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CAPÍTULO!

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SUMARIO: l. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO INSTRUMENTO DE CONTROL

Y GARANTÍA DEL ADMINISTRADO. CONTROL DE LEGITIMIDAD Y DE MÉRITO, OPORTU-
NIDAD O CONVENIENCIA.- 2. PROCESO Y PROCEDIMIENTO. EL PROCEDIMIENTO COMO
CAUCE FORMAL DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.- 3. NOTAS QUE CARACTERIZAN LAS
DIFERENCIAS EXISTENTES ENTRE PROCESO JURISDICCIONAL Y PROCEDIMIENTO ADMI-
NISTRATIVO.- 4, NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO E INDIVIDUA-
LIDAD DE LOS ACTOS QUE LO COMPONEN. Los ACTOS COLIGADOS.- 5, CLASIFICACIÓN
DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. A) PROCEDIMIENTO GENERAL Y PROCE-
DIMIENTOS ESPECIALES. B) ÜTRAS CLASIFICACIONES. PROCEDIMIENTOS DECLARATI-
VOS, EJECUTIVOS Y DE SIMPLE GESTIÓN O INTERNOS.- 6. REGULACIÓN POSITIVA DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ÁMBITO DE APLICACIÓN.- 7, EL PROCEDIMIENTO
DECLARATIVO DE IMPUGNACIÓN. RECURSOS, RECLAMACIONES Y DENUNCIAS.

l. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO INSTRUMENTO

DE CONTROL Y GARANTÍA DEL ADMINISTRADO. CONTROL
DE LEGITIMIDAD Y DE MÉRITO, OPORTUNIDAD O
CONVENIENCIA

El control que se desarrolla en el ámbito de la Administración Públi-

ca asume distintas modalidades pero en todos los casos se realiza a tra-
vés del procedimiento administrativo, es decir, a través de una serie de
actos orientados a la realización del control de legitimidad y de oportu-
nidad, mérito o conveniencia y que sirven, al propio tiempo, de garantía
de los administrados.
El procedimiento administrativo constituye de ese modo, aun en los
supuestos del mero procedimiento de formación de los actos adminis-
trativos que no implican la sustanciación de recursos, un instrumento
de control de la legitimidad (que incluye legalidad y razonabilidad o jus-
ticia) y del acierto de los actos en relación con el interés público o bien
común que es el fin que la Administración persigue (control de oportu-
nidad, mérito o conveniencia).
Existen numerosas zonas o aspectos de los actos administrativos
donde confluyen el control de legitimidad con el de oportunidad, mérito
o conveniencia, en la medida en que el fin de interés público que el acto
4 CAP. [ - EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
persigue puede ser analizado, indistintamente, a través del prisma de la
legitimidad como del mérito.
La cuestión se vincula a la existencia de facultades regladas y discre-
cionales, por una parte, y al hecho de que el interés público, que justifica
-de oficio o a pedido del administrado- la actuación de los mecanis-
mos de control mediante el ejercicio de la potestad revocatoria, es sobre-
viniente y sobrepasa la finalidad tenida en mira en el momento de emitir
el acto administrativo.
En otros términos, si el interés público aparece reglado al momento
de dictar el acto administrativo, el control de legitimidad sólo puede ser
ejercido con arreglo a las normas vigentes. Si se trata de facultades dis-
crecionales, la determinación efectuada por la Administración también
ha de ser juzgada de acuerdo con el interés público existente en oportu-
nidad de la emisión del acto administrativo. Hay, en este último caso,
control de mérito.
Pero mientras en el primer caso, el cambio o modificación operada
en el interés público requiere que para justificar la revocación del acto se
modifique el derecho objetivo, no sucede lo mismo tratándose del ejerci-
cio de facultades discrecionales o de derechos subjetivos debilitados, sin
perjuicio de la existencia de límites de razonabilidad puestos al ejercicio
de este tipo de control.
Hay diversos tipos de procedimientos administrativos, según que
ellos se refieran a la fiscalización interna (procedimientos de los órga-
nos de control)(l), al nacimiento de los actos administrativos (proce-
dimiento de formación), o a su impugnación (procedimiento recursivo).
En los últimos tiempos se advierte un mayor interés por el proce-
dimiento de formación de los actos(2), tendencia que aparece confirma-
da en nuestro país con el dictado de los ordenamientos positivos vigen-
tes en el orden nacional y provincial.
Tanto el procedimiento administrativo de formación como el de na-
turaleza recursiva constituyen garantías formales a favor del adminis-
trado que le aseguran el ejercicio del poder de reacción frente a los actos
perjudiciales a sus derechos subjetivos e intereses legítimos, permitién-
dole conseguir la extinción, modificación o reforma de los actos admi-
nistrativos lesivos(3).
(1) MARIENHOFF, MIGUEL S., Tratado de Derecho Administrativo, 5' ed. act., t. !,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1995, ps. 653 y ss., quien realiza un detallado estudio de
los diversos medios de control o fiscalización, especialmente de las figuras de Ja vigilan-
cia, autorización, aprobación, visto bueno, suspensión e intervención.
(2) CATALDI, GIUSEPPE, Il procedimento amministrativo nei suoi attuali orientam-
enti giuridici e non giuridici, Milán, 1967, ps. 3/5.
(3) Conf. GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO - FERNÁNDEZ, TOMÁS R., Curso de Dere-
cho Administrativo, 2' ed., t. II, Civitas, Madrid, 1981, ps. 361/362. Apuntan estos auto-
PROCESO YPROCEDIMIENTO. EL PROCEDIMIENTO COMO CAUCE FORMAL. .. 5
2. PROCESO Y PROCEDIMIENTO. EL PROCEDIMIENTO COMO
CAUCE FORMAL DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
De acuerdo con el criterio material utilizado para definir las funcio-
nes del Estado, la temática que se plantea alrededor de la diferencia entre
proceso y procedimiento encuentra una clara sustentación real y funda-
mentación lógica. Con todo, hay que advertir que tanto el proceso como
el procedimiento son conceptos análogos y que, en el lenguaje común y
vulgar -a veces también en el ámbito científico y profesional- pueden
trasuntar la misma significación.
La doctrina procesal -seguida también por un sector de adminis-
trativistas- suele diferenciar el proceso del procedimiento sosteniendo
que mientras el primero es un concepto de naturaleza formal, el segun-
do es eminentemente teleológico. Dentro de esta corriente el proceso
implica el hecho de que la satisfacción de las pretensiones sea dirimi-
da por un órgano imparcial o independiente. El procedimiento sería, en
cambio, una serie de actos que se desarrollan en forma progresiva (4) que
trasuntan la instrumentalización del proceso (5).
De este modo habría procedimiento dentro del proceso judicial, ca-
racterizándose por el conjunto de formalidades a que deben someterse
las partes y el juez durante la tramitación del proceso(6).
Existe otra corriente en la doctrina que es partidaria de la asimila-
ción entre proceso y procedimiento, sosteniendo que, en definitiva, el
proceso se da en todas las funciones del Estado (7).
res que si bien el procedimiento administrativo representa una garantía para los admi-
nistrados (y en esto se identifica con el proceso jurisdiccional) ello no agota su función
principal de asegurar Ja eficaz satisfacción del interés público, mediante la adopción de
decisiones de la Administración, que es intérprete del interés, parte del procedimiento
y árbitro del mismo (cit., t. Il, p. 363).
(4) NAVA NEGRETE, ALFONSO, Derecho Procesal Administrativo, México, 1959, p. 70;
GONZÁLEZ PÉREZ, JESÚS, Derecho Procesal Administrativo, 2ª ed., t. l. Instituto de Estu-
dios Políticos, Madrid, 1964, ps. 7/8; BER<;:AITZ, MIGUEL A.. "Proceso y procedimiento
contencioso-administrativo", RAP, nro. 44, ps. 122/123; este último autor sostiene, sin
embargo, una concepción amplia acerca del proceso.
(5) CARNELUTTI, FRANCESCO, Sistema de Derecho Procesal Civil, Uthea, Buenos Ai-
res, 1944, ps. 48 y ss.
(6) ALSINA, HuGo, 1ratado de Derecho Procesal, t. l, Ediar, Buenos Aires, 1956,
p.404.
(7) SANDULLI, Awo M., Il procedimento amministrativo, Giuffre, Milán, 1959, ps. 14
y ss.; VILLAR Y ROMERO, )OSÉ MARÍA, Derecho Procesal Administrativo, Revista de De-
recho Privado, Madrid, 1944, ps. 7 y ss. Entre nosotros, Fiorini sostiene que el proceso
se da en todas las funciones estatales, pero aceptando que cada proceso tiene un pro-
cedimiento que expresa las realizaciones prácticas para su concreción (FIORINI, BAR-
TOLOMF. A., Derecho Administrativo, 2' ed. act., t. l, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976,
ps. 102 y 103).
6 CAP. [ - fa PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Por otra parte, se ha postulado que el criterio distintivo entre proceso
y procedimiento radica en que el proceso se refiere a la sucesión de ac-
tos que se llevan a cabo ante un órgano jurisdiccional, comprendiendo
el procedimiento a los demás actos sucesivos y correlacionados entre sí a
través de los cuales se obtiene un pronunciamiento de un órgano públi-
co de otra naturaleza(8).
Las posturas aquí reseñadas -que no agotan por cierto todas las teo-
rías que se han expuesto-(9), tienen -algunas de ellas- su parte de
verdad, habida cuenta de que tanto el término procedimiento como pro-
ceso (10) son conceptos análogos.
Pero la analogía está limitada al sentido básico y general que poseen
los términos del lenguaje. En tal sentido, puede señalarse una equivalen-
cia de los términos utilizados en cuanto proceso y procedimiento indi-
can el cauce formal de una función del Estado, es decir, la serie de actos y
recaudos formales que deben cumplimentarse en el obrar de los órganos
estatales.
Sin embargo, desde el punto de vista jurídico (y por tanto, conven-
cional y técnico) la distinción se proyecta con perfiles netos y su empleo
se realiza por parte de la doctrina, las más de las veces, en forma incons-
ciente.
En efecto, si tanto el proceso como el procedimiento constituyen el
medio instrumental para llevar a cabo una función del Estado parece
evidente que sus notas adjetivas se hallarán influidas y determinadas
por el tipo de función que materialmente ejerciten en cada caso los ór-
ganos estatales.
En este sentido, entonces, cobra importancia la distinción para pre-
cisar que el procedimiento administrativo constituye la forma o el cauce
(8) RONDON DE SANSO, HILDEGARD, El procedimiento administrativo, Caracas, 1976,
p. 4. Véase DROMI, JosÉ R., Instituciones de Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Ai-
res, 1973, ps. 503/508.
(9) Ampliar en: GONZÁLEZ PÉREZ, )Esús, Derecho Procesal ... , cit., t.!, ps. 48 y ss.
(10) Esta analogía ha sido calificada como ambivalencia por algunos autores res-
pecto al procedimiento administrativo: GORDILLO, AGUSTÍN, Procedimiento y recursos
administrativos, lª ed., Jorge Álvarez, Buenos Aires, 1964, ps. 7/8; FRUGONE SCHIAVO-
NE, HÉCTOR, "Principios fundamentales del procedimiento administrativo", en Proce-
dimiento administrativo, Montevideo, 1977, p. 113. Entre nosotros, EscoLA, HÉCTOR J.,
Tratado general de procedimiento administrativo, Depalma, Buenos Aires, 1973, ps. 8/11)
propicia la ampliación del concepto de proceso, el que define por su finalidad teleológi-
ca, pero admitiendo la posibilidad de que existan el proceso administrativo y el legisla-
tivo, además del judicial. Esta tesis que ya habían propiciado Ber~aitz y Fiorini, ha sido
postulada por Comadira quien apunta que ello esclarece la posición institucional de los
órganos del Estado y favorece la defensa de los administrados (conf. CoMADIRA, JULIO
R., "Algunas reflexiones sobre el procedimiento administrativo", Boletín del Instituto de
Derecho Administrativo Profesor Rafael Bielsa, nro. 5, Buenos Aires, 1972, p. 51).
NOTAS QUE CARACTER1ZAN LAS DIFERENCIAS EXISTENTES ... 7
formal de la función administrativa(ll) (en sentido material). El concep-
to de proceso resulta más adecuado referirlo al cauce formal de la fun-
ción jurisdiccional (12), entendida ésta como la solución de controversias
(en sentido amplio) con fuerza de verdad legal(13).
De esta manera, habrá procedimiento administrativo en el ámbito
de los tres órganos esenciales del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judi-
cial), cuando éstos realicen funciones "materialmente" administrativas,
y, por otro lado, habrá proceso jurisdiccional cuando cualquiera de esos
órganos -en principio sólo el Poder Judicial en nuestro sistema consti-
tucional- ejerza la función jurisdiccional, en sentido objetivo.
3. NOTAS QUE CARACTERIZAN LAS DIFERENCIAS EXISTENTES
ENTRE PROCESO JURISDICCIONAL Y PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Las distintas funciones que en sentido material se realizan a través
del procedimiento administrativo y del proceso jurisdiccional se proyec-
tan sobre el régimen jurídico del cauce formal que es propio a cada una
de ellas, demostrándose con ello cómo, a pesar de que ambos son me-
dios instrumentales, participan de los caracteres de la función sustan-
cial que realizan, lo que les asigna notas diferenciales.
Esas notas diferenciales entre el proceso jurisdiccional y el proce-
dimiento administrativo se advierten en importantes aspectos del régi-
men jurídico de la actividad, a saber:
a) el proceso jurisdiccional se encuentra basado en el principio de
la preclusión, apareciendo como etapas que una vez cumplidas
no pueden reabrirse por el juez ni las partes. No ocurre así en el
procedimiento administrativo, donde se admite el informalismo
como criterio rector en la sustanciación de los trámites procesa-
les (14);
b) mientras en el proceso jurisdiccional la institución de la cosa juz-
gada (formal y material) le atribuye a la sentencia una inmutabi-
lidad prácticamente absoluta, en el procedimiento administrati-
vo, como regla general, no acontece lo mismo (sin perjuicio de
la estabilidad que posea el acto en sede administrativa), pues la
(ll) BENVENUTTI, FELJCIANO, "Funzione amministrativa. Procedimento. Proces-
so", Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1952, ps. 118 y ss.
(12) DROMI, JOSÉ R., instituciones ... , cit., p. 504.
(13) Véase sobre este punto: ABERASTURY, PEDRO (H.) - C!LURZO, MARÍA ROSA, Cur-
so de procedimiento administrativo. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, ps. 17 y ss.
(14) GIANNINI, MASSIMO s., Diritto Amministrativo, t. Il, Giuffre, Milán, 1970,
p. 897.
 8 CAP. ] - EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
decisión final puede ser luego revocada a favor del administrado
o en contra del mismo (revocación por oportunidad)(l5);
c) el procedimiento administrativo es dirigido y coordinado por
una de las partes principales: la Administración Pública. En el
proceso jurisdiccional, el juez, o el tribunal administrativo que
ejerce funciones jurisdiccionales, interviene en el proceso como
un órgano ajeno a las partes de la controversia(l6).
4. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
E INDIVIDUALIDAD DE LOS ACTOS QUE LO COMPONEN.
LOS ACTOS COLIGADOS
La Exposición de Motivos y el texto de la Ley Nacional de Proce-
dimientos Administrativos no contienen referencia alguna al criterio
acerca de la estructura técnica del procedimiento administrativo, res-
pecto de la que se ha sostenido, por influencia de la doctrina italiana, la
tesis llamada sustancialista. Esta teoría, que parece hallarse en la actua-
lidad abandonada, preconizaba que los diferentes actos integrantes del
proceso de formación de la voluntad administrativa carecían de autono-
mía, integrándose en la decisión final.
El procedimiento no es un acto complejo sino un complejo de actos,
cada uno de los cuales posee individualidad jurídica propia, sin perjui-
cio de hallarse relacionados con los demás actos con los cuales tiene una
vinculación común en mérito a la obtención de la finalidad de interés
público que persigue la Administración(l7).
(15) CASSAGNE, JUAN CARLOS, El acto administrativo, 2ª ed., Abeledo-Perrot, Bue-
nos Aires, 1978, p. 309.
(16) RONDON DE SANSO, HILDEGARD, El procedimiento ... , cit., p. 17. La circunstancia
descripta no es óbice para descartar el criterio del órgano imparcial e independiente
para definir la función jurisdiccional, ya que ello no es más que una condición que debe
revestir el órgano de admitirse el principio de separación de los poderes y no la sustan-
cia o naturaleza de la función. Con todo, parece real que, en la mayoría de los países, la
característica apuntada en el texto se observa en los ordenamientos positivos, siendo
necesario ponerla de resalto, pues ello implica una garantía esencial del administrado
que hace a la defensa en juicio (art. 18, CN). Aun así, de la noción de función jurisdiccio-
nal que hemos dado, se desprende que la interpretación expuesta es correcta pues para
que exista real controversia (en sentido amplio) ha de haber un proceso (instrumento)
que permita que un órgano ajeno a las partes (requisito que debe reunir el órgano ju-
dicial o el tribunal administrativo) la dirima o resuelva con fuerza de verdad legal. Por
esto, en los recursos administrativos no hay actividad jurisdiccional, aun cuando se re-
suelva un conflicto.
(17) GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO - FERNÁNDEZ, TOMÁS R., Curso ... , cit., t. II,
ps. 368/369. Lo que da unidad al conjunto, dice González Pérez, no es la causa, sino el
efecto: en el procedimiento, todos los actos están encaminados a producir un efecto ju-
rídico (GONZÁLEZ PÉREZ, JESÚS, Manual de procedimiento administrativo, za ed., Civi-
tas, Madrid, 2002, p. 75).
CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 9
Pero tal circunstancia no implica negar que el procedimiento admi-
nistrativo de formación del acto -considerado en relación con la deci-
sión final o definitiva- pertenezca al elemento forma(l8). El hecho de
que en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos se mencio-
nen los procedimientos previos(l9) como un requisito separado, no im-
plica desconocer que todo procedimiento es el cauce formal que exterio-
riza la voluntad de los órganos administrativos.
En síntesis, los distintos actos del procedimiento administrativo no
integran un acto complejo sino un complejo de actos vinculados por
una misma finalidad. Cada uno de ellos ostenta individualidad jurí-
dica propia y es susceptible de impugnación en tanto el ordenamiento
positivo no limite la procedencia del recurso a los casos en que exis-
ta una decisión definitiva o asimilable (v.gr., en materia de recurso
jerárquico) (20).
Ello no impide que, como esos actos separables integran el proce-
dimiento de formación del acto final (y por ende su elemento forma),
también puedan ser impugnados en oportunidad de recurrir o deducir
acción judicial contra el acto que pone fin al procedimiento.
En una línea similar, BARRA ha desarrollado la teoría de los actos
coligados. Parte de la circunstancia de que, en ciertos actos del pro-
cedimiento administrativo como el procedimiento contractual, su
estructura traduce una unidad esencial entre todos los actos del pro-
cedimiento donde los actos coligados (a diferencia de los actos interlo-
cutorios o de mero trámite) son verdaderos actos definitivos que tienen
la peculiaridad de encontrarse vinculados a una serie cocausal de ac-
tos de la misma especie, en una relación de actos antecedentes y con-
secuentes (21).
5. CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
Existen diversas clases de procedimientos administrativos. Desde
aquellos que tienen en cuenta su carácter general o especial, hasta los
procedimientos declarativos de impugnación, son numerosas las clasifi-
caciones que se han formulado en el campo normativo y doctrinario.
(18) MARIENHOFF, MlGUEL S., Tratado de Derecho Administrativo, 4" ed. act., t. 11,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1993, p. 309; CASSAGNE, JUAN CARLOS, El acto adminis-
trativo, cit., p. 128.
(19) Art. 7°, inc. d), ley 19.549.
(20) El art. 84, RLNPA, admite la impugnación, mediante el recurso de reconsidera-
ción, de los actos de mero trámite.
(21) BARRA, RODOLFO C., Los actos administrativos contractuales. Teoría del acto co-
ligado, Ábaco, Buenos Aires, 1989.
 10 CAP. ! - EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
A) Procedimiento general y procedimientos especiales
Es' evidente que la diversidad de procedimientos especiales en el ám-
bito de la Administración conspira contra la seguridad jurídica y la ga-
rantía de la defensa de los derechos privados habida cuenta de las di-
ficultades que tendrían los administrados para conocer en detalle la
infinidad de disposiciones especiales que pudieron ser dictadas para re-
gir la actuación de cada órgano o ente del Estado.
Ello justifica que los distintos sistemas jurídicos procuren establecer
normas uniformes para todos los sectores de la Administración Pública
y hasta una razón de economía procedimental contribuye a esa necesa-
ria unificación. Con todo, parecería que para ciertas materias (v.gr., or-
ganismos militares) deberían subsistir los procedimientos especiales, en
razón de la especial naturaleza de las respectivas funciones.
La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos abordó el pro-
blema que presentaba la realidad en la materia delegando en el Poder
Ejecutivo la determinación de los procedimientos especiales que conti-
núan vigentes(22) pero al propio tiempo prescribió la aplicación suple-
toria de la Ley de Procedimientos Administrativos en las tramitaciones
administrativas cuyos regímenes especiales subsistan (23).
Asimismo, al establecer las atribuciones del Poder Ejecutivo, esta-
bleció la ley el principio básico de la adaptación paulatina de los regí-
menes especiales al nuevo procedimiento, facultándolo para "sustituir
las normas legales(24) y reglamentarias de índole estrictamente pro-
cesal de los regímenes especiales que subsistan, con miras a la paula-
tina adaptación de éstos al sistema del nuevo procedimiento y de los
recursos administrativos por él implantados, en tanto ello no afectare
las normas de fondo a que se refieren o apliquen los citados regímenes
especiales" (25).
En ejercicio de la delegación dispuesta en el citado art. 2°, lª parte,
LNPA, el Poder Ejecutivo dictó el dec. 9101/1972, donde se enunciaron los
procedimientos especiales que continuarían en vigencia (sin perjuicio
de la aplicación supletoria de la Ley Nacional de Procedimientos Admi-
nistrativos y su reglamento). Con el tiempo, algunos de los procedimien-
(22) Art. 2°, lª parte, LNPA.
(23) Art. 2°, inc. a) in fine, LNPA.
(24) Esta facultad no ha sido ejercida en la práctica por el Poder Ejecutivo y traduce
una "deslegalización" de materias.
(25) Art. 2°, inc. a), LNPA. Lamentablemente, algunas leyes posteriores excluyen
expresamente la aplicación de la Ley de Procedimientos Administrativos. Creemos, sin
embargo, que frente a la carencia de normas que pueda presentarse, la ley y el reglamen-
to de procedimientos administrativos serán aplicables, al menos, por analogía.
CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 11
tos especiales mencionados en el decreto fueron derogados, mientras
que normas posteriores crearon otros nuevos.
Intentando clarificar este escenario, el dec. 722/1996 derogó el
dec. 9101/1972, y pretendió la aplicación exclusiva de la Ley de Proce-
dimientos y su reglamento, aunque admitiendo (en su art. 2°, con lamo-
dificación introducida por el dec. 1155/1997) la subsistencia de los pro-
cedimientos especiales que regulen ciertas materias, entre ellas, las
correspondientes a la AFIP, a las Fuerzas Armadas, de seguridad, poli-
ciales e inteligencia, y otras. Intentando evitar que se repita la prolife-
ración de procedimientos especiales que sobrevino al dec. 9101/1972, el
art. 3°, dec. 722/1996, prevé que, en lo sucesivo, "cualquier disposición
que instituya procedimientos administrativos especiales deberá conte-
ner expresa fundamentación de la necesidad jurídica imprescindible de
apartarse de los procedimientos establecidos por la Ley Nacional de Pro-
cedimientos Administrativos 19.549 y por el reglamento ... ".
B) Otras clasificaciones. Procedimientos declarativos, ejecutivos
y de simple gestión o internos
Los procedimientos declarativos tienen por objetivo la obtención
de una decisión definitiva o final, clasificándose a su vez en: a) proce-
dimiento disciplinario; b) procedimiento de revisión ex officio; c) proce-
dimiento de la Administración de control y d) procedimiento recursivo
o de impugnación.
Los procedimientos tendrán naturaleza ejecutiva cuando persigan la
finalidad específica de realizar o ejecutar materialmente, un acto admi-
nistrativo concreto (v.gr., autotutela en el dominio público) siempre que
la Administración se halle facultada por el ordenamiento jurídico para
utilizar la coacción sobre los bienes o las personas, con todas las limita-
ciones y garantías que ello supone(26).
Puede ocurrir también que el procedimiento sea de simple gestión o
interno cuando vincula entre sí a órganos administrativos (v.gr., de ca-
rácter técnico)(27), aun cuando en la medida en que tales actos interor-
gánicos trasciendan el status del administrado y generen efectos direc-
tos, pasan a formar parte del procedimiento externo.
(26) De este terna nos ocupamos en uno de nuestros primeros trabajos: CASSAGNE,
)UAN CARLOS, La ~¡ecutoriedad del acto administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1971, ps. 97 y ss. Ver también, Bomo, FERNANDO R., "El principio de ejecutoriedad del
acto administrativo y sus fundamentos", ED, 86-759.
(27) GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO - FERNÁNDEZ, TOMÁS R., Curso ..., cit., t. Il,
p. 371.
 12 CAP. ! - EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
6. REGULACIÓN POSITIVA DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. ÁMBITO DE APLICACIÓN
Si bien el reconocimiento del derecho de los administrados a interpo-
ner recursos contra los actos administrativos no requiere que el mismo
se encuentre necesariamente reglado en forma expresa(28), en virtud de
ser la emanación de prescripciones constitucionales (arts. 14 y 18, CN),
existió a partir de la década de 1930 la preocupación, en el orden nacio-
nal, por legislar sobre la materia, aun cuando la regulación positiva fue
sólo fragmentaria, pues sólo abarcaba al recurso jerárquico. Los demás
recursos tenían carácter no reglado y asílo reconoció la doctrina(29) y la
jurisprudencia administrativa que los aceptó.
Hubo que esperar más de cuarenta años para tener una regulación
orgánica en el orden nacional que abarcase las normas de Derecho Ad-
ministrativo de fondo o sustantivo -que se consideraron materias re-
gulables por ley- junto a las normas procedimentaíes que establecie-
ron recaudos de trámite de todas las actuaciones administrativas en
general y las prescripciones en materia de recursos administrativos,
que se reservaron al Reglamento. Así se dictaron la ley 19.549(30) y el
dec. 1759/1972(31) que constituyen los cuerpos normativos orgánicos de
regulación del procedimiento administrativo nacional.
En este aspecto, muchas de las provincias se habían adelantado
sancionando, la mayor parte de ellas(32), normas sobre procedimien-
tos administrativos, habiendo continuado este proceso hasta nuestros
días(33).
El ámbito de aplicación (34) de las normas de procedimiento de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos (35) y del Reglamento de la
(28) MARIENHOFF, MIGUEL S., Tratado ... , cit., t.!, ps. 646/647.
(29) MARIENHOFF, MIGUEL s., Tratado ... , cit .. l. I, p. 647/648.
(30) Modificada por las leyes 21.686 y 25.344 y por el dec. delegado 1023/2001.
(31) Texto ordenado por el dec. 1883/1991.
(32) Santiago del Estero, ley 2296; Buenos Aires, ley 7647; Córdoba, ley 5350; Jujuy,
ley 1886.
(33) Mendoza, ley 3909; Salta, ley 5348; Tucumán, ley 4537; Chubut, ley 920 (t.o. por
dec. 1464/1995); Chaco, ley 1140 (modificada por ley 4527); Formosa, ley 971; La Pampa,
ley 951; Entre Ríos, ley 7060 (1983); Neuquén, ley 1284; La Rioja, ley 4044.
(34) CABRAL, )ULIO E., "Ámbito de aplicación de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos", en DIEZ, MANUEL M. (dir.), Acto y procedimiento administrativo, Plus
Ultra, Buenos Aires, 1975, ps. 1 y ss.
(35) La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos fue redactada poruna co-
misión integrada por los Dres. Adalberto E. Cozzi, Carlos A. Young y Héctor Jorge Es-
cala, y es evidente que ella ha contribuido a juridizar en grado sumo la actividad de la
Administración Pública. En el ano 1977 sufrió ajustes parciales por la ley 21.686.
EL PROCEDIMIENTO DECLARATIVO DE IMPUGNACIÓN .... 1:~
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos(36) ha quedado cir-
cunscripto de la siguiente manera:
a) las normas rigen tanto para la Administración Central (inclusive
a los órganos desconcentrados o descentralización burocrática)
como respecto de las entidades descentralizadas (art. 1º, 1ªparte,
LNPA);
b) la excepción a dicho principio está dada por los procedimientos
especiales subsistentes. Sin embargo, en tales supuestos, la Ley
de Procedimientos Administrativos continúa aplicándose en for-
ma supletoria y en la medida en que no afecta las normas de fon-
do de dichos regímenes (conf. art. 2°, dec. 722/1996, texto según
dec. 1155/1997);
c) dichas normas de "procedimiento" también se aplican, en prin-
cipio, respecto de los actos regulados parcialmente por el Dere-
cho Privado siempre que no alteren las normas de fondo (civiles)
aplicables al caso(37). Esta aplicación de las normas de proce-
dimiento a los actos de objeto privado de la Administración se
realiza en forma analógica y no por subsidiariedad.
7. EL PROCEDIMIENTO DECLARATIVO DE IMPUGNACIÓN.
RECURSOS, RECLAMACIONES Y DENUNCIAS
Se ha visto que una de las subespecies del procedimiento declarativo
está constituida por aquellos procedimientos que tienden a la institu-
ción de reglas para la deducción y trámite de las impugnaciones que in-
terponga el administrado, quien actúa en el doble carácter de portador
de un interés propio y de colaborador de la legalidad objetiva (38).
El típico medio de impugnación de actos que lesionan un derecho
subjetivo o interés legítimo del administrado es el recurso, que debe ser
distinguido de la reclamación y de la denuncia.
(36) Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos aprobado
por dec. 1759/1972. Este Reglamento también fue reformado en el ano 1977 mediante el
dec. 3700/1977, que modificó sólo algunos artículos sobre la prueba y los recursos. En el
año 1991, el dec. 1883/1991 introdujo algunas importantes modificaciones: incorporó el
plazo de gracia en el procedimiento administrativo, modificó el sistema recursivo, re-
formó el régimen de notificaciones, reemplazó algunos artículos atinentes al sistema de
vistas, el alegato y la prueba, y aprobó un texto ordenado; véase CANOSA, ARMANDO N.,
Los recursos administrativos, Ábaco, Buenos Aires, 1996, ps. 42 y ss.
(37) GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO - FERNÁNDEZ, TOMÁS R., Curso ... , cit., t. 11,
p. 374.
(38) Conf. ABAD HERNANDO, JESÚS L., "Notas sobre las reformas a la Ley de Pro-
cedimiento Administrativo", en Comercio y justicia, "Introducción" in fine, Córdoba,
1978.
 14 CAP. l - EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EL PROCEDIMIENTO DECLARATIVO DE IMPUGNACIÓN .... 15

El recurso es toda impugnación en término de un acto administra- Las denuncias administrativas pueden ser interpuestas por los titu -
tivo o reglamento tendiente a obtener del órgano emisor del acto, de su lares de intereses simples, a diferencia de los recursos, en que se requie-
superior jerárquico o de quien ejerce el control llamado de tutela, la re- re una legitimación básica (derecho subjetivo o interés legítimo). Se trata
vocación, modificación o saneamiento del acto impugnado (39). de poner en conocimiento de la autoridad administrativa la comisión de
un hecho ilícito de algún funcionario o particular o la irregularidad de
La sustancia o naturaleza de los recursos administrativos es propia un acto administrativo o reglamento(44). A diferencia de los recursos la
de la función administrativa(40) y nunca es actividad jurisdiccional(41) Administración no está obligada a tramitarlas ni decidirlas(45).
ya que técnicamente no puede hablarse de estricta controversia (la Ad-
ministración actúa como parte y autoridad decisoria} ni tampoco la de- Sin embargo, la denuncia puede traer aparejado, en algunos casos, el
cisión posee los atributos de la verdad legal (cosa juzgada formal y ma- derecho del administrado a que se tramite como recurso una vez acogi-
terial). da la misma. Tal ocurre con la denominada "denuncia de ilegitimidad"
que prescribe el art. l 0 , inc. e), ap. 6, LNPA, tema sobre el cual volveremos
Las meras reclamaciones no regladas constituyen peticiones que más adelante.
pueden formular los administrados en ejercicio del Derecho Constitu-
cional de peticionar a las autoridades tendiente a obtener la emisión de
un acto favorable o la extinción de un acto administrativo o reglamen-
to. La Administración Pública no está obligada a tramitarlas ni a dictar
decisión respecto de ellas, a menos que el particular tuviera un derecho
a que se dicte la decisión, pudiendo presentarlas el titular de un interés
legítimo y aun el portador de un interés simple.
Las reclamaciones pueden hallarse regladas tal como ocurre con la
queja(42) y con los procedimientos que se exigen para la habilitación de
la instancia judicial(43).
En tales supuestos el administrado tiene a su favor la opción de ele-
gir entre el silencio negativo, sobre la base del procedimiento previsto
en el art. 10, LNPA, o la obtención de una decisión expresa, que deberá
requerir en la sede judicial mediante la interposición de una acción de
amparo por mora de la Administración (art. 28, LNPA, modificado por
la ley 21.686).

(39) Ver y comparar: GoNZÁLEZ PÉREZ, JESÚS, Los recursos administrativos, Madrid,
1960, p. 21; GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO - FERNÁNDEZ, TOMÁS R., Curso ... , cit., t. II,
p. 418; BIELSA, RAFAEL, Derecho Administrativo, t. V, Ateneo, Buenos Aires, 1956, p. 135;
ESCOLA, HÉCTOR J., Tratado general..., cit., p. 254; SAYAGUÉS LASO, ENRIQUE, Tratado de
Derecho Administrativo, t. !, Talleres Gráficos Barreiro, Montevideo, 1963, ps. 470/471;
GARRIDO FALLA, FERNANDO, Régimen de impugnación de los actos administrativos, Ins-
tituto de Estudios Políticos, Madrid, 1956, p. 288; GORDILLO, AGUSTÍN, Procedimiento y
recursos administrativos, 2• ed. 1 Macchi, Buenos Aires, 1971, p. 89.
(40) Conf. GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO - FERNÁNDEZ, TOMÁS R., Curso ... , cit.,
t. ll, p. 419.
(41) En contra BIELSA, RAFAEL, Derecho Administrativo, cit., t. V, p. 135; PEARSON,
MARCELO H., Manual de procedimiento administrativo, l ª ed., Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 1976, ps. 18 y ss.
(42) Art. 71, RLNPA. (44) Conf. BIELSA, RAFAEL, Derecho Administrativo, cit., t. V, Depalma, Buenos Ai-
(43) Dichos procedimientos son la reclamación administrativa previa (arts. 30 y res, 1964, p. 190.
ss., LNPA, texto según ley 25.344) y el llamado reclamo impropio exigido para impugnar (45) ZANOBINI, GUIDO, Corso di Diritto Amministrativo, 8ª ed., t. Il, Giuffre, Milán,
directamente reglamentos administrativos en sede judicial (art. 24, inc. a], LNPA). 1958, p. 71; BIELSA, RAFAEL, Derecho Administrativo, cit., t. V, p. 136.