TEORÍA GENERAL DE LA ACTIVIDAD Y DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CONTENIDO

Las formas de ejercicio de la función administrativa

 Concepto
 Fundamentos
 Principios
 Tipos de actividad administrativa

El procedimiento administrativo
 Concepto
 Finalidad
LAS FORMAS DE EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Aunque no existe consenso sobre el concepto de función administrativa, se admite que la forma en que esta se
concreta comprende la expedición de actos administrativos o contratos estatales, al igual que la realización de
hechos administrativos, operaciones administrativas, o la incursión en omisiones o vías de hecho
administrativas.

Sin embargo, dichas conductas no son exclusivas de la función administrativa. Por ejemplo, en ejercicio de la función
electoral o de control también se pueden expedir actos administrativos, así como ejecutar hechos u operaciones
administrativas, sin que por esto se pueda plantear que al expedir dichas decisiones o realizar tales comportamientos
el órgano actuante se encuentre ejerciendo función administrativa.
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Hechos administrativos

Vías de hecho
Servicios públicos
administrativas

Contratos estatales Omisiones administrativas

Operaciones administrativas Actos administrativos

ACTOS ADMINISTRATIVOS

 La doctrina ha diferenciado los conceptos de acto administrativo y acto de la Administración. En virtud de dicha
distinción puede afirmarse que el acto administrativo siempre consiste en un acto de la Administración, pero no
todo acto de la Administración es un acto administrativo, pues aquel también puede expresarse en actos
legislativos o jurisdiccionales.
 Aunque más adelante dentro del curso se profundizará en el concepto de acto administrativo, conviene
preliminarmente indicar que hasta ahora la doctrina no se ha puesto de acuerdo en relación con el tipo de
declaración o de manifestación que debe estar presente para poder hablar de acto administrativo; es decir, si esta
puede ser unilateral o bilateral.
 No obstante lo anterior, en Colombia, el concepto de acto administrativo más aceptado a nivel jurisprudencial y
doctrinario es el de una manifestación unilateral de voluntad proferida por un órgano del Estado o un particular en
ejercicio de función administrativa, electoral o de control, y que está directamente encaminada a la producción de
efectos jurídicos.
HECHOS ADMINISTRATIVOS

 Se definen como “aquellos fenómenos, acontecimientos o situaciones que se producen independientemente de la voluntad
de la administración, pero que producen efectos jurídicos respecto de ella” (RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho
administrativo general y colombiano…).
 Por ello, Marienhoff expresa que entre el hecho y el acto hay una profunda diferencia: “mientras el primero es un
acontecimiento simplemente, el segundo consiste en una declaración”. Así, cuando tal hecho, además de ser jurídico, tiene
importancia para el Derecho administrativo, se denomina hecho administrativo. Al respecto, Marienhoff igualmente
comenta que los hechos jurídicos pueden ser humanos (subjetivos) o naturales (objetivos), siendo los primeros aquellos
“realizados por el hombre” y los segundos, los que devienen “del mundo externo” o que son ajenos al hombre. Esta
distinción le permite al autor concluir que puede haber hechos subjetivos administrativos, como sucede con el conjunto de
la actividad física realizada por los órganos de la Administración –bien sea para ejecutar o no un acto administrativo
previamente expedido– o hechos objetivos administrativos, como sucede con el tiempo, el espacio o la medida de las
cosas (MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho administrativo. Tomo II. Servicios Públicos. Actos de la
Administración Pública. 4ª ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1993, p. 208).
HECHOS ADMINISTRATIVOS

Acontecimientos físicos o materiales que producen efectos respecto de la Administración.

En ellos no hay una intención de producir una manifestación intelectual de voluntad administrativa.

Pueden ser objetivos o subjetivos.

Los hechos administrativos subjetivos pueden ser voluntarios o involuntarios.

CLASIFICACIÓN DE LOS HECHOS ADMINISTRATIVOS

Objetivos (naturales) Subjetivos (humanos)

Voluntarios Involuntarios
EJEMPLOS DE HECHOS ADMINISTRATIVOS

La realización de trabajos materiales por parte de los servidores públicos (en el puesto de trabajo, en la calle o
en otros escenarios).

La conducción de vehículos por servidores públicos

La ejecución de una maniobra militar o el uso de armas por parte de los agentes de la fuerza pública

La conexión de redes de servicios públicos domiciliarios

Un acontecimiento natural que exige una respuesta de la Administración (avalancha, terremoto, inundación,
etc.)
OMISIONES ADMINISTRATIVAS

 Se han definido como “las abstenciones de la administración que producen efectos jurídicos respecto de ella”. O
sea “la administración se abstiene de actuar cuando debería hacerlo” (RODRÍGUEZ R., Libardo. Derecho
administrativo. General y colombiano. 19ª ed. Bogotá: Temis, 2015, pp. 335).
 Las omisiones constituyen, pues, abstenciones de comportamiento material. Si la abstención es de actuación
intelectual no hablamos de omisión, sino de silencio administrativo.
OMISIONES ADMINISTRATIVAS

Abstenciones de comportamiento material que producen efectos jurídicos respecto de la Administración.

Hacen parte del concepto genérico conocido como “inactividad administrativa”, pero se distinguen del
silencio administrativo que también es una expresión de aquella.

Por regla general, las omisiones administrativas son un factor que produce daños antijurídicos en el terreno
de la responsabilidad extracontractual del Estado (art. 90 C.P.: “El Estado responderá patrimonialmente por
los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas”).
TIPOS DE ABSTENCIONES ADMINISTRATIVAS

Inactividad administrativa

Omisiones administrativas Silencio administrativo

EJEMPLOS DE OMISIONES ADMINISTRATIVAS

Falta de atención médica en una Empresa Social del Estado a alguien que fallece

Incumplimiento del deber de garante del orden público o de la seguridad

Negligencia administrativa en la atención de un riesgo natural que causa daño a la población

Falta de suministro de acueducto a un hogar en situación de debilidad manifiesta

OPERACIONES ADMINISTRATIVAS

 Las operaciones administrativas son las actuaciones materiales ejecutadas por la Administración para cumplir lo
establecido en un acto administrativo.
 Tan importante se ha considerado la vinculación de la medida ejecutoria en que consiste la operación a un acto
administrativo previo, que algunos autores han planteado que la operación administrativa es la suma del acto y el
hecho administrativo. Sin embargo, esta tesis no es unitaria, ya que otros consideran que solo constituye una
operación administrativa la ejecución material de la decisión.
OPERACIONES ADMINISTRATIVAS

Son la ejecución material de un acto administrativo previamente expedido.

Algunos autores consideran, por tanto, que la operación administrativa es la suma del acto administrativo
más su ejecución material (Libardo Rodríguez).
EJEMPLOS DE OPERACIONES ADMINISTRATIVAS

La demolición de un inmueble, por orden de una autoridad

La suspensión o desconexión del servicio de energía eléctrica por disposición de un acto emitido por la
Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios

El cierre de un establecimiento de comercio por ruido excesivo, luego de surtirse el procedimiento

administrativo sancionatorio respectivo
VÍAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS

 Se ha entendido por vías de hecho administrativas aquellas actuaciones materiales manifiestamente alejadas del
ordenamiento jurídico realizadas en ejercicio de la función administrativa.
 Según Marienhoff, la vía de hecho es el comportamiento material de un funcionario público, caracterizado por su
ilicitud manifiesta; o, dicho de otro modo, “la violación del principio de legalidad por la acción material de un
funcionario o empleado de la Administración Pública”. Por tanto, en palabras de Marienhoff, para que tal conducta
pueda catalogarse como una vía de hecho deben reunirse los siguientes presupuestos: (i) la intervención necesaria
de un funcionario o empleado público; (ii) una actuación material de dicho sujeto –es decir, no una declaración
jurídica, sino un comportamiento fáctico– y que (iii) dicha acción material implique una “grosera”, es decir,
“flagrante” o “manifiesta”, violación del ordenamiento jurídico vigente (MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de
Derecho administrativo. Tomo II. Servicios Públicos. Actos de la Administración Pública. 4ª ed. Buenos Aires:
Abeledo-Perrot, 1993, p. 216-218)
VÍAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS

Son las actividades materiales de la Administración manifiestamente alejadas del ordenamiento jurídico, es
decir manifiestamente arbitrarias.

Originan no solo la sanción del comportamiento ilegal, sino que generan responsabilidad de la
administración.
EJEMPLOS DE VÍAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS

Ocasionar la muerte a civiles indefensos en el conflicto armado (falsos positivos)

Desconexión arbitraria de los servicios públicos domiciliarios

Cobro coactivo de una sanción pecuniaria sin notificación del acto administrativo

Desalojo y demolición de inmueble sin garantía previa del debido proceso

Retención por parte de agentes de la policía sin competencia para ello

CONTRATO ESTATAL

Acuerdo de voluntades para crear derechos y obligaciones, entre:

- Una entidad estatal y un particular.

- Dos o más entidades estatales.

- Varios particulares, uno de los cuales ejerce función administrativa.

EJEMPLOS DE CONTRATOS ESTATALES

Contrato de obra pública

Contrato de concesión

Contrato interadministrativo

Contrato de consultoría celebrado por una entidad estatal

Contrato de prestación de servicios profesionales con una entidad estatal

SERVICIOS PÚBLICOS

Conjunto de actividades técnicas, jurídicas y económicas a cargo del Estado, pero prestadas directamente
por este o por los particulares (con la regulación, vigilancia y control por parte de aquel) dirigidas a la
satisfacción de las necesidades de interés general.

En sentido estricto los servicios públicos no constituyen un concepto autónomo respecto del hecho, omisión,
acto, operación de carácter administrativo, ni en relación con el contrato estatal, sino que es un conjunto de
actividades que puede involucrar todas las formas de ejercicio de la función administrativa.
EJEMPLOS DE SERVICIOS PÚBLICOS

Servicios públicos domiciliarios: energía eléctrica, gas domiciliario, acueducto, alcantarillado, aseo.

Transporte público

Banca

Administración de justicia

Educación

Salud
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Se entiende por procedimiento administrativo el cauce formal de expedición de los actos administrativos y
contratos estatales o de ejecución de un comportamiento material por parte de la Administración; es decir, el
trámite que se adelanta, bien sea para resolver una situación jurídica por parte de la autoridad administrativa, para
lograr un acuerdo de voluntades, creador de derechos y obligaciones, o para llevar a cabo una actividad material
derivada o no de un acto administrativo previo.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

 Alfredo Gallego Anabitarte y Ángel Menéndez Rexach, han planteado que “[l]a noción de procedimiento
administrativo hace referencia a la ordenación de una serie de actuaciones, a la concatenación de diferentes
trámites, cuyos efectos jurídicos están vinculados entre sí para la producción de una decisión administrativa”
(GALLEGO ANABITARTE, Alfredo y MENÉNDEZ REXACH, Ángel. Acto y procedimiento
administrativo. Madrid: Marcial Pons, 2001, p. 135).
 Catalina Escuin Palop, por su parte, expresa que “[t]oda actividad jurídica de la Administración está
sometida a un procedimiento. La Administración sigue un procedimiento para seleccionar al contratista, para
preparar el contrato y para contratar; también se somete a un procedimiento cuando suscribe acuerdos y
convenios y finalmente se ajusta a un procedimiento preestablecido cuando adopta actos administrativos y
aprueba reglamentos o disposiciones administrativas” (ESCUIN PALOP, Catalina. Curso de Derecho
administrativo. Parte general. Valencia: Tirant Lo Blanch, 2009, p. 299).
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Así mismo, en palabras de Hartmut Maurer:

El procedimiento administrativo en sentido amplio puede definirse como cualquier actividad de la
Administración encaminada a la adopción de una decisión, a la aplicación de una medida de otro tipo o a la
conclusión de un convenio. Una definición tan amplia incluye, dependiendo del tipo de forma de actuación de
que se trate (reglamentos, actos administrativos, declaraciones de voluntad de Derecho privado, actividad
material de la Administración, convenios, órdenes de régimen interno, auxilio administrativo, etc.) un gran
número de procedimientos administrativos distintos, que exigen, a su vez y según la especialidad propia de cada
uno de ellos, una distinta regulación, si bien muestran, también, una serie de coincidencias transversales. Si en
la legislación, la jurisprudencia y la doctrina se habla de «procedimiento administrativo», con ello se está
haciendo referencia solo a una parte de este amplio concepto. Así, y en la medida en que falta una definición
precisa, hay que averiguar en cada ocasión, a la vista del sentido y del contexto, lo que en el caso concreto se
encuentra bajo la denominación de «procedimiento administrativo» (MAURER, Hartmut. Derecho
administrativo. Parte general. 17ª ed. Madrid: Marcial Pons, 2011, p. 471).
DIFERENCIA ENTRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL
PROCESO JUDICIAL

Diferencias

Procedimiento administrativo Proceso judicial

FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La finalidad del procedimiento administrativo puede observarse bajo la perspectiva de la Administración y de los
sujetos individuales que se relacionan con ella. Frente a la primera, el procedimiento administrativo cumple una
función racionalizadora que viabiliza el logro de los cometidos estatales, de tal forma que la configuración de un
trámite compuesto por diversas etapas, además de perseguir la racionalidad y el carácter adecuado de la decisión,
posibilita que la Administración actúe de manera organizada y eficiente. De este modo, el procedimiento
administrativo es un escenario en el que se materializan los principios constitucionales de la función
administrativa –art. 209 C.P.–, de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Por su parte, en relación con los sujetos particulares, el procedimiento administrativo opera como una garantía
instrumental de sus derechos fundamentales –en especial, del debido proceso– y de ausencia de arbitrariedad en
la decisión administrativa.
FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Al respecto, Hartmut Maurer indica:

“El procedimiento administrativo sirve para la realización y la ejecución del Derecho material. En este sentido
–como cualquier otro procedimiento estatal– tiene solo una función auxiliar. Pese a ello, no debe ser
infravalorado y su regulación no debe despreciarse, considerándola una «desagradable y molesta formalidad». Y
es que mediante la determinación y la observancia de normas procedimentales se garantiza la obtención de
decisiones materialmente adecuadas e irreprochables. Según las modernas teorías decisionales, al proceso de
toma de decisiones se le debe otorgar un valor cada vez mayor. Por ello, el Derecho no debe limitarse a regular
los requisitos y los presupuestos jurídico-materiales de la decisión, sino también el procedimiento de decisión
en sí mismo, dentro del cual se incluye, naturalmente, el procedimiento administrativo” (MAURER, Hartmut.
Derecho administrativo. Parte general. 17ª ed. Madrid: Marcial Pons, 2011, pp. 478-479).
FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

De igual manera, Hartmut Maurer sostiene:

“El procedimiento administrativo tiene, incluso, un contenido constitucional inmediato. Los derechos
fundamentales, que parten de la libre personalidad y de la propia responsabilidad del individuo, exigen que éste
no sea considerado sólo como un objeto del proceso estatal sino también como «ciudadano mayor de edad»,
siendo incluido como parte, con derechos propios, en el proceso decisional, en el que adquiere la posibilidad de
hacer valer sus conocimientos, ideas y juicios de valor. El principio del Estado de Derecho no solo exige una
clara y previsible configuración del proceso sino que éste sea, a su vez, justo. A ello sirven, sobre todo, los
derechos procedimentales (…)” (MAURER, Hartmut. Derecho administrativo. Parte general. 17ª ed. Madrid:
Marcial Pons, 2011, p. 479).
CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

"Las categorías, clases o tipos de procedimiento, en contra de lo que ha podido pensarse durante largo tiempo, no
vienen determinadas, a nuestro juicio, en razón de la materia —procedimientos para el otorgamiento de licencias
en el ámbito del comercio o la vivienda, por ejemplo—, ni por el contenido o naturaleza de la resolución que
ponga fin al procedimiento —acto declarativo o constitutivo, por ejemplo—. Las cosas son más complejas, pero
también más interesantes. La clasificación que aquí́ se propone resulta más radical y profunda, puesto que se
basa, en ultima instancia, en el modelo de administración, y en la forma de gobierno y regulación en el que
aquella se inserta. Hablamos aquí́ de generaciones para hacer referencia a la sucesión —y convivencia— de esos
distintos modos de operar. Es decir, una cosa es la administración resolviendo como si de un juez se tratara
(primera generación), otra es cuando ella dicta normas en modo análogo a como lo hace el legislador tradicional
(segunda generación), y otra muy distinta hace referencia a cuando la administración y otros actores se sirven de
elementos o principios de procedimiento en las nuevas formas de gobernanza, los cuales están marcados por la
colaboración entre administraciones, tanto dentro de las propias fronteras como más allá́ del Estado“ (BARNES,
Javier).
FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Iniciación Instrucción Terminación

LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Sujetos

Administración Parte directa Terceros interesados