Está en la página 1de 35

OLOGAS DE POLTICA PBLICA

dio de las Polticas Pblicas ofrece al lector un panorama historia intelectual: su nacimiento y propsito original de sus principales desarrollos, escuelas y enfoques, sus logros s incumplidas. Adems de los textos de los autores fundado 4:.= publican ensayos que reconstruyen el recorrido de la discisealan los debates an en curso. Conocer en qu consiste dio de las polticas pblicas, qu lo motiva, qu se puede r razonablemente de l, hasta dnde ha llegado, qu resta a por hacer, es el hilo conductor de esta primera antologa.

LUIS

F. AGUILAR VILLANUEVA
(

estudio introductorio y edicin)

1C3

El

estu

,1,1

MERO 2011

ADQUISICION 2

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

Presentacin

M
mera edicin, julio de 1992 la. reimpresin, agosto de 1994 gunda edicin, enero de 1996 rcera edicin, marzo de 2000 la. reimpresin, octubre de 2003 2a. reimpresin, abril de 2007 Los F. Aut ,HAR VILLANUEVA Estudio introductorio y edicin 1992 Derechos adquiridos 1992-2007 For caractersticas tipogrficas y de diseo editorial Mita. EL NGEL PORRA, librero-editor Derechos reservados conforme a la ley ISBN 968-82-960-0 ueda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indico del contenido de la presente obra, sin contar previamente in la autorizacin por escrito de los editores, en trminos la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, de los atados internacionales aplicables.

,IPRISO EN MXICO

41.

PRINTED IN MEXICO

motivos, vitales e intelectuales, que inc han impulsado a ocuparme cada vez ms intensamente de la racionalidad de la gestin pblica. Tal vez se deba a mi primera formacin filosfica, a mi propensin weberiana o a mis insatisfactorias andanzas administrativas de hace arios. Pero mucho tiene que ver el ser ciudadano de un estado que, por numerossimas razones, est todava en proceso de configurarse como un estado plenamente legal, fiscal, y administrativamente eficiente. Al afecto por la legalidad, el cuidado fiscal, la eficiencia administrativa, el servicio pblico, la consensualidad poltica, obedece el esfuerzo por desarrollar en nuestro medio el estudio sistemtico de las polticas pblicas: su anlisis, diseo, puesta en prctica, evaluacin. La cultura poltica y administrativa dominante me ha siempre preocupado por su enftico historicismo y masismo, atributos que en mucho reflejan la naturaleza y tica de la sociedad tradicional que todava somos, aun si en transicin hacia la modernidad. En mi opinin esta cultura termin, acaso contra sus buenos propsitos, en postrar una idea de la poltica centrada en las libertades privadas y pblicas de los ciudadanos, en la legalidad e imparcialidad, en la representatividad y responsabilidad de los poderes del estado, y en la racionalidad de la administracin. Slo recientemente, despus de duras lecciones, sociedad y estado han empezado a cuestionar sus maneras de entenderse y comportarse, sus inclinaciones y expectativas recprocas. Creo que el rescate y la bsqueda de Lo Pblico puede ayudar a enfrentar viejas limitaciones de la decisin y gestin
UCHOS SON los
1 51

margura 4, San ngel, lvaro Obregn, 01000 Mxico, D.F.

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

PRESENTACIN

gubernamental: la conduccin centralizada, la tentacin patrimonialista, el descuido de recursos y bienes pblicos, la burocratizacin de las iniciativas y, principalmente, la fundamentacin factual, narrativa y proyectual del estado (en vez de una normativa, argumentativa y estratgicamente funcional). Obviamente el anlisis terico-tcnico de las polticas no pretende ser una panacea ni una buena nueva social, aunque s propuesta, exigencia y mtodo de elaboracin de polticas racionales: inteligentes, eficientes y pblicas. El estudio de las polticas puede tambin, tal vez, reactivar a la ciencia poltica y a la teora-prctica de la administracin pblica. Nuestra ciencia poltica ha estudiado sistemticamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y desarrolla sus decisiones, federales y locales. Nuestros politlogos han prestado gran atencin a la historia de la fonnacin del sistema poltico, a los alcances y lmites de su funcionamiento, a los canales y procesos de produccin del consenso, a las varias patologas del sistema. Contarnos con estudios extraordinarios. Pero pocas han sido comparativamente las investigaciones especializadas acerca de la forma, patrn y estilo de elaborar las polticas, acerca de sus xitos y fracasos en diversas reas de asuntos pblicos, que en mucho habran ayudado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hiptesis sobre el funcionamiento y destino (casi siempre imaginado como catastrfico) del sistema poltico. Por otra parte, nuestra "teora" de la administracin pblica ha quedado atrapada entre las consideraciones jurdicas institucionales (repertorio de leyes y reglamentos, mbitos de competencia y jurisdiccin, instancias y procedimientos formales...) y las menores consideraciones operativas para cumplir rdenes dadas y llevar a cabo decisiones previas. Al acercar la administracin pblica al proceso decisorio de las polticas y a su compleja puesta en prctica se rescatara su olvidado sentido clsico de gobierno, de buen gobierno, y se reconstruira la visin integral de su objeto de estudio y profesin. Abandonara su triste imagen burocrtica de empleo subordinado, simplemente procedural,

de ventanilla y papeleo. Entender, definir y explicar el proce polticas, as como prescribir mejores acercamientos a su 1 cin y desarrollo, es innegablemente una tarea terica y pr bsica y crucial como complicada. Y dicho ms divertida c micamente, puede contribuir a bajarle los humos a una cie lnea frecuentemente imaginativa y levantarle la autoestima a ciplina publiadrninistrativa demasiado famular y hasta ser programa de investigacin. La "Coleccin de Poltica Pblica" , que se pretende abierta ga a publicaciones anuales, abre con cuatro antologas. Todas y traducen principalmente a autores estadounidenses, porque los pioneros y promotores de los estudios de polticas pblica vestigaciones, enfoques y enunciados son la plataforma sobre I: que construir y, puesto que se trata de ciencia y poltica, las n fundamentales a reafirmar, discutir, criticar, desarrollar, reaj efecto, las policy sciences pertenecen a la sociedad abierta, no s intelectuales de sociedades cerradas en una visin integrista d y de s mismas. Por ello, espero que sean pocos en nuestro r predispuestos a calificar el anlisis de poltica pblica como pr del imperialismo. Seria viejo y triste. Tambin lo sera su apol dorosa y su presentacin como la frmula dorada para soluciona les del mundo. El tono proftico y redentor de las ciencias sa caracterstico y dominante de los aos sesenta y setenta, ya no ir a nadie. A nadie, en sus cinco sentidos, se le ocurre pensar que ca o las polticas puedan ser redentoras y resolutorias. Se tras una disciplina que pretende contribuir a la elaboracin de c pblicas ms eficaces que, sin cuentos y con sustancia, sea] de ir abordando oportuna y sistemticamente desoladores prc defectos pblicos. De todos modos, en los cuatro volmenes blicados se ofrecen textos que dan una visin realista y plural ciplina, de sus logros y defectos, de sus afinidades, diferencia micas. No se ofrece al lector un panorama uniforme, int

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

PRESENTACIN

confortable de la disciplina, que pudiera despertar falsas expectativas intelectuales y prcticas. Como toda antologa, la seleccin es lamentablemente una exclusin. Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogidos. El propsito ha sido mostrar el mundo de la disciplina, picar la curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografas que acompaan los diferentes ensayos compensarn las omisiones y abrirn nuevas interrogantes y pistas. En general, trat de seleccionar textos que adems de ser una referencia permanente en los desarrollos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteamericana y tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados generales, tiles para la investigacin y formulacin de las polticas en otros contextos. En el primer volumen, El estudio de las Polticas Pblicas, se traducen textos fontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyen su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo volumen, La hechura de las Polticas, se traducen textos bsicos y multicitados sobre la nocin de poltica pblica, los modelos de anlisis y decisin de polticas, as como las polmicas ineludibles entre razn y transaccin, clculo y consenso, que son inherentes a la elaboracin de las polticas en sociedades plurales y competitivas. En el tercer volumen, Problemas pblicos y agenda de gobierno, desde la premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin instantnea en la cspide del estado, sino un proceso, una serie compleja de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se abordan las primeras etapas y tramos de la hechura de la poltica: cmo los gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cuestin o demanda es de inters pblico; cmo definen y explican los problemas pblicos a atender; cmo construyen y ponderan las opciones de accin para encararlos. En el cuarto volumen, La implementacin de las Polticas, se traducen textos fundamentales sobre la puesta en prctica de las polticas: las mejores decisiones pblicas

pueden desfigurarse en su proceso de realizacin y, en con: cia, cules estrategias seguir para evitar desvos e incumplir En cada volumen los textos seleccionados son precedir una introduccin que es un ensayo temtico ms que un con: pormenorizado de los textos. En la introduccin se context y plantean las preguntas claves, se sealan las lneas de dise respuesta, no sin apuntar aqu y all deficiencias. Por ltim viene advertir, para evitar sesgos que perjudiquen la recepl la disciplina, que el significado terico y prctico de las cie anlisis de las polticas se fundamenta en la exigencia de racio de la elaboracin de las polticas y no en la manera como c mos, ustedes o yo, las relaciones entre estado y sociedad, la leza de las funciones del estado y el mbito de su intervencie la validez de su ejercicio intelectual, el programa de invest de las ciencias o anlisis de polticas no necesita compro, unilateralmente con alguna especfica preferencia concepto: lorativa sobre el estado o la accin gubernamental. Basta el r enteramente ciudadano de legalidad y eficiencia de los go en el cumplimiento de sus funciones constitucionales. La col valorativa ms especfica est toda ella a cargo del inves bajo el impulso de las polmicas y posiciones polticas de nantes y ciudadanos. Los productos de la vida acadmica, como los de la vida y administrativa resultan siempre de una accin colectiva, au responsabilidad de los autores y los actores, siempre individur ineludible. Por ello, los reconocimientos y agradecimientos a y colaboradores son merecidamente obligados. El 1TAM ( Tecnolgico Autnomo de Mxico) y particularmente su enton tor, Lic. Javier Beristin, han brindado su simpata y apoyo a e presa intelectual. A esta institucin acadmica se debe la crez 1987 de la primera Maestra en Polticas Pblicas en Mxico. para m una distincin participar en su diseo, revisin y docen rios de los textos que aqu se presentan fueron expuestos y di

10

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

PRESENTACIN

II

con las cuatro generaciones de estudiantes de la maestra. Menciun especial merecen los profesores Federico Est vez, Arturo Fernndez, Leopoldo Gmez, Ricardo Samaniego y Flix Vlez, a quienes debo buenas palabras e ideas en el trayecto. Tampoco puedo dejar de mencionar al crculo de profesores de la UAM (Universidad Autnoma Metropolitana)-Xochimileo, Fernando Baza, Manuel Canto, Pedro Moreno, Francisco Surez, Giovanna Valenti, Rodolfo Vergara, con quienes a lo largo de dos aos, los martes por la tarde, coment y discut los supuestos, marcos conceptuales y recomendaciones del anlisis de polticas pblicas. A este grupo pertenece el profesor Jonathn Molinet, a quien quiero agradecer, junto con los profesores Benjamn Chagoyn y Sergio Valadez, su colaboracin por haberme ayudado en la ltima fatigosa revisin de los textos que aqu se presentan. Estas primeras antologas son en mucho productos de una inolvidable estada intelectual en 1987 en el Instante of Governmental Studies de la Universidad de California en Berkeley. Durante ese ao me dediqu a reconstruir la historia intelectual del movimiento de ciencias y anlisis de polticas pblicas, gracias al Advanced Research Award del programa Fulbright de intercambio acadmico. Fue mi primera experiencia en la activa comunidad acadmica norteamericana. Quiero recordar y agradecer a los profesores Victor Jones, Martin Landau, Gene Lee y, muy en especial a Todd LaPorte, todos del Instituto, sus comentarios y sugerencias a lo largo de mi investigacin. Obviamente agradecemos a las revistas especializadas: Policy
Sciences, Policy Studies Journal, Policy Studies Review, Journal of Policy Analysis and Management, Public Policy, Policy Analysis, Journal of Public Policy, Public Administration Review, entre otras,

daron mis estudios de poltica pblica que ofrecen ya sus primeros productos. Los estudiantes de la carrera de administracin pblica, generacin 1986-1990 de El Colegio de Mxico, leyeron y discutieron muchos de los textos que ahora se publican, examinando su consistencia y aplicabilidad. Asimismo quedo muy agradecido a la seora Patricia Bourdn quien con profesionalismo asumi la tarea de transcribir y corregir mis introducciones. Ojal este esfuerzo redunde en un mejor diseo y desarrollo de las polticas: una empresa pblica conjunta de ciudadana y gobierno.
[El Colegio de Mxico, mayo, 1991]

por habernos permitido la traduccin de los artculos seleccionados. Por ltimo, quiero agradecer a las profesoras Blanca Torres y Soledad Loaeza, sucesivamente directoras del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico, el inters con que respal-

yr

14

A PROPSITO DE NUEVAS EDICIONES

de Lo Pblico, en correspondencia y lealtad con la mejor tradicin republicana, sea liberal, democrtica o social. En medio de los debates sobre la crisis del estado social o sobre la alternativa de su reorganizacin liberal, sobre la transicin y la consolidacin democrtica o sobre la redistribucin federalista del poder del estado, sigue presente e interpelado,- el ideal republicano que exige leyes pblicas justas e imparciales, uso eficaz y equitativo de los recursos pblicos, opinin pblica vigilante, participacin del pblico ciudadano en la definicin de la poltica y en el desempeo de la administracin pblica, pblica rendicin de cuentas del gobierno y, sobre todo, el inalterable compromiso de autoridades y sociedad con el inters pblico del municipio, de la entidad federativa o la regin, del estado nacional. El imperativo republicano forcejea permanentemente con los hechos crudos de la poltica y de la administracin pblica, pero no tiene por qu capitular ante ellos. No faltarn en el gobierno las decisiones inconsultas y sin controles, ni las que a nombre del inters pblico le hacen el juego a clubes particulares excluyentes, como tampoco faltarn los programas de gobierno incorregiblemente descuidados en la asignacin de los recursos pblicos. Sin embargo, justamente, en estos momentos de decaimiento, la contrarrespuesta ciudadana ser siempre la de exigir y restaurar el sentido pblico del gobierno, la poltica y la administracin. Al compromiso con el fundamento republicano de la poltica moderna obedeci en mucho la seleccin de los textos y la escritura de los estudios int~oductorios de estas primeras antologas, las cuales ofrecen ideas, mtodos, tcnicas, cuestionamientos y propuestas acerca de cmo contribuir desde el gobierno, la administracin pblica, la accin ciudadana, la academia, a eso que llamamos, esperanzadamente, buen gobierno y convivencia civilizada.
[Mxico, D.F. agosto de 1995]

Luis F. AGUILAR VILLANUEVA

Estudio introdttctorio
A EXPERIENCIA poltica de mi generacin est marcada por la amplia intervencin del estado y por la desilusin de su desenlace: un gobierno fiscalmente deficitario, administrativamente exhausto y polticamente anquilosado. Fue tambin el mismo gobierno, en mucho bajo la presin de la sociedad y en parte anticipndose a la iniciativa social, el que en los ltimos aos procedi a corregir y moderar su exceso de gasto, regulacin y control poltico. Todos los estudios indican que el crecimiento desmedido del estado termina en dficit fiscal y en dficit de consenso poltico. El sistema mexicano no fue excepcin. El trabajo intelectual y poltico de la dcada ha sido saber por qu el gran gobierno lleg tan lejos en sus errores, con el fin de saber cmo el gobierno podra ser eficaz en sus tareas y promesas y, ms radicalmente, para averiguar si el gobierno posee la capacidad de ofrecer soluciones, de qu tipo y a cules problemas. Por encima de las preferencias ideolgicas, definir cul es el mbito de lo gubernamentalmente factible y constructivo ha sido la cuestin de fondo. El redimensionamiento del estado, su "adelgazamiento", ha sido la bsqueda por reencontrar y acotar lo que deben y pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cules son los fines pblicos a cumplir, posibles de ser realizados, y a travs de cules instrumentos y opciones de accin. A esta empresa de racionalidad y publicidad poltica quiere contribuir el anlisis, estudio y diseo de polticas.
[ 15 1

16 1.

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODU CTOR 10

17

Redimensionamiento, democratizacin, racionalidad de la gestin pblica

En la dcada de los ochenta el estado mexicano, como muchos otros estados latinoamericanos, fue sacudido por la demanda social de democratizacin y redimensionamiento. Los otrora poderossimos vientos de la Revolucin y la Contrarevolucin, estatistas por naturaleza e instrumentos, se han dispersado y tal vez desvanecido entre los muchos desencantos y equivocaciones. Democratizacin y redimensionamiento del estado son empresas interdependientes y complementarias, hechas a la medida de la impugnacin al antiguo rgimen, aquel que combinaba autoritarismo e hipertrofia, donde el mbito estatal y el aparato gubernamental-burocrtico se desbordaban en paralelo con la crecida del autoritarismo. Al abrirse los aos ochenta, la insolvencia fiscal del estado mexicano, el detonador del colapso econmico, fue socialmente interpretada como desenlace y sntoma de una profunda patologa: un gobierno interventor que lleg a imaginarse sin lmites de poder y sin lmites de recursos. Por ello, ocurri la insurgencia social, reclamando controles democrticos y asignacin eficiente de los recursos pblicos. En efecto, a diferencia de otros dramticos percances del pasado, la magnitud de la crisis de los aos ochenta ya no fue interpretada pacientemente como simple torpeza de clculo del gobierno en el diseo de la poltica econmica o como simple error de gestin. La raz de las decisiones equivocadas del gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se hallaba en la misma estructura autoritaria del sistema poltico-administrativo, imponente, incontenible, sin el contrapeso de las libertades econmicas (redimensionamiento) y polticas (democracia) de los ciudadanos. En contrapunto a toda una historia de exuberancia estatal, hemos aprendido a lo largo de la dcada que los recursos polticos

y econmicos del estado son limitados y hasta escasos. Requieren el cuidado pblico. Ante la pluralidad y autonoma social, el gobierno no puede contar con todo el consenso poltico que necesita para movilizar la sociedad entera hacia proyectos holsticos, colectivamente compartidos. Y sus recursos pblicos son menores a los requeridos para atender con urgencia y eficacia los ingentes problemas sociales. Hemos descubierto el estado limitado, el gobierno limitado. Cada una de las decisiones de gobierno, buenas, malas o regulares, necesita y consume recursos polticos y fiscales. Cada decisin cuesta, tiene costos de operacin y, si es equivocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el rengln de la poltica como en el de la hacienda pblica. En la euforia intervencionista no nos planteamos con relieve y claridad la cuestin de los recursos escasos y agotables, la limitacin fiscal y la vulnerabilidad poltica. En contraste, los aos de la crisis nos ayudaron a descubrir que la escasez y los costos son componente esencial de toda poltica y administracin. Nos han hecho entonces aprender y exigir de nuevo el olvidado e irremplazable arte de la eleccin racional en la poltica y en las polticas: la democracia y la eficiencia de la gestin pblica. No estn a la man ni la unanimidad ni la abundancia. Ahora hay que elegir sabiamente entre proyectos de gobierno rivales, as como los gobiernos tienen que elegir inteligentemente, bajo restricciones, cul es la mejor opcin para realizar los fines pblicos. Hemos sido expulsados del edn de la Revolucin y del Desarrollo. En efecto, ya hay lucha entre los dioses y demonios de la poltica, tentaciones y decisiones, responsabilidades. Es hora tambin de trabajar, calcular, producir, fatigarse, para resolver nuestros viejos y nuevos problemas. Es saludablemente irnico que la era del Desarrollo, con su fantasa de abundancia y prodigalidad, con su supuesta elasticidad infinita, haya terminado en el reconocimiento de la escasez. Y que el tiempo de la Revolucin, con su imagen tradicional de transformacin de la sociedad entera, vuelta toda consenso y funcionalidad, haya

20

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

21

A primera vista pareciera que la batalla por un estado limitado, "modesto", ha sido fcilmente ganada, a pesar de algunos focos de resistencia intelectual y poltica. Fue sorprendente ver la rapidez del desmantelamiento de la visin estatista de la sociedad. Pocas, tmidas y ambiguas fueron las voces de sus defensores. O tal vez guardaron silencio, a la espera de retornos de la historia. En verdad, era muy difcil encontrar buenas razones para defender el desborde del estado necesario en autoritario, sobreinterventor, propietario, deficitario. Los formados en la izquierda, acostumbrados a estigmatizar la naturaleza y la instrumentalidad expoliatoria, clasista, del estado, no supieron que partido tomar: si festejar la declinacin del intervencionismo estatal o si alarmarse por su reflujo "privatizador". Los acontecimientos de los pases socialistas complejizaron an ms sus anlisis y desordenaron sus mecanismos explicativos y polticos. Los nacionalistas (revolucionarios o no), sustentadores de la idea del estado fuerte y activo como condicin para la unidad nacional, la integracin, la justicia social, el desarrollo econmico hay que construir y defender un gobierno con amplia autonoma frente a las fuerzas disolventes del inters nacional, que en su axiomtica suelen ser el sector privado, las fuerzas locales, los movimientos con la causa de las libertades individuales... , tampoco supieron precisar su posicin. La impresionante ecuacin entre estado, poltica y nacin comenz a borrarse ante la inestabilidad y desesperanza nacional que el gobierno autnomo y el estado sin contrabalanza social haban provocado. La emergencia y apogeo de la "sociedad civil" en los aos ochenta, en distancia y polmica con los poderes estatales, fue el argumento de jaque a esta idea hiperestatizada de nacin. La cohesin y prosperidad nacional poda ser tambin alimentada por las libertades individuales en competencia y por los grupos sociales en cooperacin. De todos modos, dejando atrs el nimo irritado y desencantado de la dcada apenas pasada, hay grandes cuestiones pendien-

tes. Privatizacin, desincorporacin, desregulacin, liberalizacin, apertura, no son procesos para desmantelar y extinguir el estado. Son para devolverlo a sus funciones originales, a su razn de ser. En la tradicin liberal para fines de garanta, regulacin y promocin de las libertades. Dicho en lenguaje de economa neoclsica, para hacerse cargo de bienes pblicos, externalidades, monopolios naturales y asimetras de informacin, puntos donde falla el mercado en la asignacin eficiente de recursos. Y, ms all de las muy buenas razones de eficiencia, para intervenir no sustitutiva sino complementariamente, solidariamente, en la solucin de los problemas sociales y en la provisin gubernamental de los bienes y servicios que las poblaciones atrapadas por la pobreza y la marginacin merecen en razn de su dignidad humana y/o de su ciudadana nacional ("bienes meritorios"). Fuertes razones de equidad pueden fundamentar la intervencin social del estado, pero no el desbordado y unilateral mpetu estatizante que ha caracterizado la persecucin de la justicia, a la manera del viejo socialismo y masismo. Este estado devuelto a s mismo tiene funciones bsicas, numerossimas y cruciales a desempear. Resurge entonces el problema de la racionalidad de sus decisiones, del tino, inteligencia y responsabilidad de las elecciones pblicas de los gobernantes. El redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. Pero el simple hecho institucional de un estado reducido no significa la solucin de males y problemas pblicos. Ms all del redimensionamiento, estn las polticas a imaginar, a construir cerebralmente, a seleccionar rigurosamente, estimando costos, consecuencias, efectividad, para hacer frente en circunstancias de escasez a los ingentes problemas pblicos y a los dramticos problemas sociales de grandes nmeros de poblacin. El estado grande, entre otras cosas, fue la estrategia fallida de solucin de problemas p-

22

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

23

blicos y sociales. A consecuencia de la intervencin fallida, los problemas siguen ah, agravados, ms difciles y complejos, tal vez con mayor carga de resentimiento y con explicaciones ms enfrentadas, polmicas. Aun con un gobierno pequeo, los problemas pblicos siguen siendo grandes. Por ello, lo que cuenta es la calidad de las polticas pblicas que se analizan, disean, deciden y desarrollan: la calidad de la formulacin y gestin de las polticas. El esfuerzo intelectual y prctico ha de centrarse en el proceso de la poltica, en sus condiciones de consenso, correccin y factibilidad, en su formacin, implementacin, impacto y evaluacin. En averiguar y depurar la manera como ciertos problemas sociales o grupales devienen pblicos y agenda de gobierno, la manera como se obtiene y depura la informacin acerca de los problemas, se les define y explica; las teoras causales que sustentan la construccin y evaluacin de las opciones de accin gubernamental, la confiabilidad de los clculos de costos, beneficios y consecuencias; los mecanismos gubernamentales de comunicacin y persuasin para obtener el apoyo de los ciudadanos en torno de una poltica; los defectos y emergencias a lo largo del proceso de implementacin, la evaluacin de las polticas, los criterios para terminarlas o continuarlas, la opinin pblica que juzga su efectividad y propone opciones diferentes de abordaje. Por otro lado, el reclamo de democratizacin mucho tuvo que ver con la necesidad de poner frenos y controles a gobiernos que, dejados a su libre iniciativa, comenzaron a ser preocupantemente considerados entre numerosos sectores sociales como una amenaza real a esfuerzos, patrimonios, proyectos y expectativas, a causa de la magnitud de sus errores y oportunismos decisionales. Muchas interpretaciones de la crisis destacaron el hecho de que la "sobrecarga", el dficit y las equivocaciones del aparato gubernamental no se deban a razones de excesiva vitalidad democrtica, incitada por una competencia partidaria de promesas fciles y desmesuradas. A la inversa, su causa era la centralizacin autoritaria

que, con tal de obtener el consenso poltico sin someterse a la prueba y sancin de elecciones competitivas, haba hecho descansar su legitimidad en los beneficios particulares, exclusivos, que sus decisiones va gasto pblico dispensaban a los diversos grupos de inters. En ausencia de democracia pluralista y competitiva, el estilo casustico y monetario de gobernar no slo termin por agotar la hacienda pblica y desordenar la administracin pblica. Cosa ms grave, distorsion las razones de la legitimidad y del consenso poltico, al tener que confeccionar sus leyes y polticas a la medida de las utilidades particulares de los diversos demandantes, quienes erigieron en pauta de relacin exitosa con el gobierno la presin o la amenaza, sin sensibilidad alguna por el equilibrio mayor de la repblica. La democratizacin ha sido determinante para reconstruir la naturaleza pblica del gobierno, para liberarlo de los grupos de inters que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aventuras, fantasas e improvisaciones, ante la expectativa de sanciones electorales de desalojo y alternancia. La democratizacin ha sido tambin tirar lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. La democracia no es de suyo garanta contra el error y la ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudes financieras, decisiones alegres. Impone pesadsimos costos a los representantes que, mediante regulaciones y asignaciones desatinadas, impusieron a su vez costos desproporcionados a los ciudadanos. Resuelve bien la cuestin de elegir quines sern los pocos decisores que en representacin de millones tomarn las decisiones colectivas, per6, en positivo, como gua operativa, nonna tcnica, principio econmico, poco dice sobre la correccin, pertinencia, eficiencia de la decisin pblica. Nada malo y ningn pretexto para el desliz en pro del autoritarismo burocrtico. la democracia es condicin de entrada, necesaria, pero no suficiente para la co-

24

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

25

rreccin de las politicas pblicas. Exige e inspira el trabajo de anlisis y diseo de polticas, no lo sustituye. Pide adems rendimiento de cuentas, sin dejar impunes las decisiones errneas y nocivas. Y sustituye a legisladores y gobernantes ineptos. Sobre todo, por su dinmica de discusin, eleccin y revisin de las decisiones pblicas, es un proceso de aprendizaje colectivo permanente. Aumenta la probabilidad del buen gobierno, de polticas idneas y gestin eficiente, en la medida en que, por la pluralidad y debate de sus enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas. II: Gobernar por polticas pblicas La expansin de las libertades polticas y econmicas de la sociedad mexicana y latinoamericana, junto con la magnitud de sus problemas de atraso y justicia social, en medio de una transformacin mundial de corte histrico, plantean al estado y a la sociedad problemas cruciales de organizacin poltica, de organizacin gubernamental y de gestin pblica: de poltica y de polticas. Cmo realizar las funciones del estado, en particular sus funciones econmicas y sociales, en el nuevo contexto de una sociedad ms democrtica, plural, abierta, informada y participativa, en la que el gobierno queda sujeto al control del voto, de la opinin crtica y de la exigencia de rendir pblicamente cuenta de sus actos, y donde las decisiones de gobierno estn adems restringidas por los contrapesos de otros poderes del estado, por las libertades individuales constitucionalmente garantizadas, por la capacidad de organizacin e iniciativa de los grupos sociales para promover autnomamente sus intereses, por el buen conocimiento que ciudadanos y organizaciones poseen de sus problemas particulares y de los asuntos pblicos...? Cmo puede (y debe) jugar el gobierno su papel directivo global de cara a una sociedad cada vez ms autnoma, compleja y controversial, estremecida adems por rpidas innovaciones tecnolgicas, globa-

lizacin econmica, cambios demogrficos y significadas de vida en transformacin y, en nuestro caso, atrapada an por problemas de desigualdad, pobreza, atraso...? Es posible todava armar un proyecto nacional unitario, concretado en un plan nacional, y orientar toda la accin del conjunto social de acuerdo a un mismo ordenamiento de preferencias colectivas y el empleo de un mismo instrumental de accin? No es hora de explorar, de pasar a otro estilo y patrn de gobierno que, sin abandonar la bsqueda de coherencia y eficiencia que la planeacin para el desarrollo (nacional o regional) persegua real o simblicamente, incorpore las nuevas libertades, condiciones, turbulencias y tendencias de la sociedad? Qu puede ofrecer el anlisis de polticas pblicas al nuevo y quiz obligado estilo de conduccin gubernamental? Es conocido que el estilo de gobernar en Mxico, y tal vez en otros pases, cuando ha buscado superar el estilo personal en su sentido ms peyorativo de arbitrio, ha intentado proceder de acuerdo a plan y a plan nacional. El plan pretenda significar racionalidad de gestin y universalidad del consenso. Por ello se inspiraba en un conjunto de valoraciones ms o menos coherentemente ordenado, cuyo fundamento quera encontrarse en una (La) interpretacin de la historia-cultura nacional. El plan nacional actualizaba, concretizaba, en un especfico tiempo poltico del pas, un proyecto nacional cuyo sentido, meta y herramental se consideraba claro, manifiesto y, sobre todo, colectivamente compartido. Obviamente el emisor y destinatario del proyecto era la nacin, un colectivo social unitario, cuyos fines trascendan los diferentes intereses e iniciativas de individuos y grupos, a la vez que los subordinaban. Frecuentemente el nacionalismo, en el sentido restringido de visin unilateral de la historia colectiva o eficacia decisional de un plan global, fue el principio de legitimidad de los gobiernos, quedando en la penumbra la universalidad e imparcialidad del derecho pblico y privado. Fre-

26

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

27

cuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de Derecho, en lugar de enlazarse con l.

Ms que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e implicaciones del plan como estrategia de gobierno, existe una fina literatura, quisiera solo recordar someramente que gobernar de acuerdo a plan exige grandes dosis de control autoritario o bien masivo consenso y apoyo poltico. En el fondo, supone o exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel poltico-ideolgico. Y acaso un mundo econmico simple, estable y cerrado. Apenas sucede una complejizacin de las organizaciones sociales y de las actividades productivas, en contextos culturales y econmicos libres y abiertos, las tareas de informacin, coordinacin y conduccin de las mismas desde un punto superior y central, conforme a una traza unitaria de accin colectiva, se vuelven extremadamente difciles. Las cadenas medios-fines, insumos-productos, se multiplican y se sobreponen, impidiendo la claridad de los clculos sobre las consecuencias probables de la accin colectiva planificada. Pero, por encima de todo, el plan (incluido el proceso de planeacin) requiere un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar. Es ms probable simular que alcanzar efectivamente un acuerdo con los ciudadanos sobre la jerarqua de valores, el orden de las preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedimientos de las diferentes polticas, la asignacin de recursos, los operadores, los indicadores de rendimiento, los procedimientos de interdependencia y coordinacin, los irremediables ganadores y perdedores. El pluralismo poltico, las libertades econmicas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca capacidad de computacin y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional global. En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan definir el parmetro de la accin colectiva, marcando los lmites

dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y tomar la forma de regulaciones generales, incentivos selectivos y polticas macroeconmicas, reglas de juego, apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono. Este plan marco, ms que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores centrales. Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de accin, claro y distinto. As debera ser. Pero pensar que el plan de accin del gobierno sea el de la nacin es algo muy difcil de probar en condiciones de creciente autonoma y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nacin pero no el plan de accin de la nacin. La identidad entre estado y nacin, ms alla de la soberana y la cohesin nacional, parece no poder cubrir todos los variados mbitos de la vida social y de las decisiones individuales. La accin de la sociedad tiene tal extensin, diversidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los instrumentos que un especfico gobierno juzga son los mejores (en trminos valorativos y econmico-administrativos) para el conjunto nacional. La accin social desborda la planificacin gubernamental, sin que ello signifique absolutamente desbordar las normas del estado. El gobierno de leyes generales es ms solido y flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos. No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la accin colectiva conforme a plan nacional. Ni todas las sociedades han estructurado primordialmente la poltica con base en la nacin (carcter, identidad, historia nacional). La idea y valor de lo Pblico ha sido central en aquellas sociedades donde la cultura de libertades civiles y polticas individuales acompa el proceso de formacin del estado nacional.' En ellas, la distincin entre lo privado y lo pblico ha sido fundamental para entender el sentido de la poltica y la natu3 Conviene aqu recordar que varios procesos de magnitud histrica ocurren y concurren en la formacin del estado moderno. Adems del proceso de monopolizacin de la coaccin en un territorio, tienen lugar el proceso de juridificacin (ciudadanizacin) de la autoridad y el proceso de nacionalizacin. La confluencia de estos procesos no es ni

28

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

29

raleza, funcin, mbito y responsabilidad del estado (nacional). En esta perspectiva el estado se hace cargo slo de lo pblico. La integracin y la coordinacin social ocurre por la Constitucin ms que por la nacionalidad. El mbito de lo privado es el relativo a los diversos intercambios libres (competitivos o cooperativos) entre individuos para la obtencin de utilidades reservadas y exclusivas. El mbito de lo pblico rebasa, en cambio, la restriccin individual, privativa, y concierne a lo que es accesible y disponible sin excepcin para todos los individuos de la asociacin poltica, y lo que puede ser argumentado como algo que es de inters y utilidad para todos los individuos de la asociacin poltica. Lo pblico es diverso de los individuos pero no adverso a ellos; en vez de mortificar sus libertades, clculos y beneficios, se constituye para su garanta, respaldo y extensin general. Ms an, el mbito pblico es el campo de interacciones e interpelaciones en el que los ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen poltica y hacen las polticas: definen las normas generales, dan forma a sus problemas y esquemas de solucin, perfilan y eligen a los lderes del estado. A decir verdad, constituyen el estado y ponen a la obra a los gobiernos.
sincrnica ni pacfica y va a dejar marcas de su tensin en la configuracin del estado. F" , efcto,lsadmrnetblcyaiusoremndacilpexst (singular o plural) que posee una identidad y sentido de pertenencia colectiva: la(s) nacin(es). Pero, las normas y redes de la organizacin del estado, que van a determinar universalmente lo prohibido y lo permitido, lo opcional y lo obligado, se inspiran y justifican con referencia a libertades y derechos individuales, donde el elemento comn es la calidad humana, el "ser hombre", ms que la comunidad-historia social, el "ser mexicano", espaol, alemn o chileno... En la dimensin estricta de la(s) poltica(s), lo Nacional se regula de acuerdo a lo Humano (derechos y libertades) y a lo Pblico. El estado est nacionalmente sustanciado, pero estructurado humanistamente, en sentido liberal o social. La forma poltico-jurdica (no cultural) de la nacin es primeramente la libertad personal, pblica y privada, y posteriormente, a resultas de los movimientos democrticos y socialistas, se complementa con los derechos sociales de los individuos. El colectivo nacional recibe la forma y validez jurdico-poltica del individuo libre: ciudadano, productor y consumidor. Esta solucin despert la tensin entre Kulturnation, posicin tan querida a los romnticos y conservadores de la Restauracin (ahora, de nuevo, tan en boga), y Droits de l'Homme, en sentido ilustrado universalista y emanicipador. Una tensin que ha sido la cuestin primera, terica y prctica, en toda referencia al estado moderno y a la poltica moderna, y cuyo balance es una bsqueda permanente.

El nfasis en la libertad, deber y utilidad individual de todos los ciudadanos es lo propio de la definicin de lo pblico: su normatividad y su utopa. En este sentido normativo, lo pblico tiene que ver con necesidades, intereses y proyectos de alcance general, y objeta (a la vez que busca modificar) la convencional visin "realista" de la poltica, segn la cual las leyes, asignaciones y programas se rigen por el criterio de la conciliacin de los conflictos de inters e implican necesariamente un desenlace desigual con ganadores y perdedores. Pero, sobretodo se opone a toda tentativa (terica o prctica) de depositar la dimensin metaindividual de la poltica y del estado en alguna entidad colectiva ideal, hipostasiada, que busque o logre desprenderse de toda referencia a la libertad, al consenso y a la utilidad de los individuos en su conjunto. Lo pblico significa lo metaindividual pero no la desaparicin de los individuos en alguna entelequia colectivista, como "nacin", "pueblo", "clase", "masa"..., a la manera de la visin rousseauiana y de las viejas teorizaciones romnticas o a la manera reciente del socialismo antes de 1989. Lo pblico se nutre de la tradicin poltica occidental, clsica y moderna (ilustrada), es la memoria del valor de la poltica ciudadana de individuos libres e informados y la advertencia contra todo tipo de poltica que se erija y cosifique por encima de las libertades personales, funcionalizndolas como recurso productivo de un proyecto social globalizador, annimo y coactivo. En este sentido, "lo pblico" puede y debe diferir de "lo nacional", cuando la categora del nacionalismo es usada como soporte de totalitarismos o autoritarismos. 4
+Para la idea de lo Pblico, entre la vasta literatura, me parecen importantes: Jrgen Habermas (1969): Stntlatirwandel der Oeffentlichkeit, Luchterhand, Berlin (trad. espaol: Historia y Crtica de la Opinin Pblica, G. Gili, Barcelona, 1981). Albert O. Hirschman (1982): Shifting Involvements: Private Interest and Public Action, Princeton University Press, Princeton. (trad. esp: Inters Privado y Accin Pblica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986). James M. Buchanan (1978): From Privare Preferentes to Public Philosophy. The Development of Public Choice, lEA, London. Para el caso de Mxico, ver mi artculo: "Rasgos de la vida pblica mexicana", en Sociolgica, ao 4, n. 11, sept. dic. 1989, Mxico.

30

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

31

Gobernar en contextos polticos plurales y autnomos, de alta intensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos, parece exigir dos requisitos fundamentales: gobernar por polticas y gobernar con sentido pblico. Las estrategias de gobierno homogneas y globales, as como los estilos de gobierno secretos, excluyentes y clientelares, estn previsiblemente condenadas en el futuro inmediato a la ineficiencia administrativa, al castigo electoral y a la hostilidad poltica. Los viejos patrones de gobierno tendan a uniformar los problemas y a homologar las polticas para resolverlos. El gobierno mexicano, como muchos otros gobiernos, pudo operar de esa manera porque contaba entonces con una red de organizaciones sociales y polticas obligatorias que tenan los medios para controlar el flujo de las diversas demandas y compatibilizarlas selectivamente en un mismo formato, de acuerdo al inters de los gobernantes. Dar un formato general a las demandas sociales diversas fue el objetivo que perseguan los grandes cuerpos colectivos del sistema. Tal vez porque as se facilitaba su tratamiento administrativo, tal vez porque as se consideraba equitativo, pero particularmente porque aseguraba el control poltico de los demandantes, que integraban y legitimaban sus reivindicaciones en la medida en que recorran dcilmente los diversos escalones de la jerarqua poltica. Fue as que todos los asuntos y prioridades de las comunidades polticas locales se volvieron agenda del gobierno federal, asuntos nacionales. Y las necesidades de los diversos grupos y movimientos sociales, para ser atendidas, tuvieron que encuadrarse en el marco de las grandes confederaciones, los sectores del partido poltico dominante, y a la postre en el formato establecido por el gobierno mismo que determinaba el tipo de problema a tratar y la frmula general de solucin en funcin de sus intereses. Obviamente muchos formatos generales de poltica fueron particularistas, clientelares, en el sentido que atacaban los problemas de muchos en maneras que terminaban por

privilegiar inmerecidamente a algunos, concentrando en ellos los beneficios y dispersando los costos en el conjunto. Ahora bien, en los aos ochenta, a contrapunto de la progresiva ineficiencia de los aparatos compulsivos de representacin de intereses, ha ido tomando forma un nuevo orden poltico-administrativo que insiste en la libertad de la representacin y en la especificidad de las polticas. Los dos reclamos son interdependientes: a mayor libertad poltica, mayor independencia en definir los problemas y en seleccionar los objetivos e instrumentos, por ende, mayor especificidad de las polticas. Y viceversa, es ms probable reivindicar polticas especficas mientras ms autnomos de las grandes corporaciones y del gobierno mismo sean los individuos y grupos en sus demandas e iniciativas. En la medida en que se han ido levantando voces independientes y conocedoras de sus asuntos y que los polticos y funcionarios han comenzado a revisar y reemplazar sus viejos patrones uniformes de accin, se ha ido recuperando y afianzando la idea de que los problemas pblicos, sociales, difieren los unos de los otros, poseen su propia especificidad y circunstancia y, por tanto, que las polticas para su atencin y tratamiento deben ser tambin especficas en sus objetivos, instrumentos, modos, procedimientos, agentes, tiempos. No existe en abstracto el comercio, el campo, la contaminacin, la desercin escolar, la salud pblica, la migracin, el desempleo... sino diversas situaciones, modalidades, causas, oportunidades, problemas, percepciones. Ms an, una cosa es el problema educativo, otra el ecolgico, la cuestin agrcola no es la habitacional, ni un asunto de comercio internacional es igual al desempleo, ni todos los problemas tienen escala e importancia nacional. La obviedad de la diferencia fue oscurecida cuando el protagonismo gubernamental y su intervencin innecesaria, sin el contrapeso de las libertades y las ideas alternativas, termin por imponer un nico formato a los problemas: una misma definicin y explicacin y, sobre todo, un mismo tratamiento (gasto

',10P7747,7.14V

"7"-'

32

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

33

masivo, sobreregulacin, empresa pblica, proteccionismo, subsidios indiferenciados...) y los MISIlloS agentes (la burocratizacin de todos los programas). La actitud favorable a un gobierno por asuntos, por temas, concreto, que capta la singularidad de los problemas y disea opciones de accin ajustadas, peculiares, es el espritu que anima el anlisis y el gobierno por poltica pblica. Gobernar no es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato gubernamental homogneo a todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es pblico, pero lo pblico trasciende lo gubernamental. Una poltica puede ser aqu una regulacin, ah una distribucin de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), all una intervencin redistributiva directa, ms all dejar hacer a los ciudadanos. El anlisis y diseo de polticas pblicas, justamente por su carcter pblico, abre todo un abanico de estrategias de accin corresponsable entre gobierno y sociedad. No slo privatizaciones y des(re)regulaciones, sino administraciones conjuntas que, segn las caractersticas y la magnitud del problema, pueden englobar al sector privado, a las organizaciones no gubernamentales, a organismos internacionales, a las organizaciones sociales de los directamente interesados en encontrar una solucin a su problema. La administracin pblica es cada vez ms pblico-privada, pblico-social, sin los tics gubernamentalistas del pasado frente a cualquier asunto social o pblico. Y, sobre todo, sin la propensin por usar los mismos instrumentos y procedimientos frente a los problemas. Asumir la pluralidad, la autonoma, la iniciativa privada y social, conlleva asumir un estilo y patrn de gobierno diferenciado, idiosincrsico. La tradicional y ritual planificacin sinptica sera ms idnea y productiva si diera lugar a un diseo y coordinacin de programas singulares, conforme a la configuracin concreta de las cuestiones, demandas y necesidades, y conforme al

grado de organizacin, capacidad, autosuficiencia, conocimiento y compromiso de los ciudadanos. El pluralismo poltico deviene pluralidad de polticas. Este es el estilo administrativo de la democracia, de las sociedades abiertas. El carcter de las demandas y la forma posible del consenso ciudadano van recortando, vez por vez, el tipo de poltica, la singularizan. Es previsible entonces que habr muchos asuntos pblicos cuya solucin no ser aceptable mediante planeacin de la actividad, burocratizacin del programa, centralizacin de la gestin. Y se descubrir que hay muchos asuntos privados que no tienen por qu convertirse en pblicos y despertar la atencin del estado y otros muchos asuntos que tienen escala de gobierno local y otros de escala nacional. El anlisis de polticas pblicas puede ayudar a desestatizar la sociedad y reconstruir el sentido pblico del estado. El estilo de gestin diferenciado, idiosincrsico, se basa en el estilo pblico de decisin y se complementa con l. Gobernar de acuerdo a poltica pblica significa incorporar la opinin, la participacin, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales y actores polticos autnomos y, a causa de ello, ni pasivos ni unnimes. Poltica Pblica no es sin ms cualquier poltica gubernamental. En efecto, supone gobernantes elegidos democrticamente, elaboracin de polticas que son compatibles con el marco constitucional y se sustancian con la participacin intelectual y prctica de los ciudadanos, polticas que no mortifican arbitrariamente las libertades, las oportunidades y las utilidades de los ciudadanos ni introducen un trato desigual inmerecido entre ellos. Esta es su norma ms que su utopia, la cual permite descubrir, denunciar y corregir los defectos de las polticas gubernamentales en curso. En un primer sentido, por pblico se entiende lo que los privados, a travs de sus muchos canales individuales y/o colectivos (organizaciones) de opinin, accin, comunicacin, debate, concertacin, proyectan de manera unnime y normalmente mayori-

34

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

35

taria como asuntos de inters general. Muchas iniciativas que los gobiernos emprendan con rapidez y protagonismo, invocando al pueblo, a la nacin, a las grandes mayoras, dejarn de ser consideradas de inters pblico, de alcance general (directo e indirecto), y sern boicoteadas apenas los costos privados de recaudaciones y regulaciones resulten excesivamente desproporcionados respecto de los beneficios de todos. O apenas sea comprobable que ciertos individuos o grupos capitalizan inequitativamente los recursos pblicos que los ciudadanos aportan con su observancia de las leyes, sus contribuciones fiscales, sus votos y opiniones. La restauracin de la naturaleza pblica de las polticas del gobierno es una aspiracin permanente en contra del diseo de polticas que terminaron por ser influidas, determinadas o capturadas por poderosos grupos de inters con demandas y utilidades exclusivas. Puede ser una contencin a las tristes historias privadas (patrimoniales y clientelares) de la administracin y poltica pblica, que sirvieron la mesa a la crtica de la naturaleza "burguesa" del estado o a la constatacin de que "vivir fuera del presupuesto pblico era vivir en el error". El programa de gobierno por polticas pblicas es entonces el esfuerzo por depurar sistemticamente las polticas gubernamentales de incrustaciones "corporativas", "pluralistas", de grupos de inters, clientelares, que las hicieron caer en manos de "gorrones" (free riders) y "coaliciones distributivas" (Olson) o "buscadores de rentas" (Tollison), al amparo de la "accin colectiva" y de los "movimientos de masa" que tan entusiasta como irreflexivamente los estados sociales (islas) de viejo cuo celebraron y desplegaron.'
-

5 Aludo a los dos libros de Mancur Olson, (1965, 1982) 77w Logic of Collective Action, Harvard University Press, Cambridge; The Rise and Decline of Nations, Yale Uni-

versity Press, New Haven. (trad. esp., Ariel Economa, Barcelona) Buchanan, Tollison, Tullock, eds. (1980): Toward a Theory of Rent - Seeking Society, Texas A and M University Press. Ver tambin: R.T. Tollison (1982): "Rent Seeking: a Survey", en Kyklos, vol. 35, n. 4, pp. 575-602.

En un segundo sentido, pblico hace tambin referencia a carcter manifiesto, al principio del libre acceso, a transparencia y apertura. Las polticas pblicas que a todos conciernen incorporan la dimensin de la franqueza. Acceso franco a la decisin de gobierno y carcter franco de la decisin. A la luz pblica, en vez de acuerdos secretos entre cpulas sin representacin. No se trata de tumultos y asamblesmos ni una invitacin a cualquier tipo de participacin. Al contrario, convoca a la conversacin a la luz pblica. Las decisiones pblicas resultan de dilogos, argumentos, polmicas, transacciones, acuerdos, accesibles y visibles, en los cuales los ciudadanos realizan sus libertades pblicas de expresin, manifestacin, reunin, opinin, asociacin, prensa. Este estilo de decidir va a suponer o exigir democracia representativa y participativa, opinin pblica vigiiante y activa, uso de la razn y rendimiento de cuentas, pero, sobre todo, leyes y arbitrajes imparciales, observancia puntillosa de la legalidad, ampliacin de las oportunidades y los canales de acceso a individuos y grupos marginados para participar en el diseo e implementacin de las polticas, cultura de la pluralidad y la tolerancia, resistencia a la seduccin integrista, disciplina de ese deseo infantil propio de la poltica social peticionaria que quiere todo aqu y ahora, competicin pacfica, oportunidad de alterar el establecimiento. En un tercer sentido, pblico hace referencia a recursos pblicos, recaudaciones fiscales. Dejada atrs nuestra propensin a un endeudamiento externo excesivo y nuestra costumbre de gobernar como gastar resolver problemas era llenarlos de dinero, hoy la posibilidad de resolver nuestros problemas y de realizar nuestros objetivos depende enteramente de nuestra capacidad hacendaria y de nuestra productividad, de nuestra iniciativa y trabajo y de la magnitud de los recursos que estemos dispuestos o constreidos a retirar de los ingresos privados para convertirlos en recursos pblicos y entregarlos a la hacienda del

36

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA ESTUDIO INTRODUCTORIO 37

estado. Gobernar por polticas pblicas va a significar el (re)descubrimiento del componente costos (de oportunidad y de operacin) de la decisin pblica y poner fin a la ilusin fiscal de recursos pblicos ilimitados, tan propia de la generacin desarrollista o igualitarista. Por consiguiente, supondr cuidadossimos clculos de gasto pblico, estimaciones rigurosas de costo-beneficio (eficiencia econmica) en las decisiones, economa pblica realista, evaluacin pertinente del componente econmico de las decisiones y operaciones, bsqueda de las polticas que maximizan beneficios y disminuyen costos a los ciudadanos contribuyentes. Los costos de oportunidad pblica y el dispendio sern denunciados. Y la corrupcin, adems de mostrar el carcter plebeyo de sus operadores, ser sometida a sanciones. En suma, al hablar de polticas pblicas querernos decir decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Concedamos que en esta perspectiva disminuye el solitario protagonismo gubernamental y aumenta el peso de los individuos y de sus organizaciones. Se sustancia ciudadanamente al gobierno. Y se abren de par en par las puertas para nuevas formas de diseo y gestin de las polticas: singulares, descentralizadas, subsidiarias y solidarias, corresponsables, en las que gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. Hoy como tal vez ayer se trata de formular y desarrollar polticas que sean susceptibles de fundamento legal (constitucionalidad), de apoyo poltico, de viabilidad administrativa y de racionalidad econmica. Pero hoy con el fin de encarar problemas pblicos de mayor complejidad y mutabilidad, a causa de la escala del estado, y ante un contexto poltico de alta intensidad ciudadana.

III. Las Ciencias de Polticas: algunos trazos de su nacimiento y desarrollo El planteamiento de la cuestin teora-prctica o ciencia-poltica ha sido recurrente. Ha tenido diversos niveles y desarrollos, no todos correctos ni constructivos. Hay planteamientos mayores, fuertes, los del marxismo, en los que la relacin teora-prctica constituye el mismo centro de su epistemologa, teora social y actividad poltica. Hay los planteamientos ms modestos del "conocimiento utilizable" , 6 que se pregunta limitadamente si y cmo la investigacin pueda contribuir a la solucin de los problemas sociales y, ms especficamente, a la toma de decisiones de un gobierno. Hay obviamente planteamientos equivocados que en su afn por articular teora y poltica terminan confundiendo explicaciones y valoraciones, conceptos y preferencias, en una mezcla insostenible de enunciados de hechos, aspiraciones del alma y pronunciamientos imperativos sobre lo que socialmente debe ser y lo que polticamente debe hacerse. El resultado final es la tergiversacin del ejercicio cientfico y del poltico. Pero hay, a la inversa, planteamientos mesurados y rigurosos que distinguen con claridad las caractersticas del mbito de la ciencia y las de la poltica, sin por ello renunciar a la bsqueda de incidencia prctica de las ciencias sociales y reclamar racionalidad a las decisiones de gobierno. En el marco de las ciencias sociales norteamericanas, la manera de entender la relacin entre ciencia y poltica ha sido en mucho influida por su propia tradicin intelectual, particularmente por das tesis de Jolm Dewey, y por las contribuciones decisivas de Max Weber y Karl Popper. La recepcin y fusin de sus ideas se plasmaron en posiciones de principio, compartidas por gran nmero de cientficos sociales. A saber: la imposibilidad de argu6

Knowledge, Yale University Press, New Haven.

Empleo el ttulo del libro de Charles E. Lindblom y David K. Cuhen (1979): Usable

38

LUIS E AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

39

mentar cientficamente en favor de la validez intrnseca de los valores y, por ende, en favor de ticas, religiones, visiones del mundo, manifiestos polticos, la posibilidad de que los enunciados de la ciencia sean norma tcnica para la eleccin y efectuacin de las polticas, indicando las acciones causalmente conducentes a la realizacin de los sucesos preferidos; la posibilidad de que la ciencia ayude a aclarar y ordenar las preferencias y metas de los actores polticos; la idea de la ciencia como un proceso abierto de conocimiento, sin verdades absolutas y finales, con enunciados sujetos a experimentacin, refutables por definicin, apoyados en evidencia inconclusa, siempre revisables y expuestos al riesgo de manifestarse falsos; sobre todo, la idea de que es posible una afinidad y complementariedad entre el ejercicio cientfico y el funcionamiento democrtico, la "comunidad cientfica" y la "sociedad abierta". En efecto, el autoritarismo tiende a basarse en concepciones del mundo con pretensiones de verdad absolutas, opera mediante "reyes filsofos" que actan con el encargo de realizar en toda su pureza la verdad de la sociedad humana, y termina por clausurar todo pensamiento e iniciativa individual. En contraste, las democracias son abiertas, experimentales, autocorrectivas, progresivas. Al no ser posible ningn criterio ltimo de validacin de los fines de la poltica y de las polticas, al apoyarse las decisiones operativas en teoremas y tcnicas de suyo relativos, al no poder ocultarse la ineficacia de determinados cursos de accin elegidos, las sociedades democrticas son abiertas por estructura y funcionamiento, son cuestionables y corregibles, propensas al error y capaces de aprendizaje. Por eso, la cuestin esencial de la democracia es "cmo se pueden organizar las instituciones polticas, de modo que se impida que los gobernantes malos e incompetentes hagan mucho dao"? Y en el terreno de la eleccin de
7 Kar1 Popper (1945): The Open Socia), and Its Enemies, 4a. ed. Harper and Row, 1963, p. 121. (existe trad. esp. La sociedad abierta y sus enemigos, Paids, Buenos Aires, Argentina, 1967). 8 Popper. Ibid. p. 223.
,

las polticas pblicas, el uso correcto posible de la ciencia es el de la "crtica tcnica", la "valoracin tcnica", el "enjuiciamiento lgico" de la poltica, a la Weber, o "la tecnologa social cuyos resultados pueden ser sometidos a prueba con una ingeniera social gradual", paso a paso (piecemcal social engineering), a la Popper. 8 111-1. H. D. Lasswell y el proyecto original de Ciencias de Polticas A esta corriente cultural mayor, propia e imperecedera de Occidente, que reclama y construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razn, pertenece la propuesta de Policy Sciences de Harold D. Lasswell. Su programa de investigacin, "el conocimiento del proceso de la poltica y en el proceso de la poltica", busca articular sistemticamente ciencia (interdisciplinaria) y decisin (democrtica) de gobierno. Formulado en 1951, el programa pretendi ser una respuesta a la fragmentacin de las ciencias sociales y a la necesidad de mayor conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones pblicas. Las "fuerzas centrfugas" de la intensa especializacin cientfica, la desvinculacin e indiferencia entre las ciencias, ocurra precisamente en el momento en que la poltica requera mayor conocimiento y mayor integracin del conocimiento para poder abordar con responsabilidad y eficacia problemas de superior complejidad y escala en un escenario mundial conflictivo. Eran los aos tensos de la guerra fra, que provocaban "la crisis persistente de la seguridad nacional", "la urgencia de la defensa nacional", y que obligaban moral y polticamente al gobierno norteamericano a reafirmar, difundir y realizar los valores de la dignidad humana, la democracia, el libre mercado, amenazados por la propuesta totalitaria del comunismo y su "estado cuartel". La polarizada situacin internacional planteaba entonces el problema de "cmo utilizar nuestros recursos intelectuales con la ms sabia economa",

40

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

41

"cmo aumentar la funcin inteligencia para aumentar la racionalidad de la poltica", "cmo lograr que los hechos y las interpretaciones influyan efectivamente en el proceso de toma de decisiones". Difcilmente se podra encontrar respuesta a estas interrogantes decisivas si no se reconstitua "la unidad de la vida intelectual y la armona entre la ciencia y la poltica" 9 y si no se consideraba crucial esta tarea tanto para el desarrollo de la ciencia social como para el asentamiento de la poltica racional. A primera vista parece que Lasswell demanda y propone en otras circunstancias y con otro lenguaje lo que muchos otros, en otras condiciones y tal vez con ms finos argumentos, han solicitado: una poltica ilustrada, un gobierno dirigido y circunscrito por la razn y ms especficamente por la ciencia. Para no ir muy lejos, el pensamiento poltico moderno, filosfico o cientfico, ha escrito innumerables variaciones sobre este tema. Sin embargo, en mi opinin, lo nuevo y relevante de la propuesta de Lasswell es que la rearticulacin entre las ciencias y entre stas y la poltica no se funda en una teora (epistemolgica, sociolgica, politolgica) personal con pretensiones de validez universal. Por ende, tampoco nos exige comprometernos previamente con su teorizacin especfica de la ciencia y de la poltica como condicin para compartir su propuesta. Esta, al contrario, se basa en el desarrollo y avance de la comunidad cientfica estadounidense y se alimenta de los resultados de su tradicin de investigacin. No se trata entonces simplemente de una manera personal de ver las cosas, tal vez interesada y veleitaria, en lnea con las ideas, preferencias, fantasas y frustraciones de todo profesor polticamente sensible y atento, que no se resigna a ser slo hombre de claustro. Su propuesta resulta de una historia intelectual, del desarrollo cientfico de una nacin. No es una cons9 Los entrecomillados corresponden a frases del artculo fundador de las ciencias de polticas, "La orientacin hacia las polticas" (traducido en esta antologa), escrito por Lasswell como texto inaugural del libro que edit junto con D. Lerner. Ver: Harold D. Lasswell y Daniel Lerner (1951): The Policy Sciences: Recen: Developments in Scope and Method, Stanford University' ess, Palo Alto, Ca.

truccin personal, argumentable y acaso refutable.. E; la expresin de una tendencia real, el desemboque de una dinmica intelectual, animada y entramada por la actividad de muchos cientficos e instituciones acadmicas. El problema de las relaciones entre el saber y el poder, entre la ciencia y el estado, ya no se plantea entonces en abstracto, sin precisar el grado de desarrollo e influencia social alcanzado por la ciencia en una nacin y sin precisar la naturaleza de los poderes del estado. No es una disputa en el vaco sobre la relacin epistemolgkamente correcta entre la ciencia y la poltica. Es la cuestin concreta acerca de la relacin entre el conocimiento natural y social que una sociedad posee en su comunidad intelectual y las decisiones que los gobernantes y legisladores democrticos afrontan. En el fondo, es la novsima cuestin de si, cmo y hasta dnde las decisiones poltico-administrativas puedan prescindir del (o, dicho de otro modo, deban incorporar el) conocimiento cientfico en aquellas sociedades cuya produccin, comunicacin, prosperidad y desarrollo descansan en la ciencia, la tecnologa y la informacin. En estas circunstancias es muy probable que los ciudadanos (por lo menos, en sus capas ms informadas y atentas) empleen el lenguaje cientfico-tcnico en la definicin y explicacin de sus problemas o en el abogamiento de sus propuestas de solucin. Y mucho ms improbable que gobernantes y legisladores procedan alegremente en sus decisiones, confiando en sus corazonadas q en su obstinacin, sin referencia a enunciados cientficos y procesos tcnicos. Hay una historia de relaciones entre intelectuales y polticas, reciente e intensa, que Lasswell conoce, en la que ha participado y de ,la que su propuesta quiere ser dilatacin y depuracin. En los aos de la guerra, adems de los cientficos naturales, organizados por la Oficina de Investigacin y Desarrollo Cientfico, haban colaborado activamente un gran nmero de cientficos sociales. Alrededor de la Oficina de Administracin de Precios y del Consejo Directivo de Produccin de Guerra, los economistas

42

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCIORIO

43

haban desarrollado finos modelos de asignacin eficiente je recursos y sofisticados anlisis de costo- bneficio, en interaccin con los analistas de sistemas y los investigadores de operaciones. Los socilogos, politlogos, psiclogos sociales, antroplogos, en la Biblioteca del Congreso, bajo la direccin del mismo Lasswell en su "Divisin Experimental para el Estudio de las Comunicaciones en Tiempos de Guerra", haban analizado sistemticamente el manejo de la informacin, el uso de la propaganda, la formacin de la opinin, el estilo de liderazgo. Era natural pensar que la fructfera relacin entre los cientficos y los decisores de polticas durante el tiempo de guerra deba continuarse. Fue as que en 1950, despus de audiencias y debates sobre la funcin social de la ciencia y la responsabilidad del gobierno en el patrocinio de la investigacin cientfica, el Congreso aprob la creacin de la National Science Foundation. Pero, aleccionadoramente, su decreto de creacin no contemplaba el apoyo obligatorio del gobierno a las ciencias sociales, de cuyo rigor metodolgico y relevancia social se haba dudado en las audiencias y debates. Asimismo, por esos aos, en 1946, la Fuerza Area, con un buen apoyo inicial de la Fundacin Ford, cre la Rand Corporation para fines de anlisis y recomendacin independiente de proyectos. Junto con fsicos e ingenieros fueron reclutados economistas y politlogos. Haba pues toda una secuencia de experiencias y propsitos de colaboracin que creaban el clima para lo que Daniel Lerner y Harold D. Lasswell llamaron Policy Sciences en 1951. Al abrir la dcada de los cincuenta, en opinin de Lasswell, exista "la viva preocupacin en los crculos intelectuales de cmo superar la tendencia de la vida moderna a la divisin y aislamiento". Por ello, eran tambin pujantes las "tendencias hacia la integracin", que en el campo compendiador de la poltica se manifestaban terica y prcticamente como "policy orientation". A los ojos de Lasswell, era observable en la frontera de la ciencia norteamericana una "orientacin hacia las polticas que atraviesa to-

das las especializaciones establecidas", a pesar de su atomizacin y rigidez disciplinaria, y que en torno del proceso decisorio de polticas, del polky process a la raz, en "la eleccin del ser humano", en una "teora general de la eleccin", trataba de rehacer la organicidad de la ciencia social, a la vez que restituirle su significacin prctica, poltica. A cuarenta aos de distancia, pareciera que Laswell acert a prever con claridad el desarrollo actual de las ciencias sociales que hoy, ya sin el encanto de las estructuras totalizadoras y de las leyes inexorables de la historia, buscan reconstruir sus conceptos y teoremas con base en la "eleccin racional" de los individuos o en la "eleccin pblica", para los problemas cercanos a nuestros intereses. En efecto, la empresa intelectual de elaborar una teora de la decisin racional es hoy dominante en todas las ciencias sociales y hace posible el dilogo entre ellas. Peto en este punto Lasswell es fundamentalmente retrospectivo. En su reconstruccin e interpretacin de la historia norteamericana de las ciencias sociales, l ve en accin una "corriente dominante" y un componente comn, "la orientacin hacia las polticas", en un doble sentido: las ciencias sociales manifiestan un inters creciente por el proceso decisorio de la poltica como objeto significativo de estudio y poseen una capacidad creciente para perfeccionar la racionalidad del proceso decisorio de la poltica. Tienen inters y capacidad intelectual. Los grandes virajes polticos de la Depresin y la Guerra no slo modificaron las perspectivas tericas de las ciencias sociales, sus objetos de estudio, e hicieron avanzar sus mtodos. Fueron tambin ocasin para que stas salieran de su encierro universitario, se involucraran constructivamente en las decisiones de gobierno y contribuyeran a la solucin de problemas crticos. Ejemplares por su inters y capacidad eran la economa y la psicologa. Y lo eran porque haban resuelto previamente su problema metodolgico. Difcilmente se puede pedir a las ciencias que salgan de su ensimismamiento y sean de ayuda confiable en la solucin

44

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

45

de problemas prcticos si, poi - no ii..ber construido mtodos sustentables de observacin, clasificacin, formacin de conceptos e hiptesis, protocolos de prueba, son ellas para s mismas el problema fundamental. Su debilidad cientfica captura y clausura todo su esfuerzo intelectual. No tiene mucho sentido que se interesen en problemas prcticos, si no pueden resolverlos y acaso tampoco plantearlos correctamente. Sin mtodo no hay ciencia y, en consecuencia, menos an, uso prctico de la ciencia. Obviamente puede haber veleidades, quimeras y dilettantismos de sedicentes cientficos. Ahora bien, en la posicin de Lasswell, claramente influida y sustentada por el pragmatismo y el positivismo lgico, el mtodo cientfico es el mtodo cuantitativo, capaz de modelar numricamente el comportamiento del mundo social. Y, en su opinin, "la batalla del mtodo ha sido ya ganada". Entre los triunfadores se cuenta la ciencia poltica. Es hora entonces de "aceptar el mtodo como algo dado y poner el nfasis en la eleccin de problemas significativos a los que el mtodo pueda aplicarse y en los que pueda desarrollarse". En efecto, la ciencia poltica, la ms tarda y reticente a abandonar sus compromisos valorativos y a estructurar cuantitativamente su mtodo, haba sido sacudida y renovada en el periodo de entreguerras. La tercera generacin de politlogos americanos (1920-1940), en parte por el desencanto de la Depresin y de la primera posguerra, en parte por la necesidad de refundamentar y reformar las instituciones liberal-democrticas frente a la seductora expansin mundial de los totalitarismos fascistas y socialistas, se caracteriz principalmente por el retorno a la investigacin acadmica rigurosa y por el nfasis en la naturaleza cientfica de la investigacin.'
w Una muy buena historia intelectual de la ciencia poltica norteamericana es la de David M. Ricci (1984): The Tragedy of Political Science, Yale University Press, New Haven. En este punto ver el cap. 3 y especficamente las pp. 77-96.

La solvencia del mtodo de conocimiento y su involucramiento en los problemas concretos de la comunidad poltica fueron el tema y la exigencia central del tiempo de entreguerras. La fundacin del Consejo de Investigacin en Ciencia Social (1923) y las tres Conferencias Nacionales sobre la Ciencia Poltica (1923-25), patrocinadas por la Asociacin Americana de Ciencia Poltica, fueron todas iniciativas dedicadas a impulsar la discusin metodolgica y los estudios polticos positivos (en polmica con los tradicionalmente normativos, abstractos y axiolgicos, del derecho, la moral y la teologa). Hasta los politlogos ms interesados en la funcin prctica de la ciencia, que insistan en lo mucho que la ciencia poltica poda aportar al buen funcionamiento del rgimen democrtico, principalsimo entre ellos Charles E. Merriam, profesor de Harold Lasswell, subrayaron siempre el carcter cientfico del aporte y el compromiso primero de la ciencia poltica con la ciencia. Las relatoras de las tres Conferencias Nacionales insistan en que era necesario producir primero conocimiento autnticamente cientfico y que slo as se podra contribuir a mejorar la calidad de la vida poltica y a corregir los eventuales defectos del gobierno democrtico. Con las palabras siempre graves de Merriam, entonces relator: "a menos que se incorporen a las operaciones del gobierno mayores dosis y niveles de ciencia, la civilizacin corre el tremendo peligro del capricho, la ignorancia y de la pasin" ." La esperanza de Lasswell en que su proyecto tena futuro y sentido descansaba toda en la consistencia y unidad metodolgica alcanzada por las ciencias sociales norteamericanas en la primera mitad del siglo. Sin piso metodolgico seguro, la orientacin de las diversas ciencias sociales hacia la eleccin de las polticas habra sido quiz sntoma de una preocupacin moral y cvica de los
n Relatora de la Conferencia Nacional sobre la Ciencia Poltica (1923). "Progress Report of the Committee on Rcsearch", en American Political Science Review, (Mayo, 1923), citado por Ricci (1984: p. 87).

46

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

47

cientficos, pero no una ernpi esa cientfica viable. En fuerza de su mtodo, el inters intelectual que manifestaban por el proceso decisorio poda ser ahora cientficamente guiado y cumplido. Y su capacidad de mejorar la racionalidad del proceso decisorio reposaba ahora sobre fundamentos cientficamente vlidos. Ms an, la unidad metodolgica haca posible iniciar una empresa intelectual comn entre las varias ciencias, gracias a procedimientos conceptuales compartidos, comunicables y complementarios. Por consiguiente, haca posible que la orientacin comn hacia las polticas se desplegar en un ejercicio de conocimiento de las polticas, susceptible de integracin sistemtica, en una inter-disciplina: en "ciencias de polticas". Estas se enfocaran sistemticamente al policy decision-inaking como su objeto de conocimiento e intervencin. Dicho con el lenguaje de la poca, era posible convertir la "orientacin" en un "campo" de conocimiento. Si Lasswell consider que esta unidad metodolgica era el fundamento y la oportunidad de una nica o unitaria ciencia social o si, menos ambiciosamente, era la base de un programa multi-interdisciplinario de investigacin centrado en la hechura de la decisin de las polticas, es una fina cuestin hermenutica, aqu innecesaria y acaso irresoluble, con referencia a los textos oscilantes de Lasswell. En su artculo fundador nos dice: La orientacin hacia las polticas tiene una doble dimensin: por una parte se enfoca al proceso de la poltica y por la otra hacia las necesidades de inteligencia del proceso. La primera tarea busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas, utilizando los mtodos de investigacin de las ciencias sociales y de la psicologa. La segunda tarea busca mejorar el contenido concreto de la informacin y la interpretacin disponibles a los hacedores de las polticas y, por consiguiente, rebasa generalmente las fronteras de las ciencias sociales y de la psicologa. (Lasswell, 1951:14).

Podemos considerar las ciencias de polticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, de la recopilacin de datos y de la produccin de interpretaciones relevantes para los problemas de polticas en un perodo determinado. (Lasswell, 1951:14). Las ciencias de polticas se presentan en el artculo fundador como la concrecin y culmen de la orientacin que muestran las diversas ciencias sociales hacia las polticas. Cuando las ciencias sociales, que tienen sus propios objetos de investigacin, dirigen sistemtica y estrictamente su atencin a la elaboracin e implementacin de la(s) poltica(s) y, en consecuencia, buscan contribuir a la solucin de "los problemas de polticas en un periodo determinado" o a "las necesidades de inteligencia del momento", entonces llegan a ser partes activas e integrantes de las ciencias de polticas. Estas, por tanto, son en parte ms estrechas en su conocimiento que la economa, la sociologa, la ciencia poltica o la psicologa, poseedoras de un campo mayor de indagacin. Por otra parte, son ms amplias, ms dilatables, si la decisin exige para su racionalidad la incorporacin de los aportes de otras ciencias no sociales. En s mismas, las ciencias de polticas son aquellas cuyo inters de conocimiento (y de intervencin cientfica) es el proceso a travs del cual se hace una poltica, se le elige. Pero sin perder de vista que el proceso decisorio es un hecho concreto, determinado, reiativo a problemas pblicos precisos. Pero no es cualquier decisin de poltica su objeto de conocimiento. Su foco analtico son las decisiones relativas a "los problemas fundamentales del hombre en sociedad", a "los conflictos bsicos de nuestra civilizacin" y, en positivo, "la plena realizacin de la dignidad humana". El nombre recapitulador de este programa de investigacin es policy sciences of democracy. Slo las decisiones polticas democrticas, en tanto decisiones sustancial-

48

LUIS E AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

mente pblicas, en busca de representatividad y racionalidad colectiva, son las que requieren de la "funcin inteligencia". En la democracia de matriz liberal el nexo entre decisin y racionalidad es intrnseco e imperativo. No as en los totalitarismos y autoritarismos, que pueden permitirse decidir sin ofrecer razones y completar con coaccin los defectos de sus manas y desatinos. Se descartan entonces las cuestiones inmediatas o los tpicos particulares, imposibles de colocar en el mbito mayor de una problemtica social ms significativamente universal y bsica, "pblica". Se descartan tambin las decisiones autoritarias, ajenas al imperativo de la racionalidad. La naturaleza de las nuevas ciencias de poltica es entonces, multi-interdisciplinaria, valorativamente comprometida, "orientada a problemas" y, por ello, tambin contextual. De primera entrada, las policy sciences tienen un compromiso valorativo fundamental con la idea liberal-libertaria de la poltica y de la democracia. Un compromiso humanista. A la luz de esta valoracin primera se organiza el estudio de las polticas y se interviene para mejorarlas. Conllevan entonces restricciones intelectuales y morales bsicas: quedan fuera las patologas gubernamentales y las de sus asociados. Estas sem enteramente comprensibles y explicables por defecto, en negativo. Precisamente por su atadura valorativa, el proyecto no busca resucitar positivistas atolondrados o candorosos al mundo de la poltica. Ni quiere hacer la propaganda de una "razn instrumental", irreflexiva o mercantil, dispuesta a ofrecer sus servicios a cualquier poder y poltica. Por consiguiente, en semejanza con lo que Weber llam "relacin a valor" (Wertbeziehung), estas nuevas ciencias seleccionan sus objetos de estudio desde posiciones valorativas previas; slo escogen los problemas bsicos para la dignidad humana y sus polticas respectivas. Obviamente, ms all de los juicios de valor, cuando se trata de conocer cientficamente los problemas, stos resultan ininteligibles si no se les coloca dentro de un contexto es-

49

tructural e histrico (espacio-temporal) mayor, por ende, si no se construyen "modelos de desarrollo" (developinental constructs) para comprenderlos y explicarlos." Un problema, es decir, un hecho calificado como problema, particularmente si problema significativo, cristaliza toda una historia cultural; es resultado de una cadena causal compleja de factores sociales y tambin resultado de la evolucin de las percepciones y valoraciones de una sociedad. En consecuencia, el problema que una poltica quiere resolver implica y exige conocer el entorno socioeconmico y cultural del que forma parte, por el que existe y est determinado, as como el proceso histrico del que es efecto y momento de su tendencia. Se trata, en suma, de ciencias que desatan el ejercicio cientfico desde referencias bsicas de valor racionalmente defendibles. De aqu la exigencia del "esclarecimiento de las metas y de los propsitos valorativos que subyacen en una poltica". De aqu tambin que su objeto no jean de suyo las actividades de rutina de los gobiernos en el cumplimiento de sus funciones ni los tpicos del momento ni tampoco seudoproblemas de polticas que, a pesar de los esfuerzos interesados de sus abogados por amplificarlos, no alcanzan el rango genuino de problemas pblicos. Son, en cambio, su objeto los grandes problemas de la poltica en su sentido clsico de realizacin colectiva de la libertad y dignidad de la persona humana: la poltica pblica en sentido valorativo estricto. Como tales son problemas de densidad y complejidad histrica, determinados por el peso de un pasado social multidimensional, y determinantes para el futuro social preferido. Por tanto, problemas que reclaman decisiones complejas y espinosas, imposibles de ser seriamente abordadas sin la empresa cientfica previa de una
'2 E1 mejor estudio gus conozco sobre el contenido lgico y la funcin metodolgica de las "construcciones/modelos de desarrollo" es el de Heinz Eulau (1958): "H.D. Lasswell's Developmental Analysis", en Western Political Quaterly, vol. II, n. 5, junio, pp. 22942. Otro estudio es el de Douglas Torgerson (1985): "Contextual Orientation in Policy Analysis", en Policy Sciences, vol. 18, n. 3.

50

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

51

comprensin de la estructura y funcionamiento del sistema social en su conjunto, del proceso de transformacin social en acto y de los conflictos bsicos de la poca. En el entusiasmo, Lasswell habla de la necesidad de capturar la tendencia del tiempo mundial, "el patrn de la revolucin mundial de una poca", para poder acercarse a una eleccin razonable de poltica. La tarea es "vincular los valores y las tendencias". Nada menos. Por esto, precisamente, los "modelos de desarrollo" conceptuales rebasan y relativizan la simple modelacin cuantitativa del mundo. Son la ventana cualitativa de una construccin metodolgica que pareca entenderse exclusiva y espesamente cuantitativa, positivista. Queda tal vez presente, "la tensin entre humanismo y conductismo" , para decirlo con la ruda expresin de D. Garson (ver aqu su artculo), pero hay un escape al canon cuantitativo del neopositivismo/conductismo en el momento ms original (y heterodoxo) de la concepcin epistemolgica de Lasswell, a saber, la exigencia del contexto social e histrico para conceptualizar y explicar los problemas importantes de poltica y, en consecuencia, formular las polticas importantes. Me parece encontrar un clima weberiano en la manera como Lasswell entiende la ciencia social y su articulacin con la decisin poltica." Lasswell conoce a Weber, lo cita y lo elogia mesuradamente. Sus modelos de desarrollo estn emparentados con los tipos ideales, as como comparte la idea de que la ciencia arranca desde decisiones valorativas y que los valores juegan slo un papel heurstico y no comprobatorio en el proceso cientfico. Mayor finura en el tratamiento impetuoso de Lasswell habra ayudado a no prestar flanco a la discutible crtica de que su propuesta de ciencias de polticas es una confusa entremezcladura de positivismo y humanismo. Los valores no son valores en fuerza de las explicaciones cientficas, pero las ciencias ayudan a realizar (imper13 Luis F. Aguilar Villanueva. Weber: la idea de ciencia social, 2 vols. coedicin UNAM-M.A. Porra, Mxico. 1988.

fectamente) los valores en el mundo de los hechos, si poseen teoremas probados que establecen correlaciones causales entre acciones y consecuencias. Asmismo, como en Weber, las ciencias ayudan a "saber lo que se quiere", al "esclarecimiento de las metas" , una expresin preferida de Lasswell. Veinte aos despus, Lasswell regres con su propuesta. Tantas cosas haban ocurrido en la ciencia poltica y en la poltica americanas, que resurga poderosa la necesidad de un estudio sistemtico del proceso decisorio de las polticas. El impacto de la "revolucin conductista", dominante en los aos cincuenta y sesenta, pareca absorbido. El celo por el mtodo (cuantificacin de las variables, campo de la disciplina, tcnicas de recoleccin de datos, formacin de los conceptos y protocolo de prueba de las hiptesis) se haba agotado y las cuestiones sobre la "relevancia" de la ciencia, su uso prctico, sus responsabilidades sociales, cobraban importancia ante la agitacin social americana de los aos sesenta: los movimientos reivindicatorios de "civil riglits", las movilizaciones en busca de respuestas a problemas sociales ancestrales irresueltos y a nuevas necesidades, la resistencia cvica a la guerra de Vietnam, el desprestigio creciente de la institucin presidencial. Eran tambin cuestiones reales, esperanzadas, pues en los aos sesenta rpida y masiva haba sido la integracin de cientficos acadmicos al aparato de gobierno con tareas de anlisis, diseo y evaluacin de las polticas. Lasswell retomar su propuesta y la expondr con mayor claridad y sistematicidad en su libro A Previere of Policy Sciences (1971), anticipado por su otro artculo programtico "La concepcin emergente de las ciencias de poltica", que inaugur el primer nmero de la revista Policy Sciences (1970). En estos dos trabajos l elegantemente acua y precisa el objeto y objetivo de su propuesta: Las ciencias de polticas tienen dos marcos de referencia separables pero entrelazados: el conocimiento del proceso de la poltica y el conocimiento en el proceso de la poltica. El en-

52

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

53

foque de polticas tiende a la conlextualizaein y no a la fragmentacin; se orienta a problemas, en vez de ser ciego a los problemas (Lasswell. 1971:1).
Knowledge of alude a la tarea de conocer cl proceso de decisin de la poltica as como de hecho sucede. Es una empresa de teora positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio del cual un sistema poltico dado y en especial, el gobierno elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos pblicos, las polticas pblicas. Concretamente busca saber cmo y por qu determinados problemas son calificados de pblicos y a otros se les niega tal calidad, cmo y por qu el gobierno incluye ciertos problemas en su agenda y excluye otros; cmo y por qu los percibe y define de una cierta manera y deja de lado otras definiciones plausibles, tal vez ms relevantes; cmo y por qu los gobiernos tienden a elegir ciertos cursos de accin, a privilegiar ciertos instrumentos, a acentuar ciertos aspectos de la accin pblica, y descartan otros cursos, instrumentos, operadores, aspectos; cmo y por qu se eligen ciertos patrones de implementacin y se prefieren ciertos criterios valorativos en la eleccin y evaluacin de las polticas; cmo y por qu se decide continuar con las viejas polticas, tal vez conigindolas, o se decide cancelarlas y darlas por terminado. En esta lista de cuestiones, ms ilustrativa que exhaustiva, bien se plasma el objeto de conocimiento. La empresa cognoscitiva sera exitosa si se pudiera saber la lgica que subyace y dirige el proceso decisorio de las polticas en un sistema o gobierno dado, el estilo de tomar decisiones, su patrn de planteamiento y solucin de problemas pblicos. Es obvio que esta actividad y rea de investigacin fue y es la que ms despierta inters entre los politlogos, interesados en describir procesos y sucesos, y tal vez explicarlos. Knowledge in significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las ciencias en el proceso de deliberacin y decisin

de la poltica, con el propsito de corregir y mejorar la decisin pblica. Concretamente busca ofrecer, con base en los resultados de las ciencias sociales, de las ciencias naturales (cuando importan) y de las ciencias de decisin y gestin, mtodos analticos, informacin pertinente y conocimiento, con el propsito de incrementar la racionalidad de la construccin, examen, seleccin y desan-olio de las opciones de poltica. Es una empresa de teora normativa que, conforme a los enunciados causales de las ciencias, indica cules son los cursos de accin idneos, eficaces y eficientes para poder realizar los fines preferidos en contextos dados y restrictivos. Fundamentalmente es una teora normativa de carcter tecnolgico, que pretende definir los mejores instrumentos y procedimientos de la accin pblica, pero que podra elevarse a rectificar ), esclarecer las metas mismas que los actores polticos persiguen o reclaman, frecuentemente de manera inmediatista o desordenada. Para desempear la actividad normativa se emplean los mtodos y resultados de las ciencias que pueden ser pertinentes en una decisin de poltica, as como las conclusiones alcanzadas en el estudio del funcionamiento de un determinado sistema poltico administrativo y en el anlisis del patrn gubernamental dominante que marca la elaboracin de polticas. En la visin de Lasswell estas dos actividades de conocimiento son interdependientes y complementarias, adems de interdisciplinarias y contextuales, con un ojo puesto en las peripecias del proceso decisorio y el otro atento a las tendencias del contexto histrico y sociopoltico mayor. A la propuesta de Lasswell seguirn dos reacciones en el medio acadmico de su tiempo. Los que no aceptarn la interdisciplina, aunque simpatizarn con el mensaje de la contribucin prctica de la ciencia social a la decisin poltica, y los que aceptarn la interdisciplina y la idea de la contribucin prctica de las ciencias. Porque ambos grupos coincidan en la conveniencia o en la necesidad de que las ciencias aportaran conocimiento a la decisin de las polticas y en este punto resu-

54

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

55

man la propuesta lasswelliana, otorgarn mayor importancia al momento normativo de la propuesta y dejarn el momento positivo a los interesados en la ciencia poltica. Se configuraron as dos corrientes: por un lado, los normativos, sea disciplinarios e interdisciplinarios; por el otro lado, los interesados exclusivamente en el estudio positivo de la elaboracin de la poltica. El resultado fue la fractura del proyecto de Lasswell desde el comienzo y la escisin entre los investigadores. Por un lado, se rechazaba la interdisciplina; por el otro, se rechazaba la interdependencia entre el "conocimiento de" y el "conocimiento en". Demos una rpida mirada a estas diversas corrientes an vivas en el movimiento de ciencias de las polticas.

111-2. Los desarrollos del estudio de polticas


Al inicio de los cincuenta, con el recuerdo de la guerra (y la guerra de Corea en proceso) el proyecto de Lasswell no era el nico ni era tampoco indito. Las ciencias sociales estadounidenses, a cuya madurez l se refera para basar su proyecto como una empresa posible y con sentido, haban tambin reflexionado sobre sus relaciones -con la ciudadana y el gobierno y tenan tambin sus ideas sobre el tipo y alcance de su relacin. El proyecto de Lasswell les pareca una manera de decir y argumentar ideas y actitudes que podan compartir en sus lneas generales y en su intencin de fondo, pero no necesariamente en la manera de estudiar la decisin politica o en la forma de llevar a cabo la relacin entre ella y el conocimiento cientfico. Podra parecerles incuestionable la idea de una presencia ms determinante de la ciencia en la eleccin de la poltica, pero, conforme a su experiencia de colaboracin con el gobierno, era muy probable que la entendieran como ciencia social aplicada, como la posible contribucin prctica de una disciplina especfica a las decisiones pblicas. Cualquier compromiso ulterior seguramente les pareca innecesario y tal vez amenazador de la consistencia y

rigor de su disciplina. Particularmente las ciencias sociales ms avanzadas, las ms armadas cuantitativamente, que haban hecho contribuciones exitosas a decisiones crticas en el tiempo de guerra, fueron indiferentes o reticentes a la propuesta. Entre stos hay que contar a los economistas, a los analistas de sistemas y a los investigadores de operaciones. Su estructuracin cuantitativa de problemas graves de poltica y su percepcin del uso que ciudadanos, polticos y funcionarios hacan de sus anlisis, los hacan insensibles a una propuesta mayor multidisciplinaria, contextual y valorativamente comprometida. No todos haban vivido la experiencia de la Biblioteca del Congreso con Lasswell para confiar en la necesidad y fecundidad del proyecto. Sobre todo, no encontraban en la propuesta de Lasswell fundamentos tcnicos confiables, lineamientos metodolgicos precisos y un foco analtico estable. Decir que su foco era la manera como se elaboraban las polticas era decir algo muy genrico y multidimensional. Por consiguiente, a sus ojos, las ideas de Lasswell eran, ms bien, la invitacin al ejercicio de una profesin que al desarrollo de una disciplina cientfica. Por eso, a pesar de que la propuesta ms elaborada provena de la ciencia poltica, el impulso y desarrollo al anlisis de polticas y su profesionalizacin vino de las ingenieras, las matemticas aplicadas y la economa. La propuesta interdisciplinaria ser recogida y reelaborada por otros dos padres fundadores, Edward S. Quade, de la Corporacin Rand, y Yehezkel Dror, de la Universidad Hebrea de Jerusaln, entonces muy activo en la comunidad cientfica norteamericana. Quade" la retomar y encuadrar dentro de su inclinacin por la modelacin matemtica y el anlisis de sistemas;
Quade, Edward S. Anlisis de Formacin de Decisiones Polticas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1989. Otros libros suyos de inters e importancia son: Analysis for Mamo), Decisions. Rand MLNaIIy, Chicago. 1964. Giandomenico Majone y Edward S. Quade, eds. Pitfalls of Analysis, Wiley, New York. 1980. Hugh J. Miser y Edward S. Quade, eds, Handbook of Systems Analysis: Craft Issues and Procedural Choices. American Elsevier, New York. 1987.

56

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

57

y, por consiguiente, prestar mayor atencin al anlisis normativo de la torna de decisiones, a la construccin de la opcin correcta, y no le interesar mucho el estudio ms politolgico y positivo de cmo toman de hecho sus decisiones de poltica los gobiernos o los sistemas. Le interesa el policy analysis, ms que el policymaking o, dicho en trminos lasswellianos, "el conocimiento en". La interdisciplina tiene lugar en el momento analtico-normativo y es vista como una "mezcla de ciencias de la conducta y ciencias de la decisin", en cuya composicin se pueda entrever que el peso mayor corresponde a las segundas. En efecto, en opinin de Quade, "las ciencias de decisin y gestin" -investigacin de operaciones, anlisis de sistemas, presupuestacin por programa, teora de juegos, programacin lineal...- han revolucionado la manera de pensar la naturaleza de las polticas (cmo son y cmo deben ser), pero esta revolucin puede interrumpirse, a menos que se integren las ciencias sociales al anlisis. En su histrico prlogo como editor de la nueva revista Policy Sciences, en la primavera de 1970, en su primer nmero escribe: es necesario, por un lado, llevar el conocimiento y los procedimientos de las ciencias 'blandas' del comportamiento a la ingeniera de sistemas y a la tecnologa aeroespacial; por el otro, se impone introducir los mtodos cuantitativos del anlisis de sistemas y de la investigacin de operaciones en los enfoques habituales de los cientficos sociales y polticos. Los abogados del anlisis en los asuntos pblicos han reconocido que no se trata de encontrar algunas formas de asociacin laxa con algunas interacciones en los mrgenes de las disciplinas, sino que, para que la revolucin contine, es claramente necesario integrar las varias disciplinas en un nico movimiento y mezclar los enfoques cuantitativos y cualitativos. Por consiguiente, las ciencias de polticas son una actividad interdisciplinaria que intenta mezclar las ciencias de la decisin con las ciencias de

la conducta... Su propsito es simplemente acrecentar, con los mtodos cientficos de decisin y con las ciencias de la conducta, el proceso que los hombres utilizan al formular sus juicios y adoptar sus decisiones. (Quade, 1970: 1). Ms eufrico con el proyecto interdisciplinario y ms desbordado en sus expectativas sobre los alcances de la razn (neopositivista) en el mundo poltico, Yehezkel Dror" se lanzar a proponer una nueva ciencia de las polticas con un "nuevo paradigma", ms all de los propsitos de Lasswell. La nueva ciencia habr de integrar "las varias ciencias sociales y las disciplinas de decisin", as como las otras ramas de conocimiento, en la unidad de una "superdisciplina que se enfocar al estudio del public policymaking y, ms especficamente, al estudio de las metapoliticas, las polticas de polticas" (Dror, 1970: 138-139). Despus de mostrar las limitaciones insalvables del anlisis de sistemas, la inutilidad de los aportes unilaterales de las ciencias particulares a la decisin, las distorsiones que las estructuras y prcticas poltico-administrativas provocan y perpetan en la actual toma de decisiones pblicas, Dror dibuja los grandes trazos del anlisis y del sistema de decisiones, que constituiran las piezas esenciales de una "metateora" de las polticas. La finalidad y el producto de esta metateora sera la construccin del arquetipo de la poltica pblica, la regla general de anlisis y decisin, que permitira describir y explicar cada una de las polticas particulares as como de hecho suceden, a la vez que prescribir la decisin apropiada segn el tipo de problema y circunstancia. A diferencia del tipo ideal weberiano aqu la metapoltica posee, adems de perfeccin lgica, perfeccin prctica. La riletapoltica tiene utilidad heurstica, por cuanto ayuda a entender y explicar las diversas decisiones, pero sobre todo es el moYehezkel Dror: "hile Policymaking Reexamined, Chandler Publishing, Scranton. 1968. Merece leerse el prlogo a la segunda edicin (1983), donde se hace una revisin del movimiento y refina su posicin. Tambin es importante Ychezkel Dror: Design for the Policy Sciences, American Elsevier, New York. 1971.

58

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

59

delo que tendra la capacidad de indicar, vez por vez, en contextos y cuestiones cambiantes, cul es la poltica a decidir y operar. La meta interdisciplinaria es dar forma a este ideal normativo de decisin de polticas. El poderoso atractivo racionalista de la concepcin de Dror mostr rpidamente su inviabilidad debido a las limitaciones metodolgicas para sustanciar la metapoltica y desemboc en una serie de recomendaciones valiosas, aunque no siempre factibles. Fue as que desde el comienzo la propuesta de Lasswell se parti en dos corrientes, segn se aceptara o desechara que la contribucin de las ciencias a la decisin poltica deba proceder conforme a un esquema multidisciplinario, contextual, orientado a problemas, y normativo, inspirado en elecciones valorativas de fondo. Fueron particularmente cuestionadas las estipulaciones metodolgicas de interdisciplina, contextualidad y valoracin. Algo enteramente de esperarse, debido al dominio de la epistemologa neopositivista de los aos cincuenta y sesenta conductistas. De inmediato, los que disciplinariamente se interesaban slo en el momento normativo-tcnico y, por ende, en el anlisis y diseo de la poltica, se separaron de los que (inter)disciplinariamente se interesaban tambin en el proceso decisorio pero exclusiva o primordialmente para entender la manera como se tomaban de hecho las decisiones. Los primeros prefirieron y an prefieren para s la expresin policy analysis, los segundos policy sciences. Las maneras de nombrar esta dualidad de corrientes son varias: cuantitativistas y contextualizadores, uni y multidisciplinarios, normativos y positivos, ms bien economistas y ms bien poltico-administradores, sinpticos y antisinpticos (Garson) o, dicho con la metfora irnica de R. Nelson, los "trituradores de nmeros" (numbers crunchers) y los "politiqueros" que mucho recuerda en nuestro medio la distincin entre "tecncratas" y "polticos" los que se interesan en el "contenido" de la poltica y los que se interesan en el "proceso" de la poltica

(Ranney), los que quieren "reemplazar la poltica por el conocimiento" y los que quieren "reemplazar el conocimiento por la poltica" (Torgerson). El lugar manifiesto de su discrepancia y confrontacin ser precisamente la manera de concebir el proceso decisorio de las polticas. En un frente los racionalistas, analistas, sinpticos, comprehensivos, planificadores, maximizadores...; en el otro frente, los incrementalistas, racionalistas limitados, satisficers, pluralistas, los politlogos de las polticas. Y casi a la frontera del anlisis racional, casi renunciando a otorgar al conocimiento terico algn significado determinante en la adopcin de decisiones, se encuentran los que distinguen entre el "anlisis racional" (sinptico o incremental) y el "ajuste mutuo partidario", inherente a la prctica poltica real, a la manera de Lindblom, o, ms irreductiblemente, los que acentan la "especulacin intelectual" contra los que insisten en la "interaccin social", a la manera de Wildavsky. Garson describe muy bien la situacin: Se pueden identificar dos corrientes dominantes en los aos cincuenta y sesenta. La corriente sinptica pura se caracteriz por su identificacin con el anlisis de sistemas como metateora, el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valores como criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se caracteriz por su identificacin con el pluralismo como metateora, el anlisis contextual y de casos como Metodologa y la racionalidad social (en el sentido de integracin de intereses) como criterio de decisin. Aunque la opinin antisinptica rpidamente lleg a ser la dominante en la ciencia poltica, la tradicin sinptica prob ser ampliamente utilizada en la administracin pblica y en el anlisis de polticas. (Garson, 1986: 10).

60

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

61

A pesar de desmesuradas en sus crticas y en autodefensa, las dos corrientes han tenido intelectuales de primera, prestigiosos centros universitarios y oportunidades polticas favorables." Por ejemplo, los analticos, inclinados por la modelacin matemtica, que tuvieron siempre gran influencia en el mbito de las polticas de defensa y seguridad, vivieron arios de gloria e influencia cuando en 1965 el presidente Johnson extendi el Sistema de Planeacin, Programacin y Presupuestacin (PPBS, por sus siglas en ingls), desarrollado y practicado en el Departamento de Defensa, a toda la administracin federal (en 1971 cay en desuso). Por su parte, los incrementalistas, orientados a una lectura poltica de los problemas y atentos a la viabilidad administrativa de las decisiones, tuvieron tambin sus aos de gloria e influencia en el momento de las grandes polticas sociales reformistas ("Gran Sociedad" y "Guerra a la Pobreza"), lanzadas por los presidentes demcratas Kennedy y Johnson, para atacar de raz los problemas de la pobreza, la discriminacin, el desempleo. Alrededor del entonces poderossimo Departamento de Salud, Educacin y Asistencia, incontables socilogos y politlogos disearon, experimentaron, supervisaron y evaluaron los programas sociales innovadores. Los resultados fueron desalentadores para las dos corrientes. Los problemas pblicos rebasaban por mucho a las polticas pblicas; el uso intensivo de ciencia e investigacin en los programas no era determinante en la solucin de los problemas y frecuentemente generaba problemas adicionales mayores. Los aos setenta se abrirn entonces bajo el signo del desencanto; primero, desencanto en las posibilidades de intervencin poltica por parte de la ciencia social: las ciencias sociales tenan muy pocos estudios y poqusimas explicaciones acerca del comportamiento y los antecedentes causales de ciertos hechos calificados como problemas sociales de inters pblico.
"Para una historia intelectual y poltica del movimiento ver: Peter deLeon. Advice and Consent, The Development of the Policy Sciences, Rusell Sage Foundation, New York. 1988. Una narracin-reconstruccin sucinta y sustanciosa.

Despus, desencanto en los alcances de la intervencin estatal.'' Al revisar esos aos, Petcr DeLeon afirma: El anlisis de sistemas se mostr bruscamente insensible a las cuestiones de poltica pblica, particularmente si de indole normativa. Tambin se reconoci que los aportes de la economa tenan serias limitaciones hasta en los asuntos de propiedad econmica. La perspectiva agnstica sobre los fines de la poltica, el nfasis en la optimizacin, el descuido del proceso y de los procedimentos, los supuestos microeconmicos acerca de la conducta humana, probaron ser una base inadecuada para tratar asuntos de poltica pblica... La propensin general de estas teoras y programas a excluir las consideraciones normativas -a acentuar la eficiencia con menoscabo de la equidadera inaceptable para los hacedores de las polticas... Los incumplimientos y patentes fracasos del PPBS, despus de sus xitos en el Departamento de Defensa, eran clara evidencia de que los problemas de poltica pblica se resistan frecuentemente tal vez estructuralmente a ser tratados y corregidos con soluciones de libros de texto, debido a su naturaleza compleja, interdependiente y cambiante (DeLeon, 1988: 25). El hilo conductor de todos los programas sociales de la Guerra contra la Pobreza, lamentablemente no detectado a tiempo, fue la profunda ignorancia de las causas de los males sociales
17 Paya un balance de esos aos, ver: Ida Hoos (1972): Systems Analysis in Public Policy, University of California Press, Berkeley; Alice Rivlin (1971): Systematic Thinking for Social Action, The Brookings Institution, Washington D.C.; Walter Williams (1971): Social Policy Research and Analysis: The Eaperience in the Federal Social Agencies, American Elsevier, New York; Henry J. Aaron (1978): Politics and the Professors: The Great Socia), in Perspective, The Brookings Institution, Washington D.C.; Robert A. Levine (1970): The Poor Ye Need Not Have with You: Lessons from the War on Poverty, MIT Press, Cambridge; Daniel P. Moynihan (1969): Maximum Feasible Misunderstanding: Cornmunay Action in the War on Poverty, Free Press, New York. Y recientemente Nathan Glazer (1988): The Limits of Social Policy, Harvard University, Cambridge.

62

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

63

por aliviar y de sus consecuencias. Ms notable fue la ausencia de objetivos claros o por lo menos compartidos. Un entusiasmo sin lmites, motivado por el mpetu poltico, invadi los anlisis y los suplant. En la atinada frase del senador Moynihan, los programas de la Guerra contra la Pobreza se basaron en "el mximo malentendido posible". El resultado fue entonces una dcada tic ensayos, errores y frustraciones, por lo que bien se justificaba la pregunta si diez aos y miles de millones de dlares haban sido realmente de alguna ayuda... Desde el punto de vista conceptual, metodolgico y poltico, la Guerra contra la Pobreza fue una sacudida a las noveles ciencias de polticas. Se discuti a fondo acerca de las causas de la pobreza se deba la pobreza a deficiencias estructurales, culturales y econmicas? y no slo sus sntomas. Los programas fueron consecuencia de esas deliberaciones. La leccin que se aprendi en esos aos fue "los errores a evitar", a lo largo de los diversos tramos del anlisis de polticas. En efecto, se iniciaron muchos programas con informacin insuficiente o inadecuada, y por razones de necesidad poltica se busc la innovacin ms que la informacin y el anlisis. Se ignor la importancia de la implementacin y se le dej candorosamente en manos de funcionarios y burcratas supuestamente imparciales. Se descuid por mucho tiempo la evaluacin de los programas y demasiado tarde se descubri que carecan de teora, metodologa y datos. La evaluacin tampoco fue constructiva. En suma, se entendi que los males sociales de la pobreza eran mucho ms complejos de lo que se crea y, por ende, pertinazmente resistente a los remedios de los cientficos sociales. Al comparar los resultados prometidos con los realmente aportados, fue lgico que los profesionistas del sector pblico y los patrocinadores simpatizantes se volvieran escpticos respecto de la capacidad de los analistas de polticas para aliviar los males y problemas sociales. (DeLeon, 1988: 61-2).

Sin embargo, paradjicamente la expansin de las escuelas y programas de poltica aconteci en los aos 70, en sincrona con el desencanto en los programas de reforma social, el desuso del Sistema de Planeacin, Programacin, Presupuestacin, el escepticismo con respecto a la sensatez (Vietnam) o a la institucionalidad (Watergate) de la presidencia. Tal vez fueron todos esos duros hechos polticos y administrativos los que reactivaron la necesidad de una mayor "relevancia prctica" de las ciencias sociales, por dos dcadas ensimismadas en su reconstruccin metodolgica (la "revolucin conductista"), y los que invitaron a un mayor rigor analtico en las decisiones pblicas, aunque ahora con una visin ms madura y realista acerca de las posibilidades del anlisis cientfico. Entonces varias universidades comenzaron a abrir programas de posgrado en anlisis de polticas pblicas y recibieron el impulso decisivo, cuando la Fundacin Ford en 1972 declar que estaba dispuesta a "contribuir al establecimiento o a la consolidacin de programas de excelencia para el entrenamiento avanzado de jvenes profesionistas interesados en el servicio pblico" y financi con ms de 2.5 millones de dlares ocho programas pioneros en Berkeley, Carnegie-Mellon, Duke, Harvard, Ann Albor, Austin, Stanford y Rand, programas an hoy entre los ms importantes. Ahora hay ms de 150 programas universitarios, con objetivos semejantes, que con diferentes pesos y mezclas comparten un hilo conductor en su curricula: mtodos cuantitativos, microeconoma, anlisis poltico y organizacional (frecuentemente tambin legal), con una orientacin profesional explcita, dedicada al anlisis y diseo de polticas pblicas, que en principio sean legalmente correctas, econmicamente racionales y viables poltico-administrativamente. Aaron Wildavsky, fundador y animador de la Escuela de Graduados de Poltica Pblica, en la Universidad en Berkeley resume bien la situacin.'s
18 Aaron Wildavsky. Speaking Tnah lo Power: The Art and Craft of Policy Analysis, Latle-Brown, Boston. 1979.

64

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

65

Cules instrumentos usa el analista de polticas? Teora poltica cualitativa, para depurar la imagen de hacia dnde queremos ir; modelacin cuantitativa para sistematizar nuestras conjeturas de cmo llegar al sitio deseado; microeconoma para disciplinar el deseo con la aceptacin de los recursos limitados; teora de las organizaciones, para reconocer y corregir los errores. Cada una tiene su sitio. Sin embargo el anlisis de polticas es una actividad que no puede someterse a programas fijos porque es sinnimo de creatividad. Se puede despertar la creatividad con la teora y aguzarla con la prctica, pero no es algo que se pueda ensear y aprender. (Wildavsky, 1979: 3). El auge acadmico de las polticas pblicas durante los aos setenta, en la poca conductivista de la "dcada de la desilusin" (Ricci) tena muchas y buenas razones. No slo era la bsqueda de relevancia de la ciencia poltica ante problemas sociales candentes. Era, a los ojos de los administradores pblicos, la manera de superar la improductiva dicotoma entre poltica y administracin. As, por el lado de la ciencia poltica, en busca de vocacin prctica, se afirm que haba sido excesiva la atencin dada al input de la poltica, a los estudios sobre las formas, mecanismos y grupos de representacin y agregacin de intereses, de configuracin del inters pblico, pero poca atencin se haba prestado al output de la poltica, a la manera como se elaboraban las decisiones, a las polticas que pretendan satisfacer el inters pblico. Austin Ranney (1968; 3), recapitul el clima intelectual, diciendo que era hora de prestar menos atencin al "proceso" a travs del cual se tomaban las decisiones y de concentrarse en el "contenido" de las decisiones, una invitacin que los analistas, no politlogos, seguramente aplaudan.'" Por el lado de la Administracin Pblica, a travs de agitados debates, se propuso por muchas yo19

ces que la disciplina deba dejar de lado el enfoque de la administracin cientfica" (residuo de la revolucin conductista con su asepsia cientfico-tcnica, despolitizada) al que se imputaba la separacin infausta entre poltica y administracin, y asumir el enfoque integrador de "poltica pblica", el del proceso de gobierno, que conjuntaba a polticos y administradores, los volva interdependientes y los comprometa pblicamente. Haba entonces que llenar el policy vacuui.''' Haba sobre todo que reestructurar el "campo" o "foco" disciplinario de la "nueva administracin pblica" alrededor del proceso de la poltica pblica en toda su extensin y complejidad, rompiendo ataduras y complicidades con el modelo cannico del POSDCORB: que haba colonizado y desvalorizado la disciplina. Thomas R. Dye" habl en nombre de la ciencia poltica. Histricamente la poltica pblica no ha sido el foco central de la ciencia poltica. Los cientistas polticos se han interesado en las instituciones y estructuras del gobierno, en los procesos y comportamientos polticos, ms que en el contenido mismo de la poltica. La ciencia poltica "tradicional" enfoc principalmente su atencin a la estructura institucional y a la justificacin filosfica del gobierno... Y la ciencia poltica moderna
20 Empleo el ttulo de la obra colectiva The Policy Vacuion, escrita por los politlogos y administradores pblicos, Robert N. Spadaro, Thomas R. Dye, Robert T. Golembicwski, Murray R. Stedman, L. Hannon Zeigler, y editada por Lexington Books, Lexington. 1975. La intencin del libro era "cerrar la brecha entre la academia, la poltica y la poltica pblica, as como explorar las opciones que todava por poco tiempo eran disponibles a los politlogos y socilogos. Hay la ciencia poltica se ha subido al tren de la poltica pblica y es mucho lo que puede y debe hacer por la sociedad" (p. ix). POSDCORB, sigla mnemotcnica en ingls (Planning, Organizing, Suitfing, Directing, Coordinating. Reporting, Budgeting) que, en el marco de la dicotoma polticaadministracin, recapitulaba la quinta esencia de la administracin pblica segn las ideas de L. Urwick y L. Gullick, autores norteamericanos centrales en el desarrollo de la ciencia publiadrninistrativa. Ver Papers on the Science of Administration, Kelley, New York. 1937, 1969. 22 Thomas R. Dye. Policy Analysis, The University of Alabanza Press, University, 3a. ed. 1983.

1968.

Austin Ranney, ed. Political Science (mil Public Policy, Markham, Chicago.

66

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

EsTunio

INTRODUCTORIO

67

`conductistd' por su parte, la enfoc a los procesos y comportamientos asociados con el gobierno. Se dedic entonces a estudiar las bases psicolgicas y sociolgicas de la conducta de los individuos y los grupos, los factores determinantes del voto y de otros actos polticos, el funcionamiento de los grupos de inters y de los partidos polticos, la descripcin y explicacin de los procesos y comportamientos en las arenas legislativas, ejecutivas y judiciales. Pero ni la ciencia poltica ni la tradicional tuvieron algo que ver con el contenido, de la poltica pblica. (Dye, 1976: 2). La entusiasta exageracin de estructurar toda la ciencia poltica y/o toda la administracin pblica en torno del ciclo de la poltica pblica termin por mostrar su debilidad, cuando entre otras razones, no hubo una vez ms consenso sobre qu entender precisamente por poltica pblica y cuando su concepto denot tantas y tan diversas cosas a la vez, que la disciplina poltica y/o administrativa terminaban por carecer de un objeto de conocimiento analticamente bien construido, especfico y estable. Pocos seguramente saban qu estudiar y cmo estudiarlo, cuando se deca que los "estudios", el "anlisis", las "ciencias" de polticas: "se refieren segn D. Palumbo a cualquier investigacin que se relaciona con el inters pblico o lo promueve"; o que "la poltica pblica es cualquier cosa que los gobiernos decidan hacer o no hacer" y que el anlisis busca "describir y explicar las causas y las consecuencias de la actividad del gobierno" (Dye, 1976: 1); o que "para entender la elaboracin de la poltica se debe entender toda la vida y la actividad poltica". 23 En estas expresiones de autores consagrados, que expresaban y condicionaban la visin de muchos colegas menores, se careca de precisin y contundencia cientfica
13 Charles E. Eindblom. The Policy - Making Process, Prentice-Hall, Englewood Cliffs. 1980. (Existe trad. esp. en cocdicin; INAP, Madrid - M.A. Porra, Mxico.)

Hay algo ms genrico y extenso que inters pblico, decisiones y no decisiones gubernamentales, vida y actividad poltica? Pareca, de nuevo, que se encargaban tareas profesionales por realizar ms que tareas disciplinarias de ciencia. En estos casos la invocacin de la multi o interdisciplina era una cortina de humo sobre el problema o un factor que enmaraaba ms la discusin. Martn Landau," riguroso metodlogo, desde su oficio de cientfico de administracin pblica, fue claro: Las definiciones de la posguerra han generado tal conjunto de cuestiones, que amenazan la integridad del 'campo' de la Administracin Pblica. Diseadas para contrarrestar la dicotoma entre poltica y administracin, los nuevos problemas y conceptos son tan extensos que aportan muy poco significado. 1lacen virtualmente imposible especificar un rea de actividad que no pueda ser considerada dentro del mbito de la administracin... El campo de la administracin pblica se queda con una base imprecisa y cambiante, indistinta de la ciencia poltica. En la perspectiva de poltica pblica, la administracin pblica ni es una subrea de la ciencia poltica, ni tampoco la abarca y comprende. Se vuelve simplemente un sinnimo. En el esfuerzo por tratar de definir su campo de conocimiento, por hacerlo 'definido', el campo termina por evaporarse. (Landau, 1972: 186). Metida la administracin pblica a describir y explicar por qu los gobiernos toman las decisiones que toman, fue absorbida por la ciencia poltica con sus frreos hechos y destinos, abdicando de sus preocupaciones normativas de eficiencia y responsabilidad. Por su parte, la ciencia poltica incorpor peligrosamente las preocupaciones normativas y operativas propias de toda administraMartin Landau. Political Theoty and Political Science, Humanities Press, New Jersey. 1972.

68

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

69

cin pblica. En resumen, en el apogeo dt.. los programas acadmicos de poltica pblica, los economistas, los matemticos aplicados y los ingenieros de sistemas siguieron haciendo su trabajo analtico-normativo en santa paz, indicando cules seran las mejores opciones de accin a seguir para realizar ciertos fines pblicos en contextos de recursos escasos y situaciones inciertas. En cambio, los politlogos y administradores pblicos siguieron lidiando epistemolgica, ideolgica y polticamente con la cuestin de si disciplinaria o interdisciplinariamente se deba estudiar el proceso decisorio de la poltica (y qu del proceso, y cmo) y si adems los resultados correctos de sus estudios deban o no comprometerse polticamente, desplegarse en normas (tcnicas) para la toma de decisiones de polticas y qu validez podran presentar las recomendaciones ms difusas y laxas de la ciencia poltica respecto de las prescripciones ms ntidas y precisas de la modelacin econmico-cuantitativa del proceso poltico. En los aos ochenta, los programas universitarios norteamericanos de poltica pblica se caracterizan por ser cuantitativos ms que tericos, dominados por la microeconoma ms que por la ciencia poltica, interesados en el ejercicio profesional ms que en el desarrollo de una disciplina (posible o imposible, disciplinaria o interdisciplinaria), y en los ltimos aos interesados en el management ms que en el analysis. En efecto, han sido demasiadas las catstrofes gubernamentales y, en consecuencia, los programas pblicos se han reducido cada vez mas en nmero, a la vez que se les ha exigido mayor calidad, eficiencia y responsabilidad. Todo esto ha ocasionado que se preste mayor atencin a la "gestin/direccin pblica" (neologismo crtico para deslindarse del trmino empolvado de una "administracin pblica" dependiente, inofensiva, simplemente operativa) y se atene el acento en el anlisis orientador de la supuesta gran decisin poltica. En las condiciones actuales, en que pocos meteran la mano al fuego por un estado activista, el reclamo ciudadano acenta la eficiencia en la

gestin de las polticas pblicas necesarias ms que el anlisis sofisticado de polticas nuevas y espectaculares para pretendidas reformas resolutorias. En lnea con esta nueva orientacin, los ltimos trabajos de Lindblom (1980) y de Wildavsky (1979: 11), insistieron en que eran muchos ms los problemas pblicos que los ciudadanos resolvan a travs de sus "ajustes mutuos" e "interacciones sociales", sin necesidad de la coordinacin gubernamental, que los que eran capaces de resolver los gobiernos a travs del "anlisis racional" o la "especulacin intelectual" de analistas especializados. Hoy son muchos los trminos empleados para decir el conocimiento de y en el proceso decisorio de la poltica: policy studies, policy researeh, policy analysis, policy science(s). Tambin son muchos los intentos de poner orden entre sus diversos significados, acentos, corrientes y polmicas. Todos estos intentos reflejan en algo la variedad del activsimo campo de estudio de las polticas y en algo son normas artificiales de clasificacin, con criterios y categorizaciones discutibles. El hecho es que una mirada a la intensa actividad actual obliga a poner en un extremo a los politlogos y socilogos polticos, positivos, interesados en el knowledge of the policymaking, y en el otro extremo, a los economistas, matemticos aplicados, analistas de sistemas, ingenieros, con inters normativo y muy ocupados en el knowledge in the policymaking, en la hechura racional de la poltica, del "buen gobierno". Si a stos ltimos hay que reservarles el nombre de policy analysis y a aqullos el de policy studies/research, es una cuestin interminable de permanente discusin, pues siempre se podr cuestionar la correccin de los criterios y las operaciones de clasificacin. Se trata de una - disputa tan interminable como poco convincente. En general, se puede afirmar que policy analysis es la actividad normativa de construir y evaluar la(s) mejor(es) opcin(es) de poltica, relativas a determinados problemas pblicos. Y policy studies se utiliza para denotar simplemente cualquier estudio relativo a las causas, efec-

70

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

71

tos, procesos, contenido, restricciones, modalidades... de la hc,:hura de la poltica, as como de hecho sucede. Obviamente entre los dos extremos tiene lugar toda una serie de posiciones intermedias, numerosas y curiosas. Menciono algunas de las definiciones ms citadas y precisas con referencia al objeto de conocimiento (orientacin ms disciplinaria): "el anlisis de poltica pblica es la evaluacin de cul, entre las varias opciones de poltica o decisin gubernamental, es la mejor (o la buena) decisin o poltica a la luz de determinados fines, restricciones y condiciones. Es parte muy importante del campo ms amplio de los estudios de poltica, que tratan de la naturaleza, causas y efectos de las diversas opciones de poltica pblica" (Nagel, 1984 a: XIII, 1984 6:3)." "El anlisis de polticas puede incluir la investigacin de las causas o de las consecuencias de las polticas o programas de gobierno. En los estudios de las causas de las polticas pblicas, stas son las variables dependientes y el analista busca explicarlas con referencia a variables independientes fuerzas sociales, econmicas, tecnolgicas, polticas. Esta investigacin puede ser llamada investigacin de la `determinacin de la poltica'. En los estudios de las consecuencias de las polticas pblicas, stas son las variables independientes y las dependientes son las condiciones sociales, econmicas o polticas que se suponen sern afectadas por la poltica pblica. Esta investigacin puede ser llamada investigacin del `impacto de la poltica'." (Dye, 1976, 1983: 5-6). Con referencia a su objetivo de conocimiento (orientacin ms profesional): "El anlisis de polticas es una ciencia social aplicada que usa muchos mtodos de investigacin y argumentacin para producir y transformar informacin relevante que pueda ser utilizada en las organizaciones polticas para resolver problemas de
Stuart S. Nagel. a) Contemporaty Public Policy analysis, The University of Alabama Press, Alabama, 1984. b) Public Policy: Goals, Meona and Methods, St. Martin's Press, New York, 1984. Ofrece tambin una definicin similar en la introduccin a la Encyclopedia of Policy Studies, por l editada, Marcel Dekker, New York, 1983.
25

poltica." (Dunn, 1981: p. IX) . "El anlisis de polticas es una manera de sintetizar informacin, incluyendo resultados de investigacin, con el fin de producir un formato para las decisiones de poltica (el diseo de elecciones alternativas) y de determinar las necesidades futuras de informacin importante para las polticas." (Williams, 1971: p. XI)." O ms brevemente, "el anlisis de polticas es un consejo dirigido a un cliente, significativo para las decisiones pblicas" . (Weimer y Vining, 1989: 1)." "En sentido amplio, el anlisis de polticas puede ser definido como un tipo de anlisis que genera y presenta informacin con el fin de mejorar la base en la cual descansan los juicios de los decisores de polticas... Comprende no slo el examen de las polticas mediante la descomposicin en sus componentes, sino tambin el diseo y la sntesis de nuevas alternativas." (Quade, 1975: 4). Quade nos advierte enseguida que su denotacin del policy analysis " es completamente diferente a la del mismo trmino en el lenguaje de los estudios conductuales del policymuking, donde el trmino se refiere al anlisis de los contenidos y de la gnesis de las polticas as como de hecho suceden". (Quade, 1975: 5). Y recapitula: "el anlisis de polticas es valioso porque contribuye a la toma de decisiones, ofreciendc informacin con base en la investigacin y el anlisis, aislando esclareciendo las cuestiones, revelando incongruencias en los fi. nes o en los procedimientos, generando nuevas alternativas y su giriendo las maneras de transladar las ideas en polticas factible; y viables... El anlisis de polticas no es sino un complemento muy poderoso, del buen juicio, la intuicin y la experiencia de lo; decision inakers" (Quade, 1975: 11).
26 William N. Dunn. Public Policy Analysis: un Introduction, Prentice-Hall, Englc wood Cliffs. 1981. 27 Walter Williams. Social Policy Research und Atudysis, American Elsevier, Nc York. 1971. 28 David L. Weimer y Aidam R. Vining. Policy Analysis: Concepts and Practic( Prentice Hall, Englewood Cliffs. 1989.

72

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

ESTUDIO INTRODUCTORIO

73

IV. Un estilo pblico de gobierno: obscr'aciones recapituladoras


Aun drsticamente redimensionada y reformada, la accin del gobierno seguir siendo bsica, necesaria, importante y, para bien o para mal, determinante en numerossimos campos estratgicos y cotidianos de la vida social. Particularmente en pases que, como el nuestro, enfrentan los grandes retos an insuperados de la productividad, la prosperidad, la integracin, la moderacin de la desigualdad, la calidad de vida, la proteccin del medio natural. Sin embargo, la iniciativa gubernamental se despliega ahora en un contexto poltico nuevo, menos entusiasta y ms exigente. Tanto en los pases avanzados como en los rezagados se ha difundido una visin framente realista de las posibilidades efectivas del gobierno en la solucin de muchos problemas pblicos. Buenas razones hay para ello. Muchos problemas han quedado irresueltos o han empeorado despus de dcadas de extenso e intenso ensayo gubernamental. Pero ms all de errores, un buen nmero de ciudadanos y hombres de gobierno han llegado a la conclusin, no sin sufrimiento, que muchos problemas pblicos, a causa de su magnitud, complejidad, races, conflictualidad, diversidad, son slo relativamente tratables y resolubles con las herramientas legales, fiscales, informativas, asistenciales, a disposicin del gobierno democrtico. A esta clase de problemas espinosos, elusivos, parcialmente tratables, pertenecen muchos de los seversimos problemas sociales que encaran grandes nmeros de poblacin en nuestro pas. Vetustos determinantes culturales, patrones de comportamiento persistentes, componentes de preferencia y decisin personal, hacen que los impactos de la accin gubernamental, en el feliz caso que tengan puntera e incidencia, sean insuficientes. Obstinarse en el mismo abordaje o lanzar un tratamiento gubernamentalmente ms abrumador del problema complican an ms las cosas. Es de todos conocida la historia de un estado que

devino hipertrfico por ir tozudamente en pos de los mismos grandiosos objetivos con los instrumentos, estrategias y actores de siempre. Esta nueva percepcin de que el estado es necesario pero limitado -limitado en sus funciones a ciertos campos de accin y limitado en su eficacia frente a ciertas cuestiones- ha dado pie a reticencias y resistencias sociales ante las incursiones gubernamentales innecesarias y ha presionado para que se exploren caminos alternativos de intervencin. Los ltimos aos han mostrado todo un universo de exploraciones tras nuevas formas de gestin pblica, en busca de eficiencia y equidad en la promulgacin de leyes, en la asignacin de los recursos pblicos, en la atencin de los problemas. Estas exigencias sociales ms firmes, sumadas a la complejidad propia de la naturaleza de las cuestiones pblicas, har cada vez ms trabajoso el gobierno y la administracin pblica. Nunca ha sido fcil gobernar. Pero, lo ser seguramente menos en el contexto de sociedades polticas democrticas, plurales, activas, progresivamente ms informadas y autnomas. Esta nueva configuracin de las relaciones entre sociedad y estado impulsa hacia el estilo pblico de gobierno en su toma de decisiones y puesta en prctica. A la construccin de este estilo de gobierno puede contribuir el estudio de las polticas, uni y multidisciplinariamente, explicativa y prescriptivamente. Puede ayudar a disear polticas que cumplan las estipulaciones de la naturaleza ?blica de la funcin gobierno. Concretamente: atender problemas de autentico inters general (y, en nuestra actual situacin, pblicos debern ser considerados los problemas sociales particulares de aquellos individuos y grupos que sin su responsabilidad estn lejos de poder valorar sus libertades econmicas y polticas); facilitar el libre acceso de los ciudadanos interesados a la definicin de los problemas y a la formulacin de las polticas a travs de canales abiertos, no selectivos, de opinin e influencia; construir y elegir polticas eficientes, maximizadoras de utilidades y

74

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

minimizadoras de costos para el conjunto; con e.sponsabilizar a la ciudadana en el tratamiento de sus problemas y satisfaccin de demandas; introducir procedimientos de evaluacin, crtica, responsabilizacin, correccin. Esta es la norma de la publicidad del gobierno. Sus imperativos concretos son ms fciles de descubrir y cumplir en sentido negativo, cuando las polticas del gobierno quedan secuestradas por grupos de inters particularistas y exclusivos. Las infracciones y excepciones de la regla se vuelven entonces rpidamente pblicas, notorias, y obligan a corregir polticas y poltica: revisar diseos y alianzas. Se trata de la misma historia poltica interminable, sin conclusin perfecta en sus actividades de resolver problemas y conflictos colectivos. Pero no la historia de siempre. En efecto, ya no se trata slo de un estado ocupado por directivos y burcratas. Ahora parece comenzar a llenarse de ciudadanos que no convierten todos sus problemas en problemas pblicos y que en el dominio de stos exigen racionalidad no discrecionalidad ni improvisacin, eficiencia no prodigalidad, legalidad. Un estado de gente grande.

El estudie de lag polticas pblica

Primera antolog

También podría gustarte