LOS MUNICIPIOS COMO ACTORES

EMERGENTES : NUEVOS DESAFÍOS Y

ANTIGUAS ASIMETRÍAS
Gloria Edel Mendicoa

Foro Universitario del MERCOSUR

Brasil, Argentina e o futuro do MERCOSUL

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 A.- CONTEXTUALIZANDO EL TEMA

Las relaciones entre Brasil y Argentina,

impone plantear una perspectiva
interaccional que confluye en un problema
ontológico que debe incorporarse en la
agenda de la política exterior de los dos
países , en ese marco
¿Cuánto de las características de las
decisiones y de los sistemas
procedimentales, en el marco de
geometrías variables, posibilitan que las
ciudades haciéndose cargo de los poderes
públicos, se encuentren implicadas en los
procesos de integración regional?
 B.- HIPOTESIS DE PARTIDA

Todo proceso de integración brinda a sus estados

miembros la mejora de los términos de
intercambio, el aprovechamiento de las economías
de escala, ganancias asociadas a la mayor
especialización regional, mayor credibilidad de las
autoridades económicas nacionales, atracción de
inversiones y realización de proyectos
compartidos a escala regional, entre otros…
Sin embargo, tales perspectivas no son
homogéneas: los beneficios no se distribuyen de
manera equitativa entre los actores países
participantes. Es lo que se entiende por asimetrías
 C.- CIUDADES, GOBIERNOS Y
CONTRADICCIONES PERSISTENTES
 D.- PARADIGMAS
RELEVANTES, ACTORES
EMERGENTES EN LA
INTEGRACION
 1.-LA COMPLEJIDAD

Las normas y estructuras que conforman

instituciones de cooperación grupal o colectiva.
Reside en una construcción comunitaria con
cierto propósito común, autogobierno,
superestructura cultural y sentido de identidad.
Deriva de estrategias múltiples que evolucionan
lentamente y otras rápidamente y las
instituciones emergen de esta co-evolución. Es
resultado de estrategias de numerosos agentes
que interactúan tanto en términos de
colaboración como de competencia
2.- LA INTERMUNICIPALIDAD
( de CASTELLS)
El esfuerzo de concentrarse en una
auténtica intermunicipalidad implica
identificar a la misma como el conjunto
de unidades estatales interconectadas e
interdependientes.
Es una modalidad pertinente para el
desarrollo territorial a la hora en que los
municipios deben asumir sus procesos
de gestión.
 3.-CAPITAL SOCIAL

Es el que permite a los miembros de una

comunidad confiar en el otro y entre sí y
cooperar en la formación de nuevos grupos para
acciones conjuntas. Una comunidad con alto
capital social obtiene mayores logros. El capital
social se reconoce en la densidad del tejido
social . Es un bien público.
 4.- CALIDAD SOCIAL

El grado en que provisiones y requerimientos de una

sociedad determinada se ajustan a las necesidades y
capacidades de sus ciudadanos. Es un compromiso en
la construcción de una comunidad y a compartir valores;
no a la unanimidad, pero sí a aceptar el diálogo sobre
dichos valores. En la esfera política la legitimidad remite
a un reconocimiento de las instituciones por parte de los
ciudadanos. Incluye la participación como una
implicación mas activa y en la esfera económica,
especialmente en el trabajo, se descarta la exclusión; un
compromiso más profundo supone, la prosecución de la
igualdad, la justicia social y de la equidad
5.-LAS POLÍTICAS LOCALES DE
INTEGRACIÓN
 La articulación sistémica regional–
nacional–internacional, que asigna a los
territorios organizados un importante rol
como sujetos de los procesos de
crecimiento y desarrollo y no sólo como
meros receptores del mapeo territorial de
los impactos de las políticas públicas o de
la lógica de las fuerzas del mercado.
 Integridad
Nivel macro
estatal estado
Top-Down

SINERGIA
Gobierno local y
sociedad

Comunidad

Bottom –up Integración

 7.- EL PROCESO DE UNA NUEVA
GOBERNANZA
Instrumento político con relevancia en actores no estatales
multiplicidad de instancias que posibiliten coordinación
interactiva y autoorganización advertirá

A.- COMPLEJIDAD TERRITORIAL

B.-SISTEMA/SUBSISTEMAS DECISIONALES

C.- AMBITOS DE ACTUACION

D.- INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN

E.- GOBERNANZA MULTINIVEL

 E.- MUNICIPIOS EN LATINOAMERICA

Sentido de la asociación, integración y la

contracara de las asimetrías
 1.- ASOCIACIÓN, INTEGRACIÓN Y
ASIMETRÍAS

Participación
Empoderamiento social

ASOCIATIVIDAD

SENTIDO DE COMUNIDAD
 2.- ASIMETRÍAS E INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL

ESTRUCTURALES POLITICAS

DIFERENCIAS GEOSOCIALES
INTRA Y ENTRE MUNICIPIOS,
Relaciones débiles BAJA COOPERACION
e/empresa y región COORDINADA

Liderazgos basado SOSTENIMIENTO DE

en gestión DISPARIDAD RELACIONES
y ejecución. NORMATIVA REGIONAL RADIALES
 El territorio latinoamericano está formado por 16.240
municipios. En la Argentina y Brasil cuentan con cerca
de 7.500.
Los municipios involucrados en redes o asociaciones es
del 42 %., Argentina 138; Brasil, 123; Paraguay 26;
Bolivia, 22; Uruguay 18. Al comparar el total de las
16.240 ciudades latinoamericanas, versus el total de
gobiernos locales participante en alguna red o
asociación intermunicipal se observa:
 Apenas 770 (4,7%) del total de los gobiernos locales
están involucrados en alguna red de cooperación y ello
de por sí es una pista que no puede soslayarse a la hora
de reconocer como se instalan nuevas formas de
gobernanza y se superan las ataduras centralizadoras y
radiales respecto del poder nacional y provincial
3.- TRES VECTORES DE IMPACTO

COMPLEJIDAD

SUBJETIVACION

EXCLUSION
 I .-ASIMETRÍAS ESTRUCTURALES
1. En la región conviven países con economías más
avanzadas como las de Argentina y Brasil y más
pequeñas como las de Paraguay y Uruguay, países
estos últimos que expresan en forma reiterada su
insatisfacción por los menores beneficios que
reciben del proceso de integración regional.
2. Sus asimetrías son diversas. La más obvia, el 97%
del producto del bloque proviene de Brasil y
Argentina, correspondiendo al primero casi el 80%
del total. La contribución de los socios menores es
sólo algo mayor al 3%;
3. El PBI per cápita p/páis se situaba en 2010 en un
promedio de U$S 10.816 para Brasil; 9.144 p/
Argentina; Uruguay 11.998 y Paraguay 2.773.
.
 II.- ASIMETRIAS SOCIALES
ESTRUCTURALES

Los indicadores de bienestar, como PBI y

consumo p/c el ÍDH y el IG, muestra:
el tamaño económico no tienen correlación
alguna con la riqueza efectiva de cada uno de
los estados miembros. Brasil, como socio de
mayor, por el IDH es el segundo país más
pobre de la región, detrás de Paraguay
 III.- ASIMETRÍA E ÍNDICE DE GINI
País Índice de Deciles Quintiles Año
Gini
Argentina 0.379 15.6 2011
Bolivia 0.572 2007
Brasil 0.518 2009
Chile 0.474 21.0 11.9 2011
Paraguay 0.532 2007
Uruguay 0.420 2009
Venezuela 0.390 2010
 El índice de Gini observa una concentración
aguda en los ingresos: el 10 % más rico
tiene el 35 % de los ingresos totales. La
comparación anteror incluye una
comparación entre el ingreso del más rico
con respecto al quintil y decil más pobre
(20% y 10%, respectivamente). La
desigualdad mundial se estima que es de
0,63, donde "la renta del 20% de las
personas más ricas del mundo es 28,7 veces
más elevada que la del 20% más pobre
 IV.- LAS ASIMETRÍAS SEGÚN EL
REALISMO
 Desniveles en relación al PBI entre países y
entre bloques:
 Disparidades de desarrollo obstaculizan las
interdependencias económicas al disminuir los
mercados internos;
 Las asimetrías de poder reducen la
participación y la influencia de los socios
menores o con menos peso en la región
 Poder de liderazgo en Brasil, aunque
propiciando un pooling soveriegnty
(distribución de decisiones en los sistemas de
cooperación internacional)
 V.-LOS INTERREGIONALISMOS, FUNCIONES E
INCIDENCIAS EN LA INTEGRACIÓN
 Equilibrios de poder (balancing): argumentos y narrativas sobre
“contrapesos” y diversificación de relaciones;

 Fortalecimiento de instituciones el regionalismo se nutre de la interacción

interregional: demandas de mayor coordinación de políticas (interlocución e
interacción con actores externos). Se reclama profundización de integración
para relaciones comerciales con terceros. Conformación de regiones como
global players;

 Racionalización/sistematización de políticas exteriores ante proliferación

actores, complejidad agendas, y distintos niveles o ámbitos interacción
(bilateral, multilateral);

 Definición de agendas (agenda setting): definición y jerarquización agendas:

tanto en contenido como enfoques;

 Conformación de identidades: valores y normas compartidos como

elementos entre regiones, intrarregión, respecto de terceros
 VI.- COMPETITIVIDAD ARGENTINO-
BRASILEÑO COMO TELÓN DE FONDO
 La región Pampeana en Argentina y el Sur y el Sureste
brasileño concentran más del 65% de la población total y
3/4 partes de la producción regional. Las tres regiones
(más Cuyo en Argentina y Uruguay) son los distritos con
una mayor producción p/c, todos por encima del
promedio del Mercosur.
 Las asimetrías muestran la brecha entre las regiones
más ricas y más pobres del Mercosur. El IDH ( 2010
(PNUD) indica que la producción p/c de la región más rica
(la Patagonia) es casi cinco veces superior que la de la
región más pobre (el Noreste de Brasil).
 Patagonia, alberga sólo el 0,8% de la población total,
mientras el NE de Brasil llega casi a una cuarta parte de
los habitantes del Mercosur. La comparación muestra que
un pequeño nº de regiones son responsables del grueso
del comercio exterior intra- Mercosur: el 70% de las
exportanciones provino de la Patagonia, región
Pampeana y Sur y Sureste de Brasil
 VII.- Círculos de influencia… ¿aún
persisten
Sobre la composición de los círculos
 A) Primer círculo: A Nivel Nacional: Dirigencias
gubernamentales; Tecno-Burocracia Ministerial;
Grupos Empresariales; A Nivel Subregional:
Dirigencias Gubernamentales (Cumbres
Presidenciales ;Consejo Mercado Común,
Reuniones de Ministros, Grupo de Mercado
Común).
 B) Segundo círculo: Parlamento; Partidos
Políticos; Sindicatos; Pequeños y Medianos
Empresarios.
 C) Tercer círculo: ONG, Universidad; Colegios
Profesionales; élites intelectuales
 A) Los Círculos de influencia en las
relaciones bilaterales
 El eje argentino brasileño fue importante en el
proceso de integración mercosureño, aún
desde los primeros acuerdos bilaterales de
1985;
 La bilateralidad argentino brasileña, en 2004,
con la recuperación de las importaciones desde
Brasil, Argentina impone barreras, fuerza
acuerdos sectoriales y plantea reformas
estructurales que equilibren las asimetrías
económicas; mientras, Brasil, promueve
creación de instituciones ampliación de la
integración
3) Argentina y Brasil han construido una relación bilateral
que, en lo esencial, significa pasar de los escenarios
teóricos del conflicto o la rivalidad, a la cooperación y la
superación de las asimetrías comerciales más notorias
entre ambos países. Desde la asunción deKirchner, la
relación entre Argentina y Brasil pasó de un
desencuentro inicial a una mejora significativa en la
nueva etapa del bloque regional. (Russell y Toklatian);
4) Uruguay, que se entrecruza en esta relación, posee una
fuerte dependencia comercial de sus vecinos (que se ha
reducido considerablemente en la coyuntura actual). Ello
le exige diseñar objetivos concretos de especialización
productiva y de servicios;
5) La profundización de una futura Unión Aduanera
(perfecta), ayudada por un nuevo ingreso a la agenda de
las asimetrías y la conformación de nuevos instrumentos
orientados al desarrollo estructural (con antecedentes,
como el Banco Europeo de Inversiones o la Corporación
Andina de Fomento), es relevante para la necesaria
“convergencia estructural”.
 B) CÍRCULOS DE INFLUENCIA SEGÚN GRADO DE
COORDINACIÓN
Círculos
Sentido Independe Consens Densidad Alianzas Conflictos
de ncia en o en Interaccio
Pertenen decisiones materia nal
cia de
regional política
TECNO- Más Fuerte Fuerte Sectorial Centrípe- Con
CRATICO afianzada tas gobierno/
entre sí
GUBERN
Fuerte Ambigua Ambigua Sectorial / Centrípe- Con
en bloque tas gobierno /
EMPRESAR
entre sí
IAL
REDES Fuerte Autonomía Fuerte Fuerte Con
ASOCIACIO insuficient Centrífug Mercado
e as común
NES
 C) ASIMETRÍAS, RELACIONES
BILATERALES Y TERCER CÍRCULO
 Un promedio de 23 ciudades participantes por UT,
por ej. Desarrollo Social, y 14 de ellas tiene
participación activa en las discusiones y
actividades desarrolladas (61%). Sin embargo, de
las seis UTs (o Comisiones de Trabajo), tres
desarrollan actividades con otras comisiones o
Unidades Temáticas (50%), dos planean
desarrollar actividades conjuntas en el futuro
(33%) y una no desarrolla (17%). Dos UTs o
comisiones (33%) realizan alguna forma de
debate sobre inclusión social en el MERCOSUR y/o
en Mercociudades y tres (50%) tienen alguna
alianza nacional o internacional en el área de
inclusión social.
 La falta de recursos financieros es la mayor
dificultad de la participación de las ciudades en las
actividades.El 84% de los casos ella es considerada
como una gran dificultad.

 El conocimiento técnico sobre las políticas del

MERCOSUR parece ocurrir diversas veces en el 25%
de los casos, pero las opiniones son bastante
divergentes debiendo, de esa forma, ser más común
para algunas temáticas que para otras.
 D) CÍRCULOS DE INFLUENCIA Y ASIMETRÍAS
INTERNAS
A) Las ciudades poseen cada vez más comunidades cerradas,
frente a barrios que quedan marginados y fuera de toda
protección;
B) Son disímiles las políticas sobre reforma urbana y las
experiencias de los movimientos de base en la administración
local. Un dato positivo la Ley Federal brasileña, aunque es
incipiente y muy excepcional en ciudades argentinas;
C) Son diferentes los formatos constitucionales respecto de
autonomías municipales (la Carta Orgánica en la Pcia. de Bs.
As. no ha sido reformada;en Brasil quedó establecida por la
Asesoría Especial de Asuntos Federativos y Parlamentarios
(AFEFA)
D) Las racionalidades económicas y sociales, pertenecen a
contextos culturales, valóricos e institucionales y las
estrategias adoptadas por los actores y las sociedades
locales dependen de la orientación de ese contexto
(Tomassini, 2000).
E) Las ciudades brasileñas presentan un grado de
desigualdad de ingresos extremadamente alto, pero es
importante el acceso a agua corriente y a saneamiento.
Por ejemplo, Brasilia, obtuvo en 2007 un coeficiente de
Gini basado en los ingresos, muy alto (0,60), el 90% de la
población tenía acceso a agua corriente y el 85% a
saneamiento
F) Las ciudades brasileñas de Goiana, Fortaleza, Belo
Horizonte y Brasilia, todas con un valor de Gini basado
en los ingresos superior a 0,60.
G) Catamarca y Buenos Aires en Argentina obtienen una
gran disparidad de ingresos en el coeficiente de Gini, por
encima de 0.55
H) El conurbano bonaerense representa un complejo
estructural que se fragmenta entre posiciones
jurídico-normativas, acciones y entramado
cultural (en tanto resguardo de modelos e
identidades) desembocando en una praxis política
con persistencia de aglomerados en situación de
desigualdad;
I ) El empresariado local no contribuye a la mejor
territorialidad. Aparecen insuficiencias en
determinadas variables : responsabilidades
sociales que se relacionan con la calidad de vida
de los trabajadores y condiciones ambientales del
entorno;
K ) Existe una correlación positiva entre
desigualdad socioeconómica y segregación
residencial. Ello reclama mejoras en la
distribución del ingreso que podrían traducirse en
disminuciones de la segregación residencial,
facilitando el tránsito hacia ciudades más
integradas y democráticas

K) Las ciudades tienden a estructurarse en

vecindarios cada vez más homogéneos (entre sí),
y diversos entre sí. Por ej. sobre 19 ciudades, en
12 aumentó la segregación multigrupo. El
aumento en la desigualdad del ingreso estuvo
acompañado efectivamente por un aumento en los
niveles de segregación residencial. (Rodríguez
Merkel; 2010
 E.- GOBIERNOS MUNICIPALES, Y
ARTICULACIONES ESTRATÉGICAS

Contexto PROYECTO REGIONAL

REESTRUCTURACIÓN
ECONÓMICA MUNDIAL. exógeno GNOS. NACIONALES Y
PROVINCIALES Y
POLÍTICAS MUNICIPALES
MACROECONÓMICAS.
MUNDIALIZACIÓN Y
REGIONALIZACIÓN
OBJETIVOS
PLANIFICACION CREACIÓN DE EMPRESAS
POTENCIAL ENDÓGENO ESTRATEGICA Y EMPLEOS; INNOVACIÓN
TECNOLÓGICA;
-RECURSOS FÍSICOS: INFRA. REDES DE COOPERACIÓN
ECON., TÉCNICA;
FORMACIÓN RR
SOCIAL;HUMANOS;
ECONÓMICOS FINANCIEROS HUMANOS
(EMPRESAS);TECNOLÓGICO PROGRAMAS SOCIALES
-ACTORES DE INFLUENCIA
S; SOCIO-CULTURAL SERVICIOS PÚBLICOS
LOCALES -

ACCIONES DE PROYECTOS
POLÍTICAS DE
LINEAMIENTOS INVERSION

ESTRATÉGICOS
Finalmente

Los interrogantes de partida nos

mostraron que esta construcción pasa
por diferentes momentos y niveles.
Capital social, nueva institucionalidad; y
un sentido de relaciones complejas en el
marco de los nuevos escenarios. La meta
final erradicar las asimetrías con
 Un perfil de liderazgo con una formación
político-relacional;
 Una lógica de redes que den sentido a la
articulación, a la combinación entre sectores y
posibilite la emergencia de un nuevo modelo
con inclusión social;
 Una planificación estratégica tanto en los
niveles macro como en los micro institucionales
y de atención a la incidencia de las políticas
locales en las escalas jurisdiccionales mayores.
 La distinción entre el rol de ciudades receptoras
tanto de estímulos internos como externos.
 La viabilidad de la cooperación internacional
para entablar relaciones como contrapartida de
los efectos negativos del nivel global.
 Argentina y Brasil, tienen una gran oportunidad
en la esfera de cooperación. Esta es un
mecanismo fundamental para la formación de
una sociedad estratégica... La esfera de
cooperación podría constituirse en un
mecanismo virtuoso serviría para poner de
manifiesto que pueden crearse espacios de
colaboración en situaciones de gran disparidad
de poder y aun de asimetría ( Russell,R. y
Tokatlian, J.Gabriel)
Bibliografía citada

 Batista, Sinoel, Jakobsen,Kjeld; Evangelista, Ana Carolina; 2008; La apertura al exterior

de las ciudades latinoamericanas y la cooperación descentralizada. Observatorio de
Cooperación Descentralizada. UE/A. Latina.
 Boisier, Sergio (1996). Modernidad y desarrollo, Chile: Serie Cuadernos del ILPES.
 Castells, Manuel; (1999) La Era de la Información. La sociedad en red. Vol. I. Siglo XXI.
 Caldeira.Teresa (2010); Espacio, segregación y arte urbano en el Brasil. Katz Editores
 Foglia, Mariana.(2007) El tratamiento de las asimetrías en el MERCOSUR Hacia la
construcción de una política de solidaridad regional Seminario de Políticas Públicas e
integración regional. FLACSO
 Grande, Jorge y Bizzozero, Lincoln;( 2002); “Hacia una sociedad civil del Mercosur
Privado”; Le Monde Diplomatique
 Herrera Gómez, Manuel; Castillo A, Jaime: (2004); Sociedades Complejas; Ariel. Madrid.
 Mendicoa, Gloria Edel( 2010); Desarrollo Local y Territorialidad Integrada. Bases para un
plan estratégico regional. Espacio Editorial. Buenos Aires.
 ___________________(2007);Fronteras Abiertas para el Mercosur.Una gobernanza con
sentido estratégico y equidad socia.Espacio Editorial.Buenos Aires

 Rodríguez Merkel, Gonzalo Martín (Centro de Estudios Urbanos y Regionales(CEUR-

CONICET). Disponible en: www.ceur.conicet.gov.ar
 Russell,Roberto y Tokatlian, Juan G. “ Argentina, Brasil y EE.UU.:El desafío de una
esfera de cooperación. Reflexiones en torno a nuevas estrategias para la política exterior
argentina” en htpp/www.agendainternacional.com/numerosAnteriores/n2/0201(pdf)
disponible 19/11/12
 Subirats J. i Humet (Dir.) Ricard Gomà Carmona y Joaquim Brugué Torruella (Coords.)
Análisis de los factores de exclusión social ;I n s t i t u t d e g o v e r n i p o l í t i q u e s
p ú b l i q u e s (u a b) en http: //www.fbbva.es consultado 13/10/2012
 Tomassini, Luciano; (2000) El giro cultural de nuestro tiempo, en Kliksberg, Bernardo y
Tomassini, Luciano: “Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo”,
Banco Interamericano de Desarrollo, Fondo de Cultura Económica: Buenos Aires