaba virtualmente terminada antes de que la ley (de las especies en peligro) hubiera sido aprobada y antes de que se hubiera descubierto el famoso pescado"." Adems del acento en los resultados ms que en los insumas, otro de los "principios guas del anlisis de sistemas" de James Schlesinger es "evitar las tcnicas que conducen sin .pensarlo a compromisos indeseados que resultan en enormes gastos't> Sin embargo, por qu tendran que ser eficaces estas tcnicas? Por el deseo de justificar los costos hundidos. El razonamiento puede parecer circular, pero raramente es percibida la circularidad. Con su inters en la distribucin, el poltico busca proporcionar beneficios al mayor nmero posible de sus electores. Ahora bien, dada la dificultad de poder distribuir beneficios a todos con resultados
27para un anlisis costo-beneficio de la determinacin de la presa de Tellico, vase U.S., Department of the Interior, Office of Policy Analysis, "Teico Dam and Renervoir, Staff Repon ro the Endangered Species Committe", mimeografiado, Washington, D.C., 1979, esp. pp. 2.14-2.1.5. Increfblemente, la TVA arguye que, como la tierra sembrable detrs de la presa ya se compr, el valor de esta tierra debe considerarse como un costo hundido, aun cuando todava hay que inundar la tierra, que adems podra venderse nuevamente si el proyecto no se termina. 28Se cita l Baker en "Snail Darter Wins Another Vctory on Senate Floor Vote", Congressional Quarterly, 24, .16 de junio, 1979, p. 1143. , 29Schlesinger, "Systems Analysisant the Political Proeess", p. 285.
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tangibles (debido a que es necesario concentrar recursos para obtener tales resultados), es ms fcil distribuir rpida y extensamente los insumos. Aun con recursos limitados, todos pueden obtener algunos pocos pero reales beneficios de insumos. Los beneficios de resultados o productos vienen inmediatamente despus porque de otra manera los insumos iniciales 'hundidos' se habran desperdiciado. Para el analista el costo hundido es una variable econmica, pero es tambin una variable poltica; indica cunto del prestigio del gobierno y de sus funcionarios ms importantes est invertido en el proyecto. El costo hundido proporciona una medida del poder y una medida de las expectativas de la ciudadana que se beneficiar si se completa la empresa. ABen Schick escribe, "lo que la economa desecha como costo irrecuperable, la poltica lo premia como inters creado"." Si los costos hundidos son suficientemente cuantiosos, ya sea en trminos absolutos o porcentuales, el poltico apoyar la terminacin del proyecto."
EL IMPERATIVO DEL ELECTORADO Las diferencias entre el analista y el poltico pueden originarse en la indiferencia del analista a las comunidades electorales organizadas y a la devocin del poltico hacia ellas. El poltico busca satisfacer los "deseos" explcitamente expresados de la gente; el analista se ocupa de lo que la gente "necesita"." El analista no cree que sea necesario que los individuos se organicen para
30 ABen Schick, "Systerns Politics and Systems Budgeting", PublieAdministration Review, 29, 2, marzo/abril 1969, p. 148. 31 Por supuesto que los individuos por su parte tampoco ignoran siempre los costos hundidos. Richard Thaler argumenta que los consumidores, cuando toman una decisin, sopesan el placer a ganar contra el dolor de saber que se perdi un costo irrecuperable ("Toward a Positive Theory of Consumer Choice", Joumal 01Economic Behavior and Organization, en prensa). Por lo tanto, losciudadanos particulares podran no simpatizar muchocon el dictamen del analista de ignorar los costos hundidos; de hecho, los polticos tratan de justificar los costos irrecuperables precisamente porque si los ignoran aparecern como derrochadores y harn el ridfculo ante la ciudadanfa 32Le debo a WilIis D. Hawley esta observacin,
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mostrar que una poltica es deseable; el poltico cree que eso basta. Stokey y Zeckhauser resumen bien la visin del mundo del analista: Una de las grandes virtudes del enfoque costo-beneficio es la de tomar en cuenta los intereses de los individuos que estn mal organizados o menos involucrados. Esto contrasta con la mayora de los procedimientos de las decisiones polticas. En la perspectiva analtica, los proyectos cuyos beneficios no sobrepasen sus costos no son deseables, aun cuando los impulsen poderosos grupos de intereses. Los beneficios y costos que se acumulan para todos -los constructores de la carretera, los ecologistas, la "gente menor", los usuarios y los prestadores de servicios, los contribuyentes- sern contados sobre una base de dlar por cabeza. El anlisis de costo-beneficio es una metodologa con la cual buscamos obtener eficiencia y tiene como resultado limitar los desvaros del proceso poltico Y La virtud del anlisis es que ignora la influencia distorsionadora de los grupos organizados. Pero esto es una responsabilidad. La indiferencia del analista ante las comunidades de electores parecera suponer que no existen intereses organizados capaces de ampararse frente a las conclusiones del anlisis y de conseguir el apoyo en la arena poltica donde se toman las decisiones de polticas. Con regularidad inquietante lee uno en la literatura del anlisis poltico enunciados como "la resistencia poltica a la propuesta fue subestimada, desafortunadamente"." La indiferencia del analista a las comunidades electorales -y a los
33Stokey y Zeckauser, Primer, p. 151. 34Por ejemplo, "aunque la oposicin de la mayora de los agentes de trabajo al plan de los incentivos era conocida, el poder poltico que podran ejercer no se hizo del todo evidente sino hasta despusde haberseformulado el sistema ". DavidGreenberg,Al Lipson y Bernard Rostker, "TedlOical Success, Political Failfure: The Incentive Pay Plan for California Job Agents", Polie}( Analysis, 2, Otoo 1976, p. 568.
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arreglos existentes que las crearon y las apoyan- ayuda a explicar por qu los analistas a menudo no ven la magnitud de la oposicin que, muy predeciblemente, desafiar cualquier intento de cambiar estos arreglos y por qu a menudo no saben qu hacer para vencer o aplacar a los opositares.
n. La poltica,
el anlisis y la influencia
Los analistas, aun si no les gusta o no lo aceptan, son jugadores polticos en el juego de las polticas. Los polticos usarn sus anlisis para apoyar u oponerse a determinadas propuestas polticas. Es ms, si los polticos no usan los anlisis de alguna manera -ya sea para tomar o para justificar decisiones-, las labores del analista sern intrascendentes. En realidad, los polticos tienen varios incentivos para acercarse al anlisis de polticas. Pueden usar el anlisis para adoptar mejores decisiones polticas, pueden temer quedar a merced de un analista cuyo estudio no comprendan, o pueden tener la esperanza de emplear el anlisis para reforzar sus propias opiniones. As, los polticos contratarn personal analtico y buscarn la asesora de analistas externos. Y algunos tratarn de usar el anlisis para legitimar sus programas favoritos manipulando sutilmente los mtodos del anlisis (por ejemplo establecer una tasa de descuento absurdamente baja) para inclinar en su favor las conclusiones del anlisis. De manera similar, los analistas necesitan acercarse ms al trabajo de los polticos. Como dice un ayudante del Congreso, "los analistas no saben realmente qu presiones tenemos los polticos. y no les importa". Otro escribe:
35 Entrevista,
6 de noviembre de 1978.
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... con frecuencia, el anlisis de sistemas no tiene importancia en la toma de decisiones polticas porque los analistas de sistemas no saben qu es lo que cuenta para los decisores. El anlisis ser ms til en la medida en que los analistas entiendan mejor los contextos de la toma de decisiones y realicen su trabajo con este entendimiento... 36 Los analistas polticos van a requerir un mejor conocimiento de la poltica, a menos que quieran ser mercenarios de los patrocinadores polticos, sin importarles apoyar la poltica de quin sea, y a menos que deseen que sus principios analticos sean manipulados sin el menor escrpulo. El motivo puede ser defensivo u ofensivo -evitar que se haga un mal uso de su anlisis, o lograr que sus voces' analticas sean mas influyentes- pero los analistas tendrn que volverse ms capaces polticamente. No SE CABILDEA EN PRO DE LA EFICIENCIA? Frecuentemente los economistas que se adentran en el mundo poltico se quejan de que no existe un cabildeo en pro de la eficiencia." El propsito de cualquier grupo de inters es asegurar beneficios amplios y directos para sus miembros. Y los beneficios de la eficiencia, aunque amplios en conjunto, los perciben los miembros de la sociedad como pequeos e indirectos. Que no exista una organizacin para cabildear en los palacios de gobierno de los estados y en los ayuntamientos de las ciudades en favor de los beneficios de la eficiencia econmica general no es sorprendente. Slo el analista ms ingenuo puede esperar que la alternativa que l ha demostrado como la ms eficiente sea la
36Laurence E. Lynn, Jr., "Systems Analysis: Ptfalls from the User's Perspective", en Handbook 01Applied Systems Analysis, edil. E.S.Quade, Laxenburg, Austria: Institute tor Applied Systems Analysis. 37Por ejemplo, escribe Havenman, "conexcepcin de unos pocos esfuerzosrecientes, no existe un grupo operativo que cabildee en pro de la eficiencia econmica", Policy Analysis and the Congress, p. 247.
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que va a ser defendida automtica y entusiastamente en la arena poltica. Aun as, hay esperanza. Aunque sea imposible construir una organizacin permanente para apoyar la eficiencia econmica general, puede ser posible movilizar una coalicin temporal para oponerse a la ineficiencia especlfica. Cuando hay algn programa ineficiente, seguramente hay algn grupo que debe estar obteniendo beneficios que exceden sus propios costos (de otra manera no habra apoyo poltico para la ineficiencia) y, en consecuencia, el exceso neto de costos para el resto de la sociedad debe ser an mayor que el calculado para el programa en particular. Algunos (seguramente la mayora) estn pagando las cuentas y recibiendo pocos (o ningunos) beneficios. La tarea poltica es identificar quines pagan los costos netos, despertar su enojo, motivarlos a la accin y entonces proporcionarles un medio para manifestar su inconformidad. La dificultad est, como ha observado Mancur Olson, en que para cualquier individuo o grupo, los costos de oponerse a la ineficiencia pueden exceder a los.costos que les impone el programa ineficiente.> Sopesar tales costos y la incertidumbre de ganar la lucha poltica, puede convencer a la gente de que la ineficiencia simplemente no merece una batalla. Pero la accin poltica puede estar motivada por la pasin tanto como por el clculo racional -especialmente cuando los nmeros para hacer el calculo no son claros- y podra no ser difcil estimular la oposicin emocional. De cualquier modo, es mejor identificar algn grupo afn tambin afectad u, un aliado natural, para el que los costos son evidentes (aun si no necesariamente grandes) y que cuenta adems con un historial de accin poltica o tiene potencial para ella. Tal grupo no ser motivado por un inters altruista en la eficiencia econmica, sino por un inters personal en sus propios costos. Sin em. 38 Mancur Olson, Jr., The Logic ojCollective Action, Cambridge: Harvard University Press, 1965. .
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bargo, el llamado debera ser patritico, no particularista. Todos queremos creer que estamos trabajando en pro del beneficio de la sociedad en su conjunto y no slo del propio inters (aun quienes buscan la ganancia personal al imponer a la sociedad un programa ineficiente harn hincapi en los beneficios sociales.) La cosa es identificar al grupo adecuado, capaz de sentirse timado despus de descubrir la ineficiencia de la poltica. La tarea no consiste tanto en explicar al grupo sus costos y prdidas, sino en hacerlo reflexionar sobre una medida poltica que antes no haba cuestionado. El esfuerzo de la administracin Carter en 1977 por terminar varios proyectos de recursos hidrulicos brindaba una ocasin excelente para usar este enfoque. Muchos de los proyectos por terminar eran muy ineficientes, adems de ecolgicamente destructivos, aunque cada uno proporcionaba beneficios netos a alguna regin en el sur o el oeste. Al presidente Carter le habra sido suficiente explicar las ineficiencias de algunos pocos proyectos especficos. No tena por qu mencionar que el noreste y el cercano oeste estaban pagando costos que excedan sustancialmente sus beneficios. El ataque pblico y deliberado a la ineficiencia econmica de los proyectos (que ignoraban por completo los efectos ecolgicos negativos) habra bastado para generar la oposicin de los ejecutivos de las grandes empresas del noreste y el cercano oeste, que seguramente habran sido los ms receptivos al ataque presidencial sobre la ineficiencia econmica. Ciertamente esta posicin habra tenido un efecto mayor que imprimir las ponderaciones de costo-beneficio en los anexos de los boletines de prensa. Si los analistas polticos son, como los conceba Charles Schultze, "partidarios de la eficiencia", necesitan amparar su causa en el pblico ms receptivo." Reconocer que la eficiencia econmica no tiene en s una ciudadana para apoyarla y que en cada
39 Schultze,
Public Spending, p. %.
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situacin es necesario identificar a los individuos y grupos que tienen inters en apoyar la alternativa poltica ms eficaz es el primer paso del analista para obtener una superior influencia poltica.
LA NECESIDAD DE HACER EL ANLISIS MS CONVINCENTE Para crear coaliciones que apoyen polticas eficaces se requiere comunicar el razonamiento del analista. Ahora bien, no se trata solamente de traducir el lenguaje analtico al lenguaje poltico, aunque esto desde luego ayudara (despus de todo, aunque la jerga de analista pueda seducir, rara vez convence). Tampoco se trata de educar a los jugadores polticos en las actitudes y las tcnicas de anlisis. Lo que se necesita es transformar completamente el razonamiento del analista, pasar de las coordenadas de una mente analtica al sistema de referencia en el que piensa el pblico. Cualquier persona habituada a entender el espacio fsico en coordenadas lineales, cartesianas (x,y,z), y que encuentre difcil 10calizar un punto expresado en coordenadas polares (* ** **), excepto al transformar las coordenadas polares otra vez en lineales, comprender la importancia de traducir el razonamiento analtico en el marco de referencia del pblico, en lugar de intentar ensear al pblico a pensar en el sistema de coordenadas del analista. Cuando escribe acerca de los problemas de comunicacin del anlisis, Arnold Meltsner enfatiza la necesidad que tiene el anlisis de "aumentar el grado de parecido entre l mismo y su pblico". Los analistas experimentados, escribe, "tratan hbilmente de expresar sus argumentos en trminos que aumenten su similitud con los valores compartidos"." Aunque el analista crea que sus propios principios de razonamiento, el paradigma analtico, son el nico enfoque racional de
40 Arnold J. Meltsner, "Dont't Slight Communeatons: Sorne Problems of Analytical Practice", PolicyAnalysis, 5, surnrner 1979, p. 379.
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la toma de decisiones en la poltica pblica, es preciso que reconozca que esta visin de las cosas no es universal. Ms an, algunos conceptos analticos fundamentales, como usar costos de oportunidad en lugar de costos perdidos, le son ajenos a la mayora de la gente; la gente simplemente no piensa en trminos de oportunidades perdidas." En consecuencia, cualquier argumento analtico que se base en ejemplos simplificados del principio del costo de oportunidad no resultar persuasivo para establecer la validez de una proposicin poltica compleja. Consideremos la tarea de explicar ante una asociacin de ejecutivos por qu un proyecto hidrulico determinado es ineficiente econmicamente. La tentacin es empezar con una explicacin simple y superficial del anlisis de costo-beneficio. Despus de todo, estamos hablando con ejecutivos de corporaciones, gente que a diario trata con anlisis de costos y ganancias y que entiende muy bien que si invierte los recursos de su compaa en un proyecto tendr que renunciar a otras oportunidades de inversin. Pero no importa qu tan inteligentes sean estos ejecutivos y qu tan brillante sea la explicacin del anlisis de costo-beneficio, la enumeracin final de los clculos de costo-beneficio para cada uno de los proyectos no tendr el menor significado. Este pblico piensa con el sistema de referencia de los negocios, no con el de anlisis de polticas. Por lo tanto es preciso explicar las ineficiencias de los proyectos no en trminos analticos, sino de acuerdo con el esquema de los negocios. Afortunadamente, al menos en este caso, esto es muy posible ya que muchos de los proyectos de recursos hidrulicos proveen bienes privados, no pblicos. El anlisis de costo-beneficio es necesario para poder asegurarse de que todos los beneficios de los bienes pblicos (evaluados en trminos de la disposicin de cada individuo a pagarlos) estnincluidos al evaluar un proyecto de inversin pblica. Para muchos proyectos, sin embargo, la mayora
41 Vase
Thaler, "Toward a Positive Theory".
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de los bienes son privados; los individuos y las compaas que se benefician pueden ser fcilmente identificados y se les puede cobrar, as que la evaluacin de estos beneficios puede basarse no en un clculo misterioso de la voluntad de los ciudadanos de pagarlos, sino en pagos efectivos. De esta manera el gobierno podra contratar con alguna empresa la construccin de una presa y de los acueductos para conectarla con las ciudades, ranchos e industrias que compran el agua. Una empresa constructora podra calcular qu tarifa anual le pagara al gobierno por la concesin de construir la presa, llenarla con la cantidad de agua convenida y venderla en la regin. O si la compaa concluye que no podra pagar al gobierno y obtener a la vez un rendimiento razonable por su inversin, podra entonces hacer una oferta negativa: el subsidio que necesitara para poder cubrir los beneficios no vendibles, tales como la recreacin y el control de inundaciones. En principio, un anlisis empresarial semejante es equivalente a un anlisis de inversin pblica (costo-beneficio), aunque el marco de referencia es muy distinto. De cualquier manera, si se analizara el problema desde el punto de vista de la inversin empresarial, el gobernante podra explicar con exactitud qu tan ineficiente econmicamente resulta un proyecto hidrulico. Por ejemplo, si una compaa privada quisiera construir el Central Arizona Project y recibiera un subsidio federal anual de 30.7 millones de dlares (para cubrir beneficios de control de inundaciones, de recracin, de proteccin de la vida animal y otros beneficios pblicos), tendra que cobrar 106 dlares por pie cbico de agua para ganar un rendimiento de 6.375 por ciento sobre su inversin a amortizar por ms de cien aos. Qu corporacin estara dispuesta a invertir dos billones de dlares para obtener slo un rendimiento de 6.375 por ciento -y eso slo en un periodo de ms de 100 aos? Ninguna. De cualquier manera, nadie podra realmente intentarlo, ya que actualmente el agua se vende en Ari-
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zona central entre 19 y 50 dlares el pie cbico. Para un ejecutivo empresarial este tipo de explicacin dramatiza mucho mejor la ineficiencia del proyecto que decir que la proporcin de costo-beneficio es slo del 0.5842 Para hacer hincapi en la importancia de un anlisis persuasivo, Giandomenico Majone asegura que "los decisores necesitan de un anlisis retrospectivo (posterior a la decisin) como necesitan del prospectivo (previo a la decisin), y probablemente ms"." A menudo, por supuesto, se les pide a losanalistas realizar tales anlisis retrospectivos, aunque usualmente les parezca un trabajo poco honorable (sobre todo si no estn de acuerdo con la decisin). Sin embargo, la funcin del anlisis de polticas no es slo ayudar a determinar cul es la mejor alternativa sino tambin asegurarse de que el gobierno adopte e implante esta alternativa. Una vez que un decisor poltico ha aceptado la recomendacin del analista (aunque fuera por razones distintas), el analista tiene la obligacin de asegurarse de que la sabidura de su recomendacin sea reconocida por todos los que tienen el poder para apoyarla. Para que el analista poltico tenga influencia no slo debe estar tcnicamente en lo correcto. Debe tambin ser convincente, persuadir a sus compaeros analistas y a los grupos electorales influyentes.
42 Departamento del Interior, EU. "Water Projects Review: Central Arizona Project", mimeografiado, Washington, D.C., 1977. pp. 6-9. 43 Giandomenico Majone, "The Uses of Policy Analysis",en The Future and the Past: Essays on Programs (//1(1 the Annual Repon 1976-1977, N.Y.: Russel Sage Foundation, 1978, p. 207. Majone considera importante el papel del analista como "un productor de argumentos policos... ms que solucionador de problemas", p. 213. [Ver su artculo en el vol. 111. Sin embargo, convertir al analista de polticas en abogado poltico amenazara tanto la credibilidad del analista como la del analista. Asmismo usar el anlisis de costobeneficio, no como una herramienta prospectiva para tomar mejores decisiones con respecto a los recursos hidraticos, sino estrictamente como una herramienta retrospectiva para justificarlas, ha hecho inevitable la manipulacin poco escrupulosa de tales anlisis y ha provocado la desconfianza general en la validez de cualquier anlisis semejante y en la moral del analista.
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RBERT O. BEHN
LA NECESIDAD DE ESTRATEGIA POLTICA Una definicin demasiado estrecha de la responsabilidad y competencia del .analista puede aislarlo de la realidad poltica e inhibir su influencia poltica. Si un analista es reconocido por la excelencia de su lgica econmica, por la confiabilidad de sus inferencias estadsticas, pero tambin por la vacuidad de sus supuestos polticos (implcitos), el decisor poltico rechazar su trabajo por intrascendente. Sin embargo, una vez que ha presentado la propuesta de poltica que puede generar beneficios considerables, el analista debe interesarse en que se logren estos beneficios. Es ms, si el anlisis neutral y honesto revela que una o varias alternativas son preferibles (o que una o varias alternativas son indeseables en sumo grado), el analista poltico tiene la obligacin clara de maximizar las posibilidades que favorecen su adopcin. Cmo puede cumplir el analista su responsabilidad poltica? El analista puede empezar por evaluar la factibilidad poltica de cada alternativa. La factibilidad poltica de una alternativa no es una caracterstica inherente, fija, como si fuera uno de los muchos genes de la decisin poltica que slo esta esperando ser localizado, descifrado y reportado. La factibilidad poltica de una alternativa depende claramente de la inteligencia con que se dise la estrategia poltica para obtener su adopcin, as como de la dedicacin y habilidad de los encargados de poner en prctica la estrategia. En consecuencia, la responsabilidad del analista va ms all de la mera determinacin pasiva de una estrategia poltica. El analista cabal no slo recomendar la mejor alternativa sino tambin la mejor estrategia poltica para que el cliente pueda lograr la adopcin e implementacin de la alternativa. Despus de todo, cmo puede ser la "mejor" una alternativa poltica que no sea escogida ni implementada? El anlisis de suyo es polticamente impotente. Se convierte en un instrumento poltico eficaz slo cuando se le incorpora a una estrategia poltica diseada para 10-
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grar que se adopten sus recomendaciones. Y desarrollar una estrategia semejante es, desde luego, parte de la responsabilidad del analista. Un analista tradicional podra objetar, diciendo que un compromiso poltico tan manifiesto est ms all de su campo de accin. Puede ser cierto, pero no debera serlo. El analista que ha estudiado a fondo un problema poltico debera conocer tan bien sus complicaciones polticas como las econmicas, pues las dos cuestiones no son independientes. Un analista que ha prestado atencin a las cuestiones distributivas debera estar bien consciente tanto de los evidentes adversarios como de los aliados potenciales. En consecuencia, no sera inteligente -es ms, sera poco tico- que el analista presentara a su cliente una recomendacin poltica que va a levantar mucha oposicin y poco apoyo, sin ofrecer tambin una recomendacin poltica acerca de cmo podra 1) evitar una batalla intil y desgastante, y 2) lograr la meta poltica. En verdad, puede el analista mandar a su cliente a la arena poltica sin explicarle qu peligros le esperan y qu armas le sern ms tiles?
LA NECESIDAD DE IR Y VENIR ENTRE EL ANLISIS Y LA POLTICA Es demasiado fcil reconocer, ms an sobrevalorar, las opciones polticamente imposibles, inviables. Cualquier examen pasivo y poco crtico de las posibilidades de que una propuesta sea aceptada y escogida, revelar desalentadoramente que no son muchas. En realidad, es muy probable que la propuesta no sea nada nueva y que ya se haya intentado antes, pero sin poder avanzar por la oposicin de intereses influyentes y poderosos. Sin.embargo, con demasiada frecuencia, es la mitologa del poder la que confiere a una propuesta poltica el estatus de "polticamente inviable". Los intentos anteriores para llevarla adelante pueden haber sido imaginarios, eventuales o incompetentes. La influencia, prestigio y autoridad de los grupos de inters a menudo
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ROBERT D. BEHN
se debe al hecho de que se evita cuestionar su reputacin y no a que no se cuente con anlisis serios y consistentes. Por ejemplo, todos los presidentes a partir de Franklin D. Roosevelt se opusieron abiertamente a la poltica del uso libre de las vas fluviales del interior, vigente durante 200 aos. Sin embargo nada cambi. De esta manera, la posicin de que no era polticamente factible cobrar por el uso comercial de canales, compuertas y ros dragados que construye y mantiene el cuerpo de ingenieros de los Estados Unidos, lleg a ser una leyenda en Washington D.e. y el operador de la barcaza adquiri los poderes mticos de un Neptuno motorizado que poda sin ms hacer desaparecer con un dentellazo de su tridente todopoderoso a cualquiera que sugiriera cobrar algn impuesto, cuota o peaje. Entonces, asombrosamente, el Congreso aprob un impuesto, si bien modesto, en 1978. Qu pas?, luch un nuevo presidente para cambiar la medida poltica?, decidieron valientemente los dirigentes del Congreso que haba llegado el momento de cambiar?, Zexigi el pblico la medida?, se retiraron los operadores de barcazas del combate poltico? No. El Congreso actu principalmente en respuesta a los esfuerzos de un senador joven y aislado del partido minoritario, Pete V. Domenici, de Nuevo Mxico. Cul era el secreto de Domenici? Que hizo el intento. Realiz un esfuerzo inteligente y dedicado para que se adoptara su propuesta. Mencionar una propuesta poltica en un informe presupuestal o en un mensaje televisado no implica una accin presidencial mayor, Todos los presidentes desde Franklin D. Roosevelt bien pueden haberse opuesto al uso libre de la vas fluviales del interior, pero ninguno haba hecho un intento verdaderamente serio para cambiar la medida poltica, ya que todos saban que lograr ese cambio no era "factible polticamente", todos, menos Domenici. l y su equipo emprendieron no un examen pasivo de la factibilidad, sino una bsqueda activa y perseverante de estrate-
EL ANLISIS DE !>OLTICAS y LA POLTICA
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gias. De esta manera, con un poco de apoyo inseguro de la Casa Blanca, una excelente relacin con sus compaeros legisladores y algo de suerte, Domenici fue capaz de echar a pique a los operadores de las barcazas." Si los mejores polticos pueden caer en la "trampa de la no factibilidad", el analista por supuesto que debe ser cauteloso. As como la habilidad de un analista para influir las polticas puede paradjicamente reducirse si es demasiado poltico, o al menos si lo es demasiado pronto, as tambin el analista, preocupado porque el cliente pudiera rechazar sus recomendaciones por no considerarlas factibles, puede prematuramente no tomar en consideracin aquellas alternativas que previsiblemente provocarn la mayor y la ms obvia oposicin. Sin embargo, la no factibilidad poltica no es una variable intrnseca, binaria; no es una cualidad que una alternativa poltica de alguna manera posee o deja de poseer. Como cualquier otra caracterstica de una propuesta poltica, es posible cambiarla modificando la propuesta misma o influyendo en otras variables, externas pero relacionadas. El analista necesita identificar los impedimentos existentes para que se adopte, y determinar los costos de eliminarlos: tanto los costos de oportunidad econmicos de otros objetivos polticos a los que hay que renunciar para obtener los recursos econmicos necesarios para modificar la propuesta y hacerla polticamente aceptable, como los costos de oportunidad polticos de los objetivos que deben sacrificarse a cambio del apoyo poltico necesario para esta iniciativa. Decir cul es la manera menos costosa de deshacerse de los impedimentos polticos para la adopcin de una propuesta poltica -y si vale la pena pagar este precio- es una responsabilidad tanto analtica como poltica. El juego de las polticas no es una carrera de relevos en que el analista corre el primer turno (anal44 Para un resumen de esta legislacin vase "Waterways Use Tax Cleared in Final Days", Congressiomit Q/u1I1erly Aktmnae, 24, 1978, pp. 5 n515.
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tico) y luego le pasa la posta al poltico para que corra el ltimo tramo (poltico) mientras el analista se hace a un lado y observa pasivamente, tal vez.con frustracin y dolor. Si el analista se retira despus de correr el primer tramo, descubrir que poco a poco se introducen modificaciones en sus recomendaciones, se hacen concesiones y se abandonan, de tal manera que, al final, la medida poltica adoptada casi no se parece a su propuesta. Esto es lo que pas con la revisin de los proyectos de recursos hidrulicos en 1977 propuestos por el presidente Carter. Se instal una comisin para que se revisaran los proyectos y se asignaron analistas a varios equipos que revisaran diferentes proyectos. Una vez que se terminaron los anlisis, stos se pasaron a los polticos, que decidieron qu proyectos continuaran adelante, cules se modificaran y cules se borraran del presupuesto. En esta etapa de la toma de decisiones, se ignor a los analistas -curnplida ya su "labor" de preparar los informes con la informacin necesaria- y las decisiones se basaron solamente en consideraciones polticas. Si un proyecto tena mayores o menores beneficios que costos no tena importancia. Incluso cuando un anlisis proporcionaba una descripcin particularmente esclarecedora y dramtica de la ineficiencia econmica de un proyecto -como la explicacin anterior del Central Arizona Project- la informacin ni fue usada para tomar la decisin en privado ni para defenderla en pblico. En este caso, no era que los analistas se rehusaran a participar en la toma de decisiones polticas, sino que los polticos simplemente los ignoraron. Y los ignoraron porque las experiencias anteriores con otros analistas los haban convencido de que los analistas podan contribuir en poco a la toma de decisiones de las polticas. A fin de superar su reputacin profesional de ingenuidad poltica, los analistas de polticas necesitarn dedicarle ms atencin a la ciudadana para identificar los grupos electorales que van a perder (sustancial o simbl icamente) con cada alternativa, deter-
EL ANLISIS DE !'OLTIC/\S y LA POLTICA
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minar la magnitud de su inters y evaluar sus fuerzas (tanto reales como mitolgicas). Al mismo tiempo, los analistas tienen que identificar a los grupos electorales, incluso latentes, que podran beneficiarse con cada propuesta. Las comunidades electorales no son rasgos permanentes del paisaje poltico tallados en la roca desde tiempos inmemorables por alguna misteriosa fuerza que an no ha podido identificar la arqueologa poltica. Es preciso crear, organizar, motivar y movilizar a las comunidades electorales. Tambin se les puede desordenar, confundir, desmoralizar y frustrar. Construir comunidades electorales, podra discutir el analista tradicional, es responsabilidad de los polticos. S, lo es. Pero el analista poltico tiene la responsabilidad de indicar cmo se puede llegar a construirlas mejor. Despus de todo, lograr que los decisores con autoridad, ejecutivos y legislativos, adopten una medida poltica no slo exige generar apoyo poltico para la alternativa considerada superior desde el punto de vista analtico, tambin exige modificar alternativas para atraer partidarios y calmar a los oponentes. Si esto lo hace el poltico por su cuenta, s610 la poltica, y no el balance entre las consideraciones polticas y las sustantivas, dictar cules son los elementos sustantivos a sacrificar en la medida poltica. John Mendeloff ha escrito que las mejores ideas del anlisis de polticas "pueden surgir si acerca uno las dos perspectivas (econmica y poltica), por lo que se precisa ya sea de un equipo multidisciplinario o de una cabeza multidisciplinaria"." Yo creo que el analista poltico cabal necesita una cabeza rnultidisciplinaria. Para elegir polticas pblicas y lograr que se adopten y se implanten es preciso pasar una y otra vez de lo analtico a 10 poltico y viceversa. A menos que los analistas se resignen a observar cmo componentes esenciales de las opciones de poltica
4SJohn Mendcloff, Reglllnting Saje/y, Cambridge: MIl' Press, 1979. p. x.
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ROBERT D. BEHN
cuidadosamente diseadas se abandonan para apaciguar a diferentes grupos electorales, deben profundizar su entendimiento de la parte poltica del juego. Slo el analista polticas completo, que sabe qu compromisos puede contraer para lograr el apoyo o neutralizar a la oposicin y qu sacrificios no debe aceptar a cambio de ganancias polticas insuficientes, ganar la confianza de los jugadores polticos clave y se convertir en un miembro verdadero de: equipo que elabora las polticas.
MARTIN LANDAU
8. El mbito propio del anlisis de polticas*

la pregunta Zqu es anlisis de polticas?, se nos ha planteado porque, en estos das, el anlisis de polticas es en verdad una empresa sumamente popular. El anlisis es "relevante", se alimenta del gobierno y tambin de las fundaciones y, adems, al incorporar alta tecnologa resulta muy atractivo si no es que fascinante. La literatura algo voluminosa de los aos recientes indica la popularidad que tiene esta manera de hacer las cosas. Es ciertamente algo.que hoy importa mucho, razn por la cual merece algn comentario. 1. Cualquier lectura del material escrito sobre "polticas" (policy) ensea claramente que no es un.concepto bien definido y que su denotacin no manifiesta la clase de definicin extensional que indica conductas fcilmente reconocibles por los conocedores del rea. Como dira Max Born, el concepto no es decidible. Si, para definir el trmino, recurrimos entonces a los colegas especialistas del anlisis de polticas, la variedad de respuestas nos har descubrir que no hay una regla de uso comn que pueda ayudarnos a identificar un ejemplo de poltica. En ausencia de tal regla, es posible usar el trmino en un sentido ms lato. El anlisis de polticas es entonces visto como un subconjunto del concepto de lo poltico, o como idntico sin ms a lo poltico, como inclusivo de otras dimensiones (interdisciplinario) o. como medio para atacar
UPONGO QUE American Jouma/ 01 Polical scienc vol.
Publicado originalmente con el ttulo "TheProper Domain of Policy Analysis" en XXI, numo 2, 1977. pp, 423-427.Traduccin al espaol de Jonathan Molinet.
[275. )
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MARTIN LANDAU
de manera integrada los problemas sociales. Para algunos la poltica es un asunto de valor declaracin de principios bsicos, otros restringen su significado a estrategia, diseo o programa, y para otros el trmino abarca valores, objetivos y medios. Con frecuencia, los debates sobre polticas parecen discusiones sustantivas, pero con mayor frecuencia slo se trata de discrepancias semnticas. Si sta es una lectura correcta de la literatura, entonces la poltica misma denota un "conjunto borroso" y el anlisis de polticas es ms cientfico en sus atavos que en la sustancia. 2. Hay quienes proclaman al anlisis de polticas como una nueva especializacin, un nuevo subcampo de la ciencia poltica. Esto es toda una curiosidad. La meta del anlisis de polticas es resolver problemas prcticos. No puede, por esta razn, reconocer los lmites de algn campo establecido para propsitos analticos. Su naturaleza le obliga a seguir los problemas a donde quiera que vayan. No puede ignorar nada que pueda ser relevante con tal de llegar a una solucin. Para el analista de polticas, entonces, el mbito cognoscitivo y todo el dominio operativo de la ciencia poltica son slo el comienzo de su tarea. La poltica pblica, vasta y complicada como ha llegado a ser, se extiende a cualquier rea de la vida. En consecuencia, para ser fiel a su objetivo, el analista de polticas pronto tendra que incluir todas las ciencias sociales e incorporar, por aadidura, todo un montn de tecnologa dura. Llevar a unidad un dominio de indagacin tan amplio es una empresa destinada al desorden. En el periodo anterior a la Segunda Guerra Mundial, la entonces nueva administracin pblica asumi todo el mbito de la poltica gubernamental como su dominio de estudio . La operacin fue racionalizada como un correctivo a la "inicua" dicotoma entre administracin y poltica que estaba en la base terica de la conducta administrativa, entonces en desarrollo. Se le consideraba abstracta, distante de los problemas humanos reales y, en algunos casos, simplemente se consider que rondaba tras las ciencias na-
EL MBITO PROPIO DEL ANLISIS DE POLTICAS
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turales. El lema de esta campaa, no del todo desconocido hoy entre nosotros, fue: "la ciencia ms pura es la menos relevante". El debate, como poda esperarse, fue acre y se centr en los conceptos complementarios de disciplina y campo. Por desgracia, la que hoy tendramos que llamar vieja poltica pblica sencillamente no se pudo sostener como un campo distinto. Incapaz de mantener cualquier grado apreciable de esfuerzo sistemtico y disciplinado, pronto cay presa de ese tipo obsesivo de anlisis introspectivo que es siempre sntoma de una crisis de identidad. Con frecuencia cada vez mayor, se escribieron y publicaron numerosos artculos de buena fe para lamentar la falta de un foco controlado, la ausencia de poder terico, lo azaroso y fragmentado de la investigacin y la existencia de un dominio de indagacin tan amplio que desafiaba toda clasificacin. En suma, lamentaban el desorden intelectual de la empresa. Hoy en da, la poltica pblica ya no es tan exitosa. No es posible construir ningn campo de indagacin ni de especializacin sobre un dominio mal definido y no restringido. Y, en el caso del anlisis de polticas pblicas, la probabilidad de lograrlo es an menor, porque el anlisis de polticas no puede ser autnomo en la seleccin de sus problemas de investigacin. De muchos de ellos se puede decir que son, segn la expresin de Alvin Weinberg, problemas "transcientficos", necesaria y legtimamente sujetos a restricciones polticas y sociales que en cualquier otra disciplina acadmica o ciencia terica seran consideradas como intervenciones ultrajantes. Si se quiere que el anlisis de polticas tenga sentido, sera bueno concebirlo como ciencia social aplicada. Y sera todava mucho mejor recordar que se van a aplicar los resultados de una ciencia terica. 3. Al considerar las polticas en s mismas, la ambigedad general de este concepto no oscurece una propiedad cardinal comn a todos los variables usos del trmino, a saber, que toda propuesta
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de poltica est acompaada de riesgo e incertidumbre. Esto es, todas las polticas pertenecen a la clase de las proposiciones inverificadas. Las polticas son hiptesis. Una poltica propone una intervencin para alterar alguna circunstancia o un modo de conducta. Si est bien formulada contendr una descripcin de la condicin de estado deseada y del conjunto de los medios que prometen realizar esa condicin (es decir, alcanzar sus metas). Debera quedar claro que las proposiciones de poltica estn en tiempo futuro, pertenecen a ese tiempo. El objeto de cualquier propuesta de poltica es controlar y dirigir cursos futuros de accin, que es la nica accin sujeta a control. Consecuentemente, son asertos de la forma "si-entonces", y la nica cosa que sabemos acerca de ellos es que su valor de verdad no ha sido determinado. Todas las polticas, por tanto, contienen alguna probabilidad de error y no pueden aceptarse a priori como correctas. Si una propuesta de poltica es un oroceso de tipo ingenieril, el producto de una negociacin, el resultado de un conflicto o el producto de fuerzas histricas o lo que sea, no cambia su estatuto epistemolgico. Mantiene su carcter hipottico. Puedo ampliar esto al sugerir que cuando una propuesta de poltica se formula cuidadosa y completamente, puede tomarse como una teora. Del mismo modo, precisamente, que una teora sirve para reducir el valor de la sorpresa en su dominio emprico, una poltica sirve para ordenar el dominio de su tarea. Si tiene xito (es decir, si es correcta) no producir sorpresas -todo ocurrir como fue planeado-; por supuesto sera una singular rareza. Todas las teoras e hiptesis en la propia ciencia son consideradas como actores arriesgados, se juzga que todas son propensas al error. El aparato que llamamos metodologa cientfica tiene la nica funcin de prevenir y eliminar el error. En mi opinin, esta es la tarea primaria del anlisis de polticas.
EL MBITO PROPIO DEL ANLISIS DE POLTICAS
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En otro lado,' trat extensamente este problema. No aporta nada real repetir ahora toda mi discusin de la manera en que es posible considerar las polticas y programas como proposiciones explicables, susceptibles de dar razones por sus actos. Basta aqu decir que la nocin de explicabilidad y responsabilidad que deriva de esta concepcin de poltica es emprica, no ideolgica o normativa. Nuestra tendencia es tratar las polticas como asuntos de valor y no como pretensiones empricas. Esto se nota especialmente cuando una poltica es ms bien compleja. En efecto, entre ms compleja es una poltica mas difcil es evaluar su valor de verdad. En tales circunstancias, tendemos a formular nuestros juicios sobre la base de factores ideolgicos, ya que no resulta fcil suspender el juicio cuando urge tomar una decisin. Pero descansar en factores ideolgicos ocasiona que la racionalizacin desplace la validacin, una forma de desplazamiento tan completamente ubicua como el desplazamiento de metas. Comprometerse a priori con una poltica particular comporta un compromiso con su correccin y efectividad, previo al conocimiento. Aqu,como en la ciencia, el enemigo es el dogma. La certeza subjetiva enmascara la incertidumbre objetiva y hace olvidar que toda la poltica tiene un contenido objetivo, que slo es una eleccin entre muchas. Es la clase de actitud, tan comn y tan entendible, que "absuelve una poltica por el mrito de sus motivos". Sin embargo, es necesario considerar el error potencial de cualquier poltica. En primer lugar, se requiere una descripcin de las condiciones sobre las que se va a actuar. Cualquiera de las descripciones contiene supuestos causales y, por tanto, presupone una explicacin. Es una serie de operaciones claramente problemticas. Despus sigue la solucin del problema, la cual incorpora una explicacin que se presume y una declaracin relativa a la meta. Aqu es conveniente notar que los estudios de factibilidad que
1 "On
the Concept of a Self-Correcting Organization", PublicAdministration Review,
n. 33, 533-552, 1973.
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MARTIN LANDAU
se limitan exclusivamente a la consideracin de la meta son obviamente incompletos, puesto que su obtencin podra no suprimir necesariamente la condicin indeseada, volverse casualmente irrelevante y arrojar efectos secundarios indeseados. Tercero, existe el problema de instrumentacin: la seleccin de la metodologa apropiada. La seleccin de un curso de accin es funcin del conocimiento, conocimiento de causalidad, y es algo similar a la seleccin de una terapia. El diagnstico puede ser correcto, la cura puede ser reconocible, pero la terapia puede estar equivocada, ser arriesgada o "fallar la meta", Aun si es correcta, existe la cuestin de la administracin, lo que ahora llamamos implementacin, porque la forma en que se ejecuta un programa puede dar al traste con l aun cuando todos los dems factores se hayan anticipado correctamente. ste es el fundamento de mi concepcin del anlisis depolticas. El anlisis de polticas es la bsqueda del error a lo largo de todo el camino. No es un campo en el sentido acadmico acostumbrado, a menos que queramos decir que el estudio del error es una especialidad. No es mi caso. Su tarea es poner a prueba cualquier poltica a fin de prevenir el error y aprender a corregirlo. Kenneth Boulding llama a esto la "institucionalizacin de la desilusin", un sistema de crtica que permite probar las polticas y facilitar la capacidad de autocorreccin. Deberan preservarse y extenderse aquellos aspectos del anlisis de poltica que tengan este espritu, los restantes deberan abandonarse.
" Indice
Presentacin
Luis F. Aguilar Villanueva . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 7 15 77 79 105 119
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar ViIlanueva . . . . . . . . . . . . ..
Advertencia de los editores l. La orientacin hacia las polticas

Harold D. Lasswell . . . . . . . . . . . . . .
2. La concepcin emergente de las ciencias de polticas

Harold D. Lasswell . . . . . . . . . . . . .
3. Prolegmenos para las ciencias de polticas y ehezkel Dror . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. De la ciencia de polticas al anlisis de polticas: Veinticinco aos de progreso
G. David Garson
149 181
5. La evolucin de las ciencias de polticas

Willliam Ascher
6. Entre el conocimiento y la poltica: Tres caras del anlisis de polticas

Douglas -Torgcrson 197
7. El anlisis de polticas y la poltica Robert D. Behn . . . . . . . . . . . . . . . 8. El mbito propio del anlisis de polticas
Martin D. Landau . . .
( 2811
.239
275
. . . ..
El estudio de las polticas pblicas, termin de imprimirse en la ciudad de Mxico durante el mes de julio de 1992. La edicin en papel de 72 g consta de 2,000 ejemplares ms sobrantes para reposicin y estuvo al cuidado de la oficina lito-tipogrfica de
GRUPO EDITORIAL
MAP: 270012-01 ISBN: 9688423181
Comentarios y notas
Comentarios y notas
RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS PUBLICAS FECHA DE DEVOLUCION
\'
",

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ESTudio dE Polticas PblicAS

ANTOloGAS ds Poltrics Pblica 11

Ama rg ur a 4, San ngel , Delegacin Villa lvaro Obregn, 01000, Mxico, D. F.

ANTOLoGAS de PoLTicA PbLicA 11

Amargura 4, San ngel, Delegacin Villa lvaro Obregn, 01000, Mxico, D. F.

1\Jy ur- ClOn

Tirulo _ ,,_,,_,_,__,'. , _' __,'_._' _ - -----,---,-,-----.-------,-,-_.----,- -- -,---, -,----------

Coleccin Antologas de Poltica Pblica

estudio introductorio y edicin

1992, Por caractersticas tipogrficas de edicin y derechos adquiridos

Derechos reservados conforme a la ley

Amargura 4, San ngel, 01000, Mxico, D. F. Tels. 548-48-62 y 548-45-23

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

1. Redimensionamiento, democratizacin, racionalidad de la gestin pblica

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

II: Gobernar por polticas pblicas

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

1II. Las Ciencias de Polticas: algunos trazos

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

III -1. H. D. Lasswell y el proyecto original

LUS F AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUlLAR VILLANUEVA

LUIS F AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

III-2. Los desarrollos del estudio de polticas

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

tice Hall, Englewood Cliffs. 1989.

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

IV. Un estilo pblico de gobierno: observaciones recapituladoras

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

El estudio de las polticas pblicas

1. lA ORIENTACIN HACIA LAS POLTICAS

2. lA CONCEPCIN EMERGENTE DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS

3. PROLEGMENOS PARA LAS CIENCIAS DE POLTICAS

4. DE LA CIENCIA DE POLTICAS AL ANLISIS DE POLTICAS:

5. lA EVOLUCIN DE LAS CIENCIAS DE POLTICAS

6. ENTRE EL CONOCIMIENTO Y LA POLTICA: TRES CARAS DEL

8. EL MBITO PROPIO DEL ANLISIS DE POLTICAS

hacia las polticas*

. Publicado originalmente con el tftulo "The Policy Orientation", en The Policy