EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO

Elard Ricardo Bolaños Salazar

Abogado por la Universidad de San Martín de Porres
Asesor del Tribunal Constitucional del Perú
Estudios de Maestría en Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú
Introducción

 Es uno de los cuatro procesos constitucionales de la libertad (junto al

proceso de amparo, al proceso de hábeas corpus y al proceso de
hábeas data).

 La competencia sobre este proceso la comparten el Poder Judicial

(primera y segunda instancia) y el Tribunal Constitucional (RAC).

 Representa el tercer proceso con más carga en el Tribunal

Constitucional (primero está el amparo y luego el hábeas corpus).

2
El proceso de cumplimiento en cifras (I)
Enero 1993 – Junio 2019
Procesos Constitucionales resueltos por el
Amparo 85849
Tribunal Constitucional
Hábeas Corpus 16983
(Enero 1993 - Junio 2019)
Cumplimiento 10549

80000 Hábeas Data 1865

60000 Inconstitucionalidad 552
40000
Competencial 123
20000
0
Total 115921
ro us to a l
at ad ia
pa rp en id c

9.1%
o i s D al en
Am sC im a on pe
t
de ea pl áb
e
ci m
o áb m H ti u Co
es Cu de
t
oc
H
de ns es
o
Pr de so co
o es
o ce In oc
es oc
o
de Pr
oc Pr
Pr Pr es
o
o c
Pr de los procesos
Elaboración propia constitucionales son
procesos de cumplimiento

3
El proceso de cumplimiento en cifras (II)

Proceso de cumplimiento en los últimos 10 años

2018 555

2017 407

2016 314

2015 735

2014 337

2013 213

2012 219

2011 310

2010 242

2009 324
0 100 200 300 400 500 600 700 800

Elaboración propia

4
Antecedentes (I)

Writ of mandamus (inglés – s. XII – s. XIV)

• Inicialmente estuvo referido a ordenes del monarca.
• Mandamientos, cartas o misivas llamadas “mandamus”.
• Posteriormente toma la forma de proveído judicial a través de la Court
of King’s.
Writ of mandamus (estadounidense – s. XVIII)
• Es de carácter judicial.
• No puede exigirse el cumplimiento de potestades discrecionales.
• Incluso se puede exigir contra ciertos particulares en casos concretos.
• Marbury Vs. Madison (1803).

5
Antecedentes (II)

Mandado de injucao (constitucionalismo brasileño - 1988)

• Se protegen derechos fundamentales puestos en peligro por la ausencia
de normas que los reglamenten.
• Es de carácter judicial.
Acción de cumplimiento (constitucionalismo colombiano - 1991)
• Es de carácter judicial.
• Es regulada mediante una ley ordinaria y no a través de una ley
estatutaria (orgánica).
• No se considera una acción constitucional de tutela de derechos (C-
157/98).
• Es de competencia de los jueces de lo contencioso-administrativo.

6
Antecedentes (III)

Antecedentes en el Perú
• El proceso contencioso-administrativo para la
tutela del administrado frente a la inactividad
material de la Administración (artículo 5 de la Ley
27584).
• El proceso de amparo para demandar una omisión.

7
Naturaleza jurídica del proceso de cumplimiento

• Posición del Tribunal Constitucional a partir del precedente Villanueva

Proceso Valverde.
constitucional • Protege el derecho constitucional de defender la eficacia de las normas
legales y actos administrativos.

• La naturaleza de la controversia no versa directamente sobre una

Proceso materia constitucional, sino, concretamente, sobre un tópico que puede
caracterizarse como de índole administrativa.
constitucionalizado • Requisitos: 1) configuración constitucional; 2) existencia autónoma, y 3)
su objeto.

• Se trata de un proceso constitucional cuyo objeto protegido

carece de relevancia constitucional.
Proceso sui generis • Diferencia entre “finalidad” y “objeto” del proceso. Finalidad
constitucional. Objeto infraconstitucional.

8
Regulación constitucional del proceso de cumplimiento
Artículo 200°, inciso 6, de la
Constitución
“La Acción de Cumplimiento, que
procede contra cualquier autoridad o
funcionario renuente a acatar una
norma legal o un acto administrativo,
sin perjuicio de las responsabilidades
de ley”
Artículo 66° del Código Procesal
Constitucional
“Es objeto del proceso de cumplimiento
ordenar que el funcionario o autoridad
pública renuente:
1.- Dé cumplimiento a una norma legal o
ejecute un acto administrativo firme; o
2.- Se pronuncie expresamente cuando las
normas legales le ordenan emitir una
resolución administrativa o dictar un
reglamento”
9
Legitimidad para obrar activa

Legitimación activa amplia Legitimación activa restringida: a) a

favor de quien se expidió el acto o b)
(cualquier persona)
quien demuestre legítimo interés.

Para exigir el cumplimiento de una Para exigir el cumplimiento de un

norma con rango de ley o acto administrativo.
reglamentos.

Legitimación activa amplia, sin embargo,

Legitimación activa amplia: a) toda
la posición institucional de la Defensoría
persona o b) cualquier persona. es actuar subsidiariamente.

Intereses difusos y colectivos. Defensoría del Pueblo.

10
Legitimidad para obrar pasiva
¿Quién es el demandado?
La autoridad o funcionario de la
Administración Pública a quien se le
punta la renuencia de dar
cumplimiento.
¿Se puede demandar a un privado?
“(…) la demanda también está dirigida contra
Southern Perú Copper Corporation, a fin de
que cumpla las resoluciones expedidas por la
UGEL de Ilo; sin embargo, la petición de este
extremo no puede ser atendida en esta sede
constitucional, por cuanto no se encuentra
acorde con lo establecido por el artículo 66 del
Código Procesal Constitucional, dado que el
proceso de cumplimiento está dirigido hacia el
funcionario o autoridad pública renuente a dar
cumplimiento a una norma legal o a ejecutar
un acto administrativo firme, condición que no
satisface elJefe de Asuntos Educativos de
Southern Perú Copper Corporation.”
[00351-2017-PC/TC]
11
Requisito especial regulado por el artículo 69° del Código Procesal
Constitucional

Que la autoridad
se ratifique en su
incumplimiento
Presentación de la
Documento de
demanda de
fecha cierta cumplimiento
Que no haya
respuesta dentro
de los 10 días
útiles

Día 1 Día 60

Plazo de prescripción
12
El juez competente en el proceso de cumplimiento

Competencia

Por el territorio
Por el grado Por la materia (a elección del
demandante)

El lugar donde El lugar donde

El juez de El juez El lugar donde
tiene su domicilia el
primera especializado se afectó el
domicilio el autor de la
instancia en lo civil derecho
afectado afectación

13
Pretensión concreta del proceso de cumplimiento (I)

 Que se dé cumplimiento a una norma legal o se ejecute un acto

administrativo firme (inactividad material)

 Leyes ordinarias.
 Leyes orgánicas. Validez


Decretos legislativos.
Decretos leyes.
formal.
 Reglamentos del Congreso.


Decretos de urgencia.
Normas regionales de carácter
Validez
general. material.
 Ordenanzas municipales.
 Tratados.

14
Pretensión concreta del proceso de cumplimiento (II)

 Que las autoridades se pronuncien expresamente cuando las normas legales le

ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento
(inactividad formal)

Inactividad en el marco de un Inactividad en la obligación

procedimiento administrativo
(expedir resolución administrativa)
de emitir un reglamento

¿Y el silencio administrativo? La administración no

puede apelar a la ausencia
de plazo para
reglamentar.
15
Causales de improcedencia de la demanda (generales) (I)

1. Cuando luego de presentada la demanda cesa la violación o la amenaza de

violación del derecho constitucional (por ejemplo, si la autoridad ha cesado en
su renuencia a cumplir determinada norma legal o ejecutar un acto
administrativo (art. 1° del Código).

2. Cuando la amenaza no es cierta ni inminente (art. 2° del Código).

3. Cuando los hechos y el petitorio no se refieren al contenido

constitucionalmente protegido del derecho invocado (art. 5.1° del Código).

4. Cuando existan otras vías procedimentales específicas igualmente

satisfactorias (art. 5.2° del Código).

16
Causales de improcedencia de la demanda (generales) (II)

5. Cuando el agraviado ha recurrido previamente a otro proceso judicial (art. 5.3°

del Código).

6. Lo prescrito en el artículo 5.4° del Código (exigencia de agotar las vías previas)
no resulta aplicable en el proceso de cumplimiento. El requisito especial no es
una vía previa.

7. Si la amenaza o la ejecución del acto lesivo se ha convertido en irreparable antes

de la interposición de la demanda (art. 5.5° del Código).

8. Si la demanda es presentada fuera del plazo establecido por el Código.

17
Causales de improcedencia de la demanda (específicas) (I)

1. Cuando se contradigan resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal

Constitucional o el Jurado Nacional de Elecciones.

2. Cuando se demande al Congreso de la República para exigir la aprobación o la

insistencia de una ley.

3. Cuando se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados

mediante los procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus.

4. Cuando se interpone la demanda con el único propósito de impugnar la validez

de un acto administrativo.

18
Causales de improcedencia de la demanda (específicas) (II)

5. Cuando se demanda que las autoridades o funcionarios ejerzan potestades

expresamente calificadas como discrecionales por ley.

6. Cuando se incurre en los supuestos en los que debe iniciarse un proceso

competencial.

7. Cuando no se cumple con requerir previamente al demandado el

cumplimiento del deber legal o acto administrativo reclamado.

8. Cuando la demanda se interpuso fuera del plazo de 60 días.

19
Las características que debe reunir el mandato exigible

 Precedente “Villanueva Valverde” – Exp. N° 00168-2005-PC/TC

Requisitos comunes Adicionalmente para actos administrativos

1. Ser un mandato vigente. 1. Reconocer un derecho incuestionable del

reclamante.
2. Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe
inferirse indubitablemente de la norma legal o 2. Permitir individualizar al beneficiario.
del acto administrativo.
3. No estar sujeto a controversia compleja ni a
interpretaciones dispares.
4. Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.

5. Ser incondicional: excepcionalmente puede ser

condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea
compleja y no requiera de actuación probatoria.

20
Tipología de la inactividad administrativa

Inactividad formal
• La existencia de un deber de emitir una declaración de
voluntad vinculante a cargo de la administración.
• Puede ser: a) inactividad normativa (reglamentaria) o b)
Clasificación clásica inactividad convencional (celebración de acuerdos o
(Nieto García) contratos).
Inactividad material
• La existencia de un deber de realizar una actuación
material concreta, una prestación de dar, hacer o no hacer.
• Este deber puede venir de una norma, de una convención o
de la propia administración.

21
Proceso de cumplimiento y proceso contencioso-administrativo

Proceso de Proceso contencioso-

Cumplimiento administrativo

 Cuando existen claramente  Cuando la pretensión está relacionada

establecidas prestaciones a favor de con el 5.4° de la Ley de Procedimiento
los administrados. Contencioso Administrativo.

 Cuando el mandamus cumple con las  Cuando se pretende discutir si es que

características establecidas en el la administración está efectivamente
precedente Villanueva Valverde. obligada a brindar una prestación a
los administrados.
 Proceso ejecutivo.
 Proceso de cognición.

22
Casos relevantes en materia de cumplimiento

 Caso Nieto Tinoco – Exp. N° 04104-2013-PC/TC (I)

Petitorio:
- Que se cree la Oficina Regional de Atención a la Persona de Discapacidad (OREDIS) (Art. 69.2
de la antigua LGPD).
- Que se contrate a personas con discapacidad en un porcentaje no menor del 3%. (Art. 33 de la
antigua LGPD).

Controversia:
- Al momento de resolver el caso, las normas ya habían sido derogadas por la Nueva Ley General
de la Persona con Discapacidad.

Fallo:
- Creación de la OREDIS.
- Respecto de la contratación de personas con discapacidad, el demandante no cumplió con el
requisito especial.
23
Casos relevantes en materia de cumplimiento

 Caso Nieto Tinoco – Exp. N° 04104-2013-PC/TC (II)

24
Casos relevantes en materia de cumplimiento

 Caso Chávez Alvarado y otras – Exp. N° 07435-2006-PC/TC (I)

Petitorio:
- Que se cumpla con las Resoluciones Ministeriales N°s 465-99-SAIDM y 399-2001-SAIDM y se
garantice la provisión e información sobre el anticonceptivo oral de emergencia (AOE) en todos los
establecimientos de salud a cargo del Ministerio de Salud.

Controversia:
- ¿El posible, vía proceso de cumplimiento, ordenar que el Estado entregue las “píldoras del día
siguiente” de forma gratuita?

Fallo:
- Fundada la demanda de cumplimiento.
- Según el Tribunal, después de cinco años y tres meses de vigencia de los mandatos exigidos, el
Ministerio de Salud se ha mostrado renuente a su cumplimiento.

25
Casos relevantes en materia de cumplimiento

 Caso Chávez Alvarado y otras – Exp. N° 07435-2006-PC/TC (II)

• Sin embargo, casi 3 años después, en el Expediente N° 02005-2009-PA/TC, el Tribunal
Constitucional declaró FUNDADA una demanda de amparo interpuesta para evitar que se reparta
la “píldora del día siguiente”.

•En consecuencia, ordenó al Ministerio de Salud abstenerse de desarrollar como política pública la
distribución gratuita a nivel nacional de la denominada “píldora del día siguiente".

¿En el proceso de cumplimiento se

puede obligar el cumplimiento de una
norma inconstitucional?

26
Casos relevantes en materia de cumplimiento

 Caso La Oroya – Exp. N° 02002-2006-PC/TC

Petitorio:
- Que el Ministerio de Salud y la Dirección General de Salud Ambiental (Digesa), diseñe e
implemente una “Estrategia de salud pública de emergencia” para la ciudad de La Oroya, de
conformidad con lo establecido por los artículos 96, 97, 98, 99, 103, 104, 105, 106 y 123 de la Ley
Nº 26842 (Ley General de Salud).

Controversia:
- ¿Se puede ordenar la ejecución de una política pública a partir de un proceso de cumplimiento?

Fallo:
- Fundada en parte la demanda de cumplimiento.
- Ordena que las autoridades emplazadas lleven a cabo las acciones pertinentes para garantizar el
derecho a la salud de los ciudadanos de La Oroya.

27
Casos relevantes en materia de cumplimiento

 Caso Sánchez De Marcacuzco – Exp. N° 04201-2018-PC/TC

Petitorio:
- Que se cumpla la Resolución Directoral 761-2014-DUESSA/PUQUIO emitida por la Dirección
Regional de Salud de Ayacucho y se disponga el pago correspondiente a los devengados por
concepto de asistencia nutricional y alimentaria.

Controversia:
- ¿El posible ordenar que se cumpla un acto administrativo que es consecuencia de la ejecución de
una sentencia judicial?

Fallo:
- Improcedente la demanda (interlocutoria).
- Según el Tribunal, en la medida en que la pretensión está directamente vinculada con el
cumplimiento de una resolución judicial, la recurrente debe recurrir a los mecanismos
procesales para ejecutar dicho mandato judicial.
28
Casos relevantes en materia de cumplimiento

 Caso Reyna Del Águila – Exp. N° 02480-2014-PC/TC

Petitorio:
- Que se cumpla la Resolución Directoral N° 45-2011-EPG que la declaró expedita para optar el
título de Especialista en Enfermería en Cuidados Críticos.

Controversia:
- A pesar de la existencia de la resolución directoral precitada, el rector de la UNAP era renuente
en acatarla. Señala que aún se encuentra en trámite la regulación de la segunda especialidad en
el reglamento de grados y títulos de la unviversidad.

Fallo:
- Fundada la demanda.
- Que la UNAP cumpla con la resolución directoral, otorgándole el título que el corresponde.
Además, se señaló que era responsabilidad de la universidad adecuar su reglamentación para la
expedición de dichas títulos.
29
Casos relevantes en materia de cumplimiento

 Caso Vega Zaragoza – Exp. N° 03823-2016-PC/TC

Petitorio:
- Que la Municipalidad Provincial de Huaraz cumpla lo dispuesto en las Resoluciones de Alcaldía 731-2009-
GPH-A y 047-2010-GPH-A que revocaron la licencia de funcionamiento del establecimiento “Cafetería,
Panadería, Pastelería “Buongiorno”.
- Que la municipalidad emplazada cumpla con la Resolución Gerencial 221-2010-GM que ordena la clausura
definitiva del local.

Controversia:
- Los actos fueron cuestionados en la vía contencioso-administrativa por el dueño del local. Por ende, se
alegaba que estaban sujetos a controversia compleja.

Fallo:
- Fundada la demanda.
- Al momento de sentenciar en el proceso de cumplimiento, ya existía sentencia en el contencioso-
administrativo con calidad de cosa juzgada que confirmaba la validez de los actos administrativos
cuestionados.
30
Casos relevantes en materia de cumplimiento

 Caso Convenio 169 de la OIT – Exp. N° 02420-2012-PC/TC

Petitorio:
- El Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible del Perú buscaba que el Ministerio de
Energía y Minas cumpla con 3 artículos del Convenio 169 de la OIT y, en vía de adecuación, que se ordene
que todas las concesiones mineras otorgadas sin respetar el derecho de consulta previa de los pueblos
indígenas después de ratificado el Convenio 169, ingresen a un proceso de adecuación para que subsanen
ese vicio sustantivo.

Controversia:
- Es posible exigir mediante este proceso el cumplimiento de un tratado internacional en materia de
derechos humanos?

Fallo:
- Infundada la demanda.
- Si es posible exigir el cumplimiento de un tratado en materia de derechos humanos vía proceso de
cumplimiento, pero eso no significa que su rango sea legal. Los tratados internacionales en materia de
derechos humanos tienen rango constitucional.
31