TEMA 3.

Obtención de licencias por los interesados y

del derecho a ejercer actividades y servicios
1. Introducción
El artículo 38 CE consagra la libertad de empresa expresándose en los
siguientes términos: “Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la
economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio
y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía
general y, en su caso, de la planificación”.
Estos límites tienden a garantizar la intervención o participación de los poderes
públicos en la economía pues, tal como ha destacado el Tribunal Constitucional,
“el mantenimiento del mercado y la garantía de la competencia que supone la
libertad de empresa, impone precisamente la intervención de los poderes
públicos en la actividad económica de los particulares”.
Además de esta intervención pública, ese derecho a la libertad de empresa, es
decir a la libertad de ejercer una actividad económica, se encuentra
condicionado o afectado por otros preceptos de la Constitución que se refieren a
los derechos de terceros como los siguientes:
- El artículo 51 se refiere a la protección de los consumidores, actuando así
como un límite que han de respetar los agentes privados al desarrollar la
actividad económica.
- El artículo 45, que garantiza la protección del medio ambiente adecuado y
permite a los poderes públicos adoptar las medidas necesarias para ello, lo que
actúa como límite del desarrollo de las actividades económicas que no podrán
llevarse a cabo de cualquier manera sino de forma respetuosa con el medio
ambiente.
Hoy día es impensable la posibilidad de poner en marcha una actividad
económica con consecuencias para el medio ambiente sin que las mismas sean
controladas, prevenidas y minimizadas a través de los diversos mecanismos de
prevención previstos en la legislación (en el caso de Andalucía, la normativa
general viene constituida por la Ley 7/2007 de Gestión Integrada de la Calidad
Ambiental).
Lo dicho hasta ahora, pone de manifiesto que la libertad de empresa no se
concibe en nuestra Constitución como un derecho absoluto, sino que ha de
respetar el interés general, ha de ejercerse en beneficio del interés común
manifestado entre otros aspectos en la referida protección de los consumidores
y el respeto al medio ambiente
Como derecho subjetivo es un derecho constitucional consagrado en el Capítulo
2º del Título I de la Constitución; no es un derecho fundamental pero sí goza de
las garantías a que se refieren los artículos 24 y 53 de la Constitución frente a
las posibles intromisiones ilegítimas que puedan llevar a cabo los poderes
públicos. Dichas garantías son las siguientes:
1. Reserva de Ley ordinaria para su regulación.
2. Respeto a su contenido esencial.
3. Tutela por el procedimiento ordinario ante los órganos jurisdiccionales
(dado que no es un derecho fundamental no le resulta aplicable el
procedimiento preferente y sumario de protección jurisdiccional de los
derechos fundamentales, ni el recurso de amparo constitucional).
Y, ¿cuál es ese contenido esencial del derecho a la libertad de empresa? Según
nos dice el Tribunal Constitucional el contenido esencial de la libertad de
empresa está constituido por tres libertades distintas:
1. Libertad de acceso al mercado, es decir que cualquier agente económico
puede en condiciones de igualdad iniciar una actividad económica legalmente
permitida creando una empresa o continuando la actividad de otra que ya
existiera. Ahora bien, esto no implica que exista un derecho a crear cualquier
instalación empresarial o industrial sin someterse a requisito o regla alguna,
sino que ha de ser una actividad “legalmente permitida”, de modo que no es
incompatible con una intervención de los poderes públicos que exijan los
permisos, licencias autorizaciones y/o medidas necesarias para salvaguardar
otros intereses de la colectividad (medio ambiente, seguridad, peligrosidad,
salubridad…).
2. Libertad de ejercicio o permanencia en el mercado que supone que el
empresario público o privado tiene libertad para disponer de la organización
interna y externa de su empresa, así como el modo de realizar su actividad
económica siempre, lógicamente, dentro de la legalidad vigente.
3. Libertad de cesación o salida del mercado que supone el derecho del
empresario a dejar de desarrollar en cualquier momento la actividad que
llevaba a cabo.
Dada la materia sobre la que versa el presente curso, nosotros nos centraremos
en el análisis de esa intervención de los poderes públicos sobre la libertad de
empresa, en su vertiente o modalidad de libre acceso al mercado
instrumentalizada a través de las denominadas licencias de apertura.

2. Régimen de las licencias de apertura

2.1 Conceptos previos
Para el correcto planteamiento de la cuestión que nos ocupa, antes de entrar en
el análisis del régimen de las licencias de apertura vigente, estimamos preciso
detenernos en el examen del régimen previo porque sólo de esta forma
alcanzaremos a comprender la polémica situación actual.
Tradicionalmente, la intervención o control de los poderes públicos sobre la
apertura de establecimientos se producía a priori de acuerdo con el siguiente
esquema:
- El administrado presentaba ante la Administración competente (local o
autonómica) su solicitud de licencia de apertura;
- La Administración comprobaba el cumplimiento de todos los requisitos
legalmente exigibles y, en su caso, otorgaba o no la licencia de apertura;
- Sólo cuando la Administración competente resolvía favorablemente el
procedimiento autorizatorio y notificaba dicha resolución estimatoria al
administrado, podía éste proceder a la apertura del establecimiento.
Por los motivos que diremos a continuación y que se encuentran guiados por
garantizar con mayor amplitud esa libertad de acceso al mercado, este
esquema tradicional se ha visto sustituido por un control o intervención de los
poderes a posteriori:
- El administrado presenta ante la Administración competente (local o
autonómica) una declaración responsable o comunicación previa e,
inmediatamente después, puede proceder a la apertura de su establecimiento;
- La Administración podrá verificar el real cumplimiento o no de los requisitos
legalmente exigibles en virtud de su actividad inspectora, sancionando en su
caso al administrado que haya faltado a la verdad en su declaración
responsable o comunicación previa y adoptando las medidas que se consideren
precisa en cada supuesto de hecho (requerimiento de subsanación, cierre
temporal o clausura definitiva, etc.);
- Excepcionalmente, por los motivos que veremos seguidamente, seguirá
aplicándose el régimen autorizatorio tradicional de carácter apriorístico.
Los medios de intervención de los poderes públicos en la actividad de los
particulares que nos interesan a los efectos de la materia que nos ocupa son,
por tanto, los siguientes:
 Licencias: se trata de un acto administrativo reglado en virtud del cual, si
la solicitud presentada por el administrado en orden a la realización de un
acto edificatorio (licencia de obras) y/o desarrollo de una actividad
profesional o empresarial (licencia de apertura), cumple con la normativa
vigente en cada caso, la Administración necesariamente ha de otorgar la
correspondiente autorización
 Declaración responsable: se trata de un documento suscrito por un
interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con
los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al
reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone
de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener
su cumplimiento durante el período de tiempo inherente a dicho
reconocimiento o ejercicio.
  Comunicación previa: se trata de un documento mediante el cual los
interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública
competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el
ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad.
Tanto declaraciones responsables como comunicaciones previas se aplican en
relación con actuaciones de reducido impacto urbanístico y/o escasa entidad
técnica en las cuales resulta suficiente un control a posteriori para comprobar su
adecuación a la normativa aplicable, habiéndose establecido en la Ley la
obligación de las Administraciones Públicas de tener permanentemente
publicados y actualizados modelos de ambas, debiendo facilitarse de forma
clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía
electrónica

2.2 Régimen jurídico

A) Normativa europea
Este profundo cambio en el esquema tradicional del régimen de intervención de
los poderes públicos en la actividad de los administrados ha venido de la mano
de la Directiva de Servicios, Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado
interior, también conocida como Directiva Bolkestein.
Esta Directiva tiene como objetivo establecer las disposiciones generales
necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los
prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo al
mismo tiempo, un nivel de calidad elevado de los servicios.
Se aplica a los servicios realizados por prestadores establecidos en el territorio
de los Estados miembros de la Unión Europea, entendiéndose por “servicio”,
cualquier actividad económica ejercida por cuenta propia, prestada
normalmente a cambio de una remuneración.
Respecto a la libre prestación de servicios, cabe señalar que en la Directiva:
- Se prohíbe a los Estados miembros supeditar el acceso a una actividad de
servicios o su ejercicio a requisitos que no se ajusten a los principios de no
discriminación, necesidad y proporcionalidad; y,
- Se establecen una serie de requisitos que no pueden exigirse en ningún caso
(obligación de que el prestador esté establecido en el territorio nacional;
obligación de que el prestador tenga en el territorio nacional un determinado
tipo de infraestructura para el desarrollo de las prestaciones; aplicación de un
régimen contractual particular entre el prestador y el destinatario del servicio
que impida o limite su prestación con carácter independiente; etc.).
- Estas previsiones no impiden no obstante que, para determinadas actividades
de servicios, sí puedan exigirse requisitos justificados por razones de orden
público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente.
Dicho de otro modo, la finalidad de esta Directiva Comunitaria viene
representada por la liberalización del acceso y ejercicio de las actividades de
servicio y conlleva una obligada simplificación de los procedimientos y trámites
administrativos para la materialización de esa libertad de acceso al mercado
antes mencionada.
B) Normativa estatal
Dentro de nuestro ordenamiento jurídico en desarrollo de esta Directiva, se han
dictado las siguientes Leyes:
- Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio, también denominada Ley Paraguas,
cuyo objeto ha sido la transposición de la repetida Directiva al Derecho Español.
- Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes
para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio, también denominada Ley Omnibus, que ha procedido
a la modificación o reforma de todas aquellas leyes previas que entraban en
contradicción con los principios y exigencias derivadas de la Directiva
transpuesta (entre ellas, la Ley de Procedimiento Administrativo, Ley 30/1992,
de 26 de noviembre).
- Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible que, entre otras
normas modificó la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local, para introducir nuevos preceptos referidos a las autorizaciones
precisas para el ejercicio de actividades e inexigibilidad de licencia.
- Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de
liberalización del comercio y de determinados servicios.
- Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
- Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes
para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
Las ideas esenciales que cabe deducir de todas las normas legales serían las
siguientes:
 Las Administraciones Públicas deben actuar de conformidad con los
principio de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica,
transparencia, simplicidad y eficacia.
 A la hora de elegir el medio para verificar el control de la actividad de los
administrados, las Administraciones Públicas deberá optar por la medida
menos restrictiva (licencia – control a priori vs declaración responsable y/o
comunicación – control a posteriori).
 La exigencia de licencia o autorización previa habrá de motivarse en una
norma de rango legal y sobre la base de algunos de los motivos indicados
por la Directiva Bolkstein (razones de orden público, seguridad pública,
salud pública o protección del medio ambiente).
Por tanto, la regla general extraíble de dicho conjunto normativo es la
inexigibilidad de licencia previa de apertura para establecimientos comerciales.
C) Normativa autonómica
Dentro de nuestra Comunidad Autónoma debemos destacar las siguientes
normas:
- Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para reducir las
trabas administrativas para las empresas.
- Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 7/2002, de 17 de
diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (hoy derogada) de
conformidad con la cual:
“Para el inicio y desarrollo de las actividades económicas previstas en el ámbito
de aplicación de la Ley 12 / 2012, de 26 de diciembre, y en los términos que se
establezcan reglamentariamente, no podrá exigirse por parte de las
administraciones y entidades del sector público de Andalucía la obtención de
licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de
clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la
actividad económica a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del
establecimiento correspondiente.
Asimismo, no será exigible licencia o autorización previa para la realización de
las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la
actividad económica cuando no requieran de la redacción de un proyecto de
obra de conformidad con el artículo 2.2 la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de
Ordenación de la Edificación. En esos casos, será sustituida por la presentación
de una declaración responsable o bien por una comunicación previa.”
- Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del
territorio de Andalucía, que dispone lo siguiente:
“ Artículo 137. Actos sujetos a licencia urbanística municipal
1. Están sujetos a previa licencia urbanística municipal las obras,
construcciones, edificaciones, instalaciones, infraestructuras y uso del suelo,
incluidos el subsuelo y el vuelo, así como las divisiones, segregaciones y
parcelaciones urbanísticas, incluidas las distintas fórmulas de propiedad
horizontal reguladas en la legislación en la materia.
Todo ello, sin perjuicio de la obligación de obtener, con carácter previo, las
concesiones, autorizaciones o informes que sean procedentes con arreglo a
esta ley o a la legislación sectorial aplicable.
2. No requieren previa licencia:
a) Los actos sujetos a declaración responsable o comunicación previa, según
el artículo 138.
 b) Las obras que sean objeto de las órdenes de ejecución, ni los actos
necesarios para la ejecución de resoluciones administrativas o
jurisdiccionales dirigidas al restablecimiento de la legalidad territorial y
urbanística.
c) Las divisiones, segregaciones y parcelaciones urbanísticas, contenidas en
proyectos de reparcelación.
d) La constitución y modificación de complejos inmobiliarios en los
supuestos exceptuados en la legislación estatal.
e) Los actos de urbanización comprendidos en proyectos de urbanización
debidamente aprobados. Tampoco requerirán licencia los actos de
urbanización complementarios a las actuaciones edificatorias contenidos
en los proyectos que las definan.
f) Los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier
otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales que no
supongan la transformación de su naturaleza rústica, en los términos que
se establezcan reglamentariamente, ni conlleven la realización de
construcciones, edificaciones e instalaciones.
g) Los actos promovidos por Administraciones Públicas en los supuestos
exceptuados en el artículo 139.
h) Aquellos exceptuados por la legislación sectorial aplicable...”

“Artículo 138. Actos sujetos a declaración responsable o comunicación previa

1. Están sometidas a declaración responsable, en el marco de lo establecido
en la legislación estatal, las siguientes actuaciones:
a) La realización de obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica
que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente. Las
Ordenanzas Municipales podrán eximir de declaración responsable aquellos
supuestos en que las actuaciones carezcan de afección a la ordenación
urbanística o a la normativa de la edificación, sin perjuicio de aquellos
supuestos, en los que, de acuerdo con la legislación sectorial aplicable, tales
obras deban quedar sujetas a algún régimen de intervención administrativa.
b) Las obras en edificaciones o instalaciones existentes que sean conformes
con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal
de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones
de transformación urbanística, siempre que no alteren los parámetros de
ocupación y altura, ni conlleven incrementos en la edificabilidad o en el
número de viviendas.
c) Las obras en edificaciones e instalaciones existentes que sean conformes
con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal
de fuera de ordenación, situadas en suelo rústico y que tengan por objeto la
mejora de las condiciones de eficiencia energética, la integración de
instalaciones de energía renovable o la reducción de su impacto ambiental,
siempre que no supongan obras de nueva planta o aumento de la superficie
construida.
d) La ocupación o utilización de las edificaciones o instalaciones amparadas en
licencia previa o declaración responsable de obras, siempre que se
encuentren terminadas y ajustadas a estas y su destino sea conforme a la
normativa de aplicación.
e) La ocupación y utilización en edificaciones existentes que sean conformes
con la ordenación vigente o se encuentren en situación legal de fuera de
ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de
transformación urbanística, siempre que no hayan sido objeto de obras.
f) Los cambios de uso en edificaciones, o parte de ellas que sean conformes
con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal
de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones
de transformación urbanística, siempre que no incrementen el número de
viviendas y el uso a implantar se encuentre dentro de los permitidos por
dicha ordenación.
g) La demolición total o parcial de construcciones o edificaciones, siempre que
no estén sujetas a un régimen de protección por la legislación de patrimonio
histórico, por los instrumentos de ordenación territorial o por los
instrumentos de ordenación urbanística, o que no estén incluidas en el
entorno o en el ámbito delimitado de un bien protegido.
h) Los movimientos de tierras y explanaciones en suelo urbano que no se
encuentre en una Zona Arqueológica o de Servidumbre Arqueológica y que
sean independientes de proyectos de urbanización, edificación o
construcción, en cuyo caso seguirán el régimen previsto para estos.
2. Reglamentariamente se desarrollará la posibilidad de que las declaraciones
responsables de ocupación y utilización recogidas en el apartado 1 se limiten a
partes de las edificaciones ejecutadas, estableciendo los requisitos y garantías
para su presentación.
3. La declaración responsable irá unida al proyecto técnico o memoria
descriptiva y gráfica de edificación exigible y obligatoria en función del tipo de
edificación, instalación, uso y actividad cuando permita la ejecución de obras, al
certificado final de obras cuando habilite la ocupación o utilización de nuevas
obras o al certificado descriptivo y grafico cuando habilite la ocupación o
utilización de edificaciones existentes.
4. Cuando las actuaciones sometidas a declaración responsable requieran de
alguna autorización o informe administrativo previo para el ejercicio del
derecho, conforme a la normativa sectorial de aplicación, la presentación de la
declaración responsable requiere la previa obtención y disposición de dichos
informes o autorizaciones o, en su caso, del certificado administrativo del
silencio producido.
5. La declaración responsable faculta para realizar la actuación pretendida
desde el día de su presentación, siempre que vaya acompañada de la
documentación requerida conforme a la legislación vigente, y sin perjuicio de
las facultades de comprobación, control e inspección posterior que
correspondan.
6. Será objeto de comunicación previa a la Administración cualquier dato
identificativo que deba ponerse en su conocimiento para el ejercicio de un
derecho, y en particular los siguientes:
a) Los cambios de titularidad de las licencias y declaraciones responsables.
La falta de presentación de dicha comunicación implicará que adquirente
y transmitente quedarán sujetos, con carácter solidario, a las
responsabilidades que pudieran derivarse de la actuación que se realice
al amparo de dicha licencia.
b) El inicio de las obras.
c) Las prórrogas del plazo para el inicio y terminación de las obras con
licencia o declaración responsable en vigor.
7. Conforme a la legislación básica en materia de suelo, en ningún caso se
entenderán adquiridas por declaración responsable o comunicación previa
facultades en contra de la legislación o el instrumento de ordenación
urbanística de aplicación. Las actuaciones sujetas a declaración responsable
que se realicen sin que se haya presentado, cuando sea preceptiva, o que
excedan de lo declarado, se considerarán como actuaciones sin licencia a todos
los efectos, siéndoles de aplicación el mismo régimen de protección de la
legalidad y sancionador que a las obras y usos sin licencia.”
D) Normativa local
En el ámbito de la normativa local, ese cambio de esquema en cuanto al control
administrativo que tradicionalmente se ejercía por las Administraciones Públicas
sobre la actividad de los administrados se tradujo, como queda referido, en la
modificación de ciertos preceptos de la Ley de Bases de Régimen Local (Ley
7/1985, de 2 abril) que, por su importancia, reproduciremos literalmente:
“Artículo 84.
1. Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a
través de los siguientes medios:
a) Ordenanzas y bandos.
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo . No
obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de
servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17 / 2009 , de 23
de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.
c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable , de
conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común.
d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de
verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.
e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un
acto o la prohibición del mismo.
2. La actividad de intervención de las Entidades locales se ajustará, en todo
caso, a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el
objetivo que se persigue.
3. Las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones Públicas
no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las
Entidades locales, respetándose en todo caso lo dispuesto en las
correspondientes leyes sectoriales.”
“Artículo 84 bis.
1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, con carácter general, el
ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio
de control preventivo. No obstante, podrá exigirse una licencia u otro medio de
control preventivo respecto a aquellas actividades económicas:
a) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública,
salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde
se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse
mediante la presentación de una declaración responsable o de una
comunicación.
b) b) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio
público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función
de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el
número de operadores económicos del mercado sea limitado.
2. Las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades
económicas solo se someterán a un régimen de autorización cuando lo
establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales y las mismas sean
susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la
seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico y resulte proporcionado.
La evaluación de este riesgo se determinará en función de las características de
las instalaciones, entre las que estarán las siguientes:
a) La potencia eléctrica o energética de la instalación.
b) La capacidad o aforo de la instalación.
c) La contaminación acústica.
d) La composición de las aguas residuales que emita la instalación y su
capacidad de depuración.
e) La existencia de materiales inflamables o contaminantes.
f) Las instalaciones que afecten a bienes declarados integrantes del
patrimonio histórico.
En caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre una
Entidad Local y otra Administración, la Entidad Local deberá motivar
expresamente en la justificación de la necesidad de la autorización o licencia el
interés general concreto que se pretende proteger y que éste no se encuentra
ya cubierto mediante otra autorización ya existente.”
“Artículo 84 ter.
Cuando el ejercicio de actividades no precise autorización habilitante y previa,
las Entidades locales deberán establecer y planificar los procedimientos de
comunicación necesarios, así como los de verificación posterior del
cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de la misma por los
interesados previstos en la legislación sectorial.”
Consecuentemente, en función del tipo de obra o de actividad que pretendamos
desarrollar, en la correspondiente Ordenanza local reguladora de obras y
actividades podemos encontrarnos con varias posibilidades distintas, desde el
supuesto más restrictivo en el caso de actividades que entrañen un grave riesgo
para los intereses generales, al más liviano en supuestos de escasa incidencia
urbanística, medioambiental, etc.:
1. Exigencia de licencia de obras, de licencia de actividad y calificación
ambiental previa.
2. Exigencia de licencia de obras, declaración responsable de actividad y
calificación ambiental previa.
3. Y, exigencia de declaración responsable de obras y actividad junto con
calificación ambiental previa.

2.3 Problemática actual

El radical cambio de esquema del control administrativo que acabamos de
exponer no ha venido seguido del necesario cambio de concepción o
mentalidad de nuestras Administraciones Públicas pues, de uno u otro modo,
parecen empeñadas en seguir desarrollando ese control apriorístico vetado por
la Directiva Bolkstein sobre toda actividad de los administrados y ello pese a
que, formalmente, se insiste en la inexigibilidad de licencia y simplificación de la
tramitación administrativa.
La normativa dictada por las Administraciones Locales/Ayuntamientos para
adaptarse a este nuevo control administrativo a posteriori, resulta confusa y de
difícil aplicación práctica.
En orden a exponer las dudas e incertidumbres que actualmente está
planteando este cambio conceptual aún no consolidado, tomaremos como base
de estudio la Ordenanza de Obras y Actividades del Ayuntamiento de Sevilla.
En la Jornada sobre la Ordenanza Reguladora de Obras y Actividades del
Ayuntamiento de Sevilla de 29 de mayo de 2013 celebradas por el COAS en
FIDAS, las conclusiones alcanzadas por los propios técnicos en cuanto a su
valoración era la siguiente:
- Aspectos positivos:
 Eliminación de duplicidades normativas (urbanísticas, accesibilidad,
incendios)
 Avance hacia la unicidad del procedimiento administrativo
 Legalización conjunta mediante Declaración responsable
- Aspectos negativos:
 No se han solucionado los retrasos en la tramitación
 Aparición de nuevos problemas por la intervención de varios órganos
administrativos en la tramitación
 Dificultades propias de adaptación a un nuevo esquema procedimental
 Dudas sobre el procedimiento aplicable a cada supuesto de hecho
concreto
 Abusos en la presentación de Declaraciones responsables agravados por
la confusa regulación del régimen de control a posteriori
 Insuficiente actividad inspectora, destacando los siguientes preceptos:
Veamos cómo se regulan las cuestiones que venimos examinando en la
Ordenanza de Obras y Actividades del Ayuntamiento de Sevilla:
- Artículo 1. Objeto de la Ordenanza:
 Regular la intervención municipal en materia urbanística (actividad de
construcción, edificación y uso del suelo, funcionamiento de
establecimientos y actividades) mediante el establecimiento de
procedimientos específicos y requisitos necesarios para la tramitación de
los medios de intervención.
 Establecer los mecanismos de inspección, comprobación, sanción y
restauración de la legalidad en materia del ejercicio de actividades
(régimen jurídico general y local, legislación urbanística general,
medioambiental y demás sectorial de aplicación)
- Artículo 2. Unidad de procedimiento:
 Los mecanismos de intervención municipal en los establecimientos
destinados al desarrollo de actividades económicas y las obras a ejecutar
en los mismos se regulan de manera conjunta y única.
 La tramitación se realizará conforme a los principios de celeridad, eficacia,
economía y menor intervención.
- Artículo 4. Actuaciones excluidas: Quedan excluidos del deber de solicitar
y obtener licencia de actividad o presentar declaración responsable (con
independencia de que puedan necesitar cualquier otro tipo de autorización
administrativa por exigirlo la normativa aplicable):
 El ejercicio de actividades profesionales en oficina o despacho profesional
(con excepción de actividades de índole sanitarias o asistenciales que
incluyan algún tipo de intervención quirúrgica, dispongan de aparatos de
radiodiagnóstico o en cuyo desarrollo se prevea la presencia de animales).
 Las actividades desarrolladas por las Administraciones Públicas, así como
los servicios públicos gestionados de forma directa o indirecta.
 Talleres artesanales domésticos.
 Actividad de oficina de las demás corporaciones de derecho público, las
fundaciones y las entidades no mercantiles sin ánimo de lucro.
  Celebraciones ocasionales de carácter estrictamente privado, familiar o
docente, o en ejercicio de derechos fundamentales en el ámbito laboral,
político, religioso o sindical.
 Etc. SIEMPRE CON EXCEPCIONES.
- Artículo 5. Medios de intervención:
 Licencia
 Declaración Responsable
 Comunicación previa.
La presentación de la declaración responsable, o la comunicación previa, no
prejuzgará en modo alguno la situación y efectivo cumplimiento de la normativa
aplicable, ni limitará el ejercicio de las potestades administrativas, de
comprobación, inspección, sanción, y en general de control que a la
administración en cualquier orden, estatal, autonómico o local, le estén
atribuidas por el ordenamiento sectorial aplicable en cada caso.
La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato,
manifestación o documento, que se acompañe o incorpore a una declaración
responsable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Gerencia
de Urbanismo de la declaración responsable o comunicación previa,
determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o
actividad afectada, sin perjuicio de las responsabilidades, penales, civiles o
administrativas a que hubiere lugar.
- Artículo 6. Integración de la calificación ambiental en los medios de
intervención municipal. LGICA - Ley 7/2007, 9 de julio
- Artículo 7. Actos sujetos a licencia:
 Todos los actos de construcción o edificación e instalación y de uso del
suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo (parcelaciones urbanísticas,
movimientos de tierra, obras de nueva planta, modificación de estructuras
o aspecto exterior de edificaciones existentes, primera ocupación o
utilización de edificios, demolición de las construcciones, etc.) LISTA – Ley
7/2021, 1 diciembre
 Cualquier tipo de actuación en suelo clasificado de No Urbanizable.
 Actuaciones urbanísticas realizadas por particulares en terrenos de
dominio público.
 Utilización de establecimientos para el ejercicio de actividades de servicio
cuando una norma con rango de ley exija dicha licencia o se encuentren
sujetas a instrumentos de control y prevención ambiental -actividades
excluidas de aplicación de Ley Paraguas (Ley 17/2009, 23 de Noviembre)-.
 Utilización de establecimientos dedicados a actividades de impacto
comunitario (actividades pueden originar situaciones de emergencia).
 Celebración y desarrollo de espectáculos públicos y actividades
recreativas ocasionales y extraordinarias.
  Centros sanitarios cualquiera que sea su categoría (incluidas actividades
relativas a técnicas de tatuajes y perforación cutánea).
 Centros educativos.
 Modificación sustancial de actividades sujetas a licencia.
- Artículo 8 . Actos sujetos a declaración responsable:
 Utilización de establecimientos para el ejercicio de actividades de servicio
cuando no se les exija licencia ni estén sujetas a instrumentos de control y
prevención ambiental -actividades excluidas de aplicación de Ley
Paraguas (Ley 17/2009, 23 de Noviembre)-.
 Modificación sustancial de las actividades sujetas a declaración
responsable.
 Aquellos actos o actividades que pueden acogerse a este medio de
intervención por disposición legal.
Remisión a artículos 72 y 73 OROA – Listado de inclusiones, exclusiones y
excepciones de difícil manejo práctico
- Artículo 9. Actos sujetos a Comunicación Previa. Remisión directa a
artículo 76 OROA (cambios de titularidad de licencia en tramitación o ejecución,
de titular de una actividad, de denominación social de la entidad titular de la
licencia, desistimiento de licencia antes de iniciar las obras o en ejecución,
prórrogas de licencias, etc.).
- Artículo 10. Actos no sujetos a Licencia, Declaración Responsable ni
Comunicación Previa:
 Las parcelaciones incluidas en proyectos de reparcelación.
 Obras de urbanización incluidas en proyectos de urbanización vinculados
a planeamiento de desarrollo.
 Obras, medidas correctoras o instalaciones objeto de órdenes de
ejecución.
 Obras públicas eximidas expresamente de licencia.
 Obras y actividades promovidas por el Ayuntamiento en su término
municipal.
 Actos necesarios para la ejecución de resoluciones administrativas o
jurisdiccionales dirigidas al restablecimiento de la legalidad urbanística.
- Artículo 12. Alcance del control de legalidad a través de licencia o
control posterior:
 El control de la legalidad a través de la licencia o el control posterior
comprende tanto los aspectos relacionados con la materia estrictamente
urbanística como el relacionado con el desarrollo de la actividad.
 El control de legalidad en materia urbanística, alcanzará estrictamente a
las condiciones urbanísticas establecidas en los instrumentos de
planeamiento vigentes y normativa aplicable.
 El control de legalidad de la actividad se realizará sobre los aspectos
técnicos que afecten a la seguridad, salud, salubridad, protección de las
 personas y los bienes, y el medio ambiente. En aquellas actividades o
instalaciones que, por su naturaleza, estén sujetas a autorizaciones
administrativas, comunicaciones o declaraciones responsables de otras
Administraciones Públicas se requerirá, en el curso del procedimiento,
acreditación de que han sido solicitadas o las correspondientes
resoluciones administrativas de autorización
- Régimen jurídico común a los medios de intervención se disciplina en los
artículos 16 y siguientes
- Tramitación de licencias en los artículos 35 y siguientes
- Declaraciones responsables y comunicaciones previas en los artículos 70 y
siguientes
- Y el control posterior y régimen sancionador en los artículos 77 y siguientes