Fundamentos en Humanidades

Universidad Nacional de San Luis

fundamen@unsl.edu.ar
ISSN: 1515-4467
ISSN: 1668-7116 (en linea)
A RGENTINA

2004
Ma ría Catalina Nosiglia
TRANS FORMACIONES EN EL GOBIERNO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN
AR G ENTINA: LOS ORGANISMOS DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y
SU IMPACTO EN LA AUTO NO MÍA INSTITUCIONAL.
Fundamentos en Humanidades, , año/vol. 5, número 009
Universidad Nacional de San Luis
San Luis, Argentina
pp. 63-90
 f undamentos en humanidades

Fundamentos en humanidades
Universidad Nacio nal de San Luis
Año V - N° I (9/2004) 63/9 pp.

Trans formaciones en el gobierno de la

educación superior en Argentina: Los
organis mos de coordinación interinstitucional
y su impacto en la autonomía institucional.
Ma ría Catalina Nos iglia*
E- MAIL: c atin@ fibertel. com.
ar
Univers idad de Buenos Aires

Resumen
El presente trabajo forma parte de estudio más amplio sobre el sistema univer-
s itario argentino. A partir del actual debate en torno a la relación gobierno-educa-
ción s uperior, el análisis de los principales proces os interuniversitarios, es dec ir,
las relaciones entre el papel de los organis mos de coordinación s istémica y su
impacto en la autonomía y gobierno de las instituciones de educación s uperior.
Para ello, se analizan los primeros efectos de la Ley de Educación Superior 24521
(LES) sancionada en 1995, sobre el funcionamiento del s istema universitario. Se
destacan entre ellos, en primer lugar, la concentración de funciones en el Poder
Ejecutivo que implica una pérdida de autonomía de las instituciones y una utiliz a-
ción del financiamiento como mecanis mo de control por parte del gobierno. Por
último, se señala la creación y trans formación de organis mos s uprauniv ers itarios
que asumen facultades del Poder Legislativo, las provincias y de las instituciones y
promueven mecanis mos de homogenización del sistema y la estandarización de
prácticas en las instituciones.

Abstract
This paper pres ents the partial outcome from a more extensive research pro-
ject regarding Argentina univers ity system. Ma in inter-university dynamics, that is

* Profesora de Política Educacional, Facultad de Filosofía y Letras

año V- número I (9) / 2004 63

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relations hips amongs t s ys tem coordination offices and their impact on higher edu-
cation management and autonomy, are analyzed according to the present debate
concerning the relationship between the Government and the higher education sys -
tem. To achieve this, the firsteffects of the 1995 higher education lawon the opera-
tion of the university system are presented. Amongst them, it stands out, firstly, the
concentration of functions in the Executive Power which implies the loss of institu-
tional autonomy and the use of funding as a c ontrol mechanism by the Govern-
ment. Finally, both the creation and trans formation of s upra- univers ity organs is
pointed o ut. These organs take up attributions of the Legislative Power, provinces
and ins titutions, and promote mechanis ms for systemhomogenizing and the stan-
dardization of practices inside institutions.

Palabras c laves:
Políticas de educación s uperior -sis tema – instituciones univers itarias -
gobier-
no de la educación s uperior- gestión de la educación superior
Keys words:
Politics of higher education - system- higher educ ation institutions- government
of highereducation- management of higher education

I- Intro ducció n

Este traba jo constituye un segundo avance de una investigación en desarrollo

que se pro pone analizar los discursos, las norma s y las prá ctica s ligados al go-
bie rno de las institucione s unive rsitarias y al ejercicio de su autonomía y los prin-
cipios y modos de la relación entre las universidades y el Estado. La investiga-
ción ma rco se plantea: a) la consideración de los procesos na ciona le s -re la cio-
nes entre unive rs idades y estado; b) los procesos inte runive rs ita rio s –
relaciones
y organismos de coordinación interinstitucionales y su impacto en la a uto no mía y
el go bierno - ; c) las prá ctica s de co gobierno y de eje rcicio de la autonomía en
institucione s unive rsitarias concretas.1
1 El Programa de investigación, e stuvo o riginalmente dirigido por el Dr. Daniel Cano yse de no
minó
“El gobierno de la universidad y las relaciones con el Estado: Una visión retrospectiva y prospe ctiva
de las cuestiones de la autonomía y el cogobierno universitarios en la Argentina. El programa está
integrado por equipos de varias universidades argentinas y se divide endos subprogra mas.: I) Las
relaciones unive rsidad- estado e n la Arge ntina contemporánea, eje cuta da s por un e quipo central
y
II) Autonomía y cogobierno en sus discursos y prácticas institucionales, a cargo de equipos locales.
El trabajo que presentamos es un informe de avance del primer subprograma.
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En esta oportunidad se retoma, a partirdel actual debate en torno a la relación

gobierno-educación superior, el análisis de los principales procesos interuniversi-
ta rios, es decir, las re la ciones e ntre el papel de los o rganismo s de co ordina ción
s is té mica y su impacto en la autonomía y gobierno de las instituciones de e duca-
ción superior. Para ello, se analizan los primeros efectos de la Ley de Educación
Superior 24521 (LES ) sancio na da en 1995, sobre el funcionamiento del sistema
univers ita rio . Se destaca, en un primer momento, la concentración de funcio ne s
en el PoderEjecutivo con la consecuente pé rdida de autonomía de las institucio-
nes y una utiliza ció n de l financiamie nto como me ca nismo de control porparte del
gobierno y, en unsegundo momento, la creación y transformación de o rganismo s
suprauniversitarios que asumen facultades del PoderLegislativo, las provincias y
de las instituciones y promueven mecanismos de homogenización del sistema y
la estandarización de pro pue s tas y prá ctica s en las instituciones.
Dos principio s se encuentran en tensión en re fe re ncia a la relación gobierno-
univers ida d: la auto nomía de las ins titucio ne s y la coo rdinació n sisté mica .
Por
e llo, se definirán conceptual e his tórica me nte estos té rmino s y se analizarán los
arreglos institucionales que se derivaron en consecuencia po nie ndo el acento en
el análisis de la composición y funcio na mie nto de los nuevos órganos de co ordi-
nación y su impacto en la distribución de la autoridad y poder tanto en el sistema
co El
mocaráctermás
en las instituciones.
amplio y general del pro yecto de investigació n implica que
las
conclusiones a las que se llegan, en esta instancia, pueden caracterizarse co mo
pro viso ria s y tentativas.
II- Antecedentes

En un trabajo anteriorse presentó otro re s ultado parcial de esta investigación

en do nde se abo rdó el tratamiento de la a uto no mía y a uta rquía en los
debates
pa rla me nta rio s y la norma tiva re fe rente a unive rsida de s nacionales del
período
1967-1995.2
P re guntarse porlas múltiples dimensiones y significados de la a utonomía uni-
ve rs ita ria en Argentina reviste, a nues tro juicio, una relevancia especial ya que
laEste traba jo fue presentado en el Segundo Encuentro “La universidad como objeto de investigación,
2
Organizado
univers idapor la Universidad
d pública a utódenoBuenos
ma yAires en noviembre
cogoberna de 1998,
da enfre ntabajo el título
actua lme“La autonomía
nte un
unive rsitaria: su tratamiento en las leyes y debates parlamentarios 1967-1995” y cuyas autoras son:
contexto
María Catalina Nosiglia y María V ictoria Guerrini.

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muy difere nte para su desarrollo. La expansión enorme de la educación superior

en Argentina que tie ne tasas de escolarización en este nivel de enseñanza com-
parable s a la de algunos países ava nza dos junto con las políticas de a jus te ma-
cro e co nó mico de co rte neoconservador persiguen una drá s tica redefinición del
rol del Estado especialmente en lo que se re fie re a la constitución y defensa de lo
público en función de la promoción de ló gica s ligadas a los intere se s del merca-
do. Eneste marco, se produce entonces una fue rte y singular limitación de la autono-
mía univers ita ria diferente de las restricciones sufridas en otros contextos históricos.
A continuación haremos una bre ve revisión histórica del tratamiento de la au-
to no mía en los te xtos le gale s y analizare mos los cambios operados en materia
de regulación del sistema a partir de la sanción de la actual LES.

III- A cerca de los múltiples significados de la autonomía universitaria

Nue stra indagación no pre tende dar cuenta de los aspectos de estricta inte r-
pre tació n jurí dica de las leyes -te ma que ya ha sido amplia y pro funda me nte
analizado porvarios autores- sino que pretende explorarla multiplicida d de s igni-
fica cio ne s y ca mpos de ideas asocia da s a los conce ptos de a uto no mía y
cogo-
bie rno cuya po lis e mia ha permitido que múltiples actores, desde difere nte s luga
-
res institucionales e ide o lógico s dieran y den a e stos té rmino s sentidos mucha s
veces absolutamente dis ímile s .
En principio, la autonomía unive rs ita ria puede definirse co mo “la capacidad de
las instituciones unive rs ita ria s pa ra autogobernarse” (Mollis 1997: 103) lo cua l
implica nece sa ria me nte la constitución de algún tipo de relación de mayor o me-
nor independencia en tre la Universidad y el Estado.
Ris ie ri Frondizi ha pro pues to definir a la a uto no mía como “el derecho de
la
univers ida d a e le gir y destituir a sus autorida de s en la fo rma que ella mis
ma
de te rmine en sus estatutos”(...). Complementaria a la noción de autonomía es la
de “re s pons abilida d”: “La a uto no mía es la libertad negativa - lib re de inje re
ncia s
e xtrañas-; la re sponsa bilida d, la libe rtad positiva: libre para realizar una tarea.”
(Ris ie ri Fro ndizi, 1971: 278 y 292).
La a uto no mía impo rta e ntonce s vario s aspectos; la a utonomía de gobie
rno
co mo la capacidad para da rse sus normas y determinar sus formas de gobie rno;
la a utonomía aca dé mica añoe V-
ntenúmero
ndida co mo/ la
I (9) facultad de da rse sus propia
2004 66 s po
lí ti-
cas en cuestiones vinculadas a la selección de la pla nta docente, diseño de los
plane s de e studio , des a rro llo científico, otorgamiento de títulos, etc.;la autono-
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mía a dminis tra tiva, co mo la pote stad de diseñar y ejecutar modelos de ge stión
pro pios, y fina lme nte , la a utonomía fina ncie ra que le da la posibilidad de
dispo-
ner libremente de su propio p atrimo nio (García La guardia , 1977: 23-24).
Desde el punto de vista jurí d ico se plante an definiciones de a uto no mía vincu-
ladas al concepto de a uta rquía , sie ndo la prime ra “la fa cultad de un ente pa
ra
darse su pro pia ley” y la segunda, la facultad de “a dminis tra rs e a sí mismo”
(...).
Se re conoce sin embargo que la dife re ncia e ntre ambas es “de grado”y que pa
ra
las universidades ha primado la definición deautónomasen tanto la mis ma se ha
ca rga do de significación po lítica adquirie ndo el “s e ntido de una re ivindica ció
n”
(Groissman 1968: 6). En la me dida en que la le gis la ción es la que de te rmina
el
grado de autonomía de las universidades a la mis ma se la ha llamado régimen de
“a utonomí a relativa” (Groissman 1968: 5 y 6).
Para Sánchez Via mo nte , existen dos tipos co mpleme ntario s de autonomía:
a utonomía instituciona l y a uto no mía política que co nsiste n, re s pe ctivame nte,
en
la potestad de dars e sus pro pia s instituciones lo cale s y de go be rnarse por sus
pro pios me dios. Y lue go señala: “Aunque el problema de la a uto no mía unive rs
i-
ta ria no resulta perfectamente aclarado, existe un consenso general que co nsiste
en reconocera cada Universidad Nacional el podernecesario para darse su pro-
pio Estatuto, es decir, p ara darse sus pro pia s instituciones lo ca les y re girse por
ellas”. El mismo autordefine a la autarquía como la posibilidad del autogobierno,
pero sin “llegara se r autonomía po lítica y, mucho menos, institucional.”(Sánchez
Viamonte, 1968: 186-188)
Según Ca ntini, la a utarquía es “el tipo de de scentra liza ció n a dminis tra
tiva
que otorga a un ente estatal perso nalida d jurí dica pro pia , con capacidad pa ra
adquirir derechos, contraer obligaciones y a dminis tra rs e a sí mis mo , y con com-
pe te ncia e spe cífica pa ra gestionar un determinado fin público estatal, dentro del
ma rco no rma tivo básico de su cre ación”(Cantini,1997:8). Mie ntra s tanto, para la
a utonomía se re conoce que el término no a dmite definiciones taxativas pues “no
es un término unívoco sino equívoco y multívoco, tal como se despre nde de la
pluralidad de regímenes legislativos en la materia”(Vanossi, 1989: 21). El mismo
autor describe tres concepciones presentes en la legislación nacional universita-
ria respecto de la autonomía: una ne ga toria, que re chaza la mí nima po s ibilida
d
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de inde pe ndencia de la unive rsida d re specto del podercentral; otra absoluta,
que
plantea una suerte de independencia total, de unEstado de ntro de o tro Estado; y
fina lme nte o tra concepciónre la tiva, “según la cual la autonomía es una fo rma
va liosa y necesaria, que no debe excluir la adecuada inserción de las funciones y
fines univers ita rio s con los demá s fines nacionales y socia le s, o sea, que se
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concibe a la ´a utonomía ´ como un me dio p ero no co mo un fin en sí mis mo ; la

a utonomía es un instrumento de prote cción de la actividad universitaria, un segu-
ro p ara des e nvo lvimie nto de sus objetivos, una forma de canalización de la vida
univers ita ria ... un instrumento de protección de la actividad universitaria, pero no
una vía de segregación o a parta mie nto del resto de la comunidad, o un pre te xto
para abrazar fines contrarios o divers o s de los establecidos por la sociedad polí-
tica me nte organizada.” (Vanossi, 1989: 147).
Finalmente, el mismo a uto r define ala autonomía como co nce pto amplio “a pli-
cado a los cue rpos o instituciones unive rsita ria s, (que ) supone el poder de a uto-
determinación para ejerceruna competencia, que es competencia de administra-
ción pública y que en la mayor parte de los casos se comple me nta con el poder
de auto gobierno o (auto acefalía), consistente en la facultad acordada a los miem-
bros mis mo s de la universidad de participar en las dive rsa s funcio ne s dire ctiva
s
del ente autónomo. Esa autodeterminación y ese a uto go bierno suponen e impli-
can el ejercicio de la auto administración universitaria, o sea, el manejo de la cosa
univers ita ria por parte de las auto rida de s unive rs itaria s sin inje rencia o interve
n-
ción de los demás gobernantes políticos del Estado (salvo el supuesto excepcio-
nal La
IV- de intervención).”
cooordinación (Vanossi, 1989: 148).
universitaria

En Argentina , co mo en el re sto de los países, el principio de la autonomía

univers ita ria y la lucha por co nse rva rla fre nte a la inte rve nció n esta ta l,
fue un
e le me nto central en la conformación de las ins titucio ne s unive rsita ria s.
La resolución de los conflictos generados por el ejercicio del poder -externo e
inte rno- se expre sa ron en diversas formas de a rre glos institucionales que varia
-
ron s egún períodos y conte xtos his tó rico s .
A partirde los ’90, cambianlas relaciones entre el gobierno y la universidad en
nues tro país, en consonancia con las te nde ncia s e xiste nte s a nivel mundial.
El
go En
bie un
rnotrabajo
y la coco
o rdinació n del
mpara tivo sistema
s obre co mie nzan
las relaciones entrea co
el mplejiza rs e con la
Estado yla
crea-
educación
ción
s de nuevos
uperio r, Nea veórganos
y van que explican,
Vught a las
analizan nuestro juicio, elcio
tra nsforma cambio enlos
ne s que enmodos
los de
regulación
último s del sistema.
die z años se habían producido en Euro pa , en ca mpos tales co mo el financia-
miento, la administración, las rela cio nes con la sociedad y el cambio de prio rida
-
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 f undamentos en humanidades

des políticas (Neave y vanVught, 1991). Los modelos estructurales diseñados en

consecuencia implica ro n, en todos los casos, un aume nto de la inte rve nció n de
los gobie rnos en la educación superior a partir de la e xige ncia de efectividad y
e ficie ncia inte rna de las instituciones y una mayor vinculación con las demandas
del mercado la bora l.
O tra ca ra cterís tica destacada es el fortalecimiento de los procesos de evalua-
ción cuyo objetivo principal es la medición de los resultados y la realización de un
control de la calidad de la educación superior. Estas tareas determinaron la crea-
ción o fortale cimie nto de los organismos encargados de la evaluación y la utiliza-
ción de los re sulta dos de dicho pro ceso en la re a signa ción de re cursos y en
el
e stable cimie nto de pre mio s y castigos.
Desde el contexto latinoamericano, el cambio de e s tilo en la rela ció n go bie r-
no-educación superior se fundamenta en el diagnóstico de la cris is del modelo
univers ita rio vige nte , cuya ma nife s tació n más evidente es la pé rdida de
calidad
de las universidades fruto de una doble presión: el aumento explosivo de la ma trí -
cula yla imposibilidad de financiamiento incremental porparte del Estado a nte la
cris is y el ajuste de los ´80.
Esta situación marca, según algunos especialistas de la región y funciona rio s
de orga nis mo s internacionales, el agotamiento del un estilo de relación Estado-
univers ida d des crito co mo “benevolente” o de “la isse z-faire ”, y el comie nzo
de
una nueva relación en la cual el Estado exige -ape lando a un s upremo inte ré s
socia l- la re ndició n de cuentas del accionar de las instituciones a ca mbio del
fina ncia mie nto esta ta l, convirtié ndo s e en un Estado evaluador.
En un conocido trabajo co mpara tivo de los sistemas de educación superioren
distintos lugares del mundo, Clark, identifica tres elementos básicos de la o rga ni-
zación universitaria. El primero, es el modo en que se conciben y organizan las
ta re as o actividades principales. En torno a las especia lida de s del conocimiento
cada s is tema de sa rro llo una divis ió n deltra bajo. La educación superioro rga
niza
el trabajo en base a la disciplina y la institución, la prime ra co mo una mo dalida d
que a tra viesa las fro nte ra s de los e sta blecimie nto s lo cale s, mie ntra s las
institu-
ciones, a su vez, reúnengrupos disciplinares para hacerde ellos conglomerados
locales.. El segundo ele me nto básico sonlascre e ncias, es decir, las normas y los
valores prima rio s de los divers o s a ctore s ubica do s en el sistema. El tercer
ele-
me nto es la a utorida d,añola dis
V- tribució
númeronI de
(9)pode r le gítimo por todo el sistema.
/ 2004 69
Múl-
tiple s re lacio nes del poder se deriva n de la organización del trabajo y las cree
n-
cias. Considera la existencia de seis niveles de autoridad que no se encuentran en
todo s los sistemas.Estos s on: a) el departamento o cátedra; b) el establecimiento;
 f undamentos en humanidades

c) la universidad; d) s is temas unificados en va rios campuses, j unta s re gio nal es o

cons e jo de rectores; e) go bie rno provincial o municipal y f) gobie rno nacio na l
Un aspecto adicional que e studia son las modalidades de inte gración o coor-
dinación del sistema en su conjunto, que difiere según los países. De allí surge el
conocido triá ng ulo de la coordinación, como tipos ideales que no se dan enforma
pura en ningún país. La integración del sistema, se da entonces, en base a tre s
tipos ide ale s: a) el sistema estatal (burocrático y político); b) el sistema del mer-
cado: mercado de consumidores, mercado ocupacional y mercado institucio nal y
; c) el sistema profesional o o ligarquía académica por especialización creciente
en un área de conocimiento (conocimiento necesarios y esotéricos), la e xpa nsión
de los cue rpos cole gia do s ce ntra le s (co misio ne s científicas, evaluación de pa-
res) y la expansión de organizaciones de a cadémico s .(Cla rk, 1983)
Asimismo , re sulta pe rtinente p ara este traba jo, analizar el aporte teó rico que
re a liza Ne ave p ara la explicarlos cambios en la relación gobierno- universidad en
los países e uropeos y el surgimiento o transformación de los o rganismo s inter-
mediarios. Según este a utor, el ascenso del Estado Evaluador hacia fines de la
década del ‘80 supuso un cambio la fo rma en el control que his tórica me nte eje r-
ció el Estado sobre las ins titucio ne s de e duca ción s uperio r. De sde la teo ría polí-
tica se lo po dría e xplica r como una salida a la cris is de legitimidad del Estado, en
do nde los ciudadanos no confían tanto en sus go be rnantes y exigen más pa rtici-
pación. De allí se deriva n dos vertientes. Una, es la ide a de limitar al Estado que
cre ció desme surada mente y otorgar más libe rtad de iniciativa a las ins titucio ne s
individua les, vertiente no rteamerica na y economicista (preva leció en el Reino Unido
y Holanda). Este discurso, más pragmático y tecnocrático, se presenta como una
fo rma de renovación económica su apuesta fue reducir el ámbito del Estado me-
dia nte la desregulación y a s us tituirlo por el mercado en el tema de la e duca ción
s uperio r. Otra vertiente, del es ta do e valua do r s urgió co mo un pará me tro de la
“modernización política”. El tema no ra dica en limitar al Estado sino en recuperar
el lugarque ocupaban las naciones, proponiendo la de scentralización dele gando
poderes de regulación en las re giones (pre va leció en Francia, Suecia, Bélgica y
España). (Neave, 2001).
En otro a rtí culo del mismo a utor, se pro fundiza s obre la e merge ncia de
estos
orga nismos inte rme diario s inte nta ndo cla sifica rlo s según distintos crite rio s
. El
primero, es sobre que dirección de penetración que tienen, es decir, enel sentido
que actúan, de a llí surgen dos distinciones, la prime ra de a rriba ha cia abajo y,
la
segunda, de abajo ha cia a rriba y destaca una cate go ría residual los “a mo
rtigua - año V- número I (9) / 2004 70
dores inte rnos ”. O tro crite rio , es s egún las funcio ne s prima ria s que
cumplen: a)
 f undamentos en humanidades

distributivas, es decirencargadas de distribuirfondos; b) asesoras o de co ordina -

ción; c) discusióny debate. Estas funciones son, segúnel autor, jerárquicamente
acumulativas y no mutuame nte excluyentes. Porello, los que cumplen funciones
distributivas son cuerpos primarios, los que cumplen funciones de asesoramiento
son cue rpos se cunda rio s y los que cumplen funciones de de bate son te rcia rio
s.
El tercer criterio es segúnla amplitud de sus propósitos, distingue los de propósi-
to único de los de multipropósitos. Otro crite rio adicional es la a mplitud de las
instituciones que co ordina n, son intersectoriales cuando abarcan toda la ense-
ña nza superior o son sectoriales si se concentran sólo en las universidades o en
el sector no unive
Un e leme rs ita rio es
nto adicional . cual es la teo ría implícita en el surgimiento o justifi-
cación de e stos cuerpo s. En algunos pa íses la justificación de crear estos cuer-
pos intermediarios fue establecer una zona neutral de negociación a fin de e vita r
que el Estado interviniera excesivamente, tal es el caso de Gran Bretaña, procura
reducir el estado a su mínima expre sió n. Implica ba un encuentro entre las nece-
sidades políticas de corto plazo y la ne cesa ria e sta bilidad de la rgo plazo que
requerían los acadé micos p ara desarrollar sus tare as. Pero con la irrupción del
ne olibe ra lis mo yla prima cí a del mercado, el Estado pide una rendición de cue
n-
tas a la universidad en n omb re de la indus tria . Estos cuerpo s favo re cen que la
univers ida d sea más se nsible a los re querimie nto s inme dia tos del momento.
En
elcaso de algunos países europeos esto lle vó los procesos de de scentra liza ció n,
es decir que los inte re ses lo cale s tengan una participación más activa, intro ducir
a la “socie dad civil” como otro ele me nto de co ordina ción (Ne a ve, 2001)
P ara a lguno s auto res , de sde una concepción positiva, el tema de la coo rdina-
ción, guarda es tre cha relación con el de la autonomía universitaria y si esta compe-
tencia está asignada a órganos cole gia do s en donde participan las universidades,
implica un mecanismo adecuado pa ra limitar la intervención del P oder Ejecutivo.
Cantini señala, que cie rto gra do de co ordina ció n del siste ma de educación
superior es ne ce sario a unque implique re s triccio nes de la a uto no mía pa
rticula r
de ca da institución en la me dida que las decisiones que toman los órganos coor-
dinadores sean vinculantes para el conjunto de las universidades. (Cantini, 1997)
Para Levy, los órganos y mecanismos de coordinación del sistema de educa-
ción superiores una visión alternativa a la del gobierno central limitado. La co or-
dinación supone, el establecimiento de re lacio nes adecuadas que invo lucra n in-
teracciones pormedio de las cuales el comportamiento y el destino de las partes
individua le s se hayan a fe ctado de mane ra significativa por las a ccione s de las
otras partes. Implica un grado
año V-de cooperación
número y incluso acción común y armonía,
I (9) / 2004 71
 f undamentos en humanidades

se producen preferentemente de manera voluntaria, a nivel del subsistema y com-

po rta un alto grado de co mpe tencia y autonomía de las dife re ntes pa rtes del
subsistema , del poder sistemático general (Levy, 1990).
Este mis mo a utor, de s cribe dos tipos e xtre mos de co ordina ción: a) la co
ordi-
nación general centralizada y b) la coordinación sistémica con gobierno centra l
mínimo. Sostiene que el segundo tipo de coordinaciónes el más adecuado. En el
primer tipo de coo rdinació n, en la búsque da de a cue rdos muchas veces las
dife-
rencias se conviertenen tensiones y luego en conflictos abiertos, el consenso es
poco pro ba ble por ello pre domina la coerción y se tiende a ahogar la capacidad
de respuesta, la innovación, la diversidad y la iniciativa de las instituciones. Porel
co ntra rio , en la coordinación sistémica con gobierno central mínimo; las libe rta
-
des se ma ximiza n en la me dida que las unidades individua le s pueden escoger
su pro pio curso (autonomía institucional), los a ctore s pue de n ele gir (je ra
rquía
consensuales), se forta le ce la posibilidad de “accountability” (dar cuenta y ser
responsables
V- La Ley dedeEducación
su acto), las unida des
Superior son más re sponsable s de sus acciones
24.521.
públicas ante
El contexto su comunidad o grup o de inte re ses y se lo gra mayor eficiencia
por
meLadioRefo
de larma
co del
mpeEstado
tencia inicia
que favo re la
da en ceArgentina
la innovación
ba jo(Levy,1990)
el condicionamiento del
proceso de ajuste estructural que implicó proce sos de privatización, desregula-
ción, y descentralización, tuvieron su corre la to en el campo educativo. Las políti-
cas de “Tra ns forma ció n Educativa” del gobierno partie ro n, en término s norma
ti-
vos, de la tra nsfe re ncia de las escuelas secunda ria s y terciarias a los go bierno
s
provinciales, la configuración de una pro pues ta integra l para la educación argen-
tina me dia nte la sanción de la Ley Federal de Educaciónen 1993 (LFE) y culminó
con la sanción de la ley que es ta mos a na liza ndo.
En el caso de las universidades, se pa rte de un dia gnó s tico de cris is de este
nivel provocada por la combinación entre la explosión de los núme ro s en térmi-
nos de a lumnos , docentes, ins titucio ne s y las re striccio ne s de financia mie
ntoA partir de los ´90 y a pesar que con la Re fo rma Constitucional de 1994, el
público
principiopor
de el ajuste estructural
autonomía quedetra
y autarquía lasjouniversidades
como consecuencia el deterioro
fue consagrado de ci-
e xplí la
calidad de las instituciones unive rsita ria s.

año V- número I (9) / 2004 72

 f undamentos en humanidades

ta me nte en la Constitución Na cio na l. Sin emba rgo , ta nto a tra vé s de su re

gla-
me ntació n en 1995 a tra vés de la Ley de Educación Superior y sus norma s co-
nexas cuanto porlas políticas diseñadas y implementadas porel PoderEjecutivo
Na cio nal, la auto nomía fue re definida.
La nue va concepción de la a utonomía hace que , desde los argume ntos del
P EN, no re sulte co ntra dicto rio , por un lado, o torga r « liberta d» a las casas de
estudios para cambiarciertos principios como el de gratuidad y, porotro, estipular
con excesivo re gla me nta ris mo cláusulas que res tring en otro s aspectos de la au-
to no mía a ca dé mica e ins titucio na l.
En varias oportunidades, el Secretario de P olíticas Universitarias J uan Carlos
del Bello, expresó que la a uto no mía unive rs ita ria implica una co rre la tiva respon-
sabilidad pública por los resultados de la a cció n, a tendie ndo al conjunto de los
intereses sociales y no sólo a los corporativos. Porello, los mecanismos de regu-
lación que se establecen por parte del gobierno apuntan a que las universidades
den cuenta a la sociedad de su accionar.
En un tra bajo que se analizan las políticas unive rs ita ria s de la última dé ca da
se destaca la e xiste ncia de dos tendencias principales: a) la agenda política va rió
desde un primer período caracte rizado por el restablecimiento de los principio s
reformistas de 1918, que garantizaban la democratización del sector universitario
pro funda me nte castigado por el régimen de facto, a un segundo momento, en el
que se produce un cambio de agenda hacia cuestiones que se relacionan con los
principios neoliberales del modelo universitario «diferenciadory competitivo» (Pa-
viagliniti et al 1996). b) ca mbia la ma nera de definir políticas. De un primerperío-
do, en el que el parla me nto juega un rol centra l como me dia dor de intere se s
da ndo a mplia s atribuciones a la pro pia comunidad unive rs ita ria , se pasa a un
se gundo pe ríodo en el que el principal actor es el Poder Ejecutivo (P EN), apoya-
do en dia gnó stico s y propuestas p ara el sector de o rganismo s inte rnacio nale s y
té cnico s de la
Asimismo, enreesta
gió nn.orma
(No saparecen,
iglia y Marquina, 1995).
nuevos organismos de go bierno y coordi-
nación del sistema unive rs ita rio que establecen una nueva distribución del poder
e ntre el gobierno, las instituciones entre sí y al interior de las misma s.

Caracterización de la autonomía en el texto legal

El Título IV, ca pí tulo 2de la n orma se refie re al tema de la a uto no

mía fijando
sus alcances y sus garantías. En el prime r a rtículo se establece la auto
nomía

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a ca dé mica e institucional. Lo que implica dictarsus estatutos, definirlos órganos

de gobierno, determinar sus funciones y elegir sus autorida de s , administrar sus
bienes, crear carreras de gra do y posgrado, otorgar grados aca dé mico s y títulos
habilitantes (Art.29). Sin embargo, varias de sus atribuciones se e ncuentra n limi-
tadas. En el caso de los estatutos estos deben ser comunicados al Poder Ejecu-
tivo a los efectos de su adecuación a la Ley
(art.29 inc. a y art. 34). Conrespecto a lo académico, sobre el otorgamiento de
título s , se determinan que podrán ejercer dicha atribución si cumplen con ciertos
re quis itos de ca rga ho ra ria mínima y en algunos casos de conte nido s curricula
-
res mínimos (Art. 42 y 43). Los posgrados deben seracreditados porla Comisión
Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (Art. 39).Finalmente se esta-
blecen crite rio s s obre regularidad de e studios (A rt. 50).
Entre las limitaciones a la autonomía instituciona l se destaca que con respec-
to al gobierno la Ley esta ble ce que cla us tros la integran y en que porcentaje, las
condiciones para ser elegido en elcaso de los estudiantes y la división de funcio-
nes entre los órganos colegiados y unipersonales. A los primeros le res e rva fun-
ciones le gisla tiva s y a los s egundo s eje cutiva s (A rt. 52 a 57).
En contra ste con estas limita cio nes , en otros a rtículo s de la mis ma norma ,
establecen re gula ciones que sirven de gara ntía de la autonomía. Se establecen
re striccio ne s pa ra la intervención (A rt. 30) siendo el Congreso Nacional la única
institución que pue de intervenirlas universidades, también se reducen las causa-
les Asimismo
y tiempo de
, selada
intervención.
mayor participación al Poder J udicial ya que se e stable
ce
que la fue rza pública sólo puede ingre s ar a la unive rsida d por orden del
juez
co mpe te nte (A rt.31) y determinando que es el Poder J udicial ante quie n se
pue -
Caracterización de la coordinación en el texto legal
den apelar a las decisiones de los ó rga nos de go bie rno univers ita rio (A rt.
32).Un aspe cto iné dito en materia de norma tiva de este nivel de enseñanza es la
idea de conformarun sistema de educación superior. Porello, porprimera vez en
la historia, la LES regula el funcionamiento de la educación superioren conjunto,
incluye a la educación superior universitaria yno universitaria, pública y privada.
En los comentarios y antecedentes que el PoderEjecutivo hace cuando eleva
su proyecto de Ley, destaca, la idea de concebirun sistema federal de e duca ción
s uperio r, inte gra do por ins titucio ne s diversas, no sólo por sus cara cte rística s
y

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 f undamentos en humanidades

misio ne s sino por su de pe ndencia ins titucio na l. En la A rge ntina, en ge nera l

la
ma yoría de las instituciones unive rs ita ria s son nacionales y las no unive rs ita ria s
de pe nden de las pro vincia s . (Minis te rio de cultura y Educación, 1994)
Referidos a la integración del sistema la no rma incluye distintos mecanismos.
En prime r té rmino, se re fiere a la articula ció n, e ntre instituciones y al interior de
las mismas para fa cilita r la movilidad horizontal y vertical de estudiantes y docen-
tes, así como pa ra prope nder a un mejoraprovechamiento de los recursos huma-
nos y ma teria le s asignados al sistema, re spe tando sus bases federales y su au-
to no mía que ca racte riza a las instituciones unive rsita ria s que la integra n. En el
do cume nto de funda me nto s de la ley el ministerio señala: “La a rticula ció n ho ri-
zontal y vertical entre la g ran variedad de o pcio nes institucionales exis te nte s en
ma te ria de educación superior es uno de los obje tivo s centra les que se pe rsigue
con al constitución de “un sistema” en este nive l de enseñanza (Minis te rio de
Cultura y Educación, 1994:7). Se prevén distintos mecanismos de articulación :a)
e ntre instituciones universitarias que faciliten la articulación y equivalencias entre
carreras de una mis ma universida d o de instituciones universitarias distintas, con-
fo rme a las pautas que se re fie re el artículo 8, inciso d (Art. 38 LES); b) entre las
distintas instituciones que conforma n el Sistema de Educación Superior, que tie -
ne por fin facilitar el cambio de mo dalida d, orientación o carre ra , la continuación
de los estudios en otros estable cimie ntos, universitarios o no, así como la reco n-
ve rsión de los e studio s concluidos, se ga ra ntiza co nfo rme a las siguientes res-
ponsabilidades y mecanismos: las provincias, ensus respectivos ámbitos de com-
pe te ncia. La educación superior no unive rs itaria pe rtenecie nte a las dis tinta s ju-
risdiccio ne s, se re gula por los me ca nismos que éstas acuerden en el seno del
Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCyE); c) e ntre instituciones de edu-
cación superior no unive rs ita ria e instituciones unive rsita ria s, se establece me-
dia nte convenios entre ella s , o entre las instituciones univers ita ria s y la juris dic-
ción corre s po ndiente; d) entre difere ntes ins titucio ne s universitarias, a tra vé s de
convenios
Fina lmeentre
nte ,ella
la sarticula
. ció n a nivel regional estará a ca rgo de los
Consejos
Re gionale s de Planificación de la Educación Superio r, inte gra dos por represen-
ta nte s de las instituciones unive rs ita ria s yde los go bierno s pro vincia les de
ca da
re gió n. (A rt. 10 LES)
Específicamente la n orma hace re fere ncia, con el concepto de co ordina
ción,
a las acciones que se hacen para la integración del sistema de educación supe-
rior (Art.71, 72, y 73 LES). Para las tare a s de co ordinació n cre a va rio s
cuerpo s año V- número I (9) / 2004 75
co le gia dos, que describire mo s, más adelante.
 f undamentos en humanidades

Asimismo , la LES cre a dos me ca nismo s que co nduce n a la inte gra ció n
del
siste ma, la evaluación yla a credita ción de pro gra mas e instituciones.
Con respecto la evaluación, cuya prá ctica regulary sistemática se funda me n-
ta en la comparación internacional y en la necesidad de asegurarmayorcalidad y
excelencia enlos resultados estables que co rre sponde a las jurisdicciones desa-
rro lla r moda lida de s regulare s y siste má tica s de evaluación ins titucio na l
de las
instituciones
El Consejo bajo su dependencia,
Federal de Cultura ycon arre glo acordará
Educación a lo que la
estipula el artículo
adopción 25 dey
de criterios
la pre comunes
bases sente le yp. ara la evaluación de las instituciones de educación superior no
univers ita ria ,
La evaluación de la calidad de la fo rma ció n docente de nivel no unive rs ita
rio
se re aliza rá con arreglo alo que establece la Ley Federal de Educación N° 24.195.
Con respecto a las universidades, deberán asegurarel funcionamiento de ins-
ta ncia s inte rnas de evaluación institucional. Las auto evaluaciones se co mple -
me ntará n con evaluaciones exte rnas , que se harán como mí nimo cada seis (6)
años que estarán a carg o de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación
Unive rs ita ria ( CONEAU) o entidades privadas (A rt. 15g LFE ) (A rt. 44 LES ).
Con respecto a la acreditación, las instituciones de nivel superiorque se cre en
o transformen, o las jurisdicciones a las que ellas pertenezcan, que acuerden con
una o más universidades del país mecanismos de acreditación de sus carreras o
pro grama s de fo rma ció n y capacitación, podrán denominarse co le gio s unive
rs i-
ta rio s (A rt. 42 LES ). Con respecto al nivel universitario se acre ditan ca rre ra s
de
VI- Los o rganis mo s de coordinación de universidades: revis ió
grado y po sgra do.
n
histórica y situación actual
Revisión histórica de los organismos de coordinación
La existencia de o rganismo s de co ordina ción unive rs ita ria fue co nte mpla
da
en muchas leyes universitarias, cuyas funciones variaron desde el asesoramien-
to al PoderEjecutivo en diversas cuestiones de políticas para la unive rs idad has-
ta la co ordinació n de las distinta s instituciones unive rsita ria s. Lo que se obse
rva
a partir de la actual LES es la pro lifera ció n de e stos orga nismos con funcio ne
s
dive rsifica das.

año V- número I (9) / 2004 76

 f undamentos en humanidades

Co mo señala Cantini, si bie n e xis tie ron pro yecto s de cre ar orga nismos
de
coordinación universitaria previos, en la prime ra no rma en que aparece un orga -
nis mo de coordinación es, en la Ley 13031 de 1947, dura nte el primer gobierno
del Presidente P erón (Cantini, 1997). Cabe destacar que dura nte ese pe ríodo la
a utonomía univers ita ria se encontraba bastante res tring id a3.
El organismo de coordinación que cre a esta ley se denominó Consejo Na cio-
nal Universitario (Art. 111 y 112) estaba forma do por los re ctore s de las unive rs i-
dades y pre s idido por el ministro de educación.4 Sus funcio ne s eran limitadas a
la coordinación de la labor entre las instituciones, el asesoramiento al PoderEje-
cutivo y la armonización de los planes de estudio y títulos a o torga r.
Posteriormente, en la Ley 14297, durante el segundo gobierno del P residente
Perón, con las mis ma s re s triccio nes que la anterior a la a uto no mía unive rs ita
ria ,
se conte mpla la creación de un órgano de coordinación con la mis ma de no mina -
ción y funciones similares a las que se establecían en la ley 13031. Se le agre ga
la función de reglamentar la extensión universitaria, coordinar y planificar las pu-
blica cio ne s y congre so s univers ita rio s y asesorar s obre la cre a ción de
Acade-
mia s Na cionale s.
Dura nte el gobierno de fa cto que de rrocó a Perón, se cre a un nuevo orga nis -
mo de co ordina ción el Consejo Inte runive rs ita rio Nacio nal (CIN), a tra vé s
del
Decreto-ley 7361 de 1957 sobre régimen económico financiero. Estaba integra do
porlos
En elrectores
gobiernode de
lasfacto
universidades
del Generaly cuya función
Onganía, el era,
órganoprincipalmente,
de co ordinacióla anrmo-
inte
nización
ru- de los presupuestos. En 1961, a tra vé s de la Ley de P resupuesto N°
16432
nive se rio
rsita a mplió
, pre la
viscompetencia
to en la Leydel CIN de
17245 otorgándole
1961, pasó la aformula ció nrsde
denomina un estatu-
e Conse jo
to del personal no docente.
de
Rectores integrado porrectores o presidentes de Universidades Nacionales y fue
pre sidido rota tivame nte por uno de ellos. El mismo se esta ble ce co mo lazo e
ntre
el PoderEjecutivo (P.E.) y las universidades para la elaboración del presupuesto,
3
elRegulaba
estatutotodos los aspectosdel
y escalafón de personal
la organización
y aly mismo
funcionamiento
tiempo,de las universidades
como instanciadedemanera
pla -
detallada, el alcance de la autonomía era técnica, docente y científica ( Art. 1), el rector era
designa-
do por el Poder Ejecutivo ( Art. 10) y los de cano s e ran e legidos a nivel de facultad por
Consejeros
electos pe ro de una terna enviada por el rector (Art. 27), los profesores e ran designados por el
4 Poder
En ese Ejecutivo
período de una terna
existían enviada porCórdoba,
5 universidades: la universidad preAires,
Buenos vio análisis de Tucumán,
La Plata, antece dente s
Litoral
elaborado
por la facultad a través de una comisión asesora ( Art. 45).
año V- número I (9) / 2004 77
 f undamentos en humanidades

ne amie nto de la educación superior. Este pla ne amie nto se basará en la realiza-
ción de estudios y diagnósticos pormedio de la Secretaría permanente integra da
por delegados de las unive rsida de s.
Asimismo, a través la Ley 17604 de Universidades Privadas se crea el Conse-
jo de Rectores de Universidades Privadas. Era un órgano de representación con-
junta, de coordinación de políticas y asesor del Poder Ejecutivo en esta ma te ria .
Sin embargo, cabe destacarque en este gobierno de facto, con la consigna de
dar un “shock a utorita rio” comie nza un perío do dictatorial en donde la Unive rs
i-
dad fue el blanco preferido de esa represión, todas ellas fueron intervenidas ava-
sa lla ndo su autonomía.
La Ley 17245 plantea una cla ra re s tricció n a la autonomía unive rs ita ria ,
se
re fie re a ella e xplícitame nte en los a rtí culos 5° y 6°. Se limita la autonomía a
lo
a ca dé mico (A rt.5 ) y se esta ble ce que la a uto no mía no po drá funcionar
como un
impe dime nto pa ra el accionar de otros poderes del estado y autoridades
naciona-
les o locales en el mantenimiento del orden y el cumplimiento de las leyes (Art.6).
En cuanto al gobierno de la unive rs ida d, la ley intro duce cla ra s y e xplícita
s
impo s icio nes re spe cto de la conformación del mismo al interior de las
institucio-
Dicha ley incluyó 6 artículos bajo el título “Disposiciones Transitorias”que son
nes universitarias5 las unive rsida de s. Esta es la única pa rte de la ley que tuvo
de normalizaciónde
Dura nte
vigencia, puesel la
tercer gobierno de
normalización noPerón
alcanzóena1974, se rse
re aliza dictay dos
una nue
añosvamásLeytarde,en
de Uni-
ve
1976, el golpe de estado interrumpió el orden constitucional y la ley fue de ro ga,
rsidade s Na ciona le s N° 20654. Al momento de sa ncio narse esta norma
en
da.
maLa rzo Ley
de 1974,
20654eldefine
Ministro de unive
a las Educación
rsida era
desJcoorge
moA.“coTaiana,
munida quien
deseje
de rció esas
tra ba jo ”.
funciones e ntre ma yo de 1973 y octubre de 1974, un mes
Ha ce re fe re ncia explícita a la auto nomía en su Art. 1º de finirla s co modespués de la muerte
de Perón.
“personas
jurídicas de de re cho público , orga niza da s de ntro del régimen de autonomía
aca-
5 Se elimina el gobierno tripartito yse detallan exhaustivamente la s funciones y composición de los
dé mica y docente y autarquía administrativa, económica financiera....”(Art. 3º), y
difere nte s órga no s de go bie rno. El Rector es designado por mayoría absoluta en la Asamblea
Uni-
versitaria -formada por el recto r, los decanos y los miembros de los consejos académicos-. Los
deca no s son elegidos por el Consejo Académico, formado por 7 profesores de los cuales 5 deben
ser titulares o asociados y los dos resta nte s, adjuntos. Los alumnos pueden elegir un delegado
estudiantil a dichos cuerpos con voz y sin voto.

año V- número I (9) / 2004 78

 f undamentos en humanidades

se pro híbe la expresión partidaria, po lí tica o de ideas ajenas a la demo cra cia
en
la universidad enel Art.5°. Se re s tringe el accionarde los docentes al determinar
en el artículo 11º que no podrán defenderideas contrarias a la Nación so pena de
ce En
sa ntía, exoneración
cuanto al gobierno, o suspensión.
la ley fija claramente la restitución de la participación de
todo s los sectores en la conducción de las ins titucio ne s universitarias establecien-
do los porcentajes que le cabe a cada uno 60 % para los profesores, 30 % para los
estudiantes y 10% para los no docentes ( Art. 19°). Los repres e ntantes del perso-
nal no docente en los Consejos Directivos tienen voz y voto entodos los asuntos a
excepción de aquellos de cará cter exclusiva me nte aca dé mico (A rt. 33).
El Título IX se re fiere a la co o rdinació n interuniversita ria que será e je rcida
por
el Ministerio de Cultura y Educación y se expre sa que esta actividad de berá ser
co mpa tibiliza da con el “sistema nacional de planificación y desarrollo. Como se-
ñala, Cantini, esta ley significó un retroceso en la competencia del Consejo y un
a va nce en las del Ministerio (Cantini, 1997)6
Durante, un nuevo pe ríodo de facto en 1976, se dicta la ley 22207. Esta ley se
enmarca en el contexto de la dicta dura militar, porla cuallas fuerzas armadas en
el poder irrumpen en las universidades para so mete rla s a la política de “orden” y
re pre sión. Muchos doce nte s ya habían sido exone ra dos de las unive rsida de s
con anterioridad, dura nte 1974 y 1975.
Esta ley dero ga las ante riore s: 20.654, 21. 276 y 21.533. En el Título I se
establecen el ámbito de aplicación, los fines, las funciones de la universidad, las
“prohibiciones” relativas a actividades po lítica s y la expre sió n de ide as político
partidarias. También se a lude ba jo el título de “Régimen jurídico” a la “a uto nomía
a ca dé mica ”, aunque inme diata me nte se la aco ta con un párrafo a cla rato rio
en el
que se establece que la autonomía no será un “obstáculo”para el accionarde las
autoridade s nacionales, pro vincia les o locales. Fina lme nte, se establecen las
causales de intervención de las universidades por el PE en elArt. 7º.
El Título III se re fie re al “Régimen de gobierno” se e sta blece que el gobierno
de las universidades será e jercido por: la Asa mblea Unive rs ita ria integra da porel
rector, vicerrector, los decanos y vicedecanos y representantes de los profesores;
el rector, designado por el P oder Ejecutivo Nacional; el Consejo S upe rior, inte -
grado porel rector, el vicerrectorlos decanos y representantes de los profesores;
los decanos, de signa dos por el Minis te rio Cultura y Educación y los consejos
académicos,
6 integrados
Durante este período porUniversidades
había 24 el decano,Nacionales.
vice de ca no y profe sores.

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 f undamentos en humanidades

En el ma rco de esta no rma , la co o rdina ció n unive rs ita ria que se esta ble
ce
(A rt. 73y 74), a ume nta las co mpete ncia s del Ministerio, oto rgá ndo le al
Consejo
de Re cto res de Unive rsida de s na ciona les , sólo funcio ne s de ase so ramie
nto a
re querimie nto del Poder Ejecutivo en esta ma teria .
Dura nte el gobierno constitucional del Dr. Alfonsín, tuvo co mo primer objetivo
el re s table cimie nto de los principios del Estado de De re cho lue go de un largo
pe ríodo de un régimen que apeló a las peores tra dicio ne s autorita ria s de la Ar-
ge ntina justifica ndo la desaparición forzada de muchas personas como me ca nis-
mo de “de pura ción ide o lógica ”.
De ntro de las políticas educativas, las de nivel universitario fueron temprana-
mente privilegiadas porel gobierno de la transición democrática. Esto se consta-
ta en que una de las primeras inicia tiva s pa ra el sector educación fue el estable-
cimie nto de la “normalización” de las universidades nacionales a tra vé s del de-
cre to 154/83 del 13 de dicie mb re de 1983. En esta n orma y en las que se dictan
consecuentemente, se encuentran presentes “la voluntad gubernamental de res-
tauración de los principios reformistas de la autonomía, la participa ció n e studia n-
til, el fomento del pluralismo ide oló gico que garantizara un alto nive l a cadémico y
la a pe rtura de la universidad a las aspiraciones educativas de todos los
se ctore s”(No siglia y Ma rquina ,1995)
A pa rtir del funcio na mie nto del Pa rla me nto , esta no rma es incluida para
su
ratificación en la convocatoria a sesiones extraordinarias. El espíritu contenido en
la propuesta norma tiva del Poder Ejecutivo fue sostenido por los pa rla me nta rio s
que, con pequeñas modificaciones sancionan la Ley 23068 constituyéndose en
una de las primeras medidas de acciónlegislativa de ese período. A partirde a llí,
se establecen las ulteriores regulaciones para el nivel, que otorgan un papel cen-
tral a la comunidad universitaria en la de mo cra tiza ció n de sus ins titucio ne s .
LasSin emba rgo, dichas normas no co nte mplaban como se e stablece ría la coo r-
norma s más
dinación destacadas
universitaria, fue fue ron las elN°
un decreto dos leyes
2461re deferida
1985,s porelcualse
al ré gime n recrea
e co nóelmico
fina ncie Interunive
Consejo ro de las unive rs Nacional
rs itario idades nacionales
(CIN). En23151 y 23569 y la
el considerando de23115
dicha sobre
normaanu-
se
lación declaramente
expresa las confirmaciones de concursos una
que las universidades de profesores y beneficios
vez normalizadas de estabili-
deberán contar
dad un
con delmecanismo
cargo obtenidos por la ley de
de coordinación quefa no
ctomenoscabe
21536. su autonomía y que el
o rga nismo te ndrá las atribuciones y el poderde decisión que las propias universi-
dades resuelvan confe rirle . Por ello, este orga nis mo s es de adhesión voluntaria

año V- número I (9) / 2004 80

 f undamentos en humanidades

de las unive rsida de s. Su misión será la co ordina ción de las políticas e ntre las
universidades y con el resto del sistema educativo y el sistema científico y técni-
co. As imis mo , te ndrá a tribucio ne s de coo rdinació n con otros o rganismo s
públi-
cos y privados nacionales y extranjeros. En términos de organización interna po-
drá prever organismos re gio na les de co ordina ción.
El tono y ca rá cter del De cre to, es indicativo en re sgua rdo de la autonomía.
Porello, son las propias universidades que adhirie ron voluntariame nte al organis-
mo que se establecen su propio Es ta tuto de funcionamiento. Sus funcio ne s son
de coordinación de políticas en tre las universidades y con otros niveles e duca ti-
vos y el sistema de inve stiga ció n.
Asimismo , co o rdinan y compatibilizan propuestas sobre validez nacional de
los títulos, analizan y formulanpropuestas de políticas sobre problemas naciona-
les y educativos, entre las más impo rta nte s. Inte gra n el CIN las unive rsida de s
a dhe ridas y un re pre se ntante del Ministerio de Educación con voz p ero sin voto.
La representación de la Unive rsidad e stará a cargo del Rectorsujeto a lo e stable -
cido en el estatuto de ca da unive rs idad.
Siguiendo a Ca ntini, se pue de concluir del análisis re cié n expuesto so bre los
orga nismos de co ordina ción que un g rupo de leyes (13031, 14297 y 22207) le
a signa funciones de ase sora mie nto no vinculante al Poder Ejecutivo. Otro g rupo
de norma s, le asigna además de estas funciones otras operativas y vinculantes,
co mo porejemplo, las presupuestarias (decreto-ley 7361/57 o académicas admi-
nistrativas
Un caso (ley 17245).a (Ca
especial ntini,
nues 1997) es el decreto 2461/ 85, establece mayores
tro juicio,
márge ne s de autorregulación sistémica a las unive rsida de s, como nunca ha
bía
sido contemplado en las norma s ante riore s.
Situación actual de los organismos de co o rdinació
n
Sibien se observa, enel punto anterior, que existieron antecedentes de o rga-
nismo s de coordinación del sistema unive rs ita rio , la Ley vigente 24521, ha intro
-
ducido importantes ca mbio s en esta ma teria . En prime r té rmino , cre a nuevos
orga nismos de co ordina ción que s uma a los tra dicio na les . En segundo
término ,
inte gra otros re pre s entantes de o rganismo s públicos y privados, además de los
tra dicio na le s re pre se nta nte s de las universidades. En último té rmino , e sta
blece
una nue va distribución de co mpete ncia s y respo nsa bilida des.

año V- número I (9) / 2004 81

 f undamentos en humanidades

Cuadro N°1: Características de los organismos de coordinación de la Ley 24521

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 f undamentos en humanidades

En dicha n orma se establece co mo órga no s de coordinación y co ns ulta uni-

versitaria, el Consejo de Universidades (CU), el Consejo Interuniversitario Na cio-
nal (CIN), el Consejo de Re ctore s de Universidades P rivadas (CRUP ) y los Con-
sejos Re gio nale s de P lanificación de la Educación Superior (CPRES) (A rt. 71).
Sin embargo, tanto por las a tribucio nes co nfe ridas co mo por la re la ción con
los
otros organismos se considera que la Comisión Nacional de Evaluación y Acredi-
ta ció n Unive rs ita ria (CO NEAU) es ta mbién un o rganis mo de co o rdina ció n
del
siste ma (Art. 44, 45, 46,47).
El CINy el CRUP, co mo se vio en el punto a nterio r, tienen sus antece de nte s
en distintas leyes universitarias, aunque a partir de la nueva norma se re la tiviza n
sus funciones por la cre a ción de otro s órga no s nuevos.7
En el cuadro N°1 se describen las atribuciones, el tipo y composición de ca da
unoDelde análisis
estos orga nis mo
de sus s de coordinación.
funciones se obse rva que en elCU recae un peso impo r-
ta nte en definición de políticas y estrategias de des a rro llo yla cooperación entre
las ins titucio ne s unive rs itaria s y no univers ita ria s pública s y priva da s. Por
ello,
esta integra do por re pre se nta nte s de todos los otro s orga nis mo s de co
ordina -
ción. Asimismo , se le asignan funcio ne s vincula nte s pa ra todo el siste ma. Su
a cuerdo es indis pe ns a ble en el establecimiento de está nda res acreditación
gra-
do y posgrado, la determinación de carreras que comprometen el bienestarde la
población y el establecimiento de la carg a ho ra ria contenidos mí nimo s de estas
carreras.
En coincidencia con lo anterior, Molina, señala que a partir de la constitución
de este órga no pue de ha bla rse conmás propiedad de un “sistema unive rs ita
rio ”,
en la me dida en que existe un órgano que co ordina el conjunto y es generadorde
políticas. Es la prime ra vez que se re úne en un mismo orga nismo los intereses
de
toda s las instituciones de este nivel de enseñanza.
Con re specto al CINy al CRUP, si bie n la no rma no ca mbia su carácter de
co o rdina ció n y co nsulta , en sus re spe ctivo s á mbitos , como señaló en el
punto
7 Sin embargo,
anterior, cabe funciones
algunas aclarar que que
muchossonde vinculantes
esto s nue vospara
organismos
ellos incorporados en la Ley
se delegaronen , tienen
elCU
sus a nte cedentes en otros similares creados por el Ministerio, en la década del ’90.
y otras en la CO NE AU.
La vinculación del CIN con el Ministerio dura nte este pe río do fue en mucho s
momentos muy tensa, principalmente
año V- número pormotivos
I (9) / 2004de incumplimie nto de las 83asig-
 f undamentos en humanidades

naciones presupuestarias, lo que se obs erva en distintas decla ra cio ne s de

este
orgaEl nismo.
debilitamiento del CIN también se da por deficiencias ins titucio na le s en el
e je rcicio de la co ordina ción y autorre gula ción unive rsita ria y por cuestiones
polí-
ticas. Los pro ble ma s de ge s tión ins titucio na l hacen re fe rencia a la
dedicación
parcial de sus mie mbros , su alta rotación y la ins uficie ncia de pre supue sto pa
ra
establecer sus pro pio s diagnósticos y propuestas. Fre nte a este o rga nismo con
dificultades de funcionamiento, el Ministerio de Educación a partir 1993, pasa a
serun espacio muy dinámico de producción de políticas y negociaciones. Desde
el punto de vista político, el organismo tuvo un rolmás defensivo que pro pos itivo
y con la creación de nuevas unive rsidade s na cio na les que respondían o coinci-
dían con el gobierno los acuerdos dentro del CIN pasan a ser más difíciles.
Sin embargo, y como señalan los propios protagonistas del CRUP, este o rga-
nis mo se e ncue ntra jerarquizado ya que integra distintos organismos del sistema
de go bie rno y coordinación del sistema. Desde esta pe rspe ctiva corre s ponde al
CRUP unificarcriterios para su gestiónen los cuerpos mixtos del sistema unive r-
sita rio . A juicio de los mie mbro s del CRUP el conjunto de role s a tribuido s en
la
nueva le gisla ció n ma rca un fo rtale cimie nto de las a ccione s de co ordinació
ny
a uto rre gula ció n interunive rsitaria (CRUP, 1998).
La inclus ió n en la LES de los CPRES, se funda me nta , por una pa rte, en la
ide a de pensar el nivel superior como sistema, dado el carácter federal del go-
bie rno de la e duca ción superior y, por otra, en comprometer a las ins titucio ne s
conUnasu región de influe
ca ra cterís nciadesarrollo
tica del . Existen del
sietesistema
consejosdede planificación regional
educaciónsuperiores quela
más
articulan
de horizontalmehete
un conglomerado nte rogé
a nivel
neregional el sistemadedea educación
o y superpuesto, superior.o torga
llí la impo rtancia
da Con esta creaciónse institucionaliza la e xperie ncia de coordinación y planea-
mie
a ntocuerpo
este a nivelen
regional,
términoques deselavenía re alizadendo
evaluación la opor Consejos
ferta de ca
e xis tente ra re
y la cterística
orie nta
s
-
s imila
ción dereun
s cre
modoa dos
másen 1993, por
integrado el Ministerio
y armónico de Educación.
los procesos, entre sí y con elmedio,
los procesos de formación profesional, de investigación científica y tecnológica y
de extensión y s ervicio s a la co munida d.
S egún, Cris a fulli, la e xpe rie ncia de funciona mie nto fue rica y dispar. La
cons-
trucción de una agenda de pro ble mas co mune s fue co mple ja y con altibajos
por
falta de e xpe rie ncia deaño susV-protagonistas
número I (9)en/ 2004
la coordinación a nivel regional.
84 (Cri-
s a fulli, 1999).
 f undamentos en humanidades

En último te rmino , me rece una me nció n especial, la CO NE AU. Co mo se

se-
ñaló, no inte gra en la LES los denominados orga nis mo s de go bierno y coordina-
ción pero dada las competencias y dina mis mo que a dq uirió esta comis ió n, se
ha
co ns tituido en uno de los cue rpos más importantes de co ordina ción del sistema.
La CONEAU, tiene a lgunas diferencias importantes, con respecto a los otros
organismos analizados. En primertérmino, es un organismo de sce ntra liza do que
funciona en juris dicció n del Ministerio de Cultura y Educación. Con ello, se pre-
te nde de dotarde mayor independencia del P oder Ejecutivo en el desempeño de
sus funcio ne s. Por otra parte , se delega en un o rganis mo de carácter estatal el
cumplimiento de estas funcio ne s, aunque pueden crearse po s terio rme nte otras
agencias que cumplan similares funciones pero que deben serreconocidas porla
pro pia CONEAU. Asimismo, está inte gra do, no sólo por miembros de las institu-
ciones unive rs ita ria s sino tambié n por representantes del Poder Legislativo y la
Aca de mia Nacional de Educación, dando pa rticipa ción de este mo do a actores
e xtra unive rsita rio s. Fina lme nte , tie ne funcio nes muy amplia s de re gulació
n del
siste ma a través de los mecanismos de evaluación y acreditación de carre ra s de
grado reguladas porel Estado y posgrado, la acreditación de otras agencias eva-
lua dora s y la realización de informe s evaluativos requeridos para la cre ació n de
nuevas institucione s unive rsitarias y su reconocimiento pro vis o rio y de finitivo .
La cre ación de un o rganis mo de e va lua ción y acre ditació n unive rs ita ria
fue
una política muy co ntro ve rtida y re sistida por las instituciones unive rs ita ria s
por
su tradición autonómica y por el temor a que e stos me ca nismo s impus iera n
res-
tricciones posteriores dificultades
Para sortearestas al financiamiento de el
iniciales lasMinisterio
instituciones. Asimismo,
establece como eco-
incentivos se-
ña
nó mico s a fin de que las unive rsida de s se evalúen voluntariamente y, pobía
la Mo llis , la iniciativa a favor de evaluar la calidad unive rsitaria se ha ges-
s terio
ta
r- do fu era de las universidades y fue pro mo vida por el banco Mundial que en
dive rsos docume nto s critica fuerte me nte el accionar en ma
mente, condiciona el acceso a fuentes competitivas de fondos a la pre via realiza- teria de pertine ncia
,ción de los procesos evaluativos.
ca O
lidatrod,autorseñala,
go bie rno yen finaunncia mie nto
trabajo quede las universidades.
analiza Lo cual
el funcionamiento de se inicia
la CO un
NEAU
pro-
que, sus funciones son mucho más a mplia s de las que tienen otros o rganismo s
ceso de “evaluación
similares en el mundo bajo sospecha”
y esto podría (Mollis, 1997).
dificultarla gestión del organismo que podría
tener por esta sobre ca rga de funciones. (Krotsch ,2001(b))

año V- número I (9) / 2004 85

 f undamentos en humanidades

La a mplia ció n del núme ro de de o rganismo s de coo rdinació n a pa rtir de

la
sanción de la LES, así como la complejidad de sus modos de interacción por las
relaciones y articulaciones entre los distintos organismos para la toma de decisio-
nes en el ámbito de su co mpete ncia , co mplejiza n los modos de re gula ción
delSi retomamos los crite rio s e nume rados por Neave pa ra clasificar los nuevos
siste ma
orga de educación
nismos de intermesuperior.
dia ció n, se po drí a concluir que fueron creaciones del mi-
nis te rio central. Aunque en la ma yoría de ello s , participan re pre sentantes de las
instituciones de educación superior. Considerando sus funciones, en sentido es-
tricto, ninguno es distributivo. Pero, los resultados de sus acciones pueden tener
efectos s obre la obtención de fondos concursables, la posibilidad de ser consul-
tores del sector público o la obte nción de re co no cimie ntos simbólicos. Este pue -
de ser el caso de las evaluaciones y a cre dita cio ne s re aliza das por la CONEAU.
De a lguna u o tra ma ne ra, todos son de asesoramiento al Poder Ejecutivo. As i-
mis mo , el CIN, CRUP y la CPRES son de discusió n y debate, en el lo gro de
acuerdos sobre la articulación y coordinación de las instituciones e ntre si, con el
go bie rno y con otros a ctore s e xterno s. En término de los pro pó s itos que pe rsi-
guen, la CONEAU, es la más especializada en una problemática de la evaluación
y a cre dita ció n-, pero co mo se señaló, cumple un núme ro más a mplio de funcio-
nes de las que habitua lme nte tienen organismos s imila re s en otros países. Po-
dríamos decirque los únicos organismos de caráctermultisectorial son los CPRES,
que intentan articularhorizontalmente todo el sistema de educación superior. Por
el cometido principal, los otros organismos coordinanaspectos referidos el siste-
ma universitario. Esto se e xplica por las características federales de la o rganiza -
ción de nues tro siste ma educativo, en donde el gobierno y organización de las
instituciones no unive rsita ria s, es co mpe tencia de las provincia s .
En términos de Levy, no se da ninguna de los dos tipos de co ordina ción enu-
merados poreste autor ya que, porunlado, se da una recentralización del poder
en el ministerio central, dada su mayor capacidad técnica y financiera, en parte,
por el apoyo brinda do por las agencias de crédito inte rna cio na l. Aunque , por
otro, se crean numerosos organismos de “a mo rtigua ció n” o intermediarios donde
participan re pre sentantes de las instituciones, y estos nue vos cue rpos les restan
atribuciones que antes era n potestad de las instituciones individuales.
Esta situación s egún alguno s autores se da, por incapacidad de la base y sus
orga nis mos de coordinación, como el CIN, para pro mover de sarrolla r políticas auto-
rreguladas que respeten los interes e s de la bas e (Kro ts ch, 2001(a) y Mollis , 1997).

año V- número I (9) / 2004 86

 f undamentos en humanidades

Asimismo , se es tra tifica el gobierno y organización del sistema de

educación
s uperio r, incre me ntando
Las universidades los dejan
públicas nivelesdedeser
coordinación formal.
el actor privile gia do en la re lació n
go bie rno- unive rs idad, a mpliá ndos e la pa rticipa ción en las decisiones a las
uni-
ve rsidade s priva da s e incorpo ra ndo otra s voces al debate, e ntre ellos, a repre-
sentantes del PoderLegislativo, autoridades provinciales, otros organismos aca-
dé mico s y entidades representativas en las re giones .
Co mo tendencia, se podría concluir siguie ndo a Cla rk que se aume nta el po-
der buro crá tico , en re pre sentació n de los inte re ses del me rca do y la
sociedad
civil contraconsideraciones
Algunas los intereses de las corporaciones universitarias.
finales

Con la incorporación de l principio de autonomía unive rs ita ria a la nueva cons-

titución nacional de 1994 podríamos decirque se cie rra un capítulo de confronta-
ción y co ntro vers ia en torno a esta cuestión, al menos en los términos en que se
había pla ntea do endécadas anteriores. Afirmamos esto, pues es la Ley universi-
ta ria 24.521 la que introduce nue vame nte el debate en torno a la autonomía,
pero
esta vez, a partir de e jes bien dife re nte s.
El debate acerca de la autonomía no se centra en la mayoro me nor inje re ncia
del poder ejecutivo nacional en la vida de las unive rsidade s en el marco de una
relación estado-sistema unive rs ita rio por la cual el primero es el principal respon-
sable de su sostén y desarrollo. Aquí se tra ta del surgimiento de un “ nuevo con-
tra to social ” entre el Estado y las unive rs idades que supone, la necesidad de un
control a dministra tivo más fuerte por parte del estado pormedio de la evaluación
y el cambio de criterios en la asignación de recursos en base a objetivos y metas
a co rdados y la búsqueda de varia da s fuentes de financiamiento.
Las crítica s a la ley se ce ntra n en su cará cter fuerte me nte re gla me nta ris
ta
ta nto por su extensión cuanto por los temas que abarca , muchos de e llos obs er-
vados co mo avances que restringen la a utonomía univers ita ria .
Los discursos que defienden estos “avances”no se apoyan ya enla crí tica a la
universidad-isla, sino que lo hacen desde o tro lugar que es el de poner de ma ni-
fiesto que es la sociedad quien la financiay que por ta nto el estado es quiendebe
ejercer algún tipo de control sobre la vida de las universidades. Es decir, quien
financia de be tener cierto poder sobre el sistema que sostiene, y el mismo de be
actuar con “responsabilidad”.

año V- número I (9) / 2004 87

 f undamentos en humanidades

Asimismo , co bran impo rtancia nuevos orga nis mo s de co ordinació n del siste-
ma que tienen competencias en una multiplicidad de ta re as ante s re serva das a
las ins titucio ne s pa rticulare s . Los nuevos organismos incrementan su capacidad
de formular e imple me ntar política s pa ra todo el sistema, re s tringie ndo las a
uto-
no mías particula re s y pro mo vie ndo me canismo s de ho mo ge nizació n del
siste-
ma y la estandarización de progra ma s.
El ca mbio de mo da lidad de co ntro l a pe la, por un la do, a la autorre
gulació n
institucional, y, por otro, a siste mas ca da vez más elaborados de re ndició n de
cuentas ante la autoridad pública. Esta situación implicó la cre cie nte concentra-
ción del gobierno central en la dimensión estratégica del desarrollo del sistema y
la aparición de e stos ó rganos interme dia rio s especializados en evaluación, aco-
pio de info rma ció n y contro l. En sínte sis, debilitan el diá lo go privile gia do e
ntre
go bie rno y las univers ida des públicas e intro ducie ndo otro s inte rlo cuto re s .
Co mo señala Ne a ve, “En resumidas cuentas, los cue rpos inte rme dia rio s
son
una forma de papel tornasol que re vela con especial sensibilidad los conflictos y
te nsio nes que se dan de ntro del gobierno, la universidad y la sociedad (...). Son
un efecto, la interfa z donde la jera rquía a scende nte del mundo univers ita rio s se
e ncue ntra con la je ra rquía descendente de la a dminis tra ció n nacional”
(Neave,
2001:324).

año V- número I (9) / 2004 88

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