DR.

FEDERICO LORENC VALCARCE

EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
MAESTRÍA EN INVESTIGACIÓN EN CIENCIAS SOCIALES - UBA - 2023
 Algunas preguntas para iniciar el debate
DISPARADORES
■ ¿Qué es una política pública?
■ ¿De qué manera las políticas públicas, o una política pública, o algo que un
gobierno hace de algún modo incide sobre el objeto que estoy observando?
■ ¿Qué herramientas me otorga el análisis de políticas públicas para evitar un
tratamiento ingenuo, racionalista o determinista del modo en que el Estado y
las agencias públicas moldean, regulan o construyen procesos sociales?

IMPORTANTE: Estas preguntas no son especulativas, sino que tienen una

orientación a la investigación. Se trata de explorar la capacidad analítica
de ciertas herramientas conceptuales, metodológicas y empíricas en la
investigación en ciencias sociales
 Algunas premisas
El análisis de políticas como enfoque heurístico
■ El Estado en acción à lo que las agencias estatales, o instituciones
gubernamentales, hacen en nombre del Estado
■ El Estado en concreto à el Estado con rostro humano, encarnado en actores
en situaciones determinadas y no como entelequia teórica abstracta
■ Invariantes y variaciones en el gobierno de sectores y poblaciones
– la acción estatal está unificada por la autoridad, la ley, las normas y los
modos de acción de quienes hablan y actúan en nombre del Estado...
– pero hay variaciones de actores, ideas, intereses y objetos de intervención
en el seno del propio Estado.
Algunas premisas (cont.)
¿Qué es una política?
■ Acción gubernamental… pero no solamente
■ Orientación a un fin/resolución de un problema… realmente?
■ Proceso complejo con pluralidad de actores, escenarios y cursos de acción
■ Un proceso político, no meramente técnico.
Las políticas no son objetos claramente delimitados y discretos
■ ¿Cómo determinar si una iniciativa estatal es una política pública? (problemas
de escala, sistematicidad, duración, etc.)
■ Hay quienes afirman que ”no existe” una política, aun cuando el gobierno, el
parlamento, el presupuesto y la existencia de agencias burocráticas
especializadas parezcan indicar lo contrario. La propia existencia de una
política puede ser puesta en duda por profesionales de la política, expertos,
periodistas, sindicatos, usuarios u sectores de la población, etc.
 Las políticas y sus declinaciones
■ Política(s) es un modo históricamente situado de referirse a la intervención del Estado.
Requiere la existencia de un Estado moderno y racional, pero además que haya un sector
objetivado de actores, recetas, problemas, programas, etc.
■ Política de... defensa, seguridad, vivienda, empleo, etc. o bien política… social, educativa,
monetaria, industrial.
“
– ¿Qué tienen en común?
– ¿Qué las distingue?
– ¿Cómo se definen fronteras y contenidos?
■ Sectorización y transversalidad:
– Una política para varios problemas (AUH para ingreso, pero también para lograr objetivos
en educación y salud; defensa para proteger los intereses nacionales, pero también para
desarrollar la industria y el empleo, etc.)
– Varias políticas para un problema (deporte, empleo y cultura para evitar violencia y
criminalidad juvenil; política fiscal y monetaria, regulación de precios y negociaciones
sectoriales para bajar la inflación, etc.)
 Las políticas y su modo de aparición
El lugar de las políticas en los objetos de investigación social
■ El objeto de investigación es una política (políticas de transferencias condicionadas de
ingresos, políticas de reforma del poder judicial, políticas migratorias, etc., incluyendo sus
causas o sus consecuencias), o bien, podemos construir nuestro objeto de análisis como
una política pública.
■ La política es una de las dimensiones del objeto (las políticas de regulación del uso de
armas en una investigación más amplia sobre armas, las políticas de vivienda en un
estudio sobre conflictos en torno a relocalización de villas, etc.), es decir, estudiamos lo
que hace el Estado y otros actores en términos públicos, junto con otras situaciones o
actividades.
■ La política forma parte del entorno del objeto (regulación del transporte en un estudio
sobre movilidad urbana, política educativa en un estudio sobre TIC en el aula, etc.), pero
contribuye a estructurarlo y ejercer presiones y límites sobre su desenvolvimiento.
Algunas definiciones
■ Laswell (1951) afirmaba que la idea de policy como programa proyectado de
fines, valores y prácticas se apartaba de las visiones clásicas del gobierno y
la política, centradas en el Estado (Laswell, 1951). También insistía en su
carácter procesual, que hace de las políticas un encadenamiento de etapas
en las que se desarrolla la acción orientada a un fin.
■ Para Mény y Thoenig (1992) una política pública “es el resultado de la
actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad
gubernamental. [Corresponde por lo tanto], a los actos y a los no actos
comprometidos de una autoridad pública frente a un problema en un sector
relevante de su competencia y se presenta como un programa de acción
gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico”.
Algunas definiciones (cont.)
■ Kraft y Furlong (2006) señalan que “una política pública es un curso de
acción o de inacción gubernamental, en respuesta a problemas públicos. [Las
políticas públicas] reflejan no sólo los valores más importantes de una
sociedad, sino también el conflicto entre valores. Las políticas dejan de
manifiesto a cuál de los muchos diferentes valores se le asigna la más alta
prioridad en una determinada decisión”.
■ Pierre Muller ofrece la siguiente sistematización: “Hay política pública cuando
una autoridad política local o nacional intenta, a través de un programa de
acción coordinado, modificar el ámbito cultural, social o económico de
actores sociales, considerados en general dentro de una lógica sectorial”
(Müller, 50).
Algunas definiciones (cont.)
■ Aguilar Villanueva (1994) concluye que toda política implica “la existencia de una
determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado
se elige y efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados
más o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso
de acción elegido” (16).
■ Oszlak y O´Donnell (1981) entienden que “…las políticas estatales (o públicas) [son]
un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan una determinada modalidad
de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención,
interés o movilización de otros actores de la sociedad civil”.

– Con un carácter primariamente técnico, o poniendo en juego política y valores

– Más centradas en la autoridad política, o más societalistas
– Basadas en una racionalidad interna, o influenciadas en los intereses externos
Algunos rasgos comunes
Cada definición aporta énfasis y matices, casi todas coinciden en que una
“política pública”:
■ Es una acción formalmente desarrollada por el Estado, a través de una o más
de sus instituciones o agencias, orientada a un fin deliberado, que encadena
una serie de componentes para la realización de dicho fin.
■ Múltiples actores sociales, profesionales, administrativos y políticos, en
distintas escalas, participan del proceso de elaboración, implementación y
evaluación de la política pública.
■ Las políticas procuran ordenar o transformar un ámbito de la vida social, sea
sectorial o geográficamente delimitado, que en general es construido como
un problema o situación problemática sobre la que se debe actuar.
■ Además de una dimensión técnica tiene una dimensión moral, política e
ideológica, tanto en la selección de los problemas como en el modo de
enfocarlos y abordarlos.
 La política como proceso
■ “Una política pública debe ser aprehendida como un encadenamiento de decisiones y
efectos en interacción: una política pública corresponde a un proceso dinámico”
(Hassenteufel, 24).
■ Enfoque secuencial (Jones y variantes):
1/ identificación del problema (hechos, intereses, valores)
2/ Formulación de alternativas y legitimación de una solución
3/ Toma de decisión
4/ Implementación/ejecución à administración pública, operadores, destinatarios
5/ Evaluación
6/ Terminación
■ La política pública puede ser pensada como un todo, aunque cada etapa posee sus
actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados propios que son
componentes necesarios e interdependientes de toda política (Aguilar Villanueva,
1994).
El reconocimiento de una política
■ Distintos marcos cognitivos recortan de manera distintas las acciones, programas,
iniciativas que se consideran como parte de una política de…
■ Esto forma parte de las controversias en torno a las las políticas, que incluyen a
actores políticos, expertos, académicos y organizaciones de la sociedad civil.
■ Las controversias y los marcos cognitivos van de la mano con la manera en que son
definidos los problemas para los cuales las políticas se presentan como soluciones. La
definición del problema, o campo de intervención, reservado a una política es parte de
la definición de la política misma.
■ Una política puede estar aludiendo a todo lo que ocurre en un sector, a una dimensión
o aspecto más o menos transversal (que puede estar presente en una intervención
educativa o deportiva), o a un plan o programa más o menos discreto.
■ Un sector (o un programa, o un objetivo) de política pública existe en la medida en que
es definido, sistematizado, recortado: esta objetivación se da en los discursos que
nombran a las políticas, pero también en los ministerios, secretarías y direcciones, los
rubros del presupuesto, las leyes, etc. Hay un trabajo de construcción simbólica de las
políticas públicas, que recorta acciones, actores, lugares, etc.
La política como variable dependiente
■ La política en tanto acción racional orientada a un fin se explica por la voluntad y la capacidad de
un actor dotado de poder (usualmente, el gobierno).
■ Instituciones
– Institucionalismo clásico: enfoque jurídico y formalista
– Neoinstitucionalismo: importancia de las reglas, las organizaciones y la cultura en tanto restricciones
para la acciónà path dependence
■ La política en tanto proceso complejo es el resultado de luchas y negociaciones entre actores
estatales y no estatales interesados en su desarrollo y efectos.
– Relaciones entre política y sociedad, pluralismo (nadie gobierna, interacción), elitismo (bloque de
poder, clase dominante), corporativismo (intereses sectoriales)
– Triángulo de hierro o sub-gobiernos: grupos estables de actores que tienen capacidad para controlar
las políticas, con especial importancia de los grupos de interés organizados (sector + estructurado y
estable)
– Redes de cuestiones: especialistas con capacidad para definir los temas y diseñar las opciones de
política, fluidez de actores involucrados (sector - estructurado y estable) à Redes temáticas, redes de
políticas públicas, coaliciones promotorasà explicar el cambio de las políticas
■ Ideas
– Enfoque cognitivo: referenciales, narrativas, argumentación
– Rol de los expertos
 Recomendaciones metodológicas
■ Identificar un programa, ley, institución, sector o red de actores que sirva
como anclaje para objetivar una parcela de la realidad social. Y pensarlo
como una política pública a fines analíticos, determinando su nivel (o niveles)
de tratamiento, su escala y su dinámica.
■ Identificar en el lenguaje nativo la afirmación de la existencia de una “política
de…” como punto de partida para indagar el proceso de constitución de una
categoría de intervención pública.
■ Reconstruir los consensos y las controversias. Toda política pública se apoya
sobre ciertas visiones, representaciones o ideas sobre los problemas que
aborda, su conexión con otros fenómenos, sus causas y soluciones, la
posibilidad de actuar sobre ellos, las responsabilidades y consecuencias. Hay
distintos géneros: discurso experto, discurso político, discurso de sentido
común.
Recomendaciones metodológicas
(cont.)
■ Mapear a los actores involucrados. Toda política pública involucra a diferentes actores:
– Políticos: ejecutivo y legislativo, en el nivel nacional, provincial y municipal, partidos y
candidatos en el marco de campañas electorales
– Administrativos: burocracias especializadas, burocracias generalistas
– Expertos: grupos profesionales, universitarios, consultores, organismos internacionales
– Sociales: grupos de interés, sindicatos, usuarios, destinatarios, público en general
■ Las instituciones importan. Toda política pública se desarrolla en el marco de reglas
formales e informales por las cuales se orientan los actores: el respeto de esas reglas
puede darse por convicción, por interés, por temor a las sanciones, etc. Cada escenario
tiene sus propias reglas, algunas son leyes y normas administrativas, otras son simples
usos y costumbres que arraigan en tradiciones.
Recomendaciones metodológicas
(cont.)
■ No olvidar que se trata de un proceso. Toda política pública tiene un conjunto de
etapas típicas, que no son necesariamente sucesivas, y pueden ser consideradas
más bien como componentes de la política. Definir el problema, formular
alternativas, decidir el camino a seguir, planificarlo, hacerlo ejecutar, medir su
impacto y revisar el curso de acción seguido de cara a un nuevo ciclo de la política,
o a su conclusión, son desafíos de los agentes interesados y comprometidos en la
acción. Y deben ser considerados por el analista para definir la unidad de lo
diversos en las políticas públicas.
FIN