TEMA 2. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN.

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: ESTRUCTURA Y COMPETENCIAS. LOS

ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: CARACTERES Y CONTENIDO. LAS ENTIDADES
LOCALES.

1. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN.

La Constitución Española de 1978 fundamenta la organización territorial del Estado español,
recogida en su artículo 2, en la indisoluble unidad de la Nación española, reconociendo y
garantizando el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas.
Nuestra Constitución se refiere a la organización territorial del Estado español, en su Título
VIII, dividido en estos tres Capítulos:
- Capítulo I: Principios generales (arts. 137 a 139).
- Capítulo II: De la Administración Local (arts. 140 a 142).
- Capítulo III: De las Comunidades Autónomas (arts. 143 a 158).

1.1. Principios generales.

Los principios sobre los que se asienta la organización territorial del Estado Español se
encuentran recogidos en los siguientes artículos:
- Artículo 137 CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en
las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía
para la gestión de sus respectivos intereses”.
- Artículo 138 CE: “El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad
consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un
equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y
atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Las diferencias entre los
Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso,
privilegios económicos o sociales”.
- Artículo 139 CE: “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en
cualquier parte del territorio del Estado. Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que
directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las
personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español”.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 1 de 23

2. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: ESTRUCTURA Y COMPETENCIAS.

2.1. La naturaleza de las Comunidades Autónomas.

Podemos destacar como notas características, definitorias de la naturaleza de las Comunidades
Autónomas, las siguientes:
1. La Comunidad Autónoma es un elemento esencial integrado en el Estado y sometido a éste. Las
Comunidades Autónomas no gozan del principio de autodeterminación.
2. Su estructura se caracteriza, al igual que la estatal, por el reconocimiento de la división de
poderes:
a) Poder legislativo: asumido por la Asamblea Legislativa.
b) Poder ejecutivo: que ostentan el Consejo de Gobierno y el Presidente de la Comunidad.
c) Ahora bien, carecen de autonomía jurisdiccional en sentido estricto, ya que gozan de
organización judicial, pero el principio de unidad e independencia jurisdiccional
proclamado por la Constitución somete a los Tribunales que existen en este ámbito a los
órganos estatales del Poder Judicial.
En este sentido, el Tribunal Superior de Justicia culmina la organización en el ámbito
territorial de la Comunidad Autónoma y éste se encuentra sometido, por disposición
expresa del art. 123 CE, al Tribunal Supremo.
3. Las Comunidades Autónomas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses (art. 137), así como de personalidad jurídica (arts. 140 y 141) y patrimonio propios
(art. 157).
Debe destacarse, en este sentido, lo dispuesto en el art. 157 C.E., que establece que los
recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales
y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con
cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crédito.

4. Las características culturales y económicas comunes a varias regiones territorial e

históricamente unidas son lo que les otorga el reconocimiento como Comunidades
Autónomas; en este sentido se expresa el artículo 143.1 de la Constitución Española: “En el
ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las
provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los
territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su
autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este
Título y en los respectivos Estatutos”.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 2 de 23

5. Cada Comunidad Autónoma puede alcanzar un nivel de autonomía distinto, así como utilizar
diversos medios de acceso, asumiendo un contenido, competencias y unos órganos diferentes
adecuados a cada nivel.

2.2. Estructura orgánica de las Comunidades Autónomas.

En la constitución de la estructura orgánica de cada Comunidad Autónoma deben distinguirse
varios regímenes dependiendo de la vía normativa que se siga:
- Régimen normal, en aplicación del artículo 143.2 de la CE.
- Régimen especial, aquellas Comunidades que se constituyen por la vía del artículo 151 de la
CE o de la disposición transitoria segunda de la misma.
- Régimen excepcional, según el artículo 144 de la CE y la Disposición Transitoria quinta.

Comunidades Autónomas de régimen normal (“vía lenta”).

Son aquellas en las que la iniciativa del proceso Autonómico corresponde a todas las
Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de
los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada
provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de 6 meses desde el primer
acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas (vía del art.
143.2 de la Constitución).
La organización de las Comunidades Autónomas constituidas por el régimen normal, vendrá
determinada por lo establecido en sus respectivos Estatutos, sin más limitación que su
sometimiento a la Ley y al Derecho y a los principios constitucionales de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación que para la Administración Pública dispone
el art. 103 de la CE.

Comunidades Autónomas de régimen especial.

Son aquellas en las que la iniciativa del proceso autonómico es acordada dentro del plazo del
art. 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las
tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al
menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa es ratificada
mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada
provincia, en los términos que establezca una Ley Orgánica (vía del art. 151.1 de la CE).
Lo característico de estas Comunidades Autónomas es que al constituirse por la vía del art. 151
o de la Disposición Transitoria Segunda del Texto Constitucional, alcanzan la plena autonomía,
asumiendo “ipso facto” todas las competencias que no se reservan al Estado.
Se diferencian de las anteriores en que, por disposición expresa del art. 152.1 de la CE, su
organización territorial se basará en:
1. Una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de
representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del
territorio. Serán políticamente responsables ante ella el Presidente y los miembros del
Consejo de Gobierno.
2. Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, que puede ser
nombrado por el Presidente o por la Asamblea. Es el verdadero órgano ejecutivo de la
Comunidad Autónoma.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 3 de 23

3. Un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey. Sus
principales funciones son: la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación
de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los
miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.
4. Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal
Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad
Autónoma. Este es un órgano estatal, que no forma parte de la llamada “organización
institucional autonómica”, que quedaría constituida por los tres órganos que acabamos de
nombrar.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 4 de 23

Comunidades Autónomas de régimen excepcional.
Son aquellas Comunidades Autónomas que se constituyen automáticamente por disposición
legal y a las que es de aplicación lo establecido en el art. 144 de la Constitución y la Disposición
Transitoria Quinta.
“Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional,
autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el
de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143” (art. 144).
“Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades Autónomas, si así lo
deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de
sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante ley orgánica, en los términos
previstos en el artículo 144” (Disposición transitoria quinta).

2.3. Competencias.
La CE deja la definición de la estructura del Estado y la delimitación competencial entre el
Estado y las CC.AA. a los Estatutos de Autonomía. La Constitución define un marco dentro del
cual las futuras CC.AA. puedan asumir competencias a través de sus Estatutos de Autonomía
(es el llamado Principio Dispositivo).
Por lo expuesto, para saber cuáles son las materias sobre las cuales el Estado y las CC.AA.
tienen competencias de manera real y efectiva, hay que hacer una interpretación conjunta de la
Constitución y los Estatutos.

Sistema de listas y cláusula residual.

El art. 147.2.d) de la Constitución exige como contenido obligatorio de los Estatutos de
Autonomía, la determinación de las materias sobre las que la Comunidad Autónoma asume
competencias. Para ello, deberá acudirse al sistema de doble lista de los artículos 148 y 149.1 de
la Constitución.
En principio, hay que resaltar que, a diferencia de lo que ocurría en relación con las vías de
acceso a la autonomía, en lo que se refiere a la distribución de competencias, la Constitución
prevé un único modelo, aunque con una secuencia temporal distinta.
La única diferencia que la CE establece es temporal, que es la que resulta de los artículos 148.2
y 151.1:
- El primero establece que transcurridos 5 años y mediante la reforma de sus Estatutos, las
CC.AA. podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el
art. 149.
- El segundo añade que no será preciso dejar transcurrir este plazo cuando la Comunidad se
constituya conforme al procedimiento en él previsto.
Junto a este marco de doble lista de los artículos 148 y 149.1, el art. 149.3 establece una
cláusula de cierre del sistema de distribución de competencias, determinando qué ocurre con las
competencias residuales.

Las dos listas competenciales de los arts. 148 y 149.

El art. 148 de la Constitución contiene un listado de materias dentro de las cuales las CC.AA.
pueden asumir competencias. El artículo 148.1 establece que las Comunidades Autónomas
podrán asumir competencias en las siguientes materias:

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 5 de 23

1. “Organización de sus instituciones de autogobierno.
2. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio.
3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
4. Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.
5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la
Comunidad Autónoma.
6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no
desarrollen actividades comerciales.
7. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
8. Los montes y aprovechamientos forestales.
9. La gestión en materia de protección del medio ambiente.
10.Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y
regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
11.La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
12.Ferias interiores.
13.El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos
marcados por la política económica nacional.
14.La artesanía.
15.Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.
16.Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
17.El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la
Comunidad Autónoma.
18.Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
19.Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
20.Asistencia social.
21.Sanidad e higiene.
22.La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás
facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley
orgánica”.
Únicamente en el supuesto de que no quiera asumir todas las competencias posibles sobre todas
las materias, pasarían éstas a ser competencia del Estado, ya que entraría en juego la cláusula
residual del art. 149.3 CE, según el cuál: “La competencia sobre las materias que no se hayan
asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado”.
Completamente distinta es la situación respecto de la lista del art. 149 de la CE. En este artículo
es donde se presentan realmente los problemas de delimitación competencial entre el Estado y
las CC.AA., ya que en él se definen cuáles son las materias de competencia estatal, pero admite
que las CC.AA. puedan asumir competencias sobre ellas.

Competencias exclusivas del Estado.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 6 de 23

El art. 149 de la CE enumera en 32 apartados las competencias exclusivas del Estado, pudiendo
hacerse la siguiente clasificación:
1. Competencias exclusivas y excluyentes. Se trata del contenido competencial mínimo del
Estado y en el que los Estatutos de Autonomía no pueden entrar. En este caso, corresponde
al Estado todo tipo de facultades sobre la materia.
Estamos ante los casos, de las relaciones internacionales, defensa, nacionalidad, régimen
aduanero y arancelario, comercio exterior, etc.
La reserva estatal impide, no sólo que una Comunidad Autónoma pueda asumir
competencias sobre la materia reservada, sino también que pueda orientar su autogobierno en
razón de una política propia acerca de ella.
2. Competencias del Estado sobre la legislación. En algunas materias, el art. 149.1 de la CE
reserva al Estado “la legislación” de éstas, quedando reducida la competencia de las CC.AA.
en tales materias a los puros actos de ejecución.
Así, por ejemplo, se habla de legislación mercantil, penal, penitenciaria, etc.
3. Competencias del Estado sobre las bases. En varias ocasiones a lo largo del art. 149.1 se
reserva al Estado la definición de las “bases” o “legislación básica” y, una vez definidas
éstas, corresponde a las CC.AA. que hayan asumido la competencia, tanto el desarrollo
legislativo como la ejecución de las mismas.
Por ejemplo, ferrocarriles, transportes que transcurran por el territorio de más de una
Comunidad Autónoma, protección del medio ambiente, legislación básica sobre montes,
aprovechamientos forestales y vías pecuarias, etc.
Señalar que en los dos últimos casos expuestos puede hablarse de competencias compartidas, ya
que si bien corresponde al Estado una parte importante de ellas, no es menos cierto que otra
corresponde a las CC.AA.

Competencias Propias de las Comunidades Autónomas.

La Constitución no delimita ni garantiza directamente un ámbito material de competencias
propias de los entes autonómicos, ni fija los diferentes niveles de poder que en cada materia
habrán de corresponderles forzosamente. Ambas opciones se encomiendan a la voluntad de cada
Comunidad Autónoma a través de los respectivos Estatutos y conforme al art. 148 y 149 de la
CE.
Por otro lado, conviene recordar que no todas las materias del artículo 148.1 pueden asumirse
exclusivamente por las CC.AA., puesto que hay algunas abiertas a la concurrencia, tanto
normativa como de gestión o ejecución.

Competencias Delegadas de las Comunidades Autónomas.

La CE establece la posibilidad de ampliar, mediante actos de voluntad del Estado, las
competencias de las CC.AA. en materias recogidas en sus respectivos Estatutos. Son dos los
supuestos previstos:
1. Mediante Ley Marco. De conformidad con el art. 150.1: “Las Cortes Generales, en materias
de competencia estatal, podrán atribuir a todas o algunas de las Comunidades Autónomas la
facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y
directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 7 de 23

 cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas
normas legislativas de las Comunidades Autónomas”.
2. Mediante Ley Orgánica. Las llamadas Leyes de Transferencia o Delegación. El art. 150.2
establece que: “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas,
mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que, por
su propia naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada
caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control
que se reserve el Estado”.

La cláusula de cierre del marco competencial.

El art. 149.3 contiene tres principios. Se trata de la cláusula residual, del principio de
prevalencia y del principio de supletoriedad:
1. La “cláusula residual”.
Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán
corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos.
2. El “principio de prevalencia”, o de supremacía del derecho estatal sobre el derecho de las
CC.AA.
La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía
corresponderá al Estado cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de
éstas.
3. Por último, el “principio de supletoriedad”, es formulado en los siguientes términos: El
derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 8 de 23

 2.4. Control de las Comunidades Autónomas.
El artículo 153 de la CE dispone al respecto que: “El control de la actividad de los órganos de
las Comunidades Autónomas se ejercerá:
a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones
normativas con fuerza de ley.
b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.
c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la Administración autónoma y sus
normas reglamentarias.
d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario”.
Debemos añadir a esta enumeración el control que se ejerce por el Poder Legislativo,
manifestado:
a) Mediante la necesidad de Ley Orgánica:
- En la elaboración de los Estatutos de Autonomía.
- En las delegaciones y transferencias de las competencias del Estado.
b) A través de las Leyes-marco (art. 150.1).
Como vía de control extraordinario, el artículo 155 de la Constitución Española establece que:
“Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes
le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el
Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no
ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas
necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la
protección del mencionado interés general”.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 9 de 23

3. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: CARACTERES Y CONTENIDO.

3.1. Concepto y naturaleza.

El art. 147.1 define qué son los Estatutos de Autonomía: “Dentro de los términos de la presente
Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y
el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”.
El art. 138 señala que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades
Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos y sociales. El art. 139
establece una prohibición categórica a cualquier autoridad para adoptar medidas que directa o
indirectamente obstaculicen la libertad de circulación, el establecimiento de personas y la libre
circulación de bienes en todo el territorio español, así como al afirmar la igualdad de todos los
españoles en cualquier parte del territorio del Estado.
Los Estatutos de Autonomía constituyen leyes estatales que tienen el carácter de orgánicas,
aunque con un procedimiento singular de elaboración, tramitación y reforma.

3.2. Contenido.
El art. 147.2 de la Constitución establece el contenido mínimo que los Estatutos han de
contener:
1. La denominación que mejor corresponda a su identidad histórica.
2. La delimitación de su territorio.
3. La denominación, organización y sede de sus instituciones autonómicas.
4. Las competencias asumidas dentro del marco constitucional y las bases para el traspaso de
los servicios correspondientes.
Naturalmente, puede abordar otras cuestiones, pero siempre dentro de la subordinación debida a
la Constitución.

3.3. Elaboración.

Procedimiento Común.
En los casos en los que la Comunidad Autónoma siguió la vía del art. 143.1 de la Constitución,
el artículo 143.2 y 3 establece:
2. “La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al
órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población
represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos
deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto
por alguna de las Corporaciones locales interesadas”.
3. En caso de no prosperar la iniciativa solamente podrá reiterarse pasados cinco años.
El art. 146 establece, en cuanto a su tramitación, que el proyecto de Estatuto será elaborado por
una Asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las
provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las
Cortes Generales para su tramitación como ley.
Encontramos dos excepciones a este procedimiento, en la Disposición Transitoria 1ª y el
artículo 144.c):

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 10 de 23

“En los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, sus órganos colegiados
superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, podrán
sustituir la iniciativa que el apartado 2 del artículo 143 atribuye a las Diputaciones Provinciales
o a los órganos interinsulares correspondientes” (Disposición Transitoria 1ª).
“Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: Sustituir
la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143” (art.
144.c).
La reforma de los Estatutos, creados por la vía del artículo 143, deberá realizarse según el
procedimiento establecido en los mismos, debiendo ser aprobado por las Cortes Generales
mediante ley orgánica (art. 147.3).

Procedimiento Especial.
Este procedimiento está pensado para aquellas Comunidades Autónomas que han seguido el
camino previsto en el art. 151.1 de la Constitución:
“No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del
artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del
artículo 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes,
por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que
representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea
ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de
cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica”.
De acuerdo con el art. 151.2 de la CE, aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea
Parlamentaria del ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, se remitirá a la
Comisión Constitucional del Congreso; ésta, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el
concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común
acuerdo su formulación definitiva.
Alcanzado dicho acuerdo, se somete a referéndum del cuerpo electoral de las provincias
afectadas el texto resultante; si fuese aprobado en cada provincia de la Comunidad Autónoma
afectada por mayoría de votos, será elevado a las Cortes Generales para que los Plenos de las
Cámaras decidan mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y
se promulgará como Ley (art. 151.2, apartados 3º y 4º).
De no alcanzarse el acuerdo mencionado, el proyecto de Estatuto será tramitado como proyecto
de ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será sometido a referéndum del
cuerpo electoral de las provincias afectadas y, en caso de ser aprobado por mayoría de votos, el
Rey lo sancionará y se promulgará como ley (artículo 151.2, apartado 5º).
En los supuestos de los dos últimos párrafos, es decir, los apartados 4º y 5º del artículo 151.2, la
no aprobación del proyecto de Estatuto por una o varias provincias no impedirá la constitución
entre las restantes de la Comunidad Autónoma proyectada, en la forma que establezca la ley
orgánica prevista en el apartado 1 de este artículo.
El procedimiento establecido en la Disposición Transitoria 2ª de la CE, también es una vía
excepcional; de ahí, que la creación de los Estatutos de autonomía a través de él conceda un
mayor nivel de autonomía. Esta Disposición Transitoria 2ª establece que:
“Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos del Estatuto
de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 11 de 23

provisionales de autonomía podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el
apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos
preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto
será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del
órgano colegiado preautonómico”.

3.4 Reforma.
La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá,
en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley orgánica.

3.5 Situación de los Estatutos en el sistema de fuentes.

La adecuación a la Constitución.
El Estatuto es una norma derivada directamente de la Constitución, la cual es material y
formalmente superior a todas las demás fuentes escritas y a la que el Estatuto, por tanto, está
subordinado.
Por lo que respecta al control de la adecuación del contenido del Estatuto a la CE, éste se realiza
a través del Tribunal Constitucional.

El Estatuto y las demás Leyes del Estado.

La superioridad jerárquica del Estatuto de Autonomía no deriva de su carácter de ley orgánica,
sino por el cauce constitucionalmente previsto y estatutariamente desarrollado para su
modificación.
En cualquier caso, la posición ordinaria del Estatuto respecto de las demás leyes del Estado es
de separación estricta; es el principio de competencia (y no el de jerarquía) el que ordena estas
relaciones.
La ley estatal que invade este ámbito es nula, no por desconocer la superioridad de aquella
norma, sino porque la Constitución atribuye funciones distintas al Estatuto y a las demás leyes
del Estado.

El Estatuto y las demás normas Autonómicas.

El Estatuto, una vez aprobado, queda constituido como norma institucional básica de la
Comunidad Autónoma y, por tanto, las normas dictadas a partir de las previsiones estatutarias se
sitúan en posición de sometimiento respecto del Estatuto. Cualquier vulneración por una ley
territorial de lo establecido en el Estatuto determina su nulidad por inconstitucionalidad de la
norma.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 12 de 23

4. LAS ENTIDADES LOCALES.

4.1 Naturaleza: territorialidad y autonomía.

Las Administraciones Locales gozan de autonomía reconocida en la Constitución; no son entes
jerárquicamente subordinados al Estado o a las CC.AA., sino que dentro de unos límites, tienen
facultades de autodeterminación para fijar la forma en que han de cumplir los fines que le
encomienda la Ley.
Su normativa reguladora estará constituida, aparte de por las previsiones contenidas en el
Capítulo II del Título VIII CE, artículos 140 a 142 CE, por la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local; recientemente modificada por la Ley 27/2013, de
27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Asimismo, deben tenerse en cuenta:
- La Ley Orgánica 5/85 de 19 de junio, de Régimen Electoral General, en cuanto afecta a las
elecciones locales.
- El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por RD
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
El artículo 1 de la Ley 7/1985 (en adelante, LRBRL), define los Municipios como entidades
básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana
en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios
de las correspondientes colectividades.
La Provincia y, en su caso, la Isla gozan de idéntica autonomía para la gestión de los intereses
respectivos.
El artículo 3 de la LRBRL establece que son entidades locales territoriales: el Municipio, la
Provincia, y la Isla en los archipiélagos balear y canario.
Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales: las Comarcas u otras entidades que
agrupen varios Municipios; las Áreas Metropolitanas; y las Mancomunidades de Municipios.

4.2 Los municipios.

Según el artículo 140 de la CE, la constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos
gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus
respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales.
Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual,
libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley.
Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones
en las que proceda el régimen del concejo abierto.
Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización (art. 11 de la LRBRL).

Población.
Es el conjunto de personas inscritas en el padrón municipal. Toda persona que viva en territorio
español deberá inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente.
El padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos, residentes mayores
de edad, de un municipio.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 13 de 23

La condición de vecino confiere plenitud de derechos y deberes respecto al Municipio,
regulados en el artículo 18 LRBRL, entre los que destaca el derecho de sufragio activo y pasivo,
derecho a participar en la gestión municipal y dirigir peticiones a la Administración municipal.

Territorio.
En virtud del art. 12 de la LBRL, “el término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento
ejerce sus competencias. Cada municipio pertenecerá a una sola provincia”.
El término municipal puede rectificarse por incorporación de uno o más municipios a otro u
otros limítrofes, por fusión de dos o más municipios limítrofes, creando uno nuevo, por
segregación de parte del territorio para constituir otro independiente o agregarlo a otro limítrofe.
La LBRL, en su artículo 13, atribuye la competencia para regular la creación o supresión de
municipios, a la legislación de las Comunidades Autónomas, condicionada a que se dé
audiencia a los Municipios interesados y al dictamen del Consejo de Estado u órgano similar de
la Comunidad Autónoma.

Organización municipal.
Según el artículo 19 de la LRBRL, “el Gobierno y la Administración municipal, salvo en
aquellos municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al
Ayuntamiento integrado por el Alcalde y los Concejales”.
El Ayuntamiento puede funcionar a través de tres órganos; el Pleno, el Alcalde y la Junta de
Gobierno Local. Esta organización es mínima, pudiendo ampliarla a través de su Reglamento
orgánico o, supletoriamente, las CC.AA.
- El Pleno.
De acuerdo con el artículo 22 de la LRBRL, está integrado por todos los Concejales y
presidido por el Alcalde. Los concejales, cuyo número es variable, son elegidos por los
residentes inscritos en el censo electoral, que estén en pleno uso de sus derechos políticos y
civiles, en base a un sistema de representación proporcional similar al de los miembros del
Congreso de los Diputados.
Las competencias atribuidas consisten básicamente en la decisión de las grandes cuestiones
de interés municipal y el ejercicio de las potestades básicas que corresponden a la
Corporación Municipal:
1. Potestad normativa: aprobación de los Planes urbanísticos, de las Ordenanzas
municipales, el Reglamento orgánico del Ayuntamiento, etc.
2. Potestad de control sobre el resto de órganos municipales: aprobar el Presupuesto municipal,
aprobación de las cuentas municipales, votar la moción de censura contra el Alcalde.
3. En materia organizativa: decisiones básicas en materia de personal, la participación en
organizaciones supramunicipales, alteraciones del término municipal.
4. En materia financiera: determinar los tributos municipales, enajenación del patrimonio,
alterar la calificación jurídica de los bienes del dominio público.
5. En materia procesal: plantear conflictos de competencia, acciones administrativas y
judiciales.
- El Alcalde.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 14 de 23

 Es el presidente de la Corporación municipal elegido por y entre los Concejales. Está
asistido por los tenientes de Alcalde, nombrados libremente por él entre los miembros de la
Junta Local de Gobierno, y donde ésta no exista, entre los Concejales, y sustituyen por el
orden de su nombramiento al Alcalde en caso de ausencia, vacante o enfermedad.
El Alcalde tiene un doble ámbito de atribuciones:
 Según el art. 21 de la LBRL, es Presidente de la Corporación y representa al
Ayuntamiento:
a) Convoca, preside y dirige las sesiones del Pleno, Comisión de Gobierno y de
cualesquiera otros órganos municipales, disponiendo de voto de calidad.
b) Expresa la voluntad del Ayuntamiento ante terceros, dicta bandos, y ejerce la jefatura
de la Policía municipal.
c) En casos de catástrofes públicas adoptará las medidas necesarias, dando cuenta al
Pleno.
 Es el jefe del ejecutivo municipal, al que corresponde ante todo “dirigir el gobierno y la
administración municipal”. En tal calidad, la compete:
a) Dirigir e inspeccionar las obras y servicios del Ayuntamiento, es el Jefe Superior de
todo el personal municipal, dispone gastos y ordena pagos dentro de los límites de su
competencia.
b) Contrata obras y servicios hasta cierta cuantía y otorga las licencias cuando lo
dispongan las Ordenanzas municipales.
c) Residualmente, le corresponden todas las competencias asignadas al municipio sin
atribución expresa a otros órganos municipales por la legislación del Estado o de las
CC.AA.
Todo ello bajo el control del Ayuntamiento en Pleno, que puede destituirle de su cargo
mediante una moción de censura aprobada por mayoría absoluta y que, al igual que la que
regula el art. 113 del la CE, tiene carácter constructivo.
- La Junta de Gobierno Local.
Se integra por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal
de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno. Debe
existir en los municipios de más de 5.000 habitantes, siendo potestativo del Pleno su
existencia en el resto.
No tiene competencias propias, salvo asistir al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones y
ejercer las funciones que le puedan delegar el Pleno o el Alcalde. En síntesis, es el órgano de
apoyo del Alcalde, su equipo político de confianza para el gobierno municipal, de cuya
voluntad depende por completo.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 15 de 23

Competencias municipales.
La LBRL recoge dos mecanismos de atribución de competencias: competencias propias y
competencias atribuidas por delegación.
Son competencias propias las que las leyes estatales y autonómicas reguladoras de los diferentes
sectores de la acción pública atribuyan a los municipios como de la titularidad de los mismos. El
artículo 7.2 de la LBRL, señala que: “Las competencias propias se ejercen en régimen de
autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su
programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas”.
En segundo lugar, la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas, e incluso otras
entidades locales distintas del municipio, podrán delegar el ejercicio de competencias en los
Municipios, respecto de materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se
mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana.
Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias o de las
atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto
de la Hacienda municipal, y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo
servicio público con otra Administración Pública (art. 7.4). De igual modo, la estabilidad
presupuestaria vincula de una forma directa la celebración de convenios entre administraciones
y la eliminación de duplicidades administrativas.
De acuerdo con el art. 27, la delegación de competencias estatales o autonómicas en los
Municipios debe ir acompañada de la correspondiente dotación presupuestaria, su duración no
será inferior a los 5 años y la Administración que delega se reservará los mecanismos de control
precisos para asegurar la adecuada prestación del servicio delegado.

Regímenes especiales.
- Concejo Abierto. No existen órganos colegiados representativos de los vecinos. Éstos eligen
directamente al Alcalde, no hay Concejales, y los asuntos más importantes, se resuelven en
Asamblea Vecinal de todos los vecinos. Se aplicará en los Municipios de menos de 100
habitantes y en aquellos en que su localización geográfica o la mejor defensa de sus intereses
lo aconseje.
- Grandes ciudades. Madrid y Barcelona tienen un régimen especial que se contiene en
determinados Decretos, y la LBRL propaga, en parte, su vigencia en cuanto no se opongan a
dicha ley. Hay que citar aquí, además, la Ley 22/2006 de Capitalidad y de Régimen Especial
de Madrid
- Otros regímenes especiales. La LBRL prevé que las leyes autonómicas de régimen local
pueden establecer otros regímenes municipales especiales para municipios pequeños o de
carácter rural.

Los Municipios de Gran Población.

En los artículos 121 a 138 del título X de la LBRL, se regula el régimen de organización de los
municipios de gran población.
Respecto del ámbito de aplicación el artículo 121 establece:
1. “Las normas previstas en este título serán de aplicación:
a) A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 16 de 23

 b) A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los
175.000 habitantes.
c) A los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes
de las instituciones autonómicas.
d) Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que
presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.

4.3 Las provincias.

El artículo 141 de la CE dispone que: “La provincia es una entidad local con personalidad
jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el
cumplimiento de las actividades del Estado”.
Por su parte, el artículo 31 de la LRBRL establece que son fines propios y específicos de la
provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de
la política económica y social, y asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del
territorio provincial de los servicios de competencia municipal, así como participar en la
coordinación de la Administración local con la de la CC.AA. y la del Estado.
Son elementos de la Provincia la población, el territorio y la organización provincial.

Población y territorio.
El artículo 141 de la CE señala que es una agrupación de municipios, por lo que su población y
territorio son la suma de las poblaciones y términos municipales de los municipios que integran la
Provincia.
Por otro lado, cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobado por las
Cortes Generales mediante ley orgánica.

Organización provincial.
La Administración y Gobierno provinciales corresponden a la Diputación provincial u otras
organizaciones de carácter representativo. Los órganos básicos del Gobierno de la Diputación
son el Pleno, el Presidente y la Junta de Gobierno, aunque la propia Diputación en uso de sus
poderes autoorganizativos, puede crear otros órganos complementarios.
- El Pleno de la Diputación Provincial, es el máximo órgano de gobierno de la Provincia y
está integrado por los Diputados provinciales y su Presidente. Los Diputados han de ser
concejales de un Municipio de la Provincia. En cuanto a las competencias del Pleno de la
Diputación, son muy similares a las del Pleno del Ayuntamiento.
- El Presidente es elegido por el Pleno de la Diputación, entre sus miembros, por mayoría
absoluta en primera votación o mayoría simple en la segunda. Puede ser destituido mediante
moción de censura constructiva, rigiéndose por idénticas reglas a las del Alcalde. Sus
competencias son dobles: preside los órganos de Gobierno y representa a la Diputación,
pero sobre todo, dirige el gobierno y la administración provincial.
- La Junta de Gobierno, de composición y funciones similares a su homónima del
Ayuntamiento.
La Diputación tendrá las competencias propias que le atribuyan las leyes del Estado y de las
Comunidades Autónomas, y en todo caso le corresponde:

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 17 de 23

a) La coordinación de los servicios municipales, para asegurar una prestación integral y
adecuada.
b) La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios.
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso,
supracomarcal.
d) En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia.

Regímenes especiales.
- Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el
marco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco. No obstante,
las disposiciones de la LBRL les serán de aplicación con carácter supletorio.
- Las Comunidades Autónomas uniprovinciales y la Foral de Navarra asumen las
competencias, medios y recursos que corresponden en el régimen ordinario a las
Diputaciones Provinciales.
- El artículo 141 de la CE establece que: “En los archipiélagos, las islas tendrán además su
Administración propia en forma de Cabildos o Consejos”.
 En las Islas Canarias, no existen las Diputaciones. La entidad territorial fundamental es
la isla, cuyo órgano de Gobierno, administración y representación es el Cabildo, que
asume las competencias de la Diputación. Las islas, a su vez se articulan en Municipios.
 En las Islas Baleares, tampoco existe la provincia como entidad local, habiendo
asumido sus competencias los Consejos Insulares en cada isla o agrupación de islas.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 18 de 23

 4.4 Entidades locales potestativas.
La LRBRL menciona los siguientes tipos de entidades locales cuya existencia es potestativa o
eventual:

La comarca.
Es una agrupación de municipios cuyas características determinan intereses comunes precisados
de una gestión propia o que exijan prestación de servicios de dicho ámbito. Su creación habrá de
ser mediante Ley de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de acuerdo
con sus Estatutos. Si abarca municipios de más de una Provincia, se exige informe favorable de
las Diputaciones Provinciales respectivas.

Áreas metropolitanas.
Es una agrupación de municipios de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyas poblaciones
existen vínculos económicos y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la
coordinación de determinadas obras y servicios. Su creación se efectuará por Ley de las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, oídos la Administración del Estado,
Diputaciones y Ayuntamientos afectados. Deben asegurar la participación en la toma de
decisiones a los Ayuntamientos afectados.

Mancomunidad de municipios.
Es una asociación de varios municipios para la ejecución en común de obras y servicios
determinados de su competencia. Tienen personalidad y capacidad jurídica para cumplir sus
fines, y se rigen por sus Estatutos, elaborados por los concejales de los municipios y aprobados
por los Plenos de los Ayuntamientos afectados. Su constitución es voluntaria y no por ley.

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO – TEMA 2 Pág. 19 de 23