La Autonomía Financiera de Los Gobiernos Municipales para Disponer de Sus Recursos Económicos. Análisis Del Caso - Banco de La Pampa C. Municipalidad de Santa Rosa

18/4/24, 10:50 La autonomía financiera de los gobiernos municipales para disponer de sus recursos económicos.
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Título: La autonomía financiera de los gobiernos municipales para disponer de sus recursos
económicos. Análisis del caso "Banco de La Pampa c. Municipalidad de Santa Rosa"
Autor: Fuentes, Gonzalo
País: Argentina
Publicación: El Derecho - Constitucional - Marzo 2024 - Número 3
Fecha: 20-03-2024 Cita: IJ-V-CDXXIII-577
La autonomía financiera de los gobiernos municipales para disponer de sus recursos económicos.
Análisis del caso “Banco de La Pampa c. Municipalidad de Santa Rosa”
por Gonzalo Fuentes(*)
Sumario: I. Exordio. – II. La descentralización del poder en el estado federal de concertación. – III. Pautas
para reglar de manera razonable el alcance y contenido de la autonomía municipal. – IV. Trascendencia de
los gobiernos locales. IV.1. Criterios para la atribución de competencias a los gobiernos municipales.
Ejemplos del Derecho Público Argentino. – V. Análisis del conflicto de competencias suscitado entre el
Banco de La Pampa y la Municipalidad de Santa Rosa. V.1. El régimen municipal de la Provincia de La
Pampa. V.2. Origen del conflicto. El dictado de la ordenanza y el planteo del Banco de La Pampa. V.3.
Pronunciamiento del Superior Tribunal de Justicia de La Pampa. – VI. El Fallo de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación. VI.1. El voto de la mayoría. VI.2. El voto en disidencia. – VII. Consideraciones finales.
I. Exordio
El Concejo Deliberante del Municipio de Santa Rosa, Ciudad Capital de la Provincia de La Pampa, sancionó
una ordenanza con el propósito de autorizar al Departamento Ejecutivo local a realizar aperturas de
cuentas corrientes o cajas de ahorro, en cualquier entidad financiera, con el claro propósito de mantener
el poder adquisitivo de los recursos municipales. La norma, también regló un orden prelatorio entre las
entidades financieras a seleccionar, colocando al Banco de la Provincia de La Pampa como la primera
opción.
El conflicto normativo que originó esta ordenanza será analizado en el presente desarrollo. Para cumplir
con dicho propósito, en primer lugar, corresponde delimitar el marco teórico, referido a la dinámica del
proceso federal, y la incidencia que en este tiene el fenómeno de la descentralización del poder y la
autonomía municipal. Para ello, recuperamos los aspectos centrales que dan sustento al estado federal de
concertación y los principios que encienden su operatividad.
Seguidamente, trazaremos los parámetros para una razonable reglamentación del alcance y contenido de
la autonomía municipal, tomando a dicho respecto pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación (CSJN), juntamente con modelos provenientes del Derecho Público Argentino, que resultan
destacables por la amplitud en la consagración de postulados autonómicos para los gobiernos municipales.
En este cometido, resulta importante detenernos en la decisiva labor que ha tenido la CSJN durante estos
últimos años, fijando reglas a través de sus valiosos precedentes, como son “Rivademar”(1) y
“Promenade”(2) del año 1989, “Municipalidad de Rosario”(3) de 1991, y luego de la reforma de 1994, el
trascendental caso “Ponce”(4) de 2005 sobre autonomía política, en el aspecto económico financiero en
“Intendente de la Municipalidad de La Rioja”(5) de 2014, “Municipalidad de La Banda”(6) de 2018 y
“Esso”(7) de 2021; y por último, a nuestro modo de ver, el más relevante pronunciamiento que ha tenido el
Máximo Tribunal sobre el tema, que es el fallo “Shi”(8) de 2021. Todos estos pronunciamientos(9) han
forjado un claro fortalecimiento de la autonomía municipal(10), estableciendo pautas concretas muy
efectivas para profundizar la descentralización del poder en los gobiernos municipales.
Este marcado activismo(11) de la CSJN en el afianzamiento del federalismo, se observa en la profundidad

interpretativa y en sus notas creativas, que han moldeado las bases para un marcado cambio de enfoque en
las relaciones entre los sujetos federales; lo cual, conduce a destacar el evidente protagonismo del
Tribunal sobre el tópico. Ello, a pesar del resultado adverso que tuvo el caso en examen, que en modo
alguno puede ser entendido como un retroceso en esta marcha.
II. La descentralización del poder en el estado federal de concertación
La Constitución Nacional (CN) consagra de manera expresa la descentralización del poder en el Estado
Argentino; y con mayor énfasis, en la última reforma constitucional de 1994(12), en la que se incorporaron
a la dinámica de las relaciones de los sujetos federales los postulados del federalismo de concertación.
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En dicha singularidad, se concibe a esta tipología estatal, de manera sistémica, donde la dinámica y fluidez
de las relaciones intergubernamentales es el dato saliente.
Las relaciones intergubernamentales deben coordinar competencias, pero no confundir roles, declinar
deberes o herir susceptibilidades. Para que ello sea viable, deberán existir espacios de negociación, entre
los distintos ámbitos de gobierno para coordinar políticas y consensuar pautas para el cumplimiento de
competencias(13).
Es por ello que en esta innovadora visión del federalismo, la asignación de competencias no supone una
rígida subordinación de los estados particulares al gobierno central; sino coordinación de esfuerzos para el
logro del bien común general(14).
La CSJN(15) describe el “nuevo federalismo” como un sistema cultural de convivencia cuyas partes
integrantes no actúan, sino que interactúan en orden a una finalidad que explica su existencia y
funcionamiento y dispone como base de nuestra forma de Estado, a la lealtad federal o buena fe federal,
la que debe garantizar la “funcionalidad armónica de los componentes” de la estructura.
Esa armonización de principios esenciales, previstos en la CN como norma suprema de la federación, al

cumplimiento de potestades autonómicas denota la convergencia de objetivos entre el sistema
republicano, como forma de gobierno y el federalismo como forma de Estado: asegurar la libertad y los
derechos de los ciudadanos y limitar el poder(16), respetando las particularidades y los rasgos identitarios
locales.
Allí reside la interacción de ambos términos, por lo cual el respeto y la observancia del sistema
republicano serán la esencia sobre la que se construyen las autonomías en el federalismo argentino.
Ahora bien, la apuesta máxima a la diversidad y el pluralismo como elementos axiológicos del sistema
federal solo logran concretarse mediante la vigencia de un elemento esencial, que es la autonomía de cada
uno de los sujetos que conforman el Estado.
El sistema republicano tiene entre sus caracteres el reconocimiento de la libertad e igualdad de los
hombres y la división horizontal de poderes; en tanto el federalismo –como una forma de descentralización
del poder– solo se concibe en un régimen político democrático, que acerca el poder a los ciudadanos y
asegura doblemente sus derechos, además del control respectivo entre ambos órdenes gubernamentales.
Por tal cuestión es que se considera al federalismo directamente relacionado con las prácticas
democráticas, ya sea desde la perspectiva que observa a los gobiernos locales como más responsables hacia
los ciudadanos individuales que los gobiernos nacionales(17), como desde aquella visión que consagra a
esos gobiernos locales como auténticos baluartes democráticos contra los abusos de un estado central.
De tal modo, vigorosas autonomías municipales garantizan la participación activa de los ciudadanos en las
cuestiones de gobernanza local y, además, ello conlleva la necesaria autodeterminación política, que pone
frenos a las injerencias indebidas de los poderes provincial o nacional.
El federalismo argentino, de tipo dialógico, contractual y de concertación se estructura sobre la base de

los principios de subsidiariedad, solidaridad, lealtad y buena fe.
La subsidiariedad constituye uno de los pilares centrales que fortalece la democracia a escala local, en
cuanto comporta que las decisiones de las autoridades públicas se adoptan preferentemente en el nivel de
gobierno más próximo a los ciudadanos, favoreciendo la participación de estos en la vida pública y
facilitando asimismo el control de la actividad municipal(18).
Desde el aspecto funcional, la subsidiariedad debe ser entendida como asistencia y suplencia de las
entidades más pequeñas e impone a las comunidades mayores abstenerse de cuanto pueda restringir el
espacio y competencias propias de las comunidades menores. El poder debe estar al alcance del ciudadano
para resolver cuestiones de la dinámica local, sobre la base de la deliberación y la participación(19).
Este principio de subsidiariedad tiene en la relación federal su más cabal aplicación, desde que cada
comunidad menor mantiene su individualidad y su personalidad jurídica y política(20), junto con todas las
atribuciones que hacen a la gestión de sus propios asuntos.
La solidaridad federal es la fuerza que impulsa a los distintos sujetos de la relación federal a coordinar sus
acciones(21) entre sí y a cooperar mutuamente(22). Esta pauta de funcionamiento denota esencialmente la
característica dialógica del proceso federal, que impone la necesidad de que, entre la Nación y las
provincias, o las provincias entre sí, tanto como las provincias con sus municipios, se desarrollen políticas
intercomunales; tendientes a lograr acuerdos, para arribar en cada ámbito de poder a una gestión
marcadamente intergubernamental.
Como regla hermenéutica, para la resolución de los conflictos entre los sujetos federales, se establece que
las divergencias se deben corregir y resolver sobre la base de dos principios, que son la lealtad y la buena
fe federal, como criterios de concepción y buen funcionamiento.
El principio de lealtad federal o buena fe federal, incorporado a nuestro derecho constitucional, supone
que en el juego armónico de competencias federales y provinciales que, para su deslinde riguroso, puede
ofrecer duda, debe evitarse que tanto el gobierno federal como las provincias, abusen en el ejercicio de
esas competencias, tanto si son propias como si son compartidas o concurrentes; en sentido positivo,
implica asumir una conducta federal leal, que tome en consideración los intereses del conjunto federativo,
para alcanzar cooperativamente la funcionalidad de la estructura federal(23).
III. Pautas para reglar de manera razonable el alcance y contenido de la autonomía municipal
El margen de apreciación local, como dato relevante en la dinámica de la federación, implica que los
Estados autónomos puedan aplicar, conforme a sus criterios, normas exógenas destinadas a regir en su
territorio; de conformidad a sus idiosincrasias, a sus particularidades, a sus modismos, respetando el
bloque de constitucionalidad emergente de la supremacía federal (arts. 1, 5, 123, 28 y 31, CN). Estos
criterios adaptativos, son los que definitivamente otorgan realismo a las diversidades del federalismo
argentino(24).
En este contexto, resulta clave el respeto por las particularidades locales que los distintos gobiernos
provinciales manifiestan en el ejercicio de su poder constituyente, configurativos del denominado margen
de apreciación provincial.
En función de dicho margen de apreciación, la delimitación de la autonomía municipal (art. 123, CN), que
estipula la obligación de las provincias de reglamentar los alcances de aquellas potestades autonómicas,
encuentra su andamiaje en un valioso pronunciamiento de la CSJN,(25) en el que se reafirmó, la
consideración autónoma de los municipios y se sostuvo que, si bien las provincias pueden reglar el alcance
y contenido de los diversos aspectos de la autonomía, esta reglamentación tiene como límite el principio
de razonabilidad contenido en el artículo 28 de la CN, “en virtud del cual, las Constituciones provinciales
no pueden, bajo la apariencia de reglamentar tal autonomía, transponer los límites de lo racional y
razonable para la vigencia efectiva de los municipios”. Asimismo, de este importante precedente del
Máximo Tribunal, se puede extraer como regla de derecho, el “principio de no regresividad de la
autonomía municipal” oportunamente asignada por las provincias(26).
De tal modo, y como lo ha reflejado posteriormente la CSJN(27), los contenidos de la autonomía municipal
descriptos en el artículo 123, son taxativos y comprenden los ámbitos institucional, político,
administrativo, económico y financiero, y los alcances conforman el variable perímetro que corresponde a
cada contenido, el constituyente los deriva a la regulación propia del derecho público provincial. En este
sentido, el Máximo Tribunal sostuvo que la determinación de los “contenidos” evita que la autonomía
quede “reducida a una simple fórmula literaria grandilocuente pero, en la práctica, vacía de contenido,
porque no puede haber municipio autónomo verdadero si no le reconocemos explícitamente entidad
política o le retaceamos la capacidad de organizar su administración y realizar los actos administrativos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones o los privamos del sustento económico-financiero
indispensable para que preste aquellos servicios públicos que la provincia le asigne, inherentes a su
existencia o le impedimos ejercer su autonomía institucional”.
En efecto, el mandato federal claramente consagra la autonomía como única forma de gobierno para los
municipios(28), debiendo las provincias determinar el alcance de los contenidos de esa autonomía,
conforme a los criterios adaptativos que razonablemente se configuren para dicho cometido.
El método que el constituyente provincial ha utilizado para reglar los alcances de los contenidos de la
autonomía de los gobiernos municipales es el de la categorización(29), acudiendo al elemento sociológico
como dato ordenador; aunque para ponderar las diversidades y heterogeneidades que se producen dentro
de cada provincia, el proceso debería atender a una multiplicidad de variables(30).
Los gobiernos locales tienen asignado un rol trascendental en el diseño institucional argentino, en tanto
orden de gobierno de mayor proximidad con la ciudadanía. Por ello es que los municipios de provincia son
sujetos necesarios del federalismo argentino, conforme a los artículos 5 y 123 de la CN, con el estatus de
derecho público que ostenta su autonomía.
De tal forma, entendemos que la regla de sujeción a las pautas que constituyen el bloque de legalidad
federal, vinculada a asegurar la autonomía municipal, implica que las provincias no pueden soslayar a los
gobiernos municipales que existan en su ámbito, con los que se deberá concertar las decisiones,
procurando relaciones intergubernamentales que eviten el menoscabo o desconocimiento de su autonomía.
IV. Trascendencia de los gobiernos locales
Como ya anticipamos, la CN consagra en su artículo 123 que las provincias, en cumplimiento de reglas de
sujeción a la supremacía del derecho federal (art. 31, CN), deben asegurar la autonomía municipal para
garantizar la participación activa de los ciudadanos en las cuestiones de gobernanza local. Ello conlleva a
la necesaria autodeterminación política, que pone frenos a las injerencias indebidas de los poderes
provincial o nacional que impidan cumplir con los cometidos que conforman su estatus autonómico; lo cual
suele estar resguardado por garantías o refuerzos de la autonomía(31).
En dicho orden, como pauta lógica para la consagración de la autonomía municipal, debemos ponderar que
la descentralización como fenómeno propio de los sistemas federales es una consecuencia institucional
natural de la ola contemporánea democratizadora, que, en el marco del fenómeno de la globalización,
intenta fortalecer las instituciones locales(32). De tal modo, las necesidades locales en el siglo XXI se
traducen en la interrelación, lo cual torna cada vez más necesario profundizar la idea de los gobiernos
multinivel(33), donde los municipios son actores fundamentales(34) para la coordinación y la
descentralización, tendiente a lograr la cooperación entre los distintos sujetos estatales.
Desde esta perspectiva, los gobiernos municipales deberán estar dotados de amplias competencias para
gestionar los intereses de la comunidad, con un poder de acción amplio, sobre todo asunto que incida
sobre lo local y que permita la conformación de gobiernos en relación(35).
Estos postulados, se concretan a través de la efectiva descentralización, capaz de generar la disminución

de la concentración y centralización de funciones, competencias y poder. Esta distribución descendente del
poder es la que favorece una mayor democratización institucional, que en el ámbito social facilitará la
participación en la toma de decisiones, y en la esfera socioeconómica generará una mejor asignación de los
recursos estatales, mayor racionalización presupuestaria y eficiencia(36).
IV.1. Criterios para la atribución de competencias a los gobiernos municipales. Ejemplos del Derecho
Público Argentino
En el marco del Estado federal existe un reparto concreto de competencias entre los sujetos que lo
conforman. En ese entendimiento, las provincias fueron las que delegaron parte de sus poderes para
conformar el Estado federal (art. 121, CN); por lo cual, el criterio clasificatorio de competencias, entre el
gobierno federal y provincias, refleja que las provincias tienen competencias conservadas y el gobierno
federal competencias delegadas expresamente.
Lo expuesto nos permite colegir que, de conformidad con el deslinde de competencias efectuada en la CN,
los poderes de las provincias son originarios e indefinidos; en tanto los delegados a la Nación, son
definidos, limitados y expresos. Ergo, las provincias conservan los poderes que no hubiesen delegado de
manera expresa.
Es por tal razón que, al analizar las relaciones entre las provincias y municipios, los municipios detentan el
poder delegado por la provincia y las provincias se reservan el restante. Sobre el punto, se debe tener en
cuenta que la delegación de atribuciones a los municipios autónomos opera a nivel jerárquico o
constitucional, lo que implica que no puede ser alterada por un proceso ordinario de modificación de
leyes(37).
El poder autonómico municipal, demanda el reconocimiento amplio de todas las competencias necesarias
para la organización del Estado local en el ámbito de realización de lo propio(38), en el ejercicio de las
funciones administrativas esenciales para garantizar el bienestar de la comunidad y para la satisfacción de
las necesidades que conforman el orden público local.
Sobre este aspecto vale destacar que la gobernabilidad implica capacidad para resolver conflictos, lo cual
requiere de la idoneidad en la negociación, para mediar en intereses contrapuestos y coincidentes. Es por
ello que la gobernanza a escala local exige hoy el reconocimiento de la interdependencia, más en un
Estado federal, en el que las autonomías buscan la concertación para salir de su aislamiento posible y
deben eludir la sujeción para conservar el protagonismo(39).
Así es que los municipios deben contar con instrumentos para la gestión gubernamental en su faz dinámica,
para ejercer y actuar las competencias naturalmente asociadas a este ámbito de poder; para lo cual, será
preciso el reconocimiento de amplias potestades de legislación y jurisdicción que permitan su
autogobierno(40).
Ahora bien, cabe interrogarse ¿cuáles son los criterios de razonabilidad que las provincias deben cumplir al
momento de reglar el alcance y contenido de la autonomía de los gobiernos municipales?
La CSJN ha fijado –a nuestro entender– una tendencia a la “maximización” de las competencias
municipales, enfatizando que la CN admite un marco de autonomía municipal, cuyos contornos deben ser
delineados por las provincias en lo que se denomina como “margen de apreciación local”, con el fin de
coordinar el ejercicio de los poderes que estas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125) con el mayor grado
posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el artículo 123(41).
En el Derecho Público Argentino, el más adecuado método para la asignación de competencias municipales
–y que mejor se armoniza con las pautas del federalismo actual– es el que utiliza la enunciación genérica
de incumbencias; dejando abierta esa atribución funcional a todas aquellas que resulten necesarias para
atender los intereses de la comunidad local(42).
Uno de los más destacados procesos de descentralización que podemos observar en nuestro Derecho
Público –al menos en su diseño– es de la Provincia de Tierra del Fuego, que sintetiza de manera precisa los
postulados del federalismo de concertación, adaptados a los procesos de descentralización en las
provincias; al establecerse en el mismo preámbulo a la Constitución Fueguina que “…organiza su gobierno
subordinado a los principios de racionalización, descentralización y subsidiariedad, bajo el régimen
democrático y federal y la forma republicana y representativa, afianzando la autonomía municipal…”;
estableciendo en el artículo 173 –referido a las atribuciones de los gobiernos municipales– en su inciso 16
“Ejercer cualquier otra competencia de interés municipal que la Constitución no excluya taxativamente y
en tanto no haya sido reconocida expresa o implícitamente como propia de la Provincia, atendiendo
fundamentalmente al principio de subsidiariedad del Gobierno Provincial con respecto a los municipios”.
Esta norma ilustra claramente el modelo dinámico que se debe adoptar para lograr el mayor grado de
descentralización, para la atribución de competencias funcionales a los gobiernos municipales.
En el mismo sentido, resulta destacable el caso de la Provincia del Neuquén, en el que la constitución
determina que la provincia adopta para su gobierno el principio de la descentralización de los Poderes y
reconoce las más amplias facultades a los municipios(43), en forma tal que sean estos quienes ejerzan la
mayor suma de funciones del gobierno autónomo en cada jurisdicción.
A modo de cierre de este ítem, vale detenerse en otro modelo definido, acerca del alcance amplio
asignado a la autonomía municipal. Nos referimos al ejemplo de la Provincia de Río Negro, que consagra en
el texto constitucional, la cláusula “garantía de la autonomía municipal”, la cual expresa que, en caso de
superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del municipio
en materia específicamente comunal(44).
V. Análisis del conflicto de competencias suscitado entre el Banco de La Pampa y la Municipalidad de

Santa Rosa
Establecidos los aspectos centrales que brindan un marco teórico de referencia acerca de los alcances y la
importancia que en la actualidad cabe asignar a la autonomía municipal, ingresaremos en el análisis del
conflicto suscitado entre la Municipalidad de Santa Rosa y el Banco oficial de la Provincia de La Pampa.
V.1. El régimen municipal de la Provincia de La Pampa
La Constitución de La Pampa, sancionada el 6 de octubre de 1960 y reformada en 1994, aborda el Régimen

Municipal en la Sección Quinta, Capitulo Único, Título primero.
La reforma a la constitución provincial en 1994 incorporó como novedad en el artículo 115 “Todo centro de
población superior a quinientos habitantes, o los que siendo de menor número determine la ley en función
de su desarrollo y posibilidades económico-financieras, constituye un municipio con autonomía política,
administrativa, económica, financiera e institucional, cuyo gobierno será ejercido con independencia de
todo otro poder, de conformidad a las prescripciones de esta Constitución y de la Ley Orgánica. La ley
establecerá el régimen de los centros de población que no constituyan municipios”.
Como se puede observar, la constitución provincial establece la regulación del régimen municipal, a través
de lo allí previsto y de la reglamentación efectuada mediante la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), la
cual es dictada por la legislatura provincial, según atribución expresada en el artículo 68, inciso 1, de la
constitución provincial.
Del cotejo del artículo 115 de la constitución pampeana surge un claro obstáculo para el pleno ejercicio de
la autonomía municipal, puesto que los municipios no se regirán por sus propias cartas orgánicas; sino que
su funcionamiento lo regulan la constitución provincial y la LOM(45).
Es por ello que, como dato de actualidad, debemos mencionar que en esta provincia, además de la
problemática que analizaremos seguidamente, se observa un déficit en la consagración real y efectiva de
la autonomía local en lo institucional, al no haberse dictado –de momento– cartas orgánicas
municipales(46).
V.2. Origen del conflicto. El dictado de la ordenanza y el planteo del Banco de La Pampa
El Concejo Deliberante de la Municipalidad de Santa Rosa dictó en noviembre de 2016 la ordenanza 5546,
que denominó “Autorización al Departamento Ejecutivo a realizar aperturas de cuentas corrientes o cajas
de ahorro, en cualquier entidad financiera regida por la Ley Nº 21.526 de Entidades Financieras”.
Dicho cuerpo normativo dispuso en su artículo 2 autorizar al Departamento Ejecutivo a realizar aperturas
de cuentas corrientes o cajas de ahorro en cualquier entidad financiera regida por la Ley 21.526 de
Entidades Financieras, dando prioridad a las siguientes entidades: Banco de la Provincia de La Pampa,
Banco de la Nación Argentina, Banco Hipotecario S.A. y Banco Credicoop Coop. Ltdo.
Según surge del texto expreso de la norma, su propósito era brindar herramientas al poder administrador
local para efectuar colocaciones de fondos disponibles en inversiones que tengan por fin primordial, el
mantenimiento del poder adquisitivo de los recursos (art. 4); en cualquier entidad financiera regida por la
ley 21.526 en las cuales el municipio tenga cuenta habilitada (art. 5); dejando estipulado como margen de
actuación que en colocaciones de inversiones a “plazo fijo” se deberá priorizar por canalizar las mismas a
través de las siguientes entidades, y en orden que se detalla: Banco de la Provincia de La Pampa, Banco de
la Nación Argentina, Banco Hipotecario S.A. y Banco Credicoop Coop. Ltdo., siempre que la tasa ofrecida
por dicha institución sea igual o superior a la del resto de las instituciones consultadas (art. 6).
El Banco de La Pampa (BLP) achacó ante el Superior Tribunal de Justica provincial la inconstitucionalidad
de la norma; con el argumento central que la ley local 1949 instituye al Banco de La Pampa como agente
financiero de municipalidades y comisiones de fomento, siendo la caja obligada para el ingreso de las
rentas fiscales y los dineros, títulos y depósitos de todas las reparticiones oficiales y de los depósitos
judiciales; destacando que las excepciones a esa obligación solo pueden ser dispuestas por decreto del
Poder Ejecutivo provincial.
Asimismo, agregó que el BLP constituye una herramienta fundamental y de relevante gravitación en el
ámbito de la provincia para el desarrollo de los distintos factores que la componen, ya que es el único
banco que llega a cada ciudad, localidad y pequeño poblado que integra el territorio provincial, y que el
espíritu de cooperación mutua que ha inspirado el texto del artículo 14 de la Carta Orgánica ha sido
discutido por una norma jurídica de inferior jerarquía –la ordenanza 5546/16– que desoye la competencia y
las prescripciones constitucionales en la materia. En tal sentido, el accionante sostuvo que la ordenanza
5546/2016 no respeta el principio de jerarquía constitucional ni contiene un fundamento atendible que
justifique su dictado.
A su turno, la Municipalidad de Santa Rosa replicó la demanda, sosteniendo la inconstitucionalidad del

artículo 14 de la Carta Orgánica del BLP y de la ley 1949, y solicitó el rechazo de la pretensión procesal de
la parte actora. A su vez, argumentó que es correcto que el BLP constituye la entidad financiera por donde
ingresan a los municipios los recursos girados por el Estado provincial, y que ello no ha sido modificado ni
regulado por la ordenanza 5546/16.
El municipio demandado introdujo un argumento trascendental, al afirmar que en procura de su

financiamiento –frente a la falta de colaboración del BLP– ha recurrido a otras entidades financieras para
afrontar el cumplimiento de los servicios o la satisfacción de las necesidades sociales y asistenciales de la
comunidad.
En sus defensas, el municipio también ahondó sobre que la ordenanza 5546/16 no se contrapone con el
artículo 14 de la carta orgánica del BLP, ya que no pretende obviar el carácter de caja receptora de los
fondos que ingresan en las cuentas recaudadoras, sino que se limita a posibilitar que se pueda disponer de
los recursos ingresados, en las cuentas de la municipalidad abiertas en el banco, en otras entidades
financieras.
Por ultimo –en este resumen de argumentos que consideramos destacables– el municipio sostuvo que la
ordenanza cuestionada fue dictada en el marco de las facultades y competencias establecidas en las
constituciones Nacional y Provincial y en la ley 1597; toda vez que la LOM, no impone a los municipios la
obligación de operar únicamente con el BLP y que les reconoce la posibilidad de crear bancos municipales
de préstamo (cfr. art. 36, inc. 39, ley 1597), disposición que carecería de sentido si se entendiera que los
recursos municipales solo pudieran ser operados financieramente por el BLP.
V.3. Pronunciamiento del Superior Tribunal de Justicia de La Pampa
El Superior Tribunal de Justicia hizo lugar a la demanda y declaró la inconstitucionalidad de la ordenanza

5546/16 de la Municipalidad de Santa Rosa(47).
Uno de los argumentos centrales que dieron sustento al pronunciamiento fue que el municipio debió instar
la declaración de inconstitucionalidad de la ley 1949 y del artículo 14 de la carta orgánica del BLP de modo
preliminar a la sanción de la ordenanza sobre la que se discutía su fuerza normativa, y que no ha
demostrado que la normativa jurídica que impugna constitucionalmente comprometa ciertamente la
existencia misma del municipio.
Ahora bien, en cuanto a la pretensión procesal del BLP a los efectos de dilucidar la legalidad y fuerza
normativa de la ordenanza 5546/16, el Superior Tribunal parte de la premisa que sostiene que los
municipios no pueden exceder ámbitos en los que se desenvuelven poderes análogos a los de la autonomía
provincial o nacional, siendo necesaria la coordinación de los ordenamientos normativos. Sobre el punto, el
tribunal marcó un claro limite a esa coordinación, sosteniendo que el principio de autonomía municipal no
puede ser considerado aislado o solamente con base en el artículo 115, sino que también deben tenerse
presente las atribuciones y deberes que a la Cámara de Diputados reconoce el artículo 68 de la
Constitución provincial. En ese orden –ahondó– la Constitución provincial ha reconocido a la Cámara de
Diputados un poder normativo sobre la materia objeto de este litigio judicial al disponer que es atribución
de ese poder constituido “...fijar divisiones territoriales para la mejor administración, reglando la forma
de descentralizar la misma; crear centros urbanos y dictar la ley orgánica de municipalidades, a las que
podrá acordar subsidios cuando sus rentas no alcancen a cubrir sus gastos...” y la de “crear y suprimir
bancos oficiales y legislar sobre el régimen crediticio bancario” (cfr. art. 68, incs. 1 y 19).
Sobre la base de estos argumentos, se arribó a la conclusión que lo dispuesto en la ordenanza 5546 –en
cuanto autoriza la apertura de cajas de ahorro y cuentas corrientes– resulta contraria a la Constitución
provincial y a la ley 1949, que aprobó la carta orgánica del BLP, al que instituyó como agente financiero
provincial, por no ser materia privativa de los municipios en el sentido de excluir toda competencia
normativa provincial; ello fundado en que el constituyente provincial ha atribuido a la Cámara de
Diputados competencia material para legislar sobre la creación y supresión de bancos oficiales. De tal
modo, la legislatura provincial, a través de la ley 1949, que aprobó la carta orgánica del BLP, instituyó al
Banco de La Pampa en el agente financiero del Estado provincial, organismos descentralizados y
autárquicos, municipalidades y comisiones de fomento de la provincia y la caja obligada para el ingreso de
las rentas fiscales y de los dineros, títulos y depósitos de todas las reparticiones oficiales.
En ese entendimiento, el Tribunal sostuvo que la ordenanza impugnada, al facultar al Departamento

Ejecutivo Municipal para realizar aperturas de cuentas corrientes o cajas de ahorro en cualquier entidad
financiera regida por la ley 21.526 (cfr. art. 2) cancela la aplicabilidad de la normativa provincial,
alterando, de ese modo, el contenido esencial de las normas constitucionales que reconocen en la Cámara
de Diputados la competencia para reglamentar la materia económica financiera de la provincia y que ha
reconocido en el Banco de la Pampa la condición de agente financiero provincial.
También se tuvo por desacreditada la fuerza normativa de los artículos 4, 5 y 6 de dicha ordenanza. Al
respecto, el argumento fue que el marco normativo descripto es coincidente en otorgar al banco actor el
privilegio de ser el agente financiero de las municipalidades de la provincia; lo cual implica que la
Municipalidad de Santa Rosa ha desbordado los límites de su competencia, mediante el dictado de un acto
normativo de sustancia legislativa que avanza sobre otra norma jurídica de mayor jerarquía y que la
exclusividad del BLP como agente financiero de los municipios en modo alguno puso en peligro la
autonomía municipal, sino que constituyó una limitación razonable (cfr. art. 28, CN) de las declaraciones y
derechos constitucionales que garantizan la subsistencia del régimen municipal.
VI. El fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Ante la no concesión del recurso extraordinario federal interpuesto contra la sentencia del Superior
Tribunal de provincia, la Municipalidad de Santa Rosa dedujo el recurso de hecho(48), que finalmente fue
tratado por el Máximo Tribunal en el acuerdo del día 30 de noviembre de 2023.
La Corte, para resolver el caso, estuvo integrada por dos Conjueces Camaristas Federales, a los fines de
lograr mayoría en el acuerdo. Ello fue producto de la excusación, debidamente aceptada por el Tribunal,
del Ministro Rosenkrantz.
VI.1. El voto de la mayoría
En primer lugar, analizaremos los votos concurrentes de la mayoría –circunstancial, por cierto– que estuvo
integrada por el Ministro Lorenzetti y los Conjueces Alcalá y Tazza.
Vale destacar que, si bien se arriba a la mayoría con votos individuales, los argumentos que sirvieron para
confirmar la sentencia del Superior Tribunal Provincial, no presentan diferencias sustanciales.
Ello así, puesto que la mayoría siguió el criterio fijado por el Procurador General de la Nación en su
dictamen(49), en el cual invocó las reglas fijadas en ciertos precedentes(50) en los que el Alto Tribunal
expresó que el artículo 123 de la CN no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son
propias sin sujeción a límite alguno, puesto que la cláusula constitucional les reconoce autonomía en los
distintos órdenes e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la
reglamentación que estas realicen la determinación de su “alcance y contenido”.
En ese entendimiento, el voto de mayoría resolvió que la norma que instituye al Banco de La Pampa como
agente financiero del Estado provincial, los municipios, las comisiones de fomento y los demás organismos
enumerados, de manera alguna importa un avasallamiento de la autonomía municipal, toda vez que se
trata del ejercicio de una atribución conferida por la Constitución provincial (art. 68, inc. 19) que incide,
en lo que aquí interesa, en la organización de los gobiernos municipales y se vincula al carácter de garante
que tiene la provincia con respecto a todo tipo de operaciones financieras pasivas que realice el Banco de
La Pampa(51).
A su vez, se remarcó –también siguiendo el dictamen del Procurador– sobre la base de un antiguo fallo de la
CSJN(52) que “la demandada no ha logrado demostrar que los actos emanados del gobierno provincial
pongan en peligro la existencia misma del municipio ni de qué manera contrarían la CN. Como tampoco ha
podido acreditar el perjuicio que la exclusividad dispuesta en favor de la actora en la norma provincial le
ocasiona”(53).
Sobre este punto, la mayoría concluyó que “la ordenanza impugnada por la actora resulta incompatible con
el ordenamiento jurídico […] Máxime cuando, como se advierte en autos, la provincia reguló de modo
razonable el régimen bancario oficial instituyendo al agente financiero exclusivo de los municipios
asentados dentro de su jurisdicción, sin que se haya demostrado que ello implique una grave restricción a
la libre disponibilidad de los recursos de la demandada ni le impida su subsistencia”(54).
VI.2. El voto en disidencia
La disidencia, estuvo a cargo del Presidente del Tribunal Horacio Rosatti y el Ministro Juan Carlos Maqueda.
Presenta un meduloso análisis, del cual se extraen importantes reglas para comprender los alcances que
cabe asignar a la autonomía financiera de los gobiernos municipales.
De este segmento analizado de la sentencia, se observa el preciso encuadre efectuado del caso a resolver,
“establecer si el Municipio de Santa Rosa cuenta con atribuciones para el dictado de la ordenanza 5546/16,
a través de la cual –en síntesis– autorizó al intendente a abrir cuentas e invertir sus recursos en entidades
financieras distintas al Banco de La Pampa, en la medida en que le brinden condiciones más
beneficiosas”(55).
En dicha faena, se remarcó que en lo referido a las potestades económico-financieras, los municipios
deben disponer de recursos propios, con la consiguiente facultad de disponer de ellos, si ello les fuera
negado no podría hablarse de “…una real autonomía municipal y solo quedaría reducida a una simple
fórmula literaria grandilocuente pero, en la práctica, vacía de contenido, porque no puede haber
municipio autónomo verdadero si no le reconocemos explícitamente entidad política o le retaceamos la
capacidad de organizar su administración y realizar los actos administrativos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones o los privamos del sustento económico-financiero indispensable para que
preste aquellos servicios públicos que la provincia le asigne, inherentes a su existencia o le impedimos
ejercer su autonomía institucional”(56).
Sobre la base de estos principios, el voto en disidencia recalcó la importancia de la regla ya fijada por la
CSJN(57) en torno al “estándar de subsistencia razonable” de los municipios, al señalar que “…los planos
económico y financiero han sido especialmente considerados en el texto constitucional porque tienen una
importancia superlativa. De esta manera estamos especificando y dejando en claro que los municipios
argentinos van a poder [...] controlar sus propios recursos que, a su vez, podrán ser manejados
independientemente de otro poder, complementando así las facultades de administración que le son
propias”. En tal sentido, los convencionales constituyentes de la Nación del año ’94, en la elaboración de
su voto, coincidieron en afirmar que el “derecho a los medios” es una garantía que repele y protege a los
municipios de injerencias extrañas incluidas las provinciales, cuando avanzan sobre su autonomía.
Concluyendo, de manera enfática “…la facultad de administrar y disponer de los recursos municipales
resulta una atribución ínsita a la gestión local y, por ende, un recaudo inherente para el eficaz
cumplimiento de los cometidos a su cargo”(58).
Sobre la base de estos argumentos, el análisis se centró en que la Constitución de la Provincia de La Pampa
guarda “marcada congruencia” con la CN en lo referente a que el magno texto provincial (art. 115)
sostiene que los municipios cuentan con autonomía en todos los órdenes, incluido el financiero y que su
gobierno debe ser ejercido con independencia de todo otro poder. Sobre el punto, el voto en análisis
ahondó en que, la propia constitución provincial consagra en el artículo 123, inciso 5, entre las
atribuciones de los municipios las “…de recaudar e invertir sus recursos…”(59). Por tales motivos, esta
disidencia consideró que la ordenanza 5546/2016 expresa el ejercicio legítimo de una atribución inherente
a la autonomía municipal con reconocimiento, tanto en la CN como en la Constitución local, y que son las
limitaciones que surgen del artículo 14 de la lay provincial 1949 las que avanzan sobre la facultad
municipal de disponer de sus ingresos.
De tal modo, este sustancioso voto disidente enfatizó que “la sentencia recurrida no ponderó que la
autonomía municipal –en su sentido constitucional más puro– abarca un ámbito en el que los gobiernos
comunales cuentan con atribuciones para administrar y disponer de sus recursos. Desnaturalizar esta
facultad importa dejar en manos de una autoridad extraña […] el desarrollo y la gestión de los intereses
locales que la Constitución Nacional confió en el gobierno municipal por la institución con mayor
proximidad a la comunidad…”(60), destacando como cierre del análisis que, en un sistema federal de
gobierno, la cuestión de la distribución de competencias y su correcto funcionamiento depende de la
“buena fe” y de la “concertación” entre los distintos sujetos para armonizar y conjugar de manera
razonable los distintos intereses en juego.
VII. Consideraciones finales
Como hemos podido observar, la mayoría de la CSJN emitió una decisión mínima. Ello, puesto que omitió
utilizar reglas amplias de interpretación y solo ciñó el análisis del caso al estricto conflicto normativo en
abstracto; evadiendo incorporar argumentos previamente consolidados en las reglas de derecho fijadas por
el Cimero Tribunal en precedentes anteriores, válidamente aplicables a la resolución del caso concreto.
Asimismo, un claro ejemplo –que denota lo expuesto– es que, según el modo de resolver por la
circunstancial mayoría, se somete al municipio al cumplimiento de la carga probatoria de su autonomía. Y
esto fue producto de haber utilizado parte de las conclusiones de lo resuelto en un viejo fallo del Máximo
Tribunal, de 1991, “Municipalidad de Rosario”, el cual, no solo es anterior a la reforma constitucional de
1994 que consagró la autonomía municipal, sino que en modo alguno puede ser aplicable para dirimir las
contiendas que se susciten –en la dinámica actual– en las relaciones entre provincias y municipios.
En cuanto al voto disidente, se observa que la controversia fue abordada desde la lógica amplitud
interpretativa con la que se debe ponderar la autonomía municipal, en el marco del estado federal de
concertación, con un marcado énfasis en la cuestión vinculada a la cuestión económico-financiera de los
gobiernos municipales como dato vital de su existencia y autodeterminación. Esta disidencia constituye un
gran aporte, que podemos ubicar en el señalado activismo del Tribunal sobre la materia, pues fija nuevas
reglas para continuar vigorizando la autonomía municipal, las que serán de utilidad para resolver casos
análogos. También del voto comentado resulta altamente ponderable la función docente –en este caso– de
dos destacados exconvencionales constituyentes de la Nación, que remarcan que un armónico y razonable
funcionamiento en las relaciones entre los sujetos federales demandan la imperiosa necesidad del diálogo
y la buena fe en pos de la anhelada concertación.
(*) Profesor de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal, Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales - UNLP.
VOCES: MUNICIPALIDADES - PODER LEGISLATIVO - COMERCIO E INDUSTRIA - DERECHO POLÍTICO -

DERECHO COMPARADO - ESTADO - JURISDICCIÓN - PODER JUDICIAL - JURISPRUDENCIA - DERECHO
CONSTITUCIONAL - DIVISIÓN DE PODERES - PODER EJECUTIVO - DEMOCRACIA - CONSTITUCIÓN NACIONAL
- LEY PROVINCIAL - AUTONOMÍA MUNUCIPAL - PRESUPUESTO
Nota de Redacción: Sobre el tema ver, además, los siguientes trabajos publicados en El Derecho: El
municipio institucionalizado, por Juan Carlos Lobos, ED, 179-945; Provincias y municipios ante el desafío
federal de la hora actual, por Néstor Osvaldo Losa, ED, 200-615; Federalismo vs. Globalización. Acerca del
proceso de declinación de la estructura federal, por Guido Risso, ED, 201-738; Del federalismo formal de
base constitucional al centralismo informal de base social, por Orlando J. Gallo, EDCO, 2003-363; Breves
cronologías del constitucionalismo y del federalismo: tiempos paralelos, por Eugenio Luis Palazzo, EDCO,
2003-534; La reforma constitucional de 1994 y el federalismo argentino, por Alberto R. Zarza Mensaque,
EDCO, 2004-667; Novedades de derecho constitucional provincial: Las violaciones a la autonomía municipal
en Córdoba, por Antonio María Hernández, EDCO, 2006-790; La autonomía municipal y el nuevo régimen
municipal en Entre Ríos, por José Luis Bustamante, EDCO, 2009-388; Bicentenario: Cabildo y Municipio, por
Norberto Ramón Marani, EDCO, 2010-555; Distintas concepciones en torno a las nuevas realidades
municipales, por María Gabriela Ábalos, EDCO, 2011-32; Interpretación jurisprudencial de la autonomía
municipal, por María Gabriela Ábalos, EDCO, 2013-291; Régimen jurídico de los municipios, por Javier
Indalecio Barraza, EDA, 2014-488; La autonomía en el nuevo régimen municipal de Entre Ríos, por Norberto
Ramón Marani, EDCO, 2014-531; Federalismo y autonomía municipal: La Corte Suprema reafirma su función
arquitectónica en el desarrollo constitucional argentino, por María Gabriela Ábalos, EDCO, 2015-20;
Periodicidad en la función ejecutiva. Provincias y municipios argentinos, por Marta Susana Maldonado,
EDCO, 2917-578; Autonomía política de los municipios: límites a las reelecciones a través de ordenanzas
locales, por María Gabriela Ábalos, EDCO, 2017-289; La importancia de la carta orgánica en la autonomía
municipal. El municipio de Río Colorado como ejemplo del federalismo, por Amparo Casasbellas Alconada,
EDCO 2018-353; Autonomía municipal, margen de apreciación local y libertad de comercio. Interpretación
jurisprudencial en el diseño federal, por María G. Ábalos, El Derecho Constitucional, agosto 2021 - Número
8; La autonomía municipal en el marco del federalismo argentino. Particular énfasis en la situación de la
Provincia de Buenos Aires. Tercera parte, por Enrique Louteiro, El Derecho Constitucional, Mayo 2022 -
Número 5. Todos los artículos citados pueden consultarse en www.elderechodigital.com.ar.
(1) Fallos 312:326.
(2) Fallos 312:1394.
(3) Fallos 314:495.
(4) Fallos 328:175.
(5) Fallos 337:1263.
(6) Fallos 341:939.
(7) Fallos 344:2123.
(8) Fallos: 344:1151.
(9) A los que se debe agregar, Fallos 343:1389 “Asoc. Pers. Munic. las Colonias c/ Fed. Sind. Trab. Munic.
Festram y Otros s/ Acción de amparo”.
(10) ÁBALOS, María G., “El municipio en la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, El Derecho -
Constitucional, Octubre 2022 - Número 10 Fecha: 24-10-2022 Cita Digital: ED-III-DCXXXVII-670.
(11) MORELLO Augusto M., “La Corte Suprema en Acción”, 2° Edición Ampliada, Librería Editora Platense,
2007, pp-133-170.
(12) HERNÁNDEZ, Antonio M., “Federalismo y constitucionalismo provincial”, Abeledo Perrot, 2009, p. 191.
Sobre el tópico, concluye el autor, que “resulta evidente que la descentralización es uno de los principios y
valores de mayor importancia en la organización constitucional argentina”.
(13) FRÍAS Pedro J., “La descentralización”, LA LEY1995-E, 960 Cita: TR LALEY AR/DOC/13958/2001.
(14) Fallos: 304:1186; 305:1847; 322:2862; 327:5012.
(15) Fallos 340:1695.
(16) MADISON James, “El Federalista”, Numero X, Editorial Establecimiento Tipográfico de La Pampa y
Victoria, 1887, pp. 57-66.
(17) MADISON James, ob. cit., Numero LI, pp. 356-361.
(18) BANDRÉS José Manuel, “El derecho a la Ciudad y el Buen Gobierno Urbano. Los nuevos retos de la
gobernanza urbana sostenible para el siglo xxi”, Marcial Pons, 2022, Madrid, p. 63.
(19) NINO Carlos, “La constitución de la democracia deliberativa”, Gedisa Editorial, Barcelona, España,
1997, pp. 204 -214. En esta trascendental obra, se remarca que la forma más pura de democracia emerge
del proceso de descentralización política, que genere unidades políticas suficientemente pequeñas, que
permitan un proceso de discusión ágil en las decisiones colectivas.
(20) BARRERA BUTELER, G., “Provincias y Nación”, Editorial Ciudad Argentina, 1996, pp. 52 y ss.
(21) BARRERA BUTELER, G., ob. cit., p. 49 y ss.
(22) Este principio surge de manera expresa de la CN en el artículo 75, inciso 2, tercer párrafo y
complementariamente en el inciso 8 del mismo artículo.
(23) BIDART CAMPOS J. G., “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino”, Tomo I-A, nueva
edición ampliada y actualizada a 1999-2000, primera reimpresión, Ediar, 2007, p. 695.
(24) Ver ÁBALOS María Gabriela, “Desafíos del federalismo argentino. Provincias y municipios.
Competencias concurrentes. Interpretación jurisprudencial”, LA LEY 29/9/2021, 1, Cita: TR LALEY
AR/DOC/2755/2021.
(25) Fallos 328:175. Al respecto, ver CARNOTA, Walter F., “Dos intendentes y una Corte Suprema”, LA LEY,
2005-B, 219; MARCHIARO, Enrique J., “El fin de la doble intendencia puntana o de cómo se sostuvo dos
veces la autonomía municipal”, LA LEY, 2005-B, 349; MARCHIARO, Enrique J., “La Corte garantizó la
autonomía municipal... Otra vez en la provincia de San Luis”, LA LEY, 2007-E, 462; PULVIRENTI, Orlando D.,
“San Luis contra San Luis: en búsqueda de un estándar para juzgar la autonomía municipal”, LA LEY, 2007-
E, 112; HERNÁNDEZ, Antonio M., “La Corte Suprema y la reafirmación de la autonomía municipal”, LA LEY,
Supl. Const. 2010 (agosto), 67.
(26) Fallos 328:175, considerando 12º “…toda asunción por parte de la autoridad provincial de atribuciones
que han sido asignadas exclusivamente a los titulares de los departamentos ejecutivos municipales –como
es convocar a elecciones dentro de ese ámbito–, afecta seriamente la autonomía municipal al introducir
una modificación en ella de manera incompatible con el diseño constitucional. Tal intromisión, de ser
aceptada, lesionaría la personalidad y las atribuciones del municipio, pues las autoridades constituidas
deben respetar el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente
provincial, cuya preservación no admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que las
autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición comunal; de no procederse
del modo indicado, aun por mínima que fuera la afectación de las instituciones, se autorizará un paulatino
y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales…”. Esta regla, de evitar la consagración de
criterios regresivos en materia de autonomía municipal, también fue aplicada por el Máximo Tribunal, para
resolver en Fallos 345:64, en el marco del conflicto de competencias suscitado entre la Municipalidad de La
Rioja y el Tribunal de Cuentas de esa Provincia.
(27) Fallos: 344:1151.
(28) HERNÁNDEZ Antonio M., “Federalismo, Autonomía Municipal y Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la
reforma constitucional de 1994”, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1997. En esta obra, que recopila su
labor como Convencional Constituyente de la Nación en la reforma constitucional de 1994, el autor
enfatiza que “Es cierto que la Convención fijó con claridad –alejando de toda posibilidad de dudas– la
obligación que deben cumplir las provincias de asegurar sus regímenes municipales en forma autonómica.
No existe, en consecuencia, ninguna posibilidad de instauración de una autarquía, como naturaleza jurídica
de los Estados locales. Es más, las constituciones provinciales no pueden asegurar ningún otro régimen
municipal que no sea el autonómico”, p. 137.
(29) Ver LOSA Néstor Osvaldo, “Derecho público municipal. Región. Provincia. Jurisdicción”, Editorial Ábaco
de Rodolfo Depalma, 2017, pp. 32-37.
(30) ROSATTI Horacio, “Caracterización del municipio. Variables socioeconómicas a considerar para la
creación legislativa y la jerarquización de los municipios en la Argentina”, Revista de Derecho Público,
Derecho Municipal Segunda Parte, Tomo: 2005-1, Rubinzal-Culzoni Editores, pp. 11-28. En este trabajo, el
autor afirma que “La ponderación de las heterogeneidades locales en el contexto provincial requiere de
datos objetivos que permitan traspasar el mero voluntarismo o, peor aun, la arbitrariedad. La pregunta
acerca de “cuáles deben ser” los criterios a considerar para establecer una jerarquización de las distintas
comunidades territoriales, que permitan categorizarlas jurídicamente (asignándoles mayores o menores
grados de autonomía en sus aspectos institucionales, políticos, administrativos, económicos y financieros,
según sea el caso), no puede tener una sola respuesta. Es preciso valorar todos los aspectos que puedan ser
mensurados, aun aquellos que no puedan ser cuantificados, puesto que existen variables de fácil
cuantificación (v.gr., número de habitantes), otras de cuantificación más compleja (v.gr., datos
correspondientes a la llamada economía informal) y otras de improbable cuantificación (v.gr., grado de
identificación ciudadana por parte de los vecinos)”. También se recomienda el estudio de ÁBALOS María
Gabriela, “Cuentas pendientes de la autonomía municipal en la Argentina”, LA LEY 30/01/2017 , 1 , LA LEY
2017-A , 881, LA LEY 31/01/2017 , 1 IMP 2017-3, 97; Cita: TR LALEY AR/DOC/4002/2016.
(31) ROSATTI, Horacio D., “Tratado de Derecho Municipal”, 4° Edición Ampliada, Tomo I, p. 93.
(32) ROSATTI, Horacio D., “La facultad provincial de fijar los límites territoriales de las ciudades y la
autonomía municipal. A propósito del caso ‘San Luis’”, La Ley DJ, 2001-1, 881.
(33) ÁBALOS, María Gabriela, “Municipio y participación política. Análisis histórico, normativo y
jurisprudencial”, Editorial Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 2006.
(34) CASTELLS, Manuel (1999), “Globalización, identidad y estado en América Latina”, en PNUD, Santiago
de Chile.
(35) MARCHIARO, Enrique, “La Autonomía Municipal en el Derecho Ambiental y Urbano Argentinos”, EDIAR,
Buenos Aires, 2022, p. 40.
(36) DAHL, Robert, “La poliarquía. Participación y oposición”, Tecnos, Madrid, 1989, p. 25.
(37) CASTORINA DE TARQUINI, María Celia, “La Provincia y el Municipio”, Derecho Público Provincial y
Municipal - Volumen I, 2° Edición Actualizada, La Ley, 2007, pp. 269-297.
(38) RECA, Ricardo Pablo, “Reflexiones sobre el Régimen Municipal Bonaerense”, Librería Editora Platense,
2013, p. 261.
(39) FRÍAS, Pedro J., “Sistema constitucional y gobernabilidad”, El Derecho - Diario, Tomo 184, 1062,
Fecha: 29-10-1999 Cita Digital:ED-DCCLXV-401.
(40) Fallos 312:326, considerando 9°, reafirmado en Fallos 312:1394 y Fallos 314:495 “la necesaria
existencia de un régimen municipal impuesto por el art. 5º de la CN, determina que las leyes provinciales
no solo no puedan legítimamente omitir establecerlos, sino que tampoco pueden privarlos de las
atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido. Si tales entes se encontrasen sujetos
en estos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña –aunque se tratare de la provincial– esta podría
llegar a impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones,
capaces de desarticular las bases de su organización funcional”; con nota de MARCHIARO, Enrique J., “20
años de ‘Rivademar’: La Corte puede dar un paso más en la tutela de la autonomía municipal”, LA LEY,
2009-E, 743.
(41) Fallos 325:1249 y 344:1151. Sobre el último de estos fallos, se recomienda muy especialmente la
lectura del ilustrado análisis de ÁBALOS María G., “Autonomía municipal, margen de apreciación local y
libertad de comercio. Interpretación jurisprudencial en el diseño federal”, El Derecho - Constitucional,
Agosto 2021 - Número 8, Fecha: 23-08-2021, Cita Digital: ED-MDCCCXV-463.
(42) Córdoba, art. 186. 14° Ejercer cualquier otra función o atribución de interés municipal que no esté
prohibida por esta Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado. Entre
Ríos, art. 240. 25°. Ejercer cualquier otra competencia de interés municipal no enunciada por esta
Constitución y las que sean indispensables para hacer efectivos sus fines. Tucumán, art. 134. 16° Cualquier
otra función relacionada con los intereses locales dentro del marco de su Carta Orgánica o de la Ley de
Municipalidades. San Luis, art. 261. 19° Realizar cualquier otra función de interés local que no esté
prohibida a las municipalidades por sus disposiciones orgánicas respectivas y, no sean incompatibles con los
demás poderes del Estado. Jujuy, art 212. 7° las demás materias que les atribuya la ley y que sean de
exclusivo interés local. Catamarca, art. 252. 12° Todas las atribuciones y facultades necesarias para poner
en ejercicio las enumeradas y las referidas a la propia organización legal y al libre funcionamiento
económico, administrativo y electoral. Corrientes, art. 225. 25° Ejercer cualquier otra función o atribución
que emane de su naturaleza como gobierno local autónomo, en el marco de la distribución de
competencias y funciones establecidas en esta Constitución. Río Negro, art. 229. 17° Las necesarias para
poner en ejercicio las enumeradas y las referidas a su propia organización y funcionamiento. Santiago del
Estero, art. 219. 10° Cualquier otra función relacionada con los intereses locales, dentro del marco de esta
Constitución.
(43) Art. 154 - La Provincia adopta para su gobierno el principio de la descentralización de los Poderes y
reconoce las más amplias facultades a los municipios, en forma tal que sean estos quienes ejerzan la
mayor suma de funciones del gobierno autónomo en cada jurisdicción, equivalente a ponerlo en manos de
los respectivos vecindarios. Lo que exceda la órbita local corresponderá a las autoridades provinciales, las
que decidirán también cuando las obras o medidas a resolver involucren a varias comunas.
(44) Art. 225 - Esta Constitución reconoce la existencia del municipio como una comunidad natural, célula
originaria y fundamental de la organización política e institucional de la sociedad fundada en la
convivencia. Asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa y económica.
Aquellos que dictan su propia Carta Orgánica municipal gozan además de autonomía institucional. La
Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución y, en caso de
superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del municipio
en materia específicamente comunal.
(45) Ver HOTZ Francisco y MOSLARES José, “Régimen Municipal Pampeano”, en BASTONS, Jorge (dir.),
Derecho municipal, Ed. Abeledo Perrot, 2016, t. II, pp. 1983-2000. Los autores, en el trabajo citado,
esbozan la hipótesis que el artículo 115, constituye un óbice para el ejercicio pleno de la autonomía
municipal, pues el Régimen municipal de la Provincia de La Pampa, se regirá por las disposiciones de la
constitución provincial y de la LOM; lo cual –a su criterio– representa un avance claro sobre la autonomía
de los municipios que lo podría tornar inconstitucional si se lo coteja con lo establecido en el art. 123 de la
CN.
(46) Como también ocurre en las provincias de Entre Ríos, Formosa, La Rioja, Santa Cruz y Tucumán, donde
–aunque por distintos motivos- no se han dictado cartas orgánicas a pesar de encontrarse ello consagrado
como atribución de los gobiernos municipales en las respectivas constituciones.
(47) “Banco de La Pampa Sociedad de Economía Mixta c/ Municipalidad de Santa Rosa s/ Acción de
Inconstitucionalidad”, expediente nº Pleno C-85/16, registro Superior Tribunal de Justicia.
(48) Fallos 346:1426, “Banco de La Pampa Sociedad de Economía Mixta c/ Municipalidad de Santa Rosa s/
acción declarativa de inconstitucionalidad”, CSJ 1795/2017/RH1.
(49) https://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/documentos/verDocumentoById.html?
idDocumento=7907273&cache=1704317414041.
(50) Fallos: 325:1249; 327:4103. Sobre el primero de estos fallos ver LÓPEZ CALDERÓN, Javier H. - FACIO,
Rodolfo E., “La autonomía de los municipios en un reciente pronunciamiento de la Corte Suprema (a
propósito del caso ‘Municipalidad de La Plata’)”, La Ley Cita: TR LALEY 0027/000052 y PULVIRENTI,
Orlando, “El 123 por La Plata no pasa (reflexiones sobre el estado actual de la autonomía municipal en la
provincia de Buenos Aires)”, publicado en La Ley: RDA 2007-60, 557, Cita: TR LALEY AR/DOC/9803/2012.
(51) Considerando 6° del voto de Lorenzetti.
(52) Fallos 314:495 citado “Muncipalidad de Rosario.”
(53) Considerando 7° del voto de Lorenzetti y considerando 5° del voto de Alcalá.
(54) Considerando 8° del voto de Lorenzetti. A ello el Conjuez Tazza, en el considerando 4°, ahondó que
“la demandada no ha logrado demostrar eficazmente que el artículo 14 de la Carta Orgánica del Banco
Provincial de La Pampa que aquí impugna pueda comprometer su existencia patrimonial, como así
igualmente, que tampoco se ha aportado en autos elemento concreto y probatorio cierto que pueda
acreditar el efectivo perjuicio que le ocasionaría la exclusividad dispuesta para sus operaciones financieras
[…] la Provincia de La Pampa reguló de modo razonable el régimen bancario oficial instituyendo al agente
financiero exclusivo de los municipios asentados dentro de su jurisdicción, sin que se haya demostrado en
tal caso que dicho proceder implique una grave restricción a la libertad de disponibilidad de los recursos
de la demandada, ni impida su subsistencia en materia económico-financiera, atento lo cual los agravios
esgrimidos en tal sentido no podrán tener acogida favorable en esta instancia”.
(55) Voto de Rosatti y Maqueda, considerando 6°
(56) Ídem Considerando 9°, con cita de Convención Constituyente Nacional, sesión del 8 de agosto de 1994,
intervención del Convencional Merlo; citado en Fallos: 337:1263 y 341:939.
(57) Fallos 312:326.
(58) Considerando 10° del voto de Rosatti y Maqueda con cita de sesión del 4 de agosto, intervención del
Convencional Prieto al informar el dictamen de mayoría de la Comisión del Régimen Federal, sus
Economías y Autonomía, Municipal.
(59) Considerando 11º del voto de Rosatti y Maqueda, concluye en punto a que la autonomía de los
municipios pampeanos comprende: i) su independencia frente a otros poderes extraños; ii) el
reconocimiento de recursos propios, junto con la atribución de recaudarlos; iii) la competencia para
administrar y disponer de sus bienes; y iv) el control sobre la gestión patrimonial de sus recursos realizada
–salvo excepciones– por el cuerpo legislativo municipal.
(60) Ídem considerando 12º.
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La Autonomía Financiera de Los Gobiernos Municipales para Disponer de Sus Recursos Económicos. Análisis Del Caso - Banco de La Pampa C. Municipalidad de Santa Rosa

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La Autonomía Financiera de Los Gobiernos Municipales para Disponer de Sus Recursos Económicos. Análisis Del Caso - Banco de La Pampa C. Municipalidad de Santa Rosa

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18/4/24, 10:50 La autonomía financiera de los gobiernos municipales para disponer de sus recursos económicos.

micos. Análisis del caso "Banco de …

por Gonzalo Fuentes(*)

Este marcado activismo(11) de la CSJN en el afianzamiento del federalismo, se observa en la profundidad

II. La descentralización del poder en el estado federal de concertación

Esa armonización de principios esenciales, previstos en la CN como norma suprema de la federación, al

El federalismo argentino, de tipo dialógico, contractual y de concertación se estructura sobre la base de

Estos postulados, se concretan a través de la efectiva descentralización, capaz de generar la disminución

V. Análisis del conflicto de competencias suscitado entre el Banco de La Pampa y la Municipalidad de

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VI. El fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

VI.1. El voto de la mayoría

VI.2. El voto en disidencia

VII. Consideraciones finales

VOCES: MUNICIPALIDADES - PODER LEGISLATIVO - COMERCIO E INDUSTRIA - DERECHO POLÍTICO -

(1) Fallos 312:326.

(2) Fallos 312:1394.

(3) Fallos 314:495.

(4) Fallos 328:175.

(5) Fallos 337:1263.

(6) Fallos 341:939.

(7) Fallos 344:2123.

(8) Fallos: 344:1151.

(14) Fallos: 304:1186; 305:1847; 322:2862; 327:5012.

(15) Fallos 340:1695.

(17) MADISON James, ob. cit., Numero LI, pp. 356-361.

(21) BARRERA BUTELER, G., ob. cit., p. 49 y ss.

(27) Fallos: 344:1151.

(51) Considerando 6° del voto de Lorenzetti.

(52) Fallos 314:495 citado “Muncipalidad de Rosario.”

(53) Considerando 7° del voto de Lorenzetti y considerando 5° del voto de Alcalá.

(55) Voto de Rosatti y Maqueda, considerando 6°

(57) Fallos 312:326.

(60) Ídem considerando 12º.

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