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En Europa son el 45% de los costes logísticos llegando al 60% en USA (la geografía es
evidentemente importante en el coste del transporte), y representan 6%-10% Además, la
imputación de los costes imputación es directa, y ocurre fuera de es una actividad fácilmente
externalizables. Por otro lado, el transporte lleva asociado riesgos de pérdida de control porque
ocurre fuera de las instalaciones, y todo un mundo de armadores, transitarios, transportistas…
puede estar tocando el producto para hacer el sistema más eficiente y nadie saberlo.
Por ser una actividad costosa, parecería que el transporte debería ser
evitado o reducido en todo lo posible; sin embargo existe una relación entre
las inversiones en infraestructura de Transporte y el desarrollo regional, que
señalan que este constituye una actividad importante en continuo proceso
de expansión y modernización.
En los últimos años el transporte ha ido cobrando cada vez una mayor
importancia en los países industrializados, donde se ha convertido en una
actividad básica desde el punto de vista, tanto económico como social.
Aspectos centrales del análisis del contrato de transporte, como los atinentes a las
responsabilidad del transportista y a los distintos instrumentos regulatorios del instituto en el
terreno internacional, nos obligaran a soportar los obstáculos que, en principio y en forma
aparente, nos enfrentan con la cuestión referida a la autonomías científicas que enarbolan sobre
todo, el derecho de la navegación pro agua, el derecho aeronáutico y el derecho espacial,
últimamente en boga.
El Estado y sus funciones
La función administrativa es una potestad del Estado de la cual forman parte tanto
las actuaciones administrativas respecto de los administrados, como las actuaciones
de las entidades para su administración interna.
En ese sentido, las entidades propias del poder legislativo o judicial realizan también
funciones administrativas, para operativizar su funcionamiento, manejar su logística
así como la asignación o remoción de su personal, entre otras actividades.
Por otro lado, la función jurisdiccional es aquella potestad que no posee el poder
legislativo ni el poder ejecutivo, si no que se otorga a determinados funcionarios para
resolver controversias.
Como se aprecia en los artículos anteriormente citados, el TUO de la Ley 27444 nos habla de la
función administrativa en relación al ejercicio que tienen las entidades del Estado o las del
régimen privado que prestan servicios públicos. Sin embargo, la norma no da aproximaciones del
concepto de función administrativa en sí mismo.
Por otro lado, es más sencillo conceptualizar por conocimiento general la función legislativa la
cual se relaciona a “la creación […] de normas imperativas para todos los habitantes”.
A diferencia del acto administrativo donde la doctrina concuerda mucho en el concepto sobre “los
conceptos de la función administrativa son incompatibles con otras nociones”.
Para Gordillo, la función administrativa en un primer momento se
intentó relacionar solo al ejercicio del poder ejecutivo. Esto era un
criterio inadecuado, ya que otros poderes del Estado como el
legislativo y el jurisdiccional también realizan por ejemplo actos
administrativos.
Esta actitud significaba un perjuicio para los propietarios de los productos echados al
mar, solamente admisible porque tenfa por objeto evitar un daño mayor, como el que
podía acarrear al armador y a los otros cargadores el naufragio de la nave. La
jurisprudencia romana, considerando que era necesario reparar el perjuicio que traía
aparejada la echazón, adoptó las normas de la legislación de los rodios, bajo el
nombre de lex Rhodia de Iactu, consagrando el principio de que los propietarios de
las mercaderías que el capitán había ordenado arrojar para salvar el navío debían ser
indemnizados por el armador y por los dueños de las mercaderías salvadas.
La Liga HanseAtica (1250-1450) adquirid privilegios comerciales en el exterior y
estableci6 normas de arbitraje para las ciudades que la integraban. Marco Polo lleg6
hasta la China en busca de nuevos mercados para Venecia, potencia naviera del mar
Adriático del Medioevo y parte de la Edad Moderna.
Este Código fue seguido por varios Estados europeos y constituye la base del Código de
Comercio que se elaborara para el Estado de Buenos Aires, en 1859, por ACEVEDO y VELEZ
SARSFIELD; fue declarado nacional luego de la unificación en 1862, y regulaba la actividad
terrestre en el Libro 1, Capítulo V, "De los acarreadores, porteadores o empresas de transporte",
en sus arts. 162 a 206. Las disposiciones de derecho marítimo se establecieron en su Libro 111.
A partir de esa segunda mitad del siglo xlx los buques pasan de ser de madera a hierro y acero,
de estar impulsados por velas a ser impulsados por el vapor, aumentando la capacidad de
transporte de personas y cosas, promovi6ndose las primeras reglas sobre avería gruesa (de York,
de 1864, y luego de York-Amberes, de 1877), a instancias de la National Associatiorz for the
Promotiorz of Social Science, en 1860, con su primera reunión en Glasgow.
En nuestro país, la legislación referente a los transportes estuvo signada durante la Colonia
por las leyes de Indias y las leyes de Castilla; pero desde la creación del Consulado de
Buenos Aires, en 1794, tuvieron prelacibn, como antes señalamos, sobre las leyes de
Indias y las de Castilla, las Ordenanzas de Bilbao. Hasta entonces, sin embargo, solian ser
aplicados también el Consulado del Mar y las Ordenanzas de Burgos, así como las mismas
Ordenanzas de Bilbao.
El transporte de larga distancia más barato (y más antiguo) es el que utiliza el agua como
soporte. Tanto el marítimo (la cultura mediterránea acumula las ciudades en la ribera del Mar
Mediterráneo) como el fluvial (las cuencas del Rhin, del Danubio, del Volga hacen lo propio en el
centro y el este de Europa como el Nilo lo hizo en el antiguo Egipto, el Mississipi en el Medio
Oeste americano, el río de la Plata en Sudamerica).
El transporte marítimo y fluvial exige barcos y exige puertos que conecten el agua con el
mercado. Originalmente la conexión entre puertos era una conexión respecto a los puntos
cercanos en la costa (rutas de cabotaje o short sea shipping). Las rutas de cabotaje
incrementan el tiempo de entrega, hasta el punto que a veces conviene sacar el producto
del barco y hacer el resto del trayecto por carretera. El tráfico punto a punto entre puntos
no cercanos es más rápido, pero presentaba (presenta) riesgos que incrementaban los
costes. A medida que se han ido controlando esos riesgos y el tamaño de los buques ha
ido creciendo, la estrategia hub&spoke, en la que un puerto grande se convierte en centro
de tránsito hacia puertos más pequeños permite reducir los costes sin perder una cierta
capilaridad. A cambio, el número de manipulaciones y etapas crece, incrementando los
riesgos para garantizar la entrega a tiempo.
Cada modo de transporte tiene ventajas e inconvenientes que los hacen más adecuados en
función de los clientes, sus demandas, sus plazos requeridos de entrega. Poder utilizar
adecuadamente diferentes modos en los diferentes tramos del transporte aporta ventajas
considerables.
Pero ello exige resolver el problema de la intermodalidad que no es otro que el de resolver el
problema del interfaz. La intermodalidad exige resolver las transiciones de los productos y de la
información. Se produce necesariamente intermodalidad cuando las vías de tren no llegan a las
fábricas o cuando se descarga un barco. Pero también hay intermodalidad cuando una furgoneta
entrega productos a unos repartidores en bicicleta en el centro de una ciudad.
En la medida en que se pueda cambiar de modo de transporte de un modo sencillo y barato, las
diferentes redes ya existentes, se podrán combinar acercando puntos del planeta que antes
estaban separados, modificando la topología del sistema y con él la configuración óptima de las
redes.
Lugares físicos de transporte
Las vías y las estaciones de tren, las carreteras y los muelles de carga y descarga, los
puertos y las autopistas del mar y los aeropuertos existen otro conjunto de lugares
físicos donde el transporte ocurre.
Los medios de transporte (cada tipo de camión, cada barco, cada avión) tienen una
capacidad en volumen y en peso diferente. La capacidad en volumen viene limitada
por las dimensiones del equipo de transporte utilizado (gálibo). Además de estar
limitada por el medio también es una limitación física que viene gobernada por
legislación más o menos cambiante y por la vía de transporte que van a utilizar.
Los barcos que transportan contenedores miden su capacidad en TEUs (un TEU es un
contenedor de 20 pies, un contenedor de 40 pies es un FEU). Los barcos más
grandes pueden tener una capacidad de más de 20.000 TEUs. Evidentemente, no
todos los puertos son capaces de cargar y descargar ese tipo de barcos.
“Suelos y vuelos” afectan también al transporte terrestre. Hay camioneros
que son capaces de meter cualquier vehículo por cualquier camino, pero no
se trata de hacer una competición de habilidad. La dimensión de los túneles
por los que pasan las vías del tren limita el tipo de productos que se
pueden fabricar, así como las alturas de los puentes (o de los cables
eléctricos que impiden el paso de una carroza en una cabalgata) pueden
limitar el paso de un determinado camión por una determinada zona. Del
mismo modo que no todas las fábricas tienen capacidad para que
determinados tipos de camiones o furgonetas accedan a sus muelles de un
modo que sea rentable para el sistema llegar allí y descargar.
Las razones para las intervenciones regulatorias son muchas, entre otras, para evitar
la conformación de monopolios o encauzar su funcionamiento, por la condición de
“bien público” de algunas mercancías, para superar desequilibrios entre la
información asequible entre diversos agentes, para asegurar la difusión de fuertes
externalidades positivas, para definir las condiciones de trabajo, por razones
científicas y tecnológicas, etc. Tenemos entonces tres clases de razones, unas que se
originan en las características de los mercados, que llamaremos económicas, otras de
origen científico o tecnológico, que denominaremos tecnológicas o técnicas y, tercero,
de carácter social, que llamaremos sociales.
Entre las últimas, destacan las originadas en las limitaciones humanas para evaluar y
predecir el futuro: por ejemplo, somos exageradamente optimistas y algunas
decisiones, como las referidas al ámbito de los seguros personales o de bienes, son
postergadas excesivamente; este es el origen, por ejemplo, de la seguridad social, es
decir de un seguro obligatorio. estos argumentos muestran los límites de la
racionalidad humana. en transporte las regulaciones son amplias, la mayoría de las
cuales se originan en necesidades tecnológicas o ventajas económicas. Como límites
de velocidad, lado de conducción (“a la derecha en américa”), características de las
carreteras, límites de cargas, entre otros.
Existe otra manera común de explicar las intervenciones sobre las actividades sociales
y los mercados, reunidas bajo el nombre de fallas del mercado, complementadas en
los últimos tiempos con disertaciones sobre las fallas del Gobierno. ambos conceptos,
me parecen, no solo limitados sino equívocos; por ello, en este acápite no los
utilizamos. No es la ocasión de explicar las razones para la proposición anterior, ya
que su tratamiento adecuado requeriría de un ensayo especial.
Una razón fundamental para la intervención del estado en la economía, y en la
sociedad en general, es la existencia y necesidad de los denominados bienes
públicos o colectivos, que son aquellos que deben producirse y consumirse de
manera conjunta y no de manera individual, como la seguridad nacional, la
justicia, el alumbrado público, los caminos rurales, faros y otras infraestructuras
de transporte. La discusión sobre este concepto es enorme.
Cada una de las que se anotan, luego han publicado decenas de miles de
páginas sobre políticas y normas en sus respectivos campos. Sus páginas
web deben ser visitadas ante preguntas específicas, de lo contrario es
seguro que nos perderemos en sus frondosas ramificaciones.
En la regulación del trabajo sobresale la Organización internacional del trabajo (Oit) en
todos los campos, entre los relacionados al transporte y su infraestructura tenemos el
trabajo en construcción civil, el trabajo marítimo, el del transporte aéreo, entre otros. en el
transporte marítimo, el más antiguo en la historia de la humanidad, destacan actualmente
la Organización Marítima internacional (OMi) y la Conferencia de las Naciones Unidas para
el Comercio y el desarrollo, conocida por sus siglas en inglés (UNCtad). Otras
organizaciones especializadas de las Naciones Unidas intervienen también en la regulación
de la producción, el comercio y el consumo de mercancías, las más importantes como el
Convenio de las Naciones Unidas sobre el Contrato de transporte internacional de
Mercancías total o Parcialmente Marítimo del 2009 son aprobados por la asamblea General
de delegados. en el transporte aéreo destaca claramente la Organización de aviación Civil
internacional (OaCi), que califica a los aeropuertos, por ejemplo, y las propias empresas
privadas que proveen las naves y principales elementos, como motores, que obligan a sus
adquirientes a precisos procesos de mantenimiento y operación. En carreteras sobresalen
la Federación internacional de Carreteras, conocida por sus siglas en inglés (iRF) y the
american association of state Highway and transportation Officials (aasHtO) cuyas normas
técnicas para carreteras y sus elementos sirven de referencia en el mundo entero. En
ferrocarriles destaca la Unión internacional de Ferrocarriles (international Union for
Railways, en inglés; y Union internationale des Chemins de Ferr,en francés, conocida
mundialmente por sus siglas en este idioma, UiC), entre otras organizaciones.
Téngase presente que, dado el cambio técnico tan veloz en el mundo del
transporte, estas organizaciones registran cambios continuos y aparecen
nuevas estructuras dentro de ellas o nuevas organizaciones, por ejemplo,
en el área conocida como sistemas inteligentes de transporte, conocida por
su sigla proveniente del inglés, its, nueva comparada con las otras, a pesar
que ha organizado ya una veintena de conferencias internacionales, pero
no existe todavía una organización permanente de aceptación mundial.
Para puertos: profundidad del mar en los muelles que determina las capacidades de
las embarcaciones que pueden ser ingresar y ser atendidas, las características de los
muelles que dependen de las clases de carga a ser movilizadas (contenedores,
minerales, cereales a granel, líquidos, etc.), accesos y seguridad de los puertos, áreas
de almacenaje, etc.
Para ferrocarriles: la distancia entre los rieles determina que el sistema sea de
“trocha angosta” o “normal”. Las últimas se utilizan en las vías principales mientras
que las angostas en vías secundarias. si bien no existe una norma internacional la
existente en varios países europeos ofrece una ilustración clara: vía normal de 1.435
metros, contra 1.067 para las vías angostas. en el Perú la vía Normal es igual a la
europea y la vía angosta es de 0.914 metros, como el del ferrocarril que conduce a
Macchu Picchu, por ejemplo. Otro aspecto fundamental, en un país montañoso como
el nuestro, es la pendiente, dado el peso de estos medios y su gran capacidad de
arrastre: en el Perú se considera como máximo el 2% de pendiente que, en ausencia
de túneles, determina viajes más largos que por carretera.
Para servicios portuarios: las tarifas por el uso de los puertos se encuentran
regulados, así como la gran cantidad de servicios que reciben los barcos y
sus cargas durante el ingreso y salida de los puertos, como durante las
operaciones de estiba y desestiba; entre los principales.
Para servicios ferrocarrileros: normados para el uso de pasajeros, como es
el caso del tren a Macchu Picchu. Libre para el transporte de cargas
comerciales consideradas “normales”, es decir no consideradas “especiales”.
Los ferrocarriles de uso urbano, como el Metro de Lima, tiene un
tratamiento minucioso y especial; sus normas se encuentran en desarrollo
ya que sus servicios son recientes, pero la experiencia internacional de la
cual se nutre es muy grande y variada.
Los insumos para las obras civiles, en especial fierro, cemento y asfalto
para las pistas de aterrizaje, carreteras, puentes, túneles y otras
infraestructuras se encuentran determinadas en sus correspondientes
estudios. Muchos de estos elementos tienen precios regulados o sistemas
estadísticos para actualizar los precios pactados en las licitaciones públicas.
Encuentro de las carreteras con las ciudades y su paso a través de
ellas, ya que las carreteras se ven sujetas a tránsito urbano; y por
lo tanto, a necesidades de estacionamiento, paraderos de
transporte público, al uso de menores velocidades, entre otros. Un
aspecto de especial regulación es el paso por áreas de servicio
público como colegios, hospitales, mercados, áreas históricas, etc.
es un campo en desarrollo y el MtC viene coordinando con la
Municipalidad de Lima los detalles del desarrollo de estas normas.
Perspectivas de la regulación
en el Perú
La regulación seguirá las tendencias de las políticas de transporte. todos los
campos serán modificados, de las relacionadas con el conocimiento científico y
tecnológico a los referidos a las interacciones en grandes ciudades, pasando por
los cambios derivados de la globalización de las sociedades y de los cambios
climáticos resultantes del calentamiento global. todos los cuales impactarán
también en las instituciones y su interacción con la sociedad.
El derecho es algo que surge de aquello que se llama sentido común de la gente, es un producto
histórico, es decir, todas las sociedades que nos han precedido lo han elaborado con mayor o
menor precisión; en todas las latitudes, en los más diferentes sistemas jurídicos, en todas partes
del globo, hay derecho. Este constituye un instrumento necesario o, cuando menos, útil para
superar el conflicto que supone la coexistencia del hombre en sociedad, o al menos intenta serlo,
con todas sus deficiencias y con todos sus beneficios. Recordemos que las primeras normas
jurídicas estaban vinculadas con lo religioso, en un intento de regular la convivencia entre los
hombres, imponiendo límites a su obrar individual y colectivo.
El derecho, entonces, cumple una doble funcibn, la de intentar regular tanto la actividad
humana individual (en tanto el hombre es individuo) como la conducta humana social (en
tanto el hombre es un ser social). Ese complejo mundo, al que habitualmente solemos
llamar "jurídico", tiene la característica de serle impuesto al hombre por una creación suya
y a cuya potestad se somete por su propia voluntad: el Estado.
El Estado resulta ser, entonces, en una aproximación muy primaria, una cierta firmeza o
base del pueblo o sociedad como conjunto de hombres jurídicamente organizados.
Siguiendo, entonces, a CARNELUTTI~, pensamos que el derecho es la estructura o
cimiento que sostiene, da forma y vida al Estado. Junto a él, sostenemos -con el viejo
principio romano- que donde hay sociedad hay derecho (ubi societas ubi ius). Luego el
derecho (el ius de los romanos) da existencia a la unión de los integrantes (pueblo) del
Estado; es el vínculo de unión (iungere). En coincidencia con el maestro italiano, entre ius
y iungere existe, si se quiere, la misma razón. Lo cierto es que el derecho funciona como
una estructura que, ubicada por encima de quienes son sus creadores -los hombres-,
busca a la vez otros objetivos: uno, la convivencia armónica y, el otro, evitar la
desintegración social. La autonomía de una disciplina siempre es relativa, porque el
derecho funciona armónicamente como un todo integrado, debe entenderse que no existe
entendemos que no existe una autonomía científica absoluta en ninguna rama.
Antecedentes históricos
Hablar de historia es hablar de su sujeto principal: el hombre. La traslación
es tan antigua como el hombre, pero el transporte aparece con los
movimientos o migraciones de los pueblos y evoluciona paulatinamente con
el adelanto de la ciencia. Fijando un orden cronológico de aparición diremos
que el primer transporte que aparece en nuestro mundo es el realizado por
tierra, porque el hombre nace y se desenvuelve allí. Luego surge el
transporte por agua y en ultimo terminó tenemos el transporte aéreo.
El transporte comercial, en un primer momento surge como una actividad
accesoria del comercio, siendo realizada por los propios comerciantes, en su
afán de encontrar nuevos mercados y clientes. Luego, es el principio de
especialización en el trabajo el que permite delimitar claramente la
actividad del comerciante y la del acarreador o transportador. La evolución
del transporte comercial siempre estuvo por otra parte, directamente
vinculada a la de los medios de transportes y esta evoluciona como la
ciencia, el transporte sirve al comercio, existiendo una relación intima
indispensable.
El transporte y la sociedad
Las personas antes de la aparición de las máquinas de transportes se desplazaban como
podían, es decir, a pie y a caballo, lo que suponía largas horas de caminar para los
agricultores, que se dirigían a las ciudades a por alimentos, vestimenta etc.. ya que aún no
constaba la existencia de transportes modernos para poder movilizarse hacia los lugares
que se quería, tan solo existía el barco que era utilizado básicamente para el transporte de
mercancías. Esta aparición de los transportes supuso la utilización de mucha más mano de
obra en la industria ya que se necesitarían muchas más personas para construír estas
máquinas, es decir, también aparecería con todo esto, más puestos de trabajo. Por otra
parte la aparición de dichas máquinas se debe en parte a la modernización y la mejora de
los siguientes materiales.
La regulación económica como también social, se define como la actividad a través de la cual el
estado interviene en el mercado alterando su funcionamiento espontáneo, esta actividad de la
regulación restringe la capacidad de elección y decisión de los agentes económicos, pero se
entiende de necesaria por al existencia de fallas de mercado, lo que supone aceptar la
imposibilidad de lorra soluciones a través de la cooperación espontanea entre agentes y la
necesidad de reducir las distorsiones que afectan negativamente a los individuos . Si bien no
existe una única de que es la regulación en términos económicos , se puede decir que se
presenta, como un conjunto de medidas, leyes, normas instauradas desde el gobierno, ante la
presencia de fallas de mercado, con el objetivo de replicarlas características de un mercado
competitivo cuando no se presentan o simplemente para lograr la mayor eficiencia posible.
La importancia social y económica del
transporte, la intervención del estado en la
actividad
Para los estudiosos de los fenómenos económicos, el transporte suele ser
considerado como una industria, una de las principales fuentes de riqueza
mundial, junto con las de los hidrocarburos y el turismo. Por eso es una
cuestión que presupone la intervención del Estado, para asegurar la
circulación de la producci6n y el desarrollo de la economía en general,
construyendo nuevas vías de transporte y asegurando las existentes.
En concordancia con ello, el artículo 105º del Código dispone que el Indecopi es la
autoridad con competencia primaria y de alcance nacional para conocer las presuntas
infracciones por parte de los proveedores a las disposiciones contenidas en dicha
norma, a fin de que se sancionen aquellas conductas que impliquen el
desconocimiento de los derechos reconocidos a los consumidores, competencia que
solo puede ser negada cuando ella haya sido asignada o se asigne a favor de otro
organismo por norma expresa con rango de ley.
En materia de transporte terrestre de pasajeros, la competencia del Indecopi para
conocer las presuntas infracciones por parte de los proveedores a las normas de
protección al consumidor, se encuentra recogida en el artículo 20° de la Ley 27181,
Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, el cual establece que la Comisión de
Protección al Consumidor del Indecopi deberá velar por la idoneidad de los servicios
de transporte terrestre y por la transparencia de la información que se brinden a los
consumidores. Ello, sin perjuicio de la potestad de las autoridades de transporte para
desarrollar las acciones de fiscalización y sanción pertinentes y asegurar el
cumplimiento de las normas que regulan su sector.
El artículo 105 del Código de Protección y Defensa del Consumidor establece que el
Indecopi es la autoridad con competencia primaria y de alcance nacional para
conocer las presuntas infracciones por parte de los proveedores, a las disposiciones
contenidas en dicha norma, a fin de que se sancionen aquellas conductas que
impliquen el desconocimiento de los derechos reconocidos a los consumidores,
competencia que solo puede ser negada cuando haya sido asignada o se asigne a
favor de otro organismo por norma expresa con rango de ley.
En el caso de transporte terrestre de pasajeros, la competencia del
Indecopi para conocer las presuntas infracciones, por parte de los
proveedores, a las normas de protección al consumidor se
encuentra recogida en el artículo 20° de la Ley 27181, Ley General
de Transporte y Tránsito Terrestre, el cual establece que deberá
velar por la idoneidad de los servicios de transporte terrestre y por
la transparencia de la información que se brinden a los
consumidores.