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Dictamen : 324 del 22/12/2011

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22 de diciembre de 2011

C-324-2011

Doctor

Jorge Enrique Chavarría Carrillo

Alcalde

Municipalidad de Santa Cruz

Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República

me refiero a su Oficio No. DAM-2775-2011 de 9 de diciembre de 2011,
por el cual nos pregunta “si es posible encontrar una posible vía de
excepción en la aplicación del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones, que en lo particular establece que:
“La longitud de una servidumbre de acceso a lotes interiores no excederá
de 60 metros.” Tal disposición corresponde al artículo II.2.1.1.”

La norma en consulta se enmarca dentro del capítulo II,

denominado “Fraccionamiento” del Reglamento para el Control Nacional
de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo, el cual se ocupa de “definir las condiciones urbanísticas y
técnicas indispensables para que las Municipalidades permitan
fraccionamientos”; más concretamente dentro del apartado relativo a los
accesos de lotes por medio de servidumbres. El texto íntegro de éste es el
siguiente:

“II.2 Accesos:

II.2.1 Lotes frente a servidumbre: Todas las parcelas

resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a vía
pública. En casos calificados, el 1NVU y las Municipalidades
podrán admitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres
de paso, siempre que se cumpla con las siguientes normas:

La servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por

su ubicación o dimensión se demuestre que es imposible
fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes,
utilizándose preferentemente para casos en que ya existan
viviendas en el lote.

II.2.1.1 En subdivisiones hasta dé tres (3) lotes para vivienda

unifamiliar, se tendrá una servidumbre de tres metros (3,00

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m.) de ancho. De éstos, noventa centímetros (0,90 m.)

corresponderán a la acera. La longitud de una servidumbre de
acceso a lotes interiores no excederá de 60 metros.

II.2.1.2 Por cada lote adicional para vivienda unifamiliar se

requiere un metro (1,00 m.) adicional en el ancho de la
servidumbre, hasta completar seis metros (6,00 m.) de ancho.

II.2.1.3 Frente a servidumbres solamente se podrá segregar

un máximo de seis (6) lotes.

II.2.1.4 Todos los lotes resultantes de las subdivisiones,

deberán tener las medidas reglamentarias. El área de la
servidumbre no será computable para efectos de cálculo del
área mínima de lote y sobre ella no podrán hacerse
construcciones, salvo las de tapias.

II.2.1.5 La segregación autorizada frente a servidumbre, en

los términos de los artículos anteriores, implica que la entrada
a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en
todo momento para cualquier autoridad o funcionarios de las
entidades encargadas a prestar servicios públicos, de cualquier
índole, así como de aquél a las que corresponde el control
urbanístico, municipal, de seguridad pública, salud, bomberos y
cualquier otro similar.

No obstante lo indicado en el párrafo anterior, en cuanto a

servidumbres, ni la municipalidad, ni ninguna institución
pública tienen obligación de darles mantenimiento, ni de
prestar servicios en los lotes interiores."

II.2.1.6 Para fines agrícolas, pecuarios y forestales se podrán

permitir segregaciones de parcelas con frente a servidumbres
especiales, que en adelante se denominarán agrícolas y
forestales, las porciones resultantes deberán ser iguales o
mayores a los 5 000 m2, en estos casos los planos individuales
deben indicar "uso agrícola", "uso pecuario"; o "uso forestal",
según corresponda. Las construcciones de vivienda y demás
instalaciones y estructuras quedan sujetas a un máximo del
15% en área de cobertura.

Las servidumbres reguladas en este artículo serán de un ancho

mínimo de 7 metros y deberán estar dentro de las parcelas en
forma total o en partes proporcionales."

Como se observa, la longitud máxima de la servidumbre que se

fija en sesenta metros se encuentra referida para casos de
fraccionamientos de lotes para vivienda unifamiliar y la normativa no fija
excepciones. Caso distinto es el del ancho de la servidumbre que sí puede
variar de tres y hasta seis metros, según sea el número de lotes a
segregar (un metro por cada lote adicional, sin que pueda pasar de seis
lotes).

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Ahora bien, no debe perderse de vista que los reglamentos que el

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo dicte en materia urbanística,
como el de Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, se
aplican en tanto no se hayan dictado los planes reguladores y reglamentos
conexos por parte de cada municipalidad. El propio Reglamento en
cuestión así lo dispone expresamente:

“I.10 Este reglamento será aplicado en todo el territorio

nacional y en tanto no exista en la localidad un plan regulador
que indique una norma diferente.”

Esta potestad de las municipalidades de dictarse sus propios

reglamentos para implementar el plan regulador local se encuentra
normada en los artículos 19 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana,
No. 4240 de 15 de noviembre de 1968:

“CAPITULO II

Reglamentos del Desarrollo Urbano

Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las

reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del
plan regulador y para la protección de los intereses de las
salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad. (…)

Artículo 21.- Los principales reglamentos de Desarrollo Urbano

serán:

1) El de Zonificación, para usos de la tierra;

2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y

habilitación urbana de los terrenos;

3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y

conservación de los espacios para vías públicas y áreas
comunales;

4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o

rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y

5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de

edificación.”

En relación a la preponderancia de la reglamentación urbanística

municipal sobre la del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al
carácter residual y subsidiario de ésta, se señaló en el dictamen No. C-
062-94 de 25 de abril de 1994:

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“B-. NO OBSTANTE, EL INVU ES TITULAR DE UNA

COMPETENCIA SUBSIDIARIA

El Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana

reconoce al INVU competencia para emitir reglamentos
urbanísticos, que se aplican en los cantones que carezcan de
un reglamento municipal en la materia:

"El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas

a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley.
Podrá además, confeccionar los planes reguladores y
delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control
urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieran
promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus
propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto

regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ellos
que las normas señalen, a partir de su publicación en el
Diario Oficial".

Puesto que la competencia del INVU es subsidiaria, en

presencia de un reglamento de construcciones emitido por
una Municipalidad y el Reglamento General de Construcciones
emitido por el INVU, prevalece en el cantón respectivo el
reglamento municipal. Por lo que no se aplican en esa
Municipalidad las disposiciones emitidas por el INVU. El
carácter subsidiario de la competencia del INVU impide
reconocer una competencia concurrente en materia de
regulación urbana entre la entidad estatal y la Municipalidad.
Se impide, además, la prevalencia del Reglamento de
Construcciones del INVU sobre el Reglamento de
Construcciones emitido por una Municipalidad. Lo que
significa, por otra parte, que si la Municipalidad tiene interés
en que el uso de la tierra en su localidad y que las
construcciones en los inmuebles de la zona reúnan ciertas
características, lo procedente es que emita los reglamentos
de zonificación y de construcciones correspondientes.

Ahora bien, tanto la Municipalidad como el INVU al

ejercitar sus potestades deben tomar en cuenta el
ordenamiento jurídico, determinado fundamentalmente por la
Constitución, la Ley de Construcciones y la de Planificación
Urbana, que autorizan en cabeza de la Municipalidad, o en su
caso, del INVU, una potestad reglamentaria especial pero
subordinada, no subsumible propiamente en las categorías de
reglamentos ejecutivo y autónomo.” (Ver en igual sentido
dictamen No. C-155-2009 de 1° de junio de 2009)

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Con base en tales consideraciones, cabría la posibilidad de que las

municipalidades emitan reglamentos para implementación de planes
reguladores que contengan disposiciones distintas a las existentes en los
reglamentos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, debiendo
aplicarse las municipales. Sin embargo, debe recordarse que los planes
reguladores y sus reglamentos son instrumentos de planificación para
lograr un adecuado desarrollo del territorio local, por lo que no conviene,
en lo posible, que los mismos sean utilizados para regularizar situaciones
anómalas disponiendo normas que podrían generar, más bien, hacia el
futuro un mayor crecimiento desordenado del cantón respectivo.

Igualmente, y como se explica en el dictamen de reciente cita, se

encuentran sometidos a un bloque de legalidad que deben respetar. Así,
por ejemplo, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley de Planificación
Urbana, los reglamentos municipales en materia urbanística deben
contener normas y condiciones para promover

“a) Protección de la propiedad contra la proximidad de usos

prediales molestos o peligrosos;

b) Una relación armónica entre los diversos usos de la tierra;

c) Conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas;

d) División adecuada de los terrenos;

e) Facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios;

f) Reserva de suficientes espacios para usos públicos;

g) Rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro;

h) Seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las

construcciones; e

i) En general, cualquier otro interés comunitario que convenga

al buen éxito del plan regulador.”

CONCLUSIÓN

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El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y

Urbanizaciones, en su apartado II.2.1., no regula excepciones a la regla
de que la longitud máxima permitida de una servidumbre para casos de
fraccionamientos de lotes para vivienda unifamiliar es de sesenta metros;
por lo que debe aplicarse dicha norma, en tanto no exista disposición
diferente en un reglamento municipal de un plan regulador local, en cuyo
caso, ésta prevalecerá.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/hmu

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