Proceso de Acción

Popular
Oscar Andrés Pazo Pineda
Precisiones conceptuales

La referencia a la “acción popular” (actio popularis) se encuentra

desde nuestra primera Constitución republicana, la de 1823. Sin
embargo, la cláusula que la reconocía (que se reproducirá en casi
todas las constituciones) disponía lo siguiente:

“Producen acción popular contra los jueces el soborno, la prevaricación, el

cohecho, la abreviación o suspensión de las formas judiciales, el
procedimiento ilegal contra la libertad personal y la seguridad de
domicilio”.

Sin embargo, no era un proceso de control de la supremacía

normativa de la Constitución. De hecho, en el Perú no se
reconocerá constitucionalmente el control difuso sino hasta 1979.
La jurisdicción constitucional en el Perú

• De esta forma, las constituciones republicanas del siglo XIX no incorporaron

ningún mecanismo jurisdiccional de protección de la Constitución.

• La forma de protección de la Constitución será exclusivamente a través de

mecanismos de carácter político.

• De hecho, el primer proceso de carácter jurisdiccional en el que se

ventilará la protección de la Constitución será, justamente, el de Acción
Popular. Aunque el Código Civil de 1936 reconoció el “control difuso”, no se
trató propiamente de un proceso de carácter constitucional.
Desarrollo histórico del Proceso de Acción
Popular (I)
• La Constitución de 1933 incorpora, por primera vez en
el Perú, el proceso de Acción Popular. El artículo 133
disponía que “[h]ay acción popular ante el Poder
Judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones
y decretos gubernativos de carácter general que
infrinjan la Constitución o las leyes, sin perjuicio de la
responsabilidad política de los Ministros. La ley
establecerá el procedimiento judicial correspondiente”.

• El problema, a nivel judicial, fue que esta ley no se

implementó sino hasta 1963. En esta época la
jurisprudencia establecía que, al no existir ley que
regule el procedimiento, no era posible accionar.
Desarrollo histórico del Proceso de Acción
Popular (II)

• En 1963, a través de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se precisó

que “[l]a acción que concede el artículo 133 de la Constitución, se
ejercitará ante el Poder Judicial y se sustanciará en la vía
ordinaria, como proceso de puro derecho, con la intervención del
Procurador General de la Republica”.

• El problema que luego se advirtió en la jurisprudencia fue que

empezó a requerirse a los reclamantes que fundamenten el interés
legítimo que los impulsaba a obrar. Y, si eventualmente existía un
fallo estimatorio, los efectos solo se reducían al caso individual.
Desarrollo histórico del Proceso de Acción
Popular (III)
• Por su parte, la Constitución de 1979 establecía lo
siguiente “[h]ay acción popular ante el Poder
Judicial, por infracción de la Constitución o la ley,
contra los reglamentos y normas administrativas y
contra las resoluciones y decretos de carácter
general que expiden el Poder Ejecutivo, los
gobiernos regionales y locales y demás personas de
derecho publico”.

• Sin embargo, pese a reconocerlo como “garantía

constitucional”, esta misma carta también hacía
referencia a la acción popular para el reclutamiento
no autorizado para las Fuerzas Armadas.
Desarrollo histórico del Proceso de Acción
Popular (IV)

• Luego de aprobada la Constitución de 1979, y con el propósito de

reglamentar el desarrollo del proceso de Acción Popular, se
aprobó la Ley 24968, Ley Procesal de la Acción Popular, la cual fue
publicada en 1988.

• Se trató de la primera ley que, de manera ordenada, intentó dar

una regulación al proceso de Acción Popular. Uno de los avances
que trajo consigo fue que no solo centró su atención en el Poder
Ejecutivo, sino también en otros niveles de gobierno.
Comparaciones con la antigua Ley Procesal
de Acción Popular y el CPC
Código Procesal Constitucional
- No hace referencia a sujetos legitimados.
- No admite explícitamente el supuesto de
normas no publicadas
- Establece un solo plazo de prescripción (5
años)
- Regula la posibilidad de expedir medidas
cautelares
- Permiten la nulidad de disposiciones
impugnadas con efecto retroactivo.
Ley Procesal de Acción Popular
- Contiene una lista de sujetos legitimados.
- Hace referencia al supuesto de normas aun
no publicadas.
- Establece plazos de prescripción
diferenciados según la naturaleza del
vicio.
- No hacía referencia a la posibilidad que se
expidan medidas cautelares
- No permiten el efecto retroactivo.
 El Proceso de Acción Popular en el
Código Procesal Constitucional
El Código resalta la idea que este proceso no es simplemente creado
para el control interórganos, sino que también es una forma de
proteger la supremacía de la Constitución.
Procedencia

• Artículo 76 del CPC

• La demanda de acción popular procede contra los reglamentos, normas

administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera que
sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la
Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas
en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso.

• Se le asume como una acción pública y de carácter preventivo.

Relaciones entre procesos de
inconstitucionalidad y acción popular (I)
• Los Jueces deben suspender el trámite de los
procesos de acción popular sustentados en normas
respecto de las cuales se ha planteado demanda
de inconstitucionalidad ante el Tribunal, hasta
que éste expida resolución definitiva.

• Las sentencias fundadas recaídas en el proceso de

acción popular podrán determinar la nulidad, con
efecto retroactivo, de las normas impugnadas. En
tal supuesto, la sentencia determinará sus
alcances en el tiempo. Tienen efectos generales y
se publican en el Diario Oficial El Peruano.
Relaciones entre procesos de
inconstitucionalidad y acción popular (II)

• En lo que respecta a las herramientas para la interpretación y eventual

decisión del caso, el Poder Judicial ha admitido que es posible extrapolar
los criterios propios del proceso de inconstitucionalidad, como ocurre con
el principio de unidad, concordancia práctica, fuerza normativa,
corrección funcional, etc. (Sentencia de Proceso de Acción Popular Nro.
0386-2009-LIMa, citado por Morón Urbina en su tesis sobre el proceso de
acción popular).

• Otro elemento a tomar en cuenta es que debe declararse la

improcedencia si es que la norma reglamentaria simplemente reitera lo
dispuesto en una norma con rango de ley.
Tipos de actos cuestionables en el proceso de
Acción Popular
• Según el CPC, se pueden cuestionar reglamentos y normas administrativas, así como
resoluciones y decretos de carácter general.

• En su jurisprudencia, la Corte Suprema ha excluido el cuestionamiento de normas que emanan

de colegios profesionales o de universidades privadas, pese a que estas últimas prestan servicios
públicos.

• La importancia del factor ordinamental para valorar los documentos cuestionables vía acción
popular.

• Ejemplos: Decretos de Alcaldía, reglamentos de OCA, reglamentos de Sistemas Administrativos,

etc.

• ¿Resoluciones legislativas y tratados internacionales ejecutivos aprobados por decreto supremo?

Vicios que es posible advertir en los procesos
de Acción Popular

• Normas directamente constitucionales o ilegales.

• Normas indirectamente inconstitucionales (la noción de “bloque
de constitucionalidad”). El caso de los artículos 51 y 118 de la
Constitución.
• Normas totalmente antijurídicas.
• Normas parcialmente antijurídicas.
• Normas antijurídicas por aspectos de forma.
• Normas antijurídicas por aspectos de fondo.
Legitimación y Competencia

• Artículo 84.- Legitimación La demanda de acción popular puede ser

interpuesta por cualquier persona.

• Artículo 85.- Competencia La demanda de acción popular es de

competencia exclusiva del Poder Judicial. Son competentes: 1) La
Sala correspondiente, por razón de la materia de la Corte Superior
del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la
norma objeto de la acción popular es de carácter regional o local;
y 2) La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los
demás casos.
Debates en torno a la competencia para
conocer de procesos de Acción Popular
• Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución de 2002: competencia en
instancia única del TC. Fórmula que también se pensó para la Carta de 1979.

• Espinosa-Saldaña Barrera: No es bueno que se concentre esa competencia en

el TC.

• Landa: En última instancia debe ser conocida por el TC.

• Abad Yupanqui: Desglosar el vicio y dividir la competencia entre el proceso

contencioso y el de Acción Popular.
Admisibilidad e improcedencia

• Artículo 88.- Admisibilidad e improcedencia

Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su
admisión dentro de un plazo no mayor de
cinco días desde su presentación.

• Si declara la inadmisibilidad, precisará el

requisito incumplido y el plazo para
subsanarlo. Si declara la improcedencia y la
decisión fuese apelada, pondrá la resolución
en conocimiento del emplazado.
El supuesto de la no publicación adecuada de
un reglamento
• La antigua Ley Procesal de Acción Popular reconocía una suerte de control
preventivo, si es que la disposición cuestionada alteraba el orden
constitucional y/o legal.

• El problema de esta posición era que, para un sector de la doctrina, se

estaba indirectamente reconocimiento valor a normas no publicadas.

• Para el caso de “omisiones reglamentarias”, se ha previsto la posibilidad de

acudir al proceso de cumplimiento. El debate en torno a la
“inconstitucionalidad por omisión” (debate sobre la STC 05427-2009-PC/TC).
Supuestos en los que se ejerce control de
reglamentos en el proceso de Acción Popular
• Según Morón, estos son los supuestos que es posible identificar:

• A) Cuando la norma reglamentaria es inconstitucional por conexión o

consecuencia de una ley declarada inconstitucional (¿en qué clase de proceso?)

• B) Cuando el reglamento “reproduce” el contenido de una norma legal

declarada inconstitucional por el TC.

• C) Cuando en un amparo se cuestiona una norma reglamentaria autoaplicativa.

Medidas Cautelares

• Procede solicitar medida cautelar una

vez expedida sentencia estimatoria de
primer grado. El contenido cautelar está
limitado a la suspensión de la eficacia de
la norma considerada vulneratoria por el
referido pronunciamiento.

• ¿Proceden las medidas cautelares en los

procesos de inconstitucionalidad? ¿Existe
fase de ejecución de sentencias en los
procesos de acción popular?
¿Fase de ejecución de sentencia? (I)

• El proceso de acción popular, al ser de naturaleza abstracta, no tiene un destinatario en

particular.

• En el proceso de inconstitucionalidad ocurre una situación similar. Sin embargo, el TC sí

ha admitido la posibilidad de aperturar una fase de ejecución de sentencias en esta
clase de procesos.

• En el auto del expediente 00012-2014-PI/TC, el Tribunal indicó que “en el marco de los
procesos de inconstitucionalidad, [el Tribunal] mantiene su competencia en la etapa de
ejecución de sentencia, siendo posible incluso, de ser necesario, emitir órdenes para
dar fiel cumplimiento a lo dispuesto”.
¿Fase de ejecución de sentencia? (II)

• De hecho, la Ley anterior del Proceso de Acción

Popular, disponía que “las sentencias recaídas en
los procesos de Acción Popular constituyen normas
prohibitivas para que cualquier órgano del Estado,
bajo responsabilidad, emita nueva norma con
contenido parcial o totalmente idéntico a la
derogada por mandato judicial”.

• El CPC no ha reproducido una cláusula similar. Sin

embargo, atendiendo a lo indicado por el TC en el
caso de la Acción Popular, cabría preguntarse si es
posible realizar un análisis similar al caso del
proceso de inconstitucionalidad.
Elevación en consulta a la Corte Suprema

• Si la sentencia que declara fundada la

demanda no es apelada, los autos se elevarán
en consulta a la Sala Constitucional y Social
de la Corte Suprema. La consulta se absolverá
sin trámite y en un plazo no mayor de cinco
días desde que es recibido el expediente.

• ¿Es conveniente que estos casos no culminen

en el Tribunal Constitucional, sobre todo si el
problema se relaciona con la eventual
inconstitucionalidad de decretos o
resoluciones generales?
¿Procede una demanda de amparo en contra
de una resolución firme de Acción Popular?
(I)
• El TC, en diversas oportunidades, ha dado a entender que es posible que se presenten
distintas “modalidades” del proceso de amparo: amparo contra amparo, amparo contra
cumplimiento, amparo contra habeas data, y, como no podía ser de otra forma, amparo
contra acción popular.

• La jurisprudencia del TC establece que la procedencia debe basarse en uno de estos

supuestos:
• 1) solo procede cuando una violación resulte evidente o manifiesta.
• 2) su habilitación solo procede en una única oportunidad.
• 3) resulta pertinente tanto para decisiones estimatorias como desestimatorias.
• 4) su habilitación se condiciona a la vulneración de derechos constitucionales,
independientemente de su naturaleza.
• 5) procede en defensa de la doctrina jurisprudencial vinculante y de los precedentes del TC.
• 6) se habilita en defensa de terceros que no han participado en el proceso.
¿Procede una demanda de amparo en contra
de una resolución firme de Acción Popular? (II)

• Si el Tribunal negara su competencia para la revisión, aplicaría el

artículo 5.6 del Código Procesal Constitucional. Sin embargo, en
distintas oportunidades analizar si es que existen méritos para
analizar el fondo, por lo que, más bien, aplica el artículo 5.1 del
CPC (cfr. 03493-2013-PA/TC).

• En otra oportunidad, ha dispuesto la admisión a trámite de la

demanda, lo que da a entender que existe la posibilidad de emitir
pronunciamiento de fondo (cfr. 02304-2012-PA/TC).
Proceso de Acción Popular y Proceso
Competencial

• Morón Urbina hace referencia a una sentencia de la Sala de

Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema
(Nro. 761-2009-LIMA), para indicar cómo es que la posición de este
órgano es la de declarar improcedente la demanda cuando lo que
se reclama es un vicio de competencia.

• Se aplica el artículo 5.9 del Código Procesal Constitucional.

¿Por qué el proceso de Acción Popular no es
tan “popular”?

• Esto se debe a que, en el modelo peruano, existen distintas alternativas

frente a la existencia de reglamentos o normas con ese rango que tengan
carácter general. Como bien refiere Morón Urbina, en nuestro medio se
puede recurrir a cualquiera de esos procesos:

• - Amparo contra reglamentos autoaplicativos.

• - Control difuso judicial en caso de reglamentos inconstitucionales.
• - Control de legalidad que pueden realizar las mismas autoridades
administrativas.
• - Proceso de eliminación de barreras burocráticas de Indecopi.