“DILEMAS Y PREGUNTAS SOBRE LA INSERCIÓN

INTERNACIONAL DE AMERICA LATINA”1 -

Volumen III

Compiladora: Dra. Ana Mirka SEITZ (CONICET/ARRIAL/USAL)

XII Jornada de Investigación del Instituto de

Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO), ARRIAL,
Octubre 2014

1 Papers 2014 de la Red ARRIAL Área de Relaciones Internacionales, Recursos Naturales y Teoría en América Latina, XII Jornada de
Investigación del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO-USAL) “Las Ciencias Sociales a treinta años del
restablecimiento de la democracia”, Área temática: Relaciones Internacionales –SubÁrea ARRIAL , octubre- 2014

1
Dilemas y preguntas sobre la inserción internacional de América Latina – Vol.III / Ana Mirka

Seitz ... [et.al.] ; compilado por Ana Mirka Seitz. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de

Buenos Aires : Mnemosyne, 2015. - (Investigación y tesis)

E-Book.- (Investigación y tesis)

ISBN 978-987-1829-34-7

1. Recursos Naturales. 2. Integración. I. Seitz, Ana Mirka II. Seitz, Ana Mirka, comp.

CDD 333.7

Fecha de catalogación: 10 de Diciembre de 2015

2
 Índice

Capítulo I: Introducción

Objetivos

Grupo de Investigación ARRIAL: Política Exterior e Integración, Recursos Naturales y

Teoría desde América Latina

Contenido del E-Book: Papers expuestos por la Red ARRIAL en las XII Jornadas de
IDICSO-USAL de Octubre de 2014

Capítulo II: Integración. Matices y Proyectos

II.1 - Seitz, Mirka, “Integración, infraestructura y Recursos Naturales: el caso IIRSA-

COSIPLAN”

II.2 - Bruculo, Cecilia Romina, “Recursos naturales en áreas de frontera. El Tratado

Binacional Minero entre Argentina- Chile: su vigencia, proyecciones, actores y tensiones
socioterritoriales en los casos de los Comités de Integración Agua Negra y ATACALAR.”

II.3 - Bontempo, Tomás, “La integración económica en América latina en el nuevo siglo:
avances, estancamientos y desafíos”

II.4 - Comini, Nicolás y Frenkel, Alejandro, "La integración en transición: modelos

enfrentados en América del Sur"

Capítulo III: Teoría y decisiones hacia la innovación situada

III.1 - Lorenzo, Cristian, “Los servicios ecosistémicos en América Latina: un fenómeno

eminentemente político”

III.2 - Ruiz Moreno, Sylvia Amalia, “La dimensión ética del trialismo en la obra de Juan
Carlos Puig. Proyecciones para un análisis de la política exterior argentina”
3
III.3 - Michelini, Gabriela, “Integralidad socioambiental y producción de conocimiento en
América Latina”

III.4 - Martino, Francisco, “Aproximación al Cambio en Relaciones Internacionales”

Capítulo IV: América Latina y China

IV.1 - Navarro, Diego, “Relaciones turísticas internacionales UNASUR-China: turismo

chino en Sudamérica”

IV.2 - Suárez Rubio, Fernando, ““Ecuador y China. Luces y Sombras de una relación
creciente”

Capítulo V: Factores de Inserción Internacional de los países latinoamericanos –

Casos destacados

V.1 - Baschar, Isidro y Giampietro Andrada, Martín “URUPABOL: Aproximación a un

caso de integración energética sudamericana”

V.2 - Dall´Ongaro, Bernardo, “Situación Populista en la República Federativa Del Brasil”

V.3 - Viotto Romano, Emanuel, “Situación Populista en Perú, los conflictos sociales en
general y el caso de la minería ilegal e informal en particular”

4
 Comentado [JC1]: I
Capítulo I: Introducción

“DILEMAS Y PREGUNTAS SOBRE LA INSERCIÓN

INTERNACIONAL DE AMERICA LATINA” - Volumen III

Desde la década de 1970 el Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO) de la

Universidad del Salvador–creado a partir del Proyecto de Estudio sobre la Ciencia
Latinoamericana (ECLA)- ha venido desarrollando una ininterrumpida labor de
investigación, capacitación y asistencia técnica en el espacio de las Ciencias Sociales.

Es en ese contexto que se procedió a organizar desde 2002 las Jornadas Anuales de
Investigación del Instituto. El ARRIAL o Área de Política Exterior e Integración, Recursos

Naturales y Teoría desde América Latina que se conformara desde las Relaciones

Internacionales como Disciplina presentó trabajos en forma ininterrumpida y anualmente se

sumaron a la página de IDICSO incorporada luego a Redbus. En ocasión del 10mo

aniversario se tomó la decisión de editar E-Books con los contenidos de lo presentado a los

efectos de consolidar la difusión.

Así llegamos al presente libro como Volumen III de la colección. Ha sido compilado por la
Dra. Ana Emérica SEITZ, Investigadora del CONICET y Coordinadora del Área
Relaciones Internacionales de América Latina (ARRIAL) de IDICSO. Realizado en versión
digital a partir de la incorporación de los trabajos realizados durante 2014. Cabe mencionar
que, por segundo año consecutivo, la compilación y edición ha sido coordinada y
supervisada técnicamente por el candidato a la Licenciatura en Relaciones Internacionales
de la USAL, Bachiller Sebastián Murmis, miembro del equipo ARRIAL.

Los diferentes artículos han sido generados a partir de una concepción latinoamericanista,
fenomenológica y desde una opción de pensamiento situado, siguiendo las líneas de trabajo

5
del Área, representadas en tres sectores fundamentales: Recursos Naturales; Política
Externa/Interna e Integración; y Teoría Latinoamericana de las Relaciones Internacionales.

De esa forma, seguimos pretendiendo rescatar al Realismo situado latinoamericano y al

Paradigma de la Dualidad dentro de las Relaciones Internacionales y la Ciencia Política
latinoamericana. Seguimos así dando cuenta de una multiplicidad de esfuerzos aunados en
el objetivo compartido de reflexionar sobre la realidad de nuestra región.

En otro orden, resulta menester destacar que los trabajos que aquí figuran se corresponden
con los presentados en la XII Jornada Anual de Investigación en Ciencias Sociales de la
Universidad del Salvador. Han debido afrontar una instancia de referato previa, articulada a
partir de una dinámica de consulta, análisis y evaluación por parte del equipo de
investigadores que constituye el Área, teniendo como referencia complementaria al espacio
de Política Científica del IDICSO. Adicionalmente, debe señalarse que las publicaciones de
IDICSO/ARRIAL previas a aquellas incorporadas en el presente libro pueden ubicarse en
el sitio web www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/rrii_america_latina/publicaciones.htm y
deben buscarse como “Grupo de Investigación ARRIAL: Política Exterior e Integración,
Recursos Naturales y Teoría desde América Latina” con la coordinación de la Dra. Ana
Mirka SEITZ (CONICET/USAL). La publicación contiene los Papers expuestos por la Red
ARRIAL en la XII Jornada de IDICSO-USAL de Octubre de 2014.

6
 Comentado [JC2]: II
Capítulo II: Integración. Matices y Proyectos

II.1 “Integración, infraestructura y Recursos Naturales: el caso IIRSA-COSIPLAN”

Autora: Dra. Ana Emérica SEITZ (CONICET-IDICSO-USAL)

RESUMEN

La región lleva casi 50 años construyendo sus caminos de integración y resulta impactada
por la lógica de la globalización, el mercado y el derrotado Proyecto ALCA que se
transforma, apareciendo parte de su lógica en el conjunto de proyectos impulsados por el
GEF del Banco mundial desde los 90’: Plan Puebla-Panamá; Acuífero Guaraní e IIRSA.
UNASUR asume los desafíos de defensa, energéticos y ambientales.

IIRSA es impulsada públicamente desde la región desde el Primer Encuentro de Presidentes

de Suramérica llevado a cabo en Brasilia en agosto de 2000 pero es recién en 2009 que
UNASUR la absorbe en COSIPLAN y construye una propuesta de desarrollo en
infraestructura que muchas veces genera conflictos tanto con el consenso democrático
cuanto con el medioambiente.

Compararemos: 1) el perfil de los Proyectos y los ejes con 2) el mapa y el perfil del
recurso agua en Sudamérica ubicando los puntos de crisis o desfasaje más significativos.

INTEGRACION – INFRAESTRUCTURA – AGUA - IIRSA-COSIPLAN

7
Integración, infraestructura y uso del agua y sus conflictos han marcado a la región en su
persistente vocación de convivencia integrada por más de 50 años. El primer tramo de estas
circunstancias en Sudamérica ha tenido protagonismo durante los gobiernos militares
argentino- brasileños y su competencia por el desarrollo económico generador, a su vez, de
una intensa demanda de energía, particularmente hidroeléctrica.
Hoy encontramos a la región impactada por la lógica de la globalización, el mercado y el
derrotado Proyecto ALCA que se transforma. Aparece en parte en la Alianza del Pacífico2
y otra parte moldea el conjunto de proyectos impulsados por el GEF3 del Banco mundial
desde los 90’: Plan Puebla-Panamá; Acuífero Guaraní e IIRSA. La lógica esencialmente
integradora encuentra una vinculación que desde MERCOSUR y particularmente
UNASUR asume los desafíos de defensa, energéticos y ambientales. Desde ambas lógicas,
lo que conocemos como IIRSA4 es impulsado públicamente desde la región desde el Primer
Encuentro de Presidentes de Suramérica llevado a cabo en Brasilia en agosto de 2000 pero
es recién en 2009 que UNASUR la absorbe como proyecto propio.
En trabajos anteriores5 observamos que la instalación del Proyecto IIRSA, su perfil de toma
de decisiones y sus objetivos, en el contexto de UNASUR para ser su Consejo de
Infraestructura y Planificación instala en la integración lo dilemático del vínculo entre
representación política y representación de intereses. Este vínculo dilemático es uno de los
ejes explicativos respecto del sentido de lo que observamos a nuestro alrededor.

Tomando a la fecha como contexto temporal pudimos advertir que: 1) se está en la cúspide
del proceso de democratización generalizada y simultánea y de transformaciones políticas
inescapables en un continente que tiene la peor distribución del ingreso del planeta; 2)
coincide con la peor crisis financiera global luego de la Gran Depresión y 3) se registra una
intensificación del riesgo a partir de la explotación y depredación de nuestros recursos

2Proyecto compartido por los países que construyeron vínculos vía TLC con los EEUU, entre sí y con países
asiáticos. Su nivel de proteccionismo arancelario ha sido reducido a un 8%. Sus miembros son: Chile; México;
Colombia y Perú.
3 Global Enviromental Facility – http//www.thegef.org- Consulta 17-11-2011.
4 Iniciativa de Infraestructura Sudamericana
5
Seitz, Ana Emerica (CONICET/USAL)“Capacidades, compromisos y conflictos en materia de integración y
recursos naturales de los países del MERCOSUR-UNASUR y el Proyecto IIRSA”- Autor/Co-Chair en IPSA-
Madrid- 2012 Simposium: “The environment as a determinant of international politics of the XXI
century.The perspective of Latin America”
http://www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/rrii_america_latina/publicaciones.htm

8
naturales. Así, vemos que los Estados Sudamericanos han coincidido tanto en recuperar y
consolidar la democracia cuanto en construir proyectos de integración durante las últimas
décadas. En cuanto a Estados Unidos, declarando su Canciller que la era Monroe se ha
terminado6, lo que está expresando es que hay otros competidores comerciales en la región
y que el vínculo debe ser manejado en medio del dilema entre representación política y
representación de intereses.

Ubicados claramente dentro de este contexto, cabe hacernos dos preguntas para retomar lo
esencial de nuestros propósitos originales: 1) ¿Cuál es el perfil y el impacto del Proyecto
IIRSA sostenido por el GEF? y 2) Cuál es la situación en que quedan los Recursos
Naturales en el Contexto de la UNASUR?

Respecto de la 1ra cuestión, IIRSA, conocida como la Iniciativa de Infraestructura

Sudamericana surgió con la importante ayuda del GEF7 organizado por el Banco Mundial
con apoyo del BID como parte del proceso de transformación de las instituciones
internacionales surgido desde los 90. Qué es este proceso? El lento cambio respecto de la
proporción del financiamiento de los Organismos Internacionales que responde a los fondos
fiduciarios en perjuicio de los tradicionales fondos multilaterales. En términos prácticos,
Naciones Unidas, equipara en calidad de membresía en sus organismos a los Estados-
Nación con los “donantes” privados nacionales o multinacionales. Es por ello que decíamos
que “Todo esto no coincide con la idea de representación política ciudadana tradicional y
va instalando (…) la voluntad de los factores dinámicos y concentrados de las finanzas y la
producción, por sobre la voluntad democrática expresada electoralmente. Es una lenta
transformación estructural.”8

6
Peter Hakim Conferencia Estados Unidos y América Latina una nueva agenda política 2014
– Interamerican Dialogue - IV FORO INTERNACIONAL DE ANÁLISIS POLÍTICO, FIAP 2014 p.81 en
http://www.thedialogue.org/uploads/OPED/FIAP2014.pdf

7 Global Enviromental Facility – http//www.thegef.org- Consulta 17-11-2011.

8 Seitz, Ana Emerica (CONICET/USAL)“Capacidades, compromisos y conflictos en materia de integración y
recursos naturales de los países del MERCOSUR-UNASUR y el Proyecto IIRSA”- Autor/Co-Chair en IPSA-
Madrid- 2012, ob. cit.

9
El actor predominante en el rediseño del mapa de infraestructura regional será el GEF o
Global Enviroment Facility del World Bank el que surgirá y operará autodefinido como un
emprendimiento que unifica y vincula a 183 actores que operan con el Banco Mundial
desde un objetivo ambiental9 De allí surge el Proyecto IIRSA que ha tenido antecedentes en
tanto forma jurídica, los dos más destacados son el Plan-Puebla-Panamá10 y el Acuífero
Guaraní. El Proyecto del Acuífero surgió técnicamente en el GEF y generó una reacción
subregional en términos de reserva de derechos frente a la eventualidad de que el mismo
sea declarado “bien común de la humanidad” por las Naciones Unidas. En su concreción y
ejecución no hubo planificación estratégica integral ni consenso y, mucho menos, hubo un
análisis de los aprovechamientos y las inversiones en esa reserva de agua que existe gracias
a una acumulación subterránea de varios siglos y que no tiene la posibilidad de renovación
garantizada en calidad y en cantidad. No hay políticas ambientales sustantivas comunes
dentro del Mercosur y esto se expresa también en este caso.

Respecto del Plan Puebla-Panamá o Proyecto Mesoamérica, a través de sus ejes y

proyectos, expresa la proyección del NAFTA hasta el lugar más estratégico del comercio
marítimo entre el océano atlántico y el océano pacífico: el canal de Panamá. En este caso,
resulta clara la atracción de la demanda asiática en general y china en particular. Esta
tendencia hoy se expresa incluso en el Proyecto de un Canal Interoceánico alternativo a
través de Nicaragua.

Respecto del Proyecto IIRSA en sí, surgido del GEF, aparece explícitamente en
Sudamérica a partir de la Primera Reunión de Presidentes del continente convocada por
Fernando Henrique Cardozo en el año 2000. Es decir, surge en medio del proceso que
tensiona las relaciones hemisféricas respecto de si se concreta un Proyecto como el
MERCOSUR o se da lugar a la red de Conferencias de Ministros de Defensa, Economía y
Relaciones Exteriores surgida luego de la Cumbre de Miami. IIRSA surge, entonces, en
9“Unites 183 countries in partnership with international institutions, civil society organizations (CSOs), and the
private sector to address global environmental issues while supporting national sustainable development
initiatives. An independently operating financial organization, the GEF provides grants for projects related
to biodiversity, climate change, international waters, land degradation, the ozone layer,
andpersistentorganicpollutants.”
http://siteresources.worldbank.org/GLOBALENVIRONMENTFACILITYGEFOPERATIONS/Resources/GEF
Projects.pdf – Consulta 10-01-2013
10 Actualmente Proyecto Mesoamérica.

10
medio de la disyuntiva hemisférica y sudamericana de asumir al ALCA y sus claves en
términos de TLC o de seguir consolidando el perfil de proyectos como el MERCOSUR11
Sus propósitos, desde el 2000, se orientan a constituir en Sudamérica “un mecanismo
institucional de coordinación de acciones intergubernamentales de los doce países
suramericanos, con el objetivo de construir una agenda común para impulsar proyectos de
integración de infraestructura de transportes, energía y comunicaciones” 12 Para esto, ya en
2002, los Ministros de Transporte, Energía y Telecomunicaciones de los doce países
elaboraron un “Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional de
América del Sur” con el propósito explícito de articular geoeconómicamente al territorio de
sus países. Aquí los factores más importantes y activos en la planificación fueron “los Ejes
de Integración y Desarrollo (EIDs) y los Procesos sectoriales de Integración (PSIs)” 13

La pregunta complementaria que nos surge es ¿cómo se toman realmente las decisiones? Su
estructura decisional presenta dos ejes, el diplomático- político, expresado en el Comité de
Dirección Ejecutiva (CDE), y el técnico expresado en dos niveles, el Comité de
Coordinación Técnica (CCT) y los Grupos Técnicos Ejecutivos (GTE). Así, visto
politológicamente, se advierte claramente que, en el diseño de la toma de decisiones,
aparecía una zona gris por la que veíamos en nuestro equipo de trabajo 14 que , “los
representantes de los respectivos países se reúnen para plantear las grandes líneas
estratégicas de IIRSA, pero delegan en grupos multisectoriales el planeamiento y ejecución
de esos proyectos, de los cuales su aprobación dependerá de la evaluación que esos grupos
realicen y la forma en que se los comuniquen a los países en cuestión para su aprobación”15
Vimos entonces que hay un claro dilema decisional en el diseño previsto tal como se
preanunciaba en el ya mencionado perfil del GEF que lo sostiene y orienta. Así,
actualmente podemos concluir que lo que lentamente se consolidaba sin demasiada
exposición pública eran una serie de compromisos y de trabajos de coordinación y

11 Para esto se puede ver Seitz, AM, “Hacia una visión situada de la crisis global proyectada en la integración
regional”, Red de Política Científica 2012 - ISBN 978-950-9262-60-7; Dahrendorf, Ralf, “En busca de un
nuevo Orden”, Paidós, B.As., 2005; LAGOS, Ricardo, “América Latina ¿Integración o fragmentación?”; Ed.
Edhasa , Bs.As.2008.
12 http://www.iirsa.org/Institucional.asp?CodIdioma=ESP.
13 http://www.iirsa.org/Institucional.asp?CodIdioma=ESP.
14 Area ARRIAL del IDICSO de la Universidad del Salvador, Buenos Aires.
15 De Paula, Gabriel, “IIRSA: desarrollo de infraestructura regional y recursos naturales”, reuniónArrial-Idicso-
USAL-2006, http://www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/rrii_america_latina/publicaciones.htm.

11
complementación que actualmente han pasado a ser responsabilidad de la
16
UNASUR dentro de su Comisión de Planificación de Infraestructura o COSIPLAN.

Los ejes de trabajo de IIRSA/COSIPLAN 17 suponen vertebrar la región entre una serie de
líneas Este-Oeste combinadas con diagonales o rectas que expresan la orientación de los
cursos de los ríos, particularmente los de la Cuenca del Plata y los tributarios del
Amazonas. Estos Ejes son los siguientes:
a) Mercosur-Chile; b) Eje Andino; c)Eje Interoceánico Central; d) Eje del Amazonas; e)
Eje de Capricornio; f) Eje del Sur; g) Eje Perú-Brasil-Bolivia; h)Eje del Escudo Guyanés.
Para el desarrollo de estos Ejes la comunicación, el transporte y la energía son los
“servicios de logística” que se tiene planificado desarrollar desde los denominados
“Procesos sectoriales”, estos son: Transporte Aéreo; Transporte Marítimo; Sistemas
Operativos de Transporte Multimodal; Facilitación de Pasos de Frontera; Financiamiento
de proyectos de integración física regional; Tecnologías de la Información y
Comunicaciones y Mercados Energéticos Regionales.18

Así, sociedad y sistema político local en el continente se encuentran en medio del dilema
decisional que genera la idea de representación entre los funcionarios estatales y políticos;
la tecnocracia y los actores surgidos del mercado productivo y financiero. Como este
dilema, a su vez, transcurre en un continente que, habiendo recuperado la Democracia, al
menos formalmente, en su totalidad sigue ostentando la distribución del ingreso más
inequitativa del planeta19 , lo que sabemos es que la crisis y el cambio son la “normalidad”
esperable en función de la dualidad social latinoamericana tal como lo desarrolláramos en
trabajos anteriores bajo el concepto de “situación populista” 20

16
BID-INTAL, “IIRSA 10 Años después: sus logros y desafíos”. Buenos Aires, 2011.
17 COSIPLAN: “Instancia de discusión política y estratégica, a través de la consulta, evaluación, cooperación,
planificación y coordinación de esfuerzos y coordinación de esfuerzos y articulación de programas y
proyectos para implementar la integración de la infraestructura regional de los países miembros de la
UNASUR. Creado en la ciudad de Quito el 28 de enero de 2009.
http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&catid=95:consejo-suramericano-de-
infraestructura-y-planeami&id=335:estatutos-del-consejo-de-infraestructura-y-planeamiento- Consultado en
17-11- 2012.
18 www.iirsa.org.
19 Seitz Ana E, “El MERCOSUR Político. Fundamentos Federales e Internacionales”, Ed. J. P. Viscardo,

Bs.As. 2004..
20 La“situación populista” se define como aquélla en la que las soluciones institucionales
(democráticas o autocráticas) establecidas quedan en estado de insuficiencia respecto de sí

12
Habíamos dicho inicialmente que nos proponíamos aquí hacer una aproximación respecto
de las capacidades, compromisos y conflictos en materia de integración y recursos naturales
de los países del MERCOSUR-UNASUR-IIRSA y nos formulamos dos preguntas: 1)
¿Cuál es el perfil y el impacto del Proyecto IIRSA sostenido por el GEF? y 2) Cuál es la
situación en que quedan los Recursos Naturales en el Contexto de la UNASUR?

Respecto de la 2da pregunta, tanto para hablar de los recursos naturales cuanto para hablar
de la dinámica de poder que nos compromete lo primero que queremos introducir es el
concepto de “integralidad” en el sentido de Integralidad socioambiental - como la forma de
evaluar las cuestiones político-ambientales desde las unidades más pequeñas a las mayores
en el complejo sentido de lo que llamamos biodiversidad intra e inter especies y
ecosistemas constitutivos del todo regional. Por eso nos interesa tanto la dimensión micro
cuanto la dimensión global en permanente interacción. En paralelo, el contexto mundial en
el que esto se desarrolla, está descripto como “la sexta extinción de especies más
importantes de la historia de la vida” 21 y nuestra región no está ajena al fenómeno.

En este sentido podemos señalar que, paralelamente a IIRSA-COSIPLAN, el proceso

UNASUR comenzó a desarrollar una política específica en relación a los Recursos
Naturales. Así, ubicamos que se registra un mandato de la VI Reunión Ordinaria del
Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR, celebrada en Lima,
Perú, el 30 de noviembre de 2012 para convocar a una Conferencia sobre Recursos

mismas y fuerzan (al reclamo por y a la toma efectiva de) medidas que ponen dicha
institucionalidad al límite para satisfacer las demandas tanto sectoriales como sociales
crónicamente insatisfechas. Hablar en estos términos es, desde luego, imposible sin un punto de
partida situado y transdisciplinario que explica que este concepto politológico clásico se redefina
desde lo económico-social. En Ana Mirka SEITZ “MERCOSUR, Relaciones Internacionales y
Situaciones Populistas” Jornadas de Ciencia Política – USAL Noviembre 2006

21 Harribey, Jean-Marie, ob. cit., pág.43.

13
Naturales. Esto generó la convocatoria a los gobiernos, a especialistas y a organismos como
la CEPAL que generaron un informe previo respecto del tema.22

Por ello hubo luego una Reunión preparatoria en Caracas del 27 al 30 de mayo y luego la
Conferencia de la Unión de Nacionales Suramericanas, sobre Recursos Naturales para
un Desarrollo Integral de la Región, Quito, 03 de junio de 2013.La conferencia,
convocada por la Secretaría General de la UNASUR, cumple con un mandato de 2012 y
propone, entre otras cosas, constituír : Red de Centros de Investigación,un Observatorio de
Transnacionales y un Instituto de Altos Estudios de UNASUR; el Banco del Sur y un
Servicio Geológico del bloque (mencionado por el Canciller Patiño en la Conferencia
Preparatoria del 27 al 30 de mayo 2013- Quito)

De acuerdo con datos del bloque regional, bajo la superficie de los 12 países de UNASUR
se encuentra 20 % de las reservas mundiales probadas de petróleo, así como cantidades
grandiosas de minerales como litio, plata, cobre, estaño, hierro y bauxita. Además, reúne un
tercio del agua dulce del planeta y 12 % de la superficie cultivable.
Avanzar en ese aprovechamiento común requiere debate y también abordar aspectos
concretos y planes conjuntos para aprender en la práctica, admitió el Secretario General.
Esto abarca el diseño de programas integrales que aborden toda la cadena: desde la
extracción del recurso, su transformación e industrialización hasta el transporte a los
mercados finales.

"Hay que trazar políticas correctivas" ya que "Hay un proceso de 'reprimarización' de la

economía", apuntando que “esto es peligroso porque puede conducir a una especie de
recolonización” alertó Rodríguez Araque, Secretario General de la UNASUR
“Por ello, la Secretaría General propondrá un conjunto de eventos a realizarse en el
transcurso de un año, sujetos a estudios de factibilidad, entre ellos: recursos hídricos y
manejo integral de cuencas, en Bolivia; sobre bosques y biodiversidad, en Brasil; de
ciencia, tecnología e innovación, en Venezuela; una reunión de institutos que se ocupan del

22 http://www.unasursg.org/inicio/centro-de-noticias/archivo-de-noticias/los-recursos-naturales-como-eje-
integrador-de-la-región2 , consultado 02-07-2014.

14
levantamiento y registro geológico, en Ecuador; y uno sobre defensa regional y recursos
naturales, en Argentina.”23

Recordemos nuestras dos preguntas y. en relación a esto, vemos que las vulnerabilidades
que se pueden advertir en lo socioambiental no tienen en las estructuras pactadas y
organizadas una solución compatible con lo que necesitan. Esto lo decimos porque
estimamos que el dilema decisional que supone no tener un orden prefijado entre la
representación política y la representación de intereses genera las oportunidades
desestabilizadoras desde el mercado hacia el sistema político en una realidad como la
latinoamericana con las peculiaridades de su perfil de distribución del ingreso que son de
por sí desafiantes para cualquier sistema de representación democrática.

Conviene aquí recordar que lo observado no ocurre en el vacío sino dentro de un sistema
internacional en crisis por los desafíos que generan tanto la prolongada crisis financiera
cuanto los desastres generados por el uso abusivo de la naturaleza sumados a la crisis
energética implícita en el modelo productivo y extractivo vigente. Todo esto mientras hay
nuevos actores que tienden a estar situados en una competencia por el poder con los EEUU
en el mediano plazo. Estos nuevos protagonistas de primera línea son provenientes de la
zona del Pacífico, como China.

Pero vamos a los datos de los proyectos en ejecución efectiva para 2012:

Resumen de la Cartera IIRSA - Actualizado a Enero 201124

1. Resumen de la Cartera IIRSA por Eje de Integración y Desarrollo

Inversión
N°
N° Estimada
EID Proyectos
Grupos (millones de US$)
*
**
Andino 10 64 7.478,0

23
http://docs.unasursg.org/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/74a7df70-c982-4786-b252-
f2067e9da2cc/UNASUR-CS-DFS-DOC-12-0008.pdf

24 www.IIRSA.org- Consultado 29 de enero de 2012.

15
 De Capricornio 5 72 9.421,4
De la Hidrovía
Paraguay-Paraná 5 95 6.677,3
Del Amazonas 7 58 5.400,7
Del Escudo Guayanés 4 25 1.694,9
Del Sur 2 27 2.713,0
Interoceánico Central 5 55 5.518,1
MERCOSUR-Chile 6 107 35.836,1
Perú - Brasil - Bolivia 3 23 21.402,3
TOTAL 47 524 96.111,6

Haciendo un primer balance, resulta claro, entonces, que la nueva dinámica global se
refleja en los desarrollos y la competencia implícita entre viejos y nuevos actores por el
control tanto del espacio cuanto de los modos de uso, las licencias y los accesos a los
recursos naturales de la región que, contextuada en lo que hemos dado en llamar “situación
populista”, tensiona además los proyectos y acuerdos a los efectos de responder a las
demandas internas, muchas veces crónicamente insatisfechas.

Volvamos entonces a la región en sí, habíamos dicho que estábamos entre dilemas,
democráticos, decisionales, ambientales e internacionales. Frente a esto vemos que el
MERCOSUR, siendo la estructura más compleja y sólida en lo que ha llegado a negociar y
pactar no ha logrado mucho en la cuestión ambiental, particularmente en el tema de la
integralidad de las cuencas hídricas y la biodiversidad. Sin embargo, ese mismo sistema,
para festejar el 20 Aniversario del Tratado de 1994, ha tomado la decisión de lograr el
objetivo de instalar lo que se llama “ciudadanía del MERCOSUR” para lo cual ha aprobado
un Estatuto25 de la ciudadanía del MERCOSUR con la idea de incorporar el concepto y que
forme parte del Tratado de Asunción.

Los temas considerados en dicho Estatuto son los siguientes: circulación de personas;
fronteras; identificación; documentación y cooperación consular; circulación de personas;
previsión social; educación; comunicaciones; defensa del consumidor y derechos políticos.
El perfil resultante del mismo se acerca mucho al diseño institucional que surge

25 MERCOSUR/CMC/DEC.N°64/10 - http://www.mercosur.org.uy/innovaportal/file/2808/1/DEC_064-
2010_ES_Estatuto%20de%20Cidadania.pdf.

16
implícitamente en IIRSA ya que en ningún caso hay atisbo alguno de la existencia de
Estados ejercitando un rol básico de planificación y control en general, particularmente en
lo ambiental. Esto debería ocurrir entre 2014 y 2015, etapa en la que habría también en
marcha una renovación del liderazgo político a nivel presidencial en forma bastante
generalizada.

Esto se está haciendo visible en las tensiones y discusiones de agenda electoral surgidas a
raíz de la presencia de inversión extranjera, particularmente en la minería, que está
dinamizando la economía pero garantizando la existencia de gravísimos problemas
ambientales presentes y futuros con el agua y con el suelo desde una idea de “integralidad
socioambiental”. Están los casos ya más antiguos de Alumbrera y Pascua Lama o los
conflictos más recientes del Yasuní, Tipnis, Conga y Belomonte (con Ecuador, Bolivia,
Perú y Brasil como países involucrados). En este sentido podemos encontrar la huella de
concepciones vinculadas a planteos teóricos como los de Kenichi Ohmae26 que, proveniente
de las empresas multinacionales japonesas, nos manifiesta respecto de la actual etapa
económica global que “es la actividad económica la que define el paisaje en el que han de
operar todas las demás instituciones, incluido el aparato de la soberanía”. En ese sentido los
dos lugares en que nos podemos situar para hacer nuestras observaciones son el IIRSA en
UNASUR que aquí hemos seleccionado como tema y el manejo de la conflictividad interna
y la inserción internacional del Grupo de Países del Pacífico (Chile, México, Perú y
Colombia). En ambos casos los dilemas decisionales entre ambas dimensiones son
crecientes, particularmente desde la crisis económico-financiera global de 2008.

En cuanto a la UNASUR como Proyecto ha podido ya consolidar 12 Consejos Sectoriales 27

que se refieren a distintas actividades de su incumbencia. Sin embargo, puntualmente

26
Ohmae, Kenichi, “El Fin del Estado-Nación”, Ed. Andrés Bello, Santiago de Chile, 1997, pág.63.

27
Consejo Energético Suramericano ;Consejo de Defensa Suramericano ;Consejo de Salud
Suramericano ;Consejo Suramericano de Desarrollo Social ;Consejo Suramericano de Infraestructura
y Planeamiento ;Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas ;Consejo
Suramericano de Economía y Finanzas ; Consejo Electoral de UNASUR ;Consejo Suramericano de
Educación; Consejo Suramericano de Cultura ;Consejo Suramericano de Ciencia, Tecnología e
Innovación; Consejo Suramericano en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de
Acciones contra la Delincuencia Organizada Trasnacional

17
respecto de los Recursos Naturales, hubo de ser recientemente más activo y concreto a
partir de haber realizado actividades que dan cuenta de la temática y la vinculan con lo que
pueden ser considerados sus obstáculos institucionales y sociales tal como se ha
manifestado en este trabajo.

Viniendo de las Relaciones Internacionales como disciplina valoramos aquí la interpelación

politológica que se le ha hecho a la disciplina con Kjell Goldmann respecto del método y
las dudas respecto de “cómo es un análisis apropiado de la acción”, si responde a un
“constructo cultural arbitrario” y si, no termina siendo “una limitación opresiva sobre el
pensamiento”28. Motivados de esta manera y para construir un camino sólido terminamos
por apoyarnos en los aportes de la Filosofía Latinoamericana, “la tradición de pensamiento
propia de América Latina, que asume el quehacer filosófico como una tarea de reflexión
contextual sobre la situación general y los problemas concretos de una comunidad
históricamente situada.”29

Así podemos hacernos preguntas desde América Latina y advertir que veníamos de
considerar el paulatino avance de una mirada adaptativa a las necesidades del mercado
global dentro de nuestra región y, sin embargo, vemos en el eventual beneficiado por las
nuevas rutas comerciales una mirada que no abandona la necesidad de evaluar más
positivamente lo observado, con un profundo sentido político y estratégico.

Por todo esto es que nos mantenemos en la búsqueda de respuestas a estas inquietudes
situadamente desde América Latina y recordamos que “Fue siempre para alimentarse que
los hombres desarrollaron, al igual que los animales, la obsesión por el territorio, fijaron los
límites (…) y defendieron ese espacio contra quienes pudieran codiciarlo.” Y hoy “el
planeta se hunde bajo el peso de las riquezas. Ya no existe pues ninguna fatalidad. Y si
1000 millones de individuos padecen hambre, no es a causa de una producción alimentaria
deficiente, sino de un acaparamiento por parte de los poderosos de las aportaciones de la

28 Goldmann, Sanders, Tickner y Keohane, “Relaciones Internacionales” en Goodin y Klingemann (eds.)

Nuevo Manual de Ciencia Política , Ed. Istmo, Madrid, 2001. pág..614.
29 Fernández Nadal, Estela, “Filosofía Latinoamericana” en Biagini, Hugo y Roig, Arturo, “Diccionario del
Pensamiento Alternativo” Ed. Biblos, Bs.As., 2008, pág. 232.

18
tierra.”30La urgencia de comprender el sentido de lo que nos rodea es, por esto, grave y
urgente.

Sabíamos que “La supervivencia misma del MERCOSUR ha sido la resultante del
entrelazamiento de las tendencias a asumir conjuntamente los peligros comunes sumadas a
la persistente voluntad de coordinación de las conductas económicas y complementadas y a
veces interferidas desde los proyectos TLC/ALCA, IIRSA y aún UNASUR. Lo que resulta
claro es que es un reaseguro en términos de Pacto frente a la incertidumbre internacional.
“31

Desde lo que está instalado en el proceso IIRSA-COSIPLAN-UNASUR-MERCOSUR

pareciera ser que se mantiene y renueva lo que vertebraba básicamente nuestras conductas.
La dinámica internacional nos instala otros actores, nos sorprende con procesos de
reprimarización parcial de las economías y nuevos desafíos ambientales y energéticos, todo
esto se cruza con las tensiones de la situación populista que mencionamos. Entender desde
la realidad los acontecimientos que nos ofrecen alternativas es de la primera prioridad tanto
para construir procesos de cambio positivos cuanto para sobrellevar la dinámica
internacional crítica y desafiante en la que nos hallamos todos los miembros del sistema
internacional. Sirvan para esto las observaciones que surgen de evaluar internacionalmente
a nuestro extremo sur continental.

30
ZIEGLER, Jean, “Destrucción Masiva- Geopolitica del hambre”, Ed. Península, Barcelona, 2012, pág.300.
31“eitz, A a Mirka, Rela io es I ter a io ales desde A éri a Lati a e Mauri io La gó Celi a Lértora
Mendoza (Coordinadores), "La primera década del siglo XXI. Balance y perspectivas. XV Jornadas de
Pensamiento Filosófico", Buenos Aires, Ediciones FEPAI, 2011,CD ISBN 978-950-9262-55-3

19
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20
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ZIEGLER Jean (2012), Destrucción Masiva- Geopolítica del hambre, Ed. Península,
Barcelona.

http://www.unasursg.org/

21
II.2 “Recursos naturales en áreas de frontera. El Tratado Binacional Minero entre
Argentina- Chile: su vigencia, proyecciones, actores y tensiones socioterritoriales en
los casos de los Comités de Integración Agua Negra y ATACALAR.”

Autora: Celia Romina Bruculo (CONICET-IDICSO-ARRIAL)

Resumen:

El presente trabajo propone describir algunos emergentes de la actividad minera entre

Argentina y Chile, a partir del Tratado Binacional Minero firmado en 1997 por ambos
países, observando cómo se instituye la minería en dos Comités de Integración en
particular: Agua Negra y ATACALAR, los cuales vinculan provincias argentinas y
regiones chilenas en la columna vertebral andina.
En el desarrollo se propone poner de relieve los intereses, actores y tensiones en torno a
esta actividad teniendo en cuenta la coexistencia y motivaciones divergentes entre las
empresas transnacionales, los Estados, los gobiernos locales y los pobladores, entre otros
sujetos, que oscilan entre la promoción y la resistencia a esta actividad, considerando tal
complejidad en áreas de frontera e implicando recursos naturales estratégicos y escasos
como el agua y los minerales.
Los casos se inscriben en niveles múltiples: contexto regional latinoamericano, contexto de
las políticas exteriores vecinales y los roles de otros actores como los gobiernos no
centrales y las empresas, entre otros.

22
Introducción

Los procesos de integración y de cooperación entre Argentina y Chile cubren diversos

temas y múltiples dimensiones: lo político, lo económico, lo social, la defensa y la
seguridad, lo cultural; tanto en proyecciones micro como macro en función del alcance y
envergadura de cada acción que contribuye a los vínculos vecinales.
El presente trabajo propone describir algunos emergentes de la actividad minera entre
Argentina y Chile, a partir del Tratado Binacional Minero firmado en 1997 celebrado por
ambos países, observando cómo se instituye la minería en dos Comités de Integración 32 en
particular: Agua Negra33 y ATACALAR34, los cuales vinculan provincias argentinas y
regiones chilenas en la columna vertebral andina.
Pretendemos poner de relieve los intereses, actores y tensiones en torno a esta actividad
teniendo en cuenta la coexistencia y motivaciones divergentes entre las empresas
transnacionales, los Estados, los gobiernos locales y los pobladores, entre otros sujetos, que
oscilan entre la promoción y la resistencia a esta actividad, considerando tal complejidad en
áreas de frontera e implicando recursos naturales estratégicos y escasos como el agua y los
minerales.
Los casos se inscriben en niveles múltiples: contexto regional latinoamericano, contexto de
las políticas exteriores vecinales y los roles de otros actores como los gobiernos no
centrales y las empresas, entre otros.

32Los Comités de Integración (CI), constituyen para el Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre
la Repú li a Arge ti a la Repú li a de Chile del año , e su Art. , u o de los e a is os
institu io ales ilaterales o tri u e tes a los o jetivos de la i tegra ió ilateral, se defi e e el Art.
del is o do u e to: Foros de e ue tro ola ora ió e tre los se tores pú li o privado de las
provincias argentinas y regiones chilenas para pro over la i tegra ió e el á ito i a io al … .
33 Agua Negra es el Comité de Integración constituido por la provincia argentina de San Juan y la Región
Chilena de Coquimbo creado en 1991.
34 ATACALAR es uno de los ocho Comités de Integración argentino-chilenos vigentes en la actualidad y fue
constituido en 1996 por las provincias de Catamarca, La Rioja, Tucumán, Santiago del Estero, Córdoba, Santa
Fe; y la Tercera Región chilena de Atacama, proceso que fue ampliando al Comité de Integración de origen,
conformado por las signatarias de frontera Catamarca, Atacama y La Rioja.

23
Cooperación fronteriza andina: Argentina y Chile

Pensar los procesos de cooperación fronteriza entre países requiere de una lectura holista e
integrada de sus múltiples dimensiones y escalas: geográficas, culturales, políticas,
económicas, pero también implica mirar las particularidades para reconocer la incidencia y
gravitación de cada dimensión en los procesos de cooperación abiertos. Los aspectos
geográficos ofrecen un amplio panorama para la comprensión de las relaciones fronterizas
entre Argentina y Chile.
Con una de las fronteras más extensas del planeta, (de más de 5000 km) ambos países se
encuentran vinculados geográfica e históricamente contando con la cordillera de Los Andes
como frontera natural. Tanto Argentina como Chile poseen sus peculiaridades pero también
comparten múltiples elementos en común.
Argentina es el segundo país más extenso de América del Sur luego de Brasil, abarcando
una extensión continental de 2 .791. 810 km², de los cuales 2. 780 .400 km² comprenden a
las 23 provincias y Capital Federal (siendo un estado federal) y con 11. 410 km² que
corresponden a las Islas Malvinas, considerando 969 464 km² de superficie en territorio
antártico argentino y demás islas que forman parte del Atlántico Sur 35. Su gran extensión
como el desarrollo latitudinal y longitudinal hace a su gran variedad de climas y
características variadas. A su vez limita con cinco países del cono sur, Brasil, Paraguay,
Uruguay, Bolivia y Chile implicando áreas fronterizas extensas.
Por su parte, Chile también ubicado en los extremos sur americanos posee una extensión de
756.096,4 km², con mayor desarrollo latitudinal pero menor longitudinal, lo que le atribuye
variedad climática junto a otras influencias como las del océano pacífico y la presencia de
la cordillera, entre otros factores geográficos 36. Limita con tres países: Argentina, Bolivia y
Perú y en su organización interna posee una división administrativa en 15 regiones, sus
provincias y comunas (siendo un estado unitario).

La cordillera de Los Andes históricamente ha servido como vertebradora de los espacios

cultural e históricamente integrados entre Argentina y Chile pero también de hito fronterizo
entre estos países. Una multiplicidad de experiencias e imágenes forman parte de la
cordillera andina en la cuestión fronteriza pero sin dudas en las últimas décadas se fueron
desplazando las concepciones conflictivistas para avanzar en materia de cooperación
binacional, sin que por ello hayan quedado definitivamente superadas.
Los vínculos culturales y económicos de los pobladores de las áreas cordilleranas, han
provisto de un sustrato a las relaciones de cooperación y en los intercambios se fueron
proyectando modalidades de vinculación que poseen un registro histórico de larga data.
Desde la conformación de los límites de los estados nacientes se sucedieron diversos
tratamientos a la frontera con el vecino país. El Tratado de Límites suscrito entre Argentina
y Chile en 1881 establece:
“El límite entre la República Argentina y Chile es, de norte a sur, hasta el paralelo 52 de
latitud, la cordillera de los Andes. La línea fronteriza correrá en esa extensión por las
cumbres más elevadas de dichas cordilleras que dividen las aguas y pasará por entre las

35 Instituto Geográfico Militar de la República Argentina.

36 Sitio web oficial del Ministerio del Interior Argentina.
mininterior.gov.ar/municipios/gestion/nov_paises/CHILE.pdf Chile características geográficas. Clima.

24
vertientes que se desprenden a un lado y otro. Las dificultades que pudieran suscitarse por
las existencias de ciertos valles formados por la bifurcación de la cordillera y en que no sea
clara la línea divisoria de las aguas, serán resueltas amistosamente por dos peritos
nombrado uno de cada parte” (Art 1: Tratado 1881)37.
La anexión de nuevos territorios con la campaña denominada “conquista del desierto”
proporcionaban límites administrativos mediante Ley 1532 de 1884, abonando la noción de
una cordillera que se erigía como frontera aislacionista (Bandieri, 2005:8), sobre todo
teniendo en cuenta que el modelo de país de la Argentina preconizaba su parte oriental de
cara al atlántico.

En 1808 será propuesta una delegación para el tratamiento de asuntos comerciales que
analizara en el país vecinos lo diversos productos que potencialmente podrían impulsar un
acuerdo comercial entre ambos colindantes, promoviendo lo que Bandieri subraya como “el
principio de cordillera libre”, levantando las restricciones impositivas aduaneras (2005: 9).
Esos impulsos cooperativos se alternaban con medidas de índole proteccionistas que
tendían a ser adoptadas por ambos países, hasta la celebración del primer “Tratado de unión
económica entre Argentina y Chile” celebrado por los gobiernos de Perón e Ibañez que
buscaba fundamentalmente la complementación económica, planes de intercambio
comercial, coordinación de producción, industrialización, estableciendo las bases de la
complementación para la producción forestal, forestal, minera, agropecuaria, industrial y
energética (Art. 2° Tratado, 1953).
El mismo establecía la supresión de impuestos y gravámenes al intercambio entre ambos
países, dando lugar a período de “frontera abierta” que será una lógica también en los
primeros años de los 70 y en 1983, acompañando y teniendo como incentivos los gobiernos
democráticos (2005: 9).
Los intercambios, flujos y reflujos en las relaciones bilaterales fueron variando a lo largo de
la historia de las jóvenes naciones, teniendo a la cordillera como límite natural pero
también como área de encuentros y diversidad de recursos naturales.
La cordillera de Los Andes posee una diversidad de recursos naturales que entre los cuales
se encuentran los diversos minerales, recursos hídricos y su biodiversidad. Teniendo en
cuenta la delimitación fronteriza cordillerana, Gaviño Novillo (2012) refiere:
“Mediante líneas poligonales en el noroeste del país, sin considerar las divisorias
superficiales o subterráneas del agua, derivó en otro conjunto no menos importante de
recursos transfronterizos en ambientes de extrema pobreza hídrica y alto valor para la
conservación de pequeños humedales y alta riqueza faunística compuesta esencialmente por
aves acuáticas” (2012:102).

37 E heverría el a iller Ber ardo de Irigo e fir aro el tratado el de julio de . Por el
mismo, se establecía la cordillera de los Andes de norte a sur hasta el paralelo 52o de latitud como el límite
entre la Argentina y Chile. La línea fronteriza debía correr por las cumbres más elevadas que dividen aguas y
por entre las vertientes que se desprenden a uno y otro lado. En el norte del estrecho de Magallanes, el
límite estaba formado por una línea que, partiendo de punta Dungeness, tocaba el monte Dinero y el monte
Aymond hasta llegar a la intersección del meridiano de 70o con el paralelo de 52o, de aquí seguía hacia el
oeste la línea de este paralelo hasta el divortium aquarum de los Andes. Los territorios que quedaban al
norte pertenecían a la Argentina y los del sur a Chile. Con esto el gobierno argentino reconocía la soberanía
hile a so re el estre ho de Magalla es el hile o a epta a los re la os arge ti os so re la Patago ia .
Historia General de las Relaciones Exteriores de Argentina http://www.argentina-rree.com/6/6-088.htm.

25
Sobre los recursos hídricos se avanzará con la firma del Protocolo Adicional de Recursos
Hídricos Compartidos del Tratado de Medio Ambiente38 de 1991, con la necesidad de
complementar y consensuar el tratamiento de las aguas compartidas, contando con otras
contribuciones regulatorias a tales fines, por ejemplo las aportadas por el derecho
internacional en el caso de las Reglas de Berlín 39, en lo que hace a la gestión sustentable de
las aguas y del cuidado ambiental (Gaviña Novillo, 2012: 103)

En lo que refiere a las proyecciones comunes en materia de minería en particular pero

también en general, los 90 serán prolíferos en el crecimiento de propuestas comunes que de
modo gradual pero sostenido caracterizaron esos años, proporcionando un andamiaje
institucional propicio para la integración de las cuales se mencionan a continuación varias
relevantes:

 En 1991 se suscribió el Acuerdo de Complementación Económica Nº 16, en el

marco del ALADI. Las preferencias arancelarias pactadas en ese acuerdo están hoy
día superadas por un nuevo acuerdo entre el MERCOSUR y Chile (ACE 35), no
obstante el ACE 16 aún se encuentra vigente en el aspecto de integración
energética.

 También en 1991 se suscribió el Tratado entre Chile y Argentina sobre medio

ambiente.

 En 1991 la Argentina y Chile firmaron un Acuerdo de Protección Recíproca de

Inversiones, (que abarca un stock importante de inversión directa Argentina en
Chile y viceversa).

 Bases y Fundamentos de un Tratado de Integración y Complementación Minera

Argentina-Chile, suscriptos en la ciudad de La Rioja, el 1º de julio de 1996

 En 1996 fue negociado el Acuerdo de Complementación Económica (ACE 35)

MERCOSUR Chile. En él se acordó alcanzar un área de libre comercio al primero
de enero de 2006.
 En 1997 se sanciona el Tratado entre la República Argentina y la República de
Chile sobre Integración y Complementación Minera que fue suscripto en San Juan y
Antofagasta (Agua Negra).
 En 1999 tiene lugar la firma de su Protocolo Complementario y en 2001 se
constituyó la Comisión Administradora de dicho Tratado.

38 El Tratado de Medio Ambiente celebrado por Argentina y Chile firmado en 1991, Buenos Aires, tiene por
objeto regular y resguardar la protección del medio ambiente en particular los recursos naturales
compartidos por ambos países.
39 El do u e to Reglas so re re ursos hidráuli os fue adoptado e el año e la iudad de Berlí ,
Alemania, en el cual la Asociación de Derecho Internacional (International Law Association, ILA), una
organización no lucrativa reunifica todos los tratados y documentos referidos a los recursos hídricos.

26
  2000 y 2001 son ratificados por los respectivos congresos el Tratado de Integración
y Complementación Minera.

Cabe tener en cuenta que mientras se fueron concretando esta serie de acuerdos de
cooperación bilateral y entre ellos los concernientes a la minería, en Argentina se
continuaba avanzando en la regulación a esta actividad, promoviendo su incentivo:
En 1993 se sancionan la Leyes de Inversiones Mineras N° 24196, Ley de Reordenamiento
Minero N° 24224, Comisión Bicameral de Minería N° 24227, Acuerdo Federal Minero N°
24228;
En 1994 la Ley Financiación y Devolución del IVA para la actividad minera N° 24402,
Reglamento, Normas complementarias y aclaratorias, Ley de actualización minera N°
22498;
En 1995 se crea por ley el Banco Nacional de Información Geológica N° 24466, Sistema
Nacional de Comercio Minero N° 24523, Ley de Protección ambiental para la minería N°
24586;
En 1996 el Banco nacional de información minera N° 24695, en 1999 Fondo compensador
minero N° 27207, en 2001 Mandato internacional de estudios sobre el cobre N° 25537, y
Decreto nacional sobre actividad minera 2004 (Alonso y Job, 2012:191).
Lo que da cuenta la relevancia que adquiría esta actividad ad intra del país a la vez que se
iban dando las condiciones para la proyección de esta actividad con Chile.

Tratado sobre Integración y Complementación Minera entre la República de Chile y

la República Argentina y su Protocolo complementario

En noviembre de 2014 se cumplirán 30 años de la firma del Tratado de Paz y Amistad entre
Argentina y Chile en el Vaticano, a partir de lo cual devino un nuevo ciclo para las
relaciones bilaterales que irían fomentando de manera constante los vínculos de
cooperación.
Avances en materia de acuerdos económicos, comerciales, culturales, irán promoviendo las
buenas relaciones vecinales como antes se dijo, superando tiempos de tensión y de hipótesis
de conflicto. Entre varias medidas se intensificarán las relaciones fronterizas entre
provincias argentinas y regiones chilenas, ampliando el panorama de la cooperación. Entre
tales propuestas se encuentra la suscripción del Tratado sobre Integración y
Complementación Minera entre la República de Chile y la República Argentina y su
Protocolo complementario.
El tratado en cuestión regula la explotación minera en un extenso tramo de la frontera
andina entre ambos países, coexistiendo con normas regulatorias nacionales y también
provinciales en el caso argentino. Al ser el primer tratado de esta naturaleza; binacional y al
encontrarse en un área con alto potencial geológico como lo es la cordillera de Los Andes,
su implementación generó grandes expectativas que lograron proyectarlo como un fuerte
precedente para otras áreas de similares condiciones.
Entre los antecedentes del tratado en cuestión se encuentra el Tratado de Paz y Amistad de
1984 en tanto cimiento fundamental para la cooperación en sus diversas dimensiones y en
lo económico productivo el "Acuerdo de Complementación Económica N° 16" (A.C.E. N°

27
16), dentro del ALADI al que se anexa el "Protocolo N° 3" que establece el
aprovechamiento conjunto de los recursos naturales cordilleranos.
En el ACE 16 se fueron conformando comisiones binacionales con la participación de
actores públicos y privados para la elaboración de lo que posteriormente cristalizó en el
Tratado (Moscoso, 2005). Pasados 17 años desde su creación y 13 desde que fueron
aprobados finalmente por los parlamentos de los respectivos países, los objetivos
planteados encontraron diversos obstáculos, por lo que la aspiración a convertir las áreas
cordilleranas que abarca el tratado en fuertes enclaves productivos de complementación en
este tipo de actividades, no ha visto su mayor expresión, al menos eso demuestran una serie
de proyectos a los que haremos mención.
Según Julián Alcaya (2009), los objetivos del Tratado en 1997 fueron tres:
“Permitir que los minerales de la cordillera argentina pudieran salir por puertos chilenos;
segundo, transformar la extensa cordillera chileno-argentina en un “país o territorio virtual”
que quedaría bajo una sui generis administración de las empresas trans- nacionales mineras;
y tercero, levantar las restricciones a la propiedad extranjera en zonas limítrofes de ambos
países” (2009,6).
Esa suerte de “país virtual” que auguraban desde diversos sectores no pudo constituirse
efectivamente, aunque si se logró despejar una serie de restricciones al capital privado
transnacional habilitantes de la propiedad en áreas de frontera (Alcayaga, 2009:7),
independientemente de las contradicciones con otros instrumentos legales e intereses
precedentes y posteriores a la aplicación del Tratado.
El caso de cómo compatibilizar el tratamiento sobre la minería de uno y otro país seguro
encontraría otros escollos además de los factores técnicos.
A modo de repasar brevemente algunas características de las regulaciones de la actividad
minera en Chile y Argentina se citan a continuación algunos datos extraídos de un trabajo
de la CEPAL.
La legislación minera más antigua data en la región latinoamericana es la de Argentina,
vigente desde 1887, el cual sufrió lógicamente modificaciones a lo largo de los años, pero
de las cuales las más profundas en su trayectoria tendrán lugar en la década de los noventa
en particular entre 1993-1995, donde el incentivo a las inversiones privadas será uno de sus
fundamentos más potentes. En Argentina la autoridad minera no se encuentra establecida ni
concentrada en un ente, es la Secretaría de Minería que aplica la Ley de Inversiones y la de
Reordenamiento Minero contando con un Consejo Federal de Minería que es el órgano
asesor con representantes de nación y provincias. No obstante al tratarse de la
administración de recursos naturales que compete a las provincias, estas poseen sus propias
agencias bajo la forma de ministerios, secretarías, direcciones (CEPAL, 2002:15)
Siendo el caso argentino el que posee la mayor descentralización en la materia entre los
países de la región, el estado nacional excepcionalmente realiza obras en materia de
minería, las provincias son las que realizan concesiones pero las minas son consideradas
como bienes privados, por los que el estado no dispone sobre estas (Código Minería
Argentina, Art. 8, 9 y 11).
En Chile el Código Minero de Chile no específica acerca de la autoridad minera pero sí que
su planificación y ejecución corresponde al Ministerio de Minería según decisiones
presidenciales y leyes (Código Minero Chile, Art. 1 y 5), Decreto Ley N° 302. En dicho
país las concesiones son constituidas por el poder judicial y el dominio sobre todas las
minas corresponde al estado con lo cual sólo se producen concesiones a los privados
(CEPAL, 2002:17).
28
Tal como se observa apenas en el modo de regulación desde la autoridad nacional o
provincial en ambos países, saltan a la vista las diferencias y la justificación de
complementar ciertas medidas, regulaciones y patrones en caso de una explotación común
de los recursos en la frontera, a lo cual vino a dar cobertura el tratado binacional. Es decir,
tales caracteres no se suprimen pero se genera un espacio que advierte otra reglamentación
específica supranacional.

Tratamiento de la actividad minera en los Comités de Integración Agua Negra y

ATACALAR

Los Comités de Integración (en adelante CI) son definidos según el Art. 15 del Tratado de
Maipú de Integración y Cooperación entre la República Argentina y la República de Chile
del año 2009 como “Foros de encuentro y colaboración entre los sectores público y privado
de las provincias argentinas y regiones chilenas para promover la integración en el ámbito
binacional”40.

Los Comités de Integración, se han planteado como instancias para el tratamiento de

problemáticas comunes atinentes a la conectividad física que luego encuadrará otros ítems,
como los comerciales, migratorios, de cooperación, seguridad (Aranda, 2010).
En 1997 se celebró en Santiago el Acuerdo entre la República de Chile y la República
Argentina para Establecer un Reglamento para los CI. Los ocho Comités de Integración
poseen características diferenciadas, que se explican por las particularidades de las
unidades territoriales que se vinculan en cada uno, sus elementos institucionales,
administrativos entre otros, siendo los casos de Agua Negra y ATACALAR dos de los
cuales se encuentran en un área cercana con características geográficas similares.
Uno de los supuestos que guían el análisis de este trabajo, consiste en poner de relieve a la
actividad minera y su tratamiento en los Comités de Integración Agua Negra y
ATACALAR, habida cuenta que fueron creados en los años de elaboración y posterior
aprobación del Tratado Binacional Minero y que la impresión de la cordillera atravesando
la realidad de estas provincias argentinas y regiones chilenas de frontera proyectan un
potencial para el aprovechamiento de esta actividad como podrá evidenciarse en las
diversas actas de sus reuniones. Se reconoce no obstante que en el caso chileno la minería
se encuentra vastamente desarrollada.

El caso de Agua Negra

La creación del Comité de Frontera Agua Negra 41 en 1996 coincide y es resultante de

diversos procesos y avances en materia de cooperación bilateral en donde adquirieron un
fuerte impulso las provincias argentinas y regiones chilenas en distintas propuestas
binacionales. En este caso es la provincia de San Juan y la Región de Coquimbo las que

40 Tratado de Maipú de Integración y Cooperación vigente desde 2009 es el instrumento bilateral que ha
sentado las bases para el desarrollo de una nueva etapa en el proceso de integración entre los dos estados
41 Agua Negra es un Comité de Frontera constituido por la provincia argentina de San Juan y la Región
Chilena de Coquimbo que fue creado en 1996. Posterior a 1997 la denominación Comité de Frontera fue
sustituida por la de Comité de Integración, marcando una concepción integracionista en materia de
proyectar a estos foros binacionales.

29
articulan el Comité Agua Negra, el cual desde sus origen viene desarrollando una agenda
nutrida de diversos temas con una continuidad en los encuentros bilaterales (reuniones
plenarias registradas en sus respectivas actas) y una proyección de trabajo en torno a
comisiones y subcomisiones, entre las que se propone analizar la actividad minera.
Tanto si se consideran las actas de las reuniones más recientes como las de los comienzos
de Agua Negra se puede observar la preeminencia a los diversos ejes: conectividad física
(actualmente en la propuesta del Túnel Internacional del Paso Agua Negra) y la proyección
del Corredor Bioceánico que conecte Porto Alegre-Brasil - Coquimbo-Chile, siendo
considerado un paso alternativo al más fluido de Cristo Redentor.
La conectividad física es uno de los ejes estructurales del trabajo del Comité de Integración
Agua Negra fundamentando la concreción de un paso transitable, entre tantas razones “en
función de la habilitación permanente de la ruta, por cuanto se le considera eje de la
integración minera” (Acta: 2000)
La modalidad de trabajo al interior de los comités en torno a los temas tratados se organiza
en comisiones y subcomisiones de trabajo. El caso de la minería se encuentra en una
subcomisión que forma parte de la comisión de comercio y producción.
Desde las primeras reuniones de Agua Negra se puede extraer el tratamiento de la actividad
minera como una de las actividades productivas que se trabajan en este foro común. A su es
vez notable que el tema minero aparezca atravesando diversas comisiones y subcomisiones,
no sólo la que estrictamente tiene como objeto esa temática, por ejemplo en las inherentes a
la integración fronteriza, migraciones, transporte, donde se puede observar la presencia de
este tema.
Entre los actores participantes de la subcomisión de minería se pueden citar tanto a públicos
y privados, teniendo como precedente que desde el 1999 se crea una Comisión de
Información Minera12, entre cuyos ejes tendrán: Transferencia Tecnología, Integración
Cultural Minera, Facilitación del Comercio Fronterizo, Exploración Geológica, Desarrollo
Minero, Inducción del Conocimiento en los Acuerdos Laborales y de Seguridad Social
existentes; para finalmente priorizar en materia de recursos humanos los desafíos en el
campo de la seguridad, productividad y capacitación técnica minera (Acta ATACALAR,
1999)
En tal año se proyectará la creación de la Secretaría de Información Minera que avanzará
luego en 2003 en la creación de una página web con un amplio registro de la actividad
minera nacional, creada con aportes del PNUD42. Como casos particulares sobre minería,
en el acta final del 2000 se observa una particular mención del proyecto Pascua- Lama,
incluyendo la necesidad reiterada de obtener representaciones consulares en San Juan y La
Serena “a fin de atender los múltiples asuntos derivados del proceso de integración en
curso, como lo es el complejo minero de Pascua- Lama y los intereses de las respectivas
colectividades” (Acta ATACALAR, 2000).
A su vez mencionando la actividad migratoria entre otras cuestiones atinentes a la
seguridad, transporte, entre ambos países en el Complejo "Pascua Lama" a los fines
operativos, teniendo en cuenta la aplicación del Protocolo Minero y las interacciones con la
empresa responsable de dicho proyecto: Barrick Gold.
De esta manera ingresan en la agenda del foro común proyectos específicos mineros como
lo es el mencionado Pascua- Lama, avanzando sobre sus novedades y desarrollos así como

42 http://www.miningpress.com.ar/nota/986/la-secretaria-de-minera-de-la-nacin-present-su-nueva-pagina-
en-internet 10 de Julio de 2003.

30
también de otros (Yacimiento Minero El Fierro, etc). Varios de los temas aparecen
abordados dentro del orden operativo, consolidando la necesidad de contar con un paso que
agilice la conectividad entre ambos países, vía Agua Negra.
Entre las propuestas y su capacidad para ser llevadas a cabo, se observa la creación de
Comisión integrada por Autoridades y Empresarios Mineros chilenos y argentinos, el cual
tras ser propuesto en 2006 queda conformado en 2008, entre otras iniciativas como las
ferias de negocios, encuentros, seminarios, etc.
La propuesta de provincia minera de San Juan tal vez tenga que remontarse a años
anteriores, coincidentes con la etapa de avance hacia el tratado binacional minero. El 29 de
diciembre de 1997, en el advenimiento de la firma del Tratado de Integración y
complementación minera por parte de los presidentes de Chile y Argentina, el diario la
Nación publicaba el asunto y como subtítulo “Capital minera” ponía de relieve la
manifestación del gobierno de San Juan de que esa provincia pretendía erigirse en “capital
minera argentina” a partir de la firma de tal Tratado. En dicho período la provincia contaba
con 13 empresas transnacionales explotando recursos mineros en la cordillera.
Esas expresiones marcaban una intensa proyección de la actividad minera en la provincia
ya desde los 90, que fue in crescendo al compás de que la misma se fije como una de las
propuestas de política de estado en las declaraciones presidenciales de Néstor Kirchner en
200643. Ahora bien al contar con un Tratado Bilateral Minero, la provincia encontraría un
potencial para esta actividad en su cercanía con el vecino país y por las condiciones
geográficas que la caracterizan. En este punto se considera que el Comité de Frontera que
se constituye entre San Juan y Copiapó conforma un ámbito para el intercambio de
intereses en este aspecto.
En los últimos años aparecen en la agenda con mayor presencia la relevancia de la
construcción del Túnel Internacional del Paso Agua Negra y la puesta en valor del Corredor
Bioceánico, corredor bioceánico que conecte a Brasil, la zona central de Argentina con
Chile (corredor Porto Alegre-Brasil con Coquimbo-Chile), cuya promoción es creciente en
los 90 pero que continúa como tema de agenda y puede verse en cada encuentro surge
como propuesta de tipo política, impulsada por otros actores (inclusive entes privados) para
promover rutas productivas y la infraestructura que comunique las áreas mencionadas,
potenciando la actividad económica, comercial y productiva de las provincias argentinas
que se encuentran atravesadas por dicho corredor.
La relevancia otorgada a la realización del túnel quedó plasmada en el Protocolo
Complementario sobre la Constitución de la Entidad Binacional para el Proyecto "Túnel
Internacional Paso de Agua Negra" EBITAN 44. La Entidad Binacional tiene por objeto el
estudio de factibilidad y demás medidas para la ejecución del Túnel del Paso de Agua
Negra. En la actualidad se analizan las propuestas de 23 empresas que presentaron
propuestas para las obras en cuestión, tema que fue tratado en la última reunión bilateral
entre la presidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, y su par de Chile,
Michelle Bachelet, durante su primera visita a Buenos Aires tras iniciar su segundo
mandato (Télam, 19/06/2014).

43 En 2004, Néstor Kirchner presentó el Plan Minero Nacional declarando como política de estado a dicha
actividad.
44 El 26 de enero de 2010, se constituyó en Argentina la Entidad binacional para el túnel Agua Negra -
EBITAN- y las Comisiones de Infraestructura, Asuntos Legales e Institucionales y de Financiamiento.

31
El caso ATACALAR

El Comité e Integración ATACALAR o también denominada macro región estaba

compuesto por las provincias argentinas de La Rioja, Catamarca y la región chilena de
Atacama cuando fue creada en 1996. Luego se fueron añadiendo otras provincias
argentinas en años siguientes: Córdoba, Tucumán, Santiago del Estero y Santa Fe 45, en una
proyección hacia la conformación del corredor bioceánico.
Las provincias que inicialmente confluyen en ATACALAR poseen una fisonomía signada
por sus condiciones cordilleranas y de frontera con el vecino país. El caso de Catamarca es
una de principales exportadoras de minerales del país y que según el padrón minero de
Catamarca se registraron más de 400 emprendimientos mineros con 6 de estas produciendo
a escala económica y con más de 20 empresas trabajando (Bruculo, 2013: 18). Téngase en
cuenta que el proyecto Bajo la alumbrera radicada en esa provincia es uno de los más
grandes del mundo que se explota a rajo abierto.
En la provincia de La Rioja el desarrollo minero ha vuelto a cobrar trascendencia en los
últimos años, siendo que en 2008 se deroga la normativa que prohibía la explotación de
minería a cielo abierto. Si bien la obtención de datos sobre minería en esta provincia no se
encuentra sistematizada, reunida y actualizada, de los 20 proyectos vigentes según
declaraciones del gobernador el Centro de Estudios y Derechos Humanos y Ambiente
detectó unos 40 que hasta fueron identificados por imágenes satelitales (CEDHA, 2012:15).
La falta de información y los actuales problemas en torno a la actividad también se
relacionan a la resistencia que ha manifestado y manifiestan las comunidades de las zonas
en las que se han proyectado una serie de emprendimientos. El caso de la Región de
Atacama es muy diferente ya que la minería forma parte de su perfil productivo por
excelencia, representando el 90% de sus exportaciones regionales. El resto de las provincias
poseen en diversa medida desarrollos en esta actividad pero nos remitiremos a las situadas
en la cordillera compartida con el país vecino, sin que por ello se desconozca que se avanzó
en diversos proyectos y problemas mineros en otras signatarias de ATACALAR. El caso de
la región chilena de ATACAMA reviste un particular énfasis la actividad minera, contando
con un amplio desarrollo.

La minería en el comité ATACALAR

Desde la creación de ATACALAR en 1996, este comité cuenta con una comisión de
minería que trata específicamente la temática. Si bien en cada reunión se plantean diversos
análisis y acciones, se dan en otro nivel de desarrollo que el de Agua Negra, que aún en una
subcomisión aparece con mayor precisión y continuidad de encuentros aún fuera de las
reuniones plenarias de todo el comité.
De las lecturas de las actas de la comisión minera desde 1997 hasta 2012 se puede observar
un interés por lograr la transferencia de conocimientos técnicos y operativos por parte de
Atacama y el acrecentamiento de la apertura y los intercambios para el mejoramiento de
esta actividad tanto para Catamarca como La Rioja.
En 1998 CFI y CORFO implementan alianza estrategia para transferir tecnología a pymes
para servicios de minería (Acta ATACALAR, 1998). En el año 2000 la Comisión de

45 Córdoba se incorpora a la Macro-región en septiembre en el año 2005, Santiago del Estero en noviembre
del año 2006, Tucumán en julio de 2007 y Santa Fe en 2011.

32
minería, acuerda sobre capacitaciones coordinado por direcciones de minería de las dos
provincias argentinas y la región de Atacama e incentivar la comercialización de productos
y subproductos mineros desde esas provincias y motivar a mineros de Atacama a instalar
plantas a beneficio de las provincias argentinas.
Se propuso efectuar en el marco de la Universidad de Catamarca y Atacama, un análisis
académico sobre la aplicación del Tratado minero Argentino Chileno, firmado el año 2001
y avanzar sobre acuerdos para iniciar pasantías de perfeccionamientos a estudiantes a través
de las universidades de cabecera de las tres signatarias de ATACALAR y por otro lado
fomentar las las acciones comprometidas por las autoridades de minería de la macro región
para establecer intercambios periódicos de información y a desarrollar clusters mineros de
proveedores (Acta: 2000).
Otras gestiones similares que incluyen el “intercambio de la normativa ambiental minera
entre las partes; también llevará a cabo gestiones tendientes a la obtención de cupos en
empresas mineras de Atacama para los alumnos de carreras mineras de Catamarca y La
Rioja; organizará una Misión Minera de Atacama a Catamarca y La Rioja orientada a
promocionar la actividad minera entre el público en general” (Acta: 2007). Participaciones
en encuentros mineros y la continuidad de pasantías y trabajos de tesis en empresas mineras
en ambos países por parte de estudiantes de carreras afines a la minería. Desde 2009 se
acuerda establecer al menos dos reuniones anuales de la comisión de minería y medio
ambiente.
Entre una de las medidas dispuestas en la comisión que se analiza es la solicitud en 2010 a
los poderes legislativos de las provincias la derogación de la normativa restrictiva de la
actividad minera metalífera (Acta ATACALAR: 2010). Teniendo en cuenta que dos
provincias de ATACALAR prohíben la minería a gran escala como Córdoba (desde 2008)
y Tucumán (2007). A su vez no dejan de estar presentes necesidades como la de
ATACAMA de completar su déficit hídrico con la producción de provincias argentinas
(2010).
Esta misma solicitud se hace eco en otros momentos y foros como consta en acta de la
Reunión Binacional de intendentes chilenos y gobernadores argentinos de la Frontera
Común, en donde replica esta solicitud por parte de los miembros del Comité de
Integración ATACALAR y autoridades de las mismas (Acta ATACALAR, 2013). Entre
tanto se trata la difusión, intercambio de información, seminarios y ferias para la promoción
de esta actividad. Es decir que la actividad minera continua muy presente en la agenda del
comité, visualizándose un impulso por parte de las provincias argentinas sobre todo, para
consolidar este tipo de producción y aprovechar los recursos, conocimiento, conectividad
con la vecina Atacama.

33
Algunas proyecciones y tensiones en torno a la implementación del tratado

Se puede inferir cierta influencia del Tratado Minero en los Comités de Integración
brevemente esbozados aunque también reflejen aspectos de mayor complejidad.
El impulso económico que promueven los estados nacionales y provinciales en territorios
con relevante potencial geológico, no parece contemplar las condiciones que implican a las
comunidades y a la biodiversidad de los territorios, al menos es lo que el Tratado
Binacional Minero buscaba hacer previsible una zona con licencia para el desarrollo de la
minería y la afectación de todo tipo de recursos para su sostenimiento y las inversiones de
capitales extranjeros.
La cuestión de la transnacionalidad implica una serie de situaciones complejas a la hora de
hacer complementarias y compatibles un conjunto de actividades como la que se viene
desarrollando a propósito del tratado binacional minero.
El caso de las transnacionales según Lins Ribero (1997) apunta una cuestión central “la
relación entre territorios y los diferentes órdenes sociocultural y político que orientan las
maneras como las personas representan su pertenencia a unidades socioculturales, políticas
y económicas” (1997, 2).
¿Cuál es la realidad actual de la implementación del Tratado de Integración y
Complementación Minera desde las grandilocuentes aspiraciones en los 90?
La seguidilla de lecturas sobre tropiezos y letargo en los avances de Pascua- lama y otros
proyectos similares en las áreas transfronterizas, permiten observar una serie de
problemáticas subyacentes que tal vez podrían haberse proporcionado en cada lado de la
cordillera como proyectos administrados por cada nación, pero que además se complejiza
en el orden del tratamiento bilateral. La legislación particular que propone el tratado
configura lo que Svampa (2009) refiere como “una suerte de soberanía supranacional que
desdibuja las fronteras” (2009, 34).
El megaproyecto minero Pascua Lama que fue una de las fuentes de inspiración del Tratado
que fuimos analizando se encuentra obstaculizado independientemente de que los estudios
de impacto ambiental favorables en su momento vuelven a cuestionarse a la luz de otras
contradicciones con legislaciones nacionales de sus respectivos países, provinciales y la
interpelación de comunidades que exigen el control y hasta la clausura de esta actividad en
sus territorios.
En esa línea del lado chileno la corte de Copiapó ratificó el fallo por el que ordena a
Barrick Gold a suspender los trabajos hasta garantizar la no destrucción de glaciares y
contaminación de aguas y suelos. La denuncia fue realizada por la comunidad diaguita de
esa zona (Bruculo, 2013).
Otros proyectos como se esperaban con la implementación del tratado se vieron alcanzados
por ciertos obstáculos como los que afectaron a Pascua-Lama. Se trata de una cartera de
proyectos mineros entre los que sobresalen en esa zona Filo del Sol, entre otros como Los
Helados y José María, entre los cuales sólo Filo del Sol se presenta como proyecto
binacional, mientras que Los Helados aparece del lado chileno y José María en Argentina
(Minería al día, 2014).
A raíz de numerosas manifestaciones en contra de la gran minería, varias provincias
sancionan nuevas leyes en las que se prohíben aspectos de esta actividad (De la Vega,
Guzmán, Tejada, Vera: 2012), no obstante otras derogaron las normas que ponían cepo a
esta actividad, dentro de estas provincias, La Rioja prohíbe en 2008 la minería a cielo

34
abierto, ley que después deroga en 2008, para luego ir avanzando en acuerdos con la
Comisión Nacional de Energía Atómica (2012, 49).
A partir de que la escalada de conflictos socioterritoriales han proliferado y se han ido
constituyendo nuevos sujetos sociopolíticos: asambleístas, autoconvocados y ambientalistas
que cuentan con mayor cantidad de antecedentes de efectividad en la oposición a que se
instalen proyectos mineros en sus territorios, con el lema de la “no licencia social”, lo que
problematiza la agenda de ampliar o seguir profundizando el extractivismo metalífero en
áreas naturales y más aún de fronteras compartidas.
Las tensiones entonces en torno a esta actividad no sólo se evidencian en relación a algunas
contradicciones con las legislaciones locales de cada país, ejemplo en el caso argentino con
la Ley 26.639 de Glaciares, con los intereses de corporaciones e inversores transnacionales,
con la demanda de recursos a nivel nacional a internacional, con las comunidades y los
diversos niveles e gobiernos (nacional, local) sino que prevén otras si se problematiza desde
los nuevos desafíos implicados en torno a la protección y sostenibilidad ambiental en la
medida en que afectan fuertemente recursos no renovables.

35
Bibliografía

Actas de Reuniones Plenarias Comité de Integración ATACALAR, 1999, 2000, 2005, 2009,
2011.
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2005, 2009.
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La Rioja, Centro de estudios de derechos humanos y ambiente, informe serie glaciares y
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interacción, en Revista Todo es Historia, Edición Argentina y Chile la integración de dos
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el saqueo de la Argentina. Espejo de la Argentina Planeta.
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CIUFOLINI Alejandra (comp)Por el oro y el moro. Explotación minera y resistencias en
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desarrollo y resistencias sociales, Editorial Biblos Sociedad, Bs. As. 2.009.
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jaque-por-pascua-lama/
Minería chilena, revista digital Cartera minera binacional con Argentina en jaque por
Pascua-Lama
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Tratado de paz y amistad Argentina-Chile 1994.
Tratado entre la República de Chile y la República Argentina sobre Integración y
Complementación Minera, 1997 y protocolo complementario.

36
II.3 “La integración económica en América latina en el nuevo siglo: avances,
estancamientos y desafíos”
Autor: Tomás Bontempo
Área temática: Relaciones Internacionales - ARRIAL-Área de Relaciones Internacionales,
Recursos Naturales y Teoría en América Latina- IDICSO-USAL

RESUMEN
Los eventos del nuevo siglo afectaron de forma considerable la integración de la región. El
reacomodo de las piezas en materia económica ha resultado en un contexto
macroeconómico relativamente exitoso que ha dejado entrever una institucionalidad
fragmentada en los procesos de integración a la luz de un contexto internacional marcado
por la crisis financiera y la proliferación de TLCs que afecta de forma directa a la región. El
artículo se propone indagar sobre los desafíos de la coordinación macroeconómica y
financiera en la región evaluando las iniciativas de los bloques económicos y la formación
del Banco del Sur.

Palabras clave: Integración regional – MERCOSUR – Alianza del pacifico – Banco del
Sur

37
Introducción: retomando las iniciativas de integración económica

Cabe destacar primeramente, que al embarcarnos en el estudio de los procesos de

integración en América Latina, se evidencia un notable camino histórico hacia los mismos
que desemboca en los esquemas actuales. Cada vez que nos referimos al MERCOSUR o al
Banco del Sur debemos comprender que existe un camino histórico por el que ha transitado
la región para llegar hasta ellos, en la forma en la que hoy los contemplamos.

El fin de la segunda guerra mundial, en un escenario mundial de descolonización, guerra

fría e intento de reimpulsar el comercio internacional (Ferrer: 2010), generaba en la región
una fuerte presencia de la temática del desarrollo. Aparejado a este se encontraba vinculado
el comercio, pero así también se vislumbraba la presencia de regímenes políticos
nacionalistas que desarrollarían planes estratégicos de desarrollo. Es decir, que se
presenciaba la existencia de nacionalismos desarrollistas.

Además existía un notable debate teórico sobre el desarrollo de América Latina, potenciado
incluso por instituciones regionales que irán siendo creadas a la luz de este proceso de
motivaciones económicas para encarar procesos integracionistas en donde se debate como
hacer posible los procesos de desarrollo y cuáles son sus obstáculos (Vasconi: 1991).
Instituciones como la CEPAL (1998) y el BID bajo la presidencia del chileno Felipe
Herrera (1964) mostrarán una clara sintonía respecto a la necesidad de integración de la
región, comprendida como un mercado ampliado ante la insuficiencia de los mercados
nacionales y con el cual se volvería posible completar los procesos de industrialización por
sustitución de importaciones.

Diferentes iniciativas tienen lugar en la región a partir de las décadas de 1950 y 1960, entre
las cuales se destacan las siguientes:

 Segundo ABC (Cisneros y Piñero Iñiguez: 2002). Impulsado por el Gobierno de

Juan D. Perón en 1953 apuntó a la unión económica con los firmantes. Contó con la
adhesión de Chile, Paraguay, Ecuador, Bolivia y Nicaragua.

38
  Operación Panamericana (Biasi: 2005). Iniciativa del presidente brasilero Juscelino
Kubitschek en 1958 y apoyada por el presidente argentino Arturo Frondizi.

 Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) a partir del Tratado de

Montevideo de 1960.

 Comunidad Andina con el Acuerdo de Cartagena de 1969

 Caribbean Development Bank (CDB) en 1969 y la Comunidad del Caribe

(CARICOM) con el Tratado de Chaguaramas de 1973.

 Comunidad del Caribe (CARICOM) con el Tratado de Chaguaramas de 1973

No obstante, el desarrollo de estos hechos puede ser entendido a la luz de un enfoque

sociológico que nos lleva a interpretar que en un determinado orden mundial se
corresponde con determinados incentivos o motivaciones que tienen los Estados Nacionales
para integrarse (Paradiso y Luna Pont: 2003). Es decir, existe una relación directa entre un
contexto determinado y los incentivos o desincentivos que se presentan en el mismo para
encarar “el proceso por el cual unidades políticas diferenciadas van organizando estructuras
comunes y unificadas de decisión” (Seitz: 2011).

El patrón de polaridad, es decir el concepto centro-periferia y los modelos de desarrollo de

los países de la región (Briceño Ruiz y Álvarez de Flores: 2006) son dos componentes
principales del orden mundial para el análisis mencionado precedentemente. Así como
contemplar el “status periférico” de la región y su “cohabitación” con un poder
hegemónico como son los Estados Unidos (Paradiso y Luna Pont).

De esta forma, luego del mencionado contexto posterior a la segunda guerra mundial, la
región experimentará los vaivenes de la economía mundial con la crisis del petróleo de
1973 y la caída del régimen de Bretton Woods que dará como resultado una

39
reconfiguración del esquema financiero ampliamente desfavorable para los países
“periféricos”. La década posterior expondrá un contexto poco alentador para América
Latina con motivo del peso agobiante de la deuda externa y la escasez de créditos.

Hechos de suma relevancia como los mencionados han sin duda afectado el
posicionamiento internacional de la región, y han expuesto la existencia de problemáticas
externas económicas comunes. Es por esto, que se establecería el Programa de Integración
y Cooperación Económica, también conocida como Acta de la Integración Argentino-
Brasileña de 1986 y que sería la plataforma para la firma del Tratado de Integración,
Cooperación y Desarrollo de 1989.

En ese marco institucional, los acuerdos apuntarían a coordinar la política económica

dirigiéndose sobre temáticas como la creación de un Fondo Común de Inversiones de 200
millones de dólares suscrito por los Bancos Centrales para proyectos Binacionales; y la
creación de una moneda común que se designaría con el nombre de Gaucho y la cual
estaría seria respaldada por un Fondo de Reservas Binacional (Da Silva Bichara: 2007).

No obstante, es importante destacar que estas disposiciones asociativas entre los Estados
nacionales en la década de 1980 con un perfil de autonomía y desarrollo (Campbell,
Rozemberg y Svarzman: 1999), continuaría en la década siguiente en línea directa con los
lineamientos del Consenso de Washington (Zurgribben, Cristina, 2008), mostrando un nexo
entre la globalización y los procesos de integración, bajo esquemas de regionalismos
abiertos y desnacionalización financiera, donde destacará el Área de Libre Comercio de las
Américas y el MERCOSUR.

Tomando la visión de Mariana Vázquez (2011: 168) interpretamos el rumbo de los

procesos de integración en sintonía con el modelo de desarrollo de los países. No obstante,
una década marcada por fuertes planes de ajuste fiscal, endeudamiento y crisis financieras
en las economías emergentes, destacándose en el caso regional, México, Brasil y Argentina,
generó que en la entrada al nuevo siglo se retomen los debates en las instancias

40
económicas de la integración, especialmente ante los avances de las negociaciones para
concretar la iniciativa estadounidense del ALCA.

Sin embargo, el fracaso de esta última pondría en escena de forma explícita los contrastes
en la coordinación macroeconómica regional. Algunos de los países pertenecientes a la
CAN, como Colombia y Perú, así como Chile, con una política exterior alineada a los
Estados Unidos, avanzarían en la firma de TLCs, que ante la denuncia de Venezuela y
Bolivia y la salida de la primera del esquema en 2006, consolidaría la tendencia asumida
por estos actores desde principios de la década de 1990. Estos modelos orientados al
exterior, contrastarían con los promocionados en países como Brasil, Argentina, Venezuela
o Uruguay, en los cuales se promocionaron políticas para aumentar y favorecer los
mercados internos y establecieron posiciones críticas frente a los organismos
internacionales de crédito, cancelando sus deudas con el FMI.

A partir de este breve pero conciso panorama, nos proponemos explorar el estado de la
integración económica en la región en el plano de los bloques económicos y su orientación
comercial teniendo en cuenta al MERCOSUR y la Alianza del Pacifico, y por otro lado la
integración financiera a partir de la iniciativa del Banco del Sur.

El Banco del Sur y un camino con obstáculos

A fines del año 2007 se firma el Acta Constitutiva del Banco del Sur46 en Buenos Aires.
Este instrumento refiere, entre las cuestiones más importantes, a las tasas de crecimiento, la
necesidad de reducir la pobreza y la exclusión, y de trabajar para establecer un nuevo
diseño de una arquitectura financiera regional en la cual el Banco del Sur sea la piedra
angular como instrumento financiador del desarrollo económico y social, con un
funcionamiento democrático y autosostenible.

46Firmada por Argentina, Venezuela, Ecuador, Brasil, Uruguay, Bolivia y Paraguay. Colombia se retirará antes
de la firma.

41
No obstante, lo relevante, frente al planteo teórico realizado en la introducción es que la
firma del acuerdo referido se produce o concreta en un escenario global de acuciante crisis
financiera que había manifestado su cumbre a fines del año 2008 y cuyas repercusiones en
la economía mundial y regional resultaron variadas según los casos, pero significativas en
términos generales. El economista Jorge Marchini manifiesta que: “La crisis financiera
internacional ha producido condiciones capaces para impulsar una distribución más
equitativa del poder en el nuevo orden mundial. La revisión de las instituciones financieras
que promueven la integración regional exige la recreación de instituciones dedicadas al
financiamiento para el desarrollo y a la coordinación del uso de reservas” (2013).

En este marco, como forma de respaldar el planteo que manifiesta la existencia de un nexo
entre los contextos y las iniciativas, cabe mencionar que también se dará formación a
proyectos como el SML (Sistema de Pagos en Moneda Nacional) entre Argentina y Brasil
en el 2008 y el SUCRE (Sistema Único de Compensación Regional) en el marco del
ALBA. De esta forma, tanto el Banco del Sur como los instrumentos referidos en el
presente párrafo, en el contexto de un orden mundial agitado por la crisis del capitalismo
financiero surgida en los países centrales y que produjo la motivación en los Estados
Nacionales de encarar iniciativas integradoras que ante la trasferencia de recursos Norte-
Sur, promuevan márgenes de maniobra para reducir la dependencia de los organismos
internacionales de crédito y los mercados internacionales.

Sin embargo, la realización y firma del Convenio Constitutivo del BS, en la Cumbre ASA,
demoró al menos 2 años, hasta el 2009. La dilatación radicó en dos motivos principales.
Por un lado, en un mecanismo de trabajo poco efectivo (Ortiz y Ugarteche: 2008)
establecido en la realización de cumbres ministeriales que eran continuadas por Comisiones
Técnicas nacionales que eran las encargadas de ejecutar la decisiones tomadas en las
cumbres. Este mecanismo finalmente dilató los tiempos. Por el otro lado, las diferencias
presentadas entre los miembros sobre como concebían al organismo así como al
establecimiento de la normativa de funcionamiento del mismo.

42
Con respecto al último factor, podemos destacar que el texto original según Toussaint
(2007), redactado por Argentina y Venezuela, acorde con la orientación económica de la
primera pero no con la de segunda. No obstante, Venezuela considera al BS como una
alternativa al rol del FMI, lo cual entraba en conflicto a como Brasil lo concebía, con quien
discrepa incluso con la visión general de la UNASUR como alternativa a la OEA.

Incluso si bien podemos destacar que desde Brasil había sido lanzada la idea de un Banco
central común y de una moneda única, que mas adelante finalmente no resultarían
prosperas, en parte por la crisis financiera atada al euro que había surgido en el viejo
continente, el país carioca presenta disidencias internas que lo impulsan a eludir la mención
explicita a su liderazgo en el ámbito regional (Lechini y Giaccaglia: 2010).

En cuanto a Ecuador, su papel jugado en la construcción del Convenio Constitutivo fue tal
vez el más interesante. A través de su Ministro de Economía y Finanzas, Ricardo Patiño, se
genera la Comisión Ecuatoriana para la Nueva Arquitectura Financiera Regional de la cual
se desprendería la Declaración de Quito de 2008. Este trabajo se dirigió a incorporar al
Banco la perspectiva de los derechos sociales, económicos y culturales, así como la
necesidad de que los Estados Nacionales guarden control sobre los recursos financieros y
los sectores productivos. Es decir, que este enfoque, aprobado por los demás, aleja al Banco
de sentido economicista extremo.

Continuando con las diferencias más destacadas entre los miembros, podemos mencionar
que una de ellas estuvo dirigida al sistema de toma de decisiones que tendría la entidad,
dado que el art.5 del Acta Constitutiva manifestaba un “funcionamiento democrático”. No
obstante, Argentina y Brasil principalmente, expresaban la posición de que se cumpliera el
funcionamiento típico de los bancos multilaterales en donde la posición de los países se
referencia con sus aportes financieros, de forma tal que aquellos que aportasen mayores
cantidades de capital posarían mayor poder de decisión. Esto, finalmente, no fue así.

Otras divergencias manifestadas en el proceso están comprendidas en: los privilegios y las
exenciones fiscales (los bancos multilaterales se encuentran exentos de gravámenes); el

43
fondeo del Banco del Sur, especialmente sobre el uso de reservas y el origen de fondos
especiales; la cartera de inversión en la cual se discutió la dirección de las inversiones por
área y por distribución de inversiones entre sus miembros; compras; transparencia;
financiamiento de empresas privadas; salvaguardias sociales y medioambientales; y
participación de la sociedad civil.

El Convenio Constitutivo entró en vigencia en el año 2012. Para esto, debió ser ratificado
por Venezuela (2009) que aportaría 2 mil millones de dólares, Ecuador (2010) que aportaría
400 millones de dólares, Bolivia (2011) que aportaría 100 millones de dólares, Argentina
(2011) que aportaría 2 mil millones de dólares y Uruguay (2011) que aportaría 400
millones de dólares, todos los cuales representan un aporte de capital de 4900 millones de
dólares, lo cual comprende un 70% del total inicial suscrito de 7 mil millones de dólares
(art. 4) (Cozendey: 2011). Sin embargo, falta aun la ratificación de Paraguay y también la
de Brasil, este último quien hizo efectiva en el presente año junto con los demás miembros
la formación del Banco de desarrollo de los BRICS.

Para finalizar, es posible deducir en el tramado de visiones que se han dedicado a analizar
al BS dos tendencias principales. La primera es la que considera que el mismo representa
un indicador del orden post Consenso de Washington (DerGhougassian: 2010) y que la
consecución del mismo “avanza y sintetiza el entrelazamiento de movilización, tomas de
posición y reacciones en desarrollo hoy con las duras lecciones de las últimas décadas”
(Marchini: 2011). Es decir, se considera al BS como una de las partes que componen la
conformación de un nuevo paradigma financiero global.

La segunda, es aquella que interpreta al BS en consonancia con los viejos modelos de

bancos de desarrollo con endeudamiento, bajo una integración de estructuras económicas
de fuertes asimetrías y diversificación productiva baja, alineado con los postulados
neoliberales y de patrones estructurales históricos de transferencia de capitales Sur-Norte.

Por tanto, las visiones referidas oscilan entre comprender la formación y el funcionamiento
del Banco del Sur como un instrumento que significa un cambio estructural, mientras otras

44
lo consideran dentro de la complementariedad del marco de los organismos internacionales
de crédito alineados con una ideología neoliberal (Lourenco: 2010).

De esta forma, el Convenio Constitutivo ha terminado por conformarse como una mezcla
de elementos entre dos enfoques, el del MERCOSUR (Argentina y Brasil) y el del ALBA
(Venezuela y Ecuador) reflejando las divergencias propias de una región heterogénea.

AP y MERCOSUR: entre los TLCs y el mercado común

Los proyectos de integración que se encuentran vigentes en la región, especialmente

aquellos mayormente comerciales, están hoy atravesados por una compleja coyuntura
representada en los TLCs. Principalmente en este aspecto, pero también en otros, existe una
marcada diferencia entre el MERCOSUR y la AP.

Estos dos bloques, constituyen dos modelos de desarrollos basados en lineamientos

divergentes. Mientras la AP es un proceso esencialmente comercial dirigido al libre
mercado y los negocios internacionales, el MERCOSUR es un proyecto político y social
que se ha desarrollado con la premisa de la formación de un mercado común bajo el
objetivo de la inclusión social.

En cuanto a la coyuntura antes señalada, la misma se relaciona de forma directa con las
estrategias de inserción internacional de los bloques. La inserción internacional de la AP se
basa en un relacionamiento periférico privilegiado realizado a partir del acceso a mercados
a través de la firma de TLCs, Por su parte, el MERCOSUR busca la concreción de un
mercado común a través de una proyección autonómica (Briceño Ruiz y Álvarez de Flores:
2006).

El estudio de la integración económica en América Latina radica en comprender la

coyuntura que atraviesa la región en un escenario global en transformación, que por
supuesto nos empuja a indagar acerca de nuestra inserción en el mundo así como sobre la

45
posibilidad de concretar mecanismos conjuntos de acción y respuesta ante los desafíos
comunes que se plantean.

A partir de esto, podríamos plantearnos un interrogante principal: ¿Como es afectada la

configuración de las políticas económicas y comerciales en la región, especialmente en los
casos del MERCOSUR y la AP, por las condiciones del escenario económico mundial y
regional haciendo hincapié especialmente en un posible auge del libre comercio y firma de
TLCs?

Teniendo en cuenta esto, según el análisis de los datos desprendidos del informe del Centro
de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Guillén, 2013), y del documento de
trabajo del Centro de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (CEPES) y la Fundación
Friedrich Ebert (Peyrani Di Castelnuovo y Geffner, 2013) la AP ha resultado más agresiva,
dada la apertura comercial de sus miembros y sus políticas de firma de tratados,
representando hoy los mayores flujos comerciales de la región con el exterior, incluso por
encima del bloque del sur.

No obstante, al centrarnos en el comercio intraregional los flujos comerciales entre sus

miembros representan un escaso 4%, menos de la mitad de lo que representa el 9%
promedio de la región y el 13,5% del MERCOSUR. Esto se corrobora cuando observamos
que Estados Unidos, la Unión Europea y China como socios comerciales representan el
grueso de las exportaciones e importaciones de la AP.

El bloque que mira hacia el pacifico, con economías más abiertas, sus miembros han
desarrollado una fuerte política de firma de acuerdos de libre comercio, con un vinculo
preferencial con la región de Asia Pacifico, la cual según su Acuerdo Marco47 tiene un
“énfasis especial”, otorgándole preferencia entre sus socios comerciales fuera de la región.
Es por esto que se ha denominado a la AP la “integración de los TLC“(Fairlie Reinoso,
2013).

47Esto se encuentra presente en el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacifico. Disponible en:
http://www.sre.gob.mx/images/stories/informe/anexos/Anexo_22.pdf

46
Esto es especialmente representativo en los casos de México y Chile, y en menor grado de
Perú y Colombia, quienes ejercen políticas actuales que comprenden en buena medida, la
permanencia e inclusive la profundización de las políticas impulsadas en la década de 1990
que en un marco de regionalismo abierto propusieron como objetivo la búsqueda de
relaciones preferenciales con los centros económicos mundiales. La firma de los últimos
dos miembros de TLCs con Estados Unidos, llevó a la salida de Venezuela de la CAN y la
denuncia de los mismos por parte de Bolivia.

En el caso del MERCOSUR, si bien actores como los que se encuentran en el comercio de
la AP también se encuentran comprendidos en sus flujos comerciales, en el caso de los
Estados Unidos, el intercambio comercial del bloque con este, ha disminuido, en forma
directamente proporcional al aumento del intercambio comercial con China (IPEA, 2011).
Aunque la realidad del MERCOSUR, guarda una mayor complejidad. Para Brasil, el mayor
de los miembros en términos económicos, la UE es el principal destino de sus
exportaciones, aunque también Argentina está entre los primeros cinco socios. Para
Argentina, Brasil es el principal socio comercial. Para Uruguay, Brasil y Argentina están
entre sus 3 primeros socios comerciales. Para Paraguay, tiene a Brasil y Argentina entre sus
5 primeros socios, mientras Bolivia los tiene como primero y segundo.

Por otro lado, como parte de los acuerdos, el MERCOSUR ha desarrollado una política
diametralmente opuesta, de mayor relacionamiento Sur-Sur. Ha firmado acuerdos con
Israel, la Autoridad Palestina, y Egipto. Ha concluido ACE con los miembros de la
Comunidad Andina, Chile, Cuba y México. También ha suscrito Acuerdos Preferenciales
de Comercio con la India y la Unión Aduanera de África Austral, un Acuerdo Marco de
Cooperación Económica con los Países del Consejo de Cooperación para los Estados
Árabes del Golfo y Acuerdos Marco de Comercio con Marruecos, Turquía y Pakistán 48.

No obstante, a pesar de la concreción de estos acuerdos, aun no se ha concretado lo que se

encuentra en el centro de las visiones sobre lo que se considera “el éxito” de la integración,

48 Información obtenida del MERCOSUR. http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=2639

47
nos referimos al TLC con la UE. Con la cual se han discutido temas claves y conflictivos
como son la Agricultura, las Inversiones o las Compras Gubernamentales.

No obstante, el mismo no se ha concretado, en parte por la resistencia que han ejercido en

las negociaciones los dos bloques en cuanto a negociar las denominadas líneas rojas, es
decir, por parte de la UE el acceso de productos agrícolas y por parte del MERCOSUR la
liberalización de la entrada de productos industriales europeos.

A partir de estos datos podemos observar que el MERCOSUR posee, a diferencia de la AP,
un grado de integración comercial considerablemente más profundo, dado que esta última
ha promovido políticas para la firma de TLCs con actores externos a la región que la ha
llevado a concentrar con estos la mayor parte de su comercio exterior.

Por un lado, en la década de 1990, si bien es cierto que el MERCOSUR retomó las
negociaciones que venían adelantándose en el marco de la ALADI, la visión política del
bloque lo situaba en priorizar las negociaciones comerciales con los países desarrollados, y
el esquema de negociación en bloque no había dado resultados ante la lógica de salida
bilateral.

Solo desde principios del presente siglo, una nueva visión política en el bloque re
direcciona la relevancia estratégica de los vínculos, algo que se explicita en los acuerdos
concretados de forma especial con la propia región de pertenencia (Zelicovich, 2009),
complementando esto con un resurgimiento de las negociaciones Sur-Sur como agenda
común y bajo el esquema 4+1 o bloque-bloque.

De esta forma, únicamente las negociaciones comerciales entabladas en su momento con

los EE.UU por el ALCA y las mencionadas con la UE para un TLC no han arribado a los
objetivos perseguidos. Es decir, las negociaciones impulsadas con Estados que se ubican
claramente en el centro de la estructura económica mundial.

48
Sin lugar a dudas, la región presenta diferentes variantes en cuanto a la articulación o la
gestión de la política económica, y en particular la comercial, e incluso si tenemos en
cuanta las estrategias de adhesión o negociación de acuerdos comerciales, así como el
significado de los mismo para la inserción internacional de los bloques y sus miembros.

Reflexiones finales

Existe en la actualidad una dinámica de reconfiguración del orden mundial y de la

estructura económica que le presenta a la región a y a los proyectos de integración regional,
retos trascendentales.

Esta reconfiguración no proviene únicamente del centro económico mundial sino también
de sus mas cercanas periferias, es decir, de los nuevos socios comerciales de la región,
como India y China, quienes sin duda exponen la dificultad de nuestra región al momento
de promover una inserción estable de los productos de origen industrial, en coincidencia
con una nudo gordiano productivo que se maneja a través de patentes en poder de los países
del centro de la economía mundial y que de esta forma deja confinado al resto del mundo,
en el cual esta nuestra región, a su histórico rol de proveer materias primas.

No obstante, las visiones político- estratégicas que inspiran a bloques como la AP y el

MERCOSUR responden a estos desafíos de forma diversa. En cuanto a la AP, este bloque
reporta lo que parecería consolidarse como un desempeño comercial exitoso basado en los
números de sus exportaciones de materias primas de alta demanda por los centros
económicos con los cuales se encuentra conectado a partir de la firma de los TLCs como
una continuación de las políticas ejecutadas desde la década de 1990.

En ese marco, en el cual los dos pilares mas destacados están colocados en las
negociaciones del TPP y la Alianza Trasatlántica, la AP estaría consolidando una inserción
mundial atada a estos acuerdos destinados a explotar el libre cambio mundial, adaptando su
apertura comercial hacia la obtención de beneficios de capital vinculados a intereses
foráneos a la región.

49
El MERCOSUR por su parte, destaca un cambio con las políticas que llevaban adelante sus
miembros en la década de 1990, aunque con matices dependiendo de cada uno, pero que si
se hace expresa en la visión de la integración y de cómo insertarse en el mundo. No
obstante, existen condimentos conflictivos. Entre los cuales podríamos destacar, las
presiones de intereses corporativos al interior de los socios para la firma del TLC con la UE
que se inserta en un esquema de miedos a “quedar excluidos” por parte de una mentalidad
para la cual prevalece la adhesión a estos acuerdos antes que la integración con nuestros
vecinos. Esto es sumamente representativo en el caso de Brasil como líder regional y su
consonancia como jugador global, o las presiones de los socios menores para una mayor
apertura comercial.

Por otro lado, a mediados de este año, ha sido anunciada en la VI Cumbre de los BRICS49
la formación de un Banco de Desarrollo de esta organización. La puesta en funcionamiento
de este, se estipula en un plazo de dos años desde el momento de su anuncio. No obstante,
el mismo podrá operar brindando financiamiento a países tanto del bloque como ajenos.

No obstante, los anuncios relevantes no finalizaron aquí. Posterior a la Cumbre de este

bloque en Brasil, se realizó la Cumbre China-CELAC, en la cual Xi Jinping, Presidente del
país asiático, anuncio la creación de un fondo de cerca de 20 mil millones de dólares
destinado al financiamiento de proyectos de infraestructuras en la región.

Esto no ha sido un dato menor para los medios de comunicación. El hecho de que los 5
países que abarcan una notable proporción del PBI global así como de la población mundial
se hayan propuesto y además concretado, la creación de un instrumento financiero propio
de un bloque de estas dimensiones, y que el gigante chino haya creado este fondo, ha
generado la lectura general que radica en que el mismo es básicamente una crítica fáctica la
hegemonía de los regímenes de Bretton Woods.

49Este grupo de países integrado por Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica tiene su origen en la sigla BRICS,
antes de que se incluyera a Sudáfrica, surgida de un estudio económico sobre el potencial crecimiento de
estas economías hacia el 2050 realizado por Goldman Sachs. Realizó su primera cumbre en el año 2009.

50
Mientras tanto, América Latina continua una línea similar, en la cual los Estados
nacionales, específicamente los miembros del MERCOSUR, además de Bolivia y Ecuador,
encararon la creación del Banco del Sur en el marco de estrategias de desarrollo con fuertes
políticas de desendeudamiento leídas como importantes gestos de autonomía frente a los
organismos de crédito ante la mirada de actores internos y externos (Rosso, 2012).

Sin embargo, mientras tanto, la región mira las iniciativas del bloque BRICS con buenos
ojos, sin haber consolidado de forma contundente su propio instrumento financiero, que aun
adeuda la ratificación de Brasil, nada más y nada menos. De esta forma, la situación
presente abre una ventana de interrogantes a la hora de indagarnos acerca del estado
de la integración económica y financiera en la región.

¿Puede Brasil combinar una agenda exterior de jugador global y alto perfil con la
consolidación de instrumentos regionales de integración? Hasta ahora ciertos actores
internos del país carioca han logrado paralizar ciertas iniciativas regionales como el Banco
del Sur. ¿Su indiferencia sobre este instrumento lo vuelve obsoleto? O mejor dicho, ¿La
apuesta de Brasil al Banco del BRICS enmarcada en su rol de jugador global desecha de
forma contundente que su parlamento ratifique la firma del Banco del Sur? ¿Cuál es el
posicionamiento de la región para la consolidación del Banco del Sur ante la posibilidad de
acceder a financiamiento chino o del Banco del BRICS?

51
Bibliografía general

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54
II.4 "La integración en transición: modelos enfrentados en América del Sur"

Autores:

Nicolás Comini (Conicet-ARRIAL-USAL) nicocomini@gmail.com

Alejandro Frenkel (Conicet-USAL-UBA) frenkela@yahoo.com.ar

Resumen

El proceso de integración representado en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)

ya no es lo que era. Desde el año 2011 a la actualidad, el bloque ha perdido la fuerza que la
había catapultado, durante sus primeros años, a constituirse en la “niña bonita” de la
integración regional. Para explicar esta particular coyuntura, resulta necesario comprender
que desde los propios orígenes del bloque han convivido en la región dos modelos de
inserción internacional en tensa interacción: uno de perfil concéntrico –expresado por
países como Argentina, Brasil o Ecuador- y otro de corte poligámico –representado en por
Chile, Colombia y Perú-. La constante fricción entre ambos modelos dejaría su sello en el
perfil que adoptaría el organismo con el correr de los años, estableciendo dos etapas
diferenciadas en el proceso de integración: la primera (2008 – 2011), caracterizada por la
preeminencia del primero de esos modelos, que coincidió con un ciclo de impulso y
crecimiento sostenido de la UNASUR; y, la segunda (2011 - 2014) determinada por una
reconfiguración de fuerzas al interior de la región, que motivó el aumento de la tensión
intrarregional y la desaceleración del bloque. En función de lo anterior, el análisis del
presente trabajo pretende ofrecer una serie de respuestas a los siguientes interrogantes:
¿Cómo evolucionaron los mencionados modelos con el paso del tiempo y de qué forma
impactaron en el desarrollo de la Unasur? ¿Cuáles son las principales dinámicas y factores
que han motivado la desaceleración del proceso de integración en América del Sur? ¿Este
escenario de estancamiento representa un momento coyuntural de la integración o es una
situación que ha llegado para quedarse definitivamente? En caso que se tratara de una
transición ¿cuáles son las alternativas que pueden reactivar aquel esquema de integración?

55
Introducción
El presente trabajo pretende retomar, ampliar y profundizar una serie de conceptos y
categorías que fueron introducidos en el artículo “Una Unasur de baja intensidad. Modelos
en pugna y desaceleración del proceso de integración en América del Sur” (Comini &
Frenkel, 2014), y posteriormente debatidos en otros ámbitos, a efectos de brindar una serie
de respuestas alternativas a los interrogantes planteados en el párrafo anterior. Sin embargo,
se trata de respuestas abiertas y que por esa razón se busca que las mismas sean
problematizadas y debatidas en el marco de estas Jornadas. Asumiendo que cualquier hecho
social puede ser percibido desde múltiples puntos de vista, según las trayectorias y el lugar
en el que se sitúan los individuos, se espera que esta instancia pueda transformarse en una
herramienta enriquecedora del enfoque adoptado.
En función de lo anterior, en la primera parte del trabajo se desarrollará el marco
conceptual y analítico, basado en la premisa de que existen dos modelos de inserción
internacional en el proceso de integración sudamericano en constante fricción. El primero
de ellos, será denominado como concéntrico, mientras que el segundo será señalado como
poligámico. En un segundo momento, se identificarán una serie de categorías a partir de los
cuáles puede comprenderse tanto la evolución entre ambos modelos como el perfil y la
intensidad que adquiere la integración. Esas categorías serán las de liderazgos regionales;
mínimos comunes denominadores; hiperpresidencialismo; y comunidad. El tercer apartado
se concentra específicamente en el análisis de cómo esas categorías evolucionan en el seno
de la Unasur entre 2011 y 2014 y de qué manera impactan en la dinámica del bloque.
Finalmente, se propondrán una serie de conclusiones y posibles cursos de acción en función
de lo expuesto a lo largo del trabajo.

Poligámicos y concéntricos: modelos de inserción internacional en el ámbito

sudamericano

Dos son los modelos de vinculación con el mundo que pueden identificarse al
interior de las fronteras sudamericanas. A saber:
Por un lado, el modelo de inserción internacional poligámico. El mismo se
fundamenta en una estrategia de transversalidad, que prioriza al mercado internacional e

56
implica negociaciones simultáneas con actores de los niveles global, hemisférico y
regional. Esta estrategia no descarta la posibilidad de embarcarse en procesos de
integración con otros países, siempre y cuando éstos no generen compromisos que le
impidan avanzar, de forma individual, en la configuración de acuerdos con terceros. La
funcionalidad de este modelo encuentra sus raíces en la lógica de “alianzas ad hoc”, razón
por la cual no requiere, necesariamente, de la coordinación de estrategias de inserción con
los países vecinos sino que asume un posicionamiento de geometría variable “a la carta”.
La poligamia se expresa, de esa forma, en una estrategia de escenarios múltiples abiertos en
múltiples velocidades. Chile, Colombia y Perú representan expresiones de inserción
poligámica.
Por su parte, el esquema concéntrico se sustenta en un paradigma Estado-céntrico,
basado en una estrategia que prioriza los mercados regionales. Quienes asumen esta lógica
de inserción internacional, lo hacen partiendo de la premisa de que ellos, por sí solos,
cuentan con márgenes reducidos de negociación con actores extrarregionales y menores
alternativas para imponer sus intereses. En ese marco, afirman la necesidad de definir
espacios de consenso –no necesariamente comerciales- con los países vecinos y, una vez
establecidos aquellos, negociar, de forma conjunta, acuerdos de integración con terceros.
Así, este modelo se basa en “coaliciones estables” en las cuales sus miembros comparten
una idea común acerca del tipo de estrategia de inserción en el mundo, priorizando aquellas
dinámicas de articulación horizontal de políticas –que no impiden la presencia de ciertos
liderazgos intrarregionales-. Se parte, de esa forma, de un posicionamiento de círculos
concéntricos que se expresa en una estrategia de escenarios escalonados y sucesivos. Entre
los referentes de este modelo podemos destacar a Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador,
Venezuela y, en menor medida, Uruguay.

Pugna de modelos: cuatro categorías explicativas de la interacción

Ambos modelos de inserción internacional, contrapuestos en diversos aspectos y en

constante fricción y movimiento, ya coexistían en el momento mismo en que la idea de
conformar un espacio de integración de alcance suramericano se echaba a rodar, pero ello
no impediría que la Unasur cobrara vida a principios de 2008. La tensa interacción entre los

57
modelos dejaría su sello en la dinámica de la integración y el perfil que adoptaría el bloque
desde sus primeros años hasta estos tiempos.
Aquella interacción entre ambos modelos puede explicarse a partir de cuatro
categorías fundamentales: liderazgos regionales; mínimos comunes denominadores;
hiperpresidencialismo; y comunidad. Ahora bien, antes de introducirse en el período 2011-
2014, resulta necesario destacar que entre los años 2008-2011 se había dado una
preeminencia del modelo concéntrico por sobre el poligámico y que aquella dinámica había
coincidido con el impulso y crecimiento sostenido de la Unasur.
La interrelación entre estas cuatro categorías en una etapa en donde los países con
estrategias de inserción concéntricas daban muestras de su capacidad para diagramar
consensos sobre lineamientos esenciales acerca del tipo de integración a encarar, le
permitiría al bloque adquirir un impulso que, como podrá apreciarse a continuación,
comenzaría a desacelerarse en los años subsiguientes.

Reconfiguración de fuerzas y desaceleración de la Unasur

Podría sostenerse que en el año 2011 comienza un período de reconfiguración de fuerzas al

interior de los grupos de países representativos de uno y otro modelo de inserción. Mientras
que el poligámico empieza a mostrarse cada vez más cohesionado, el concéntrico expresa
muestras de progresiva fragmentación. Este nuevo escenario trae como consecuencia una
desaceleración de la Unasur que pareciera perdurar hasta la actualidad. Al igual que con el
período de auge inicial, las cuatro variables de análisis sirven para explicar la interacción
entre ambos modelos, la reconfiguración de fuerzas y la consecuente desaceleración del
bloque.

Liderazgos regionales. Transcurridos los primeros años de la Unasur, el escenario de la

dirigencia política sudamericana transitó por importantes cambios: Néstor Kirchner falleció
en octubre de 2010, Lula da Silva dejó la presidencia a fines de ese mismo año y Hugo
Chávez murió tras una larga enfermedad en marzo de 2013. La ausencia de estas figuras,
que habían jugado un rol determinante tanto en la creación del organismo como en la

58
preeminencia del modelo concéntrico, rompería con el entrecruzamiento de liderazgos que
había dinamizado el bloque en el período 2008-2011.
Asimismo, la ausencia de Kirchner trajo como consecuencia el debilitamiento de
una Secretaría General que había sido fundamental a la hora de recomponer la relación
bilateral entre Colombia y Venezuela y actuar frente al amotinamiento policial en Ecuador
en 2010, considerado un intento de golpe de Estado a Rafael Correa. Para generar consenso
acerca de su sucesor se acordó que su lugar fuera ocupado por una colombiana primero –la
ex canciller María Emma Mejía- y por un venezolano después –Alí Rodríguez Araque, un
hombre fuerte del chavismo-. A pesar de ser figuras reconocidas en la región, ninguno pudo
aproximarse al liderazgo que tuvo Kirchner en la conducción del organismo. De hecho, la
Secretaría General transitaría por un período de larga acefalía luego del fin de ciclo de
Rodríguez, que recién se revertiría con la designación de otro colombiano al frente de
aquella entidad: el cuestionado ex presidente Ernesto Samper. Al respecto, resulta difícil
separar la designación de Samper de la aparente falta de involucramiento de las autoridades
del Cono Sur -principalmente de las argentinas y uruguayas- en el esquema Unasur. Si el
consenso en torno a su figura fue producto de ponderar la presencia de un ex presidente al
frente de la Secretaría, que haya sido justamente Samper la única opción viable representa,
como mínimo, un llamado de atención. ¿Son los países del Cono Sur incapaces de
identificar y apoyar a una figura con un potencial de liderazgo tal como para actuar de
puente entre los representantes concéntricos y poligámicos? Porque si se tiene en cuenta el
interés selectivo del gobierno colombiano en la Unasur -que no fue mencionada ni una sola
vez en la plataforma electoral de Santos de 2014- se torna dificultoso ser optimista acerca
de que sea Samper quien asuma ese rol.
Durante este período también se multiplicarían las rispideces en el plano bilateral
entre los países del modelo concéntrico. La relación entre Argentina y Uruguay se vería
marcada por las quejas acerca del establecimiento de medidas proteccionistas comerciales
de la Argentina y por la reactivación del conflicto bilateral por el impacto ambiental de la
pastera ubicada en el margen oriental del Río Uruguay. El fantasma de La Haya volvía a
hacerse presente en la relación argentino-uruguaya. A esto se añadía la persistencia de una
todavía anómala vinculación entre Paraguay y los demás países concéntricos, agudizada
luego de la destitución de Fernando Lugo en 2012 y de la posterior suspensión del país en

59
el Mercosur -momento que coincidió con el ingreso de Venezuela como miembro pleno,
decisión que había sido ratificada por todos los países del bloque, menos por el Congreso
paraguayo-. El retorno del país guaraní al Mercosur en julio de 20013 vendría de la mano
de la elección del candidato colorado Horacio Cartes, pero esto no evitaría que la relación
de Asunción y sus vecinos quedara resentida. Al día de la fecha no se ha podido volver a
foja cero y cuestiones tales como las tensiones en torno a la producción y venta de la
energía emanada de Itaipú y Yacyretá o al control de la hidrovía Paraguay-Paraná, o los
rumores del potencial establecimiento de una base militar estadounidense en Paraguay -
desmentida oficialmente por Washington- no harían más que desgastar la confianza
regional. Todo esto se sumaría a un visible enfriamiento de la relación bilateral entre
Argentina y Brasil, exacerbado por las acusaciones mutuas por el establecimiento de
barreras para-arancelarias al comercio. Ambos gobiernos, demostrarían, además, profundas
divergencias en torno a las negociaciones del Tratado de Libre Comercio entre el Mercosur
y la Unión Europea, expresadas, entre otras cosas, en la priorización de los intereses
nacionales -o de determinados sectores particulares al interior de cada Estado- en
detrimento de la definición de un interés colectivo. Ecuador, por su parte, iría por su propia
cuenta y suscribiría en julio de 2014 un acuerdo comercial con el bloque europeo de
manera bilateral, sumándose a los que ya habían suscrito previamente Colombia y Perú.
Complementariamente, la grave crisis interna desatada en la era post-Chávez impactaría
directamente en la capacidad de liderazgo regional que podría llegar a ejercer Caracas. En
suma, lo que se percibiría durante este período es un desgaste de los canales de generación
de consenso y de configuración de alternativas de integración concretas lideradas por
representantes concéntricos.
Como contracara de este proceso, en los países del modelo poligámico también se
producirían cambios que repercutirían en la dinámica de la integración. Sebastián Piñera
asumió en marzo de 2010 la presidencia de Chile en lugar de Michelle Bachelet, quién
había logrado conciliar el direccionamiento hacia los mercado globales con cierta vocación
integracionista, asumiendo un rol protagónico al momento de ejercer la primera Presidencia
Pro Témpore del organismo. Piñera haría explícito su cuestionamiento a la proliferación de
organismos regionales y el exceso de politización basado en afinidades ideológicas, como

60
el caso de Unasur, mencionando como ejemplo de lo anterior el manejo que hizo este
organismo de la crisis política que vivió Bolivia en 2008 (Yopo Herrera, 2012) 50.
Por su parte, Juan Manuel Santos y Ollanta Humala llegarían a las presidencias de
Colombia y Perú, respectivamente, con un discurso de acercamiento a la Unasur mucho
más significativo que el de sus predecesores. Perú ocupó la presidencia del Consejo de
Defensa Suramericano (CDS) en 201151; y en 2012, tras la suspensión de Paraguay, se
candidateó para asumir la Presidencia Pro Témpore del bloque. Colombia, motivada por
imprimir su visión de seguridad y defensa en la región, propuso la creación del Consejo de
Seguridad Ciudadana y acciones contra la Delincuencia Trasnacional Organizada y en 2013
asumió la presidencia del CDS. El protagonismo de estos países en el plano de la seguridad
regional marcaría un contrapunto con el primer período. Uno de los fundamentos
principales para la constitución del Consejo de Defensa fue la reactivación, en 2008, de la
IV Flota de los Estados Unidos. El hecho de que en los siguientes años Colombia y Perú
hayan asumido un papel relevante en el CDS -mientras se instalaban bases norteamericanas
en sus territorios52- establece, cuanto menos, una incertidumbre sobre el alcance de los
objetivos planteados al momento de su creación.
Más que una proximidad al modelo concéntrico, estos acercamientos buscaron
imprimir su propia visión al proceso de integración. En este sentido, el crecimiento
económico que acumulaban Chile, Colombia y Perú tras la firma de Tratados de Libre
Comercio servía para legitimar el modelo de preferencia por el mercado internacional y las
“alianzas ad hoc”. De esta forma, comenzaba a recobrar fuerza la alternativa de una
integración basada en lo económico-comercial y las cadenas de valor.
Asimismo, los gestos entre Piñera y Humala disminuyeron la tensión entre Chile y
Perú por el diferendo marítimo por el que este último país recurrió a la Corte Internacional

51 La presidencia de dicho Consejo en realidad le correspondía a Guyana, en calidad de Presidente Pro

Témpore del organismo, pero al manifestarse incapaz de contar con los recursos necesarios para afrontar
esa tarea, el CDS pasó a manos del gobierno peruano.
52 En 2009 los gobiernos de Colombia y Estados Unidos firmaron un Acuerdo habilitando a que Fuerzas

Armadas norteamericanas operen en siete bases colombianas (Ellas son: Apiay, Malambo, Palanquero,
Tolemaida, Larandia, Bahía Málaga, Cartagena y Tres Esquinas). Respecto de Perú, si bien no hay
información pública al respecto, se presume que Estados Unidos tiene bases semipermanentes en ese país,
además de que la IV Flota utiliza los puertos peruanos para aprovisionamiento. En cuanto a Chile, en abril de
2012 se inauguraron en la base chilena Fuerte Aguayo instalaciones para ejecutar operaciones de
mantenimiento de la paz o de estabilidad civil, construidas y financiadas por el Comando Sur de los Estados
Unidos. Al respecto, véase (Luzzani, 2012).

61
de Justicia en 2008, lo que favoreció aún más la reconfiguración de la opción poligámica
(Reuters, 2013). El resultado de esta reconfiguración se terminaría materializando con la
creación de la Alianza del Pacífico, el 28 de abril de 2011, que tuvo como premisa construir
un área de integración para avanzar progresivamente hacia la libre circulación de bienes,
servicios, capitales y personas (Alianza del Pacífico, 2011).
Nos encontramos ahora frente a una coyuntura particular. El retorno de Bachelet a la
jefatura de Estado chilena ha venido de la mano de una relativización de la centralidad de la
AP en la estrategia de inserción internacional de su gobierno y de una reponderación
positiva de la Unasur en ella. "Chile valora la Alianza del Pacífico como esquema de
integración económica y plataforma comercial de proyección colectiva a la región de Asia
Pacífico; pero no compartirá pretensión alguna de concebir dicha Alianza como un bloque
ideológico excluyente o antagónico con otros proyectos de integración" manifestaría su
canciller Heraldo Muñoz, al tiempo que propondría la necesidad de discutir "la posibilidad
de materializar una convergencia de la Alianza del Pacífico con el Mercosur, sin perjuicio
de adoptar el concepto de la Unión Europea de las “velocidades diferenciadas” que
permitiría a los países que estén en condiciones, y así lo deseen, avanzar más rápido que los
demás en el proceso integrador" (Muñoz, 2014). Así, mientras que en Chile aparecen
muestras de una intención por articular las representaciones poligámicas con las
concéntricas, en Brasil -uno de los motores originales de Unasur- se multiplican los
indicadores de lo que parecería representar un tránsito hacia una perspectiva de inserción
internacional cada vez más poligámica.

Mínimos comunes denominadores. Desde sus inicios, la Unasur fue constituida sobre una
lógica de mínimos comunes denominadores que permitió la convivencia entre países que
presentaban modelos de inserción disímiles. El haber encarado la integración de forma
multidimensional e integral, diversificando las temáticas abordadas, otorgó un abanico de
posibilidades mucho mayor para responder a los intereses y capacidades de cada uno de los
países, amplificando la posibilidad de alcanzar consensos.
No obstante ello, la baja institucionalidad en la que desembocó aquel proceso y las
reconfiguraciones de los alineamientos dentro del bloque comenzaron a poner en jaque la
capacidad de la Unasur para implementar lo acordado en el plano político-normativo. En

62
ese sentido, mientras que los primeros años de la organización representaron la plataforma
ideal para acordar iniciativas en múltiples direcciones y temáticas, entre 2011 y 2014 se
comenzó a lidiar con la difícil tarea de materializarlas en acciones concretas.
Durante los últimos años, los mínimos comunes denominadores parecen haberse
enfrentado a ciertos límites cuando se ha requerido de la voluntad política de los Estados –
sobre todo de los más grandes- para imponer la generación de bienes comunes regionales
por sobre determinados intereses sectoriales y avanzar en proyectos a largo plazo. Ha
resultado dificultoso, por ejemplo, profundizar la implementación de una identidad común
en materia de defensa cuando aún persisten las distintas concepciones sobre qué es
“defensa” y qué es “seguridad” entre los países. Fue complicado avanzar en la
complementación en políticas macroeconómicas existiendo una asimetría en los niveles de
industrialización entre Brasil y Argentina con el resto de los países, así como en el grado de
desarrollo de las economías y de apertura con los mercados extrarregionales. Se ha tornado
complejo avanzar en grandes proyectos de infraestructura sin la decisión manifiesta de
realizar altos niveles de inversión y elevados niveles de solidaridad, ambas condiciones
necesarias para integrar a países que, de por sí, presentan un déficit de integración interna.
Los datos de la Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) de 2013 respecto
del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) arrojan que de
los 88 proyectos individuales por aquel tiempo en marcha, un 22,7 por ciento estaba en la
fase de perfil, un 47,7% en la fase de pre-ejecución y un 26,1% en la fase de ejecución
(FIESP, 2013). Por otro lado, desde el punto de vista técnico-burocrático, la brecha en
materia de conocimiento acumulado y recursos humanos estatales ha empujado a los
Estados más pequeños a priorizar la cooperación en algunas áreas por sobre otras.
En ese contexto, muchas de las expectativas germinadas en el período inicial –ya
sea mediante declaraciones, resoluciones o planes de acción- aún no han podido ser
implementadas. A pesar de la presencia de importantes gestos coincidentes -tales como el
general cuestionamiento a determinadas lógicas de acción del sistema financiero
internacional en la época en la que Argentina negociaba frente a los holdouts- ni el Banco
Sur -que parecería estar dando muestras incipientes de querer salir de su largo letargo-, ni el
Gasoducto Suramericano, ni la Universidad del Sur, por nombrar algunos ejemplos, existen
hoy en día. Tampoco se logró generar un sistema de pesos y contrapesos regional, dado que

63
ni el Parlamento Suramericano ni Corte Internacional Penal de Unasur –recientemente
reimpulsada por Ecuador- pudieron ser edificadas. Como consecuencia de este proceso, los
desiguales avances en los Consejos dieron lugar a (1) una jerarquización de hecho en las
temáticas de la integración, debilitando la multidimensionalidad, y a (2) una profundización
de la visión cortoplacista por sobre los proyectos a largo plazo.

Hiperpresidencialismo. Durante los tres primeros años de vida, el bloque estuvo

caracterizado por una dinámica de cumbres presidenciales como ámbitos fundamentales de
negociación y toma de decisiones, en detrimento de la configuración de nuevas estructuras
burocráticas que generaran costos adicionales a los Estados.
Sin embargo, lo que fue un factor de aceleración al principio fue convirtiéndose en
un escollo con el paso del tiempo. El hecho de priorizar a los presidentes y sus gabinetes
como ejes del proceso integración expuso una serie de límites. Mientras algunos líderes que
expresaban el modelo concéntrico se fueron retirando de la escena y los gobiernos de estos
países iban encontrando cada vez más dificultades para generar consensos, la opción
poligámica avanzaba en la articulación de ciertos parámetros para una estrategia de
inserción común.
Esto iría fijando cada vez mayor número de límites a la generación de decisiones, en
un esquema que había sido edificado sobre la voluntad y la supuesta idea común acerca de
hacia dónde debía ir la integración. La proactividad y el dinamismo que generaban el
entrecruzamiento de los liderazgos perdieron lugar, dando paso a un esquema de parálisis
creciente, producto de que todos los actores cuentan con poder de veto. Los ejes de disenso
fueron, así, adquiriendo visibilidad progresiva. La destitución de Fernando Lugo representó
un ejemplo de esta ausencia de consensos. Si bien los once restantes países miembros del
bloque acordaron suspender a Paraguay de la Unasur –país que ejercía la Presidencia Pro
Témpore-, no pudieron ponerse de acuerdo acerca de qué tipos de sanciones implementar.
Mientras presidentes como Rafael Correa se pronunciaron en favor de establecer sanciones
económicas al Estado paraguayo, otros, como José Mujica, se mostraron en contra de fijar
medidas de ese tipo. Tampoco se puedo consensuar una reacción común frente al bloqueo
aéreo a Evo Morales por parte de Francia, Portugal, España e Italia en julio de 2013. La

64
“Declaración de Cochabamba” -que surgió de dicha iniciativa- solo fue firmada por los
Jefes de Estado de Argentina, Bolivia, Ecuador, Venezuela, Uruguay y Surinam.
Sumado a lo anterior, la crisis política en Venezuela, desatada en febrero de 2014,
producto de un enfrentamiento entre el gobierno y la oposición no obtuvo el consenso
necesario entre los mandatarios de la región para activar el mecanismo de diplomacia
presidencial. En este marco, la fricción entre los bloques concéntrico y poligámico se hizo
evidente cuando los presidentes del primer grupo apoyaron abiertamente al gobierno de
Maduro, mientras que Piñera y Santos guardaron silencio e incluso fueron señalados como
los responsables de evitar que se realice una cumbre extraordinaria de presidentes para
tratar el tema (Diario Uchile, 2014). Como consecuencia de este escenario, la posibilidad de
un accionar conjunto tuvo que trasladarse a los Cancilleres, quienes pasaron a conformar
una instancia de negociación entre el gobierno y la oposición. La decisión de establecer este
mecanismo contribuyó a superar la falta de consenso a nivel presidencial y mantener a la
Unasur como organismo de resolución de conflictos. Sin embargo, el hecho que la
comisión mediadora estuviera integrada por los Ministros de Brasil, Ecuador y Colombia –
exponentes de uno y otro modelo- constituyó otro indicador del aumento de la tensión
intrarregional y la creciente necesidad de buscar equilibrios entre posturas divergentes.
En síntesis, el accionar frente al incidente con el presidente boliviano y la crisis
venezolana pusieron de manifiesto el declive del mecanismo de “cumbres” para afrontar
situaciones de crisis en la región. Mientras que en la primera etapa proliferaron las
reuniones de presidentes, los últimos años estuvieron marcados por un aumento de los
disensos y las ausencias, hasta llegar al caso venezolano en el que ni siquiera se pudo
concretar una reunión extraordinaria de Jefes de Estado, teniendo que delegar el accionar a
los Cancilleres.
Esta ausencia de liderazgos pondría de manifiesto, asimismo, los límites de un
esquema diseñado desde sus inicios para avanzar sobre iniciativas basadas en fuertes
decisiones políticas y un alto protagonismo de los poderes ejecutivos. En un escenario en el
que el accionar presidencial empieza a mostrar signos de agotamiento, la dirección de las
iniciativas en curso es asumida por las instancias políticas inferiores y las estructuras
burocráticas, aumentando el riesgo de rutinizar y/o paralizar el ritmo de la integración.

65
Comunidad. El imaginario comunitario que intentó construirse durante los orígenes de la
Unasur –basado en una referencia a una comunidad originaria que nunca había logrado
materializarse y sustentada en la construcción de una identidad regional- fue perdiendo
protagonismo en los discursos de los promotores de la concentricidad; fue disipándose en
las dificultades encontradas para traducir en acciones concretas aquellos mínimos comunes
denominadores consensuados a nivel formal; fue escabulléndose en las sucesivas rispideces
generadas entre los poderes ejecutivos; y fue retrocediendo ante el déficit de los gobiernos
para planificar el desarrollo de bienes regionales a largo plazo.
Como causa y efecto de estas dinámicas, la noción de una comunidad edificada
sobre la bases de políticas multidimensionales a largo plazo cedió ante una perspectiva
poligámica que fue cobrando cada vez mayor visibilidad y potencia. Esta última (re)situó
en lo más alto de la agenda sudamericana al cortoplacismo de las “alianzas ad-hoc”,
arraigado en un paradigma de eficiencia comercial y reintrodujo la idea de una inserción
internacional en donde el “otro” es percibido como un “socio” con el que intervienen
únicamente intereses inmediatos.
Pero el retorno de la popularidad de los discursos societarios propio de las
perspectivas poligámicas no ha sido responsabilidad exclusiva de Chile, Colombia y Perú
con la creación de la Alianza del Pacífico. La reestructuración de fuerzas al interior de la
Unasur también puede explicarse por la incorporación de esos discursos en los países
identificados como concéntricos. El caso del sector industrial brasileño es, tal vez, el que
representa mayor relevancia, dado que se han multiplicado los actores de aquel sector que
demandan la eliminación de la decisión 32/00 del Mercosur en donde se establece el
compromiso de sus miembros de “negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza
comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen
preferencias arancelarias” (MERCOSUR, 2000). En ese sentido, hacia mediados de junio
de 2013, desde la poderosa FIESP se advertía, en relación al Mercosur: “necesitamos
librarnos de esa camisa de fuerza, pues no vamos a concluir ningún acuerdo teniendo a
Argentina y Venezuela como socios” (El País, 2013). Asimismo, la Confederación
Nacional de la Industria (CNI) señalaba que Brasil “corre el riesgo de perder más espacio
en sus mercados exportadores si no entra de lleno en el juego mundial de buscar nuevas
sociedades en el comercio internacional” (El Universal, 2013).

66
 Este protagonismo de las alianzas ad hoc en detrimento de las negociaciones en
bloque tuvo su máxima expresión con las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio
entre el Mercosur y la Unión Europea (UE), recientemente relanzadas. En el caso de Brasil,
el sector agroexportador y los industriales presionaron para concretar el acuerdo con la UE,
aun si ello implicaba hacerlo sin Argentina. Por su parte, Uruguay y Paraguay, aunque con
estilos diferentes, también expresaron su proximidad con el discurso poligámico al
cuestionar la premisa de actuar coordinadamente. José Mujica declaraba en mayo pasado
que "no nos vamos a pelear con los vecinos, pero siempre vamos a tener una pata afuera del
bloque” (Espectador.com, 2014). Con un tono aún más fuerte, el canciller
paraguayo, Eladio Loizaga, manifestaba que “es necesario renegociar las reglas
del Mercosur” y señaló que “está de acuerdo en modificar la resolución que establece que
las negociaciones deben hacerse como bloque. Queremos tener la posibilidad de integrarnos
como participantes de otros bloques sin estar atados exclusivamente al Mercosur" (Infobae,
2014).
También en sintonía con la revalorización de los discursos societarios, Ecuador
tomó la resolución de ingresar al Mercosur una vez concluida la negociación del Acuerdo
bilateral de libre comercio con la Unión Europea. Al respecto, el presidente Rafael Correa
expresó que se debe concretar esta negociación una vez haya finalizado el acuerdo que el
país negocia con la UE, pues dentro del Mercosur se debe negociar en conjunto y eso es
mucho más complicado (Presidencia de la República del Ecuador, 2013).
Si bien los términos en que se cerrará el Acuerdo son aun inciertos, el proceso de
Acuerdo con la UE es un reflejo de que la opción concéntrica ha perdido fuerza en el
espectro suramericano. Negociar en múltiples velocidades o negociar en bloque;
liberalización total o preservar sectores sensibles aparecen como expresiones de un
reavivamiento de la tensión entre dos modelos de vinculación con el mundo.
Por otro lado, en el apartado de liderazgos regionales fue mencionado que Brasil
parecería está transitando el paso hacia una estrategia de inserción cada vez más cercana a
la poligamia. El propio ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, Mauro
Borges, declaró hace poco tiempo la necesidad de lograr una asociación integral entre el
Mercosur y los países de la Alianza del Pacífico, al tiempo que subrayó la intención de
Brasil de adelantar a 2016 la entrada en vigor del acuerdo de libre comercio con Colombia,

67
Chile y Perú (El País, 2014). Sumado a ello, el reciente desempeño del gigante
suramericano en el mecanismo de los Brics puede observarse como una priorización de las
alianzas ad hoc y un resquebrajamiento del espíritu comunitario. El hecho de que se haya
avanzado en el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) en el marco de los Brics antes que el
Banco del Sur acrecienta las dudas respecto del interés de Brasil en impulsar instituciones
financieras en la Unasur; sobre todo considerando que una iniciativa de tal magnitud es casi
inviable sin el apoyo del país con mayores reservas monetarias de la región 53. En el mismo
sentido, la negativa brasileña respecto de ampliar la membresía del Brics a la Argentina 54,
al mismo tiempo que promovía una cumbre Brics-Unasur, otorga mayores argumentos a la
idea de que, para Brasil, la Unasur es más un instrumento de exposición de su influencia
regional que un proceso de integración basado en una identidad regional.

A modo de conclusión: algunas ideas para debatir

De lo hasta aquí expuesto se despenden algunas conclusiones preliminares que pretenden

ampliar el debate en torno al actual contexto por el que se encuentra transitando la
UNASUR. Entre las principales se destacan:
- Que el desarrollo de Unasur puede ser explicado a partir de la existencia de dos
modelos de inserción internacional vigentes en la región: uno denominado
concéntrico y otro poligámico.
- Que al interior de Unasur los modelos concéntrico y poligámico siempre han estado
en fricción.
- Que entre 2008 y 2011 los países exponentes del modelo concéntrico demostraban
mayor grado de cohesión respecto del grupo de países poligámicos.
- Que la relación de fuerzas repercutió en las negociaciones que definieron el perfil
de la Unasur, más cercano al modelo concéntrico pero que no implicó el abandono
de las aspiraciones de los presentantes poligámicos, y que se caracterizó por una
priorización de los principios de flexibilidad y multidimensionalidad.

53 Las reservas del Banco Central de Brasil a enero de 2014 superan los 370 mil millones de dólares, mientras
que las de Uruguay son poco más de 16 mil millones y las de Paraguay cerca de 6 mil millones.
54 Al respecto, Dilma Rousseff expresó que u a se pla teó la posi ilidad de u i greso arge ti o. Eso
requeriría mucho trabajo previo y en caso de plantearse, será en un futuro y con el consenso de los cinco
i tegra tes a tuales (Clarín, 2014).

68
 - Que el período de preeminencia concéntrica coincidió con un ciclo de impulso del
nuevo organismo regional que, como pudo apreciarse a lo largo del trabajo, puede
explicarse a través de cuatro categorías fundamentales: liderazgos regionales,
mínimos comunes denominadores, hiperpresidencialismo y comunidad.
- Que a partir de 2011 se abre un período en el que se puede observar un
debilitamiento en las variables que posibilitaron la preeminencia del modelo
concéntrico y el impulso de la Unasur.
- Que también en este período los países poligámicos logran articular una propuesta
en paralelo a la Unasur -la Alianza del Pacífico- mientras que los países del modelo
concéntrico experimentan rispideces internas que desgastan su cohesión.
- Que esto se traduce en lo que parece ser una equiparación en la relación de fuerzas,
un aumento de la tensión intrarregional y una desaceleración del bloque.
- Que el hecho de que los países poligámicos hayan avanzado hacia una mayor
cohesión no necesariamente implica la ausencia de fricciones entre ellos ni el
abandono de sus pretensiones al interior de Unasur.
- Que la progresiva fragmentación de los países concéntricos impacta directamente en
la falta de alternativas concretas para reimpulsar la profundización del organismo.
- Que parte de esta fragmentación se explica por un acercamiento a posiciones
poligámicas de países como Brasil, Ecuador o Uruguay55.
- Que la desaceleración de la Unasur y la pugna de modelos no hacen más que poner
de manifiesto una diversidad propia sobre la cual deben operar los proyectos de
integración. No obstante, la superación del cortoplacismo y de las alianzas
circunstanciales requiere que el modelo concéntrico prime por sobre el poligámico.
- Que esta primacía es inviable si no se generan incentivos para la cooperación Sur-
Sur que contrarresten los supuestos beneficios de vincularse individualmente con las
potencias extrarregionales y los mercados globales.
- Que los constantes avances de los países más “pequeños” respecto de firmar
tratados de libre comercio con Estados Unidos, China o la Unión Europea, así como

55En dos de estos países, Brasil y Uruguay, se celebrarán este año elecciones presidenciales. En ambos
casos, los principales candidatos de la oposición se expresaron claramente a favor de revisar el Mercosur a
efectos de poder negociar individualmente con terceros países (El País, 2014). Sumado a las posturas
anteriormente detalladas por los actuales mandatarios, Mujica y Rouseff, el acercamiento a posturas
poligámicas pareciera ser indefectible. La cuestión, en todo caso, será de intensidad.

69
 las insinuaciones a privilegiar las negociaciones individuales por sobre las
negociaciones en bloque, como en el caso del Mercosur-UE, son indicadores de esta
falta de incentivos.
- Que el acercamiento de Brasil hacia posiciones poligámicas profundiza las
limitaciones para avanzar en iniciativas de integración profunda, tales como el
Banco del Sur o la construcción de un avión de entrenamiento militar netamente
sudamericano.
- Que si Brasil y Argentina no logran articular un proyecto sostenido en el tiempo que
traduzca el discurso Unasur en acciones concretas -en materia de reducción de las
desigualdades, generación de empleo, políticas migratorias comunes,
industrialización, infraestructura en salud, tecnología, educación, transporte y
protección de los recursos naturales-, cualquier intento quedará navegando en la
superficie.

70
Referencias

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http://elpais.com/elpais/2014/03/12/opinion/1394642773_153377.html
Presidencia de la República del Ecuador. (4 de mayo de 2013). Ecuador entrará a Mercosur
una vez que concrete con la UE. Obtenido de
http://www.presidencia.gob.ec/ecuador-entrara-a-mercosur-una-vez-que-concrete-
con-la-ue/
Reuters. (25 de septiembre de 2013). Humala y Piñera coinciden fallo diferendo Perú y
Chile llevará a convivencia sana y provechosa. Obtenido de
http://lta.reuters.com/article/topNews/idLTASIE98O07720130925
Yopo Herrera, B. (2012). La política exterior del nuevo gobierno: entre el discurso y un
necesario pragmatismo. En J. Ensignia, C. Fuentes, & M. d. Fernández, Política
exterior en el Chile postconcertación: ¿quo vadis? Santiago de Chile:: Friedrich
Ebert Stiftung y Fundación Chile 21.

72
 Comentado [JC3]: III
Capítulo III: Teoría y decisiones hacia la innovación situada

III.1 “Los servicios ecosistémicos en América Latina: un fenómeno eminentemente

político”

Autor: Dr. Cristian Lorenzo*

Resumen

La propuesta de servicios ecosistémicos constituye un fenómeno político. En primer lugar,

al valorizar económicamente los servicios que proveen los ecosistemas, la generación de
conocimiento científico requiere de una toma de posición sobre las estrategias de
conservación de la biodiversidad. No es, precisamente, un asunto neutro a nivel valorativo.
En segundo lugar, supone que la generación de este conocimiento se realiza en un
determinado contexto espacio-temporal, atravesada por relaciones de poder. Y por último,
la propuesta de servicios ecosistémicos es impulsada por interacciones constatables entre
actores públicos y privados, que persiguen sus propios fines en América Latina.

Palabras clave: Pensamiento situado – Servicios Ecosistémicos – Biodiversidad - Medio

Ambiente

 Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas

(CONICET) - Centro Austral de Investigaciones Científicas (CADIC), Ushuaia, Tierra
del Fuego.

73
Introducción

La conservación de la biodiversidad fue tomando protagonismo en la política

ambiental global durante los últimos años, principalmente en materia de servicios
ecosistémicos. Una noticia reciente y relevante al respecto es la constitución de la
Plataforma Intergubernamental sobre Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (IPBES),
formalizada en 2012. IPBES fue el resultado de un proceso de negociaciones en materia de
biodiversidad iniciado 5 años atrás, en el ámbito del Mecanismo Internacional de
Especialización Científica sobre Biodiversidad Biológica (IMOSEB). Destacando la
importancia de la creación de IPBES, Achim Steiner - Vice-Secretario General de la
Organización de las Naciones Unidas y Director Ejecutivo del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)- afirmó que el rol que venía a cubrir este
organismo intergubernamental sería fundamental para las políticas de conservación de la
biodiversidad56.

Más allá de los desafíos que el IPBES tiene como organismo, América Latina tiene
la particularidad de ser una “superpotencia en biodiversidad”. Ésta fue la forma que utilizó
el PNUMA para destacar una realidad estructural en la región. “Sólo Suramérica tiene casi
la mitad de la biodiversidad terrestre, más de un cuarto de sus bosques y es, por sí misma,
la más biológicamente diversa del mundo”57. Al mismo tiempo, América Latina presenta un
modelo de crecimiento basado en la explotación intensiva de sus recursos naturales,
apuntalado sobre aristas políticas, económicas e incluso ideológicas. En este sentido,

56 ABC.es. La ONU diseñará u a ueva age ia para proteger la iodiversidad , de a ril de 2012.
Disponible en: <http://www.abc.es/20120425/natural-biodiversidad/abci-ipbes-201204251022.html>.
[Fecha de consulta: 02 de diciembre de 2014].
57 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. América Latina y el Caribe: una superpotencia en

iodiversidad , . Dispo i le e :
<http://www.latinamerica.undp.org/content/dam/undp/library/Environment%20and%20Energy/biodiversit
y/Latin-America-and-the-Caribbean---A-Biodiversity-Superpower--Policy_Brief_SPANISH.pdf>. [Fecha de
consulta: 02 de diciembre de 2014].

74
Svampa sostiene que para comprender el proceso histórico de la región es necesario
considerar el pasaje del Consenso de Washington al Consenso de los Commodities” 58.

En este contexto, este trabajo se pregunta sobre qué representan los servicios
ecosistémicos para América Latina. Desde una concepción crítica que entiende que todo lo
que “es” no agota las posibilidades de existencia 59, se busca analizar el proyecto de los
servicios ecosistémicos desde una perspectiva situada de las Relaciones Internacionales.

La tesis de este trabajo es que la propuesta de servicios ecosistémicos constituye un

fenómeno político. Hay tres razones que basan esta afirmación. En primer lugar, al
valorizar económicamente los servicios que proveen los ecosistemas, la generación de
conocimiento científico requiere de una toma de posición sobre las estrategias de
conservación de la biodiversidad. No es, precisamente, un asunto neutro a nivel valorativo.
En segundo lugar, supone que la generación de este conocimiento se realiza en un
determinado contexto espacio-temporal, atravesada por relaciones de poder. Y por último,
la propuesta de servicios ecosistémicos es impulsada por interacciones constatables entre
actores públicos y privados, que persiguen sus propios fines en América Latina.

Este trabajo se estructura en dos grandes partes. En la primera, se aborda la

propuesta de los servicios ecosistémicos en América Latina. En la segunda, se analizan
perspectivas latinoamericanas que ofrecen herramientas para pensar la cuestión ambiental
latinoamericana.

1. Los Servicios Ecosistémicos en América Latina

Quienes fueron parte de este proceso de la elaboración de distintos informes sobre la

Evaluación de los Ecosistemas del Milenio se autodefinen como un programa internacional
“diseñado para satisfacer la necesidad de los tomadores de decisiones y el público con

58 “va pa, Maristella. Co se so de los o odities los le guajes de valora ió e A éri a Lati a ,
Nueva Sociedad, N. 244, marzo-abril, 2013. Disponible en:
<http://www.nuso.org/upload/articulos/3926_1.pdf >. [Fecha de consulta: 02 de diciembre de 2014].
59
Auat, Alejandro. Hacia una filosofía política situada, Editorial Waldhuter, Buenos Aires, 2011, p.16.

75
información científica sobre las consecuencias de los cambios en los ecosistemas para el
bienestar humano y las opciones de respuesta frente a esos cambios” 60.

Las bases de sus publicaciones pueden encontrarse en su publicación del 2003,

“Ecosistemas y Bienestar humano: un marco para la evaluación”, que daría el fundamento a
una serie de reportes de síntesis que se comunicarían 2 años más tarde. Antes de avanzar en
el análisis de esta propuesta, conviene partir de ciertas definiciones básicas para su
comprensión. ¿Qué es un ecosistema?; ¿qué son los servicios ecosistémicos? Estos son
interrogantes que son necesarias responder, a partir de las definiciones que fueron utilizadas
en dicho documento.

Un ecosistema es un complejo dinámico en el que plantas, animales,

comunidades de microorganismos y el medio ambiente interactúan como una
unidad61.

El otro concepto fundamental es el de servicios ecosistémicos, cuyo significado fue

definido de la siguiente forma:

Servicios de los ecosistemas son los beneficios que las personas obtienen de
los ecosistemas. Estos incluyen servicios de aprovisionamiento tales como
alimentos , agua, madera y fibra ; servicios de regulación que afectan el
clima , inundaciones, enfermedades, desechos y calidad del agua; servicios
culturales que proporcionan beneficios recreativos, estéticos y beneficios
espirituales; y servicios de apoyo tales como la formación del suelo,
fotosíntesis y el ciclo de nutrientes62.

En esta sección, se abordarán una serie de características que configuran dicha

alternativa de conservación en América Latina. Se examinará su componente económico, el
rol de los estados latinoamericanos en este esquema, el rol de actores no gubernamentales

60 Evaluación de los Ecosistemas del Milenio. La Evaluación de Ecosistemas del Milenio. Disponible en:
<http://www.millenniumassessment.org/documents/document.432.aspx.pdf>, p. 3. [Fecha de consulta: 02 de
diciembre de 2014].
61 Evaluación de los Ecosistemas del Milenio. Ecosistemas y Bienestar Humano: un marco para la

Evaluación, 2003. Disponible en: <http://www.millenniumassessment.org/documents/document.3.aspx.pdf>,

p. 3. [Fecha de consulta: 02 de diciembre de 2014].
62 Ibid, p. 3.

76
en su promoción y por último, se abordarán distintas iniciativas desarrolladas en América
Latina.

a. Valorización económica de los ecosistemas

Como primera consideración, los servicios ecosistémicos buscan otorgar un valor

económico adicional al normal funcionamiento de los ecosistemas. Antes, los bosques
proveían de madera y sus derivados; desde la propuesta de servicios ecosistémicos se les
asigna un valor económico a una serie de funciones que también cumplen los ecosistemas
forestales: la absorción de carbono, la protección de cuencas, recreación y turismo.

La valoración puede utilizarse de diversas maneras: para evaluar el aporte

total que hacen los ecosistemas al bienestar humano, para comprender cuáles
son los incentivos con que cuentan los distintos encargados de la toma de
decisiones para elegir entre distintas formas de manejo de los ecosistemas y
para evaluar las consecuencias de otros posibles cursos de acción. La EM
pretende utilizar la valoración fundamentalmente en este último sentido:
como herramienta que estimula la capacidad de los responsables de la toma
de decisiones para evaluar las contraprestaciones entre regímenes opcionales
de manejo de ecosistemas y cursos de acción social que alteran el uso de los
ecosistemas y sus múltiples servicios63.

Como consecuencia, al expandirse la valorización económica de la naturaleza,

cambia la ecuación económica: la estrategia de conservación bajo este esquema podría ser
aún más rentable que su explotación. Para que esto suceda es necesario que haya un
mercado: compradores de esos servicios ecosistémicos como también quienes buscan
conservarlos por el incentivo económico que podrían recibir. Esta valorización económica
de los servicios que provee un ecosistema es, desde un cierto punto de vista, un negocio
tanto para que el dispone del recurso como también de quien lo necesita para reducir sus
niveles de contaminación. Veáse, a modo de ejemplo, cómo es percibida la relación entre
secuestro de carbono y forestación en la Patagonia Andina, en Argentina. En un trabajo de
Pablo Laclau en el que trata la proyección de crecimiento de plantaciones de pino

63 Ibid, p. 16.

77
ponderosa en la Patagonia Andina, abordó su potencialidad como reservorio de carbono.
Luego de una serie de mediciones, afirmó que:

la venta de CERs [certificados de reducción de emisiones] incrementaría de

forma sustancial los beneficios de la forestación con fines maderables, en
términos de mayores ingresos, mejora financiera o diversificación
productiva. En tierras de baja productividad forestal podría ser el principal
objetivo de producción, aunque esta presunción debería evaluarse en función
de la factibilidad técnica de manejar plantaciones con bajo nivel de
intervención, más vulnerables al ataque de plagas (e.g., Sirex noctilio), al
riesgo de incendios, o al propio cambio climático64.

Este avance en la “mercantilización” de los ecosistemas va acompañado de una

dimensión política, que se aborda en el siguiente punto.

b. Desplazamiento del eje de la toma de decisiones

Dado que en ningún momento se habla de la necesidad de fortalecer los mecanismos

institucionales para garantizar una mejor conservación de la biodiversidad en el largo plazo,
la propuesta de servicios ecosistémicos requiere que el estado asuma un rol subsidiario a los
intereses del mercado. En consecuencia, se produce un sutil desplazamiento del eje de la
toma de decisiones; es decir, en el centro de la toma de decisiones sobre cómo gestionar la
conservación se ubican quienes tienen capital, independientemente de si son actores
internos o externos. Y esto, indefectiblemente, cambia la dinámica sobre quién decide.

Subyace también, una idea conservadora del orden actual, en el que no se busca
replantear las bases de un modelo económico que aumenta su presión sobre los recursos
naturales. En realidad, la conservación de la naturaleza permitiría mantener las actividades

64

Laclau, Pablo. “Secuestro de carbono y forestación en la Patagonia Andina”, en Laterra, Pedro; Jobbágy,
Esteban; Paruelo, José (eds.). Valoración de servicios ecosistémicos: conceptos, herramientas y aplicaciones
para el ordenamiento territorial, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Buenos Aires, 2011.
Disponible en: <http://inta.gob.ar/documentos/valoracion-de-servicios-ecosistemicos.-conceptos-
herramientas-y-aplicaciones-para-el-ordenamiento-
territorial/at_multi_download/file/inta_%20valoracion%20de%20servicios%20ecosistemicos.pdf> p. 618.
[Fecha de consulta: 02 de diciembre de 2014].

78
económicas de las empresas, satisfaciendo las preferencias de los consumidores que valoran
positivamente que el producto que compran tenga el menor impacto ecológico posible.

Ahora bien, los aspectos económicos y políticos de los servicios ecosistémicos se

conectaba con intereses concretos en distintos ámbitos. Esto es lo que se aborda a
continuación.

c. Eficacia política de actores no gubernamentales con proyección internacional

Que hoy se pueda hablar de servicios ecosistémicos es el resultado de un proceso, al

que puede atribuirse que hoy esta propuesta esté naturalizada en el vocabulario de las
políticas de conservación. Sus antecedentes se remontan a fines de la década de los años 90
cuando desde una ONG estadounidense se planteó la idea de realizar una evaluación de los
ecosistemas a nivel mundial. Esto tuvo lugar en 1998, en el marco de una reunión del
Instituto de Recursos Mundiales, ubicada en Washington, en la que se discutía la
elaboración de un informe bianual sobre Recursos Mundiales, que sería publicado
conjuntamente entre el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, el Banco
Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

A esto habría que agregar que actores no gubernamentales participaron de la

realización de este informe de la Evaluación del Milenio. Para su financiamiento, se
necesitaron 24 millones de dólares, procedentes de fondos públicos y privados que hicieron
posible la realización de esta iniciativa. Los principales donantes fueron actores privados,
que canalizaron sus fondos a través de organismos multilaterales, y fundaciones como el
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), el Programa de las Naciones Unidas
para el desarrollo (PNUD), el Banco Mundial, la Fundación de las Naciones Unidas, la
Fundación David y Lucille Packard, y el Banco Mundial. También, participaron con su
financiamiento: el Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (CGIAR),
Fundación Rockefeller; el Grupo Avina; la Fundación Summit; el Fondo Global Wallace.
También participaron estados: la Administración Nacional de Aeronáutica y del Espacio

79
(NASA) de los EEUU; el gobierno de Noruega y la agencia sueca para el desarrollo
internacional (SIDA)65.

También, este proyecto de hacer una evaluación de los ecosistemas obtuvo el

respaldo del Secretario General de Naciones Unidas, quien afirmó:

Es imposible elaborar una política ambiental efectiva, a menos que ésta se

base en información científica rigurosa. Si bien en muchas áreas se han
logrado importantes avances en la recolección de datos, aún persisten
grandes vacíos en nuestro conocimiento. En particular, nunca ha habido una
evaluación global que abarque los principales ecosistemas del mundo. La
Evaluación de Ecosistemas del Milenio, una enorme iniciativa colaborativa
internacional que busca dar cuenta del estado de salud de nuestro planeta, es
una respuesta a esta necesidad66.

Tal como se analizará en el siguiente punto, América Latina no fue ajena a este
proceso de eficacia política a nivel internacional.

d. Iniciativas en América Latina

En distintos ámbitos de América Latina se desarrollaron proyectos que tenían a los

servicios ecosistémicos como marco de referencia:

Ciencia

En lo que se refiere específicamente a servicios ecosistémicos, se observó el

involucramiento de científicos en la política parlamentaria. Por ejemplo, en un contexto de
actores públicos y privados en Chile que financiaron investigaciones sobre servicios
ecosistémicos, investigadores interesados en este tema presionaron a áreas claves del estado
para la incorporación de este asunto en la política nacional de conservación. En el año

65
Para tener más información sobre la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio, puede consultarse:
<http://www.millenniumassessment.org/es/About.html#1>. [Fecha de acceso: 02 de diciembre de 2014].
66 Evaluación de los Ecosistemas del Milenio. Ecosistemas y Bienestar Humano: un marco para la
Evaluación, 2003. Disponible en: <http://www.millenniumassessment.org/documents/document.3.aspx.pdf>,
p. 1. [Fecha de consulta: 02 de diciembre de 2014].

80
2003, se realizó una reunión sobre Bosques Nativos en la que se elaboró un documento
como síntesis de las discusiones que habían tenido investigadores de la comunidad
científica y en razón de ello, realizaron una serie de recomendaciones sobre servicios
ecosistémicos. Continuando con esta iniciativa, dicho informe, contó con el apoyo de
entidades de representación a nivel profesional como las Sociedades de Ecología, Biología,
Botánica y Agronomía en Chile. Posteriormente, lo transformaron en un libro para que
actores claves en este proceso tuvieran acceso, tales como la opinión pública,
parlamentarios y autoridades de gobierno. A pesar de este proceso, en la ley de Fomento y
Recuperación del Bosque Nativo (Ley 20283) todavía no se incorporaron incentivos para
fomentar a los servicios ecosistémicos67. Como esto es parte de un proceso, no todo está
dicho aún.

Organismos multilaterales

La disponibilidad de financiamiento fue uno de los aspectos centrales disponibles a

nivel multilateral. Por ejemplo, el 15 de marzo de 2013, el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) publicó un comunicado anunciando el lanzamiento de un Programa de
Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos68. Para su funcionamiento, 3 millones de dólares
fueron designados para financiamiento de aquel año; al mismo tiempo, crearon un fondo
especial en el que podían aportar donantes múltiples. La Agencia Presidencial para la
Cooperación de Colombia contribuyó con 700 mil dólares 69. Asimismo, se realizaron
talleres sobre políticas públicas y servicios ecosistémicos en ámbitos académicos
latinoamericanos, que involucraron a autoridades claves a nivel estatal.

El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), por su parte, era una de las
principales fuentes de financiamiento para los servicios ecosistémicos. Un antecedente
significativo es su participación en el financiamiento del documento Evaluación de los
Ecosistemas del Milenio, publicado en 2005. Para dimensionar la importancia dada a esta
67
Lara, Antonio; Urrutia, Rocío; Littler, Christian; Martínez, Andrés. “Servicios Ecosistémicos y Ley del
Bosque Nativo: No basta con definirlos”, Revista Bosque Nativo, 47, 2010, pp. 3-9.
68
Para conocer más sobre su funcionamiento, puede consultarse:
<http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=38186929>. [Fecha de acceso: 02 de diciembre
de 2014].
69
Banco Interamericano de Desarrollo, “BID Lanza Programa de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos”,
15 de marzo de 2013. Disponible en: <http://www.iadb.org/es/noticias/comunicados-de-prensa/2013-03-
15/programa-de-biodiversidad,10378.html>. [Fecha de acceso: 02 de diciembre de 2014].

81
estrategia de conservación, la pregunta que surge es: ¿hacia dónde van los fondos del
FNAM? Según un informe del FNAM publicado en 2010, puede considerarse los siguientes
elementos:

 de sus 400 proyectos financiados, un 10% estaba vinculado al fomento del

sistema de pagos por servicios ecosistémicos en América Latina. De ellos, en
mayor medida, su presupuesto se destinaba a la modalidad de co-
financiamiento;
 financió proyectos que en mayor medida fueron implementados por integrantes
del mismo FNAM como el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (UNEP) y el PNUD;
 participó en la construcción de esquemas mixtos de financiación, públicos y
privados, a nivel internacional;
 financió el desarrollo de los servicios ecosistémicos a nivel nacional, en México
y Costa Rica;
 de sus proyectos sobre pagos por servicios ecosistémicos, la mayor cantidad de
proyectos se concentraban en América Latina70.

Cooperación internacional

La cooperación internacional fue un instrumento utilizado por países centrales para

apoyar iniciativas sobre servicios ecosistémicos. La agencia de cooperación internacional
de Estados Unidos (USAID) financió en 2008 la publicación de un manual en el que se
indica cómo diseñar una transacción de servicios ecosistémicos, elaborada conjuntamente
por organizaciones privadas como Forest Trends, El Grupo Katoomba y otra de carácter
multilateral como el PNUMA71. En 2012, financió la creación de la Asociación de
Servicios Ecosistémicos y Negocios en 2012, en Brasil, cuya concepción de servicios
ecosistémicos era la del Informe de Evaluación del Milenio (2005). En su conformación,

70
Global Environment Facility, Payment for Ecosystem Services, September 2010. Available at:
<http://www.thegef.org/gef/sites/thegef.org/files/publication/PES_english.pdf>. [Accessed: 2 December
2014].
71
Forest Trends; Grupo Katoomba; PNUMA. “Paso a Paso: Un Manual para Diseñar Transacciones de
Servicios Ecosistémicos”, 2008. Disponible en: < http://www.forest-trends.org/documents/files/doc_2350.pdf
>. [Fecha de acceso: 02 de diciembre de 2014].

82
participaron: por parte de Estados Unidos, representantes del Instituto de Investigación
Mundial (WRI); y por Brasil, del Consejo de Negocios de Brasil para el Desarrollo
Sustentable y también, del Centro para la Sustentabilidad de la Fundación Getulio Vargas 72.

La agencia alemana de cooperación para el desarrollo (GIZ), por su parte, elaboró

una publicación sobre servicios ecosistémicos orientada a justificar su implementación 73.
En este contexto, desarrolló un método para evaluar y valorar los servicios ecosistémicos,
disponible en su proyecto VALUES, que tiene una duración de 4 años (desde enero de 2013
hasta diciembre de 2017). Para su desarrollo, estableció acuerdos con Brasil, Costa Rica,
India, México, Namibia y Vietnam. Para ello, apoya a actores claves en procesos de
planificación y toma de decisiones. Un ejemplo puede buscarse en las relaciones de GIZ
con México. Junto a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, organizó el “Seminario Internacional
de Valoración de Servicios Ecosistémicos de las áreas protegidas de México”; tuvo lugar en
octubre de 2013 en la ciudad de México74.

ONG´s internacionales
Desde ONG´s internacionales, la estrategia fue asociarse con actores locales
relevantes y organizar seminarios para instalar la cuestión de los servicios ambientales en la
toma de decisiones a nivel estatal. La Unión Internacional para la Conservación de la
Naturaleza (UICN), por ejemplo, tuvo como un interlocutor interno a personas vinculadas a
su institución, ya sea un represente local o quienes participaron en algún momento. Esto les
permitió articularse con la Fundación Patagonia Natural, una ONG argentina. Para

72
Hanson, Craig. “Brazilian Business and Ecosystem Services Partnership Launches”, World Research
Institute, May 18 2012. Available at : <http://www.wri.org/blog/2012/05/brazilian-business-and-ecosystem-
services-partnership-launches>. [Accessed: 2 December 2014].
73
Agencia alemana de cooperación internacional. Integración de los servicios ecosistémicos en la
planificación del desarrollo. Un enfoque sistemático en pasos para profesionales basado en TEEB, octubre
2012. Disponible en: <http://www.giz.de/expertise/downloads/giz2012-es-servicios-ecosistemicos.pdf>.
[Fecha de acceso: 02 de diciembre de 2014].
74
México, “La CONANP lleva a cabo el Seminario sobre el Valor de los Servicios Ecosistémicos de las
Áreas Naturales Protegidas de México”, 22 de octubre de 2013. Disponible en:
<http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/la-conanp-lleva-a-cabo-el-seminario-sobre-el-valor-de-los-
servicios-ecosistemicos-d-elas-areas-naturales-protegidas-de-mexico/>. [Fecha de acceso: 02 de diciembre de
2014].

83
fomentar el conocimiento general de los servicios ecosistémicos y el funcionamiento de su
esquema de incentivos, organizó una serie de seminarios en conjunto con actores locales
claves. En todas ellas, durante su desarrollo, participaron autoridades ambientales. Dichos
seminarios mantuvieron el mismo título de “Invirtiendo en el Capital Natural. Servicios
Ecosistémicos y Desarrollo”. Todo esto estaba siendo impulsado bajo un proyecto
financiado por el PNUD, en el que una de sus líneas de desarrollo era, precisamente,
asegurar mecanismos de financiamiento a largo plazo para conservar la biodiversidad
existente en lo que respecta al sistema interjurisdiccional de Áreas Protegidas Costero
Marinas en Argentina75.

Resumiendo, los servicios ecosistémicos como alternativa de conservación en

América Latina presentan una arista económica, en la que se valorizan las distintas
funciones que cumplen los ecosistemas. En términos políticos, su implementación supone
un desplazamiento del eje de toma de decisiones, donde el mercado es el que decide y el
estado, quien administra. Se agrega también, la existencia de actores no gubernamentales
que tienen proyección internacional y son eficaces en el ejercicio de su influencia sobre la
toma de decisiones. Por último, hay distintos actores y mecanismos que lo impulsan, desde
la ciencia, los organismos multilaterales, la cooperación internacional y ONG´s
internacionales.

75
Para más información sobre qué es el Sistema Inter-jurisdiccional de Áreas Protegidas Costero Marinas en
Argentina puede consultarse: < http://www.patagonianatural.org/proyectos/proyecto-siapcm >. [Fecha de
acceso: 02 de diciembre de 2014].

84
2. Perspectivas latinoamericanas

En esta sección, se analizan conceptos acuñados desde dicha región para abordar la
cuestión ambiental latinoamericana. Es por ello que se examinan aportes de Vinícius Garcia
Viera, Fernando Estenssoro Saavedra, Carlos Alemián y Ana Seitz.

Antes de avanzar, es necesario definir qué es lo que entiende por “perspectivas

latinoamericanas”. Según José Santos-Herceg no hay una única forma de entender América
Latina. Es por ello que se ubica y posiciona al respecto en una determinada filosofía:
“América Latina es Nuevo Mundo y es también Nuestra América”, afirma.

Decir América Latina en tanto que Nuevo Mundo es decir con ello un
territorio que fue soñado, inventado, invadido, conquistado, dominado y
colonizado. Decir América Latina en tanto que Nuestra América es, por su
parte, mentar una tierra ignota, una madre sufriente, es el sueño de unidad y,
principalmente, es reacción, resistencia, autonomía e independencia76.

Siguiendo esta línea de América Latina como Nuestra América, seleccionamos autores que
ofrecen herramientas para pensar la cuestión ambiental en dicha región.

a. Vinícius Garcia Viera

Desde Brasil, Vinícius Garcia Viera señala que la riqueza de la biodiversidad es una de
las singularidades de América Latina. De hecho, concibe a América Latina como la región
del mundo que cuenta con mayor biodiversidad. Esta abundancia no solo se da en la
naturaleza sino que se inserta en diferentes contextos social-culturales. Refiriéndose al
Amazonas, puntualmente, resalta la existencia de diversos pueblos originarios que habitan
ese espacio. En su diagnóstico, advierte la existencia de empresas biotecnológicas,
interesadas en el patentamiento de plantas y animales para la generación de nuestros
productos. Para ello, es necesario el despliegue de la práctica científica –nada inocente - de
algunos investigadores, financiados por empresas de este sector, que buscan recolectar el
conocimiento tradicional de pueblos indígenas.
76
Santos-Herceg, José. Conflicto de Representaciones. América Latina como lugar para la filosofía, Fondo de
Cultura Económica, Chile, 2010.

85
 El autor denomina a esto “biopiratería”. Su lectura no termina aquí, el autor agrega otra
variable: la tensión existente dos regímenes internacionales, el de la Conservación de
Biodiversidad Biológica y el que protege los derechos de propiedad intelectual en el marco
de las negociaciones en la Organización Mundial del Comercio. Por último, como parte del
contexto histórico en el que se desarrolla la biopiratería, señala la presencia de un factor
insoslayable: “la insuficiencia de control y fiscalización de forma nacional, aplicada a
espacios regionales, estando abiertas las fronteras de territorios nacionales e investigadores
que practican la biopiratería”77.

b. Fernando Estenssoro Saavedra

Desde Chile, Fernando Estenssoro Saavedra ofrece una sugerente lectura para poner
en perspectiva a la propuesta de servicios ecosistémicos. En su libro “Historia del debate
ambiental en la política mundial 1945-1992”, deja en evidencia cómo se fueron
construyendo dos formas antagónicas de entender lo ambiental a partir de la finalización de
la Segunda Guerra Mundial. La primera, es la que denomina “Crisis Ambiental” - que surge
de un imaginario geopolítico global del centro - entendiendo por este concepto a la
generación de problemas ecológicos y ambientales que tienen una magnitud tal, que “ha
puesto en riesgo la continuidad de la vida del ser humano en el planeta”78. La
autodestrucción, la idea de la finitud del planeta y el reemplazo de la idea de progreso por
la de incertidumbre son características esenciales de este concepto. Cabe realizar un
especial señalamiento, centrando la discusión en el componente político de la cuestión
ambiental:

No es la especie humana en términos genéricos la que creó el problema

ambiental, sino un particular grupos de nosotros, que en su búsqueda de
soluciones a su sobrevivencia desarrolló una forma particular de relacionarse
con el resto de sus congéneres y con el medio físico, y será esa forma

77
Garcia Vieira, Vinícius. Direito da biodiversidade e América Latina. A questao da Propiedad Intelectual,
Editora Unijuí, Ijuí, 2012, pp. 17-24.
78
Estenssoro, Fernando. Historia del debate ambiental en la política mundial 1945-1992, Instituto de Estudios
Avanzados, Universidad de Santiago de Chile, Mayo, 2014, p. 17.

86
 particular de relación la que creó la crisis ambiental global poniendo en
riesgo a todos79.

Siguiendo en la línea de este supuesto en el que sostiene que la cuestión ambiental

es esencialmente un fenómeno político, contrapone distintas perspectivas surgidas desde
América Latina a la idea de “crisis ambiental” originada en países centrales. Para ello,
Estenssoro Saavedra realizó un análisis del posicionamiento de políticos e intelectuales
latinoamericanos, que tuvieron relevancia en la conformación del pensamiento ambiental
latinoamericano. Luego de examinar las posiciones de Joao Augusto de Araujo Castro,
Josué de Castro, Prebisch, Sunkel y Tomassini, Enrique V. Iglesias y el Informe del Grupo
Bariloche, entre otros, este autor encontró un eje que los vertebraba: el punto de conexión
entre todos ellos era la idea de estrecha asociación entre medioambiente y desarrollo, una
forma alternativa a la primermundista, cuya característica esencial es que se concibe la
problemática y las soluciones de la cuestión ambiental en forma “autocentrada” 80.

c. Carlos Alemián

Otro autor, Carlos Alemián, pone al objeto de estudio en cuestión en un contexto

más amplio. Afirma que “el asunto latinoamericano es situacional”. ¿Qué quiere decir con
esta categoría de “situación? Este autor se refiere con este concepto a “las relaciones de
poder en cuanto se las siente como reguladoras de la existencia”81. Consciente de la
presencia de este componente político en las sociedades, señala que no es una ecuación
matemática que tiene vigencia en forma permanente sino que está sujeta al cambio. Es
decir, no es una realidad acabada sino que está en permanente construcción:

La cuestión latinoamericana no se refiere a una realidad en general acabada

(ni perenne, observemos), puesto que remite en una pluralidad de situaciones
(re)constitutivas82.

Frente a estas realidades que están instaladas como parte del contexto en que
vivimos, permite abrir un espacio a la autoafirmación. El autor, en forma breve y
79
Ibid., p. 23.
80
Ibid, p. 123.
81 Alemián, Carlos. Nuestra situación latinoamericana, Editorial Precursora, Buenos Aires, 2003, p. 16.
82
Ibid, p. 19.

87
contundente marca su posición: “la actitud gnoseológica nunca es neutra”, afirma83. En vez
de “cruzarse de brazos”, denotando una actitud de pereza intelectual, por el lugar en que se
está ubicado en determinada relaciones de poder, Alemián enfatiza la importancia de la
actitud que se toma en la producción de conocimiento. Afirma, entonces, que “se toma
posición desde una situación”84.

d. Ana Seitz

Los presupuestos planteados por el filósofo Carlos Alemián son compartidos por
Seitz, quien también se ubica en el pensamiento situado pero desde el estudio de fenómenos
internacionales, especialmente aquellos vinculados a América Latina. Antes de continuar,
es necesario ahondar sobre qué es lo que entiende por su objeto de estudio. Esto sería útil a
los fines del objetivo de este trabajo porque permitiría ponerlo en relación con la propuesta
examinada de servicios ecosistémicos, considerando especialmente los actores involucrados
en su implementación.

Por “vida internacional”, desde una mirada con énfasis en una mirada politológica
de lo internacional, concibe al “conjunto de interacciones constatables entre actores sociales
internos e internacionales interactuantes pero autocentrados y diferenciados entre sí”. Esta
definición le permitió realizar una clasificación de 5 tipos de actores.

 comunidades humanas organizadas políticamente y contenidas en

Estados que pueden conformar sistemas (interacción frecuente y
estable) o bien sociedades internacionales (interacción frecuente,
estable y fundada en valores culturales comunes). Pacto,
compromiso, acuerdo, cooperación, discordia y conflicto son sus
principios y modalidades básicas de acción.
 asociaciones de objetivos múltiples que son aludidas como “sociedad
civil” nacional e internacional;
 organizaciones de producción, financiación e investigación de bienes
económicos que presentan diferentes grados de interrelación,

83
Alemián, Carlos. Práctica del conocimiento, Editorial Precursora, 1989, p. 9.
84
Ibid, p. 24.

88
 organicidad y unidad entre sí cuya motivación se basa en los
principios de competencia, interés y lucro;
 redes de medios de comunicación;
 redes de interacciones ilícitas.

Hay una diferencia muy importante que señala: el nivel “a” se basa en el concepto
de comunidad política, donde los valores, los intereses y las creencias son sus
características esenciales. A diferencia de éste, el resto de los niveles (b, c, d y e) no tienen
un único punto de referencia; en realidad, tienen centros múltiples. Como sus pertenencias
se corresponden con distintas comunidades humanas, éstas proyectan las características
arriba mencionadas hacia fuera de su territorio85.

Esta autora sostiene que uno de los desafíos que tiene América Latina es la tensión
permanente entre dos motivaciones opuestas, la de representación política de la mayoría
(ciudadanos) y representación de intereses de una minoría (actores del mercado). Dada la
persistencia de esta situación, que también se manifiesta a escala multilateral, advierte
sobre la necesidad de tener un claro discernimiento político. Dado el inevitable componente
internacional en la dinámica de la región, propone:

Razonar 1ro. diferenciando proyectos propios y ajenos, privados, mixtos o

públicos y 2do. creando instancias de poder y control que implementen y
transparenten esta diferenciación 86.

Conclusiones

Al comenzar este trabajo, se señaló el protagonismo que los servicios ecosistémicos

tuvieron durante los últimos años en el ámbito de la política de conservación a nivel
internacional y se puntualizó que forma parte de un proceso que se está acelerando. El
interrogante planteado, apuntó a poner en relación este proceso con la propia

85
Seitz, Ana. “Conocimiento situado y componentes estructurales latinoamericanos. Fundamentos para una
innovación analítica de la Democracia desde las Relaciones Internacionales”, Jornadas IDICSO/USAL, 2009,
p. 2 y 3.
86
Seitz, Ana. “Pensamiento situado y Relaciones Internacionales”, Ponencia presentada en la Jornada FEPAI,
Buenos Aires, 2007, p. 9.

89
situacionalidad: ¿qué representan los servicios ecosistémicos presentan para América
Latina?

Haciendo una revisión de este trabajo, se examinó la propuesta de los servicios

ecosistémicos en la primera parte, considerándola como una alternativa de conservación en
América Latina. En su arista económica, los servicios ecosistémicos valorizan las distintas
funciones que cumplen los ecosistemas. En términos políticos, su implementación supone
un desplazamiento del eje de toma de decisiones, donde el mercado es el que decide y el
estado, quien administra. Se agrega también, la existencia de actores no gubernamentales
que tienen proyección internacional y son eficaces en el ejercicio de su influencia sobre la
toma de decisiones. Por último, hay distintos actores y mecanismos que lo impulsan, desde
la ciencia, los organismos multilaterales, la cooperación internacional y ONG´s
internacionales. En la segunda parte de este trabajo, se abordaron distintas perspectivas
latinoamericana que proveen de herramientas conceptuales para pensar la cuestión
ambiental de América Latina.

Las características de la propuesta de servicios ecosistémicos, presentadas en la

primera parte del trabajo, y las distintas herramientas conceptuales desarrolladas en la
segunda parte sobre la cuestión ambiental latinoamericana permiten afirmar que la
propuesta de servicios ecosistémicos constituye un fenómeno político. En primer lugar, al
valorizar económicamente los servicios que proveen los ecosistemas, la generación de
conocimiento científico requiere de una toma de posición frente a las estrategias de
conservación de la biodiversidad. No es, precisamente, un asunto neutro a nivel valorativo.
En segundo lugar, supone que la generación de este conocimiento se realiza en un
determinado contexto espacio-temporal, atravesada por relaciones de poder. Y por último,
se agrega la existencia de interacciones constatables entre actores públicos y privados, que
persiguen sus propios fines para implementar dicha propuesta de servicios ecosistémicos en
América Latina.

90
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93
III.2 “La dimensión ética del trialismo en la obra de Juan Carlos Puig. Proyecciones para
un análisis de la política exterior argentina”
Autora: Sylvia Amalia Ruiz Moreno

Área temática: Relaciones Internacionales - ARRIAL- Área de Relaciones Internacionales,

Recursos Naturales y Teoría en América Latina- IDICSO-USAL

Resumen

La contribución teórica de Juan Carlos Puig para el análisis de la política exterior,

una teoría de la autonomía en las relaciones exteriores, se basa en buena medida en la
filosofía Trialista del derecho desarrollada por Werner Goldshmidt.
Dicha filosofía del derecho se compone de tres dimensiones: la dimensión
sociológica, la nomológica y la dikelógica o de justicia. Trasladado al análisis de las
relaciones internacionales, la dimensión dikelógica supone la existencia de una ética
subyacente a las relaciones internacionales que se filtra en la arquitectura jurídica
internacional, pero también en las prácticas de cooperación.
Esta dimensión está presente en el autonomismo de Puig y en la obra de algunos de
sus sucesores, sin embargo se pierde de vista ante la magnitud de los debates sobre
autonomía o dependencia y las condiciones materiales del desarrollo.
Este trabajo propone alzar la vista hacia la dimensión ética del autonomismo y sus
huellas en la obra de Puig y de otros internacionalistas que continuaron esta corriente e
identificar sus implicancias teóricas.
También pretende reflexionar acerca del aporte que puede hacer el autonomismo y
en especial su dimensión ética para la comprensión de las relaciones exteriores en el marco
del mundo actual.

Palabras clave: Relaciones Exteriores – Trialismo – Autonomismo - Justicia

94
 "...el sextante, que me indica la
latitud por la altura del sol;..."
20.000 Leguas de Viaje Submarino.
Julio Verne

Introducción

La teoría de la autonomía de Juan Carlos Puig es conocida por sus polémicos

conceptos de “autonomía heterodoxa” y “dependencia nacional”, así como por la
distribución del orden internacional en repartidores y recipiendarios. Pero detrás de este
esquema existe una dimensión ética, menos conocida y poco referida por los seguidores
contemporáneos de esta obra.
En las páginas que siguen se expone una revalorización del aspecto ético del
autonomismo puigeano, a partir de una revisión de sus principales conceptos, ponderada
desde la influencia del trialismo jurídico de Werner Goldschmitdt. Así se desvela la
dimensión dikelógica, o de la justicia, que introduce el componente ético de esta tradición
teórica. Acerca de la articulación entre el trialismo y el autonomismo, este trabajo propone
reflexionar acerca de: 1) la formulación de una teoría de la justicia y la construcción de un
pensamiento situado; 2) la existencia de una dinámica weberiana, en el sentido de
pretensión de una dominación legítima, subyacente a los regímenes de reparto del mundo
contemporáneo; y 3) la progresiva interdependencia hacia la construcción de un orden
estatal mundial, sugerida tempranamente por el trialismo.
Sobre la base de estas disquisiciones es posible apreciar la importancia de la
dimensión dikelógica y cómo se manifiesta en la obra de Juan Carlos Puig, quien
explícitamente sitúa en la definición de justicia derivada de la Encíclica Pacem in Terris de
San Juan XXIII.
Queda para las conclusiones reflexionar acerca de la resignificación de la dimensión
dikelógica en el autonomismo, para un análisis situado de las relaciones internacionales así
como para la construcción de un proyecto de política exterior.

95
 Trialismo y autonomismo (I): una teoría de la justicia para la
construcción de un pensamiento situado

La contribución a la teoría de las relaciones internacionales de Juan Carlos Puig se

origina en una constatación crítica de la tradición realista en esta disciplina que, en buena
medida, fue elaborada en función de las necesidades de fundamentación de la política
exterior norteamericana.
Como alternativa a esas formas del pensamiento dominante propone una teoría
desde y para su lugar de origen, específicamente pensada para aquellos países donde las
teorías dominantes de las relaciones internacionales no brindaban una explicación certera a
las necesidades de una política exterior activa y orientada al desarrollo autónomo. Para ello,
como primera medida, debe justificar la posibilidad, de esa construcción de desarrollo
autónomo, en el contexto de la Guerra Fría, para los Estados que no forman parte del
concierto de las superpotencias y sus principales aliados.
En su obra Malvinas y el régimen internacional Juan Carlos Puig plantea los
principios de su teoría a partir de la contrastación con la tradición de la joven disciplina de
las Relaciones Internacionales, que sintetiza como “concepción atomista de la comunidad
internacional”, “concepción del poder, basado en la fuerza material y predominio absoluto
de las superpotencias”. (Cfr, Juan Carlos Puig, 1983: 3.)
Aunque su análisis, como señala Alejandro Simonoff, no solamente se acota a su
entorno de época sino que permite “visualizar regularidades específicas” acerca de la
política exterior (Simonoff, 2012: 21), su construcción está anclada en el contexto del orden
mundial bipolar de Guerra Fría. Esta sugerencia es reveladora, porque asume una
construcción teórica conscientemente planteada desde su especificidad histórica y –
distanciándose de las pretensiones universalistas y negadoras de la dimensión axiológica
del conocimiento, asume la responsabilidad de ejercer un pensamiento situado –entendido
como el “lugar” disciplinario y geográfico, en los términos señalados por la Dra. Mirka
Seitz (2007: 1)-:
“Desde el punto de vista estructural, profundas han sido las transformaciones
que ha experimentado la comunidad internacional a partir de la primera guerra
mundial.”

96
 “Tienen que ver con dos importantes tendencias desconocidas en el régimen
anterior al conflicto: la concentración de la toma de decisiones a nivel mundial,
sobre todo desde el punto de vista formal, y la difusión del poder, entendido este
término en el sentido weberiano que solo implica, en el fondo, la certeza de ser
obedecido por otros hombres en un momento determinado.” (Juan Carlos Puig,
1983: 1)
Esta constatación de la interacción entre la concentración de la toma de decisiones
y la difusión del poder, implica la observación acerca del orden internacional bipolar:
“El poder que ejercían y ejercen las superpotencias, así como,
secundariamente, las grandes potencias, ha disminuido su eficacia relativa. […]
“Por eso es que las decisiones mundiales que adoptan ya no responden, como en el
siglo XIX, al compromiso exclusivo entre las grandes potencias; los pequeños y
medianos Estados (aunque «formalmente» no toman decisiones), pueden influir
operativamente sobre su contenido: aparecen como imputs del cuadro de
decisiones.” (Juan Carlos Puig, 1983:2)
Antes de avanzar en las implicancias de estas constataciones, es preciso advertir la
lectura crítica del principio realista que afirma el carácter anárquico del orden internacional.
Para Juan Carlos Puig, el orden internacional es jerárquico:
“¿Por qué no confesar, de una buena vez, que el «sistema» internacional
constituye un régimen jerárquico y que se ordena mediante principios (o criterios)
que muchas veces son impuestos?” (Juan Carlos Puig, 1983: 28).
Esta afirmación, leída como colofón de las citas precedentes, contiene los
principales elementos que componen la teoría de autonomía y que serán presentados en los
apartados siguientes. Por un lado, la decisión teórica de apartarse del realismo y postular un
régimen jerárquico –y no sistémico, por eso las comillas- ordenado a partir de criterios
precarios, en constante transformación, porque la capacidad de imposición en un orden
internacional –que no constituye un sistema- es inestable. Por otra parte, la decisión
metodológica de tomar un punto de partida histórico, que es el régimen jerárquico de la
época de la Guerra Fría, para analizar desde ese punto, las configuraciones preexistentes y
las perspectivas futuras del orden internacional.

97
 En última instancia, la decisión teórica de construir una teoría desde y para los
Estados periféricos –en la medida en que las jerarquías se perciben más claramente desde
los que las padecen- que traspase la dimensión explicativa e interpretativa, para proponer
un diseño de política exterior de acuerdo con determinados valores asumidos por el autor.
Juan Carlos Puig desarrolla su teoría a partir de la traslación del trialismo jurídico
de Werner Goldschmidt sintetizado por él mismo:
“Basta un análisis superficial del fenómeno jurídico para descubrir bajo su
superficie elementos de diferente índole. Estos elementos pueden someramente
designarse mediante las voces: conducta, norma y justicia”. Werner Goldschmidt,
2005: 8)
Una rápida contrastación de las definiciones que expone Juan Carlos Puig a partir de
la teoría de Goldschmidt, arroja, en la mayoría de sus textos dedicados al análisis de
acontecimientos coyunturales de la política internacional o de las relaciones exteriores, una
lectura sesgada que privilegia la dimensión sociológica del trialismo, y por lo tanto, en la
cuestión de los “regímenes de reparto”. Sin embargo, en su obra “Derecho de la comunidad
internacional” (1974) despliega la completa definición del trialismo, describiendo
detalladamente los tres elementos que componen lo que denomina, “el derecho de la
comunidad internacional”: el elemento dikelógico o la justicia, el elemento sociológico o
las conductas de reparto y el elemento nomológico, o la norma jurídica internacional.
Desde ahí, es posible distinguir la adaptación que realiza Puig del sentido original
que aparece en la obra jurídica que lo inspira. Con respecto al elemento dikelógico,
Goldschmidt observa su carácter histórico:
“La humanidad progresa en el conocimiento de la justicia como en el
conocimiento de cualquier otro tema.”
“De ahí resulta que es menester tener en consideración la fecha de la
realización del orden de repartos en su relación con el momento en el que se
encuentra el descubrimiento científico de la justicia.” (Werner Goldschmidt, 2005:
16)
En cambio, en la obra de Puig se puede apreciar una particularización. De la
definición inicial acerca de la precariedad del concepto, por ser humana e histórica, deriva
en una definición que se aparta del trialismo y abreva en el Concilio Vaticano II, en la

98
encíclica de Juan XXIII, Pacem in Terris, que asocia los conceptos de justicia y paz entre
los hombres. De ahí que para Puig:
“El principio supremo de justicia se funda en el humanismo y la tolerancia.
El humanismo postula ante todo la igualdad de todos los hombres. Pero al mismo
tiempo significa el respeto a la unicidad, o sea, de las características peculiares de
cada uno de ellos” […]
“Por fin, la tolerancia significa instaurar un clima que facilite la búsqueda de
la verdad y en el que por consiguiente cada uno pueda hacer propaganda de sus
propias ideas”. (Juan Carlos Puig, 1974: 5)
Este principio supremo de justicia que es histórico y es una elección axiológica del
autor, no debería ser tomado a la ligera en el conjunto de su obra, porque es donde se
asienta su dimensión prescriptiva, la orientación de una teoría para los países del Tercer
Mundo y la reivindicación de la autonomía heterodoxa. Probablemente el discípulo del
autonomismo que más claramente ha resaltado este aspecto en su obra, sea Guillermo
Figari, quien deconstruye el legado de Puig, para luego encarar una reelaboración propia de
aquella obra, en su aporte al estudio de las ciencias sociales, una interpretación de la
transformación histórica de la política internacional y un estudio de la política exterior
argentina. Acerca de las ciencias sociales, critica la tradición liberal positivista y utilitarista
para proponer una ciencia axiológicamente responsable:
“Consideramos que en estos tiempos está llegando el «momento» de las
ciencias sociales, lideradas por la ciencia política, cuya misión principal es conciliar
opuestos. Si la época clásica perteneció a los tiempos de la filosofía con sus valores
morales universales, la época de la sociedad interestatal fue el tiempo del
encumbramiento de las ciencias exactas y el desarrollo tecnológico. Ahora se
avecina el tiempo de las ciencias sociales, que tendrán la enorme tarea de conformar
una sociedad que utilice el adelanto científico-tecnológico teniendo como objetivo
último la realización del hombre, en sí mismo, en relación con los otros hombres y
con el cosmos.” (Guillermo Figari, 1993: 40-41)
Palabras que acompañan el mismo espíritu del Concilio Vaticano II y que podría
suscribir Juan Carlos Puig, perfectamente, que luego deriva en una interpretación de la
política internacional:

99
 “Consideramos que si observamos la evolución de las relaciones
internacionales, a grandes trazos, también podemos observar cuál es el debate actual
de nuestra disciplina, que es el debate de siempre: paz y guerra; cooperación o
destrucción. En el pasado existían tres posibilidades: paz, guerra o negociación.
Cada vez se limitan más las posibilidades de la negociación. Todo está conduciendo
a que las posibilidades sean dos y solo dos; no habrá, en un futuro próximo, espacio
para una tercera. ¿Cómo se podrá negociar la cuestión de la contaminación del
medio ambiente? Este tema requiere un desarrollo autosostenido de todo el planeta,
pues cualquier «accidente» que ocurra en cualquier parte del globo puede afectar a
todo el mundo. Solo el esfuerzo común, solidario, puede realmente solucionar el
problema.” (Guillermo Figari, 1993: 76)
La aplicación de estas ideas a la formulación de un proyecto de política exterior,
supone “una política exterior moralmente intencionada” que “parte del principio de justicia
política, cultural, social y económica” (Guillermo Figari: 1993: 53) Por ese camino se llega
a la autonomía, pero es preferible no adelantar pasos y continuar la línea argumental hasta
aquí expuesta.
Solamente cabe aquí una acotación sobre el marco teórico de la teoría de la
autonomía. Al respecto, Alejandro Simonoff encuentra una diferenciación en las fuentes
predominantes en la obra de Puig, que algunos de sus sucesores identifican con los aportes
del trialismo y la teoría de la dependencia, mientras otros priorizan los conceptos derivados
del realismo:
“Si bien algunos de los discípulos de Juan Carlos Puig, como por ejemplo
Bruno Bologna [1989] y Raúl Bernal Meza [1989] ubicaron la llegada del
autonomismo dentro de estas tradiciones críticas latinoamericanas, otros, como Luis
Dallanegra Pedraza, resaltaron sus influencias realistas [DALLANEGRA, 2009, 129
y ss.]” (Alejandro Simonoff, 2012: 18)
Una posible explicación de esta diferencia puede detectarse en este aspecto, que no
es de lo más resaltado por los autores del autonomismo. En ese sentido, la originalidad del
autonomismo de Dallanegra consiste en apartarse de ese pensamiento situado –que es
inescindible de la obra de Puig- para llegar, por otro camino epistemológico, a muy

100
similares conclusiones acerca de la autonomía. El Dr. Dallanegra Pedraza parte de “una
cosmovisión de la realidad”, en estos términos:
“La cosmovisión es una idea de la organización del mundo, que crea el
marco o paradigma para las restantes ideas, que inspira teorías o modelos en todos
los niveles.” […]
“La realidad no es lo que creemos que es, o lo que queremos que sea” […]
“De la misma manera, la «cosmovisión» no es la idea del mundo que nos
imponen los poderosos que controlan o intentan controlar el funcionamiento del
sistema, indicándonos qué está bien y qué está mal. Esto último debe dictarlo la
prudencia, no el hegemón.” (Luis Dallanegra Pedraza, 2009 : 6-8)
Este marco teórico deviene en una construcción compleja y ampliamente
fundamentada de una teoría de las relaciones internacionales, que culmina en una versión
de la autonomía de inspiración puigeana pero que sin duda no parte de las mismas
premisas, y por ello quizás resulta ser una construcción más rígida que no debería por ello,
dejar que se pierda de vista el vuelo de la corriente originaria.
Cabe destacar que la elección de citar a Juan XXIII como “contenido” del principio
de lo que es justo o injusto, que funda en el “humanismo” y la “tolerancia”, implica,
además del compromiso axiológico del autor –que no debe confundirse con lo
“ideológico”- y aún por encima de esta consideración, una contextualización histórica del
criterio de justicia, en función de un ambiente ideológico y una sensibilidad de época,
marcada por las cicatrices de la Segunda Guerra Mundial y las revelaciones de las
carencias, rebeliones y represiones del Tercer Mundo, que se denuncian en el corpus de
documentos del Concilio Vaticano II, pero también forman parte de otros discursos
políticos, sociales y artísticos incubados, a pesar de los objetivos culturales de los supremos
repartidores.

Trialismo y autonomismo (II): la dinámica weberiana de los regímenes de

reparto

Retomando los componentes del trialismo, comparados, mientras, la definición de

Goldschmidt sobre las conductas de reparto señala que:

101
 “Las conductas de reparto de potencia e impotencia o pueden imponerse por
los repartidores a los demás protagonistas sin tener en consideración su conformidad
o disconformidad, ora mediante el esquema: ordenanza y obediencia, ora aplicando
directamente la violencia (repartos autoritarios) o pueden descansar en el acuerdo
entre todos los protagonistas del reparto (reparto autónomo).” (Werner
Goldschmidt, 2005: 11)
Juan Carlos Puig reproduce estas observaciones, que valora significativamente:
“… el descubrimiento del material estimativo de la justicia –el reparto
razonado de potencia e impotencia- nos brinda al mismo tiempo la posibilidad de
aislar claramente el elemento sociológico del mundo jurídico.” (Juan Carlos Puig,
1974: 183)
Definición que se completa con otra, también derivada del trialismo, la “comunidad
internacional”.
“La primera idea que surge naturalmente es la de referirla a la agrupación
natural que forman todos los miembros del género humano –homo sapiens- que
habitan el planeta.” (Juan Carlos Puig, 1974: 13)
Desde ahí, la noción trialista de la existencia de “repartos autónomos” y “repartos
autoritarios” conduce a Puig a la descripción del orden internacional que es a la vez
anárquico y jerárquico:
“Dijimos que en toda agrupación humana, el orden de repartos se constituye
de dos formas: «desde arriba», sobre la base del plan de gobierno de los repartidores
supremos, y «desde abajo», sobre la base de la ejemplaridad de repartos
fundamentales (2.2.2.). Si predomina el plan de gobierno, tendremos un régimen de
subordinación; si en cambio prevalece la ejemplaridad, nos hallaremos ante un
régimen de coordinación”. (Juan Carlos Puig, 1974:14)
Siguiendo la definición de Goldschmidt, Puig entiende que la comunidad implica un
régimen de coordinación, mientras que una “sociedad” constituye un régimen de
subordinación, y que todavía prevalece la comunidad en las relaciones internacionales, si
bien comienza a superponerse una “sociedad”. Werner Goldschmidt, al respecto, señala:
“El panorama cambió el 10 de enero de 1920. A partir de aquella memorable
fecha, la comunidad internacional lleva una vida societaria. Es cierto que la

102
 organización de la convivencia internacional según un plan de gobierno fracasó la
primera vez, y su triunfo es inseguro en el segundo intento que estamos
presenciando: pero todo ello no altera el hecho de que desde la humanidad tiene un
plan generalísimo en virtud del cual aspira a vivir. La asamblea en San Francisco en
1945 que culminaba en la firma de la Carta de la Organización de las Naciones
Unidas constituye el “pactum unionis” mediante el cual la humanidad sale, por
segunda vez, del estado de naturaleza. Tal, “pactum unionis” no ha sido unido, a un
pactum subjectionis”, toda vez que los países no han querido someterse a un
gobierno en sentido estricto. El cumplimiento de los fines de la organización:
mantenimiento de la paz y amparo de los derechos humanos fundamentales, está
asegurado, sin embargo, por el debido funcionamiento del Consejo de Seguridad.”
(Werner Golschmidt, 2005: 520-521)
Desgraciadamente el tiempo no le ha dado la razón al filósofo alemán radicado en
Argentina. Y sí en cambio, se ha correspondido con la idea puigeana de la persistencia de la
comunidad internacional, que constituye la dimensión realista de su análisis: un orden
internacional compuesto, en última instancia, por la coordinación basada en el
reconocimiento mutuo.
Pero por otra parte, como ya se ha señalado en una cita anterior, Juan Carlos Puig
reconoce que el “sistema” internacional –y respetamos el concepto entrecomillado-es
jerárquico. Y esta constatación se fundamenta en la adjudicación del régimen de repartos:
“La infinidad de repartos que se verifican en el seno de una agrupación
humana no son independientes unos de otros. Se relacionan entre sí formando un
orden: el orden de repartos o régimen. Esta concatenación o agrupamiento tiene
lugar merced a dos causas o factores dinámicos. Por una parte, los supremos
repartidores pueden establecer criterios rectores de repartos así como reglas de
juego para el acceso a la condición de repartidor supremo” (Juan Carlos Puig, 1974:
8)
En efecto, a menudo se ha insistido en la reiteración de un esquema derivado de las
formulaciones más sintéticas de la obra de Puig, que consiste en encuadrar un orden
internacional rígido, compuesto por solamente dos supremos repartidores –las
superpotencias de la Guerra Fría-, pequeños repartidores que serían las medianas potencias

103
–y según algunos de sus trabajos, también algunas entidades no estatales-, y recipiendarios,
todos aquellos que están sujetos a las decisiones de los repartidores, es decir, el resto del
mundo. Sin embargo, el planteo de Puig es mucho más complejo y dinámico.
Por una parte, la dinámica entre repartidores supremos e intermedios, donde los
primeros: “cumplen la función de establecer criterios supremos de reparto” y “también se
ocupan de supervisar su aplicación”, mientras los segundos “imponen y comprueban el
surgimiento espontáneo de criterios intermedios de reparto en áreas más limitadas, tanto
desde el punto de vista territorial como del funcional” y “trasmiten demandas de los
recipiendarios a los repartidores supremo; transmisión que normalmente se basa en sus
recursos de poder” (Juan Carlos Puig, 1983: 30-31).
Esta dinámica replica el esquema de estratificación internacional propuesto por el
politólogo brasileño Helio Jaguaribe, que despliega en cuatro niveles de un continuum entre
la primacía y la dependencia, es decir, la capacidad de autodeterminación:
“El nivel más alto corresponde a la primacía general. El nivel que sigue
inmediatamente corresponde a la primacía regional. A continuación está el nivel de
autonomía. El nivel más bajo es el de la dependencia”. (Helio Jaguaribe, 1979: 91-
92)
Ciertamente, Puig hace referencia a la influencia de en su teoría de la obra del
colega brasileño, aunque, como señala Alejandro Simonoff, estos autores se diferencian en
principio –citando a Bologna- porque mientras que Puig enfatiza las modalidades de
autonomía de los países latinoaméricas –como se explicará luego, la distinción entre la
autonomía heterodoxa y la autonomía secesionista-, Jaguaribe se enfoca en las condiciones
internacionales que posibilitan este margen de acción. Pero además, señala Simonoff, “Puig
entiende que es necesario resaltar el rol de las élites” cuando deciden optar por las formas
autonómicas. (Alejandro Simonoff, 2012: 18)
A partir de la relación entre repartidores y recipiendarios, el análisis de Puig se
convierte en una dialéctica entre élites y masas, puesto que, en principio:
“Recipiendarios de repartos (gravados con impotencia o favorecidos con
potencia) son las personas, los hombres de carne y hueso que pululan en el planeta
Tierra.” (Juan Carlos Puig, 1983: 34).

104
 Y de esta manera rompe un criterio central del realismo que es la concepción
estatocéntrica que supone al Estado nacional como unidad indivisible, al separar la acción
de los gobiernos –y en ciertos casos también de factores de poder- de la situación de los
gobernados:
“Por eso, un reparto internacional que ha llevado a cabo el gobernante de
una super potencia puede muy bien gravar con impotencia a algunos de sus propios
nacionales.” (Juan Carlos Puig, 1983: 34)
Ante la presión de los repartos supremos e intermedios, en la comunidad
internacional, las consecuencias para los recipiendarios serán moderadas por la actitud de
las “élites nacionales”, que basadas en “comportamientos regresivos” ante la dominación:
“a) Ora la élite autonomista, pero temeraria, da el paso atrás para encontrar
el verdadero margen de que dispone […]; b) ora la élite autonomista es desplazada
por una contra-élite que cifra nuevamente en la dependencia externa su dominación
interna […]; c) ora la élite autonomista, acorralada por el contexto externo e interno
desfavorable no encuentra otra salvación coyuntural que la afiliación a un nuevo
bloque o esfera de influencia […]; d) ora, en el caso extremo, la potencia dominante
interviene militarmente o por medio de clientes.” (Juan Carlos Puig, 1983: 62-63)
O bien la élite puede emprender el camino más complejo de la autonomía
heterodoxa. Pero esa es otra cuestión. Por el momento, la cita ilustra la relación entre élites
y repartos, para apreciar su diversidad de opciones y variabilidad de condiciones. Aunque
la dominación todavía reserva una contracara, que es la obediencia del recipiendario:
“Pero a la vez el orden de repartos se constituye en cierto sentido «desde
abajo». Si la agrupación considera aceptables las razones que justifican un reparto,
éste se reputa ejemplar y sirve de modelo para nuevos repartos. Se forman así
familias de repartos, fundadas en la ejemplaridad, que se suelen denominar
«Derecho espontáneo» y en realidad comprende dos especies: el consuetudinario y
el revolucionario. Porque la ejemplaridad de un reparto no siempre se impone
mediante un proceso lento, intersticial, evolutivo, sino a veces de golpe, de manera
instantánea.” (Juan Carlos Puig, 1983: 8-9)

105
 He aquí una clave para entender un aspecto que a veces se oculta, otras se presenta
como contradictorio, otras apenas se enuncia, en la obra de Puig: el aparente oxímoron del
orden internacional anárquico y jerárquico a la vez.
La comunidad internacional es anárquica porque no existe una autoridad suprema
universalmente aceptada –un pacto de sujeción- sino que prima la coordinación entre
repartidores supremos, y una subcoordinación con repartidores intermedios a la vez. Pero
hay repartidores, por lo tanto, es de hecho jerárquico, porque no todas las potencias cuentan
con recursos y posición estratégica equivalentes.
Esta superposición de principios de articulación internacional se comprende mejor
si se incorporan las definiciones weberianas de poder y dominación. Aunque en la obra de
Puig falta precisión en la referencia a la teoría de Max Weber, se advierte que lo menciona
en varias ocasiones, y está claro que hace un uso de sus conceptos más allá de la cita
específica. Específicamente, si Max Weber define el concepto de poder como “la
probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aún contra toda
resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad” y el concepto de
dominación como “la probabilidad de que un mandato sea obedecido” (Max Weber, 1992:
43) –es verdad que en la cita ya transcripta de la primera página de “Malvinas y el Régimen
internacional” trastoca las definiciones- se puede advertir la correspondencia entre la
definición weberiana de poder y la imposición de los repartos de potencia e impotencia, es
decir, la dimensión jerárquica, y la complejidad de las relaciones de dominación, que
derivan de la posibilidad de encontrar obediencia en una comunidad internacional, ya que
en última instancia, la obediencia no está comprometida por un pacto –dimensión anárquica
del orden internacional- pero a su vez esa obediencia puede ser construida por la voluntad
del reconocimiento de las élites que se subordinan –y que reafirman el carácter jerárquico
del orden internacional-.
A su vez, como la jerarquía descansa en una superioridad de poder que es siempre
relacional, histórica y variable de acuerdo a las circunstancias cambiantes de la vida
internacional, así como en la voluntad de los recipiendarios de obedecer sin que medie un
pacto de sujeción, el régimen de reparto resultante es siempre dinámico y no puede quedar
constreñido a un esquema fijo, en cambio, solo puede describirse a partir del

106
reconocimiento histórico y específico del comportamiento de los repartidores y
recipiendarios.

Trialismo y autonomismo (III): del Derecho internacional público al Derecho

estatal mundial

De acuerdo con la teoría trialista, el tercer componente, nomológico, es derivado de

las conductas de reparto: “el orden de repartos se refleja en y se compenetra con el
ordenamiento normativo.” (Werner Goldschmidt, 2005: 13) En consecuencia, se aparta de
las doctrinas contractualistas, ya que lejos de ser la expresión de una voluntad popular
consensuada o mayoritaria, “toda norma asegura, en primer lugar, describir con acierto la
voluntad de los repartidores (el contenido de la voluntad) […] y asegura, en segundo lugar,
que el proyecto se llevará a cabo (cumplimiento de la voluntad).” (Werner Goldschmidt,
2005: 14)
El elemento normativo presenta particularidades a nivel del régimen internacional,
que se corresponden a la ausencia de un sistema normativo, como aclara Goldschmidt: “El
ordenamiento normativo internacional no es un sistema: es un orden; tal hecho es evidente
con miras a la ausencia de jurisdicciones obligatorias.” (Werner Goldschmidt, 2005: 524).
Por análogas razones, ahora es posible aclarar por qué Puig prefiere no hablar de “sistema”
internacional, o utilizar la expresión, cuando va a replicar argumento, entre comillas.
Porque la adjudicación de los regímenes de reparto, no es formalmente obligatoria en la
medida que depende de la provisionalidad de la fuerza o del mutuo reconocimiento entre
Estados Soberanos, es por eso que habla de un orden internacional –compuesto por esas
adjudicaciones de repartos, que en ciertos casos se traducen en normas que pueden o no
corresponderse con un criterio de justicia.
A partir de los conceptos trialistas de norma y comunidad internacional, Juan Carlos
Puig distingue tres grupos normativos:
“En el D.c.i. existen básicamente tres grupos normativos: normas
consuetudinarias, convencionales y provenientes de las resoluciones (decisiones y
recomendaciones) de organismos internacionales. En cuanto a su jerarquización,
normas convencionales y consuetudinarias están equiparadas, en tanto que las

107
 resolutivas, subordinadas a las anteriores, deben atenerse a lo establecido por las
normas jerarquizadoras del ordenamiento del organismo al cual pertenecen.” (Juan
Carlos Puig, 1974: 13)

De la derivación de las conductas de repartos en normas y la superposición de

regímenes normativos internacionales, se advierte una caracterización más compleja de la
comunidad internacional, que ya no está compuesta –como los sistemas internacionales
realistas- exclusivamente por Estados Nacionales, ni por la interacción entre Estados
Nacionales e individuos que se sugiere a partir del orden de repartidores y recipiendarios:
“Es el caso de los Igos, Ingos y Bingos, según la afortunada expresión de
Johann Galtung. Los Igos (sigla tomada del inglés: International Governmental
Organizations, u organismos gubernamentales internacionales), Ingos (International
Non Governmental Organizations, u organismos internacionales no
gubernamentales) y Bingos (Business International Non Governmental
Organizations, o empresas que operan a nivel mundial: las empresas
trnasnacionales).” […]
“Vale decir que la c.i. –aparentemente, una simple yuxtaposición de Estados-
aparece ante un análisis más profundo como un complejo social de complicada
textura, en el cual se interrelacionan Estados, organismos internacionales, iglesias,
empresas multinacionales, el hombre, etc.” (Juan Carlos Puig, 1974: 16)
Una vez precisado el objeto de análisis de Puig: “el orden de conductas de reparto
de potencia e impotencia existente en la comunidad internacional” que le permite sostener
la tesis del libro antecitado: que el derecho de la comunicad internacional comprende dos
ramas bien diferenciadas, el Derecho internacional público y el Derecho estatal mundial.
(Juan Carlos Puig, 1974: 17).
Retomando la distinción entre comunidad internacional y sociedad internacional,
según se trate de un régimen de coordinación o un régimen de subordinación, a su manera,
y cada uno con distinto énfasis, Goldschmidt y Puig consideraban la transformación de la
política internacional derivada de la conformación de la Organización de las Naciones
Unidas. Que lentamente y con muchísimas limitaciones, va introduciendo la novedad de un
Derecho estatal mundial superpuesto con el tradicional Derecho internacional público. El

108
punto de partida que es lo predominante en la comunidad internacional, lo constituye el
Derecho internacional público, constituido a partir de ciertas características derivadas del
régimen de repartos internacional:
“Cuatro son las características que identifican categorialmente al D.i.p. y
que, por eso mismo, además, lo tipifican como un Derecho primitivo: carencia de
órganos centralizados, seguridad individual, responsabilidad colectiva y
desconocimiento esencial del principio supremo de justicia”. (Juan Carlos Puig,
1974: 18)
La creación de la ONU y sus organismos constitutivos, así como la Corte
Internacional de Justicia –hoy día podemos incorporar otros ejemplos como la Corte Penal
Internacional- aunque no representan aún una instancia jurisdiccional plenamente
obligatoria, van abriendo el camino hacia la sociedad internacional y complejizando el
régimen de la comunidad internacional:
“En esta nueva rama del D.c.i. aún embrionaria, comienzan a advertirse
elementos que, aunque rudimentariamente, denotan una evolución comparable a la
ya cumplida del Derecho del Estado. Es todavía excepcional, lo reiteramos, porque
las características que ahora pasamos sintéticamente a señalar solo rigen para
materias específicas.” (Juan Carlos Puig, 1974: 22)
Dichas características son, la existencia de órganos centralizados, la conformación
embrionaria de un sistema de seguridad colectiva, la responsabilidad individual y el
reconocimiento del principio supremo de justicia.
Este tercer componente del trialismo, resignificado en la teoría de la comunidad
internacional de Juan Carlos Puig, expone una elaboración más compleja, más abierta a las
constantes mutaciones del orden mundial que las tradiciones teóricas que le fueron
contemporáneas. Contrariamente a la idea que surge de la enunciación simplificada de los
elementos más polémicos de la obra de Puig, emerge una lectura de la Guerra Fría,
dinámica, flexible pero también incierta.
Lejos de la cristalización del sistema bipolar, o la adaptación de los supremos
repartidores a las negociaciones de la interdependencia compleja, se vislumbran
oportunidades para los países del Tercer Mundo que tengan intención de intervenir en la
adjudicación de repartos. Y se advierte que para los que esperen navegar las tranquilas

109
aguas del status quo, el cimbronazo de los cambios provenientes de las tensiones y
reacomodamiento de los cada vez más diversos y dinámicos actores de la comunidad
internacional (Estados, Organismos Gubernamentales Internacionales, Organismos No
gubernamentales Internacionales y empresas multi y transnacionales, además de los
hombres expresados en el colectivo de los movimientos sociales) los afectará
inexorablemente. Este es el ambiente internacional en el que se construye el concepto de
autonomía.

La dimensión dikelógica en las Relaciones Internacionales

Las tres dimensiones del trialismo constituyen una teoría unificada, y este aspecto
puede pasarse por alto en ciertas relecturas de la teoría de Juan Carlos Puig, quizás porque
la dimensión sociológica es más próxima al realismo estructuralista, de modo que es más
adaptable a los conceptos generales del mainstream de las Relaciones Internacionales. Sin
embargo, Puig criticó específicamente las diferentes expresiones del mainstream
contemporáneo a su obra. Cuando se integran las tres dimensiones de la teoría que inspira
su obra, en cambio, emerge un marco conceptual para la comprensión de las relaciones
internacionales de notable actualidad, que se anticipa a los debates de los últimos 20 años
sobre la dimensión ética de las relaciones internacionales, como puede apreciarse en
algunos aportes a la crítica del neorrealismo, especialmente el corpus de trabajos de la
teoría normativa de las relaciones internacionales. (Espósito, 1997:189)
Un ejercicio para comprender el carácter complementario de las fases del trialismo,
consiste en reflexionar sobre el reflejo de la dimensión sociológica y la nomológica en la
dimensión dikelógica, como las caras de un prisma cristalino se pueden avizorar a través de
una de ellas. Cómo hallar la justicia en los repartos de potencia e impotencia que se fundan
en la capacidad de disponer de los recursos y en la disposición de las élites a reconocerlos.
Cómo hallar la justicia en un entramado anárquico de normas que no pueden invocar una
autoridad suprema y se van superponiendo según las transformaciones históricas.
Al analizar la dimensión sociológica del trialismo, la más citada en los trabajos de
Juan Carlos Puig, descubrimos un aspecto weberiano en la construcción de los regímenes
de reparto del orden internacional contemporáneo. Una novedad que incorporó la Guerra

110
Fría a las Relaciones Internacionales -aunque podríamos rastrear un germen en las teorías
justificativas del imperialismo, a finales del siglo XIX y en cierta propaganda de la Primera
Guerra Mundial- es la necesidad de construir una doctrina con pretensiones de legitimar la
dominación de los repartos. Esto se pone de manifiesto al observar la aplicación de las
formas de repartos autónomas y autoritarias, según sean coincidentes o impuestas sin
ponderar la conformidad o coincidencia del recipiendario (Goldshmidt, 2005: 58-63). A
veces cuando se glosa la teoría de los repartos de Puig, se asume el carácter autoritario de
todos los repartos, incluso esa idea es incentivada por los escritos más políticos de Puig,
pero el trialismo es más complejo que esa aseveración.
Una lectura apresurada de Puig da lugar a un esquema rígido de grandes y pequeños
repartidores que condicionan las relaciones exteriores de los recipiendarios. Pero esta
interpretación se basa en un ordenamiento de las conductas de reparto según la
disponibilidad de recursos de los Estados, meramente. La disponibilidad de recursos
siempre es relativa, en un orden muy dinámico. Relativas las capacidades militares y
estratégicas ante los rutilantes avances tecnológicos y la mutación de los mapas políticos
que no ha cesado desde el 45. Relativas las capacidades económicas porque el capitalismo
va dictando un ritmo vertiginoso en cada uno de los niveles de los procesos productivos.
Por lo tanto el esquema de los repartos hay que definirlo empíricamente y en cada
manifestación de potencia e impotencia de las acciones internacionales.
Es un ordenamiento dinámico porque también está condicionado por las
percepciones subjetivas y las capacidades de decisión de las encargadas de ejecutar las
acciones. Esto no necesariamente se corresponde con la disponibilidad objetivas de
recursos –por eso es que puede haber una autonomía secesionista, cuando se definen
políticas que están por encima de las capacidades reales, o una dependencia para colonial
cuando no se aprovechan los márgenes de construcción de un proyecto nacional, a no ser
que creamos en la maldad intrínseca de las élites gobernantes-. En esas percepciones
intervienen las creencias basadas en la pretensión de legitimar ese orden jerárquico,
imponerlo, expandirlo o consolidarlo, por parte de los repartidores. En ese terreno se
despliega la tarea de los think tank que han proliferado desde la segunda postguerra. Justo
ahí, donde hace falta legitimar la dominación, se desliza una teoría de la justicia, que no
pueden eludir, ni siquiera los autores más comprometidos con el realismo. Ocultarla, en

111
ciertos casos funciona para legitimar ciertas decisiones, en nombre de la inevitabilidad de
los acontecimientos.
La dimensión nomológica también registró una expansión formidable tras la
Segunda Guerra Mundial, y como no se despliega a partir de una autoridad suprema, su
proliferación emana de la compleja red de OIGs, ONGIs, y ONGNIs (Igos, Ingos y
Bingos). Esta apreciación se conecta con el concepto de “modelo de la carta de la ONU”
expuesto por David Held (Held, 1997: 110) Este orden que según el sociólogo británico se
superpone con el orden de Westfalia, contiene en el acontecimiento mismo de la
construcción de la ONU la dimensión sociológica de los regímenes de reparto –en la
influencia de los poderes de la postguerra-, la dimensión nomológica de la carta y las
resoluciones adoptadas por la Asamblea, y la dimensión dikelógica que se asienta en la
desesperación de reparar el horror concentrado en el período que hoy los historiadores
identifican como la Gran Guerra del siglo XX (de 1914 a 1945).
A partir de la lectura de Werner Godschmidt afirmamos que la dimensión
dikelógica es histórica, según el aprendizaje sobre la justicia en la historia de la
Humanidad. Siguiendo el criterio del conocimiento situado –tal como lo plantea Mirka
Seitz- descubrimos que para el momento de la obra de Juan Carlos Puig, según su
presunción, la noción de justicia se funda en el humanismo y la tolerancia. Dicha noción es
tributaria de la postguerra como lo es la dimensión dikelógica de la ONU. Pero la elección
de Puig se asienta en una verdadera transformación de la más antigua de las instituciones
de la comunidad internacional aún existentes: la Iglesia Católica, que, a partir de la
conducción inspirada del Papa San Juan XXIII decidió salir en busca de los desafíos y en
ayuda de los necesitados del mundo contemporáneo, sin eufemismos, de frente a los
grandes problemas mundanos. No es menor que Juan Carlos Puig tome expresamente la
referencia de la Encíclica Pacem in Terris, publicada tras la Primera Sesión del Concilio
Vaticano II en abril de 1963, y que condensó el legado doctrinario de San Juan XXIII.
“Lo que podría decirse al respecto es que un régimen es justo en la medida
en que da plena satisfacción al principio supremo de justicia que exige la
personalización del hombre y que deriva, justamente, de la concepción del hombre
como persona. «En toda humana convivencia bien organizada y fecunda hay que
colocar como fundamento el principio de que todo ser humano es persona, es decir,

112
 una naturaleza dotada de inteligencia y de voluntad libre y que, por tanto, de esa
naturaleza directamente nacen al mismo tiempo derechos y deberes que, al ser
universales e inviolables, son también absolutamente inalienables» (Encíclica
Pacem in Terris del 11 de abril de 1963). Por eso, el régimen debe asegurar siempre
a cada individuo una zona de libertad para que pueda desarrollar su personalidad”.
(Puig, 1974: 4-5)
Pero detrás de esta cita está el contenido revelador de la Encíclica, cuyo tema es
“Sobre la paz entre todos los pueblos que ha de fundarse en la verdad, la justicia, el amor y
la libertad”, que comienza enunciando:
“La paz en la tierra, suprema aspiración de toda la humanidad a través de la
historia, es indudable que no puede establecerse ni consolidarse si no se respeta
fielmente el orden establecido por Dios.” (Pacem in Terris, Introducción, 1)
La Encíclica hace referencia a las relaciones civiles, políticas, entre cristianos, entre
cristianos y no cristianos, para terminar convocando a orar por la paz, pero singularmente
se detiene en el capítulo III a “la ordenación de las Relaciones Internacionales” y el IV a
“la ordenación de las relaciones mundiales”.
Con respecto a las relaciones internacionales sostiene:
“…que las naciones son sujetos de derechos y deberes mutuos y, por
consiguiente, sus relaciones deben regularse por las normas de la verdad, la justicia,
la activa solidaridad y la libertad” (Pacem in Terris, III, 80)
He aquí la exposición de una ética de las relaciones internacionales. En lo
concerniente a la dimensión dikelógica, expresa que:
“…las relaciones internacionales deben regularse por las normas de la
justicia, lo cual exige dos cosas: el reconocimiento de los mutuos derechos y el
cumplimiento de los respectivos deberes.” (Pacem in Terris, III, 91)
Esta idealización de las relaciones internacionales, no excluye sin embargo, el
reconocimiento de la divergencia de intereses entre las naciones, pero en ese caso
promueve la resolución pacífica de las controversias, según una fórmula que coincide con
lo que Werner Goldschmidt denomina “repartos autónomos”:
“Puede suceder, y de hecho sucede, que pugnen entre sí las ventajas y
provechos que las naciones intentan procurarse. Sin embargo, las diferencias quede

113
 ello surjan no deben zanjarse con las armas ni por el fraude o el engaño, sino, como
corresponde a seres humanos, por la razonable comprensión recíproca, el examen
cuidadoso y objetivo de la realidad y un compromiso equitativo de los pareceres
contrarios.” (Pacem in Terris, III, 93)
En la IV° parte, San Juan XXIII se ocupa de las “relaciones mundiales”, superando
las corrientes estatocéntricas de estudios internacionales. En términos de perfecta
coincidencia con la teoría puigeana de la autonomía, las reflexiones de la Encíclica sobre el
orden mundial se basa en los principios de:
1) “La interdependencia de los Estados en lo social, político y económico”:
“…es evidente que ningún país puede, separado de los otros, atender como es
debido a su provecho y alcanzar de manera completa su perfeccionamiento.
Porque la prosperidad o el progreso de cada país son en parte efecto y en parte
causa de la prosperidad y del progreso de los demás pueblos.” (Pacem in Terris,
IV, 131)
Este aspecto del autonomismo, la cooperación regional al servicio de la
consolidación de la autonomía heterodoxa, aparece en algunos escritos de Puig, pero es
desarrollado en función de las transformaciones de la post guerra Fría, por Miriam Colacrai
(Colacrai, 2006:29).
2) La necesidad de una “autoridad pública de alcance mundial”:
“Y como hoy el bien común de todos los pueblos plantea problemas que afectan
a todas las naciones, y como semejantes problemas solamente puede afrontarlos
una autoridad pública cuyo poder, estructura y medios sean suficientemente
amplios y cuyo radio de acción tenga un alcance mundial, resulta, en
consecuencia, que, por imposición del mismo orden moral, es preciso constituir
una autoridad pública general.” (Pacem in Terris, IV, 136)
Considera que la autoridad pública estatal no alcanza a cubrir las exigencias de un
orden mundial cada vez más interdependencia, para alcanzar el bien común. Que esa
autoridad mundial debe emerger de un acuerdo general entre las naciones y proteger “los
derechos de la persona humana”. Un título sobre los atributos de este orden mundial: “El
principio de subsidiariedad en el plano mundial” resulta revelador para el autonomismo:

114
 “Además, así como en cada Estado es preciso que las relaciones que median
entre la autoridad pública y los ciudadanos, las familias y los grupos intermedios, se
regulen y gobiernen por el principio de la acción subsidiaria, es justo que las
relaciones entre la autoridad pública mundial y las autoridades públicas de cada
nación se regulen y rijan por el mismo principio. Esto significa que la misión propia
de esta autoridad mundial es examinar y resolver los problemas relacionados con el
bien común universal en el orden económico, social, político o cultural, ya que estos
problemas, por su extrema gravedad, amplitud extraordinaria y urgencia inmediata,
presentan dificultades superiores a las que pueden resolver satisfactoriamente los
gobernantes de cada nación.
Es decir, no corresponde a esta autoridad mundial limitar la esfera de acción o
invadir la competencia propia de la autoridad pública de cada Estado. Por el
contrario, la autoridad mundial debe procurar que en todo el mundo se cree un
ambiente dentro del cual no sólo los poderes públicos de cada nación, sino también
los individuos y los grupos intermedios, puedan con mayor seguridad realizar
sus funciones, cumplir sus deberes y defender sus derechos.” (Pacem in Terris,
IV, 140-141) [El resaltado corresponde a esta autora]
Como puede apreciarse, en la Encíclica, el respeto a la autonomía –reconocido por
el principio de subsidiariedad- de los Estados, los individuos y los grupos intermedios, se
deriva de la dimensión dikelógica, es decir, de una teoría de la justicia basada en el
reconocimiento mutuo de deberes y derechos. Por lo tanto la autonomía heterodoxa no es
una mera elección ideológica de los pueblos o de los gobiernos, sino que es una
consecuencia de profesar una cierta teoría de la justicia –la misma que fue enunciada por
San Juan XXIII- y se sostiene en el orden mundial de repartos jerárquicos con el auxilio de
un entramado de normas internacionales –dimensión nomológica- que encuentra su
fundamento en la Carta de las Naciones Unidas. Aunque reconoce el carácter inconcluso e
incumplido de los principios de la ONU, la Encíclica exclama:
“Deseamos, pues, vehementemente que la Organización de las Naciones
Unidas pueda ir acomodando cada vez mejor sus estructuras y medios a la amplitud
y nobleza de sus objetivos. ¡Ojalá llegue pronto el tiempo en que esta Organización
pueda garantizar con eficacia los derechos del hombre!, derechos que, por brotar

115
 inmediatamente de la dignidad de la persona humana, son universales, inviolables e
inmutables.” (Pacem in Terris, IV, 145)
De modo que para intervenir en los resquicios del régimen de repartos, para
contribuir eficazmente al corpus normativo internacional, resulta indispensable definir –con
un criterio histórico pero también ético- el contenido de la dimensión dikelógica. La
pretensión de definir la autonomía heterodoxa a partir, meramente, de la distribución de los
grandes y pequeños repartidores, redunda en un cálculo trivial de geoestrategia. Pero el
trialismo es más elaborado que eso.

Algunas conclusiones sobre la dimensión dikelógica y la política exterior

Suele suceder que en el ámbito académico de las relaciones internacionales se evita

hablar de una dimensión ética en el análisis de las políticas exteriores. Por otra parte, esta
disciplina tiene una impronta prescriptiva muy acentuada -que no es tan evidente en la
ciencia política o la sociología- sintetizada en las conocidas palabras de Stanley Hoffmann:
“las postas entre las cocinas del saber y los salones académicos” (Hoffmann, 1991: 25).
La dimensión ética, en un estudio académico que contiene a su vez una propuesta
para la acción constituye una enunciación del bien común, fundamento del gobierno
representativo. En las relaciones jerárquicas esa dimensión ética toma la forma una teoría
de la justicia. El componente dikelógico en las relaciones internacionales, en consecuencia,
es un producto de la democratización de las políticas exteriores, como lo es también la
expansión del componente nomológico, sobre todo en el área de los derechos humanos y
las regulaciones ambientales. Porque tales componentes no intervienen en los cálculos del
poder, a menos que exista una opinión pública que desvele estas preocupaciones. La
construcción de un conocimiento situado exige la incorporación de estas dimensiones, que
posiblemente no se tenían en cuenta la diplomacia europea del siglo XVIII pero que tienen
una notable presencia en la política argentina del siglo XX.
Los dos grandes referentes de los partidos populares argentinos que hoy día son
invocados en medio de esas reyertas de la apropiación histórica que caracterizan a nuestra
política, Juan Perón y Raúl Alfonsín, han dejado un valioso testimonio de su comprensión
de las relaciones internacionales, en términos que coinciden o reconocen la influencia de las

116
encíclicas del Concilio Vaticano II. No es materia de este trabajo analizarlo en detalle, pero
al menos vale la pena asomar a dos ejemplos de esta perspectiva.
El “Mensaje ambiental a los pueblos del mundo” enviado por Perón desde Madrid,
en febrero de 1972, está plenamente consustanciado con las preocupaciones de San Juan
XXIII en la Encíclica Pacem in Terris y con las discusiones del Concilio Vaticano II;
“Creemos que ha llegado la hora en que todos los pueblos y gobiernos del
mundo cobren conciencia de la marcha suicida que la humanidad ha emprendido a
través de la contaminación del medio ambiente y la biosfera, la dilapidación de los
recursos naturales, el crecimiento sin freno de la población y la sobre-estimación de
la tecnología y la necesidad de invertir de inmediato la dirección de esta marcha, a
través de una acción mancomunada internacional.” (Perón, 1972)
Con este mensaje, próximo al final de sus días, Perón alcanza la culminación de su
enunciado de la Tercera Posición, adaptada a las necesidades y proyecciones de la época, a
comienzos de la década del 70. A través de esas palabras deja un legado de reflexión y
señala un rumbo para la formación de una política exterior, que se corresponde con el
autonomismo que por ese tiempo elaboraban Juan Carlos Puig y Helio Jaguaribe.
Por ese tiempo, los textos del Concilio Vaticano II ocupaban un lugar destacado en
la biblioteca de un joven Raúl Alfonsín. En un libro preparado para la campaña electoral de
1983, el entonces candidato radical a la presidencia incluye una interesante bibliografía
comentada, que contiene cinco encíclicas papales, de Juan XXIII, Paulo VI, Juan Pablo I y
Juan Pablo II. De San Juan XXIII cita su otra Encíclica, Mater et Magistra, y de San Paulo
VI Humanae Vitae y Populorum Progressio, a la que refiere como:
“La famosa encíclica papal sobre el desarrollo que plantea la situación de un
mundo enfermo por falta de fraternidad entre los hombres y entre los pueblos y de
una juventud desprotegida frente a la soledad, el sentimiento de abandono y la
angustia.” (Alfonsín, 1983: 323)
Más adelante, en la fundamentación de los principales asuntos de política exterior
expuestos por Raúl Alfonsín, como en el Tratado de Paz y Amistad con Chile y la firma del
PICE con Brasil, que significaron el triunfo de la fraternidad sobre el conflicto que había
caracterizado gran parte de la historia de las relaciones bilaterales con esos países, en un
caso para despejar la controversia territorial y denunciar la dictadura militar, en otro caso

117
para contribuir a la transición democrática, se aprecia claramente la influencia de las ideas
del Concilio Vaticano II.
El paradigma autonomista, enraizado en la dikelogía que aquí identificamos con el
Concilio Vaticano II –aunque otros pueden relacionar con similares expresiones de una
misma concepción ética de la humanidad- está impreso en las mejores páginas de nuestra
política exterior argentina y sin dudas tiene mucho que ofrecer, en un mundo de repartos
altamente inestables y asimétricos, peligrosamente autoritarios, que no miden
consecuencias en vidas humanas, recursos naturales, ni consideraciones de soberanía y
autodeterminación. Porque ofrece un mapa de ruta para un desarrollo basado en el respeto
del otro, equilibrado por consideraciones humanitarias y profundamente pacifista.
Pero el paradigma autonomista deriva del conocimiento situado de las relaciones
exteriores latinoamericanas, a partir de una decisión dikelógica. La aplicación del trialismo
al análisis de las relaciones exteriores va más allá del autonomismo, que es tan solo el
segmento prescriptivo de la teoría de Puig sobre las relaciones internacionales.
El trialismo articula tres dimensiones de un mismo problema: sociológica,
nomológica y dikelógica. Las dos primeras son más accesibles para el investigador de
ciencias sociales, acostumbrado a los métodos empíricos y –sobre todo los que provienen
de la ciencia política- su imbricación con el mundo jurídico. Pero la dimensión dikelógica
es más esquiva. Porque requiere de un entrenamiento filosófico y posiblemente ciertas
herramientas de análisis del discurso para percibir el paradigma que da sentido a decisiones
aparentemente inconexas, que justifica acciones para ser legitimadas ante una opinión
pública, que interpreta políticas más allá de la coyuntura.
En consecuencia, el aporte del elemento dikelógico completa un análisis de
relaciones exteriores, integra los aspectos sociológicos y nomológicos –que de otro modo
podrían considerarse por separado sin que se note el recorte de la realidad- y permite
fundamentar un conocimiento histórico y situado de los acontecimientos internacionales.
Platón, para justificar su razonamiento en favor de entregar el gobierno a los
filósofos, representaba en boca de Sócrates la famosa alegoría de la nave, que vale la pena
recordar aquí:

118
 “…el verdadero piloto debe tener en cuenta los cambios del tiempo, las estaciones,
el cielo, los astros, los vientos, y todo cuanto concierne al oficio, si quiere saber conducir
un barco…” (Platón, 1988: 341)
La dimensión dikelógica para la teoría trialista de las relaciones internacionales, es
el sextante que orienta al navegante y permite situar al investigador.

119
Bibliografía

Alfonsín, Raúl (1983) Qué es el radicalismo. Buenos Aires, Editorial Sudamericana.

Colacrai, Miryam (2006) “Pensar la política exterior desde una lectura renovada de la
«autonomía»”. En: AA.VV.: La política exterior del gobierno de Kirchner. Tomo IV
Vol. 1. Rosario, CERIR – UNR Editora.
Dallanegra Pedraza, Luis (2009) Realismo Sistémico Estructural. Política exterior como
“construcción” de poder. Buenos Aires, s/ed.
Espósito, Carlos (1997) “Soberanía y ética en las relaciones internacionales: contextos
superpuestos”. Isegoría/16. (189-199)
Figari, Guillermo (1993) Pasado, presente y futuro de la política exterior argentina.
Buenos Aires, Biblos.
Goldschmidt, Werner (2005) Introducción filosófica al derecho. La teoría trialista del
mundo jurídico y sus horizontes. [1960] Séptima edición. Buenos Aires, Lexis
Nexis.
Held, David (1997) La democracia y el orden global. Buenos Aires, Paidós.
Hoffmann, Stanley (1991) Jano y Minerva. Ensayos sobre la guerra y la paz. Buenos
Aires, GEL.
Jaguaribe, Helio (1979) “Autonomía periférica y hegemonía céntrica”. En Revista de
Estudios Internacionales. Vol. 12 nº 46. abril-junio, 91-130. Santiago de Chile,
Universidad de Chile, Instituto de Estudios Internacionales.
Juan XXIII (1963) Encíclica Pacem in Terris. Sobre la paz entre todos los pueblos que ha
de fundarse en la Verdad, la Justicia, el Amor y la Libertad.
http://www.vatican.va/holy_father/john_xxiii/encyclicals/documents/hf_j-
xxiii_enc_11041963_pacem_sp.html (Entrada 29/10/2014)
Perón, Juan Domingo (1972) “Mensaje ambiental a los pueblos del mundo”. Madrid, 21 de
febrero de 1972.
http://www.portalbioceanico.com/re_cuestionescriticas_ambienteydesarrollo_politic
as.htm (Entrada 6/6/2011)
Platón (21988) La República. Buenos Aires, Eudeba, [ap. 375 a.C.]

120
Puig, Juan Carlos (1974) Derecho de la Comunidad Internacional. Primera parte. Buenos
Aires, Depalma.
Puig, Juan Carlos (1983) Malvinas y régimen internacional. Buenos Aires, Depalma.
Puig, Juan Carlos –compilador- (1984) América Latina: políticas exteriores comparadas.
Tomo I. Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano.
Seitz, Ana Mirka (2007) “Pensamiento situado y relaciones internacionales”. Ponencia
presentada a las XIII Jornadas de Pensamiento Filosófico, Evolución de la ideas
filosóficas: 1980-2005. FEPAI.
Simonoff, Alejandro (2012) Teorías en movimiento. Los orígenes disciplinares de la
política exterior y sus interpretaciones históricas. Rosario, Prohistoria Ediciones.
Weber, Max (1992) Economía y sociedad. [1922] Buenos Aires, Fondo de Cultura
Económica.

121
III.3 “Integralidad socioambiental y producción de conocimiento en América Latina”

Autora: Gabriela Michelini87

Área temática: Relaciones Internacionales - ARRIAL- Área de Relaciones

Internacionales, Recursos Naturales y Teoría en América Latina- IDICSO-USAL

87 Doctoranda en Relaciones Internacionales. Universidad del Salvador. Editora científica. Esp. en Gestión de
la Comunicación. Directora de Investigación y Desarrollo de la Universidad de Flores. Docente posgrado en
Educación Universitaria, FVet UBA. Co-dire tora del pro e to de i vestiga ió Características de la
comunicación de la ciencia en la cooperación universitaria del progra a Co u i a ió ie tífi a del
Departamento de Humanidades y Ciencias Sociales, UNLaM.

122
1. Ambiente y sociedad

En el informe mundial sobre las Ciencias Sociales de 2013, la UNESCO urge a las
Ciencias Sociales a abordar las causas humanas que impactan en el cambio ambiental. Y
destaca, en este sentido, que no se deben disociar los problemas ambientales de otras
situaciones de riesgo y crisis propias de la realidad global actual. Este reporte pone énfasis
en una profunda relación de dos factores generalmente separados: la sociedad y el
ambiente. En el texto de la UNESCO, ambos “forman parte de un solo sistema complejo. El
cambio ambiental global constituye un problema ambiental y social a la vez” (UNESCO,
2013: 34).

Este llamamiento enfático tiene un fundamento epistémico que convoca al debate.

La escisión del par social- ambiental se apoya, fundamentalmente, en lo que Lander
denomina “las múltiples separaciones de occidente” (Lander, 2002: 13) que constituye una
de las dos dimensiones constitutivas de la “eficacia naturalizadora de la modernidad y el
origen histórico de las ciencias sociales”. Se trata del momento en el que “el modelo liberal
de organización de la propiedad, del trabajo y del tiempo dejan de aparecer como una
modalidad civilizatoria en pugna con otra(s) que conservan su vigor y adquiere hegemonía
como la única forma de vida posible”88.

Esta es la cosmovisión, según el autor, con la que se sostienen los cuatro supuestos
fundantes de los saberes sociales modernos: 1) la historia universal como progreso; 2) la
naturalización de las relaciones sociales y de la naturaleza humana en la sociedad liberal; 3)
la naturalización u ontologización de las múltiples separaciones propias de esa sociedad; 4)
la necesaria superioridad de los saberes que produce esa sociedad.

Con las ciencias sociales se da el proceso de cientifización de la sociedad

liberal, su objetivación y universalización, y por lo tanto, su naturalización. El
acceso a la ciencia, y la relación entre ciencia y verdad en todas las disciplinas,
establece una diferencia radical entre las sociedades modernas occidentales y el
resto del mundo. (Lander, 2002: 24)

De este modo, el historiador venezolano apunta con esa frase contra la

naturalización de la realidad de desigualdad y exclusión de la sociedad liberal: reclama la

88 Ibid. 22

123
deconstrucción de las pretensiones de objetividad y neutralidad de los principales
instrumentos de naturalización y legitimación del orden social vinculado a la modernidad y
la ilustración. En este sentido, los saberes sociales reafirman un estado de cosas que tiene
más que ver con una naturalización de una determinada organización social antes que con
una interpretación que surge de los hechos concretos.

Pero el paso para analizar la imbricación entre lo social y lo ambiental detrás de los
enunciados propositivos requiere de perspectivas de abordaje dinámicas que permitan
comprender esas relaciones de frontera. Asimismo, la convocatoria global pierde sentido
cuando se aplica en realidades estáticas, construcciones racionalistas para dominar el
campo.

Los problemas que vinculan estos dos factores en el informe de la UNESCO son los
propios del desarrollo en un paradigma tecnocientífico. Tienen, por lo tanto, un fuerte
anclaje territorial. No es posible separar, de este modo, aquello que ocurre con las
poblaciones y su tierra, de modo tal que la afección local tiene consecuencias globales. Pero
bien podría ser al revés, en cuanto la necesidad de atender desde la actividad científica
social a las problemáticas parece tener una motivación centrada en la promoción de la
sustentabilidad global.

Augusto Ángel Maya habla de “la ambigüedad ambiental del desarrollo” y señala
que

si la tierra fuera homogénea, tal como lo enfatizan los propagandistas de las

soluciones globales, no tendríamos porqué estar hablando de un pensamiento
latinoamericano. Si lo hacemos, es porque estamos convencidos de que la
incidencia de la crisis ambiental afecta de manera diferenciada las regiones y
desde ellas es percibida igualmente de manera distinta, simplemente porque nos
encontramos en el seno de una tierra dividida (Maya, 2003: 185)

Y cuando habla de divisiones, Maya está refiriendo tanto a la biodiversidad como a

las culturas y las rupturas que convoca la globalidad. La esencia del pensamiento ambiental
latinoamericano propone enfrentarse a las estructuras de poder instaladas para devolver esta
capacidad de las culturas como estrategias adaptativas. Afronta no solo a las dinámicas de
poder del sistema internacional sino a las prácticas importadas en modelos acríticos, no solo

124
de producción industrial, sino de conocimiento e investigación. La investigación legitimada
por su dinámica internacional, ha instituido formas de hacer que impactan en la selección
de temas y disciplinas que amplían el contexto de publicación en corriente principal, en
detrimento de otras formas de producción de conocimiento propias de las ciencias sociales
y de la región, como la transferencia.

La bibliometría, actividad primordial para la evaluación internacional de la

actividad científica de los países, resulta un recurso homogeneizante que une las prácticas
de investigación con la definición de políticas en tanto “al traducir la ciencia en términos de
una comunidad de productores, consumidores y productos, la bibliometría facilita la
contabilidad social de los actores involucrados en términos de la evaluación cuantitativa de
sus productos” (Gómez Morales, 2005, pág. 242)

El factor de impacto evalúa la cantidad de citas que tiene una revista o un autor
(factor h), de modo tal que es utilizado como herramienta para comparar publicaciones y
autores. Esto ha llevado a profundizar las diferencias concentradas en el sistema de
medición de origen, en cuanto la mayor parte de las revistas relevadas pertenecen a grandes
conglomerados editoriales de capitales foráneos donde las agendas de investigación de
países latinoamericanos no están contempladas, que cobran por publicar y por acceder a la
información cifras tan elevadas que resultan inaccesibles para los magros presupuestos de
las universidades de la región, y además, exigen la publicación en inglés.

En América Latina, la universidad tiene un rol central en la producción de

conocimiento, ya que es tanto el ámbito de desarrollo de la investigación como el de
formación de profesionales y académicos. Desde la reforma universitaria del ’18, se ha
construido una particular relación entre universidad- sociedad y Estado donde la
orientación social de las actividades universitarias ha propiciado la transferencia de
conocimiento y la extensión como dinámicas propias de la investigación, lo que no es
considerado por el modelo de “factor de impacto”.

De este modo, se tejen una serie de dimensiones problemáticas que reclaman

inmediata atención. Por un lado, la relación social/ ambiental con su anclaje local/ global.
Por el otro, el problema de las escisiones y la necesidad de abordar las problemáticas desde
una perspectiva dinámica, de frontera. En la interacción entre estas dos dimensiones,

125
aparece el llamamiento a evaluar las herramientas teóricas y metodológicas que permitan
comprender, desde las ciencias sociales, este conjunto complejo en el contexto
latinoamericano.

La articulación de este conjunto complejo y su modalidad de abordaje fue definido

por Seitz como “Integralidad socioambiental” (2011). Se trata de la posibilidad de evaluar
las cuestiones político-ambientales desde la “biodiversidad intra e inter especies y
ecosistemas constitutivos del todo regional” (Seitz, 2011: 9). Al plantear la relación entre lo
político y lo ambiental, Seitz recupera la tensión entre el dominio del ambiente en función
de configuraciones sociales, lo cual pone el acento, al igual que Maya, en la necesidad de
comprender la situación ambiental independientemente de las explicaciones sobre el
cambio climático y la sustentabilidad ambiental vinculada al desarrollo.

De esta forma, no restringe el análisis a ciertos aspectos específicos, sino que más
bien establece una relación posible que puede ser abordada en su dinamismo. El desafío es
construir un abordaje desde las ciencias sociales que permita ver estas tensiones en su
desarrollo, de modo tal que la relación ambiente- sociedad pueda ser comprendida en
términos políticos. Y las Relaciones Internacionales como disciplina tienen una
incumbencia directa en el plano regional, ya que las problemáticas de la relación ambiente-
sociedad- política exceden los límites territoriales y producen o son resultado de dinámicas
globales.

En este contexto, para evitar los abordajes simplistas y diagnósticos, es necesario

partir de estudios que se inicien en esa misma relación ambiente- sociedad- política.
Utilizar categorías importadas puede afectar la identificación del anclaje particular de las
problemáticas socio- ambientales y desvincularlas de su entorno político. Por ello, la
propuesta de Seitz para pensar la “Integralidad socioambiental” desde América Latina
resulta de suma importancia para el desarrollo de las actividades de investigación que se
orienten a comprender lo ambiental en su dimensión social y vice-versa.

Y aquí una nueva dificultad. Las actividades de investigación, se puede afirmar en

términos simplificadores, tienen dos dimensiones. Una ejecutiva, práctica, legitimada por
las tradiciones científico- disciplinares y las políticas nacionales que la promueven; y una
dimensión que hace referencia a los paradigmas que van a permitir tal o cual recorte de la

126
realidad y un abanico de interpretaciones posibles. Para potenciar la capacidad de
investigación en la región deben analizarse ambas dimensiones. La primera, porque las
tradiciones y legitimaciones estandarizan prácticas en las que limitan la posibilidad de
desarrollo de la segunda dimensión. La segunda, por la necesidad de generar conocimiento
de la región con categorías construidas en su encuadre espacio- temporal específico. De
este modo, ambas dimensiones coexisten en continua afectación. El presente trabajo se
abocará fundamentalmente a la segunda dimensión, sin desconocer los requerimientos de la
primera, esto es, la política científica.

Se propone a continuación analizar los lineamientos centrales del “realismo situado

latinoamericano” que se aparta del mainstream de las Relaciones Internacionales de dos
modos: “por la concepción situada en el contexto latinoamericano y por la valoración de la
inducción y la inferencia tanto para la construcción conceptual como para la interpretación
de los hechos analizados” (Seitz, 2012: 7). El abandono de la actitud deductiva y su eje en
datos situados constituyen el centro de esta propuesta que descarta la aplicación acrítica de
teorías no situadas. Luego, se revisarán las condiciones para una propuesta metodológica
para abordar la cuestión de la relación ambiente- sociedad en su condición política, con el
fin de aportar elementos para su discusión en el contexto disciplinar de las RRII.

Para ello, se intenta incorporar la estrategia cognoscitiva fenomenológica de la Dra.

Seitz en el marco del Pensamiento Situado, que implica priorizar la inducción y la
inferencia desde los hechos observados, sin caer en una centralidad a-crítica de la
deducción desde teorías, y menos teorías no-situadas. Se focalizará la relación temporal y
espacial y la comprensión desde la región. El presente trabajo presenta una iniciativa
transdisciplinaria, en cuanto intenta analizar la política científica con los aportes de las
Relaciones Internacionales en el contexto latinoamericano.

Se propone, siguiendo a Seitz y a Mohanty, mover el centro del conocimiento a

América Latina y su particular carácter e integración, su dualidad y su situación populista.
No se trata solo de replantear las estructuras del conocimiento y de lo que en realidad
sabemos sobre cómo funciona el mundo social, sino de deconstruir los argumentos que
legitiman una verdad universal.

127
 Frente a esto, a los pensadores de lo internacional de nuestra región se nos presenta
el desafío de separarnos de modelos de investigación foráneos aplicados de forma acrítica y
deductiva, tal como se ha realizado en el pasado, de acuerdo a las miradas articuladas a
través del Pensamiento Situado, en términos de Seitz (2011). Se propone un modo de
abordaje crítico e inductivo que parte de la reconstrucción de la materialidad histórica de
América Latina, plasmada en documentación y normas, que busca articular el plano
sistémico con las políticas públicas del Estado y los actores transnacionales como lo son las
comunidades científicas y las universidades en su dinámica de internacionalización. Se
propone que únicamente un abordaje de este tipo permite pensar en una investigación cuyo
aporte trasciende la mera realización de un trabajo de investigación y se dirige a realizar
aportes para pensar la especificidad de práctica de investigación en América Latina, en la
que la Universidad latinoamericana tiene un rol fundamental.

2. Pensar desde la periferia

Todo conocimiento es el resultado de unas premisas y unas preguntas situadas

espacio-temporalmente. Esta afirmación implica que la relación conocido- cognoscente está
condicionada por el momento y el lugar del encuentro. Si consideramos lo revisado en el
apartado anterior, en el caso de los estudios sociales, el ambiente y la historia resultan
elementos constitutivos de esa relación.
El Pensamiento Situado establece que todo presente es en sí mismo a la vez que
punto de encuentro entre trayectorias pasadas y recorridos futuros. Desde esta mirada, la
historia aporta el material empírico para comprender la política internacional.

Las agendas disciplinares pueden preferir temáticas y las agendas científicas pueden
imponer prioridades de campo. Pero el acto de conocer, en la situación particular de
comprensión de una determinada realidad, implica esas preferencias y otros
condicionamientos, que son precisamente las que convergen en el momento de conocer. En
este sentido, el Pensamiento Situado no niega el universal, sino que plantea un universal
situado. La propuesta metodológica para ello es situar los ejes de la reflexión en la región
para recorrer un camino que nos permite acceder a la construcción teórica, o sea, a la
formulación de un “conjunto más o menos sistematizado de generalizaciones demostrables

128
–o al menos coherentemente argüibles- basadas en el análisis riguroso de hechos
comprobables” (Seitz 2011: 2).
Para ello “debe privilegiarse la inducción y eventualmente la inferencia sobre la
deducción que inicia y moldea nuestros proyectos de investigación reubicándose el lugar en
donde se instala la teoría y estimulándose a la continuación de su desarrollo posterior
posibilitando, incluso la predicción de tendencias y no de hechos, como lo hacen las
ciencias duras”89. De este modo, contrastando hechos y teorías, se organizan los supuestos
paradigmáticos del Pensamiento Situado, en los que la idea de proceso da cuenta de su
condición histórica: cada presente observado está constituido por fenómenos de larga y
media duración del pasado, al mismo tiempo que se proyecta hacia el futuro. En clave
fenoménica, Seitz propone seis ejes que definen la corriente que designa como Realismo
Situado Latinoamericano:
La integración incluye tres tendencias de conducta instaladas que dan cuenta del
proceso por el cual “unidades políticas diferenciadas” (concepto que supone una
comunidad humana que tiene autoridad y representación) construyen “estructuras comunes
y unificadas de decisión” (2011: 5), que sintetizan el resultado de las fuerzas y presiones
dentro de los países y desde el sistema internacional (“política exterior”). Estos procesos de
interacción se sintetizan en tres tendencias de síntesis en la conducta internacional de la
región. Son “tres tipos de fenómenos reiterados y permanentes que actualmente suelen
cruzarse entre sí”90: a) “Propuesta Hispanoamericana de Integración” (remite a la reacción
articulada de la región frente a un peligro externo común); 2) “Propuesta Panamericana de
Integración” (la interacción cooperativa- conflictiva en torno a la “no- intervención”
estadounidense); 3) “Propuesta Latinoamericana de Integración” (integración general).
El segundo eje del Realismo Situado Latinoamericano es el del Paradigma de la
Dualidad, que consta de tres niveles:
(…) en la naturaleza del Poder como fenómeno (capacidad de acción
autoafirmante o dominante), en la estructura social latinoamericana como
realidad histórica y desafío presente (‘la peor distribución del ingreso y la
mayor concentración de la riqueza’) y, finalmente, en la estructura del orden

89
Ibíd. 11
90
Ibídem

129
 global (oscila entre equilibrios surgidos de relaciones con o sin reaseguros en
términos de pacto) (Seitz, 2011: 6)
De este modo, el poder resulta tanto dominación como autoafirmación (carácter
dual del poder), central para entender la integración en la estructura social latinoamericana
como realidad histórica y desafío presente. La desigualdad en la distribución del ingreso en
América Latina y la extrema concentración de la riqueza son cuestiones que impactan en la
dualidad de la región. Por último, este paradigma de la dualidad aborda la cuestión del
sistema internacional que, ante la ausencia de una autoridad, oscila en equilibrios que
surgen de relaciones no siempre pactadas.

Pero es quizás el más dinámico de los conceptos el que permite comprender el

carácter superador del pensamiento situado latinoamericano: la Vida Internacional. Este
concepto constituye el universo contextual o sistémico en el que se desarrolla la dinámica
de la estructura y de los múltiples actores en el plano internacional. Está definida como “el
conjunto de interacciones constatables entre actores sociales internos e internacionales
interactuantes pero autocentrados y diferenciados entre sí” 91. La perfilan fenómenos como
a) comunidades humanas organizadas políticamente y contenidas en Estados; b)
asociaciones de objetivos múltiples que son aludidas como “sociedad civil” nacional e
internacional; c) organizaciones de producción, financiación e investigación de bienes
económicos; d) redes de medios de comunicación; e) redes de interacciones ilícitas. 92 La
relación entre estos niveles puede darse bajo distintas configuraciones, donde “a” está en
“tensión” con el resto.
La Vida internacional está conformada por otros fenómenos, una pluralidad de
actores que deben integrar un diagnóstico de lo internacional. Para este análisis resulta de
importancia comprender la diferencia entre “comunidad política” y “sociedad civil”, ya que
la primera vive en constante tensión con los demás actores. El concepto de vida
internacional es sumamente relevante para comprender la generación del conocimiento
situado, ya que todo presente supone un conjunto de proyectos en pugna donde los hechos
expresan estos proyectos a través del tiempo, en el que condicionan y son condicionados. A
partir de allí es posible, en sintonía con Seitz, partiendo de la inducción llegar a

91
Ibíd. 11
92
Ibídem

130
“generalizaciones demostrables –o al menos coherentemente argüibles- basadas en el
análisis riguroso de hechos comprobables” (2011: 2). En este sentido no es posible tampoco
apartarse de la valoración de la interdisciplina para comprender estas pluralidades.

Este concepto dinámico permite incorporar, en las configuraciones, la relación con

el entorno ambiental de cada actor. Esta tensión entre las comunidades humanas y los
demás actores del campo internacional, al darse en un encuadre temporal y espacial,
incorpora necesariamente lo ambiental- social. Cada comunidad es en una determinada
relación con la naturaleza que manipula en su organización política. Por lo que las
configuraciones de las relaciones entre actores sociales las consideran, y resultan
fundamentales para establecer las posibilidades de cambio. El cálculo del margen de
Maniobra permite pensar en términos locales los mecanismos del cambio. Tiene tres
elementos: los “estructurales” (las condiciones geográficas, culturales y poblacionales, la
economía, el comercio y la memoria histórica; la “coyuntura u oportunidad”; “las
percepciones instaladas en los que toman las decisiones”93.
El eje correspondiente al Cálculo del margen de maniobra remite al “calculo
estratégico” para evaluar y abordar lo internacional. Pero es en la definición de la situación
populista donde podemos encontrar lo claramente referido a la cuestión del cambio y crisis.
Al afirmar que las soluciones institucionales establecidas quedan en estado de insuficiencia
respecto de sí mismas y fuerzan al reclamo por y a la toma efectiva de medidas que ponen
dicha institucionalidad al límite para satisfacer las demandas tanto sectoriales como
sociales crónicamente insatisfechas, Seitz afirma que crisis y cambio la son la “normalidad”
esperable en función de la dualidad social latinoamericana (elemento clave para
comprender la propuesta del Realismo Situado Latinoamericano). Finalmente, en el sexto
eje se evidencia nuevamente el carácter interdisciplinario de esta propuesta, en cuanto
incluye la comprensión de la biodiversidad constitutiva del todo regional, que en el
concepto de Integralidad socioambiental implica observar la dinámica regional- global en
interacción permanente.

Pero para ello, debemos considerar que, de acuerdo a esta posición teórica, en el
ámbito latinoamericano: “la crisis y el cambio son la “normalidad” esperable en función de
la dualidad social latinoamericana por eso lo ubicamos como un dilema democrático
93
Ibíd. 8

131
inevitable” (2011: 8). Se trata de que los cuatro conceptos previos en América Latina
generan la “potencialidad permanente” de vivir una “situación populista”, esto es, aquélla
en que “las soluciones institucionales establecidas quedan en estado de insuficiencia
respecto de sí mismas y fuerzan al reclamo por y a la toma efectiva de medidas que ponen
dicha institucionalidad al límite para satisfacer las demandas tanto sectoriales como
sociales crónicamente insatisfechas.”94
De este modo, el Realismo Situado Latinoamericano explicita, en sus lineamientos,
los puntos cruciales para la construcción de un pensamiento desde América Latina para
comprender los problemas de la región. Y entre ellos sitúa la “Integralidad socioambiental”,
ya mencionada, que resulta central para la consideración de los lineamientos anteriores.
En este sentido, el Realismo Situado Latinoamericano se aparta del mainstream de
las Relaciones Internacionales de dos modos: “por la concepción situada en el contexto
latinoamericano y por la valoración de la inducción y la inferencia tanto para la
construcción conceptual como para la interpretación de los hechos analizados” (Seitz, 2012:
7). El abandono de la actitud deductiva y su eje en datos situados constituyen el centro de
esta propuesta que descarta la aplicación acrítica de teorías no situadas. De este modo,
resulta una propuesta superadora de los alcances del pensamiento alternativo, al
proporcionar un anclaje histórico-social y político que permite contemplar una propuesta
metodológica para el abordaje del campo.

3. Lineamientos para una propuesta metodológica

La estrategia cognoscitiva fenomenológica planteada por Seitz (2011) que se basa
en priorizar la deducción e inferencia desde los hechos observados, sin caer en una
centralidad a-crítica de la deducción desde teorías, y menos teorías no-situadas, supone un
replanteo de la disciplina de las Relaciones Internacionales desde su carácter científico y
situado.

Pero debemos advertir, en este punto, aquella alerta que realizamos en el primer
apartado del presente trabajo, sobre “la eficacia naturalizadora de la modernidad” (Lander,
2002). Las ciencias sociales, tras una pretensión de objetividad y neutralidad, han
contribuido a la naturalización y legitimación del orden social vinculado a la modernidad y

94
Ibídem

132
la ilustración. Una iniciativa para superar esta naturalización que puede arraigarse en el
interior de las disciplinas consiste en, a partir de situar el conocimiento, iniciar los procesos
de búsqueda de respuesta de forma inductiva a través de la transdisciplinariedad, la
fenomenología aplicada y la valoración del tiempo-espacio.

Esta valoración del tiempo- espacio del Pensamiento Situado es tratada desde una
dialéctica abierta, en la cual el tiempo se evidencia en los hechos que expresan lo que
sucede remite a la propuesta teórica desarrollada por el historiador francés Jean Baptiste
Duroselle (1998), quien afirma que en cada presente observado además de ser en sí mismo,
se proyectan fenómenos de distinta duración hacia el pasado y hacia el futuro.

Otro aspecto a destacar del historiador francés es el rechazo de todas las teorías
monistas, es decir, aquellas que tienen “un solo principio de explicación” como aquellas
que explican la historia de las relaciones internacionales a partir de la lucha de poder.

En síntesis, lo que rescatamos de Duroselle es la necesidad de basar el análisis en

datos empíricos, que en el caso de las Relaciones Internacionales es la historia. Y este
regreso a lo primario nos remite a Mohanty, quien propone cambiar el centro del discurso,
ya que uno “debería acercarse al estudio de la teoría política y el pensamiento político en
una perspectiva menos centrada en lo Occidental y en un contexto más universal
conservando algunas de las preocupaciones del tercer mundo en mente” (Mohanty, 2000:
12). A diferencia de Lander, Mohanty insiste en que la construcción de un pensamiento
“centrado en los problemas del tercer mundo” (2000: x) comienza por discutir la
convicción de que el conocimiento objetivo (los hechos observables) son la única forma de
conocimiento. En articulación que realiza la Dra. Seitz para explicar el mecanismo del
pensamiento situado, destaca este interés del pensador de Nueva Delhi de correr el eje de
referencia de nuestras reflexiones.

Cabe destacar en la aproximación que realiza Mohanty la importancia de que los

pensadores de los países coloniales comprueben que el eje de los puntos de control de
conocimiento aún se sitúan en el Oeste y que entonces deben “mover el centro” hacia el
diálogo universal poniéndonos cerca de los movimientos democráticos populares. Mohanty
ofrece una herramienta metodológica específica:

133
 además de la contrastación de teoría, relacionar el pensamiento político con el
tiempo y el espacio, combinar el texto con el contexto histórico, definir la
problemática o la preocupación del observador y mirando la historia como un
proceso de una pluralidad de ramas, muchas en conflicto entre sí, son algunas
de las dimensiones de la metodología de estudio del pensamiento político en
general. (Mohanty, 2000: 10)

Y a partir de allí, Mohanty propone que los pensadores de los países coloniales
comprueben que el eje de los puntos de control en el “el sistema económico y de
conocimiento aún se sitúan en el Oeste”95 por lo que propone “mover el centro para
eliminar obstáculos hacia el diálogo universal”96. ¿Y cómo se logra esto? “La respuesta es
poniéndonos cerca de los movimientos democráticos populares” 97, y para ello, el profesor
de Nueva Delhi impulsa la teoría creativa, que se “basa autónomamente en el propio
ambiente”98.

En lo que respecta al debate metodológico, Mohanty destaca la oposición a la

“noción positivista de la realidad como un hecho observable” y destaca la “combinación de
reflexión filosófica con estudios empíricos de la realidad con conocimiento de las
dimensiones valorativas del proceso de investigación”99. En este contexto, el autor señala
que “sin duda el esfuerzo para redefinir políticas en el idioma tradicional es bienvenido,
pero tiene que localizarse en el proceso histórico”100, porque “la multidimensionalidad de la
liberación es la innovación del Siglo XX que identifica las fuentes conocidas y aún
desconocidas de explotación y dominación”101. Y agrega que quienes parten de la teoría de
las relaciones de clases también parten de la historia e ideas occidentales, así como también
quienes proponen construcciones sociales basadas en tradiciones aborígenes sin llegar a
construir una crítica del sistema.

95
Ibíd. 11
96
Ibíd. 12
97
Ibíd. 15
98
Ibíd. 16
99
Ibíd. 41
100
Ibíd. 68
101
Ibíd. 69

134
 Mohanty destaca la relevancia del estudio y la comprensión de la historia para
realizar un “estudio serio del pensamiento político.” 102 Más allá de la cuestión creativa con
la que Mohanty pretende desarticular los corpus de conocimiento centrados en el
pensamiento occidental, la clave parece estar no en la construcción crítica en términos
marxistas sino en la posibilidad de pensar inductivamente, desde los hechos contrastados,
una cuestión que el pensador de India no termina de cerrar.

Tanto Seitz, Duroselle como Mohanty coinciden en la relevancia de vincular

historia al pensamiento político como clave metodológica para el investigador.

En síntesis general, los autores plantean distintos puntos de vista que convergen en
una cuestión principal: todos entienden que la cuestión conceptual- ideológica es una malla
que sostiene los valores funcionales al esquema de un mundo dominado por occidente. Con
metáforas y revalorizaciones, también destacan la necesidad de situar históricamente los
conceptos, anclarlos en su contexto social y geopolítico específico para comprender la
realidad particular de la periferia.

4. Discusión

Pensar la relación entre la sociedad y el ambiente en América Latina requiere partir

de la región, su tierra, su historia y sus pueblos, para comprender las formas políticas y las
dinámicas culturales que realmente intervienen en esta relación. El estudio de la sociedad es
inseparable del estudio del ambiente, en cuanto los grupos humanos se conforman
avanzando o retrocediendo ante la naturaleza. Esta comprensión debe realizarse a partir de
las realidades dinámicas y cambiantes de la región, en un lugar y en un tiempo.

Para ello, se ha propuesto como posible recurso metodológico la estrategia

cognoscitiva fenomenológica de Seitz en el marco del Realismo Situado Latinoamericano,
que implica priorizar la inducción y la inferencia desde los hechos observados, sin caer en
una centralidad a-crítica de la deducción desde teorías, y menos teorías no-situadas. Este
enfoque da una especial relevancia al tiempo y al espacio, a la transdiciplina y a la

102
Ibíd. 8

135
comprensión del sistema internacional desde la región. Se destruye así la pretensión de
objetividad de toda observación a favor de la generalización basada en un universal
histórico.

El abordaje metodológico debe considerar los ejes de la reflexión en la región, debe

mover el centro del conocimiento a América Latina y su particular carácter e integración,
su dualidad y su situación populista. No se trata solo de replantear las estructuras del
conocimiento y de lo que en realidad sabemos sobre cómo funciona el mundo social, sino
de deconstruir los argumentos que legitiman una verdad universal. De esta forma, se puede
construir conocimiento que supere la naturalización de la desigualdad hacia la construcción
de un diálogo que permita resistir al avance de la erosión de los Estados a favor de un
mundo regulado por los mercados desterritorializados.

Se debe romper con las nociones de crisis ambiental pre- definidas, para entender
qué caracteriza a la situación ambiental de la región. Para promover el cambio se deben
comprender las relaciones de poder desde el lugar en el que se está trabajando. Esto es lo
que pesa cuando se intenta trabajar desde la integralidad socio- ambiental en la región.

Se trata tanto de un método para desarrollar un conocimiento como para generar una
investigación transformadora, donde el objetivo trascienda la mera publicación que exige el
sistema hacia una práctica que considere también en las transferencias a la región, tal como
surge de la referencia que realiza la Dra. Seitz.
Para ello es necesaria una investigación en Relaciones Internacionales que parta de
la región y su materialización en hechos de la historia, como puntos de apoyo de procesos
pasados y posibles futuros. Pero sobre todo, se debe tratar de una disciplina que contribuya
a la autoafirmación, viabilizando la integración a través del pacto, instituyente de toda
sociedad.

136
Bibliografía

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138
III.4 “Aproximación al Cambio en Relaciones Internacionales”

Autor: Prof. Francisco A. Martino

Resumen

Este trabajo organiza un breve ensayo acerca del concepto «cambio» a partir del
análisis de texto de distintos autores dentro de las Teorías de las Relaciones Internacionales.
El objetivo central considera el alcance de una plataforma de ideas que ofrezca una
perspectiva de reflexión sobre el tema de estudio con miras al futuro.

• Palabras clave: Cambio; crisis; hegemonía; orden; paz; sistema internacional.

Abstract

This work organizes a brief essay about the concept ‘change’ from text analysis of
different authors in Theories of International Relations. The main objective considers the
scope of a platform of ideas to offer a perspective of reflection on the subject of study
towards the future.

Keywords: Change; crisis; hegemony; order; peace; international system.

139
 Introducción

En Relaciones Internacionales se han desarrollado debates sobre diversos aspectos de

la disciplina. Existen distintas teorías y trabajos con distintos enfoques que buscan explicar
la situación, destacándose algunos realizados por especialistas. Con el objetivo de
presentar algunas propuestas y una mirada a sus pensamientos, en el presente trabajo se
desarrolla una síntesis comprensiva como aproximación a la lectura sobre ideas dentro del
marco de la disciplina. Las propuestas se concentran en torno a la variable “cambio” dentro
de un área de “crisis global”.

En sentido de aclarar algunos conceptos antes de emprender el camino, aquí

«cambiar», del galo-latín cambiāre, según la Real Academia Española (RAE), es “dejar
una cosa o situación para tomar otra” o “convertir o mudar algo en otra cosa […]”, y el
«cambio», del latín cambium, viene determinado como la “acción y efecto de cambiar”.103
Así, es posible reconocer la existencia de un accionar y una transformación manifiesta en el
cambio. Una «crisis», según la RAE, es la “mutación importante en el desarrollo de otros
procesos, ya de orden físico, ya históricos o espirituales”, como también “la situación de
un asunto o proceso cuando está en duda la continuación, modificación o cese”, pudiendo
considerar también un “cambio brusco en el curso de una enfermedad […], momento
decisivo […] con consecuencias importantes […], escasez, carestía y una situación
dificultosa o complicada”.104

El «cambio» puede ser entendido y explicado en su presencia misma por la

percepción humana de las coordenadas espacio-tiempo a fin de explicar la situación de la
vida de un ser vivo, un proceso de transformación en una materia o ambiente y la vida de la
organización con sus relaciones en un momento dado o a lo largo de una línea temporal en
la sucesión de acontecimientos. En un universo sujeto a fuerzas que producen cambios
observables, el interés por su conocimiento puede ser rastreado hasta la Antigüedad. 105 En
la Grecia antigua, el filósofo Heráclito de Efeso (c. 535 a.C. – c. 484 a.C.) pensaba que

103 Diccionario de la Real Academia Española (DRAE) (2001), 22ª ed., Buenos Aires, pp. 410-411.
104 Diccionario de la Real Academia Española (DRAE) (2001), ibídem, p. 684. Véase también este y otros
conceptos en el sitio de la RAE www.rae.es <lema.rae.es/drae/?val=crisis; lema.rae.es/drae/?val=crisis>
105 Mondolfo, Rodolfo (1959). El pensamiento antiguo. Historia de la filosofía greco-romana. 4ª ed. rev.

Losada, Buenos Aires, Biblioteca Filosófica.

140
nada es permanente a excepción del cambio, o sea que lo único que cambia es el cambio
permanente,106 mientras que, filósofos como Parménides de Elea (Nacido entre c. 515 a.C.
– c. 540 a.C.) negaban la existencia del cambio y del movimiento. 107 Aristóteles de Estagira
(384 a.C. – c. 322 a.C.), como filósofo y científico, creía en la existencia de dos tipos de
cambio, uno, aquel que afecta a la sustancia de forma natural, otro, el que afecta a los
accidentes o características de la sustancia de forma artificial. En el primero, la sustancia o
entidad subyacente de una cosa se convierte o pasa a ser otra cosa distinta ya sea por
generación o por corrupción. En el segundo, la sustancia pasa a una modificación,
adquisición o pérdida de alguna característica. Aristóteles distingue diversas causas de
cambio y la acción del hombre en su interpretación de la naturaleza; el cambio es inherente
a la naturaleza y se presenta en el estado intermedio del movimiento desde la potencia al
acto.108 El filósofo Demócrito (c. 460 a.C. – c. 322 a.C.), desde el atomismo, distinguía la
existencia de partículas en constante movimiento de átomos indivisibles como elementos
constitutivos del ser y el vacío del no-ser necesarios para el movimiento permanente,
negando el cambio en sentido aristotélico.109 Más allá de diversas consideraciones posibles
desde las primeras civilizaciones hasta hoy y del pensamiento griego indispensable para
estructurar o renovar la reflexión filosófica como muestra C. Werner, 110 el abordaje del
cambio en las ciencias y en las relaciones internacionales resulta necesario para comprender
las distintas situaciones, visualizar la relación causa-efecto y conocer los posibles rumbos
de los acontecimientos futuros.

En busca de una aproximación al “cambio”, el presente texto está organizado en dos

partes: Una primera parte, dedicada a la lógica interna sobre los elementos más destacados
en una interpretación de cada autor, con sus respectivas conclusiones parciales. Una
segunda parte, que describe el tema siguiendo a cada autor y presenta una consideración
general. Pensando en el contenido disciplinar convocante, el texto ha sido configurado en
forma sucinta, a partir de un trabajo más extenso de investigación en Relaciones
Internacionales, según lo previsto como una aproximación inicial al tema y no como una

106 Mondolfo, (1959), Ibídem, pp. 47-51.

107 Werner, Charles (1973). La filosofía griega. 4ª ed. Labor, Barcelona, nueva colección labor, v. 20, p. 29.
108 Mondolfo, (1959), Ibídem, pp. 35-39.
109 Mondolfo, (1959), Ibídem, pp. 108-111.
110 Werner, (1973), ibídem, pássim.

141
revisión totalizadora de los distintos pensamientos o escuelas, una lectura a fin sobre
alternativas que puedan contribuir a la reflexión sobre el tema.

Primera Parte

Un concepto, del latín conceptus, es la idea que sirve a formar el entendimiento

humano, un pensamiento expresado con palabras. Es una representación mental o unidad
cognitiva de sentido en alguna categoría, que permite comprender las experiencias dentro
de un entorno en una interrelación de percepción y traslado de conocimiento que se
verbaliza o concluye en palabras, fruto del proceso mental del cerebro humano, siendo
mediatizado y estructurado por el lenguaje a partir de la percepción y la aprehensión de la
realidad. La ubicación y categorización de los conceptos dependerá de la situación propia
del individuo y de las condiciones interactivas del contexto. Así, un concepto surge a partir
del conocimiento de la realidad según sea percibida por el observador o le sea presentada.
La realidad muta y se transforma en los cambios, ya que de otra forma probablemente
habría una misma visión estática o fija. Podrá apreciarse que no hay una única expresión de
pensamiento acerca de las Relaciones Internacionales en la cambiante complejidad del
mundo. Puede que nuestra realidad no sea aquello que vemos, sino aquello que creemos
ver.

1. N. Bobbio: El Filósofo y la Política. Antología.

Norberto Bobbio, nació en Turín, Italia, fue un escritor ensayista, jurista, filósofo y
politólogo italiano. Desde su juventud participó en política y fue profesor luego de
graduarse en el área de filosofía política. Su pensamiento pasó por distintas instancias para
luego ubicarse en forma independiente en la política y apoyó los ideales democráticos, los
derechos del hombre o humanos y la paz. Sus estudios están ordenados por un criterio de
coherente sobre el campo de la política siguiendo un esquema conceptual de comparación
histórica de las instituciones políticas utilizando la dicotomía en el uso de términos para
observar cada tema a través de la antítesis. En el análisis de los sistemas políticos y
democracia, Bobbio expone su criterio metodológico en el uso de la dualidad en la antítesis,

142
como en guerra-paz del capítulo Paz.111 De esta forma busca comprender la realidad desde
un interrogante hasta completar un razonamiento lógico en respuesta a la proposición
inicial. Así sostiene que los dos conceptos guerra-paz según el contexto pueden ser a veces
contradictorios, donde hay guerra no hay paz en la dicotomía de uno u otro, o a veces
contrarios, cuando se presentan como polos extremos pero admitiendo estados intermedios.
Distingue un uso clasificatorio de estas parejas de términos en: Descriptivo, para mostrar
algo, y axiológico o prescriptivo, para aprobar o desaprobar algo. Sostiene que, dentro del
uso descriptivo, los términos de una antítesis pueden ser definidos en forma independiente
uno del otro o en forma circular uno por medio del otro, aclarando que existen términos que
son definidos únicamente por la negación de otro. Sobre esto último ejemplifica con la
pareja guerra-paz, donde el concepto fuerte, la situación más relevante, es el primero y el
segundo, definido por la negación del primero, el débil. Dada la importancia del concepto
guerra, en la sección paz negativa y positiva,112 dice que “existe un estado de guerra
cuando dos o más grupos políticos se encuentra entre sí en una relación de conflicto cuya
solución es dejada al uso de la violencia”.113 Sostiene que la situación de conflicto se
presenta cuando las necesidades o los intereses de las partes son incompatibles entre ellas y
no pueden ser satisfechas sino en perjuicio de una o de otra. Otra fuente de conflicto es la
posibilidad de defensa de cierto rango o jerarquía para gozar de privilegios y reconoce la
solución pacífica de conflictos por medio de acuerdos o reglas en la situación propia del
Estado agonista. El término violencia es empleado en sentido de la fuerza física ejercida
con el uso de medios capaces de infligir daño, distinguiendo esta característica a la guerra
de otras formas de ejercicio de poder del ser humano. Respecto al término fuerza, ejercida
colectivamente en forma sostenida y organizada de algún modo, aquí es la violencia
utilizada por quién está autorizado dentro de un sistema normativo que distingue la licitud
de los actos. Luego de la presentación del término guerra, se refiere al estado de paz o no
guerra diciendo que “dos grupos políticos se encuentran en condiciones de paz cuando
entre ellos no existe conflicto a cuya solución ambos contribuyan recurriendo al ejercicio

111111 Bobbio, Norberto. (1996). Paz, Democracia y Sistema Internacional. En: Fernández Santillán, y Aureli,

Ariella (trad., comp.). Norberto Bobbio: El Filósofo y la Política. FCE, México, pp. 311-341.
112 Bobbio, (1996), ibídem, pp. 314-319.
113 Bobbio, (1996), ibídem, p. 314.

143
de una violencia colectiva, durable y organizada”.114 El sentido general de paz se define en
términos negativos en la situación antitética en las relaciones internacionales, y en sentido
positivo cuando dos grupos políticos cesan hostilidades resolviendo acerca de las
consecuencias de la guerra y estableciendo normas para regular sus relaciones futuras.
Respecto al pacifismo, hablando del valor de la paz, el autor señala que ha percibido que
aún eliminada la guerra la humanidad se encontraría con otros problemas como la
sobrepoblación, el hambre y la falta de justicia social.

En cuanto a la paz como valor en su uso axiológico, el autor sostiene que los términos
guerra-paz poseen una carga emotiva, donde la connotación positiva de uno implica un
sentido negativo del otro. Pueden existir juicios basados en el criterio en que el fin justifica
los medios, otorgando a las acciones como la guerra y la paz valores instrumentales
extrínsecos y no valores finales intrínsecos. Así, según el juicio de valor, la guerra no
siempre sería condenada y la paz no siempre sería exaltada. Se distinguen tres situaciones
típicas acerca de los términos, considerando el juicio de valor donde la guerra es el medio
para alcanzar el fin: a) guerra y derecho; b) guerra y seguridad; c) guerra y progreso. Si la
guerra es la antítesis del derecho, este último puede ser definido como un orden pacífico de
un grupo y sus relaciones con los demás, quedando solamente dos situaciones no
antitéticas, la guerra para el restablecimiento del derecho violado restaurando el imperio de
la ley o el derecho de gentes de la comunidad internacional, y la guerra como instrumento
para instalar nuevos derechos en la revolución que lleva a un nuevo orden jurídico. La
guerra restauradora apelaría al derecho positivo convencional y consuetudinario, mientras
la guerra instauradora se apoyaría en el derecho natural. Por otra parte, la garantía del
derecho a la seguridad del Estado respecto a los demás significa la posibilidad de recurrir,
en última instancia, a la guerra para su defensa. En cuanto a la teoría del progreso, la guerra
se presenta como un evento de cambios en el conocimiento o de reagrupamientos humanos
del movimiento histórico universal, de la barbarie a la civilización.

En su obra, Bobbio dice que la filosofía de la paz se inicia cuando se agota la filosofía
de la guerra.115 Refiriéndose al ideal de la paz perpetua, piensa que una filosofía de la paz

114 Bobbio, (1996), ibídem, p. 317.

115 Bobbio, (1996), ibídem, p. 325.

144
nace cuando la guerra no tiene más posibilidades y muestra su impotencia, dando lugar al
deseo de desechar la guerra como forma de resolución de conflictos entre los Estados. Al
introducir el concepto de paz perpetua de I. Kant, el autor presenta la paz parcial, la antigua
pax romana, la pax británica o norteamericana o soviética contemporáneas y la paz
universal de contenido cristiano. La paz perpetua sólo puede ser lograda cuando los Estados
salen del estado de naturaleza en sus relaciones y se integran mediante un pacto de sociedad
en una confederación permanente, con forma de gobierno similar y con características
republicanas. En este razonamiento se destaca la importancia de la democracia y su
homogeneidad entre los Estados para el alejamiento de la guerra.

En el pacifismo institucional y el pacifismo ético, es posible destacar algunos

aspectos que el autor propone. Así, tanto el pacifismo democrático como el socialista
pueden ser ubicados en la categoría superior del institucional, siendo este último el
conjunto de teorías que consideran a la forma y la organización de las regulaciones de
convivencia de los grupos como la causa principal de las guerras. A su vez sostiene que el
pacifismo democrático no contempla la eliminación del Estado, sino la transformación del
mismo de tal forma que el poder del gobernante esté controlado por los gobernados. El
pacifismo socialista en cambio, contempla la dictadura de una clase sobre otra y luego no
tanto la transformación del Estado sino a su extinción para dar lugar a una sociedad sin
Estado.116 En el pacifismo institucional, también es posible incluir el movimiento por la paz
proveniente del siglo pasado e inspirado en la idea liberal del cese en el uso de la fuerza en
los conflictos internacionales cuando prevalece el espíritu del comercio o intercambio
mercantil. En pocas palabras, el pacifismo institucional propone tres formas: Habrá paz
verdadera cuando los pueblos tengan el poder del Estado, cuando la organización militar
traslade gran parte de su vigor a la industrial y cuando la sociedad sin clases se encuentre
sin dominación en la organización política de una comunidad. Es posible distinguir otras
expresiones del pacifismo, como el instrumental del desarme que propone quitar la
posibilidad de provocar y realizar conflictos violentos por medio de las armas. El más
radical de los pacifismos es el ético, que busca solucionar los problemas desde la raíz
teniendo como principal iniciativa la educación para la paz y el abandono de la visión de

116 Bobbio, (1996), ibídem, p. 329.

145
que el otro es el enemigo que debe ser liquidado. El pacifismo ético tiene sus raíces
profundas en la moral y el ideal del hombre nuevo.

La paz, provisional en una tregua de armas, reposa en el equilibrio del terror y en la

estrategia de disuasión, en un razonamiento en que una conflagración entre potencias en
armamento nuclear terminaría sin vencedores ni vencidos en una guerra inútil. Se presenta
las dos paradojas, armas atómicas entre contendientes con propósito de amenaza pero no de
uso de uno contra otro y un equilibrio que sólo impide la guerra nuclear pero no elimina
otras guerras. Luego de propuestas acerca del equilibrio inestable e inadecuadamente
eficaz, el autor menciona tres tipos de paz siguiendo a R. Aron: Paz de potencia, equilibrio
de hegemonía o de imperio según la preponderancia; paz de impotencia, el equilibrio del
terror entre unidades políticas; y paz de satisfacción, de mutua confianza sin pretensiones
territoriales. El hombre debe salir del estado de equilibrio del terror para lo cual parece
necesario un tercero no involucrado para alcanzar la paz. Este tercero no aliado e incluido
en la presencia del Estado puede adoptar dos figuras principales: El árbitro, que puede ser
impuesto por el otro o autoimpuesto además de seleccionado por las partes con el
compromiso de aceptar la decisión para solucionar el problema; y el mediador, aquel
pacificador o reconciliador que funcionalmente acerca a las partes o el que interviene
activamente para que las partes lleguen a un compromiso. La figura del tercero representa
un actor distinto a las partes enfrentadas que contribuiría a la solución del conflicto
evitando el uso de la fuerza. El autor sugiere que es impensable que “un tercero por encima
de las partes” pueda surgir artificialmente por un pacto entre los Estados por la falta de
renuncia de los Estados más fuertes al uso de la fuerza y a la constitución voluntaria de una
fuerza común. El autor fundamenta sus proposiciones ejemplificando con eventos, tal como
la Primera Guerra Mundial, el nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU) y la estrategia de los Estados Unidos de América, entre otros.

En el estudio de la democracia y sistema internacional el autor muestra su interés,

desde el punto de vista normativo, por lo que considera dos grandes dicotomías de la teoría
general de la política, las dualidades democracia-autocracia y paz-guerra. Al respecto
señala que se han producido debates acerca de la paz y la posibilidad de ocurrencia de la
primera dualidad en sus variantes en la relación Estado-sistema internacional. Luego,

146
especula acerca de que las democracias sean más pacíficas que las autocracias, que la paz
exterior dependa de Estados y comunidad internacional más democráticos, y si es posible
ser democrático en un conjunto universo que no lo es. 117 Citando algunos autores, Bobbio
introduce una visión reciente sobre la situación del sistema internacional en la
interdependencia y la internacionalización de la política interior de los Estados
democráticos o de los autoritarios en sentido de las vulnerabilidades y limitaciones. Del
razonamiento, se desprende el criterio que propone una posible menor agresividad de la
república con una tendencia a una mayor asociación o alianza entre Estados como un
camino ineludible para lograr una paz duradera. Aquí, la sociedad internacional no puede
ser definida como democrática y aún subsiste en parte el estado de naturaleza de condición
anómica en las relaciones internacionales. El siguiente paso sería un estado civil con una
paz estable, aunque no perpetua, fundada en acuerdos o pactos como el de no agresión y
reglas que solucionen los conflictos futuros que pudiesen presentarse. El autor propone el
paso del estado polémico al agonista como una forma de resolución de conflictos que
abandona el recurso de la violencia y luego la inclusión de la figura del “Tercero” distinto
de los contrayentes para solucionar el conflicto primario. Una posibilidad es un Tercero
activo que interviene directamente y con algún grado de compromiso en la solución del
conflicto, pudiendo ser la figura asociada a un mediador, un árbitro o un juez. Cuando
aparece la figura de un juez superior a las partes, el que decide quién tiene la razón y quién
no, es cuando el estado agonista pasa a ser un estado pacífico por el pacto de sumisión a un
poder común.118 En la dicotomía democracia-autocracia de la sociedad civil, sostiene que el
tránsito del estado polémico al pacífico corresponde a la formación del Estado respecto de
la forma ideal dicotómica de lo opuesto en democracia o autocracia. Analiza las
propiedades de los pactos y la formación histórica del Estado democrático para destacar
algunas diferencias situacionales o sobre los Terceros y dice que, hasta el momento, las
relaciones internacionales han presentado especialmente la situación anómica o la
asimilable a la autocrática de anarquía o de imperio. Con la creación de la Sociedad de
Naciones y posteriormente la ONU se intentó superar la anarquía, con un progreso en la
universalidad del pacto y en otros temas como el reconocimiento de los derechos humanos.

117 Bobbio, (1996), ibídem, p. 343.

118 Bobbio, (1996), ibídem, pp. 337-341; 348.

147
El sistema tradicional de equilibrio entre potencias y el dirigido hacia el proceso de
democratización coexisten yuxtapuestos en las relaciones internacionales, donde el nuevo
sistema no logra superar al viejo estableciendo un poder común y el sistema viejo no
permite al nuevo desarrollarse cabalmente. 119 El autor reitera que el primordial efecto de la
frustrada democratización del orden internacional se presenta en el recurso de la violencia
entre las naciones para la resolución de conflictos y que el principio superior que alienta el
comportamiento de un Estado es el de la supervivencia o aquello vital para la nación. El
principio de visibilidad del poder en la democracia no ha logrado realizarse plenamente,
pero sí se mantiene un poder oculto o invisible por la preferencia del secreto que
obstaculiza la transparencia en las relaciones entre los Estados. 120 Para finalizar, el autor
piensa los Estados democráticos dentro de una sociedad completamente democrática,
suponiendo que todos los Estados integrantes sean democráticos.

• Conclusión parcial: Los estudios metodológicos sobre antítesis como la pareja paz y
guerra fueron escritos en tiempos de un mundo bipolar y con un impredecible desenlace de
la Guerra Fría. Bobbio destaca que el mundo fue testigo de numerosas guerras
convencionales en la historia reciente. Debido a esta situación y a su preferencia
metodológica, trabaja con una dicotomía conceptual de los términos antagónicos y
mutuamente relacionados, dependientes entre sí y desde su mirada del estado de naturaleza
hobbesiano hasta el contrato de sociedad civil. Aporta para el cambio la figura del Tercero
para la paz en el paso del Estado polémico al agonista mediante el compromiso de
abandonar el uso de la fuerza para la resolución de conflictos y el surgimiento del Estado
pacífico. Considera los distintos pacifismos y define el llamado equilibrio del terror como
un orden precario no apoyado en acuerdos o pactos sino en la amenaza de destrucción.
Propone que la humanidad partió de un estado anómico y un contrato social que perdura en
parte en las relaciones internacionales como estado de guerra permanente en potencia,
siendo el punto de llegada el estado civil con situación de paz estable aunque no perpetua.
Señala tres caminos positivos de cambio para lograr la paz, por la aplicación del derecho
para dar fin a los conflictos armamentistas, con los Estados como sujetos jurídicos como
garantes de la seguridad y la paz después de la guerra que trae el desarrollo del progreso.

119 Bobbio, (1996), ibídem, p. 353.

120 Bobbio, (1996), ibídem, pp. 357-359.

148
2. S. Hoffmann. Jano y Minerva. Ensayos sobre la guerra y la paz.

Stanley Hoffmann, nació en Viena, Austria. Realizó sus estudios en el Instituto de

Estudios Políticos de París, continuando luego su carrera en los Estados Unidos de
América. Es ensayista sobre temas de relaciones internacionales y profesor en la
Universidad Harvard, con especialización en estudios políticos de Europa. En su trabajo
Jano y Minerva,121 habla sobre una ciencia social norteamericana de relaciones
internacionales caracterizada por su análisis fáctico, mientras la ciencia política estaba en
pleno desarrollo, pero no las relaciones internacionales como fenómeno de estudio
autónomo en el contexto de hace más de cuatro décadas. 122 Al respecto, expresa que los
estudios sistemáticos sobre conflicto y cooperación pueden ser rastreados hasta el
historiador Tucídides, como en política hasta Aristóteles, y que la falta de surgimiento de
una emancipación puede ser atribuida a la llegada de la democratización que se mantenía
dentro de una política internacional de reyes y diplomáticos. En el siglo XX llega la
democratización a la política exterior y luego con la Primera Guerra Mundial también el fin
del viejo orden diplomático. 123 Sostiene que el esfuerzo disciplinario de E. Carr en
Inglaterra daría sus frutos en los Estados Unidos en temas como el poder en la política
exterior y los trabajos del realismo de H. Morgenthau como Politics Among Nations darían
fundamentos a la disciplina en temas como la configuración del poder político y el
comportamiento de los Estados. Allí, el desarrollo de las relaciones internacionales como
disciplina en los Estados Unidos se vio favorecido por tres factores: a) predisposición
intelectual pragmática en ciencias sociales con los aportes de las ciencias exactas en un
predominio de la razón sin un desafío ideológico de la misma envergadura y la aparición de
la economía como ciencia para satisfacer las expectativas nacionales, además de una
galaxia de estudiosos inmigrados; b) circunstancias políticas del liderazgo de posguerra de
los Estados Unidos con la necesidad de conocimiento científico en la formulación de
políticas; c) oportunidades institucionales, en el lazo entre el área académica y el poder, el
desarrollo de grupos de fundaciones para la investigación y el traspaso de conocimiento, y
las universidades flexibles como laboratorios de investigación.

121 Hoffmann, Stanley. (1991). Jano y Minerva. Ensayos sobre la Guerra y la paz. (trad. McElroy, P.). Grupo

Editorial Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales, Buenos Aires, pp. 17-18.

122 Hoffmann, (1991), ibídem, p. 17.
123 Hoffmann, (1991), ibídem, p. 19.

149
 Acerca de la disciplina, el autor menciona que hubo avances, pero que se encuentra
más impresionado por los callejones sin salida. Destaca tres avances significativos: en el
concepto de sistema internacional, las reglas de juego sobre la disuasión y la
interdependencia económica. Propone la existencia de tres escollos en el desarrollo
científico: El problema teórico en el desarrollo de leyes parciales o generales, la
fragmentación en el nivel de análisis y la fragmentación funcional en el estudio teórico,
además de las discusiones sobre la metodología. El autor muestra luego en forma crítica las
marcadas divergencias entre los estudiosos de la disciplina y sitúa los principales problemas
de los especialistas en relaciones internacionales en Norteamérica.124 Dicha orientación
deja relativamente en la obscuridad cuestiones importantes como: La relación de las
políticas internas con los asuntos internacionales, el funcionamiento de la jerarquía
internacional entre los fuertes y los débiles, la tensión entre la investigación básica y el
deseo de aquellos que la demandan u orientan.

En su ensayo sobre el interrogante ¿Existe un orden internacional?, el autor presenta

una definición general para orden social: “las normas, prácticas y procesos que aseguran la
satisfacción de las necesidades fundamentales del grupo social en cuestión”.125 Aclara que
la definición es imprecisa, pero que libera a la palabra “orden” de sesgos ideológicos y
facilita la comparación entre grupos humanos. En el ensayo, el grupo humano es el medio
internacional, sin considerar a la humanidad como una sociedad única sino aquella dividida
en unidades, siendo las dos realidades en el medio internacional las relaciones entre las
unidades del medio interestatal y las relaciones, más allá de las fronteras, en la sociedad
transnacional. El autor realiza algunas observaciones preliminares señalando: La
característica anarquía del orden internacional diferente del orden político interior; las
estructuras de las unidades según su respectiva naturaleza distinguiendo el imperio y sus
imposiciones, el feudalismo y la fragmentación del poder, y las unidades soberanas que no
tiene ni poder central ni valores comunes; y falta de literatura sobre la sociedad
transnacional.

124 Hoffmann, (1991), ibídem, p. 32.

125 Hoffmann, (1991), ibídem, p. 93.

150
 Hoffmann desglosa los elementos de estudio en la especificidad del orden en el medio
interestatal encontrando dos cuestionamientos: Un primer interrogante, si por orden se
entiende a aquello que hace a la satisfacción de las necesidades del grupo y si este último se
refiere a su vez al orden interestatal que menciona H. Bull como internacional o al orden
mundial, que atienden respectivamente necesidades esenciales de los Estados como
supervivencia o seguridad y necesidades de la humanidad como aquellas que hacen a la
existencia. Un segundo interrogante, si el interés es solamente por el orden interestatal
como en los escritos sobre política, donde las respuestas pueden ser completamente
diferentes dependiendo de la organización de la sociedad principalmente en cuanto a poder
y jerarquía grupal. En su análisis del campo de las Relaciones Internacionales, habla de tres
niveles de análisis y estudio del orden internacional dentro de la ciencia social
contemporánea: a) Elemental o descriptivo, las prácticas e instituciones que aseguran un
mínimo de orden, sus ventajas y debilidades y la critica a los intentos frustrados por
avanzar más. b) El de una teoría general de las relaciones interestatales, al momento
centrado en el paradigma realista que pone énfasis en el Estado como actor principal en el
escenario mundial, el poder de tipo militar y la geopolítica. c) El de las teorías de los
sistemas interestatales, las que parten de la red de unidades competidoras identificando
variables y reglas de juego, donde se destaca la ausencia de un soberano en la cúspide y una
libertad de maniobra condicionada por el sistema. 126 Menciona algunas características de
las teorías sistémicas: La estructura del sistema con la consideración de la distribución del
poder diplomático, el planteo de tipologías que consideran la polarización como también la
horizontalidad del poder o la verticalidad, las teorías no presentan concepciones
satisfactorias de cambio y postulan que el orden depende de la configuración del poder o de
las prácticas de los Estados. Entre los modelos de orden de grandes autores del pasado,
Hoffmann encuentra dos: El modelo de la paz precaria u orden perturbado, donde un nuevo
modelo desplaza al viejo y sigue una conceptualización del nuevo sistema interestatal según
las fuerzas que proveen un mínimo de orden producto de regulaciones sociales en común.
El modelo del estado de guerra, que con presencia en estudios del pasado se refiere a que en
las relaciones entre Estados todo es guerra o preparación para ella ya que es inherente a la

126 Hoffmann, (1991), ibídem, p. 98.

151
estructura interestatal donde las normas comunes son frágiles y temporarias y prevalece la
racionalidad instrumental en el uso de los medios. 127

En la sección referida al orden prenuclear, el autor busca un pasaje de las teorías a

los datos empíricos siguiendo los métodos utilizados para establecer o conservar el orden
interestatal.128 En el orden de las grandes potencias parte de la noción de tres dimensiones
del sistema internacional: a) la dimensión horizontal entre los actores principales, la más
estudiada considerando que en un sistema de unidades competidoras el orden depende en
especial de las relaciones entre los actores con poder suficiente para generar conflictos
armados, destacándose el mecanismo del equilibrio de poder flexible y disuasivo basado en
el compromiso por conveniencia de ayuda o de intereses; b) la dimensión vertical en la
relación fuerte-débil, con el dominio por la fuerza en el establecimiento de un orden
jerárquico descendente en el poder, subordinando al más frágil, hasta el extremo de la
expansión del imperio que supera al dominio económico; y c) la dimensión funcional de las
áreas correspondientes a las relaciones interestatales, con el predominio del orden
económico, el intercambio comercial aunque no autónomo y una sociedad transnacional
sólo en períodos limitados. El autor sostiene que el orden interestatal siempre ha sido del
poder y en particular del poder militar.

El autor se cuestiona si existe un orden interestatal contemporáneo en un planeta

donde la diplomacia se extiende a todo lugar y las armas nucleares podrían dar fin a todos
los jugadores. Inicia el estudio del orden contemporáneo mencionando el sistema bipolar
de capacidad de destrucción por las dos partes que se muestra flexible y moderado. 129
Realiza un análisis por niveles destacando que el estudio del orden internacional
contemporáneo se ha convertido en una especialidad norteamericana, la dimensión
horizontal continúa siendo la más importante en el sistema diplomático-estratégico, las
superpotencias han preservado la paz mundial y el mecanismo decisivo del orden
internacional es la disuasión nuclear por sus consecuencias. Acerca de la continuidad del
orden complejo de las últimas décadas, el autor menciona dos razones de preocupación, las
implicancias de la moderación en las relaciones políticas entre las superpotencias y el

127 Hoffmann, (1991), ibídem, pp. 100-101.

128 Hoffmann, (1991), ibídem, p. 102.
129 Hoffmann, (1991), ibídem, pp. 109-114.

152
avance en armas estratégicas de precisión que pueden aprovechar las vulnerabilidades del
oponente en un primer ataque que podría llevar a un final apocalíptico en acciones
sucesivas. Entre las superpotencias y los otros Estados, la jerarquía interestatal se ha
modificado por cinco causas: Que el débil desafíe o chantajee a una gran potencia, la
emancipación de las colonias con sus respectivas posibilidades de maniobras organizativas,
el refuerzo de los valores en los países occidentales para evitar el uso de la fuerza contra los
débiles, las consecuencias de una intervención desproporcionada por parte de las potencias
y finalmente la fragmentación del sistema que permite mayor decisión a los actores de los
subsistemas regionales relativamente autónomos. De cualquier modo, el autor sostiene que
las grandes potencias no permiten el socavamiento del frágil orden del sistema más de lo
que lo han permitido en el pasado y que el uso intensivo de la fuerza continúa siendo el
privilegio del más fuerte. 130 Las alianzas sirven de instrumentos de presión, las
intervenciones armadas directas de las superpotencias son enfrentadas por la expansión de
la resistencia y las maniobras de los Estados que buscan convertirse en potencias regionales
están limitadas por sus propias debilidades internas. En la dimensión funcional, el autor
señala la coincidencia de otros en que la sociedad internacional está fuertemente politizada
y que la política económica mundial no sólo es manejada por los Estados sino también por
actores transnacionales como las corporaciones multinacionales privadas y actores públicos
como funcionarios o un sector de un gobierno o las organizaciones regionales o
internacionales. La teoría criticada de la escuela de la dependencia de centro-periferia
describe la explotación de los países subdesarrollados y de sectores sociales periféricos de
países avanzados por élites. La teoría estadounidense de la interdependencia describe, en
particular con la interdependencia compleja, la fragmentación geográfica y la
especialización funcional en un sistema internacional con múltiples subsistemas verticales,
donde a cada forma de poder le corresponde un subsistema. Las teorías pueden ser
reveladas con la predatoria lógica económica y política de los dominantes. Sostiene que se
puede llegar a una conclusión menos firme sobre el orden mundial partiendo de un enfoque
distinto por razones tales como: El dominio de la autoayuda con sus ventajas, los bancos o
los organismos técnicos internacionales pueden ser llevados por la lógica de la
interdependencia a políticas equivocadas, la debilidad de los regímenes internacionales con

130 Hoffmann, (1991), ibídem, p. 115-116.

153
influencias que afectan a los subsistemas económicos, las economías afectadas por la
manipulación económica en el juego estratégico-diplomático y las contiendas que buscan
riqueza y poder131.

En el saber normativo, Hoffmann dice que hay un orden por encima que preserva la
paz global preparándose para la guerra atómica o con armas tan terribles que se espera no
tener que recurrir a ellas. En este orden aún se adquieren nuevas armas y proliferan
conflictos armados en pequeña escala. El autor muestra algunos aspectos sombríos donde la
paz a través de la ley se manifiesta sólo en regímenes internacionales por las negociaciones
más que por las reglas, que la paz por la federación ha perdido sus mayores exponentes y
las aplicaciones prácticas. En la era de las armas atómicas se plantea interrogantes acerca
del deseo de pensar más profundamente el orden mundial y la posible esperanza de los
desesperanzados, donde parece tomar relevancia la determinación de justicia como
requisito para el orden.132

• Conclusión parcial: Hoffman muestra que la disciplina Relaciones Internacionales tardó

en emanciparse de la ciencia política y habla de una “ciencia norteamericana” que se vio
favorecida por la situación de Estados Unidos. Con el abandono de viejos regímenes de
gobierno y la llegada de los nuevos, con democracia y con instituciones se incrementaron
las relaciones entre Estados, y así comenzaron a desarrollarse nuevos estudios destacándose
los tres avances sobre el concepto de sistema internacional, acerca de las reglas de juego de
disuasión y en la interdependencia económica, mientras se presentan aún problemas en el
desarrollo científico. Luego de la Segunda Guerra Mundial, la disciplina se ocuparía cada
vez más de los asuntos mundiales, en particular por el estudio de las relaciones polarizadas
entre Estados Unidos de América y la Unión Soviética en el sistema internacional. En su
análisis disciplinario, sostiene que el estudio del orden es una especialidad estadounidense,
lo desarrolla y describe tres dimensiones del orden entre potencias en horizontal, vertical y
funcional.

3. H. Bull. The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics.

131 Hoffmann, (1991), ibídem, pp. 115-120.

132 Hoffmann, (1991), ibídem, pp. 121-123.

154
 Hedley Bull, nació en Sydney, Australia. Fue filósofo, político y teórico de las
relaciones internacionales, investigador sobre armamentos en el Reino Unido de Gran
Bretaña y profesor de la Universidad Nacional Australiana y de Oxford. Como referente de
las relaciones internacionales, era un defensor del estudio filosófico de la historia y de los
conceptos. En su trabajo sobre La Sociedad Anárquica se hace un planteo acerca del
orden,133 hablando del “orden social” en las Relaciones Internacionales dentro del mundo
político y de un conjunto de elementos según alguna pauta de vinculación entre los Estados
soberanos. Aquí, lo que más le interesa al autor es el orden internacional en un sistema
político, opuesto al término desorden, un orden del que se puede hablar hacia el futuro.
Acerca del concepto de orden y su significado en la vida social, considerando pautas de
comportamiento en conflictos violentos asimilables al desorden en la historia y
mencionando a San Agustín, él propone tres órdenes básicos según principios o valores: El
aseguramiento de la sociedad en defensa de la vida contra la violencia que pueda resultar en
muerte o daño, el aseguramiento de las promesas hechas o los acuerdos, y el aseguramiento
por parte de la sociedad de las posesiones en forma estable. Los parámetros o pautas
implican actividades elementales o primarias básicas constitutivas para la comunidad como
objetivos generales y universales de toda sociedad y prioritarios en el respeto por la vida y
supervivencia.134 En cuanto al orden internacional, aquello que sostendría los objetivos
primarios de la sociedad de Estados o sociedad internacional, él se pregunta si la existencia
de los Estados independientes o unidades de distinta envergadura es prueba de cierto
orden.135 Un sistema de Estados se forma cuando dos o más Estados logran suficiente
contacto de tal modo que sus decisiones como partes causan un comportamiento, en alguna
medida, de un todo. El autor, en forma crítica, con aclaraciones, menciona la distinción
entre un sistema internacional de estados de un sistema suzeriano de estados, el primero
integrado por Estados soberanos y el segundo aquel donde un Estado mantiene supremacía
sobre los demás, donde se destaca la hegemonía del poder.136 El autor considera que los
sujetos del sistema del orden internacional en su estudio pueden ser Estados soberanos o
comunidades políticas independientes y que sus relaciones pueden ser directas o indirectas.

133 Bull, Hedley. (1977). The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics. Columbia University Press.
New York, prefacio, pp. ix-x, introducción, pp. xi-xv.
134 Bull, (1977), ibídem, pp. 3-7.
135 Bull, (1977), ibídem, pp. 7-8.
136 Bull, (1977), ibídem, pp. 9-12.

155
A su vez, los sistemas pueden ser sistemas de Estados primario integrado por Estados y
sistema de Estados secundario conformado por sistemas de Estados. La sociedad de
Estados o sociedad internacional, según su concepción, existe cuando un grupo de Estados
conscientes de sus intereses y valores en común forman una sociedad donde se conciben a
sí mismos destinados a tener reglas en común en las relaciones entre ellos y a compartir
trabajos por instituciones en común.137 En este sentido, una sociedad internacional
presupone un sistema internacional y un elemento fundacional facilitador en común en la
sociedad internacional puede ser la cultura o civilización. Respecto al orden mundial,
considera que recién a fines del siglo XIX y principios del siglo XX ha surgido por primera
vez un único sistema político genuinamente global con la forma de un sistema de Estados.
Remarca que el orden mundial es algo diferente del orden internacional y que el orden en el
conjunto de los seres humanos es algo más extenso que el orden entre Estados, es algo más
prioritario y más moralmente importante porque la unidad decisiva de la gran sociedad no
son los Estados u otras organizaciones sino el ser humano y sus valores.

Bull se pregunta si existe el orden en la política mundial y seguidamente propone que

quizás algún día el orden tome la forma del mantenimiento de los objetivos elementales de
vida social en un mundo de la gran sociedad humana. Para él, en su estudio, el orden es
parte de los archivos históricos de las relaciones internacionales y demuestra la idea de una
sociedad internacional, a partir de las tres tradiciones de pensamiento en la historia del
sistema de Estados modernos: a) Hobbesiana o realista, del estado de guerra en la política
internacional del todos contra todos sin restricciones; b) kantiana o universalista, con la
visión de una potencial comunidad humana en la política internacional según las relaciones
de la sociedad transnacional o cosmopolita y con imperativos morales limitantes; c) y
grociana o internacionalista, ubicando la política internacional dentro de la sociedad
internacional entre las otras dos tradiciones, con una limitación en el conflicto por medio de
reglas en común e instituciones138.

Bull menciona que las pautas de la nueva política internacional comenzaron a tomar
forma entre los siglos XV y XVII cuando la organización política internacional del

137 Bull, (1977), ibídem, p. 13.

138 Bull, (1977), ibídem, pp. 23-27.

156
Occidente cristiano comenzó a desintegrarse y los Estados modernos comenzaron a
articularse, destacando algunas características centrales aceptadas en las teorizaciones: Los
valores cristianos como delineantes de la sociedad, los miembros de la sociedad bajo sus
reglas son los hombres como individuos en lugar de los Estados, la primacía de la ley
natural sobre lo que hoy se entiende por ley positiva en las reglas de coexistencia, los
intentos de formulación de reglas básicas para limitar la violencia entre los miembros de la
sociedad internacional y la falta de definición del conjunto de instituciones derivadas de la
cooperación de los Estados. El Estado comienza a estar completamente articulado ya hacia
los siglos XVIII y XIX en la dinámica de la forma absolutista y luego en la fase nacional o
popular, mientras la ley natural da paso a la ley positiva internacional con el comienzo de
una sociedad internacional europea como asociación de Estados. En estos siglos comienzan
expresiones de cambio que sostienen al Estado como agente de la sociedad internacional, el
monopolio del poder y la soberanía, la diplomacia y el equilibrio de poder, y ciertas
instituciones de cooperación entre los Estados miembros con el reconocimiento además de
la ley internacional como un cuerpo distinto de reglas. El autor señala que en el siglo XX la
interpretación hobbesiana o realista de la política internacional fue alimentada por las dos
Guerras Mundiales y por la expansión de la sociedad internacional más allá de las fronteras
europeas. Durante este siglo la sociedad dejaría de ser europea y pasaría a ser global o
extensa sobre el mundo, sin una cultura definida, con grupos de individuos y organismos
internacionales como la ONU con mayor protagonismo como agentes de la sociedad y con
diversos cambios en las leyes internacionales.

Acerca de si la realidad de una sociedad internacional concuerda con los hechos y

las teorías, el autor sostiene que el sistema internacional moderno refleja todos los tres
elementos señalados de la tradición: Hobbesiana, guerra y lucha por el poder entre Estados;
kantiana, solidaridad transnacional superando las divisiones entre los Estados; y grociana,
regulación y cooperación entre Estados. 139 Muestra preocupación por las guerras y por los
conflictos ideológicos, pero piensa que aún en los peores momentos, la idea de una
sociedad internacional ha sobrevivido. Según él, siguiendo a Grocio, los motivos de la
guerra de los Estados pueden ser bajo el pretexto de: Justificables, por algo o una causa
considerada justa; persuasivas, alegando alguna acción necesaria; o simplemente salvaje
139 Bull, (1977), ibídem, pp. 40-42.

157
con un pretexto. La existencia de la sociedad internacional es confrontada por el hecho de
la anarquía en sentido de la ausencia de un gobierno o regla, donde obviamente, los Estados
soberanos no están sujetos a un gobierno común. Bull llama “analogía doméstica” a tratar
de comparar la experiencia de los individuos en la sociedad domestica a las experiencias de
los Estados y sostiene que hay tres debilidades en la demostración de que los Estados no
forman una sociedad por la anarquía internacional: a) El sistema internacional moderno no
representa enteramente la situación de naturaleza hobbesiana, porque no hay un gobierno
superior necesario para los requerimientos de la vida mientras los Estados no gastan todos
sus esfuerzos en proveer seguridad unos a otros ni las nociones de correcto o incorrecto
sobre la propiedad es aplicable a las relaciones internacionales. b) La anarquía internacional
basada en premisas falsas acerca de las condiciones del orden entre individuos o grupos de
los Estados y el orden para estos últimos, porque el Estado moderno no requiere
necesariamente una autoridad superior para el orden, no hay una autoridad central que
imponga la ley y no hay comparación entre la vida de los individuos y la de los Estados. c)
La observación de las limitaciones de la analogía doméstica, porque aunque el gobierno sea
necesario para el orden entre individuos se puede sostener que la anarquía entre Estados es
tolerable en un grado que no lo es entre los individuos.140

Por último, en las limitaciones de una sociedad internacional Bull sostiene haber
demostrado que el sistema internacional moderno es también una sociedad internacional y
que su existencia no puede ser descalificada por el hecho de la anarquía internacional.
Piensa que es un error considerar un sólo evento internacional como el dominante en el
caso de la sociedad internacional, esta existe y también otras situaciones como el estado de
guerra y las lealtades o divisiones transnacionales. El orden provisto dentro de la sociedad
internacional moderna es precario e imperfecto. 141

• Conclusión parcial: El principal interrogante de Bull es el orden. Se ocupa del orden

social en las Relaciones Internacionales entre Estados soberanos del sistema político.
Propone tres formas de orden básico o primario de aseguramiento de la sociedad respecto al
de la defensa de la vida contra la violencia, al cumplimiento de acuerdos y al respeto de las

140 Bull, (1977), ibídem, pp. 46-47.

141 Bull, (1977), ibídem, pp. 51-52.

158
posesiones de modo estable. Concibe la idea de la sociedad internacional a partir de las
tradiciones hobbesiana o realista, kantiana o universalista y grociana o internacionalista,
avanzando al mismo tiempo hasta el orden internacional y el mundial que es el superior.
Los actores aquí pueden ser Estados o comunidades políticas independientes. Cuestiona la
existencia de un orden en la política mundial y no niega la presencia de conflictos, pero
piensa que hay prácticas de cooperación para el cambio y que tal vez algún día se logren los
objetivos de vida en el mundo de la gran sociedad humana. Aquí, el orden existente dentro
de la sociedad internacional de un sistema internacional moderno, aunque anárquico, es
precario o imperfecto.

4. J. Duroselle. Todo imperio perecerá. Teoría sobre las relaciones internacionales.

Jean-Baptiste Duroselle, nació en París, estudió historia y geografía y se doctoró en

Letras. Fue un destacado profesor francés y director académico. En su pensamiento es
posible distinguir su interés por la cultura, el análisis estructural socioeconómico y la
búsqueda de factores sociales en la determinación de situaciones en los cambios sobre una
línea temporal. En la introducción, sobre las ciencias en Una teoría a base de la historia,
sostiene que la finalidad es descubrir la verdad objetiva luchando aún contra prejuicios,
errores, condicionamientos mentales, pasiones y dogmas. Luego dice que la teoría de las
relaciones internacionales no puede rebasar la fase empírica en el campo de las ciencias
humanas, basándose en el conocimiento que se tenía del cerebro humano hasta la época en
que él escribía. Prefiere hablar de acontecimiento y no de fenómeno porque este último es
de la ciencia en general mientras que el primero está fechado y es único singularmente
irrepetible.142 Destaca su interés por un modelo propio de las ciencias humanas distinto al
de las ciencias de la naturaleza y señala la precaución en el uso de los modelos abstractos,
recalcando la importancia de la historia en el estudio de las relaciones internacionales con
especial atención en la cuantificación de aquello mensurable como también en los aspectos
cualitativos.143 Acerca de las cuatro actitudes condenables o fantasmas que pueden impedir
el progreso de las ciencias humanas, Duroselle muestra como ocurren distorsiones en la
construcción del conocimiento cuando se abusa en las explicaciones de un razonamiento

142 Duroselle, Jean B. (1998). Todo imperio perecerá. Teoría sobre las relaciones internacionales. FCE, México,

pp. 15-18.
143 Duroselle, (1998), ibídem, pp. 20-24.

159
como en el ejemplo acerca de la óptica según la clase social en el llamado “pseudocírculo
vicioso”. Las otras tres actitudes condenables son el dogmatismo de la escolástica con la
glosa sin investigación, la creación de conceptos con exceso de generalización o exceso de
estrechez y el materialismo de tratar cuantitativamente en desmedro de lo cualitativo. 144

En la parte sobre los fundamentos en el estudio de las relaciones internacionales y de

los componentes, el autor señala que es imposible estudiar cada situación sin considerar la
finalidad de lo que se lleva a cabo y de la causalidad de las fuerzas que modifican los
acontecimientos.145 En la parte de la teoría acerca de la vida y muerte de los imperios el
autor ejemplifica con teorías simplificadoras de diversos autores que no llegan a leyes
reconocidas o como se derrumban por permanecer en posiciones tales como: Todo viene
del inconsciente, el hombre es puramente racional, las unidades actúan por voluntad de
poder y sólo los valores de un sistema mejor movilizan las acciones humanas.146 Luego,
manifiesta que “es posible que, un día, un conocimiento profundo del cerebro humano nos
lleve a pasar de nuestras explicaciones de la heterogeneidad – actualmente evidente – a la
homogeneidad”.147 Respecto a la teoría y sus límites, define: “una teoría es un conjunto
compuesto de una descripción, de una clasificación y de una explicación global”.148
Sostiene que la enumeración de acontecimientos es ilimitada dentro de las ciencias
humanas y que la clasificación se vuelve difícil, y que la prontitud en generalizar a partir de
algunos casos observados no es de utilidad para las teorías. Duroselle destaca tres niveles
de análisis: El del conjunto de la historia humana, el que se relaciona con una estructura
conocida y el que se relaciona con la acción en un momento-circunstancia puntual.
Considera que es más apropiado hablar de regularidades que de ley, como una serie de
semejanzas que parecen trascender las épocas y ligadas a la naturaleza humana. Entre las
regularidades es posible mencionar brevemente: La búsqueda de la eficacia técnica de toda
comunidad o unidad política, la diseminación en los aspectos de perfeccionamientos
técnicos, el sistema de valores coherente que sirve de freno a la diseminación, la conversión
cuando grupos de hombres pasan de un sistema de valores a otro, la toma de conciencia

144 Duroselle, (1998), ibídem, pp. 25-36.

145 Duroselle, (1998), ibídem, pp. 41-43.
146 Duroselle, (1998), ibídem, pp. 335-337.
147 Duroselle, (1998), ibídem, p. 337.
148 Duroselle, (1998), ibídem, p. 339.

160
comunitaria de aquello insoportable durante la estabilidad estructural, el conflicto eficacia
versus dignidad humana, las formas de agrupación humana son menos estables que los
sistemas de valores y menos abiertos al cambio que los técnicos, la regularidad de la guerra
por generaciones, y finalmente el nacimiento y la muerte de los imperios. 149 El autor
estudia dos casos en las reglas temporales: El mundo europeo del siglo XVI a principios del
s. XX con el antes y el después de la Revolución francesa, y el mundo a partir de la
Segunda Guerra Mundial. Su estudio permite la comparación, por ejemplo, en el caso del
mundo europeo entre los siglos mencionados cuando una gran potencia en busca de
asegurar su hegemonía genera coaliciones que terminan siendo victoriosas en la regla del
equilibrio europeo, mientras que después de 1945 ya no hay coaliciones contra la
hegemonía sino que las dos grandes potencias tienen como fin unir a ellas otras menores. 150
Sostiene que la humanidad está apegada a recetas sobre distintos temas, pero se deberían
considerar cuatro observaciones: La importancia de la información adecuada, la iniciativa
con imaginación creativa en las acciones, el regateo en nunca ceder nada a cambio de nada
o por un simple sentimiento y la confianza en la palabra otorgada principalmente en la
diplomacia mundial.151

En el nacimiento y la vida de los imperios, el autor intenta lograr una visión de

conjunto de las acciones de los hombres donde se destaca el poder y el poderío. Luego
presenta el dilema entre la eficacia y la dignidad humana en relación al progreso, el primer
término en lo referente a los recursos y la producción con concesiones a grupos
minoritarios privilegiados y el segundo acerca de la dignidad humana ya sea individual o
colectiva. Explica que “el poderío” es una designación abstracta fundamental de la historia
humana por la cual se tiene la capacidad de doblegar o transformar la voluntad del otro,
mientras que “un poderío”, o una potencia, es una entidad o un Estado capaz de modificar
la voluntad de los individuos o grupos y Estados extranjeros. Más adelante Duroselle trata
la situación del Estado respecto a su poderío y menciona las grandes potencias del siglo
XVII al s. XIX y las dos, Estados Unidos y la URSS, luego de la Segunda Guerra Mundial.
El autor diferencia entre fuerza militar actual evaluable con múltiples componentes y

149 Duroselle, (1998), ibídem, pp. 339-356.

150 Duroselle, (1998), ibídem, pp. 357-364.
151 Duroselle, (1998), ibídem, pp. 365-373.

161
poderío militar potencial, para luego mencionar distintos medios existentes para doblegar la
voluntad tales como la persuasión, el regateo positivo o negativo, las represalias, la
amenaza que implica o no el uso de la fuerza y el empleo de la fuerza. Aquí la pequeña
potencia puede utilizar algunos medios como las amenazas y las represalias, pero la gran
potencia puede utilizar todos los medios a disposición sin correr un riesgo mayor. 152 En el
desarrollo que efectúa, dice que pueden encontrarse imperios desde la historia remota y que
el Imperio romano fue el más completo. En una descripción somera es posible mencionar
que el autor distingue el imperio efímero del conquistador durante circunstancias
favorables, los imperios más duraderos o dinásticos, los imperios marítimos o coloniales
con aspectos comerciales en las conquistas y el imperio clandestino del imperialismo
económico reciente. La muerte de los imperios es una de las grandes regularidades de la
historia y su caída puede tomar diversas formas de cambio tales como la destrucción por la
violencia donde el más fuerte aplasta al más débil, la desagregación por el nacionalismo en
la diferencia de potencial en la conquista colonial y la desagregación interna sobre el
mantenimiento de los miembros dispersos tutelados por una autoridad. Respecto a los
futuros imperios, el autor sostiene que las guerras nunca han dejado de producirse y
ejemplifica con ascensos y descensos, para finalizar proponiendo que de los cambios quizás
nazcan imperios para la dicha o, sobre todo, para desdicha de los pueblos. 153

• Conclusión parcial: En la teoría basada en la historia, Duroselle destaca la importancia

de la objetividad científica en el análisis y prefiere hablar de acontecimiento, fechado y
único, superando condicionamientos o dogmas y no del fenómeno perteneciente a la ciencia
en general. Duroselle distingue tres niveles de análisis: El del conjunto de la historia
humana, el de una estructura conocida y el de la acción en un momento-circunstancia
puntual. Considera que es más apropiado hablar de regularidades temporales que de ley,
como una serie de semejanzas ligadas a la naturaleza humana que trascienden las distintas
épocas y sus cambios como la caída de los imperios.

5. A. M. Seitz. Aportes de la filosofía latinoamericana al desafío actual del pensamiento

en Relaciones Internacionales.

152 Duroselle, (1998), ibídem, pp. 374-389.

153 Duroselle, (1998), ibídem, pp. 390-413.

162
 Ana Mirka Seitz, destacada investigadora argentina graduada en Ciencia Política,
doctora en Relaciones Internacionales y profesora de la Universidad del Salvador. Con un
pensamiento profundo aborda problemas de importancia en materia de política argentina,
latinoamericana y mundial. Al inicio de su trabajo, Seitz sostiene que el pensar
situadamente, en América Latina, la disciplina de las Relaciones Internacionales ha
requerido de los fundamentos de la filosofía latinoamericana, como también la referencia
de la Escuela de los Anales, los aportes de M. Mohanty y los interrogantes surgidos por la
revisión que el Programa Most de la UNESCO realizó en Ciencias Sociales. Es posible
distinguir los ejes esenciales para una visión científica y situada que comprenden: a) La
Integración vista como tres tendencias instaladas, b) El Paradigma de la Dualidad, c) El
concepto de Vida Internacional como visualización de la estructura y de los actores de la
dinámica internacional, d) El cálculo del margen de maniobra, e) El concepto de situación
populista, f) La integralidad socioambiental. 154

Su perspectiva es que “todo conocimiento es el resultado de unas premisas y unas

preguntas situadas espacio-temporalmente”,155 sin negar la universalidad plantea el pensar
desde un universal “situado”. Se logra un enriquecimiento del planteo identificando las
claves: vínculo espacio-temporal del conocimiento, concepto de presente histórico,
cuádruple dimensión del tiempo, o dialéctica abierta, estructura, vínculo inductivo y crítico
entre realidad y teoría e interdisciplinariedad. El “conocer” es pensado aquí como un
fenómeno en sí mismo que debe ser entendido saliendo de la idea de lo estrictamente
descriptivo de los hechos, ya que considera que en la experiencia cognoscitiva se perciben
las formas especificas de aquello observado a través de una sucesión de percepciones
acumuladas.156

Luego de “situar los ejes” surgiría la reflexión desde la región para la construcción
teórica de un conjunto sistematizado de generalizaciones demostrables y coherentemente
basadas en el análisis de los hechos comprobables dentro de la teorización determinada. De
esta forma es posible, luego, plantear interrogantes acerca de la entidad de atributos o

154 Seitz, Ana M. (2011, noviembre). Aportes de la filosofía latinoamericana al desafío actual del

pensamiento en Relaciones Internacionales. Ponencia presentada en el 30 Aniversario, Fundación FEPAI,

Buenos Aires, Argentina, p. 1.
155 Seitz, (2011), ibídem, p. 1.
156 Seitz, (2011), ibídem, pp. 1-2.

163
características de los fenómenos, describirlos en términos generales y darles palabras o
significados más adecuados. Así se genera una relación creativa y sistematizada con la
realidad facilitando la construcción de conceptos. La autora muestra como lo presuntamente
lineal del progreso se separa de la realidad, aún paradigmas del conocimiento en la
disciplina de expertos que pueden estar ubicados en los principales centros norteamericanos
o británicos. Puede avizorarse, probablemente, un mainstream ampliado o de un desarrollo
por otros caminos diferentes de cualquiera de las posibilidades que se han observado. 157
Situar espacialmente supone centrarse en América Latina como contenido y como lugar,
como pensamiento en su amplitud; y desde allí se busca el diálogo con la filosofía
latinoamericana y con la Historia a partir de un criterio fenomenológico. 158 Desde el inicio
se han desarrollado los seis ejes básicos y las definiciones fenomenológicas amplias que
intentan comunicarse con la historia, la sociedad y la cultura, que son tres: a) Integración,
como un proceso mediante el cual las unidades políticas diferenciadas se organizan en
estructuras en común y unificadas en las decisiones, b) Política exterior, no como política
burocrática sino como resultante de fuerzas que se ejercen desde dentro de los países y
desde el sistema internacional y que terminan sintetizadas en las decisiones burocráticas, c)
Unidad política diferenciada, entendida como una comunidad humana desarrollada de un
modo distinto de otras y con una estructura de autoridad y representación propia. 159

Sobre los ejes es posible resaltar 160:

a. La “Integración” vista como tres tendencias ubicadas en la dinámica histórica

regional como un proceso de largo plazo donde se observan tres tendencias de
síntesis en la conducta internacional de la región por fenómenos reiterados y
permanentes: Una Propuesta Hispanoamericana de Integración donde se reacciona
de modo conjunto ante algún peligro externo considerado en común, una Propuesta
Panamericana de Integración donde se actúa en términos cooperativos o conflictivos
frente a Estados Unidos de América en una visión antagónica de no-intervención y
una Propuesta Latinoamericana de Integración donde se expresa la necesidad o la

157 Seitz, (2011), ibídem, p. 3.

158 Seitz, (2011), ibídem, p. 4.
159 Seitz, (2011), ibídem, pp. 3-5.
160 Seitz, (2011), ibídem, p. 5.

164
 voluntad de coordinar la conducta económica-comercial dentro del horizonte
político integrador 161.

b. El “Paradigma de la Dualidad” organizado en tres niveles: En la naturaleza del

poder como fenómeno, en la estructura social latinoamericana como realidad
histórica con el desafío presente y la estructura del orden global que oscila entre
equilibrios surgidos de las relaciones.

c. El “Concepto de Vida Internacional” como visualización de la estructura y de los

actores de la dinámica internacional que configura el universo contextual o
sistémico; conformado por fenómenos reunidos en el conjunto de interacciones
constatables entre actores sociales internos e internacionales como: las comunidades
humanas organizadas políticamente de los Estados, las asociaciones de objetivos
múltiples o la sociedad civil, las organizaciones de producción de bienes o servicios,
las redes de medios de comunicación y las redes ilícitas de interacción. Cabe señalar
que la comunidad humana organizada políticamente, con sus valores, intereses y
creencias, está en tensión con el resto y que en la vida internacional pueden estar
relacionados entre sí o con una gama de situaciones desde las hegemónicas, las de
redes sistémicas, las interacciones culturales y hasta las anárquicas.

d. El “cálculo del margen de maniobra” es aquel por el cual se analiza la toma de

decisiones situadamente dentro de la continuidad de fenómenos y de la duración
histórica prolongada, considerando tres elementos: Los elementos estructurales
dados como los culturales de la población o los socioeconómicos, la coyuntura de
que se trate y las percepciones instaladas en aquellos que toman decisiones.

e. La “situación populista” es aquella en la que las soluciones institucionales

determinadas son insuficientes en sí mismas y llevan al reclamo por medidas y a la
toma efectiva de las mismas poniendo la institucionalidad al límite para satisfacer
las demandas sociales o sectoriales continuamente insatisfechas. La crisis y el
cambio son esperables en función de la dualidad social latinoamericana
constituyendo un dilema democrático.

161 Seitz, (2011), ibídem, pp. 5-6.

165
 f. La Integridad socioambiental considera dos ejes de interés: Lo global o total y a su
vez lo de cada una de las partes del todo. Lo ambiental respecto a la biodiversidad
de la vida del planeta y sus características en las tres dimensiones acerca de la
variedad de especies, variedad dentro de cada especie y variedad de los ecosistemas.
La integridad es la forma de evaluar cuestiones político-ambientales desde las
unidades más pequeñas a las de mayor tamaño en el complejo sentido de la
biodiversidad y ecosistemas del todo regional, donde interesa las dimensiones tanto
micro como global. 162

Habiendo presentado los ejes centrales, Seitz realiza un balance y destaca el hecho de
“conocer” como un fenómeno en si mismo que se desea formar, tomando cierta distancia de
la “eficacia naturalizadora de la modernidad”, considerando la situación del mundo en sus
partes y la organización del poder principalmente en las relaciones coloniales o imperiales,
y así propone que el conocimiento situado como prioridad de criterio. 163 Comprender las
características y limitaciones de la disciplina es importante, por la realidad internacional de
multiplicidad de elementos mientras las Ciencias Sociales se encuentran con necesidad de
revisión. Las ciencias sociales requieren de capacidad para generar conocimientos para
quienes tratan de cambiar una situación determinada y el paradigma de la “investigación
transformadora” debería reemplazar al de la investigación dirigida a la publicación. La
autora propone como tarea permanente en la reflexión el “correr el centro” como sostiene
M. Mohanty, en el pensamiento situado, principalmente con una mirada hacia el
conocimiento desde América Latina incluyendo el enfoque metodológico que privilegie la
inducción y eventualmente la inferencia en los proyectos de investigación. 164

• Conclusión parcial: En el aporte de Seitz la perspectiva es que todo conocimiento es el

resultado de unas premisas y unas preguntas situadas espacial y temporalmente, planteando
el pensar desde un universal “situado”. El “conocimiento situado” es aquel que permite
centrarse en una región en todos sus aspectos y características físicas como en su cultura o
pensamiento. Este es el mejor abordaje para comprender la realidad accediendo por medio
del “pensamiento situado”. Aquí, situar espacialmente supone centrarse en América Latina

162 Seitz, (2011), ibídem, pp. 5-9.

163 Seitz, (2011), ibídem, p. 9.
164 Seitz, (2011), ibídem, pp. 9-11.

166
como contenido y como lugar, como modo y fuente de pensamiento y desde esa realidad se
busca el diálogo con la Filosofía Latinoamericana y con la Historia a partir de un criterio
fenomenológico. Para una visión científica y situada es posible distinguir ejes esenciales:
La Integración vista con las tendencias instaladas, el Paradigma de la Dualidad, el concepto
de Vida Internacional vista en la estructura con los actores de la dinámica internacional, el
cálculo del margen de maniobra, el concepto de situación populista y la integralidad
socioambiental.

Segunda Parte

Las propuestas recientes analizadas de los cinco autores contemporáneos desde la

mención inicial de referencias básicas, ofrecen una visión en el contexto que les tocó vivir
según paradigmas y hechos históricos sociopolíticos. En una perspectiva comparada es
posible visualizar que el estudio del sistema internacional respecto a la anarquía, el Estado
y el poder está presente junto a la variable cambio, por lo cual es posible efectuar un
recorrido integrado sobre las propuestas.

• Conclusión integrada: Para Bobbio diversas situaciones políticas de los Estados han
conducido al conflicto y a la guerra, de allí su interés por el estudio de la guerra y la paz,
como también en el comportamiento asimilable al estado de naturaleza hobbesiana, el
desarrollo de la democracia y el derecho en el sistema internacional. En la solución de
conflictos o la prevención de ellos plantea como posibilidad de cambio la figura del Tercero
o juez donde las partes renuncian al uso de la fuerza y aceptan por consentimiento una
autoridad superior. La clave para alcanzar la paz y superar las crisis parece reposar en el
consenso en normas o reglas de compromiso en el ámbito del orden internacional.
Hoffmann busca presentar una introducción a la evolución de la disciplina considerando
los momentos históricos, los enfoques teóricos y la situación reciente donde observa un
avance, pero también caminos truncos. Está centrado en el plano disciplinario
concentrándose en el orden de las potencias del sistema internacional. Si no existe el orden
tan cuestionado entonces hay crisis y de allí la importancia del análisis de los cambios
políticos y económicos a partir de 1960, donde Estados Unidos es un actor principal en la
hegemonía de poder. Bull muestra interés por el orden en el plano de las relaciones
internacionales de una sociedad anárquica y dentro de un sistema internacional de Estados,

167
predominante sin un único poder absoluto de hegemonía universal, pero distingue también
un sistema de vasallaje. Considera el cambio a partir de instituciones internacionales y
propone la cooperación para resolver las crisis. Duroselle se interesa por el análisis
objetivo basado en la historia a partir de los acontecimientos y las regularidades, y es aquí
que observa que en los cambios históricos la muerte del imperio es una gran regularidad.
Seitz considera el “pensar situadamente” las Relaciones Internacionales, se centra en
Latinoamérica y define los ejes centrales para una visión científica situada. Así se
constituye una oportunidad de cambio valiosa para abandonar una visión hegemónica y
poder construir conocimiento objetivo al buscar premisas y preguntas situadas espacio-
temporalmente. Todos los autores muestran interés por la disciplina confrontada con la
realidad empírica ya sea sobre temas generales de la teoría o en variables específicas
relacionadas con el cambio.

• Otras perspectivas: Las corrientes de pensamiento y determinados paradigmas han sido

asimilados por sectores de la política de países como Estados Unidos, desde pautas en
acciones de comunicación pública, o decisiones ante organismos como la ONU, hasta
guerras inquinadas como en Iraq. Miembros de organizaciones como los Think Tanks
pueden convertirse en funcionarios o asesores y plasmar sus ideas en planes o proyectos,
los que luego son llevados a la práctica a través de algún medio como la fuerza militar en la
guerra o en la negociación, aunque no siempre del modo esperado o con resultados como en
el Oriente Medio. Estas organizaciones evolucionaron desde la aparición de la Russel Sage
Fundation en 1907, de la Carnegie en 1910, del Institute for Goverment Research en 1916
de la futura Brookings, entre otras. Así, a partir de J. Smith es posible afirmar que los Think
Tanks son, básicamente, instituciones de planeamiento y asesoría constituidas por expertos
agrupados por especialidad en centros de estudios institucionalizados, de carácter privado
sin fines de lucro en su actividad principal; se ubican en los márgenes de los procesos
políticos, sobre trabajos académicos en ciencias sociales y en la educación superior.165 Son
llamados así en alusión a compartimientos seguros para debatir ideas y proyectos como si
fuese dentro de un tanque protegido o reducto para el desarrollo del pensamiento.
Actualmente agrupan cuadros de especialistas que asisten a funcionarios en decisiones
políticas y en asesoramiento sobre comunicaciones en conferencias y medios. Estos centros
165 Smith, James. (1994). Intermediarios de Ideas. (trad. Piña, C.). GEL, Buenos Aires, p. 13.

168
de investigación o “fábricas de ideas” funcionan como reservorios y proveedores de
conocimiento, siendo importantes en el estudio de la política exterior estadounidense.
Algunos de estos son la Brookings Institution, la Carnegie Endowment for International
Peace, el Center for Strategic and International Studies (CSIS), la Rand Corporation, el
American Enterprise Institute (AEI), el Center for Security Policy y otros.166 Estas
organizaciones intervienen en debates y decisiones de tendencias en política, economía,
sociedad, cultura y valores. Proporcionan ideas y sugerencias orientativas a las autoridades
desde la investigación académica o la actividad profesional de expertos como ha sido S.
Huntington quién escribió en el Council on Foreign Relation, fue escritor en el Foreign
Affaires y fundador del Foreign Policy que se manifiesta en una revista especializada en
política, economía y acontecimientos internacionales. 167 Huntington fue un politólogo
estadounidense que suscitó diversas polémicas y se ha ganado reconocimiento por sus
trabajos de análisis sobre sistemas y regímenes políticos, formas de gobierno y su tesis
propuesta en lo referente a los posibles cambios y conflictos sociales futuros en su libro The
clash of civilizations and the remaking of world order publicado en Nueva York, en
castellano El choque de las civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial, material
de estudio en política y relaciones internacionales en donde sostiene que los conflictos
sociales del futuro en toda la humanidad estarán más determinados por factores culturales
de las civilizaciones que por motivos puramente económicos o ideológicos. 168 El autor
sostiene que los principales actores políticos del mundo multipolar del siglo XXI ya no
serán tanto los Estados sino las civilizaciones, distinguiendo la Occidental,
Latinoamericana, Africana, Islámica, Sínica, Hindú, Ortodoxa, Budista y Japonesa.169

• Pensamientos alternativos: F. Attinà plantea una respuesta sobre política mundial luego
de la caída del muro de Berlín, del fin del poder comunista en Moscú y del final de un
mundo dividido en bloques contrapuestos. Muestra como las reglas del realismo han sido
trastocadas porque las dos grandes potencias no terminaron en una guerra mundial y la
globalización ha superado las fronteras del territorio de los Estados. Sostiene que existe una

166 Smith, (1994), ibídem, pp. 13-15.

167 Véase los sitios: www.foreignpolicy.com; www.fp-es.org; www.politico.com
168 Huntington, Samuel P. (2009). El choque de las civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial. 1ª

ed. 11ª reimp. Paidós, Buenos Aires, pássim.

169 Huntington, (2009), ibídem, pp. 19-30.

169
estructura de instituciones y de procedimientos capaces de atender los problemas políticos
globales, aunque quizás no plenamente, en un sistema mundial con una estructura
específica de gobierno que evoluciona en continua adaptación ante cambios económicos,
tecnológicos y culturales. Sostiene que no es la primera vez que las relaciones
internacionales atraviesan un período de cambio y menciona las revoluciones industriales,
las políticas y la información. Distingue el poder del gobierno en el dominio y a las
instituciones como agencias de control social, y es durante los conflictos antagónicos y las
crisis cuando la potencia hegemónica entra en declinación, cuando la posibilidad de
cambio viene dada. Piensa que las Relaciones Internacionales han necesitado fundarse en
teorías generales y hay momentos en que es necesario poner todo o una parte en tela de
juicio y esa es la situación para él donde casi todo puede ser revisado, reorganizado o
rechazado en la disciplina.170 B. Barber considera la política exterior de Estados Unidos al
coaccionar al mundo para llegar a una paz impuesta por medio de las armas y su poderío,
que igualmente como cambio resulta insuficiente contra el terror. 171 N. Chomsky efectúa
una interpretación de la estrategia hegemónica de un imperio ante cambios, donde la
estrategia imperial de Estados Unidos busca preservar la primacía en un mundo unipolar sin
otro rival a la altura de su poderío, pero esta opción podría generar más peligro y más
división en el mundo al emprender una guerra preventiva. 172 R. Falk efectúa una
conceptualización de la globalización distinguiendo los efectos adversos sobre el bienestar
de la humanidad a partir de lo que llama “globalización depredadora”, considera los
posibles cambios en el equilibrio global en el sistema, entre el Estado, el pueblo y el
capital, desde el movimiento social de la “globalización desde abajo” como alternativa a la
hegemonía de la “globalización desde arriba”, con una soberanía responsable con los
esfuerzos de la sociedad civil. 173 K. Goldmann, en su revisión disciplinaria de cambio,
analiza temas polémicos y considera que la causa de las confusiones son las diferencias
entre escuelas o enfoques sobre valores y métodos como en la forma de abordar un
conflicto. Considera que el estadocentrismo debe ser revisado por la existencia de otros
actores y destaca el motivo de las investigaciones como central para un propósito positivo.

170 Attinà, Fulvio (2001). El sistema político global. Introducción a las relaciones internacionales. Paidós,
Barcelona.
171 Barber, B. R. (2004). El imperio del miedo. Guerra, terrorismo y democracia. Paidós, Barcelona.
172 Chomsky, Noam (2004). Hegemonía o supervivencia. El dominio mundial de EEUU. Norma, Buenos Aires.
173 Falk, Richard (2002). La Globalización Depredadora. Una crítica. Siglo XXI, Madrid.

170
Distingue los cambios en las teorías, los valores y los métodos, y destaca la importancia del
motivo de las investigaciones. 174 M. Hardt, en el texto Empire, Imperio, anuncia que es un
aparato que se está materializando ante nuestros ojos, luego de crisis y cambios, y que la
situación no es tan nueva; ha emergido un nuevo orden con una nueva lógica y reglas en
una nueva forma de soberanía al tiempo de cambios globales en los mercados y en los
circuitos de producción. El Imperio es el sujeto político que regula el poder soberano y los
cambios globales, y puede ser enfrentado a través de los esfuerzos de los movimientos
humanos.175 E. Hobsbawm señala una situación del mundo inédita en el tercer milenio y
que los cambios se han acelerado en el sistema internacional, surgiendo problemas
transnacionales y supranacionales que requerirían de autoridades globales que no hay.
Respecto a la hegemonía imperial de las potencias como Estados Unidos, piensa que el
imperio no puede durar y que el cambio vendrá por un mayor interés en los asuntos internos
al tiempo que la ambición imperial reconocerá sus límites. 176 A. Joxe analiza el estado del
mundo hacia el año 2001, en sentido de balance estratégico y político reflexionando sobre
la violencia, encontrando causas políticas y sociológicas modernas en las guerras actuales
con riesgo de violencia global en un mundo unificado por un caos imperial dominado por el
imperium de liderazgo de Estados Unidos, contenido por principios de desorden y de
relaciones de fuerza. Propone la república social con principios europeos como cambio en
la resistencia legítima al imperio. 177 S. Krasner sostiene que en el contexto mundial la
soberanía se ha visto afectada en el sistema internacional contemporáneo. Se adentra en la
palabra soberanía y sus usos hasta llegar al concepto “hipocresía organizada”,
principalmente en relación a la soberanía westfaliana. Distingue cuatro usos o empleo de la
palabra soberanía: Legal internacional, westfaliana, interna e interdependiente. Se interesa
por las dos primeras en concordancia con los conceptos de autoridad y legitimación.
Propone dos lógicas en la metamorfosis, la lógica de las consecuencias basada en la acción
política respecto a sus resultados y la lógica de la pertinencia según principios o valores,
donde en el sistema internacional la primera prevalece sobre la segunda. En este esquema

174 Goldmann, Kjell (2001). Relaciones Internacionales. En: Goodin, Robert E. y Klingemann, Hans-Dieter
(eds.) Nuevo Manual de Ciencia Política. Istmo, Madrid.
175 Hardt, Michael y Negri, Antonio (2003). Imperio. Paidós, Buenos Aires.
176 Hobsbawm, Eric (2007). Guerra y Paz en el siglo XXI. Crítica, Barcelona.
177 Joxe, Alain (2003). El imperio del caos. Las repúblicas frente a la dominación estadounidense en la

posguerra fría. FCE, Buenos Aires.

171
asimétrico, la violación de la soberanía westfaliana es un ejemplo de hipocresía organizada.
En los compromisos reglados sobre soberanías pueden suceder cambios por los convenios,
los contratos, la coerción y la imposición. La soberanía es entendida como un arreglo
institucional con límites en el sistema internacional con la ambigüedad en el respeto a las
mismas y sus violaciones por distintos motivos o en situaciones de crisis. En una situación
de hegemonía o de superioridad proclive a la lógica de las consecuencias, un cambio puede
ser entendido como el de una mayor atención a la lógica de la pertinencia. 178 E. Lander
observa la dificultad en la construcción de alternativas teóricas y la primacía del
neoliberalismo en la construcción eurocéntrica con los cambios en la producción capitalista.
Así, desde la situación latinoamericana busca cambios al pensamiento colonial eurocéntrico
y propone la deconstrucción del conocimiento en la historia para confrontar y cambiar el
discurso de la hegemonía civilizatoria. 179 M. Mohanty analiza la Ciencia Política desde la
India y sostiene que el cambio de pensamiento es permanente por lo cual habría una
oportunidad al pensar situado en tiempo-espacio. Como la revisión del proceso político es
necesaria en cada civilización para enfrentar la crisis propone “mover el centro” del estudio
del pensamiento político y de la teoría política, considerando la organización del poder y su
distribución, los cambios en las relaciones y los objetivos de grupos e instituciones hacia la
descolonización y la liberación del conocimiento. La perspectiva es mover el centro desde
donde se mira al mundo y a la historia en su contexto desde las raíces mismas. 180 K.
Sodupe considera los cambios disciplinarios recientes y propone la reflexión, pensando que
las Relaciones Internacionales se encuentran en un “cuarto debate” en ciencias sociales
entre racionalistas y reflectivistas. El primer debate fue entre realistas e idealistas, el
segundo distanció a los tradicionalistas de los behavioristas y el tercero inter-paradigmático
dividió a la comunidad científica con visiones distintas de la disciplina, después del fin de
la Guerra Fría se ha incrementado el debate sobre fundamentos de la disciplina en aspectos
filosóficos y de paradigmas. 181 I. Wallerstein considera que el sistema internacional de
transición es un sistema-mundo económico capitalista que ha tenido sucesivos cambios

178 Krasner, Stephen D. (2001). Soberanía, hipocresía organizada. (trad. Hierro, I.). Paidós, Buenos Aires.
179 Lander, Edgardo (2002) (comp.). La colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias sociales. Clacso,
Unesco, Buenos Aires.
180 Mohanty, Manorajan (2000). Contemporary Indian Political Theory. Samskriti, New Delhi.
181 Sodupe, Kepa (2003). La teoría de las relaciones internacionales a comienzos del siglo XXI. Servicio

Editorial Universidad del País Vasco. Guipúzcoa.

172
políticos y revoluciones, propone para el cambio del sistema vigente la “Utopística” como
alternativa para resolver las crisis.182 Estas propuestas, con sus proposiciones acertadas o
no, también pueden contribuir junto a otras a la reflexión lógica contrastada en la
diversidad en Relaciones Internacionales.

Consideración final

Escribir hacia el futuro implica algún grado de incertidumbre. Todo conocimiento

significativo y relevante al objeto de estudio puede contribuir a reducir la incertidumbre y
por lo tanto a proveer mejor información para las decisiones. Luego de haber efectuado un
breve recorrido por las propuestas de los autores en su desarrollo teórico, es posible
distinguir que todos han hecho algún aporte a la Teoría de las Relaciones Internacionales.
En esta dinámica, se destaca el Estado, pero también otros protagonistas en un sistema
anárquico. El estudio del cambio está presente. Guerras como en Oriente Medio o Asia y la
posición cambiante de la ONU son ejemplos del esquema guerra-paz, del poder del más
fuerte en el orden, del sistema suzeriano y de la violación o transgresión de la soberanía.
Las asimetrías y la hegemonía, las crisis y los cambios se presentan como problemas
globales dentro del sistema internacional. En busca de alternativas teóricas en la disciplina
es posible abordar investigaciones en Ciencias Sociales desde las propuestas existentes para
seleccionar aquellas que mejor contribuyan a los objetivos a través del análisis y la
reflexión, sin negar la confrontación con lo empírico. Es este camino el que parece
constituir la mejor opción para diseñar nuevos modelos teóricos analizando todas las
propuestas, desde la metodología y la figura del Tercero de Bobbio, los planteos acerca de
la disciplina de Hoffmann, el estudio de la anarquía y del orden de la sociedad internacional
de Bull, el abordaje de la hegemonía e imperio en las perspectiva histórica de Duroselle, y
el pensamiento situado de la propuesta de Seitz. Las propuestas alternativas enriquecen,
como la revisión teórica de Attinà, la crítica a la política de paz impuesta por las armas de
Barber, el análisis de la estrategia imperial de dominio de Estados Unidos efectuado por
Chomsky, la descripción de la situación adversa actual en la globalización de Falk, la
revisión disciplinar de temas polémicos de Goldmann, el Imperio que se está
materializando con un nuevo orden y lógica o reglas en una nueva forma de soberanía

182 Wallerstein, Immanuel (1998). Utopística o las opciones históricas del siglo XXI. Siglo XXI, Madrid.

173
durante cambios globales como observa Hardt, la visión de un mundo conflictivo en el
siglo XXI de Hobsbawm, el análisis de la violencia hacia el año 2001 de Joxe, el análisis
sistemático de soberanías de Krasner, el cambio del conocimiento en un pensamiento
distinto al discurso hegemónico del modelo civilizatorio según Lander, el mover el centro
desde donde se mira el mundo como señala Mohanty, los aportes sobre el cuarto debate en
la disciplina de Sodupe y la llamada Utopística de sistemas históricos posibles de
Wallerstein. Resulta clave considerar el planteo de Duroselle y de Seitz. Así, este análisis
puede ayudar a pensar hoy el mañana en las Relaciones Internacionales.

174
Bibliografía

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internacionales. Paidós, Barcelona.
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175
www.rae.es

176
 Comentado [JC4]: IV
Capítulo IV: América Latina y China

IV.1 “Relaciones turísticas internacionales UNASUR-China: turismo chino en

Sudamérica”
Autor: Dr. Diego Navarro
Área temática: Relaciones Internacionales.

Resumen

Este estudio tiene por objetivo explorar de las relaciones turísticas

internacionales entre China y los Estados del continente sudamericano. Se
avanza, por una parte, en la descripción de China como mercado emisor de
turismo internacional de los diferentes Estados sudamericanos. Por otra
parte, se analiza la situación de cada país de Sudamérica respecto de la
obtención del status de destino aprobado (ADS Approved Destination
Status) y de las conexiones aéreas con la República Popular China.
Asimismo, se arriba a un análisis de condiciones-resultados para cada
Estado. La información analizada procede de fuentes secundarias,
producidas por organismos nacionales de turismo (embajadas y ministerios
de Turismo de los estados sudamericanos), organismos internacionales
(Banco Mundial) y sistemas de reservas de pasajes aéreos (Sabre).

Palabras clave: Relaciones turísticas internacionales – Sudamérica – China.

177
 1. Marco teórico y estado del arte

En apogeo durante gran parte de la historia de los estudios internacionales (siglo

XVII hasta la década de 1970), el paradigma metodológico estatocéntrico fue de la mano
del enfoque teórico realista. Así, el actor estatal y la idea del poder como dominación
determinaron los análisis del plano transnacional. Pero en la últimas década del setenta,
sobrevinieron y fueron percibidos diversos y novedosos fenómenos y actores mundiales
(integración, corporaciones) que no lograban ser comprendidos desde las clásicas
perspectivas científicas (Sodupe, 1992: 183-194).
Por entonces, y con marco en las concepciones globalistas y la idea de la sociedad
mundial, Burton desarrolló el modelo de telaraña hacia 1972. Al explicar el modelo,
Dallanegra Pedraza refiere al fenómeno turístico: “entramado de `transacciones´ de toda
índole que entrecruzan en varias dimensiones a las relaciones entre los Estados (flujos de
comunicación, turismo, intercambio cultural, intercambio comercial, etc.)” (1997: 14).
También el mismo Burton al profundizar la idea: “Si analizáramos los sistemas por
separado –comunicaciones, turismo, comercio, ciencia- y los supusiéramos crearíamos una
estructura de interacciones. El mapa de la sociedad mundial sería una telaraña” (Hernández,
2008: 19).
Esta apertura intelectual se profundizó en los noventa ante la irrupción de la
globalización y el peso insoslayable que adquirieron determinados temas. Uno de los temas
nuevos fue el turismo internacional, tradicionalmente inadvertido por las distintas
disciplinas científicas, particularmente la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales.
Por entonces, la realidad turística había pasado de 25 millones de viajes/año en la década
del cincuenta a 528 millones a mediados de los noventa (OMT-Panorama, 2013: 2), se
posicionaba entre los principales sectores exportadores de la economía mundial, era
considerado como un indicador del nivel de globalización de los países (Chen y Woo,
2010: 123-127) y su máximo organismo internacional, a dos décadas de su creación, se
aprestaba para conformar el sistema de Naciones Unidas.
A pesar de su gravitación en la realidad internacional, en el último decenio del siglo
XX la disciplina de las Relaciones Internacionales daba los primeros pasos en la
identificación del fenómeno y hacía menciones, inaugurales y discretas, del turismo como

178
posible objeto de estudio. Este es el caso de Sodupe quien, a principios de los noventa,
refiere al turismo también en el marco del paradigma globalista. El autor observa una
sociedad global en construcción con base en la “revolución de los medios de comunicación
y transporte [que] ha provocado un fabuloso incremento de los contactos personales a
través del turismo, la correspondencia, las conferencias internacionales, etc.” (Sodupe,
1992: 197).
En esos mismos años, Dougherty y Pfaltzgraff aluden al turismo al momento de
conceptualizar la categoría de interacciones, en el marco de las teorías sistémicas:
“demandas y respuestas de las naciones-estado, las organizaciones internacionales y otros
agentes no estatales… transacciones a través de las fronteras nacionales, incluido el
comercio, el turismo, la inversión, la transferencia de tecnología y el flujo de ideas” (1993:
48).
Cerca del cambio de siglo, Duroselle expone una organización de la disciplina que
considera los nuevos problemas internacionales e incluye al turismo internacional en la
clasificación. El autor ubica al turismo en la categoría vida internacional; es decir, “los
casos de relaciones en que el Estado tiene un papel menor (comercio privado internacional,
turismo internacional, deportes internacionales, etc.)” (1998: 42). Y señala que las
relaciones internacionales están conformadas por la política internacional y la vida
internacional.
Por entonces, el insipiente y tenue interés de los intelectuales de las Relaciones
Internacionales por el turismo se complementaba con ensayos germinales de los estudiosos
del Turismo desde perspectivas de las Relaciones Internacionales. En este sentido, abordan
exploratoriamente el maridaje: Hall en su capítulo “International Tourism Policy and
International Relations” (1994: 59-61), Montaner Montejano en su obra “Políticas y
relaciones turísticas internacionales” (2002) y Navarro en el capítulo “La política turística
en la política exterior” (2003).
Este tipo de productos intelectuales encuentra marco paradigmático en la “plataforma
científico-céntrica” de los estudios turísticos, concebida por Jafari por esos días (2005: 43-
44): enfoque totalizador del fenómeno que surge a fines del siglo XX y que pretende la
conformación de un corpus científico. Para ello, se nutre de otras disciplinas científicas con
mayor desarrollo, pero consolidando un espacio propio en el contexto multidisciplinar.

179
 A comienzos de la segunda década de este siglo, se recuperan los aportes de González
del Miño en su capítulo “Globalización, relaciones internacionales y turismo” (2010: 39-
68) y Navarro en el capítulo “Turismo y relaciones internacionales” (2010: 261-302).
En suma, la consideración del turismo como objeto de estudio de las Relaciones
Internacionales o el ejercicio intelectual de explicar al turismo internacional desde teorías
de Relaciones Internacionales goza de ostensible juventud en el mundo y más aún en la
Argentina.

En este contexto, la problemática específica de las relaciones turísticas

internacionales entre Sudamérica y China no encuentra precedentes intelectuales. Se trata
de un tema con sustento en dos objetos de estudio, determinados a partir de una propuesta
sistémica de nuestra autoría para en análisis del turismo o encuentro entre un Subsistema de
Origen (visitantes temporarios y sus circunstancias) y un Subsistema de Destino (constructo
socionatural visitado) (TurPlan II, 2007: 48-52).
El primer objeto de estudio es el turismo chino; es decir, China como emisor de
turismo internacional. Antes que escritos científicos, tal objeto ha originado
preferentemente estudios de mercado, como las publicaciones de la Organización Mundial
del Turismo (OMT).183 Otra dificultad se suma a la anterior: las investigaciones turísticas
generalmente abordan con preeminencia el análisis de distintas problemáticas de los
destinos turísticos por sobre el estudio de los emisores de turistas.
El segundo de los objetos de estudio referidos es Sudamérica como actor turístico
internacional o UNASUR-turística. En tanto categoría geográfica, el (sub)continente
sudamericano en su conjunto no reviste las características de actor internacional hasta la
conformación de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Y no deviene en actor
turístico hasta tanto el turismo no forma parte de la agenda de UNASUR.
Es decir que Sudamérica, como la Antártida, es primero un objeto (pasivo y natural)
del turismo internacional, denominado destino turístico. Pero, a diferencia de la Antártida,
se institucionaliza recientemente en un actor (activo y sociopolítico) del turismo

183
“Chinese Outbound Tourism”, 2003; “China – The Asia and the Pacific Intra-regional Outbound Series”,
2006; “The Chinese Outbound Travel Market with Special Insight into the Image of Europe as a
Destination”, 2008; “Study on Chinese Outbound Travel to Africa”, 2010; “Report on Urban Tourism
Development in China”, 2012; “The Chinese Outbound Travel Market”, 2013; “Chinese Outbound Travel
to the Middle East and North Africa”, 2014.

180
internacional, que denominamos UNASUR-turística. Aunque en este trabajo interesa dar
cuenta del actor, cabe apuntar que el objeto, en tanto componente del actor, supone un
objeto de estudio inadvertido desde la ciencia y a contrapelo de la realidad, si se considera
que para una proporción considerable de turistas extra-sudamericanos Sudamérica (o
Latinoamérica) posee una entidad y una imagen precisa y contundente como destino
turístico, más allá de sus Estados (un fenómeno, por cierto, extensivo a otros continentes).
Esto se confirma en la organización de los viajes de tales turistas, particularmente en sus
primeras experiencias, que suelen incluir varios de nuestros países. Este vacío se inscribe
en un contexto de investigación turística que en general está viendo hoy sus primeras luces
en Latinoamérica.
Ambos objetos de estudios fueron analizados en otro trabajo de nuestra autoría
(Navarro, 2014b). Respecto del primero, se observó que China se posiciona hace un par de
años como el principal emisor y receptor de turismo internacional en el mundo. En
comparación con nuestra región, el mercado chino duplica a Sudamérica en gasto turístico.
Luego, representa un objetivo comercial de interés para nuestros países. Pero también el
conjunto de Estados Sudamericanos, aún con cantidades absolutas inferiores, resulta
atractivo para China ya que nuestros residentes gastan en el exterior, en concepto de
turismo, más que los turistas chinos. Además, nuestro crecimiento en gasto por partida ha
crecido más que las tasas chinas en la última década.
Respecto de la categoría UNASUR-turística, se estudió la vinculación de los países
sudamericanos con los principales espacios de interacción turística interestatal: la OMT y la
Conferencia Sudamericana de Turismo. Así, se advirtió que gran parte de los Estados de
América del Sur forman parte de la OMT como miembros efectivos y casi todos ellos
también aportan miembros afiliados de extracto particularmente empresarial. Pero el
máximo sistema turístico interestatal también registra ausencias o exclusiones, no
casualmente con actores periféricos, privados de las ventajas del organismo: Guyana y
Surinam no son miembros efectivos de la organización, así como Bolivia y Paraguay no
cuentan con miembros afiliados. Asimismo, se observó la recientemente creada
Conferencia Sudamericana de Turismo en el seno de la UNASUR, tras dos reuniones de
ministros del área y en ocasión de la séptima cumbre del Consejo de Jefas y Jefes de Estado

181
y de Gobierno en Surinam. Varios son los temas que entran y salen de esa agenda en
estreno.
Así, tras haber explorado ambos actores turísticos (turismo chino y UNASUR-
turística), este escrito se propone una caracterización del turismo chino en Sudamérica. Se
recurre a fuentes secundarias, producidas por organismos nacionales e internacionales,
principalmente entes nacionales de turismo, Banco Mundial y sistema de reservas Sabre.

2. Arribos chinos a Sudamérica

Aunque el segmento turístico chino aún manifiesta proporciones decimales para el

continente sudamericano, se destaca su incremento sostenido en los últimos años. Incluso
algunos países cuentan proporciones superiores al 1%: Venezuela desde 2010, más Brasil y
Surinam desde 2011.
Por una parte, analizando el período 2010-2012 (único del que se disponen series
estadísticas completas), se advierte que el continente muestra un crecimiento del 69% y
coincide con el despegue de China como emisor turístico internacional (Navarro, 2014a y
b).
Por otra parte, se destaca que en la mitad de los Estados se observan números
crecientes desde años anteriores al período referido: en Argentina, Bolivia y Chile desde
2008, en Brasil y Uruguay desde 2009.
Asimismo, se señala que en 2012 (último año con datos definitivos) Brasil, Ecuador,
Surinam y Venezuela cuentan con tasas de crecimiento de turismo chino superiores al
promedio.
Desde la perspectiva comercial, el turismo internacional constituye una actividad
exportadora. En este sentido, considérese la evolución de China como importador de
productos sudamericanos: rápidamente pasó a ser un mercado central y aún el principal
para algunos Estados a partir de proporciones ínfimas pocos años antes.
Las cifras absolutas denotan que el 40% del turismo chino tiene a Brasil por destino,
seguido por Argentina (16%) y Venezuela (14%). Estos tres países son los únicos que
reciben turistas chinos en cantidades superiores al promedio. Siguen Chile, Ecuador y Perú
con más del 7%. En sentido dinámico, el segmente turístico chino se duplicó en Argentina

182
desde 2008 (1.96), así como en Chile, Brasil y Uruguay desde 2009 (1.93; 2.34 y 2.11), se
triplicó en Bolivia desde 2008 y en Venezuela desde 2010 (3.25 y 3.79) y se cuadruplicó en
Paraguay desde 2010 (3.94).
En suma, el posicionamiento de China como emisor turístico internacional desde
2010 repercute sensiblemente en Sudamérica. Aunque la mayoría de nuestros países aún
reciben proporciones decimales de turistas chinos, desde ese año se registra un incremento
de casi el 70% para el continente. Es decir que los arribos chinos se han duplicado,
triplicado y aún cuadruplicado, según el Estado que se analice. Del conjunto, Brasil
constituye el principal destino turístico.

183
 Tabla I: Arribos de turistas chinos a países sudamericanos

Países 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013*

A.C - - - 13.689 15.619 13.658 15.061 18.882 21.799 26.717 28.742

h
Argenti
A.T 2.995.2 3.456.5 3.822.6 4.172.5 4.561.7 4.700.4 4.307.6 5.325.12 5.704.64 5.585.06 5.570.9
na
72 27 66 34 42 94 66 9 8 1 69

% - - - 0.33 0.34 0.29 0.35 0.35 0.38 0.48 0.52

A.C - - - - - -
710 990 1.257 1.608 2.305
h

Bolivia A.T 427.284 479.994 524.316 521.283 572.815 1.114.46 -

593.727 671.227 807.137 952.572
7

% - - - - - 0.12 0.15 0.16 0.17 0.21 -

A.C 10.714 16.305 18.017 31.156 23.490 39.514 28.230 37.849 55.978 65.945 -
h

Brasil A.T 4.132.8 4.793.7 5.358.1 5.017.2 5.025.8 5.050.0 4.802.2 5.161.37 5.433.35 5.676.84 -
47 03 70 51 34 99 17 9 4 3

% 0.26 0.34 0.34 0.62 0.47 0.78 0.59 0.73 1.03 1.16 -

184
 A.C 2.857 6.356 6.397 7.707 8.516 6.303 6.256 6.787 10.076 12.088 11.289
h

Chile A.T 1.613.5 1.785.0 2.027.0 2.252.9 2.506.7 2.710.0 2.759.6 2.800.63 3.137.28 3.554.27 3.576.2
23 24 82 52 56 24 95 7 5 9 04

% 0.18 0.36 0.31 0.34 0.34 0.23 0.23 0.24 0.32 0.34 0.32

A.C 799 864 1.336 2.287 7.332 3.296 4.366 6.879 4.196 5.604 6.125
h
Colombi
A.T 624.909 790.940 933.244 1.053.3 1.195.4 1.222.1 1.353.7 1.404.64 1.496.40 1.591.12 1.726.3
a
48 40 02 00 1 1 0 00

% 0.13 0.11 0.14 0.22 0.61 0.27 0.32 0.49 0.28 0.35 0.35

A.C 3.049 3.710 3.229 3.567 4.855 4.468 7.844 6.879 9.296 12.245 14.613
h

Ecuador A.T 761.000 819.000 860.000 841.000 937.000 1.005.0 968.000 1.047.00 1.141.00 1.272.00 -
00 0 0 0

% 0.40 0.45 0.38 0.42 0.52 0.45 0.81 0.66 0.81 0.96 -

A.C - - - - - - - - - -
h
Guyana
A.T 100.911 121.989 116.596 113.474 134.057 129.595 141.281 151.926 156.910 176.642 157.757

% - - - - - - - - - -

185
 A.C - 550 598 413 172 146 218 193 363 741 813
h
Paragua
y A.T 268.000 309.000 341.000 388.000 416.000 428.000 439.000 465.000 524.000 579.000 -

% 0.18 0.18 0.11 0.04 0.03 0.05 0.04 0.07 0.13 -

A.C - 4.990 5.295 7.884 7.465 8.043 9.257 9.484 11.896 12.180 12.864
h

Perú A.T 1.136.0 1.349.9 1.570.5 1.720.7 1.916.4 2.057.6 2.139.9 2.229.18 2.597.80 2.845.62 3.163.6
00 59 66 46 00 20 61 7 3 3 39

% 0.37 0.34 0.41 0.39 0.39 0.43 0.43 0.46 0.43 0.41

A.C - - 2.536 1.757 1.320 1.737 1.069 1.980 2.470 2.491 2.356
h
Surinam
A.T 82.000 138.000 160.170 154.060 166.814 150.711 150.628 204.519 220.475 240.041 249.102

% - - 1.58 1.14 0.79 1.15 0.71 0.97 1.12 1.04 0.95

A.C - - - - 800 793 1.050 1.377 1.670 1.956

h

Uruguay A.T 1.420.0 1.756.0 1.808.0 1.749.0 1.753.0 1.999.8 2.098.7 2.407.67 2.960.15 2.845.98 2.815.3
00 00 00 00 00 84 80 6 5 9 22

% - - - - - 0.40 0.04 0.04 0.05 0.06 0.07

Venezue A.C - - - - - - - 6.023 6.315 22.850 33.855

186
la h

A.T 328.194 470.234 263.710 552.455 560.579 485.626 426.759 402.183 443.197 710.000 -

% - - - - - - - 1.50 1.42 3.22 -

A.C 97.263 125.374 164.836

h

TOTAL A.T 22.254.4 24.610.8 26.014.4

88 90 23

% 0.44 0.51 0.63

Fuente: entes nacionales de turismo y embajadas184 y Banco Mundial (BM, 201; en cursivas).
Notas: A.Ch = Arribos chinos
A.T. = Arribos internacionales totales
% = Porcentaje de A.Ch. respecto de A.T.
- = dato no informado por la fuente
* = datos provisorios

184
Argentina - Ministerio de Turismo: Rodrigo Oliver y Silvina Esquivel
Bolivia - Ministerio de Culturas y Turismo: Nelson Ardaya
Brasil - Embajada de Brasil en Argentina: Héctor Horacio Pescio y William Fernandes Matos
Chile - Ministerio de Economía, Fomento y Turismo: Natalia Zamorano
Colombia – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: Alberto Serrato
Ecuador - Ministerio de turismo: Rita Betancourt y Yolanda Palacios
Guyana – Guyana Tourism Authority: Lokeraj Rupnarain
Paraguay - Secretaría Nacional de Turismo: Silvia Sánchez
Perú - Embajada del Perú en Argentina: Augusto Lamas
Surinam - Suriname Tourism Fundation: Gerrold Vismale
Uruguay - Ministerio de Turismo y Deporte: Sergio Frausin
Venezuela - Embajada de la Republica Bolivariana de Venezuela en Argentina: Ingrid Pérez y Juan Carlos Jiménez

187
 3. Estatus de destino certificado (ADS: Approved Destination Status)

La historia de los intercambios turísticos internacionales de China traza una apertura

gradual, planificada y dosificada, que puede ser organizada en cuatro etapas. En un primer
momento, y durante casi tres décadas (1949-1977), los viajes internacionales estuvieron
restringidos. En esos años de la Revolución Cultural, los intercambios transfronterizos de
personas se redujeron a visitas oficiales, misiones de negocios y estadías por estudios. En
un segundo momento, y tras la muerte de Mao Tse-Tung, se practicó cierta apertura al
turismo receptivo como parte de las políticas de las Cuatro Modernizaciones (1978-1985).
En 1983 también se comenzó a permitir el viaje de ciudadanos de la Provincia de
Guangdong a Hong Kong y Macao para visitas familiares y más tarde el permiso se
extendió a todos los ciudadanos chinos. En un tercer momento se profundizó el desarrollo
del turismo receptivo, particularmente desde 1986, y se sumaron nuevos países a los
destinos permitidos para turismo familiar: Tailandia desde 1988, Singapur y Malasia desde
1990; en todos los casos, los anfitriones debían financiar los viajes. También Filipinas en
1992 y Corea del Sur en 1998. En 1995 el gobierno chino formalizó el ADS. El ADS es una
certificación que otorga el Estado chino a otro país mediante el cual lo aprueba como
destino de viajes de placer para turistas chinos. En un cuarto momento, China se abrió al
turismo occidental con la emisión del ADS a Australia en 1999. Asimismo, el gobierno
chino también ha implementado una política de más feriados y vacaciones y la semana
laboral reducida a fin de promover el turismo doméstico: en 1995, comenzó la semana
laboral de cinco días y en 1999 se crearon las tres Semanas Doradas (semanas de siete días
de feriados nacionales). En la actualidad, más de 141 países han certificado el Estatus de
Destino Aprobado (Arita y otros, 2012 y Graff y Huaming, 2008).

Un objetivo central de la política de ADS es evitar intentos de inmigración ilegal,

aunque el certificado también asegura la prestación de servicios turísticos confiables. En
efecto, las agencias participantes y el Estado visitado se comprometen a monitorear a los
visitantes chinos durante sus viajes. En este sentido, sólo las agencias chinas aprobadas por
el gobierno pueden publicitar y comercializar paquetes para visitar Estados ADS y son las
encargadas de tramitar las visas. En contraparte, los Estados ADS emiten visas grupales
ADS sólo a agencias autorizadas por el gobierno chino. Tales visas tienen validez sólo por
el tiempo que dure el viaje. Asimismo, los turistas chinos deben viajar en grupos
organizados y coordinados por un guía chino. Éste puede ser suspendido temporaria o
definitivamente si cuenta demasiados casos de pasajeros que hayan violado el plazo de
estadía estipulado en la visa. En caso de que un turista no regrese a China, la
responsabilidad recae sobre la agencia de turismo y se aplican sanciones. En consecuencia,
las agencias chinas han desarrollado sus propias medidas para desalentar estadías abusivas:
suelen cobrar un depósito que se reintegra al regresar a China y los guías suelen retener los
pasaportes y billetes de vuelo de los pasajeros. Como resultado, se registran pocos casos de
inmigración ilegal (Arita y otros, 2012 y Graff y Huaming, 2008).
La concesión de un ADS también supone una estrategia de poder blando para obtener
concesiones políticas. En efecto, el gobierno chino suele extender esta certificación tras un
188
proceso de negociaciones bilaterales que resulten en logros para el Estado. Así, Fiji obtuvo
su ADS como recompensa por no reconocer a Taiwán como Estado independiente. De
hecho, de los 23 países que reconocen a Taiwán, sólo la República Dominicana cuenta con
un ADS. Esta política también se evidencia en un estudio realizado sobre dieciocho
votaciones en ocasión de la 58º Asamblea General de la ONU (2003) sobre temas de
seguridad global: los Estados que votaron de acuerdo con China coincidían en gran parte
con Estados ADS (Arita y otros, 2012)

Año de obtención Incremento un año Incremento hasta

Estado
del ADS después (%) 2012 (%)

Argentina 2007 -13 +71

Bolivia Sin ADS - +83*

Brasil 2005 +73 +266

Chile 2005 +20 +89

Colombia 2012 +9 -18*

Ecuador 2009 -12 +56

Guyana 2009 - -

Paraguay Sin ADS - +284*

Perú 2005 +49 +130

Surinam Sin ADS - +26*

Uruguay Sin ADS - +59*

Venezuela 2007 - +279*

Fuente: CNTA (2014)

Nota: (*) Incremento 2010-2012

Dos tercios de los Estados sudamericanos se encuentran en posesión de ADS. Cabe

observar que este nuevo estatus tuvo impactos muy variados en cada uno de ellos a un año
de su implementación: Brasil y Perú experimentaron incrementos destacables de turistas
chinos, Colombia y Chile vivenciaron aumentos discretos y Argentina y Ecuador vieron
reducido el flujo de vistas chinas. Pero estas magnitudes arrojan cifras definitivamente
favorables algunos años después (2012) y siempre por encima del 50% en comparación con
el año de obtención del ADS. Así, Ecuador, Argentina y Chile reciben entre el 56 y el 89%

189
más de turistas, Perú un 130% más y, notablemente, Brasil ostenta una tasa de crecimiento
del 266%.
Cabe apuntar dos observaciones. Por una parte, también en los Estados no-ADS
repercute la invasión de turistas chinos a la que el mundo asiste desde 2010. El análisis del
trienio 2010-2012 muestra incrementos en distintos niveles para esos países: moderado para
Surinam, considerables para Uruguay y Bolivia y excepcional para Paraguay. Por otra
parte, Colombia y Venezuela suponen casos particulares: dado que recibieron sus ADS en
2012, no es posible concluir sobre el impacto del nuevo estatus. Pero el estudio de las cifras
de turistas chinos para el trienio 2010-2012 (sin ADS pero coincidente con el auge del
turismo emisivo chino) presentan datos disímiles: un incremento formidable para
Venezuela y una reducción sin parangón en Sudamérica para Colombia (aunque un año de
obtención del ADS, registra un aumento del 9% en 2013, según cifras provisorias). Acaso
esta diferencia encuentre explicación en clave de imagen y de ideología.
En conclusión, el arribo de turistas chinos está signada no sólo por la posesión de un
ADS, sino también por la disponibilidad de una demanda ingente y creciente, el tiempo
transcurrido desde la obtención del permiso y la imagen del Estado destino.

4. Conexiones aéreas directas UNASUR-China

El análisis de las conexiones entre los diferentes Estados sudamericanos y la duración

de los viajes representan un dato de relieve al momento de reflexionar sobre las ventajas y
desventajas de Sudamérica como destino turístico para el mercado chino y las
particularidades de cada país. 185

Duración
Estado Salida Línea aérea Ciudad de escala (hs.)

KLM Ámsterdam 24.00

Argentina Buenos
Aires Lufthansa Frankfurt 24.00

185
Se evita el análisis de precios dada la oscilación permanente de esta variable y su limitada significación si
se considera que un vuelo barato no necesariamente es percibido como una característica favorable (estrategia
de precios).

190
 Air France París 24.00

Bolivia Avianca + Avianca + Air Bogotá + 26.30

La Paz
China Washington
Lufthansa Frankfurt 20.45
Río de
Janeiro British Airways Londres 23.10
Brasil
Swiss Air Zurich 22.45
San Pablo
KLM Ámsterdam 22.15

Quantas + Air China Sidney 29.00

Chile Santiago
LAN + Air China Los Ángeles 23.40

Lufthansa Frankfurt 21.50

Colombia Bogotá United Airlines + Air China Washington 20.20

Avianca + Air China Washington 19.25

Ecuador Quito KLM Ámsterdam 22.30

Guyana Caribbean Airlines + Air 18.55

Georgetown Nueva York
China
Paraguay San Pablo + 23.30
Asunción TAM + Air China
Londres
KLM Ámsterdam 22.50
Perú Lima
LAN + Air China Los Ángeles 20.25

Surinam Surinam Airways + Arkefly Aruba + 21.20

Paramaribo
+ China Southern Airlines Ámsterdam
Uruguay Montevideo Air France (+ Air China) París 24.40

Venezuela Caracas Lufthansa Frankfurt 20.55

Fuente: Sistema de reservas Sabre. EVT Altos Andes. Sergio Navarro (octubre de
2014).

Por una parte, se observa que no hay líneas aéreas sudamericanas que conecten con
China mediante vuelos propios para todos los tramos. A la inversa, tampoco hay líneas
aéreas chinas que lleguen a Sudamérica.

191
 Por otra parte, se advierte que todos los Estados de Sudamérica están vinculados vía
aérea con China escala mediante y con vuelos diarios, algunos con la misma línea aérea
(Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela) y otros con dos (Chile
y Guyana). Pero los viajes desde tres países imponen dos escalas y dos líneas aéreas
(Bolivia y Paraguay) y aún tres (Surinam). Esta realidad implica distintos niveles de
accesibilidad-complejidad.
Finalmente, y en virtud de los datos anteriores y de la distancia, se evidencia que se
trata de vuelos largos en todos los casos: en efecto, aunque el promedio de horas de vuelo
es de 22:42, algunos destinos suponen recorridos más cortos, entre 19 y 21 horas
(Georgetown, Bogotá, Lima, Río y Caracas), y otros superan el día de vuelo (La Paz y
Montevideo).
Así, la accesibilidad y la baja duración de los viajes podrían explicar los casos
auspiciosos de Brasil (concentración del 40% del mercado chino y crecimiento del 266% en
siete años), Perú (incremento del 166% en siete años) y Venezuela (triplicación de los
arribos chinos en tres años). Por cierto, los dos primeros Estados poseen ADS desde 2005.
Aunque tales variables resultan insuficiente para fundamentar la situación de Colombia,
país que experimentó un decrecimiento relevante (-18% en tres años) a pesar de su
ventajosa oferta de vuelos rápidos y con sólo una escala. En sentido inverso, la complejidad
y larga duración de los viajes tampoco permiten comprender los casos exitosos de Bolivia y
Paraguay (triplicación y cuadruplicación en tres años); Estados que, además, no poseen
ADS.
En síntesis, aunque la extensa distancia (y consecuentemente el tiempo) que nos
separa de China equivale a un obstáculo ostensible, la oferta de conexiones aéreas
disponibles despliega una gama heterogénea de opciones que oscilan ente alternativas
menos largas y con menos escalas (y consecuentemente menos complicaciones) a vuelos
más prolongados y con más cambios en aeropuertos.

192
 5. Conclusiones

La historia del turismo internacional chino resulta de políticas selectivas y graduales

de liberalización de flujos receptivos y emisivos: fue confinado cuando representó una fuga
de divisas (turismo emisivo) y una amenaza ideológica (turismo emisivo y receptivo); fue
permitido y después alentado cuando hubo necesidad de financiar la modernización del
Estado (turismo receptivo); y hoy es potenciado fuertemente. En los números, el turismo
constituye hoy el 9% del PBI nacional, ubica a China como el tercer Estado receptor de
turismo internacional y desde 2012 como el primer Estado emisor de turismo internacional
(en concepto de gasto turístico) (OMT, 2103). El formidable crecimiento económico chino
ha originado una vasta clase media urbana con una gran capacidad y propensión a los viajes
de placer.
Ese posicionamiento de China como emisor turístico internacional desde 2010 se ha
reflejado en el conjunto de países sudamericanos y se ha materializado en un incremento de
casi el 70% en tres años, aunque en magnitudes no significativas aún en comparación con
otras nacionalidades. El análisis por países de cuatro variables descriptivas del turismo
chino en Sudamérica presenta resultados muy favorables para Brasil, intermedios para
Venezuela, bajos para Argentina y Paraguay y muy bajos para Bolivia, Chile, Colombia,
Ecuador, Guyana, Perú, Uruguay.

193
 % turistas
% turistas
Cantidad Crecimiento chinos-
chinos en
Estado turistas turismo Promedio
Sudamérica 2010-2012
chinos 2012 extranjero
2012
2012

Argentina Medio Medio Bajo Bajo Bajo

Bolivia Bajo Bajo Medio Bajo Muy bajo

Brasil Alto Alto Medio Alto Muy alto

Chile Bajo Bajo Medio Bajo Muy bajo

Colombia Bajo Bajo Bajo Medio Muy bajo

Ecuador Bajo Bajo Medio Bajo Muy bajo

Guyana - - - - -

Paraguay Bajo Bajo Alto Bajo Bajo

Perú Bajo Bajo Bajo Bajo Muy bajo

Surinam Bajo Bajo Bajo Alto Bajo

Uruguay Bajo Bajo Medio Bajo Muy bajo

Venezuela Medio Medio Alto Bajo Medio

Tales resultados tienen relación con una par de variables analizadas: la posesión de un
ADS, vuelos cortos y conexiones aéreas con pocas escalas. En este sentido, los resultados
anteriores no siempre coinciden con las condiciones de cada país. Así, se identifican cinco
situaciones diferentes: 1. Condiciones y resultados muy altos: Brasil; 2. Condiciones
favorables y resultados levemente inferiores: Uruguay y Venezuela; 3. Condiciones
favorables y resultados inferiores: Argentina, Chile, Colombia y Ecuador; 4. Condiciones
favorables y resultados fuertemente inferiores: Perú y 5. Condiciones y resultados bajos:
Bolivia, Surinam, Paraguay.

194
 Duración
Estado ADS Accesibilidad Promedio
viaje

Argentina Alto Bajo Muy alto Alto

Bolivia Muy bajo Muy bajo Bajo Bajo

Brasil Muy alto Alto Muy alto Muy alto

Chile Muy alto Bajo Alto Alto

Colombia Bajo Alto Muy alto Alto

Ecuador Medio Medio Muy alto Alto

Guyana Medio Muy alto Alto Alto

Paraguay Muy bajo Bajo Medio Bajo

Perú Muy alto Alto Muy alto Muy alto

Surinam Muy bajo Medio Muy bajo Bajo

Uruguay Muy bajo Bajo Muy alto Medio

Venezuela Alto Alto Muy alto Muy alto

Es decir que los resultados de Brasil, en un extremo, y Bolivia, Surinam y Paraguay,

en el otro extremo, son coherentes con las condiciones de permisos y traslados disponibles.
Pero más de la mitad de los Estados Sudamericanos, con variaciones, denotan resultados
inferiores en relación con las condiciones de visado y vuelos disponibles. Esto equivale a
fortalezas desaprovechadas que probablemente encuentren respuesta en acciones
promocionales insuficientes. En este sentido, se impone el estudio de la imagen que los
potenciales turistas chinos tienen de nuestros países sudamericanos.

195
 6. Bibliografía

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196
TurPlan II, 2007, “Plan de Desarrollo Turístico de la Provincia de Mendoza”, Ministerio de
Turismo y Cultura, Subsecretaría de Turismo, Gobierno de Mendoza, Mendoza.

197
IV.2 “Ecuador y China. Luces y Sombras de una relación creciente”

Autor: Lic. Fernando Suárez Rubio

RESUMEN

Palabras clave: Ecuador – Dolarización – Inversión – China – Déficit - Deuda

Introducción y contexto
Primera Parte: Sobre Ecuador
- Datos Estructurales, contingencias políticas y percepciones

 Dolarización y Crisis

 Consolidación Alianza Pais (AP)

- Sistema Económico

 Balanza Comercial

 Deuda Externa

Segunda Parte: Sobre China

- Transformaciones internas y apertura exterior
- China en América Latina. Déficit y Financiamiento
-. Visión China de las RRII y del Interés Nacional

Tercera Parte: Luces y Sombras de la relación

- Agenda bilateral de Cooperación
- Intercambio Comercial e Inversión en Infraestructura
- Cambios de rumbo en Ecuador: zonas grises a futuro
-Bibliografía de Consulta
-Cuadros y Tablas Anexas

Introducción y contexto

198
El despliegue contemporáneo de las relaciones bilaterales que presentan los países de
América Latina y el Gigante Asiático, no tan solo engrosa el comercio y el flujo de
Inversión Extranjera Directa, el acercamiento de posiciones en foros y organismos
multilaterales o la creación de nuevas instituciones en común, si no que ha levantado el
debate académico en torno a “oportunidades y amenazas”, “quiebres y continuidades” y
tantos enfoques, como posibles abordajes epistemológicos respecto de los vínculos entre
los países que conforman los bloques evocados. También son importantes las discusiones
renovadas sobre complementariedad económica y "reprimarización" de ciertas economías.
El presente trabajo tiene un propósito bastante simple: unificar los análisis y datos
existentes, sobre la dinámica y forma que toma la relación de China con Ecuador.
Esto se da a partir de un basamento que reconoce datos estructurales de una nación que en
los últimos 30 años ha protagonizado fuertes cambios en su economía, sistema político y
representación democrática. Que en el presente le ocupa un gobierno que considera las
variopintas formas de financiamiento de la economía mundial, a la hora de sostener el gasto
y la inversión social en el marco de la “Revolución Ciudadana”. Proyecto que
recientemente ha impulsado una serie de reformas destinadas a favorecer la sustitución de
importaciones que conmueven su balanza comercial.
Para reconocer las luces y sombras de la relación seleccionada, se elige describir las
unidades de análisis, contextualizando su encuentro. Supone conocer mas de cerca,
empáticamente, al actor asiático y a su vez, observar estos cambios que Ecuador propone
para mantener su sistema político e incipientes transformaciones económicas. Por supuesto,
sin olvidar el grillete que opera sobre el andar de la nación andina: la dolarización y la
soberanía delegada.
La cuestión que asoma ante la combinación de la idea rectora de continuar el desarrollo
chino, garantizándose el acceso a los recursos necesarios para el sostenimiento y
ampliación de su clase media urbana, el cálculo estratégico incremental de capacidades e
influencia y la retórica tomada a partir del "Libro Blanco" para América Latina, es si es
posible para Ecuador sostener una posición conjuntamente a la región o -de prevalecer
las agendas bilaterales- como ganar mas de lo que "ceder".

199
 Primera Parte: Sobre Ecuador
- Datos Estructurales, contingencias políticas y percepciones
La crisis económica global cuyas etapas tempranas se dan en los inicios de la década de
1970, con la crisis del dólar y la del petróleo, propició una amplia disponibilidad de
capitales dispuestos a reciclarse en los países periféricos.

Hacia principios de los ’80, se produjo otro ciclo recesivo mundial. Frente a los crecientes
déficits fiscales en los EE.UU., la Reserva Federal comenzó a elevar las tasas de interés.
Las tasas variaron significativamente del 6 al 14%, iniciando una “década perdida para
América latina al expandir notablemente el endeudamiento externo de los países des la
región”. Ese endeudamiento mantenía estrecha relación “con la especulación financiera,
los auto préstamos, los gastos militares y la corrupción” (Rapoport, M. 2009). Incluso la
deuda privada fue beneficiada sustancialmente, con un seguro de cambio que licuó la deuda
de esas grandes empresas en deuda pública. 186

Desde inicios de la década de 1980, Ecuador inició un proceso de mayor inserción en la

economía global mediante el adecuamiento de políticas económicas de “estabilización y
ajuste” alineado a las demandas del capital transnacional. Estas políticas fueron aplicadas a
partir de la presidencia de Osvaldo Hurtado (1981-1984), quien sucedió a Roldós luego de
que este falleciera en un accidente de aviación, luego profundizadas por León Febres
Cordero (1984-1988) y posteriormente por Sixto Durán Ballén (1992-1996), sobre la base
de un modelo empresarial y de privatizaciones..
La “sucretización” de la deuda y las ventajas concedidas posteriormente por León Febres
Cordero se convirtieron “en un subsidio directo al sector privado, otorgado con la excusa
de proteger el empleo en empresas estranguladas por sus compromisos externos”(Mayoral,
M. 2009). Como señala Cockcroft, el enfoque económico estuvo basado en “las teorías de
los Chicago Boys” reduciendo los créditos a campesinos, eliminando los subsidios estatales
a los alimentos básicos y limitando los aumentos de salario mínimo (Cockcroft, J. 2001). El

186 Los procesos especulativos pasaron a ser un factor fundamental de la nueva orientación económica: se traían del

exterior dólares que se convertían en moneda local a un cambio sobrevaluado, se los colocaba a altas tasas de
interés y cuando se pensaba que el dólar iba a subir, se volvía a cambiar la moneda local por dólares y se los fugaba
al exterior.

200
terremoto de 1987 no hizo más que hundir al débil estado una de sus más severas crisis
económicas187.
Las burbujas especulativas de los 90s produjeron una nueva sobreabundancia de capitales
en los países centrales, fluyendo los mismos de nuevo hacia América latina en busca de
mayores rentabilidades188. Para palear la vulnerabilidad de sus cuentas financieras, fue
fundamental la venta de los activos más importantes del patrimonio público, donde
Estados como el Ecuatoriano, entregaron el control de recursos estratégicos clave para la
economía.

Todas las tendencias discutidas anteriormente -desmantelamiento de las instituciones del

Estado y el creciente control por parte las elites de la agenda política del país, el deterioro
de los estándares de vida- desembocaron durante la presidencia de Jamil Mahuad (1998-
2000), en la mayor crisis financiera de la historia del país189. Una vez más el Estado
salió al rescate del sector privado, en esta oportunidad haciéndose cargo “del 72% de las
entidades crediticias a un costo de 4.000 millones de dólares, equivalentes a 20% del pib
de 1998” -el costo total del salvataje bancario superaría los 8.000 millones de dólares.
El déficit público aumentó y, con él, la deuda pública, que en 1999 superaba 100% del pib
(Mayoral, M. 2009).

 Dolarización y Crisis

Mahuad procedió a anunciar la adopción del dólar estadounidense como moneda oficial del
país el 9 de enero de 2000. Lo hizo después de decretar, tres días antes, un estado de
“emergencia nacional”, cuando la Confederación de Nacionalidades Indígenas del

187
Los efectos directos fueron las muertes ocasionadas y el daño a la infraestructura más importante, 70 km
del oleoducto (Sote, el único que había en el país entonces). Esto causó un serio daño a la economía, porque
bloqueó la exportación de petróleo por más de cinco meses.
188 Se recomendaba que las políticas económicas tuvieran como eje central el control del gasto público y la

disciplina fiscal, la liberalización del comercio y del sistema financiero, el fomento de la inversión extranjera, la
privatización de las empresas públicas, y la desregulación y reforma del Estado. El libreto se aplicó con mayores o
menores matices, en toda la región.
189
Durante el gobierno de Durán Ballén se da la promulgación de la Ley General de Instituciones del Sistema
Financiero impulsada por el Fondo Monetario Internacional. Esta ley disminuyó el control de la
Superintendencia de Bancos sobre las entidades financieras. Las elevadas tasas de interés nominal
promovidas por la Junta Monetaria para motivar el ahorro nacional y compensar la galopante inflación, la
liberalización del flujo de capitales, la falta de control a los banqueros y la constante devaluación del sucre
fueron, según diversos autores, las principales causas que llevaron a la quiebra del sistema financiero.

201
Ecuador (CONAIE) ya estaba organizando reuniones en toda la sierra preparando otro
levantamiento más.
Respecto del proceso de dolarización de la economía a partir del año 2000, existen
múltiples análisis de los vicios y virtudes que reportó a la sociedad ecuatoriana 190. Una
síntesis de las mismas podría contener sus principales aristas: la dolarización en el corto
plazo y en respuesta a la crisis, provocó cambios significativos de los precios relativos, una
reducción del costo de la canasta familiar promedio y un deterioro de casi todos los
indicadores socialmente sensibles.
Si bien se controla la hiperinflación ocasionada por la crisis de 1997-1999, los ahorros de
toda una vida (en general de la clase media) se esfuman y aunque disminuye el costo de la
canasta familiar, dadas las diferencias de los patrones de consumo entre los no pobres y los
pobres, los últimos fueron los más damnificados.
A su vez, pese al crecimiento positivo, la creación de empleo fue siempre escasa. La
política restituye cierta confianza en el empresariado, pero no genera un impacto que
lleve a retrotraer el mercado laboral previo a la crisis.
La pobreza de las zonas urbanas aumentó como resultado del derrumbe del sistema
bancario y del deterioro de las condiciones del mercado laboral191. Los hogares de clase
media y baja urbanos se vieron obligados a convertir en dinero una parte significativa
de sus bienes (Halac M. y S. Schmukler, 2004).
Ineludiblemente, también afectó la capacidad del gobierno ecuatoriano para aplicar
políticas económicas anticíclicas, a la vez que no lograron avances significativos en la
eliminación de la volatilidad del crecimiento. Recibiendo de forma adicionada,
condicionantes sobre sus plausibles políticas fiscales, limitando y reduciendo su accionar de
manera acentuada (Larrea Maldonado, C. 2007).
Finalmente, la dolarización abrirá una puerta hasta la fecha no cerrada, a las importaciones
de todo tipo de manufacturas por parte de países cuya producción industrial y su

190 Para un análisis acabado léase Ricardo N. Bebczuk 2008; Halac M. y S. Schmukler 2004; Larrea 2007;

The World Bank Ecuador Poverty Assessment 2004; SENPLADES 2013; Vicente Albornoz y Sebastián
Oleas 2012; Acosta, A. y Ponce, J. 2010.
191 En términos más generales, la caída en picada de las tasas de empleo y de salarios reales ocasionaron la

caída del ingreso familiar, mientras, en un comienzo, los trabajadores informales y las personas con menos
educación resultaban siendo los más afectados.

202
consecuente masa asalariada adolece de regulaciones o protecciones y, flexible, compite a
partir de los precios y condiciones del trabajador.
Todo lo expuesto anteriormente tiene el único motivo de identificar las demandas sociales
crónicamente insatisfechas con la crisis de representación política y los límites y
necesidades que posee Ecuador respecto de su economía, finanzas y acceso a la
cooperación en clave técnica, pero también de emprésitos e inversiones en infraestructura.
Entre el año 2000 y el 2010, la presidencia fue sucedida por gobernantes provenientes de
distintos partidos políticos. Lucio Gutiérrez, líder de la asonada militar del cambio de siglo
y miembro del triunvirato de salvataje, logró la victoria en las elecciones siguientes, al
frente del partido Sociedad Patriótica, aliado con el Movimiento Unidad Plurinacional
Pachakutik - Nuevo País (MUPP-NP) y el Movimiento Popular Democrático (MPD) y se
mantuvo en cargo hasta su destitución, por vía parlamentaria, en el año 2005. Su
vicepresidente, Alfredo Palacio González, seria quien finalice el mandato.
Llegado el año 2007, asume el poder Rafael Correa, quien fuera ministro de economía
durante el mandato previo, encabezando el Movimiento Alianza PAIS (Patria Altiva y
Soberana), conformado por más de 30 organizaciones políticas y sociales.

Lego de los síntomas de recuperación, el crecimiento sostenido y las políticas de inclusión

aparecieron en gran parte de los países de la región, retrotrayendo los indicadores más
sensibles a valores anteriores a los de la crisis. Ecuador fue uno de estos casos.
Durante los años 2003-2007 los países de América Latina experimentaron una aceleración
del crecimiento económico a una tasa media per cápita del 3%. También la deuda pública
como porcentaje del PBI disminuyó; en el año 2002 ésta era del 52% del PIB mientras que
en el año 2007 se redujo al 35% (González, I. y Marte, R. 2010).
En Ecuador las mejoras macroeconómicas se vieron reflejadas en el campo social. Si en
América Latina, durante los primeros años del milenio el porcentaje de personas en
situación de pobreza bajó un 10 por ciento y la pobreza extrema decayó un 7 %, no prestar
atención en como cambiaron estos indicadores en Ecuador, sería no comprender los
motivos del proceso de consolidación de una nueva fuerza.

 Consolidación de Alianza Pais (AP)

203
Para realizar las transformaciones enmarcadas en lo que denomina la "Revolución
ciudadana", Correa convocó a una consulta popular con el objetivo de formar una
Asamblea Constituyente, la que declaró en receso al Congreso Nacional. La nueva
Constitución “ha otorgado mayores poderes al Ejecutivo, sobre todo en materia
económica. (…) se articulan nuevos mecanismos de control, como la revocatoria del
mandato del presidente o la muerte cruzada, por la que un poder puede destituir al otro,
dirimiendo el conflicto mediante elecciones” (Ayala Mora, E. 1998)192.

La Carta Magna novedosamente incorpora la visión del ser humano basada en el

concepto del "buen vivir" (sumak kawsay en quichua), que apunta a una mayor armonía y
respeto hacia la naturaleza193.
Durante el primer mandato, el Ejecutivo aceleró los procesos de reforma internos,
desoyendo incluso el debate parlamentario o las duras críticas de los medios de
comunicación mas poderosos sectores partidarios de la oposición. Luego de dos ejes menos
cuestionados (el 2008 la Constituyente de Montecristi y la defensa nacional ante el
bombardeo colombiano; el 2009 y el canje de la Deuda Externa a posteriori denuncia de
ilegitimidad) durante el 2010 transitó por un camino donde emergieron fuertes disputas con
diferentes sectores del poder económico, cultural y social, muchas veces ni siquiera dejando
pasar el mínimo tiempo entre reformas logradas, no logradas, paralizada o postergadas.
Los hechos del 30-S constituyeron un intento de desestabilización política, y una
amenaza al orden constitucional y democrático. Los motines y acuertelamientos se dieron
durante un periodo donde se decretaron tres reformas de gran importancia: COOTAD,
Servicio Público y Servicio Financiero, en un lapso en el que los medios divulgaron la
información de manera muy diversa y efímera.
La ruptura de “los 25”194 durante el inicio del 2011, se da no tan solo por discrepancias con
el referendo promovido por el Presidente Correa sobre el Poder Judicial, sino también sobre

192A su vez, se crearon dos nuevos poderes que fortalecen la institucionalidad del Estado: el Electoral,
encargado de organizar y hacer respetar las normas en los procesos electorales y, el de Participación
Ciudadana y Control Social, que incorpora a la ciudadanía en los distintos niveles de decisión del Estado.

193 Se trata de una orientación fundamental para el régimen de desarrollo Ecuatoriano y por tanto abarca a
todos los ecuatorianos, respetando la diversidad humana que se presenta en el país. Régimen que debe
involucrar esfuerzos por acercar al equilibrio entre sociedad y naturaleza y entre los seres humanos; y hay
que tener claro que esos son esfuerzos de justicia social que hoy se incorporarán en la Constitución, pero sin
olvidar que son imposibles de alcanzar en el capitalismo.“ Edgar Isck Lopez, Ex Ministro de Ambiente.

204
los mecanismos de conducción y las formas que establecieron algunas de las reformas
logradas durante el 2010195.
El Código de Planificación y Finanzas Públicas trata de una de las reformas que se impulsó
por la Asamblea con el mayor consenso posible, logrando 73 adhesiones contra 31 en
oposición, hacia mediados de Octubre de 2010. En materia recaudatoria, el proceso de
reforma impulsado para la Ley de Hidrocarburos trajo emparentado varias consecuencias
a resaltar. Como la creación de la Agencia Nacional de Petróleo, el establecimiento de
plazos límites de renegociación con las compañías petroleras y otras reformas respecto a
los pagos que bajo la prestación de servicios se deberá hacer a las empresas privadas.. El
primer resultado inmediato fue el cese de actividades de ciertas Petroleras (Petrobras,
Canadá Grande, EDC y CNPC Amazon), el acatamiento del resto (ENAP, Repsol-YPF,
Andes Petroleum, PetroOriental y ENI) y la expansión de las actividades de Petroecuador.
El segundo fue el aumento destacado de los ingresos por la renta petrolera.
El "Anexo I" permite observar como la denuncia y reestructuración de la deuda externa, le
permitió otro margen de maniobra ampliado, a la hora de invertir socialmente esos
excedentes.
En materia de Empleo y Relaciones Laborales, dicho Ministerio implementa el Programa
Mi Primer Empleo, que promueve la inserción de jóvenes estudiantes y egresados de
Instituciones del Sistema de Educación Superior en Instituciones Públicas196.
Lo cierto es que las cifras a comienzos del año 2010 configuraron una realidad alarmante
cuando el desempleo llegó al 9.1% y el subempleo al 51.3% de la Población
Económicamente Activa (PEA) del país.197 Sumados uno y otro alcanzaron el 60.4% de los
ecuatorianos en capacidad de trabajar. Lo que significaba 2 778 440 de un total de 4 600

194 Ruptu a de los ofi ializa su salida del Go ie o, o se u i á a la oposi ió El Co er io / /

195Esto no es un dato menor. Observaremos como durante los próximos 4 años el gobierno podrá
reconstituir la mayoría calificada en la asamblea, por sobre cualquier proyección de aquel entonces.
196 Co o segu do progra a Red “o io E pleo fue o e ido o o proyecto el 29 de Diciembre del 2009.
El objetivo era facilitar el encuentro entre la oferta (pública y privada) de empleo y la demanda de los
ciudadanos empleadores para que estos puedan obtener opciones de empleo y los empresarios personal
calificado y apto para sus necesidades, mediante el portal http://www.socioempleo.gob.ec/
197 ° de Ma o o po o e pleo . Nota / / . “e io E o o ia. E www.eluniverso.com

205
000 que componen la PEA, que no alcanzaban un trabajo pleno. Hoy los indicadores
oscilan entre un 5 y un 6% de desempleo, posterior a las políticas impulsadas.
Esta estrategia se ve complementada por una batería de Bonos focalizados. El Bono de
Desarrollo Humano (completados por la Pensión para adultos mayores y para
Personas con Discapacidad) incorpora ahora dos dimensiones de condicionalidad: salud
y educación 198.
Se ha mantenido la tendencia de recuperación del ingreso familiar y recomposicion del
salario real como se observa en el "Anexo II" y lo muestra Acosta (Acosta, A; 2010) en su
crítica a la Revolución Ciudadana. La inversión pública empezó a contrarrestar la
caída privada y llego hacia el 2009 a un equilibrio interesante, cuyas sumatorias superan el
total acumulado entre ambas del año 2006.
El desempeño electoral y la lógica de tejidos políticos le otorgó al gobierno 100
legisladores consolidados en Asamblea hacia el 2014 (9 votos mas que los 2/3 necesarios
para una mayoría calificada). Con este mapa el gobierno avanza aún mas en su agenda,
en torno a la Reforma del Código Orgánico Integral Penal (COIP), la Reforma al Ley de
Seguridad Publica del Estado, el Código Monetario Financiero y el Código Orgánico de
Trabajo, que levanto franca oposición y movilizaciones, cristalizadas en jornadas de
marchas y "contramarchas" entre facciones políticas y estudiantiles.

- Sistema Económico
Como ya fue establecido, Ecuador posee una economía dolarizada. Su estructura
productiva se apoya sobre la exportación de crudo (560.000 barriles diarios) siendo las
principales industrias que le siguen, la alimenticia, textil, manufacturera y derivados
hidrocarburíferos.
Los principales socios son EEUU, China y los Estados miembros de la Comunidad Andina
de Naciones, donde principales fuentes de ingresos son la exportación de petróleo (20 mil
millones de dólares) aunque con un porcentaje perteneciente a exportaciones no petroleras
(5 mil millones de Dólares) donde los bienes primarios , manufacturas basadas en recursos

198 En cuanto a la selección de los beneficiarios, el programa utiliza una aproximación por necesidades. Los

beneficiarios reciben una calificación llamada “Selben” (selección de beneficiarios) de programas sociales.
Las familias en quintiles de gasto 1 y 2 son elegibles para recibir el beneficio.

206
naturales y manufacturas de tecnología baja, tienen su principal representación (26% de
bananas y plátanos).
Finalmente el PBI per capita ronda los $7080 dólares y la inflación fluctúa entre 3 y 4 %
interanualmente (si se toman los últimos 10 años), al igual que su crecimiento. El
desempleo abarca al 6% de la población, pero esto no da cuenta del subempleo y
precariedad del mismo.

 Balanza Comercial
Mientras que las ventas ecuatorianas al mundo aumentaron un 400% en los últimos 13
años, incrementándose de los US$ 4.821 millones a los US$ 24.957 millones, las ventas
específicamente a China lo hicieron un 900%, pasando de los US$ 57 millones a los US$
568 millones. Por el lado de las importaciones, Ecuador le compró al mundo en 2013
bienes y servicios por US$ 27.064 millones, US$ 23.600 millones más que en el 2000, lo
que representó un crecimiento del 700% (ver "Anexo III")
Las exportaciones ecuatorianas al mundo se han encentrado en estos últimos trece años en
muy pocos productos, principalmente derivados de la explotación de recursos naturales.
Según el Banco Central de Ecuador, su principal producto de exportación es petróleo
crudo, seguido por banana, pescados, cacao y café. Entre estos productos se concentran
más del 75% de las exportaciones ecuatorianas. Pero por la cantidad producida y el ascenso
del precio del petróleo a lo largo del último siglo, las exportaciones petroleras son las que le
brindan a Ecuador su principal fuente de ingresos desde el exterior. En el período 2000-
2013 éstas representaron siempre más de la mitad del total de las exportaciones.
Por el lado de las importaciones, Ecuador compra casi por partes iguales materias primas,
bienes de consumo, de capital y combustibles. Esta situación del comercio exterior
ecuatoriano, hace que su Balanza Comercial Petrolera haya sido siempre superavitaria,
mientras que su Balanza Comercial No Petrolera haya sido siempre deficitaria y, como la
Balanza Comercial No Petrolera es la de mayor peso, explica el déficit de la Balanza
Comercial total de Ecuador.

 Deuda Externa
Ecuador ha firmado a lo largo de los gobiernos neoliberales de la década del `90 y primera
mitad de los 2000, 26 Tratados Bilaterales de Inversión con Estados de todos los

207
continentes. Estos TBI implican la garantía para los inversores de los Estados extranjeros
de estabilidad económica y política, protección de medidas arbitrarias y discriminadoras,
posibilidad de recurrir a una arbitraje internacional, cláusulas de supervivencia (es decir
que si Ecuador decidiera anular algún TBI, este continuaría vigente por un tiempo más),
entre otros puntos.
Estos TBI le han implicado muchos problemas al Estado ecuatoriano ya que muchas
empresas han emprendido juicios al Ecuador en los tribunales del CIADI (Centro
Internacional de Arreglo de Diferencias, del Banco Mundial) lo que terminaron con
sentencias millonarias contra el Ecuador.
El presidente Rafael Correa, en junio del 2007, entre sus primeras decisiones creó una
comisión ex profeso para que analice la “legalidad” de la deuda externa, con la obligación
de investigar las consecuencias sociales y económicas de los pagos de la deuda.
Catorce meses más tarde, la Comisión en su Informe Final concluyo “que una gran parte de
las deudas acumuladas (por los gobiernos anteriores) en los años 1976 y 2006 eran “ilegales
e inmorales”, y que además “había serios indicios de un comportamiento ilegal de los
acreedores”. Corrupción, tasas de interés excesivos, cambios irregulares en las tasas de
interés, contratos tardíos, funcionarios no autorizados que firmaban acuerdos desfavorables
para la refinanciación de la deuda del estado, debido no sólo a la presión de la banca, sino
también del Fondo Monetario Internacional (FMI), eran las características relevantes que
descubrió la investigación. Alrededor de 4 mil millones de la deuda externa era ilegitima
(CAIC, 2008).
Los efectos de la decisión fueron inmediatos. Las agencias de calificación estrechamente
relacionadas con las finanzas internacionales degradaron la clasificación crediticia del
Ecuador a CCC, la peor calificación posible.
Pero la suspension de los pagos de los bonos Global 2012 y 2030 dadas por considerar la
postura de su abogado representante en La Haya, Paul Reichler, (quein sostenia que debido
a como funcionaba la legislacion norteamericana, era imposible accionar legalmete por lo
que restaba solo negociar con los acreedores) devino en una oferta por el 30% de los bonos
en efectivo desprendiendose de obligaciones por un valor de 3.200 millones de dolares,
aceptada por el 92% de los tenedores, cuyo efecto estructural en la economia ecuatoriana

208
fue terminar con transferencias del orden de los 7.000 millones de dolares en concepto
de amortizaciones para los proximos años (Ver "Anexo IV").
Ahora bien, si China no se ha convertido en un gran comprador de las exportaciones
ecuatorianas como sí lo hizo con las argentinas o chilenas, sí se convirtió en un gran
financista para el Estado ecuatoriano en materia de obra pública. El rol de China con el
Ecuador llega a tal punto que al 31 de diciembre de 2013, el 36% de la deuda pública
externa del Ecuador es con China, que llega a los US$ 4633,9 millones, y el segundo
principal acreedor bilateral de Ecuador es Brasil, pero sólo con el 2,3% del total, lo que
representa sólo US$ 292 millones. Si se analiza la deuda con acreedores bilaterales (es
decir, sin tener en cuenta la deuda incurrida con los organismos multilaterales de crédito),
las acreencias con China representan el 79% del total (Ver "Anexo V").
Y es por eso que nos insertamos de lleno en el análisis del segundo actor de esta relación
ascendente.

Segunda Parte: Sobre China

-Emergencia China: transformaciones internas y puertas externas que se abren.

China se abre paso en un mundo occidental cuyas propias reglas de juego, buenas prácticas,
lineamientos y directrices, articulados desde los centros de poder y sus cristalizaciones
institucionales a medida, llevaron en gran parte a las crisis y la profundización de
indicadores extremos de desarrollo humano y anomia entre estados y sociedades.

Esa “situación populista” donde las demandas “crónicamente insatisfechas”, reclaman un

accionar estatal que pone a las instituciones en estado de insuficiencia y las llevan a su
límite199, es sin duda el marco donde empieza a ejercer mayor influencia el País Grande
en la región. Y para ello, toma nota de varias cuestiones, algunas vinculadas a experiencias
previas y actuales en otras regiones200, otras vinculadas a la construcción retórica de la
región basada en exigencias de igualdad y conceptos reformulados entorno a la
“cooperación para el desarrollo” o “cooperación Sur Sur”; tomando habida cuenta de las
expresiones explicitas de los damnificados seriales, en los foros multilaterales que

199 Para mayores precisiones sobre este fenómeno, véase Seitz,M. 2006 MERCOSUR, relaciones
internacionales y situaciones populistas. Informe de Proyecto. IDICSO, Buenos Aires.
200 África, por ejemplo. Mas alla del gusto literario que se pueda tener, el escrito de Michael Klare en el

Dile a I perial de PekiN resulta u ue a to refle ivo al respe to Klare, M.

209
comparten, vinculadas principalmente a las condicionalidades del financiamiento externo.
Y es durante la crisis financiera mundial de 2008, que China consigue una oportunidad
única para la expansión del otorgamiento de préstamos externos.

En la actualidad, por medio de bancos como el China Development Bank (CDB), Export-
Import Bank de China (ExImBank) y el Banco de China, el gigante asiático ha prestado
más dinero a estos países, que el propio Banco Mundial y el Banco Asiático de
Desarrollo, desde 2005 hasta 2012 China había concedido aproximadamente 86 mil
millones US$ en compromisos de préstamos a países latino-americanos. Este tipo de
préstamos están íntimamente vinculados a recursos naturales y a los proyectos de
infraestructura de los países prestatarios (Gallagher, Irwin, y Koleski, 2012; Terán
Mantovani, 2014).

Cabe destacar entonces un mínimo detalle del actor de referencia, al menos desde una
visión de mediano plazo, de unos 40 años hacia atrás. En esta línea, autores como Sergio
Cesarin, Carlos Moneta, o bien el Dr. Jorge Malena201, director de la división de Estudios
sobre China Contemporánea de la Universidad del Salvador (Argentina), aseguran
"imprescindible" atender el ascenso de ese país a nivel económico a partir del relativo
éxito de la política de reforma y apertura económica que lanzó Deng Xiaoping en
1978. A partir de una visión central planificada, fuertemente critica de la pobreza del país,
se articularon el bajo costo laboral, la propensión al ahorro y laboriosidad del pueblo chino;
para promover el flujo de inversiones, crédito y tecnología desde el exterior, entre otros
aspectos. Este comportamiento económico expansivo trajo aparejado la búsqueda de
energía, alimentos y materias primas para la industria temprana y una incipiente clase
media202.

Malena es reconocido por su trabajo directo de fuentes primarias chinas. En varios de sus
trabajos y ponencias destacan visiones internas del Partido: “el factor fundamental que
alienta la conducta internacional es el interés; por lo cual las ideologías, las religiones y

201 Jorge Malena me ha recibido sistemáticamente durante mas de 6 meses. Por lo que le agradezco su

atención y principales comentarios. Cabe destacar que todos los textos que cito, han sido traducidos por su
persona y no tuve yo acceso a dichas fuentes primarias.

202 Para u e haustivo desarrollo léase Male a, J. Chi a: la o stru ió de u Pais Gra de . Cefiro,
2010. Buenos Aires.

210
los valores no constituyen motores de la diplomacia” (Liang, S., Hong Y., 1994; Malena, J.
2010). Este criterio se observa fuertemente vinculado con el estilo pragmático realista de la
cultura china. La recomendación de naturaleza estratégica que hizo Deng Xiaoping en un
discurso en una reunión del Comité Central del Partido Comunista Chino (PCCh) sigue esta
directriz: “que sea grande el papel que desempeñemos en los asuntos internacionales,
depende del éxito que logremos en nuestra construcción económica… Si nuestro país
consigue mayor desarrollo y prosperidad, será grande el papel que desempeñemos en los
asuntos internacionales… Cierto es que en el presente no es pequeño este papel, pero será
aún mayor cuando contemos en lo material con una base sólida y una fuerza poderosa…
Por consiguiente, tanto para luchar contra el hegemonismo como para lograr el retorno de
Taiwán, es preciso que realicemos con éxito nuestra construcción económica” (Deng
Xiaoping, 1984a; Malena, J. 2010).

El propio sucesor de Deng, el ex Presidente de la RPCh y ex Secretario General del PCCh,

Jiang Zemin, expresó en “dieciséis caracteres chinos” un corolario de la advertencia de
Deng: “para incrementar la confianza, minimicemos los problemas, promovamos la
cooperación y evitemos confrontaciones” (Lu Zhongwei, 1997; Malena, J. 2010).

Dentro de las importantes transformaciones transcurridas desde el continuo proceso de

reformas políticas y económicas iniciado en 1978203, la República Popular de China se ha
convertido en uno de los países de mayor relevancia geopolítica y económica del globo.
Hacia el año 2011 consolidándose como la nación con mayores reservas en dólares, el
primer exportador y segundo importador de manufacturas del mundo, principal acreedor
del Tesoro de Estados Unidos, quinto emisor de IED y segunda economía del planeta
(Slipak, 2012c).

- China en América Latina: Déficit y Financiamiento

Desde la década de 1990 en adelante, los vínculos económicos y políticos de China con los
países de América latina se han incrementado notablemente. Durante la segunda mitad de la

203 Deng propicio un sistema basado en modernizaciones en Agricultura, Ciencia, Defensa e Industria,

incorporando políticas de apertura comercial, introducción de la propiedad privada empresarial, basado en

estabilidad política y social. Crearon las Zonas Economicas Especiales para fomentar la inversión extranjera,
se abrieron mas de 10 ciudades portuarias en la costa donde se radicaron cientos de empresas y
garantizaron la legislación laboral en beneficio de empresas, basadas en la cultura laboral oriental, a la cual
ninguna occidental puede competirle.

211
primera década del siglo XXI, China se ha transformado en el socio comercial cuyo
intercambio ha sobrepasado todos los pronósticos y empieza a ser una piedra angular para
todas las economías y motivo de contradicciones para muchas intencionalidades políticas.
Autores como Cesarin, descreen de las posibilidades que hubieran tenido los países
latinoamericanos a la hora de llevar políticas distributivas y planes de contención social, de
no ser por los ingresos fiscales a partir de estas relaciones crecientes (Cesarin, S. 2012).

El comercio total de mercancías entre América Latina y Asia Pacífico alcanzó un récord de
U$S 482 mil millones en 2012, más del doble del valor de 2006. Ello también ha
determinado un déficit de U$S 83 mil millones promedio a lo largo de los últimos tres
años. En promedio, China es el segundo socio comercial de América Latina. China es el
segundo mayor origen de las importaciones de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México
y Perú, el primer destino de las exportaciones brasileñas, chilenas y peruanas, el segundo de
las argentinas, el tercero de las colombianas y el cuarto de las mexicanas (Turzi 2014,
Slipak 2013b, Bolinaga 2013, Terán Mantovani, 2014).

Los productos primarios (mineral de hierro, petróleo, cobre, litio y soja) y sus manufacturas
derivadas sumaron el 89% de las exportaciones de América Latina al Asia Pacífico en
2011. La estructura de las importaciones desde el Asia Pacífico, el exacto opuesto: las
manufacturas no derivadas de recursos naturales explicaron el 87% del valor de lo
importado por América Latina desde Asia en el mismo año. Esta concentración de la
demanda asiática lleva a la concentración de la producción latinoamericano en el sector,
generando, para Turzi, Slipak y Bolinaga, un costo de oportunidad para el desarrollo de
otros sectores de mayor valor agregado.

Terán Mantovani no duda en señalar que para América Latina es crucial atender al papel
que juega China. Las presiones externas de los capitales del gigante asiático, que “operan
en profunda articulación con su Estado, están teniendo significativos impactos en buena
parte de las economías y sociedades nacionales de la región, lo cual es determinante no
sólo en la viabilidad de los proyectos de transformación política”, sino también en las
capacidades de generar “mecanismos de defensa” ante un “recrudecimiento de la crisis
económica global, y/o una nueva oleada de reestructuraciones neoliberales en la región”
(Terán Mantovani, 2014)

212
Desde el año 2010, China sobrepasó a Japón como la segunda economía global, y a
Alemania como el primer país exportador. Según el Centro Internacional para el
Comercio y el Desarrollo Sustentable, en 2011, China superó a los Estados Unidos como
el primer país con mayor producción industrial del mundo y es actualmente el principal
productor agrícola global (Lander, E. 2012).

Cabe resaltar que la posición preponderante de China en el comercio mundial —el valor
de sus intercambios comerciales fue de 4.16 billones US$ en 2013— viene de la mano
con una estrategia de posicionamiento mundial del yuan, en su disputa con el dólar. Como
lo explican los analistas Oscar Ugarteche y Ariel Noyola, la mira del gigante asiático está
puesta en sustituir al dólar de su comercio, siendo que en 2013 alrededor de 390.000
millones US$ en exportaciones pasaron a facturarse en yuanes (Ugarteche, O. 2010).

Ya hemos establecido que China había concedido aproximadamente 86 mil millones US$
en compromisos de préstamos a países latino-americanos para el 2012 y no parece darse
el escenario en el que una retracción de la conducta aparezca204.

-Visión China de las RRII y del Interés Nacional

Para Liang Shoude, quien fuera Decano de la Escuela de Relaciones Internacionales de la

Universidad de Pekín, los intereses nacionales se convierten en la personificación de la
Nación toda, siendo su consecución el “derecho inalienable” de todo Estado (Liang Shoude
y Hong Yinxian, 1994; Malena, J. 2010). Según este autor, “el factor fundamental que
alienta la conducta internacional es el interés, por lo que las ideologías, las religiones y
los valores no constituyen motores de la diplomacia” (Liang Shoude y Hong Yinxian,
1994; Malena, J. 2010).

204 En Julio de 2014 asiste a la cumbre de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), bajo buenos

auspicios con el anuncio de un Nuevo Banco de Desarrollo, percibido en América Latina como una
alternativa a las instituciones financieras internacionales dominadas por Estados Unidos.
Xi Jinping anunció además en Brasil un fondo chino de 20.000 millones de dólares destinado a financiar
infraestructura en América Latina, en el marco de sus reuniones con todos los presidentes sudamericanos y
con el "cuarteto" de la Celac (integrado por Costa Rica, Ecuador, Cuba y Antigua y Barbuda). Ya en Buenos
Aires, sello más de una veintena de acuerdos con Argentina en el marco de una "asociación estratégica", bajo
el modelo ya existente entre China y Brasil. Incluyen el financiamiento para construir dos represas
hidroeléctricas; un crédito por 2.100 millones de dólares para renovar la empresa Trenes Argentinos Cargas y
Logística ; un `swap`de divisas para fortalecer el Banco Central frente a la especulación por 11.000 millones
de dólares, y un convenio marco de cooperación en materia económica y de inversiones, por 1.500 millones
de dolares.

213
Las fuentes del Realismo chino se encuentran básicamente en los Cinco Principios de
Coexistencia Pacífica y en el pensamiento y obra de Deng Xiaoping. Dirigidos en contra
de “la hegemonía” (baoquan zhuyi), consisten en el Respeto mutuo de la soberanía y la
integridad territorial, la Práctica mutua de la no agresión, la No interferencia en los
asuntos internos del otro Estado, la Igualdad y beneficio mutuo, y la Coexistencia pacífica.

A partir de comienzos de los años 80, los académicos y en particular los funcionarios
chinos han enfatizado que los Cinco Principios constituyen la guía de un nuevo orden
político internacional. El respeto por la soberanía se presenta como la raíz de estos Cinco
Principios, la cual “reside exclusivamente en manos de Estados diferenciados
espacialmente” y debe preservarse del ejercicio de ‘políticas de poder’ (qiangquan
zhengzhi)” (Yan Xuetong, 1995; Malena, J. 2010)205.

El concepto de seguridad que poseen los involucra a adoptar políticas proactivas en la

región del Asia Oriental, generando una tensión con los EEUU por los tratados que posee
con Japón y Singapur. Esto es un excelente ejemplo de como el interés puede pregonar (con
los EEUU mantienen una fluida relación comercial, a la cual de ninguna manera anexan a
otras cuestiones). La imagen de sí misma de China concibe que en el marco mundial deben
ser reconocidos al menos como potencia regional, a la vez que considera al ámbito del Asia
Oriental su natural esfera de influencia.

Se le suma “una imagen del actual sistema internacional que incluye la existencia de una
estructura de poder multipolar y el desarrollo de la declinación del actor protagónico,
todo lo cual parece brindar una oportunidad propicia para construir un nuevo orden
internacional” y una “preocupación estratégica fundada en la necesidad de preservar la
paz internacional a los efectos de asegurar la continuidad del desarrollo económico,
garantía de la supervivencia del sistema político chino” (Malena, J. 2010).

Inclusive el Interés se extendió en el plano económico estratégico. Como señalamos en

algun momento, en gran medida las transformaciones de las ultimas décadas se basaron en

205 Existe la anécdota, reflejada en la versión en chino de las Obras Escogidas de Deng, referida a que una vez

reunidos el ex presidente Richard Nixon y Deng en Washington en enero de 1979 (lo cual constituyó la
primera visita de un alto funcionario de la RPCh a los EE.UU.), el visitante oriental le había expresado a su
anfitrión: “los intereses nacionales deben ser la piedra angular de las RR.II. Por ejemplo, su visita a China
en febrero de 1972 fue sensata: Ud. era anticomunista y sabía que nosotros éramos comunistas. No obstante,
tuvimos presente que los respectivos intereses nacionales eran nuestra guía y gracias a ello conversamos y
resolvimos problemas”.

214
que las firmas que aprovecharon las ZEE (muchas de ellas norteamericanas) sacaban
provecho de las bajas remuneraciones endógenas, pero el gobierno de China las
condicionaba a transferir tecnología de punta a firmas estatales locales,
experimentando una acelerada industrialización basada sobre la proliferación de actividades
con reducido contenido tecnológico, pero con una participación activa del Estado
direccionando inversiones y recursos para reconvertir su industria y consolidarse como
exportador de manufacturas. Es decir, no por cooperación voluntaria sino por proveer una
rentabilidad extraordinaria muy "seductora"(Slipak 2012, Slipak 2013, Suárez Rubio 2014).

En noviembre de 2008, la cancillería china publica el “Libro Blanco de las relaciones con
América Latina” y remarca todo lo previamente establecido, asumiendo el lenguaje (en
una suerte de empatía retórica) de la región y focalizando su agenda206 -y con ello, la de
sus actores económicos-financieros internos- hacia un mayor flujo de créditos e
inversiones en la industria manufacturera , la agricultura , la silvicultura , la pesca , la
energía , los recursos minerales , la infraestructura y del sector de servicios, pero haciendo
especial énfasis en la cooperación agrícola y la inversión en ciencia y tecnología en este
sector en particular.

La cuestión que asoma ante la combinación de la idea rectora de continuar el desarrollo

chino, garantizándose el acceso a los recursos necesarios para el sostenimiento y
ampliación de su clase media urbana, el cálculo estratégico incremental de capacidades e
influencia y la retórica tomada a partir del libro blanco para américa latina, es si es posible
para la región sostener una posición conjuntamente, o si prevalecerán las agendas
bilaterales (Suárez Rubio, 2014).

Esto está íntimamente ligado al debate actual. La "cooperación conflictiva" con otros
actores externos, ya tomó esa forma y es un claro ejemplo de cómo pueden no aprovecharse
los escenarios de necesidad mutua207.

Tercera Parte: Luces y Sombras de la relación

206 Esto respo de a u de ate so re si el ar o teóri o de la Coopera ió “ur “ur fuera terre o fértil para
alinear el lenguaje y no necesariamente algo a lo cual el realismo chino adhiriera.
207 De hecho ya hubo un gran ejemplo de actualidad referido a China. En abril del 2011, las autoridades del

gobierno chino decidieron dejar de comprar aceite de soja de la Argentina por una serie de medidas que tomó
el Gobierno Argentino para restringir el ingreso de productos de ese país. El país automáticamente coloco su
producción en la India, sin menguar en su posición (dada la ya deficitaria balanza comercial).

215
- La Agenda Bilateral de Cooperación
Desde la llegada al poder de Rafael Correa en 2007, el Estado ecuatoriano impulsa una
intensa política de cooperación internacional, cuya principal pilar es la equidad. Es en ese
sentido que la Secretaría de Cooperación Internacional ostenta un lugar privilegiado en el
esquema internacional que promueve el gobierno de Correa.
En los últimos diez años el llamado "Consenso de Beijing"208 funciona como el paradigma
para las relaciones internacionales que China traza con los diversos países de América
Latina. Allí, a diferencia de las imposiciones que el consenso de Washington recomendaba
como apetecibles para el otorgamiento de ayuda económica, el país asiático estipula como
principio básico la no condicionalidad política ni económica a la hora de afrontar
inversiones económicas o financieras en las regiones en las cuales se inmiscuye. En todo
caso, se trataría de un dispositivo político que le permite a China esquivar tanto debates
internos como externos a la hora de construir vínculos con otras naciones.
Sin embargo, la historia propia del país chino se inmiscuye en el terreno de las relaciones
internacionales, ya que el intenso enfrentamiento de larga data con Taiwán define qué
países pueden establecer intercambios comerciales y políticos con China.209
Si bien Ecuador reconoce desde 1971 a la República Popular China, el vínculo entre ambos
países no se encuentra en el mismo emplazamiento que con la Argentina, Brasil, Cuba o
Venezuela. Tal es así, que en las visitas presidenciales que la actual cabeza de Estado chino
realizó en julio del 2014, Ecuador no se encontró entre los destinos de Xi Jinpin. Desde
lo simbólico, el viaje del presidente chino supuso un acercamiento con los gobiernos de
corte nacional-populares que coexisten en América Latina en la actualidad.

208Para mayor precisión del concepto léase Teran Mantovani 2014, Slipak 2012, 2013 y Bolinaga 2012.
209
Lejos de ser una diatriba teórica, el reconocimiento de la China Popular por sobre Taiwán, es la primera
condicionalidad que el gobierno chino implanta a sus relaciones exteriores: “Un activo que China ha usado en
varias ocasiones para presionar a los aliados políticos de Taiwán ha sido su sillón en el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas.(...) En febrero de 1996 Beijing amenazó con vetar la extensión de la misión
de paz de la ONU en Haití, debido a su descontento por la presencia del vicepresidente de Taiwán, Lien
Chan, en la ceremonia de investidura de René Préval. El 11 de enero del año siguiente, Beijing llegó a vetar
una resolución para enviar 155 cascos azules a Guatemala. Esta fue una medida de protesta por el apoyo del
país centroamericano a la entrada de Taiwán en Naciones Unidas (...) China no aceptó la resolución hasta
que Guatemala no se comprometió a reafirmar el principio de una sola China y a dejar de respaldar la
petición de entrada de Taiwán en Naciones Unidas(...)”El moderado y dificultoso comercio entre Paraguay y
China es una consecuencia directa de la decisión del primero de identificar a Taiwán como una nación
independiente.

216
El desembarco de inversiones en el orden de los 4.700 millones de dólares en la Argentina,
y los 4000 millones para Venezuela, más el aporte concreto y firme a la concreción de un
banco de desarrollo en el marco de los BRICS reafirman el carácter estratégico que China
asigna a estos países. Tanto el Estado argentino como el venezolano recibieron la
calificación de “Socio estratégico Integral”, lo cual supone un estrechamiento aún más
vigoroso en lo político, militar, científico, tecnológico y económico. Brasil y Cuba
cuentan con esta distinción, en cambio Ecuador no es reconocido como tal.
Volviendo a lo implícito y lo simbólico, en el marco de la cumbre que China promovió con
el Cuarteto de la Celac, espacio integrado por Cuba, Ecuador, Costa Rica y San Vicente y
las Granadinas, el presidente chino se reunió con su par ecuatoriano. Allí el presidente
ecuatoriano, con una fuerte retórica aseguró que “China es un país grande y Ecuador es
uno de los países más pequeños de América del Sur. No obstante, China respeta a
Ecuador, ayuda al desarrollo económico y social del Ecuador, y ha proporcionado apoyos
a muchos importantes proyectos de Ecuador, lo que ha mejorado el nivel de vida de la
población local. Los hechos han comprobado que China es un amigo sincero de Ecuador y
la cooperación entre Ecuador y China es de beneficio mutuo y ganancia compartida.
Ecuador está firmemente comprometida a desarrollar estrechas relaciones de cooperación
amistosa con China, y acoge con agrado a las empresas chinas a hacer inversiones en
Ecuador (...)”210 .
Desde un punto de vista puramente político, resulta lógica la afirmación de la equidad por
sobre la desproporción que existe entre ambos países en las palabras de Correa.
La respuesta de quien preside China fue en el mismo sentido: “(...) las dos partes se
confían altamente y se complementan mutuamente. Estoy dispuesto a trabajar junto con el
Presidente Correa para promover las relaciones bilaterales a un nivel más alto de
desarrollo. Ambas partes deben mantener los intercambios de alto nivel y seguir apoyando
a los intereses fundamentales y las principales preocupaciones respectivamente. China
siempre ha sostenido que todos los países, sean grandes o pequeños, deben tratarse en pie
de igualdad y de beneficio mutuo. Mientras las cosas estén a favor de los dos países y los
dos pueblos, las promoveremos activamente. Ecuador es un socio importante en la

210
" Xi Jinping se reune con el Presidente de Ecuador Rafael Correa" 17/07/2014. Ministerio de la República
Popular China.

217
cooperación energética y el principal país destino de la inversión de China en América
Latina. La cooperación entre ambas partes ha sido mutuamente beneficiosa y ha logrado
resultados fructíferos. China ayuda a Ecuador sin asociar ninguna condición política.
Apoyamos a Ecuador a explorar su camino de desarrollo que corresponde a sus propias
condiciones nacionales. China está dispuesta a desarrollar el intercambio de las
experiencias de la gobernanza de Estado con Ecuador, ampliar la cooperación
pragmática, fortalecer los intercambios culturales y humanos y mantener una estrecha
coordinación y colaboración en los asuntos internacionales”211.

En lo estrictamente político, la disputa judicial que lleva adelante el gobierno de Correa y

la petrolera Chevron, representa uno de los grandes temas de política exterior del gobierno
ecuatoriano. Las declaraciones del canciller Patiño asegurando el apoyo chino a la postura
de su gobierno212, sumado al encuentro fotográfico sobre el caso Chevron consumado en la
embajada ecuatoriana en la República Popular China, o el día “anti Chevron” que tuvo
lugar en China213, parecieran mostrar el acercamiento chino a la posición del Ecuador. Sin
embargo, y a diferencia de lo acontecido en los últimos tiempos con el litigio entre la
Argentina y los fondos buitres, el gobierno chino no ha expresado un apoyo más
contundente sobre este tema.
La Asamblea General de la ONU ha sido históricamente un punto de reunión entre los
discursos oficiales chinos y ecuatorianos214. Desde el 2007 en la Asamblea General de la
ONU, Ecuador y China continúan coincidiendo en temas tales como la reformulación del
orden mundial y la importancia de la igualdad en las relaciones internacionales 215. Sin
embargo, la concordancia en asuntos que hacen a la política propia de cada uno de estos
Estados, no ha sido detectada al día de la fecha en la Asamblea General de la ONU.

211
Ibíd
212 "Ecuador obtiene el respaldo de China contra la petrolera Chevron-Texaco". HispanTV Entrevista al Canciller
Patiño. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=KJn6__XLrWw
213
Disponible en: http://apoya-al-ecuador.com/el-dia-antichevron-en-la-republica-popular-china/
214 En fechas anteriores a la asunción de Correa, por citar un caso, en 2005 y bajo el gobierno de Alfredo

Palacio, existieron algunas coincidencias -aunque difusas e imprecisas- entre lo declarado por Ecuador y
China en las Naciones Unidas. El discurso de ese año pronunciado por el Estado de Ecuador giró en torno a la
necesidad de equilibrar el sistema mundial, el cual fue juzgado como injusto e inhumano para los países en
vías de desarrollo. Al mismo tiempo se afirmó la necesidad de democratizar la ONU. China por su parte
aquel año hizo hincapié en cuestiones similares al afirmar la imperiosa necesidad de reformular las reglas del
juego internacional. Para mayor profundidad vease Disponible en:
http://www.un.org/webcast/ga/60/statements/ecu050918spa.pdf
215
Disponible en: http://www.un.org/en/ga/65/meetings/generaldebate/Portals/1/statements/

218
De las líneas precedentes se desprende que, desde lo meramente discursivo existen
profundos acuerdos, en la práctica, la relación política pareciera llevar un rumbo marcado
por la ambigüedad -consecuencia directa de lo que puede ofrecer un país con las
particularidades del Ecuador a una de las potencias internacionales- y la oscilación, entre
las intenciones y las acciones en concreto. La relación política bilateral, pareciera tener un
tono menos intenso, quizás debido a la relación económica que analizaremos a
continuación.

- Intercambio Comercial e Inversión en Infraestructura

Económicamente, las relaciones entre Ecuador y la Repúblicas Popular China fueron en
aumento desde el inicio del nuevo siglo, en consonancia con lo que sucedió en la región.
Sin embargo, no se constituyó en uno de los principales socios comerciales de Ecuador
como sí sucedió con muchos otros países de la región como Brasil, Chile, entre otros.
Al día de la fecha, los Estados Unidos sigue siendo su principal socio comercial que
representa para Ecuador el destino más sólido de exportaciones. Durante el siglo XXI, éstas
oscilaron entre 38% y un 45% sobre el total exportado, con picos en 2005 y 2006 llegando
al 50% y 54% respectivamente. El gran país del norte también ha sido su principal país
proveedor, al ser el origen del 22% promedio de las importaciones totales, con un mínimo
del 17% en 2004 y un máximo de 28% en 2010. Casi la totalidad de las exportaciones
ecuatorianas a Ecuador es petróleo crudo, y sus importaciones son principalmente máquinas
y combustibles (Ver "Anexo VI").
Por otro lado, la Balanza Comercial bilateral fue siempre superavitaria para Ecuador,
alcanzando los US$ 3,8 millones en 2012, casi US$ 3 millones más que doce años antes, y
un pico de US$ 4,6 millones en 2008. Entre 2000 y 2012, Ecuador logró un beneficio de
US$ 29,7 millones por sobre Estados Unidos (Ver "Anexo VII").
Parece una rareza comenzar un apartado como se titula el presente, hablando de los Estados
Unidos, pero entendiendo los "roces" que asomaron en los últimos años respecto de las
embajadas y las preferencias arancelarias, las relaciones comerciales con China se
agilizaron notablemente.

219
El comercio bilateral Ecuador-China pasó de sólo US$ 133 millones a principios de siglo a
US$ 5.000 millones trece años después, lo que representó un crecimiento del 3.700%. La
cifra resulta sorprendente si se la compra con cómo evolucionó el comercio internacional
total del Ecuador. Éste aumentó en trece años “sólo” el 500%. En el mismo período, la
Balanza Comercial bilateral fue siempre deficitaria para Ecuador, alcanzando casi US$
4.000 millones de déficit en 2013, y un acumulado de US$ 17.000 millones. También en el
mismo período, Ecuador disfrutó de superávit de su Balanza Comercial global sólo por
cuatro años, en el 2000 y en el trienio 2005-2007.

Pero las importaciones desde China llegaron a sumar US$ 4.508 millones en el año
2013, un 6000% más que trece años antes. Estas cifras demuestran los saldos negativos
para Ecuador de la Balanza Comercial bilateral (Ver "Anexo VIII").
A pesar del crecimiento del comercio bilateral a los largo de los últimos trece años, la
transformación de China en uno de los principales socios de Ecuador no se dio. China era el
mercado N° 18 para las exportaciones ecuatorianas para el 2000, y doce años después sólo
alcanzó el 11° lugar. Sin embargo, China sí ha cobrado importancia como país proveedor
de los bienes y servicios que Ecuador compra al mundo. Pasó de ser el 10° país proveedor a
comienzos de siglo, a ser el segundo. Esta disparidad en la relevancia de destino de
exportaciones y país proveedor, explica el gran saldo negativo de la Balanza Comercial
bilateral.
En cuanto a China, según el Banco Central de Ecuador, los principales productos
exportados por Ecuador son banana, productos de la pesca (camarones, langostinos,
harinas, etc.), oro y maderas. Y los principales productos importados desde China son
bienes de capital y de consumo manufacturados. Desde una visión macro, según el BCE, la
Balanza Comercial Petrolera ha arrojado desde 2009 hasta 2013 siempre superávit para
Ecuador, mientras que la No Petrolera siempre fue deficitaria, haciendo que la Balanza
Comercial bilateral total sea deficitaria para Ecuador.
La salida de China al mundo, además de su fuerza comercial, se expresa también en su
capacidad como inversor extranjero. Ya hablamos del caso cuando analizamos la Deuda
Externa de Ecuador.
Para el año 2010, según la CEPAL, China se convirtió en el quinto inversor extranjero
a nivel mundial, y ha pisado con fuerza en la región, aunque ésta sólo capta menos del
220
10% del total de las inversiones chinas en el mundo. Para la CEPAL, que considera parte
de América Latina los territorios y colonias vinculadas a otros países, más del 90% de la
Inversión Extranjera Directa china en América Latina es inversión financiera, y se
centra en dos países: Islas Caimán e Islas Vírgenes Británicas. China es el tercer inversor
extranjero en la región, siempre por detrás de EEUU que sigue siendo el principal inversor.
Según el BCE, la Inversión Extranjera Directa de China en Ecuador alcanzó en 2007 los
US$ 84 millones y, en línea con lo que sucede en toda América Latina, las inversiones se
centraron principalmente en la extracción de recursos naturales, en Ecuador en el sector
“Explotación de minas y canteras”. Tras caer a casi la mitad para el trienio 2008-2010,
desde el 2011 no desciende de los US$ 80 millones y en el año 2013, la IED china llegó a
US$ 88 millones, concentrándose siempre en el mismo sector.
Pero el BCE aclara que la Inversión Extranjera Directa Greenfield, que es la destinada a
la a iniciar nuevos negocios construyendo nuevas instalaciones, es decir aquella no
destinada a adquirir activos ya existentes, proveniente de China casi no existe en el
período 2009-2013, con excepción de 2010 cuando se invirtieron US$ 20 millones.
La IED de China se destina a adquirir empresas que ya están operando en ecuador,
como la adquisición de la minera canadiense Corriente Resources por parte de la china
Crcc- Tongguan, y el proyecto de oro Río Blano omprado por la minera china Junefield.
Si bien el primer mandatario chino afirmó que Ecuador es el principal destino de la
inversión de China en América Latina, todos los datos no pueden corroborar dicha
afirmación.
Uno de los tratados firmados fue con la República Popular China en marzo de 1994, y que
entró en vigencia en 1997. Pero luego de la nueva constitución del Ecuador votada en 2008,
en su artículo Nº 442 que reza “No se podrá celebrar tratados o instrumentos
internacionales en los que el Estado ecuatoriano ceda jurisdicción soberana a instancias de
arbitraje internacional, en controversias contractuales o de índole comercial, entre el Estado
y personas naturales o jurídicas privadas.” Hace que los TBI estén en tensión con la nueva
constitución.
Por tal motivo, el presidente de Ecuador Rafael Correa Delgado decidió enviar a la
Asamblea Nacional la propuesta para anular, en una primera instancia, algunos los

221
TBI firmados por el Ecuador. Sin embargo, algunos fueron anulados (con Francia,
Alemania, Reino Unido, Irlanda y Suecia) y otros no (con Venezuela y China). El TBI con
China también fue puesto en debate pero la Asamblea Nacional negó su anulación.
Más recientemente, en el año 2013, Correa creó una comisión para auditar los TBI
vigentes, incluidos los con China y EEUU, con el fin de analizar si son convenientes para el
Ecuador o no. Esto ha traído malestar en China ya que busca determinada protección para
sus inversiones en Ecuador216.
No cabe dudas de que China se ha convertido en el siglo XXI en un socio ineludible para
Ecuador tanto en lo político como en lo económico. Su rol es sumamente importante como
agente financiero para la obra pública ecuatoriana, y como segundo principal proveedor de
las compras de Ecuador al mundo. Sin embargo, China no se ha convertido en un gran
comprador de las exportaciones ecuatorianas y, lo que compra, reproduce la estructura
primaria-exportadora que caracterizó y caracteriza a ecuador centrada en el petróleo, la
banana y la pesca. Pareciera que Ecuador está dispuesto a aceptar un déficit comercial
importante con la contrapartida de acceder a financiamiento para obras de infraestructura,
ya que cortó lazos con organismos multilaterales de crédito como el FMI y el Banco
Mundial. La capacidad del gobierno y sus instrumentos económicos y jurídicos serán los
responsables para aumentar sus exportaciones y diversificarlas, orientar las inversiones
chinas, en el marco de un debate por la continuidad del TBI con China.

- Cambios de rumbo en Ecuador: zonas grises a futuro

Por un lado, el código Monetario Financiero instaló el debate sobre el destino de fondos y
competencias de diversas instituciones. El gobierno de Correa ampliará el control estatal
sobre el sistema financiero para evitar crisis como la de los noventa, derogando 21 leyes del
gobierno de Duran Ballén, las cuales recrudecieron las crisis bancarias por falta de
controles en el sector.

216No obstante, recientemente empresas y bancos chinos han brindado financiamiento por más de US$
3.600 millones para la construcción de siete centrales hidroeléctrica, una eólica y una termoeléctrica. La
modalidad del financiamiento chino para este tipo de proyectos, consiste en el financiamiento por parte de
bancos chinos y con la ejecución de empresas y mano de obra china.

222
Por otro, el código orgánico de Trabajo, regulara la contratación colectiva, la remuneración
de horas supernumerarias, estabilidad laboral, sindicalización por ramas, mensualización
de los decimotercero y decimocuarto sueldos (obligatorio para el sector publico), la
jubilación patronal, la construcción del sindicato único de trabajadores, despido nulo y
mejorará indemnizaciones, avanzando en una zona focal para los inversores foráneos.
Si observamos que la baja de del precio internacional del petróleo está impactando
fuertemente en la recaudación del Estado, situación sostenida a la que se suma el castigo
por producción de "baja calidad" entenderemos las últimas medidas.
A partir de las Resolución 116 de diciembre de 2013, Comercio Exterior avanza en un
proceso de sustitución de las importaciones para el fomento de la producción local (con la
respectiva creación de puestos de trabajo) y para reducir el agujero deficitario de la balanza
comercial no petrolera. Cerca de 900 millones de dólares se han sustituido desde enero a
octubre de 2014. Estamos hablando de mas de 550 compañías que acordaron adquirir mas
productos en el país y sustituir compras.
En simultaneo el gobierno de Ecuador anuncio en agosto de 2014 una ampliación de la
oferta exportable hacia Rusia, gobierno que veto la entrada de productos agroalimentarios
de la UE, EEUU y otros países occidentales. Lo mismo con la India, quienes otorgaron
créditos por 142 millones de dólares para proyectos de infraestructura eléctrica. El FLAR,
también otorgó créditos dentro el catálogo de proyectos estratégicos del Ecuador por 617
millones de dólares.
Ecuador retomo conversaciones con la UE para llegar a un acuerdo de vinculación
económica que no vulnere la planificación del país pero fomente el comercio bilateral,
mientas que la compañía estatal Petroecuador recibió 1000 millones de dólares del
grupo norteamericano Noble Américas, a cambio de que la estatal adquiera entre 30 y 55
% de sus requerimientos anuales de nafta de 93 octanos y diesel Premium, hasta el 2019.
No debiera ser tan difícil comprender que el proceso político en Ecuador fue a un ritmo
mas intenso y ambicioso que el ciclo de su "economía sometida". El proceso por el cual
esta pasando justo ahora el modelo productivo, es embrionario, sumamente sensible al
frente externo y una incógnita absoluta para el mediano y largo plazo (debido a lo
novedoso). El afán sustitutivo puede tener impactos varios en sus relaciones con la
comunidad andina y los países asiáticos.
223
De las 293 partidas, que engloban mas de 1000 productos; aquellas referidos a cosméticos,
electrodomésticos, juguetes, textiles, ascensores, cables, generadores eléctricos y
electrodomésticos, afectan la balanza comercial con China.
Seria prudente comprender la necesidad Ecuatoriana de diversificar sus vínculos
financieros con otras potencias emergentes, dado que la deuda tomada para infraestructura
y desarrollo de matriz energética no es una opción o duda: claramente es un camino
tomado con certeza, luego de defaultear e investigar la deuda externa, quedar fuera de
consideraciones bursátiles y no tener capacidad soberana de ejercicio monetario.
Y seria una inteligente medida, sabiendo que el rumbo sustitutivo puede llegar a afectar la
relación con su principal acreedor. No es raro entonces que mientras la CAN y China
miran de reojo, el Gobierno este amplificando sus relaciones comerciales y financieras
con la UE, Rusia e India. Resta ver como jugarán el resto de los actores.

224
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228
CUADROS Y TABLAS ANEXAS

Anexo I

Anexo II

Fuente: Acosta, A. 2010

229
Anexo III

Anexo IV

230
Anexo V

231
Anexo VI

Anexo VII

232
Anexo VIII

233
 Capítulo V: Factores de Inserción Internacional de los países
latinoamericanos – Casos destacados Comentado [JC5]: V

V.1 “URUPABOL: Aproximación a un caso de integración energética sudamericana”

Autores: Lic. Martín Giampietro Andrada - Lic. Isidro Baschar

Área temática: Área de Relaciones Internacionales, Recursos Naturales y Teoría en

América Latina (ARRIAL), IDICSO-USAL.

Palabras clave: URUPABOL – Paraguay – Uruguay – Bolivia – energía – integración –

Sudamérica – gas – infraestructura – matriz – energética – regional -

Resumen:

El objetivo del presente trabajo consiste en la profundización del análisis del estudio de
caso del proceso de integración trilateral “URUPABOL” - compuesto por la República
Oriental del Uruguay, la República del Paraguay y el Estado Plurinacional de Bolivia -, a
partir del estudio de sus antecedentes, evolución, vinculación con el proceso integración
latinoamericana, el desarrollo energético local y su articulación regional e internacional. Se
intentará llevar a cabo un análisis tanto desde tendencias a nivel micro, abordando las
capacidades y matrices energéticas nacionales de los países mencionados, como así también
desde el nivel macro, abordando el proceso de integración regional, el lugar que la energía
ocupa en ella y cómo este fenómeno interactúa a nivel regional vis a vis con su interacción
a nivel global.

El virtual agotamiento de los combustibles fósiles, los 1.300 millones de personas que
actualmente no acceden a la energía eléctrica, el crecimiento de las economías de países de
Asia, África y América Latina llamados “emergentes”, la irrupción del gas y el petróleo no
convencionales como alternativas económicamente recuperables y la apuesta por

234
diversificar las matrices energéticas incorporando energías limpias y/o alternativas, son sin
dudas algunas de las tendencias más relevantes a nivel internacional en lo que a la
planificación energética se refiere. En este sentido, América Latina se posiciona como un
actor integral con grandes capacidades y potencialidades en la materia, que se conjuga con
una coyuntura donde la integración regional tiene un lugar destacado en la agenda de
política exterior de los Estados Nacionales que la conforman.

235
Introducción

El objetivo del presente trabajo consiste en analizar de manera exploratoria el caso

de estudio de un proceso de integración trilateral, denominado URUPABOL (la sigla
resume a los países que lo integran - Uruguay, Paraguay y Bolivia -), sus antecedentes, su
evolución, su estricta vinculación con la integración latinoamericana y el desarrollo
energético local y su articulación regional y mundial. Se intentará llevar a cabo un análisis
tanto desde tendencias a nivel micro, abordando las capacidades y matrices energéticas
nacionales de los países mencionados, como así también desde lo macro, abordando el
proceso de integración regional, el lugar que la energía ocupa en ella y la interacción entre
la dinámica local con la dinámica global.

El nuevo panorama energético mundial y su consecuente impacto en los mercados

y el comercio de la energía plantean un escenario complejo si consideramos la evaluación
formulada por la Agencia Internacional de Energía en donde se estima que, en la
actualidad, alrededor de 1.300 millones de personas no poseen acceso a la energía
eléctrica217 así como también si se tiene en cuenta que el consumo de energía habrá crecido
en un 56% entre 2010 y 2040 liderado por los países que se encuentran fuera de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. 218 Concretamente, allí la
utilización de la energía crecerá en un 90% vis a vis el crecimiento del 17% de los países
miembro.219 De esta manera, observamos como el crecimiento del consumo energético será
reflejo, ni más ni menos, que de los futuros centros de crecimiento económico, 220 liderado
por las “economías emergentes”: la demanda crecerá en un 112% en Asia, en un 76% en
Medio Oriente, en un 85% en África y en un 62% en América Central y Sudamérica. 221

Es por ello que deberemos tener en cuenta que ningún país es una isla energética, y
las interacciones entre los diversos combustibles, mercados y precios se están

217
Agencia Internacional de Energía (AIE); “World Energy Outlook”, París, 2013.
218 De la región latinoamericana, sólo Chile y México son miembros.
219
U.S. Energy Administration; “International Energy Outlook 2013”, Washington DC, julio de 2013.
220 Ver: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); “OECD World Economic

Outlook”, Volume 2012/1, París, 2012, capítulo 4, “Medium and long-term scenarios for global growth and
imbalances”.
221 U.S. Energy Administration; Op. Cit., julio de 2013, página 10.

236
intensificando.222 En este sentido, la región latinoamericana, acreedora de grandes reservas
energéticas,223 parece posicionarse como un elemento clave en la ecuación geoestratégica y
geopolítica internacional.

Los crecientes requerimientos del mercado internacional - y particularmente de las

economías de los países emergentes de Asia, África y América Latina -, la irrupción del gas
y el petróleo no convencionales como alternativas económicamente recuperables, la apuesta
por diversificar las matrices energéticas incorporando limpias y/o energías alternativas, son
sin dudas algunas de las tendencias más relevantes a nivel internacional en lo que a la
planificación energética se refiere. En este sentido, América Latina en general y América
del Sur en particular, se posiciona como un actor integral con grandes capacidades y
potencialidades en la materia, que se conjuga con un momento histórico particular en donde
parecería que la integración regional vuelve a recuperar su espacio de debate y
planificación en la agenda de política exterior de los Estados Nacionales que la conforman.
Así, debe destacarse especialmente la dinámica que ha adquirido en la región sudamericana
a partir del fracaso del proyecto ALCA, la revitalización del MERCOSUR y el nacimiento
de nuevos procesos tales como la Comunidad Sudamericana de Naciones-UNASUR, la
ALBA y la CELAC.

Reconociendo la importancia de los interrogantes, como detonantes y motores

iniciales de una investigación, surgen inquietudes vinculadas a las capacidades y
potencialidades de América del Sur en términos energéticos y el lugar que ocupa la energía
en la integración sudamericana. De modo más específico, indagaremos en la integración
trilateral entre Uruguay, Paraguay y Bolivia a través de la iniciativa URUPABOL y su
vínculo particular con el aspecto energético.

222 Agencia Internacional de Energía (AIE); “World Energy Outlook”, París, noviembre de 2012.
223 América Latina posee las segundas reservas de petróleo luego de Medio Oriente.

237
Integración Regional

Partiremos de un conjunto de premisas iniciales que serán la base desde las cuales
nos aproximaremos al objeto de estudio. En este sentido, el abordaje se realizará a partir del
“pensamiento situado latinoamericano” y esto supone repensar las Relaciones
Internacionales desde América Latina a través de la construcción situada de conceptos
básicos. Es de esta manera que se plantea reflexionar “situada” y “espacialmente” desde la
región de pertenencia, centrándonos en “América Latina no sólo como tema sino como
lugar, modo y fuente de pensamiento.”224 Es decir, que se partirá desde “[...] la perspectiva
que todo conocimiento es el resultado de premisas y preguntas situadas espacio-
temporalmente. No se niega la universalidad, sí se plantea pensar desde un universal
“situado”.225

En esta línea de pensamiento, se analizará un fenómeno a partir de cuatro ejes

fundamentales: a. La integración vista como tres tendencias instaladas en nuestra dinámica
histórica regional; b. El paradigma de la dualidad; c. El concepto de “vida internacional”
como visualización de la estructura y de los actores de la dinámica internacional y,
finalmente, d. “El cálculo del margen de maniobra”.226

Por integración entendemos aquel “proceso por el cual unidades políticas

diferenciadas van organizando estructuras comunes y unificadas de decisión”,227 y es un
concepto que se encuentra fuertemente arraigado en la suposición de que “la política
exterior es la resultante de un vector dinámico de fuerzas y presiones que se ejercen desde
dentro de los países y desde el sistema internacional en su complejidad y que termina por
ser sintetizada en las decisiones burocráticas aludidas”228. Asimismo, debe destacarse que

224
SEITZ, Ana Mirka; “Remozando las Relaciones Internacionales desde América Latina, sus Recursos
Naturales y sus Dilemas Democráticos”, IX Jornada de Investigación en Ciencias Sociales, Instituto de
Investigación en Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad del Salvador, Buenos
Aires, Septiembre de 2011.
225
SEITZ, Ana Mirka; “Relaciones Internacionales desde América Latina”, XV Jornadas de Pensamiento
Filosófico: La Primera Década del siglo XXI-Balance y Perspectivas, Montevideo, 12 a 14 de Junio de 2011,
FEPAI.
226 Ibídem.
227 SEITZ, Ana Mirka; “Tres Propuestas de Integración Política Latinoamericana”, Ed.Juan Pablo Viscardo,

Buenos Aires, 1983.

228 SEITZ, Ana Mirka, “Relaciones Internacionales desde América Latina”, Op. Cit. pág. 3

238
la integración es concebida como un proceso y como una coyuntura presente. Es en este
sentido, que al considerar a la región latinoamericana, estamos ante la presencia de tres
tendencias permanentes y reiteradas en la conducta exterior de la región.

A lo largo de la historia América Latina ha manifestado, en numerosas

oportunidades y bajo diversas dinámicas, una pulsión tendiente a la integración entre las
unidades políticas que la conforman. Concretamente, y considerando la multiplicidad de
comunidades humanas que habitan el territorio regional – entiéndanselas como
comunidades de valores, intereses y creencias capaces de proyectar pactos, actividades
políticas, culturales, económicas y militares que garanticen su supervivencia –, se pueden
constatan tendencias reiteradas y permanentes de interacción y proyección internacional
verificables,229 que nos permiten ubicar a sus orígenes en el propio nacimiento de los
Estados Nacionales que dieron lugar al mapa geo-político que conocemos en la actualidad.
Concretamente, la “Propuesta Hispanoamericana de Integración” refiere a este proceso
histórico por la cual se reacciona de modo conjunto (Hispanoamérica/Iberoamérica) frente
a un peligro externo considerado como común

Por su parte, la “Propuesta Panamericana de Integración” refiere a las

interacciones en términos tanto cooperativos como conflictivos con los Estados Unidos a
partir de una percepción antagónica del concepto de “no intervención”. Finalmente, la
“Propuesta Latinoamericana de Integración”, surgida en la segunda post-guerra del siglo
XX, expresa tanto la necesidad como la voluntad de coordinar la conducta económica en
general y particularmente la comercial y donde se tienen, además, objetivos políticos
integradores en general. En este sentido, “la promoción de estructuras de integración vino
aparejada con la afirmación del nuevo patrón de acumulación capitalista en el mundo, con
la intención de incidir positivamente sobre el desarrollo económico, haciendo frente a los
problemas causados por la deuda externa y a los emergentes de la globalización del
comercio mundial. Aunque estos procesos de integración son mucho más complejos y

229SEITZ, Mirka; “Nuestro Norte es el Sur: aventuras y desventuras de la Integración”. Ver también: SEITZ,
Mirka; “Tres Propuestas de Integración Política Latinoamericana”, Ed. Juan Pablo Viscardo, Buenos Aires,
1983.

239
abarcativos que su sola definición en los planos económico y político, lo cierto es que estas
dimensiones son hasta ahora las de mayor relevancia.” 230
Surgido el debate de cómo profundizar la integración es que a partir de la segunda
post-guerra se comienza a vislumbrar tres iniciativas, la surgida en América Central, el
Pacto Andino y el Acuerdo de los Países de la Cuenca del Plata. Hacia fines de los ’60, la
primera y la segunda entraron en crisis por motivos diferentes aunque el Pacto Andino, a
pesar del retiro chileno en lo ‘70, sobrevivió tras el Acuerdo de Complementación entre la
Comunidad Andina y el MERCOSUR suscrito en 2003. Por otra parte, desde la Región del
Plata, la construcción de la represa hidroeléctrica Itaipú, la crisis de Malvinas y la
recuperación de la democracia, entre otros acontecimientos relevantes, permitieron dar
inicio a la transformación del contexto subregional y comenzar así un nuevo intento en la
consolidación de un proceso integrador. De esta manera, “la recuperación de los sistemas
democráticos en la década de 1980, tanto en la Argentina como en Brasil, posibilitaron
una serie de acuerdos que tendieron a la conformación de un bloque regional”.231
Inicialmente, sus dos principales actores, Argentina y Brasil, lograron el establecimiento de
un Protocolo de Integración (PICAB), cuyo impulso marcó el fin de las hipótesis de
conflicto latente entre ambas naciones, así como también permitió comenzar la
construcción de un reaseguro regional a los procesos democráticos que se reiniciaban.

En palabras de Amorim, “el gran impulso al acercamiento Brasil-Argentina fue de

naturaleza política. Cuando los dos países salían de gobiernos militares, gobiernos
autoritarios, se entendió que era necesario crear una comunidad de intereses y que esa
comunidad de intereses no debería parar en los contactos políticos. Era importante que
esa comunidad de intereses tuviera un lastre económico. Fue por eso que en el proceso de
reacercamiento Brasil-Argentina, desde el primer momento, se dio tanto énfasis al aspecto
comercial.” 232 Puntualmente, los presidentes Alfonsín y Sarney sentaron las bases para
este nuevo acuerdo en la Reunión de Iguazú de 1985. Este Proyecto bilateral que allí nacía
se encontró formulado en el marco de las reglas más flexibles de la ALADI y
230 ANSALDI, Waldo y GIORDANO, Verónica; “América Latina, la construcción del orden: de las sociedades
de masas a las sociedades en proceso de reestructuración”, Buenos Aires, Ariel, 2012, página 680.
231 RAPOPORT, Mario y MADRID, Eduardo; “Argentina-Brasil: de rivales a aliados”, Buenos Aires, Capital
Intelectual, 2011, página 66.
232 AMORIM Celso; “La integración suramericana”, Revista Diplomacia Estrategia Política (DEP), Nº 10

Diciembre, 2009, página 6.

240
consecuentemente, debía abrirse al resto del Cono Sur una vez consolidado. Este
acontecimiento histórico, “desde la geopolítica y la democratización latinoamericana (...)
se veía como una revolución en las directrices históricas de la conflictividad
sudamericana”.233 Así, el incipiente acercamiento junto con una nueva manera de entender
a las relaciones bilaterales entre ambos países, fueron plasmados en la posterior firma del
Tratado de Asunción en 1991, incorporando a Uruguay y Paraguay y por medio del cual se
crea el Mercado Común del Sur (Mercosur), y el Protocolo de Ouro Preto de 1994, que le
otorgó personalidad jurídica a este último.

Desde entonces, el Mercosur, a pesar de sus imperfecciones, dificultades o aspectos

inconclusos,234 ha sido, desde esa fecha, una política de Estado de los distintos gobiernos
del Cono Sur, más allá del signo ideológico que éstos tuvieran. Y si bien su creación estuvo
lejos de plantearse como una oposición a la hegemonía norteamericana y europea, en los
hechos, una de las consecuencias de su desarrollo histórico fue iniciar un sendero
autónomo respecto a esos espacios geo-políticos.235 Los esfuerzos iniciales nacían desde un
entendimiento político entre las dos economías más grandes del subcontinente que supieron
incorporar a tres socios directos, Uruguay, Paraguay y recientemente Venezuela, y en
mayor proporción, a una serie de socios - Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, y Perú - y
pese a un nacimiento con un marcado perfil comercial que se profundizó durante la década
de 1990, le fue imposible abstraerse de los antecedentes históricos más profundos que
hacen a la región. De esta manera, en 1998 los países miembro lograban acordar el
Protocolo de Ushuaia sobre el Compromiso Democrático y en 2002 el Protocolo de Olivos
para la Solución de Controversias.

Cabe mencionar, sin embargo, que “las asimetrías naturales y artificiales y la

forma de lidiar con ellas en el ámbito regional son cuestiones presentes en los debates del
Mercosur desde sus inicios. En efecto, tanto Paraguay como Uruguay obtuvieron ventajas

233
SEITZ, Mirka; “Integración Latinoamericana - Caminos, dilemas y desafíos”, publicado en REDILA 2010,
página 4.
234
Sólo recién en la 39º Cumbre de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en San Juan, Argentina,
se logró la eliminación del doble arancel externo común. Es por ello que, pese a los notables avances
producidos en su seno, se suele caracterizar al Mercosur como una unión aduanera imperfecta.
235 VÁZQUEZ, Federico; DAMONI, Emanuel y FLORES, Emiliano; “Integración o dependencia: Diez tesis

sobre el presente de América Latina”, Peña Lillo, Ediciones Continente, 2012, página 33.

241
diferenciales en los procesos negociadores que llevaron a la conformación del bloque,
reflejadas en aranceles de importaciones para ciertos bienes, plazos especiales y más
prolongados para la adecuación a normas del bloque, tratamiento favorable en el régimen
de origen y en los regímenes especiales de importación, entre otras. Argentina y Brasil
aceptaron este tratamiento diferencial como parte del difícil proceso por alcanzar los
consensos a nivel regional.236 Este será un elemento central a considerar a lo largo del
presente trabajo, visto y considerando que el URUPABOL involucra de manera directa a
ambos países y porque junto con los desequilibrios comerciales, la cuestión de la
infraestructura resulta de vital importancia para comprender las mencionadas asimetrías.
Puntualmente, “las sucesivas crisis energéticas que vienen afectando a los países de la
región y que actuaron como un factor bloqueante de la expansión productiva son la prueba
más palpable”,237 aunque no la única, ya que el déficit se extiende a medios de transporte,
vías de comunicación e infraestructura edilicia, entre otras áreas.

De todas maneras, y pese a las dificultades existentes en relación a las asimetrías

económico-comerciales, los pendientes en materia de coordinación arancelaria, las
disparidades productivas, los recurrentes desequilibrios comerciales y los déficits existentes
en materia de infraestructura, los países miembro del bloque han logrado desarrollar una
serie de iniciativas tendientes a revertir dichos condicionantes estructurales, cuyo ejemplo
más significativo se encuentra representado por la creación del Fondo para la Convergencia
Estructural del Mercosur (FOCEM), destinado a morigerar las asimetrías entre los países
miembro a través del financiamiento de proyectos en beneficio de las economías menores y
contribuciones financieras no reembolsables, en donde destacan los aportes brasileños y
argentinos, así como sus principales beneficiarios: Uruguay y Paraguay. 238

236RAPOPORT, Mario y MADRID, Eduardo; Op. Cit., 2011, página 306.

237RAPOPORT, Mario y MADRID, Eduardo; Op. Cit., 2011, página 312.
238Ver: MERCOSUR; “Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur”, Secretaría del Mercosur, Sector
Normativa, Documentación y Divulgación, Montevideo, julio de 2009.

242
 Asimismo, la región ha logrado desarrollar una novedosa institucionalidad tendiente
a priorizar una agenda propia, distante de las preocupaciones estratégicas de la Casa Blanca
y distanciandose,239 de esta manera, de sus experiencias inmediatas.240

Puntualmente, y en relación a las negociaciones sobre el ALCA, tal como

documenta Morgenfeld, “el estancamiento en las negociaciones para establecer este
tratado de libre comercio no se explica solamente a partir de las contradicciones entre
diferentes grupos de interés al interior de cada uno de los países americanos y de la
reticencia de Estados Unidos a recortar sus subsidios agropecuarios, sino también por el
creciente oposición política en América Latina: cambio de signo de los gobiernos de
distintos países latinoamericanos, sublevaciones populares, creciente movilización anti-
ALCA (Foro Social Mundial, Alianza Social Continental, Cumbre de los Pueblos), y
surgimiento de un proyecto de integración alternativa, en torno del ALBA, tomando como
bandera por los movimientos sociales latinoamericanos”.241 En este sentido, y
adicionalmente, “en la era posneoliberal se crearon (otros) ambiciosos organismos de
integración. Se trata de la UNASUR, cuyo Tratado Constitutivo fue firmado en mayo de
2008, y la CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe), constituida en
febrero de 2010 con el objetivo de consolidar la integración entre los países de la región.
Ambos organismos significan un certero intento de disputar la histórica “tutela” de
Estados Unidos sobre la región. Por ello la CELAC ha sido popularmente llamada la
“OEA sin Estados Unidos ni Canadá”.242

De manera preliminar, podremos decir que la iniciativa URUPABOL se inscribe en

la tradición de integración regional descrita de manera sucinta en los párrafos precedentes,
y nace, de manera precursora, con un ambicioso plan para saldar necesidades
absolutamente previsibles en economías de menor desarrollo relativo a la de sus vecinos

239
LABAQUI, Ignacio; “Estados Unidos y los países del MERCOSUR después del 11 de septiembre” en
FUENTES, Claudio (editor): “Bajo la mirada del halcón. EE.UU.-América Latina post 11-9-2001”, FLACSO
Chile, Editorial Biblos, Buenos Aires, 2004.
240 LAHOUD, Gustavo y RODRÍGUEZ, Emilio; “Agenda de Seguridad Hemisférico. Origen y evolución”, Área

de Relaciones Internacionales de América Latina, Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO),

Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad del Salvador, junio de 2005.
241 MORGENFELD, Leandro; “Relaciones peligrosas. Argentina y Estados Unidos”, Capital Intelectual,

Colección Claves Para Todos, 2012, página 120.

242 ANSALDI, Waldo y GIORDANO, Verónica; Op. Cit., 2012, página 681.

243
más importantes, como la Argentina y Brasil. De esta manera, el Grupo URUPABOL
nacido hacia comienzos de la década de 1960 se encontrará, desde sus inicios, con objetivos
ambiciosos y complejos, que intentarán canalizar un conjunto de intereses y enfrentar a los
condicionantes del desarrollo de los tres países que lo conforman. Actualmente, el
MERCOSUR y la UNASUR parecerían haber contenido al menos en parte aquellos deseos,
aunque como también hemos visto, las disparidades y las asimetrías continúan siendo parte
de los problemas fundamentales a resolver. En este contexto, la iniciativa ha ido mutando
para adquirir características específicas en lo que a su alcance se refiere. Puntualmente, y en
línea con los desafíos que enfrenta el conjunto de los países del mundo en general, y
América Latina en particular, la cuestión del abastecimiento energético ha restringido la
atención de los gobiernos de Uruguay, Paraguay y Bolivia. Veremos de qué se trata...

Recursos Naturales y Política Exterior

Los recursos naturales son un elemento geoestratégico imprescindible al momento

de planificar una política exterior soberana. Tienen esta particularidad dado que son activos
fundamentales para mantener la vida y las condiciones de vida humana, son escasos y hay
una desigual distribución de los mismos en el planeta. Por esta razón, se infiere que
aquellos países que cuenten con recursos naturales tendrán mayor poder relativo en relación
a otros que no dispongan de estos.

A nivel macro, una tendencia que se acentuado desde hace tiempo es la demanda de
consumo de recursos naturales tales como alimentos, agua, energía, madera, minerales y
fibras, entre otros. Esta situación tiene estricta vinculación con el aumento sostenido de la
demografía mundial, la extensión de la industrialización a otros sectores del planeta y el
crecimiento de las economías mundiales, especialmente las de los países emergentes.243

Dentro de este espectro de recursos, la energía ocupa uno de los lugares más
elementales. En este sentido, Michael Klare nos aclara que la energía ha adquirido una

243KLARE, Michael; “Guerra por los recursos. El futuro escenario del conflicto global”, Ediciones Urano, 2003,
España, página 34.

244
inesperada y tremenda importancia, 244 dado que la energía nunca ha sido tan decisiva para
el funcionamiento correcto de la economía mundial: “hace falta energía para mantener en
marcha las fábricas, iluminar las ciudades y producir las cosechas que alimentan al
planeta. Lo que es más importante, los productos derivados del petróleo son totalmente
esenciales para mantener las coyunturas internacionales de la globalización: los aviones,
trenes, camiones y barcos que transportan suministros y personas de una región del mundo
a otra”.245 De esta apreciación deriva la necesidad de asegurar el abastecimiento energético
para mantener a la sociedad y las actividades económicas que ellas desarrollan. Por esta
razón, la seguridad energética es hoy en día uno de los puntos que generan mayor
preocupación al momento de planificar una agenda de política exterior.
Así, vemos un creciente interés por definir conceptos novedosos entre los que
destacan la seguridad y la sustentabilidad energética, a partir de la consideración de la
capacidad de los Estados para gestionar de manera eficaz la oferta energética primaria,
garantizar la fiabilidad de la infraestructura asociada y asegurar la provisión de energía para
satisfacer la demanda presente y futura y posibilitar la accesibilidad y asequibilidad del
suministro de energía para la totalidad de la población, al tiempo que se logran superar los
desafíos impuestos por los niveles de demanda y se trabaja sobre la oferta a partir del
incremento de la eficiencia y la disminución de los impactos ambientales. 246

Adicionalmente, Klare considera que estamos ante el nacimiento de un “nuevo

orden energético internacional”,247 donde los países se dividen en naciones con exceso de
energía o naciones con déficit de energía. Esto tiene consecuencias geopolíticas importantes
en donde los países con excedente pueden asegurar su autoabastecimiento, mientras los que
tienen escasez se ven obligados a importar, conllevando a la necesidad de contar con
proveedores confiables de dicho recurso y esto se traduce en dependencia energética.

Los estados, en este panorama, tienen un papel predominante dado que la

adquisición de recursos energéticos siempre ha sido una prioridad nacional y la obtención y

244
Ibídem, página 23.
245 Ibídem, página. 25.
246 World Energy Council (WEC); “2013 Energy Sustainability Index”, Londres, 2013.
247 KLARE, Michael; “Planeta sediento recursos menguantes. La nueva geopolítica de la energía”, Ediciones

Urano, 2008, España, página 30.

245
distribución de combustibles básicos es una de las preocupaciones principales de los
gobiernos. Por lo tanto, “[...] el Estado, por sí solo, cada vez ostenta una mayor autoridad
sobre los sectores energéticos nacionales en calidad de propietario de recursos claves y/o
como factor esencial en la adquisición, transporte y disposición del flujo de los recursos
energéticos.”248 De lo dicho anteriormente deviene la creciente importancia de planificar
correctamente una política exterior en la cual los recursos naturales, y especialmente, los
energéticos, ocupen un lugar de preponderancia atendiendo a las particularidades
anteriormente citadas. Sin lugar a dudas, la energía se constituye como un factor
condicionante para el desarrollo de los países.

América Latina no escapa a esta condición, donde recientemente se observa que

“uno de los fenómenos que ha influido de forma más significativa en la actual
configuración geopolítica de América Latina ha sido la percepción, casi universal, de la
energía como un elemento clave en la geopolítica regional y global. La expresión más
visible de esta tendencia, que se ha desarrollado dentro de un contexto de mayor
independencia política y mayor autonomía económica en la región, es una nueva versión
del nacionalismo energético entre los grandes exportadores de hidrocarburos”249.

¿Qué lugar ocupa la energía en el actual proceso de integración suramericano? La

integración energética es una de las áreas temáticas catalizadoras del nacimiento de la
Unión de Naciones Suramericanas y ha sido considerado un objetivo fundamental para
lograr la integración de América del Sur. Ya en el Consenso de Guayaquil (Julio 2002),
previo aún de la entonces al nacimiento de la entonces Comunidad Suramericana de
Naciones, los mandatarios reunidos reafirmaban el papel estratégico que la energía cumple
en el desarrollo económico y social de América del Sur. En el proceso de Integración de la
Infraestructura Regional, destacaron la necesidad de aumentar los niveles de seguridad,
confiabilidad y calidad de suministro de energía en Sudamérica y la conveniencia de
desarrollar los mercados energéticos regionales con prácticas compatibles con los

248 Ibídem, página 42.

249 ISBELL, Paul; STEINBERG, Federico, “El nuevo escenario energético en América Latina”, página 111.

246
principios del desarrollo sustentable. Para avanzar en ese propósito, se destacó la
conveniencia de aumentar la coordinación, tanto en el ámbito nacional como regional. 250

Este consenso, en complementación con las posteriores Declaraciones de Cusco

(Diciembre 2004), Caracas (Septiembre 2005), Cochabamba (2006) y Margarita (2007), ha
permitido señalar la importancia estratégica del rol de la energía en la integración,
identificando ciertos “principios rectores de la integración energética suramericana”: 1.
Cooperación y Complementación; 2. Solidaridad entre los pueblos; 3. Respeto a la
Soberanía y a la Autodeterminación de los pueblos; 4. El derecho soberano a establecer
los criterios que aseguren el desarrollo sustentable en la utilización de los recursos
naturales renovables y no renovables, así como también a administrar la tasa de
explotación de estos recursos; 5. La integración regional en busca de la
complementariedad de los países en el uso equilibrado de los recursos para el desarrollo
de sus pueblos; 6. El respeto a los modos de propiedad que utiliza cada Estado para el
desarrollo de sus recursos energéticos; 7. La integración energética como una herramienta
importante para promover el desarrollo social, económico y la erradicación de la pobreza;
8. La universalización del acceso a la energía como un derecho ciudadano; 9. El uso
sostenible y eficiente de los recursos y potencialidades energéticas de la región; 10. La
articulación de las complementariedades energéticas para disminuir las asimetrías
existentes en la región; y, 11. El reconocimiento de los Estados, la sociedad y las empresas
del sector como actores principales del proceso de integración.251

Energía

La primer pregunta que debemos considerar es ¿Qué entendemos por energía? Dada
la existencia de una diversidad de definiciones a partir de los distintos enfoques y ámbitos
desde donde se la estudia, y entendiendo por energía aquella capacidad que tiene un

250 II Reunión de Presidentes de América del Sur, Guayaquil; “Consenso de Guayaquil sobre Integración,
Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo”, Ecuador, 26 y 27 de julio de 2002.
251 Organización Latinoamericana de Energía (OLADE); “UNASUR: un espacio que consolida la integración

energética”, Junio 2012, página 16.

247
elemento natural o artificial de producir alteraciones en su entorno,252 estaremos haciendo
principalmente alusión a las “fuentes energéticas”, es decir, a todo elemento o producto,
natural y artificial, del cual podemos obtener energía en cualquiera de sus formas o
manifestaciones.253 En este sentido, las fuentes primarias de energía disponibles son el
petróleo, gas natural, carbón, energía nuclear, hidroenergía, energía eólica, solar, biomasa
y leña, entre otros.

Por otra parte, partiremos de la premisa o supuesto de que la “energía” se encuentra

íntimamente relacionada con el desarrollo, y su disponibilidad es una precondición para el
crecimiento económico y el mejoramiento del nivel de vida de los habitantes de la región.

Habiendo mencionado la creciente demanda de recursos naturales, cabe resaltar otro

aspecto clave a considerar: algunos recursos no se han distribuido de forma equitativa en el
planeta254 y nuestra región no escapa a esta lógica: es rica en recursos naturales, pero “[...]
los recursos necesarios para el desarrollo de las naciones y los pueblos no tienen una
distribución uniforme entre los países a nivel mundial ni al interior de América Latina.”255

Al considerar los energéticos, la Organización Latinoamericana de Energía,

OLADE, nos aclara que “[...] si bien existe en la región una importante disponibilidad de
recursos petroleros, carboníferos y gasíferos, estos se encuentran concentrados en muy
pocos países siendo la mayoría netamente importadores de estas fuentes.”256 Este rasgo
energético regional conlleva a la necesidad de una correcta planificación de las políticas
energéticas nacionales y regionales a corto, mediano y largo plazo.

Características de la matriz energética regional

252
Organización Latinoamericana de Energía (OLADE); “Manual de Estadísticas Energéticas”, 2011, página
12.
253
Íbid., página 12.-
254 KLARE, Michael; Op. Cit, 2003, página 37.
255 MANSILLA, Diego; “Integración Energética y Recursos Naturales en América Latina”, La Revista del CCC,
Enero/Abril 20111, Nº 11, página 2.
256 Organización Latinoamericana de Energía (OLADE); Op. Cit., 2011, página 1.

248
 Actualmente, América del Sur es superavitaria en recursos energéticos,
principalmente de origen fósil. No obstante, debe destacarse que en términos de
participación de fuentes renovables en el abastecimiento energético, se encuentra mejor
posicionada que el resto del mundo. Cerca del 31% de la la oferta energética regional
corresponde a fuentes renovables, como producto de la importante contribución que
realizan la hidroenergía y la biomasa.

En relación a la distribución geográfica de las reservas probadas de petróleo crudo

en la región, debe destacarse una asimetría dado que el 92% de ellas se concentran en
Venezuela, y el 8% restante en Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Ecuador, Perú y Surinam. Dentro de ese 8%, Brasil y Ecuador retienen el 4 y 2%,
respectivamente. Es decir que, sumada a las potencialidades en materia de hidrocarburos no
convencionales, América del Sur se ha posicionado como la segunda región con mayor
disponibilidad de petróleo crudo a nivel mundial, solo superada por Medio Oriente. En
cuanto a la producción de petróleo crudo, para el 2010, Sudamérica tuvo una participación
del 12% del total mundial con 2 mil 505 millones de barriles de petróleo, en donde resaltan
los tres principales productores: Venezuela, Brasil y Colombia, seguidos por Argentina y
Ecuador.

Considerando el gas natural, la región cuenta con un volumen total de reservas de 7

billones de metros cúbicos, casi el 4% del total mundial. Venezuela cuenta con las mayores
reservas de ese recurso, con el 78%, y el resto se encuentra distribuido en Brasil, Perú,
Argentina, Bolivia (6%) y Colombia. No obstante, cabe destacar que Bolivia es el mayor
exportador de gas natural de América del Sur, siendo Brasil y Argentina sus principales
destinos con un 80 y 20%, respectivamente. Si bien Venezuela, Argentina y Brasil son
también grandes productores de gas natural, los volúmenes producidos son destinados al
abastecimiento de la demanda interna de energía.

Considerando la situación del carbón mineral, existe alta concentración de este

mineral en Colombia y Brasil, seguido por Venezuela, Argentina, Chile y Perú;

249
aproximadamente es el 1,46% del total mundial de reservas. Colombia es el primer
productor en la región el y cuarto exportador de este mineral en el mundo.

En relación a energía nuclear, sólo hay dos países en Sudamérica que han
incorporado dicha fuente a sus matrices energéticas, Argentina y Brasil.

Por otra parte, Sudamérica cuenta con un enorme potencial hidroenergético: podría
producir un total de 590 GW dada la presencia de caudalosos ríos, en donde el 45% se
contabilizaría en Brasil. De acuerdo con cifras del 2010, en lo referido a producción, Brasil,
Venezuela, Paraguay y Colombia tienen una participación del 83% del total producido.
Sudamérica cuenta con una experiencia en el aprovechamiento de recursos hídricos
compartidos, que han conllevado a la construcción de represas hidroeléctricas binacionales,
como Yacyertá, Itaipú, y Salto Grande. En este marco, Paraguay es un caso a destacar dado
que cuenta con una posición geográfica estratégica por su mediterraneidad y es el tercer
productor hidroenergético y el primer exportador de energía renovable de la región. Esto se
produce gracias a la baja demanda de electricidad que le permite exportar el excedente de la
generación a sus dos vecinos y socios en las centrales binacionales, Argentina y Brasil.

La biomasa, una de las fuentes energéticas renovables, ocupa un lugar destacado en

la matriz energética de Sudamérica a partir de la utilización de leña en el sector residencial
y la producción de biocombustibles. La producción de etanol alcanza los 28.4 millones de
metros cúbicos anuales y el biodiesel llega a 5 millones de metros cúbicos por año. En
producción del primer biocombustible el líder es Brasil seguido por Colombia y Paraguay y
del segundo se destacan Argentina, Brasil y Colombia. Por otra parte, la leña, es un recurso
relevante a nivel regional, pero su consumo ha disminuido y representa el 6.6% del total de
la energía que se consume en los países de UNASUR y el 26% de la energía que se
consume en las viviendas de la región.

Por último, Sudamérica tiene un gran potencial en el aprovechamiento de la energía

eólica. Brasil, que a diciembre del 2010, contaba con 50 centrales eólicas en operación
tiene una capacidad instalada de 9.000 MW; le sigue Chile con 162 MW y con más de 30

250
proyectos de proyectados; Uruguay con 120 MW aproximadamente, pero que tiene
proyectado alcanzar para el 2016 1035 ME a partir del Programa de Energía Eólica, una
iniciativa entre el Gobierno Nacional con el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo; y Argentina con 15 parques eólicos ubicado en la Provincia de Chubut que
aportan 10,56 MW totales.

Matriz energética Boliviana

El Estado Plurinacional de Bolivia ha experimentado una serie de transformaciones
sustanciales de notable amplitud a lo largo de la última década, entre los que podremos
destacar aquellas ocurridas en el plano político-cultural-simbólico tras el ascenso del primer
presidente perteneciente a una comunidad de pueblos originarios, Evo Morales Ayma, 257 y
la posterior reforma constitucional en el año 2009, así como también en el plano
económico-social, tras la implementación de un Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH)258 y la posterior nacionalización de los recursos hidrocarburíferos. De esta
manera, se inició un proceso virtuoso de redistribución de la renta petrolera que permitió,
entre otras cosas, implementar políticas públicas destinadas a contener a los sectores
sociales más vulnerables, así como también incrementar de manera notable la inversión en
educación superior y la inversión en infraestructura a partir de los aportes realizados al
Tesoro General de la Nación, entre otras áreas.

Concretamente, el IDH fue creado a través de la Ley Nº 3.058 del 17 de mayo de

2005 – Ley de Hidrocarburos –259 que fuera reglamentada a través del Decreto Supremo Nº
28.421 del 21 de octubre de 2005.260 De acuerdo a la normativa, el IDH debe ser distribuido
entre los Departamentos Productores, los Departamentos No Productores, el Tesoro
General de la Nación, los Pueblos Indígenas y Originarios, las Comunidades Campesinas,

257
Ver: STEFANONI, Pablo y DO ALTO, Hervé; “La revolución de Evo Morales: De la coca al Palacio”, 1ª ed.,
Buenos Aires, Capital Intelectual, 2006.
258
Por definición, el IDH se aplica a personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que exploten
hidrocarburos en cualquier lugar del país. De acuerdo al Servicio de Impuestos Nacionales, a agosto de 2014
el IDH reportó unos 10,349.6 millones de Bs., es decir, el 28,9% de lo recaudado por el Estado boliviano en
concepto de impuestos. Asimismo, si se considera el aporte de 1,887.3 millones de Bs. del Impuesto Especial
a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), la participación total del sector petrolero alcanza el 34,2%. Ver:
Servicio de Impuestos (SIN); “Recaudaciones Enero - Agosto 2014 / Evolución del Padrón de Contribuyentes”,
Presidencia Ejecutiva, Investigación Tributaria.
259 Ver: “Ley Nº 3058 – Ley de Hidrocarburos –”.
260 Ver: Instituto Nacional de Estadística (INE); “Decreto Supremo Nº 28421”.

251
los Municipios, las Universidades, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, entre otros
actores, y ha permitido la implementación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) “Bolivia
Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien” en cuyo marco, y a través
del desarrollo de una Política de Protección Social y Desarrollo Integral Comunitario, se
crearon tres bonos sociales de gran impacto y alcance: el Bono Juancito Pinto, el Bono
Juana Azurduy y el Bono Renta Dignidad.

Tal como lo expresa el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, la Constitución

Política del Estado (artículos 359 al 368) establece que los hidrocarburos son de
propiedad inalienable e imprescriptible del pueblo Boliviano y que el Estado, en nombre y
representación del pueblo boliviano, ejerce la propiedad de toda la producción de
hidrocarburos del país y es el único facultado para su comercialización. Asimismo, se
dispone que Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), como brazo operativo
del Estado, es la única entidad facultada para realizar las actividades de la cadena
productiva de hidrocarburos y su comercialización. En este marco, se autoriza a YPFB a
suscribir contratos con empresas públicas, mixtas o privadas, bolivianas o extranjeras,
para que dichas empresas, a su nombre y en su representación, realicen determinadas
actividades de la cadena productiva a cambio de una retribución o pago por sus servicios.
De esta forma, se ha constituido en el país un YPFB Corporativo que articula a varias
empresas subsidiarias.261

El volumen de la economía boliviana se potenció de manera notable permitiendo

que el PBI nominal pasara en el período 2007-2013 de 13.215 millones de dólares a 29.221
millones de dólares.262 Consecuentemente, la administración boliviana se ha ganado el
reconocimiento de un importante número de organismos internacionales, así como también
se hecho acreedora de un futuro auspicioso considerando la compleja situación que vive el
mundo. De esta forma, de 2006 a 2013 ha experimentado un crecimiento sostenido de su

261Ministerio de Hidrocarburos y Energía; “Plan Estratégico Institucional 2011-2015. Energía con Soberanía”,
página 64.
http://www2.hidrocarburos.gob.bo/phocadownload/Plan%20Estrategico%20Institucional%
202011-2015.pdf
262Viceministerio de Presupuesto y Contabilidad Fiscal – Dirección General de Programación y Gestión
Presupuestaria; “Proyecto Presupuesto General del Estado 2014”, La Paz, noviembre de 2013.

252
PBI,263 y para 2014 prevé un crecimiento del orden del 5,7% de acuerdo con el Presupuesto
General del Estado, del 5,1% de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, del 5,5%
de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y del
5,2% de acuerdo con las proyecciones realizadas por el Banco Mundial. 264

Como se puede observar, las mejorías observadas han sido posibles, en parte, por el
crecimiento económico, la mejora de los niveles de ingreso, la redistribución de los
ingresos fiscales, el activo papel económico desempeñado por el Estado como dinamizador
de la economía y las políticas sociales que permitieron, de acuerdo a la CEPAL, la
reducción de la tasa de pobreza entre 2002 y 2010 en un 9,4% - de 62,4% a 53% - y de la
indigencia en un 11,1% - de 37,1% a 26% -.265 Las cifras coinciden con lo expresado por el
Fondo Monetario Internacional a la hora de evaluar las Metas de Desarrollo del Milenio al
sostener que la extrema pobreza en Bolivia se redujo en un 11% entre 2007 y 2010266
teniendo en cuenta que la población que vivía con menos de un dólar por día (7 bolivianos,
aproximadamente) representaba en 2005 un 36,7% de la población y en 2009 era de un
26,1%. Asimismo, y teniendo en consideración que para el 2015 el desafío será llegar a un
24,1%267, podremos decir que el desempeño boliviano se encuentra dentro de los
parámetros previstos. Aún más, de acuerdo con cifras oficiales del propio Estado boliviano,
en términos porcentuales, la reducción de la extrema pobreza fue de 17,19% entre 2001 y
2012, permitiendo que un total de 860.448 bolivianos abandonaran la extrema pobreza. 268

A lo largo de la administración de Morales, y fundamentalmente a partir de la

nacionalización de los recursos hidrocarburíferos, la inversión pública como motor
dinamizador de la economía ha permitido que ésta alcance los U$D 879 millones en 2006,
263
Ministerio de Economía y Finanzas del Estado Plurinacional de Bolivia; “El crecimiento de la economía se
triplicó en nueve años”, 17 de octubre de 2013.
264
Ver: Fondo Monetario Internacional (FMI); “World Economic Outlook 2014: Recovery Strengthens, Remains
Uneven”, abril de 2014, página 62; Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); “Estudio
económico de América Latina y el Caribe: Desafíos para la sostenibilidad del crecimiento en un nuevo
contexto externo”, Santiago de Chile, agosto de 2014, página 58 y Banco Mundial; “Global Economic
Prospect. Shifting priorities, building for the future”, junio de 2014, página 100.
265
CEPAL; “Panorama Social de América Latina 2011”; noviembre de 2011, Santiago de Chile, Avances en la
reducción de la desigualdad distributiva, páginas 13 y 14.
266
El Deber; “Bolivia baja sus índices de pobreza en 8 años”; 30 de noviembre de 2011.
267 Fondo Monetario Internacional; “Bolivia”, 2011 ARTICLE IV CONSULTATION COVER - IMF Country -

Report No. 11/124 - June 2, 2011 – Background, Tables, Bolivia: Milennium Development Goals, página 34.
268 Organización de las Naciones Unidas (ONU) – Bolivia; “Crecimiento económico de Bolivia permite mayor

reducción de la pobreza”, 26 de julio de 2013.

253
1.005 millones en 2007, 1.351 millones en 2008, 1.439 millones en 2009, 1.521 millones en
2010, 2.153 millones en 2011 y 3.468 millones de dólares en 2012. Asimismo, y de
acuerdo Presupuesto General del Estado, ésta ascendió a 3.807 millones de U$D en 2013.
Ésta cifra, que representa un incremento del 10% respecto al monto destinado a inversión
pública para 2012, destinó U$D 871 millones son para el área Social, U$D 1.219 millones
para la Producción, U$D 177 millones para Multisectoriales (medio ambiente, recursos
naturales y otros) y U$D 1.540 millones para Infraestructura.269 Para 2014, la Ley del
Presupuesto General del Estado (PGE) establece una inversión pública de U$D 4.519
millones.270

La Agenda Estratégica del Estado, proyectada por el presidente Evo Morales en su

discurso del 6 de agosto de 2012,271 posee cinco pilares que el Gobierno Nacional272 se
propone cumplir antes del año 2025 y que contemplan la erradicación de la extrema
pobreza, la industrialización de los recursos naturales, la seguridad alimentaria, la
universalización del acceso a los servicios básicos (energía eléctrica - de manera reciente, el
Gobierno nacionalizó empresas del sector consideradas estratégicas, entre las que destacan
aquellas que controlaban la red de tendido eléctrico en 2011273 y las empresas generadoras
y distribuidoras de electricidad en 2010274 y fines de 2012275; agua potable; alcantarillado;
conexión a gas natural y telecomunicaciones) y, finalmente, la soberanía tecnológica.

269
Ver: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; “El Presidente en ejercicio promulga el Presupuesto
General del Estado (PGE) 2012”; 23 de Diciembre de 2011 y Ministerio de Economía y Finanzas Públicas del
Estado Plurinacional de Bolivia; “El Senado sanciona PGE 2013 que contempla una inversión pública histórica
de USD 3.807 millones”, 7 de diciembre de 2012 y La Razón; “Bolivia registra en 2013 récord de inversión
pública ejecutada”, 12 de enero de 2014.
270
Ver: Ministerio de Planificación del Desarrollo; “Inversión Pública”.
271
Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia; “13 pilares de la Bolivia Digna y Soberana. Agenda
Patriótica del Bicentenario 2025”.
272
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; “La agenda del Gobierno tiene cinco pilares para desarrollar
Bolivia hasta 2025”, 9 de agosto de 2012.
273
El 1 de Mayo de 2011 Morales promulgó el Decreto Supremo 1214 que nacionaliza las acciones de la Red
Eléctrica Internacional SAU, subsidiaria de la Red Eléctrica Española, en la Empresa Transportadora de
Electricidad SA, en un acto en el que celebró junto a varias organizaciones sociales y sindicatos el Día del
Trabajo. La empresa había sido privatizada en 1997 y fue recuperada por el ejército, en situación homóloga a
la recuperación y nacionalización de los hidrocarburos en 2006. De acuerdo con El Diario La Razón y de
acuerdo con un comunicado del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, la nacionalización de las acciones de
REE, en la empresa TDE, se debió a la falta de inversiones en la expansión del Sistema Interconectado
Nacional (SIN). Ver: La Razón; “Folgado llega para negociar indemnización por la TDE”, 6 de mayo de 2012.
274
El Estado tomó el control de todas las empresas que generan energía eléctrica y anuncia una negociación
con las empresas extranjeras que operaban en el país.
275 El presidente Evo Morales a través del Decreto 1448 dictaminó la “nacionalización” de cuatro filiales de

la española Iberdrola. Las empresas nacionalizadas fueron Electricidad de La Paz (Electropaz), Luz y Fuerza
de Oruro (ELFEO S.A.), Compañía Administradora de Empresas Bolivia S.A. (CADEB) y Empresa de

254
 De acuerdo a lo manifestado en el “Plan de Desarrollo Energético 2008-2027”, el
Estado plurinacional, (…) asume el control y la dirección sobre la exploración,
explotación, industrialización, transporte y comercialización de los recursos naturales
estratégicos, así como la responsabilidad de promover y garantizar su aprovechamiento
integral, sustentable y equitativo, así como su industrialización con el mayor valor
agregado en el marco de la soberanía energética del país. [Consecuentemente,] para
avanzar de forma decidida en esta dirección, el Gobierno Nacional ha promulgado el
Decreto Supremo 28.701 de 1 de mayo de 2006 “Héroes del Chaco”, en el que el Estado
recupera la propiedad, posesión y el control total y absoluto de los hidrocarburos,
iniciándose en el país el proceso de nacionalización de los hidrocarburos que da fin a la
política neoliberal donde los recursos naturales estratégicos fueron subastados y
controlados por empresas transnacionales, dejando a estas empresas la libre disposición
sobre los hidrocarburos producidos y desintegrando la cadena petrolera de la empresa
estatal. Con la nacionalización el Estado recupera el control de la cadena de los
hidrocarburos a cargo del Estado.276 Adicionalmente, el Decreto Supremo también obliga
a las empresas petroleras a suscribir nuevos contratos, estableciendo un régimen de regalías
del 82% en favor del Estado boliviano e YPFB asume el control total de los hidrocarburos,
cuyas reservas bordean los 48,7 mil millones de pies cúbicos de gas -superadas en la región
sólo por Venezuela- y 856 millones de barriles de petróleo. 277

Así, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en el marco de los postulados de la

nueva CPE y del Plan Nacional de Desarrollo (PND), ha elaborado la Estrategia Boliviana
de Hidrocarburos (EBH), que contiene las orientaciones centrales de la política estatal de

Servicios (Edeser) y las acciones mayoritarias de éstas corresponden a Iberbolivia de Inversiones S.A. que
pertenecía al grupo Iberdrola. El motivo de dicha nacionalización tuvo como eje principal equiparar las tarifas
de servicio eléctrico en los departamentos de La Paz y Oruro y hacer uniforme la calidad de servicio en el área
rural y en el área urbana. Por entonces, el ministro de Hidrocarburos y Energía, Sosa Soruco, informó que las
utilidades de Electropaz servirán para rebajar las tarifas del servicio en el área rural, porque sus dividendos
llegan a $us 11 millones. A su turno, la viceministra de Electricidad y Energías Alternativas, Hortensia
Jiménez, adelantó que con esta medida las tarifas por el consumo de energía bajarán hasta el 50% en el área
rural. Ver: La Razón; “Evo nacionaliza cuatro filiales de la empresa española Iberdrola”, 30 de diciembre de
2012.
276 Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; “Plan de Desarrollo Energético.

Análisis de Escenarios 2008-2027”, La Paz, julio de 2009, página 7.

277 Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Los hidrocarburos retornan al Estado”.

255
los hidrocarburos para el país y plantea avanzar de forma profunda y contundente en los
siguientes aspectos:
● La recuperación de la propiedad estatal sobre los hidrocarburos,
● El control y dirección de la cadena de hidrocarburos a cargo del Estado,
● La recuperación de las empresas capitalizadas y privatizadas,
● La refundación de YPFB para que opere en toda la cadena de hidrocarburos, y
● La industrialización del gas natural y líquidos.278

En materia de política exterior, naturalmente el gas ha sido un elemento central a

considerar en la compleja ecuación de inserción boliviana en el sistema internacional, y
particular y especialmente, en el entramado regional-subregional. De esta manera, se
entiende que, por su ubicación geográfica, su particular riqueza natural así como también su
pertenencia a casi la totalidad de iniciativas de integración regional sudamericana, Bolivia
debe impulsar con ahínco la profundización de éstas últimas. En este sentido, cabe destacar
el proceso de incorporación del Estado Plurinacional de Bolivia al Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) iniciado en julio de 2006, proceso que adquirió un impulso definitivo en
diciembre de 2012 tras la firma del Protocolo de Adhesión y el inicio de las gestiones
correspondientes por los Estados parte para concretar este proyecto. 279

Actualmente, Bolivia es reconocida como un país sumamente relevante en lo que a

exportación de hidrocarburos, y particularmente gas natural se refiere. Esto le ha permitido
transformarse en una voz con peso regional e internacional a la hora de evaluar las
condiciones del sector y de esta manera, participar activamente en el Foro de Países
Exportadores de Gas. 280

Cabe considerar que gran parte de los ingresos obtenidos por el Estado Nacional
boliviano se explican no solo gracias a los aportes del sector hidrocarburos al Tesoro vía
impuestos sino también gracias a los saldos comerciales favorables que éste obtiene a
278 Ministerio de Hidrocarburos y Energía; “Plan Estratégico Institucional 2011-2015. Energía con Soberanía”,

páginas 64 y 65.
279 Ver: Mercado Común del Sur (MERCOSUR); “Protocolo de Adhesión del Estado Plurinacional de Bolivia al

MERCOSUR”, Brasilia, República Federativa del Brasil, 7 de diciembre de 2012.

280 Ver: La Razón; “Bolivia ya es miembro pleno del FPEG”, 14 de junio de 2012 y La Razón; “Países

exportadores de gas se unen para respaldar precios ‘justos’”, 1 de julio de 2013.

256
través de la venta de hidrocarburos. Puntualmente, y de acuerdo con el Instituto Boliviano
de Comercio Exterior (IBCE), la balanza comercial del sector de hidrocarburos es favorable
para Bolivia por la fuerte representatividad del gas natural en las exportaciones del país. En
el período 2005-2013, las exportaciones del sector hidrocarburos acumularon U$D 31.232
millones y durante el primer semestre de 2014, el gas natural representó el 92% del total
exportado en hidrocarburos (U$D 3.126 millones), seguido de los aceites crudos de
petróleo con el 7% (U$D 251 millones). Adicionalmente, cabe mencionar la exportación de
Gas Licuado de Petróleo (GLP) por U$D 12 millones, y gasolina por más de U$D medio
millón.281

De manera reciente, de los U$D 8.870 millones provenientes de las exportaciones

bolivianas – sin reexportaciones ni efectos personales – registradas al mes de agosto del
2014, las ventas externas de hidrocarburos y minerales representaron el 82% del total
exportado y, particularmente, el sector hidrocarburos concentró el 52% del total. 282 Esta
situación se explica, en gran medida, gracias a la exportación de gas a sus principales
compradores, Argentina y Brasil. Más aún, de acuerdo con el IBCE, en los primeros 8
meses del año en curso, los principales 5 mercados destinatarios de las exportaciones del
país fueron: Brasil (30% del total), Argentina (20%), Estados Unidos (16%), Colombia
(6%) y Perú (4%), sumando entre todos ellos el equivalente al 76% de la totalidad de las
exportaciones nacionales.283

En este sentido, y de acuerdo al Boletín Estadístico de Yacimientos Petrolíferos

Fiscales (YPFB), durante el primer semestre del 2014, la producción bruta de gas natural
alcanzó un promedio de 61,83 MMm3/día, mientras que la de hidrocarburos líquidos
(petróleo, condensado y gasolina natural) llegó a un promedio de 64,08 MBbl/día. 284
Adicionalmente, cabe mencionar que durante este mismo período, los volúmenes diarios
exportados al mercado del Brasil a través del contrato YPFB – Petrobras (GSA) mostraron
281 Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE); “Bolivia: comercio exterior de hidrocarburos”, Boletín
Electrónico Bisemanal N°343, Bolivia, 20 de agosto de 2014.
282 Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE); “Bolivia: Exportaciones al mes de agosto de 2014”, Boletín
Electrónico Bisemanal N°356, Bolivia, 6 de octubre de 2014.
283 Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE); “Comercio Exterior de Bolivia al mes de agosto de 2014”,

Boletín Electrónico Bisemanal Nº 355, Bolivia, 2 de octubre de 2014.

284 Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Boletín estadístico Yacimientos Petrolíferos Fiscales

Bolivianos”, La Paz, Bolivia, enero-junio de 2014, página 5.

257
estabilidad, con un promedio de volúmenes diarios superiores a los 31,7 MMm3 y las
exportaciones al mercado de Argentina, 285 a través del contrato YPFB – ENARSA,286
mostraron en promedio volúmenes superiores a 14,8 MMm3/día. 287 Asimismo, de acuerdo
a lo informado por YPFB, entre enero y septiembre, Bolivia facturó 4.650 millones de
dólares por la comercialización de gas natural a los mercados de Brasil y Argentina,
incluyendo la comercialización de gas combustible. 288

De están forma, cabe considerar que en el período 2005-2010, el saldo comercial de

Bolivia con argentina fue deficitario, pero a partir del 2011 y hasta la actualidad, las
exportaciones del país llegaron a duplicarse debido a las exportaciones de gas natural, 289

llegando a registrar en el 2013 un record en el saldo comercial de U$D 1.489 millones.

Puntualmente, las ventas externas del gas natural hacia Argentina representan el 89% del
total exportado hacia este país, lo que significa que en caso de excluir este producto, el
saldo comercial se tornaría negativo. Puede observarse que, en el período enero-agosto de
2014 las ventas externas sin gas natural, solo registran U$D 196 millones, mientas que las
importaciones triplicarían este valor. 290

Como podremos evidenciar, las condiciones de Bolivia, en cuanto a reservas de gas

natural y potencial eléctrico, y los requerimientos de energía de los países vecinos, hacen
que la exportación de hidrocarburos y electricidad sea una fuente de ingresos para su
desarrollo económico. Bolivia es uno de los principales productores de gas en la región
suramericana, siendo sus principales mercados Brasil y Argentina, países cuyos
requerimientos energéticos van en incremento (…). Asimismo, por su ubicación en la
región y teniendo en cuenta los proyectos internos de ampliación de generación eléctrica,

285
Ver: Arroyo Peláez, Andrés H.; “La Argentina y el Estado Plurinacional de Bolivia, más que partícipes de
una frontera común. Desarrollo sostenible, inversiones y política en torno a los recursos del gas natural”,
Comisión Económica para America Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile, septiembre de 2013.
286
Ver: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Exportaciones de gas a la Argentina” y
ENARSA; “Gas de Bolivia”.
287 Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Boletín estadístico Yacimientos Petrolíferos Fiscales

Bolivianos”, La Paz, Bolivia, enero-junio de 2014, páginas 11-13.

288 La Razón; “YPFB factura $us 4.650 millones por venta de gas”, 12 de octubre de 2014.
289
Esta situación coincide con la puesta en operación del Gasoducto Internacional Juana Azurduy (GIJA) que
une el sur boliviano (Yacuiba) con el norte argentino (Salta) a través de un ducto de 50 kilómetros de
extensión y Ø32"/Ø30" de diámetro nominal. Ver: ENARSA; “Gasoducto Juana Azurduy de Padilla (GJA)”.
290 Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE); “Relación comercial Bolivia Argentina”, Boletín Electrónico

Bisemanal Nº 358, Bolivia, 13 de octubre de 2014.

258
Bolivia podría acceder al mercado eléctrico de países vecinos que presenten problemas en
el abastecimiento de su demanda. Una de las políticas establecidas por el gobierno para el
sector es la Consolidación de Bolivia como Centro Gasífero Regional. En esta dirección, el
Gobierno actual ha suscrito acuerdos bilaterales y trilaterales y ha participado en
organismos regionales de integración energética, en la perspectiva de ampliar los
mercados externos para el gas natural.291 Es por ello que, de manera temprana, el gobierno
de Evo Morales se propone convertir a Bolivia en el centro distribuidor de gas natural en
el cono sur de Sur América, para lo cual se debe consolidar los mercados actuales de gas
natural (Brasil y Argentina), penetrar en nuevos mercados externos (Paraguay, Uruguay y
otros) [y] participar en iniciativas de integración gasífera que permitan conectar las
cuencas de gas natural del sudeste de Bolivia con los mercados del cono sur.292

Para comprender el posicionamiento político-regional de Bolivia como proveedora

de hidrocarburos y particularmente, como productora de gas aunque no exclusivamente,
deberemos tener en cuenta que su matriz se encuentra compuesta por cuatro fuentes
energéticas: el gas natural, el petróleo condensado y/o gasolina natural, la biomasa y la
hidroenergía. En 2012, del total de la producción de energía primaria –139.297,10 Kbep –,
111.891,97 Kbep correspondieron a la producción de gas natural. Así, la producción de
hidrocarburos representó el 93,6% de la producción total de energía, de los cuales 80,3%
correspondía a la producción de gas natural, el 13,6% al petróleo condensado y/o gasolina
natural, el 5% a la biomasa y el 1,2% a la hidroenergía. 293 De esta manera se explica que,
ese mismo año, el 97% de las exportaciones energéticas fueron de gas natural y el 3% de
crudo reconstruido.294

El registro de reservas certificadas internacionalmente de gas natural y petróleo del

año 2009 fue realizado por la empresa consultora “Ryder Scott Company Petroleum
Consultants”, e indicaba que Bolivia era acreedora de reservas de 19,9 Trillones de Metros

291 Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; Op. Cit., julio de 2009, página
63.
292 Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; Op. Cit., julio de 2009, página
64.
293Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; “Balance Energético Nacional
2000-2012”, La Paz, diciembre de 2013, página 9.
294 Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; Op. Cit., diciembre de 2013,

página 85.

259
Cúbicos (TCF) – 9,94 TCF reservas probadas, 3,71 TCF probables y 6,25 TCF posibles –
para el caso del gas natural. 295 De manera reciente, la certificación realizada por la empresa
canadiense GLJ Consultants arrojó que al 31 de diciembre de 2013, las reservas probadas
de gas natural de Bolivia crecieron a 10,45 TFC, mientras que las reservas probables
rondarían los 3,50 TCF y las posibles en 4,15 TCF. 296 De están forma, la disponibilidad del
recurso para extracción inmediata le otorga un horizonte de 12 años. 297 De todos modos,
cabe mencionar que si bien Bolivia no es el principal poseedor de reservas gasíferas de la
región (Venezuela) y que el país andino deberá continuar desarrollando inversiones
sustanciales en la materia para garantizar el volumen de producción actual, la ecuación
resulta favorable si se considera su volumen producido y comercializado tanto a nivel
interno como a nivel regional teniendo en cuenta la cantidad de habitantes del territorio
boliviano, que de acuerdo al último censo nacional realizado en el año 2012, ronda los
10.389.913 habitantes.298

No obstante lo cual, se constata el interés boliviano en potenciar el desarrollo de

energías alternativas299 como la energía eólica300, la solar301 y la geotérmica,302 la
ampliación de las capacidades de generación hidroeléctrica 303 así como también el
incipiente interés en incursionar en otro tipo de energías limpias, como la

295 Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; Op. Cit., febrero de 2013, página

89. Ver también: Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Reserva Nacional de Gas Natural”,
julio-diciembre de 2011.
296
Hidrocarburos Bolivia; “Bolivia: reservas probadas de gas suben a 10,45 TCF y de petróleo a 211,45
millones de barriles”, 22 de julio de 2014.
297
La Razón; “García ratifica que hay reservas de gas para 12 años”, 1 de octubre de 2014.
298
Instituto Nacional de Estadísticas del Estado Plurinacional de Bolivia; “Bolivia. Características de población
y vivienda. Censo Nacional de Población y Vivienda 2012”, 31 de julio de 2013.
299
Ministerio de Hidrocarburos y Energía del Estado Plurinacional de Bolivia; “Política de Energías
Alternativas para el Sector Eléctrico en el Estado Plurinacional de Bolivia”, La Paz, diciembre de 2011.
300
Bolivia inauguró el primer parque eólico de Bolivia en la localidad de Qollpana, en el Municipio de Pocona
de la provincia de Carrasco en el Departamento de Cochabamba. El mismo consta de dos aerogeneradores
que poseen la capacidad de generar 1,5 MW cada uno. Los 3 MW totales se inyectan al Sistema
Interconectado Nacional. Ver: Ministerio de Hidrocarburos y Energía; “Inauguran el primer parque de
generación eólico en Bolivia”, Boletín Energético N° 01, La Paz, Bolivia, 2 de enero de 2014.
301
A través de la creación del primer Parque Solar Fotovoltaico ubicado en Cobija que cuenta con 17.334
paneles solares y que tendrá la capacidad para producir 5 MW, el 50% de la demanda del Departamento de
Pando (9 MW). Ver: Ministerio de Hidrocarburos y Energía; “Presidente Morales inaugura la primera Planta
Solar Fotovoltaica del país en Cobija”, 30 de septiembre de 2014.
302 En Laguna Colorada, Potosí, se construirá la Planta Geotérmica de Sudamérica con una inversión de unos

$us 30 millones.
303 Involucra la instalación de tres hidroeléctricas: Misicuni, San José y Miguillas. En este sentido, en octubre

de 2014 la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE) firmó el contrato para la construcción de Miguillas que
prevé el inicio de operaciones para diciembre de 2018. Ver: Ministerio de Hidrocarburos y Energía; “Firman
contrato para la construcción de la planta hidroeléctrica Miguillas”, 2 de octubre de 2014.

260
nucleoelectricidad,304 en función de poder abastecer a su mercado eléctrico, 305
aprovechar
sus potencialidades en materia hidrocarburífera y eléctrica en el mercado regional y
promover el desarrollo boliviano sustentable. 306

En este contexto, Bolivia se propone la industrialización de los hidrocarburos 307

mientras pretende diversificar su matriz energética así como también el destino de sus
exportaciones308 en donde se contempla adicionalmente la exportación de los excedentes de
electricidad.309 De esta manera, e independientemente de las negociaciones desarrolladas
por el Grupo URUPABOL, la exportación de GLP marca el fin del ciclo de importaciones
de este mismo recurso que Bolivia había comenzado a comprar en 2008,310 a partir de la
construcción de dos plantas separadoras de líquidos, la de Río Grande – finalizada y en
operación – y la de Gran Chaco – en proceso de construcción –.311 Esta situación le permite
a Bolivia considerar la exportación de GLP a otros países vecinos. 312

Específicamente, y de acuerdo con YPFB, la Planta de Separación de Líquidos Río

Grande, ubicada en el Municipio Cabezas de la provincia Cordillera del y de enero a junio
de 2014 alcanzó un promedio de producción de 324,67 Tm/día. De esta forma, y de acuerdo
a lo mencionado anteriormente, esta producción garantiza el abastecimiento al mercado
304
Ver: La Razón; “Bolivia abre puertas a la investigación de energía atómica con fines médicos”, 12 de marzo
de 2013; El Deber; “Argentina apoyará a Bolivia en el desarrollo de energía nuclear”, 3 de mayo de 2013; La
Razón; “Primer reactor nuclear estará en La Paz; se invertirá $us 2.000 MM”, 3 de octubre de 2014, Ministerio
de Hidrocarburos y Energía; “Bolivia y Rusia inician acercamiento para evaluar alternativas de cooperación en
materia nuclear”, 17 de octubre de 2014 y La Razón; “Bolivia y Argentina fijan agenda de integración que
incluye programa de energía nuclear”, 6 de noviembre de 2014.
305
Adicionalmente, cabe mencionar que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía pretende incorporar en el
corto plazo 410 MW al Sistema Interconectado Nacional con los proyectos de construcción de la
Termoeléctrica del Sur, la Termoeléctrica de Warnes y la tercera unidad de la Planta Bulo Bulo a través de la
inversión de 332,7 millones de dólares.
306
Ver: Ministerio de Comunicación; “Encuentro Nacional “Soberanía Hidrocarburífera al 2025””, Palabras del
Presidente Evo Morales, Tarija, 29 de octubre de 2013.
307
A la producción de GLP a partir de la construcción de plantas separadoras de líquidos, se suma la
industrialización del litio y el desarrollo de la producción de amoníaco y urea. Ver: Yacimientos Petrolíferos
Fiscales Bolivianos (YPF); “YPFB se apresta a iniciar la construcción de la Planta de Amoniaco y Urea”, en
Revista Yacimientos, N°4 mayo 2013, página 13.
308
Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia; “13 pilares de la Bolivia Digna y Soberana. Agenda
patriótica del Bicentenario 2025”.
309 El consumo diario de Bolivia crece cada año entre 70 y 80 MW.
310
La Razón; “Bolivia es autosuficiente en GLP y empieza a exportar excedentes”, 27 de noviembre de 2012.
311 Una vez que entre en funcionamiento, la planta Gran Chaco procesará 32,2 millones de metros cúbicos día

de gas natural, para producir 2.247 toneladas métricas día de GLP y 3.144 toneladas métricas día de etano.
Además de, 1.044 barriles de isopentano y 1.658 barriles diarios de gasolina natural. Ver: Ministerio de
Hidrocarburos y Energía; “Inicia operaciones de prueba la planta separadora de líquidos Gran Chaco”, 16 de
octubre de 2014.
312 La Razón; “Bolivia exportará GLP a Paraguay y Uruguay en 2013”, 25 de abril de 2012.

261
interno a la vez que permite que parte de la misma se exporte a Paraguay, Uruguay y
Perú:313 Bolivia inició en el mes de agosto de 2013 la exportación de GLP a Paraguay con
un volumen de 353,78 Tm., en el mes de septiembre de 2013 comenzó la venta de GLP a
Uruguay con un volumen de 108,24 Tm y en el mes marzo de 2014 inició la exportación a
Perú con 151 Tm. Así, durante el primer semestre del 2014, la venta de GLP a los países
mencionados fue de 20.129,75 Tm.314 De acuerdo a lo informado por YPFB, la producción
de GLP boliviano permitirá al Estado un ahorro efectivo de 1.065.861.477,81 de dólares en
subvención en los próximos 13 años, mientras que solo Río Grande generará una nueva
fuente de ingresos por más de 520 millones de dólares en los próximos 13 años.315

Finalmente, cabe destacar que el 27 de agosto de 2014, el ministro de Hidrocarburos

y Energía, Juan José Sosa Soruco, y el Ministro argentino de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios, Julio De Vido, firmaron en Buenos Aires el “Memorándum
de entendimiento para el intercambio de energía eléctrica entre Argentina y Bolivia”. El
mismo conforma comisión técnica binacional destinada a impulsar el desarrollo de los
estudios y acciones para establecer las alternativas para el intercambio de electricidad entre
los dos países. Bolivia estaría en capacidad de exportar inicialmente a la Argentina 100
MW diarios de energía eléctrica, pudiendo incrementar paulatinamente la potencia a
medida que entren en operaciones las obras proyectadas. 316 De todas maneras, e
independientemente de la potencialidad comercial que tendría la interconexión con
Argentina, cabe destacar que el proyecto para la construcción de una línea de 500 y 220 Kv.
permitiría la integración eléctrica de ambos países al igual que lo que ocurre entre la
Argentina y Brasil, Paraguay y Uruguay.317 Así, se plantea un esquema de cooperación a
partir de la compensación eléctrica de acuerdo a las necesidades estacionales de cada uno
de los países, de la misma manera en la que la Argentina ha establecido un mecanismo

313
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Boletín estadístico Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Bolivianos”, La Paz, Bolivia, enero-junio de 2014, página 28.
314
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Boletín estadístico Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Bolivianos”, La Paz, Bolivia, enero-junio de 2014, página 30.
315
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB); “Informe Especial: Río Grande impulsa el nuevo ciclo
de la industrialización del gas”, 12 de mayo de 2013, página 7.
316
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; “Argentina y Bolivia analizaron acuerdo
para intercambio compensado de energía eléctrica”, 27 de agosto de 2014 y La Razón; “Bolivia y Argentina
dan inicio a tratativas para venta de energía”, 6 de noviembre de 2014.
317 Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; “Argentina y Bolivia avanzan en la

diversificación e incremento de su intercambio comercial”, 6 de noviembre de 2014.

262
similar con Brasil. Por su parte, Bolivia y Perú han acordado comenzar negociaciones
técnicas similares para consolidar la exportación boliviana de energía eléctrica y GLP.

Matriz energética Paraguaya

Paraguay posee una de las matrices energéticas más sobresalientes de la región: es

limpia, renovable y genera grandes excedentes. Tiene un enorme potencial hidroeléctrico
que le permite exportar grandes volúmenes de energía pero, por otra parte, posee una gran
dependencia de los derivados de petróleo, convirtiéndolo en un importador neto de éste
combustible.

Dicha matriz está compuesta por un mix de hidroenergía, biomasa e hidrocarburos.

La hidroenergía ocupa un 55% de la oferta energética nacional y se produce localmente a
través de las represas binacionales Itaipú y Yacyretá, y también de la represa de Acaray. Un
29% lo ocupa la biomasa, con leña y residuos y productos de caña y los 16% restantes
equivalen a hidrocarburos tales como diesel, gasolina, derivados de petróleo y GLP, que
son importados318. Las capacidades de generación eléctrica a partir de la hidroenergía
superan los 45.000 GWh/ año, y es una de las mayores del mundo en cuanto a generación
eléctrica por habitante, 9.000 KWh por habitante.

De la oferta bruta de energía, el 40% es exportado a Argentina y Brasil (96%

electricidad y 4% carbón de origen vegetal) a través de lo estipulado en los Tratados
Binacionales sobre represas compartidas. El 45% está destinado a consumo final y el 15%
restante se asocia a pérdidas eléctricas. Del consumo final, 14% es electricidad para
industria, hogares y comercio, 50% biomasa para pequeña y mediana industria y hogares, y
el 36% restante lo componen los hidrocarburos para transporte, hogares y comercio e
industria y agricultura.

La conclusión a la que arriban el Viceministerio de Minas y Energía de ese país, es

que el país tiene una matriz energética muy poco sustentable dado que apenas un 14% de la

318 Viceministerio de Minas y Energía de la República de Paraguay; “Energía e Integración Regional: los

desafíos del desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe”, 2012.

263
energía consumida es hidroeléctrica, la biomasa es de alrededor de un 50% en su mayoría
producida de modo no renovable y el 36% restante lo conforman el petróleo y sus
derivados. A su vez, al no poseer yacimientos en explotación de gas o petróleo, es un país
importador neto de derivados de petróleo,319 y al ser un país sin litoral además sufre
sobrecostos de fletes fluviales y terrestres hasta su territorio.

Entre 1970 y 1979, el 69,4% de la energía importada estaba constituida por el

petróleo crudo y sólo el 29,12% se importaba de derivados de petróleo, mientras que para
2011 esta tendencia se revirtió notablemente, representando los derivados de petróleo el
99.95% del total de las importaciones de energía. 320
Según los datos que aporta el Balance Energético 2012 de ese país, las
importaciones de derivados del petróleo en el año crecieron en 7,1 % respecto al año
anterior y las importaciones de combustibles representaron desembolsos por U$D
1.693.627.321

Cabe resaltar, por último, que durante la gestión de Fernando Lugo se logró una
gran reivindicación en lo referido al precio de la energía cedida al Brasil en términos de
compensación. Desde su plataforma electoral, el ex obispo consideraba que la política
exterior debía estar fundada sobre los principios de “soberanía energética, solidaridad e
integración regional”. Durante su gobierno mantuvo intensas negociaciones con su par
brasilero, Lula da Silvia, lo que permitió llegar a la renegociación de los términos de
compensación energética en relación a la represa hidroeléctrica Itaipú. El 11 de Mayo del
2011, Lula aprobó triplicar la compensación al Paraguay por la energía cedida, recibiendo
el país guaraní 360 millones de dólares anuales. Por otra parte, también se llevaron
negociaciones en lo referido a la deuda que se mantiene con Yacyretá, continuando éstas
hasta la actualidad a través de la gestión de Horacio Cartes.

Matriz energética Uruguaya

319
Viceministerio de Minas y Energía del Paraguay; “Eficiencia energética en el Paraguay, situación actual y
perspectivas. Taller intergubernamental de eficiencia energética”, 2009.
320 Viceministerio de Minas y Energía del Paraguay, “Importación de Energía Primaria y Secundaria.

Estructura”.
321 Viceministerio de Minas y Energía del Paraguay, “Balance energético nacional 2012”, página 11.

264
 El Uruguay tiene una política energética de largo plazo, en la cual se definen
lineamientos estratégicos que deben continuar como política de Estado para que el país
logre en el futuro una “matriz verde”.

Adicionalmente, ha tenido un dificultad histórica en lo relacionado su

abastecimiento energético, asociado con períodos de grandes dificultades o crisis para
proveerse de dichos recursos. Esto ha devenido en una gran dependencia de sus vecinos,
especialmente de la Argentina, y del gas, ocasionando problemas tales como corte del
suministro de gas hasta la ausencia de precios realmente competitivos. 322

La matriz energética uruguaya en cuanto a su oferta, se encuentra conformada por

un 59,3% de petróleo y derivados, 28,6% de biomasa, 9,5% hidroelectricidad, 1,1% gas
natural, 0,2$ electricidad de origen eólica y 1,3% de electricidad importada. 323 Como se
mencionó anteriormente, Uruguay depende de las importaciones de petróleo y gas. Según el
Balance Energético 2012 han aumentado a casi el doble (de 1.177,4 Ketp a 2.072,7 Ktep de
petróleo), la importación de derivados de petróleo disminuyó 20% respecto al año anterior
y aumentó la producción en un 47%. Por su parte, en relación al gas natural, la importación
fue menor pero ocasionado fundamentalmente por las restricciones a la importación desde
Argentina, único proveedor de gas natural.324 Se destaca que la provisión de gas de
Argentina es realizada a través de 3 gasoductos: Gasoducto del Litoral (ANCAP);
Gasoducto Casablanca (UTE); y el GCDS (BG, PAE, WIN, ANCAP) y que es necesario
ampliar las alternativas de aprovisionamiento. 325

Considerando la tendencia histórica de abastecimiento energético, en el 2005 se

comenzó a discutir una “Política Energética para 2030” contando con la participación de
diversos actores públicos involucrados en dicha temática. En el 2008 el Consejo de
Ministros la aprobó, como modo de prever una política energética global de largo plazo
322 Power Engineering International; “Uruguay busca una menor dependencia de sus vecinos”, 18 de

Diciembre del 2012.

323 Dirección Nacional de Energía del Uruguay; “Balance Energético Nacional 2012”, página 3.
324 Ibídem, página 8.
325 V Foro de Integración Energética Regional; “Las perspectivas de la integración energética - Gas Natural”,

octubre 2010.

265
para 2030. Esta integra una visión multidimensional de las temáticas energéticas,
incluyendo aspectos económicos, tecnológicos, ambientales, geopolíticos, éticos, sociales y
culturales. Se encuentra estructurada en ejes estratégicos, metas a alcanzar en el corto (5
años), mediano (10 y 15 años) y largo plazo (20 años) y líneas de acción para alcanzarlas.

Como objetivo central de dicha política se promueve la “satisfacción de todas las

necesidades energéticas nacionales, a costos que resulten adecuados para todos los
sectores sociales y que aporten competitividad al país, promoviendo hábitos saludables de
consumo energético, procurando la independencia energética del país en un marco de
integración regional, mediante políticas sustentables tanto desde el punto de vista
económico como medioambiental, utilizando la política energética como un instrumento
para desarrollar capacidades productivas y promover la integración social.”326

El Estado uruguayo tendrá un rol vital a través del diseño y conducción de la

política energética y coordinará la participación de diversos actores públicos y privados.
ANCAP y UTE serán las principales empresas a través de las cuales se aplicarán dichas
políticas. En relación a la oferta energética se plantea la fuerte necesidad de diversificar la
matriz energética, tanto de fuentes como de proveedores, procurando reducir costos,
disminuir la dependencia del petróleo y buscando fomentar la participación de fuentes
energéticas autóctonas, en particular renovables. Este proceso propiciará la transferencia
de tecnología y el desarrollo de capacidades nacionales y procurará minimizar el impacto
medioambiental del sector.327 En esta línea se ha planteado, entre otras, robustecer al
sistema energético en su conjunto buscando la sinergia entre empresas públicas y privadas;
procurar mecanismos de integración energética con los países de la región tanto en relación
con la conexión física como firma de contratos de energía estables; inserción en la matriz
de energías que no requieran subsidios tales como eólica de medio y gran porte, biomasa,
solar térmica, uso de residuos, microhidráulica y otras formas de aprovechamiento
energético renovable; intensificar la participación del gas natural en la matriz uruguaya de
manera robusta y a un precio competitivo, tanto a nivel residencial, industrial y otros usos.

326 Ministerio de Energía, Industria y Minería del Uruguay, Dirección Nacional de Energía, “Política Energética

2005 - 2030”, página 3.

327 Dirección Nacional de Energía y Tecnología Nuclear del Uruguay, “Política Energética 2005 - 2030”.

266
 De este modo para el 2015 se lograría una matriz energética compuesta por un 50%
de fuentes autóctonas de energía (las renovables no tradicionales con una gran
participación) y una disminución del consumo del petróleo en el transporte. Para el 2020 se
proyecta un nivel óptimo en relación al uso de energías renovables, estabilidad y
sustentabilidad en el uso del gas natural en la matriz energética, y la culminación en el
proceso de exploración del territorio nacional en búsqueda de recursos energéticos. Para
2030 el modelo uruguayo contaría con una de las mejores intensidades energéticas del
mundo, sería líder en el uso de determinadas fuentes de energía, y ahorraría a partir de 2010
al menos diez mil millones de dólares por sustitución de fuentes y promoción de eficiencia
energética. Además, se habrá alcanzado una integración energética regional existiendo
proyectos bi y trinacionales en funcionamiento.

267
URUPABOL: caso de integración sudamericano. ¿Cómo surgió y cuáles fueron los
objetivos?

“Las grandes reservas de minerales e hidrocarburos en Bolivia, la amplia disponibilidad

de electricidad que en futuro cercano dispondrá el Paraguay, además de su diversificada
producción agropecuaria y amplia red de ríos navegables, la excelente posición
geográfica del Uruguay como puerto de mar, además de su relativamente importante
producción de trigo, carne y lana, constituyen factores de gran significación para
intentar con éxito un proceso de desarrollo económico integrado”.
Palabras del Director Ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo, Dr. Julio C.
Guitiérrez, durante la VII Reunión de la Comisión Mixta Permanente del Grupo
URUPABOL.328

Para hablar de la iniciativa URUPABOL deberemos rastrear sus orígenes hasta el

mes de abril del año 1963 cuando los gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) por Uruguay, Paraguay y Bolivia se reunieron en la ciudad de Caracas en el marco
de la Asamblea Ordinaria de dicha institución. Allí, los tres países suramericanos
concertaron la creación de una Comisión Mixta Permanente entre los tres países.
Finalmente, dos meses después los gobiernos decidieron acordar las bases para la firma de
un acuerdo en donde los sectores público y privado se encontrasen representados. De esta
manera, se establecía una Secretaría Ejecutiva con sede en la ciudad de Asunción, a la que
se le dotaba de las siguientes funciones:

● Estudiar el financiamiento de exportaciones de productos indispensables para el

desarrollo económico y el progreso social de cada país, con fijación de prioridades y
establecimiento de regulaciones que garanticen su funcionamiento;

328 Revista Integración Latinoamericana; “Urupabol: La integración de tres países. Reportaje a Eduardo R.

Palacios”, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 1977, páginas 43-45.

268
 ● Estudiar la forma de intensificar el intercambio comercial entre los países, analizar
las posibilidades de complementación de sus economías y medios de transporte y
comunicación;
● Promover la localización y el desarrollo de bienes de exportación;
● Preparar proyectos nacionales o conjuntos que serán elevados por los gobiernos a
consideración de organismos internacionales;
● Efectuar cualquier otra gestión encomendada por los gobiernos de los países
signatarios de estas bases de acuerdo.

Consecuentemente, comenzaron los trabajos de coordinación entre estos tres países

para poner en marcha este novedoso instrumento trilateral al cual se intentaba dotar de un
Convenio Constitutivo en pos de otorgar personería jurídica a la iniciativa, de manera que a
través de su Secretaría Ejecutiva los países miembro pudieran fortalecer su posición frente
a las instituciones financieras internacionales y otros espacios de debate multilateral. Para
agosto de 1975 - en el marco de la séptima reunión de la Comisión URUPABOL realizada
en Asunción - se produjeron doce resoluciones, entre las cuales se le encomendaba a la
Secretaría Ejecutiva la preparación de un anteproyecto.

Asimismo, continuaron las negociaciones para la ejecución de obras de

infraestructura vial, la realización de estudios de prefactibilidad para la creación de una
Flota Mercante Multinacional, se recibió el apoyo del Instituto para la Integración de
América Latina (INTAL) para la elaboración de estudios y proyectos a cargo de la
Secretaría y se debatió la manera en la que se debería aprovechar dicha colaboración una
vez aprobado el Convenio Constitutivo e identificado un programa de proyectos en función
de las necesidades de los países miembros del proyecto. 329

329
En 1974 el INTAL había realizado un estudio en donde se identificaban las oportunidades que ofrecía la
iniciativa URUPABOL en el incremento del comercio entre sus países miembro. Allí, se sugería la concesión
mutua de preferencias arancelarias y la mutua instalación de empresas en el territorio de los países
miembros que permitiera un equilibrio en el intercambio comercial, en donde deberían destacar
preferentemente instalaciones destinadas a la producción de bienes manufacturados. Ver: Instituto para la
Integración de América Latina (INTAL) - Banco Interamericano de Desarrollo; “Estrategias para incrementar el
comercio entre los países miembro de URUPABOL”, Buenos Aires, 1974.

269
 En abril de 1976 expertos de los tres países se reunieron para elaborar un
documento definitivo destinado a solicitar asistencia técnica al BID para llevar a cabo un
estudio de prefactibilidad del proyecto de creación de una flota mercante multinacional. De
esta manera, el Grupo hacía propia la propuesta presentada por la parte uruguaya durante la
VI Reunión de la Comisión Mixta Permanente y formalizada en la VII Reunión de agosto
de 1975. Esta iniciativa tenía por fundamento un estudio realizado por la UNCTAD y como
propósito final la conformación de una flota integrada por barcazas que transitarían por los
ríos de los tres países miembro transportando mercancías incluso a países que se
encontrasen fuera del URUPABOL, como la Argentina. Asimismo, la puesta en marcha de
una iniciativa semejante otorgaría prácticamente una salida al mar para Bolivia y Paraguay,
ya que permitiría utilizar las facilidades que Uruguay concedería en el puerto de
Montevideo. Finalmente, se abordaron temas vinculados a la complementación industrial,
la gradual integración regional y la interconexión vial entre Paraguay y Uruguay. 330

En octubre de 1976, el Instituto para la Integración de América Latina (INTAL)

publicó un estudio exploratorio en donde se realiza la identificación y el desarrollo
preliminar de proyectos en sectores productivos que pudieran ser implementados mediante
acciones de dos o más países del Grupo URUPABOL, tales como la inversión conjunta,
aperturas de mercado para bienes determinados, acuerdos de comercio, entre otros. De
acuerdo al informe elaborado a pedido del Ministerio de Industria y Comercio del
Paraguay, estas iniciativas revestían diferente importancia económica por sus volúmenes de
inversión, de producción y por los sectores o subsectores que involucrarían (sector
automotriz, siderúrgico, metalmecánico y comercio).

Adicionalmente, se sostiene que el Grupo presenta los problemas típicos de las

economías en desarrollo: insuficiencia de ahorro, estrechez de la demanda de los mercados
internos, problemas de balanza de pagos, imperfecciones en la comercialización interna,
escasa experiencia en exportaciones industriales, falta de tradición en importaciones
temporarias y tránsito de mercadería. Consecuentemente, sostiene que en el marco de las
vinculaciones latinoamericanas, el transporte y el comercio exterior de los tres países se ha

330Revista Integración Latinoamericana; “URUPABOL: flota mercante multinacional sería creada”, Nº3, junio
de 1976, año 1, páginas 70-71.

270
orientado en mayor medida hacia los vecinos más grandes, la Argentina y Brasil, desde
donde se dirigen gran parte del abastecimiento de bienes manufacturados. Esta situación
provocaría el desinterés en realizar grandes obras de infraestructura entre los países del
URUPABOL, produciendo un círculo vicioso que dificulta la negociación y el
funcionamiento de iniciativas industriales y comerciales basadas en el aprovechamiento de
las ventajas económicas de estos países, con el cual se perpetúa la desvinculación y la falta
de contacto.

En referencia a la cuestión de la interconexión entre los tres países, identifica

deficiencias en la vinculación física entre Bolivia y el resto de los países del Grupo, sumado
a la necesidad de vincularse a través de terceros países con el Uruguay al no compartir
fronteras. La escasa infraestructura repercutiría, adicionalmente, sobre los costos de
transporte, aún en los casos en donde la comunicación fluvial fuese posible.331

Finalmente, los representantes de Uruguay, Paraguay y Bolivia332 acordaron la

firma del Convenio Constitutivo del Grupo URUPABOL durante la Primera Reunión de
Ministros que tuvo lugar en la ciudad de Asunción el 28 y 29 de mayo de 1982.333 Allí, los
tres países identificaron la necesidad de consolidar la iniciativa como instrumento para
superar los desafíos que imponía (e impone todavía) la condición de países de menor
desarrollo económico relativo y garantizar la defensa de los intereses económicos,
financieros, comerciales, culturales, científicos y de integración física, entre otros. 334 Para
ello, dotaron al Grupo de las siguientes responsabilidades:

● Coordinar la representación de las partes en el Directorio del Banco Interamericano

de Desarrollo, y en su caso, en otros organismos internacionales de carácter
financiero;
331
Instituto para la Integración de América Latina (INTAL); “Estudio de posibilidades de complementación
entre países de URUPABOL (versión preliminar)”, Buenos Aires, Octubre de 1976.
332 Valentin Arismendi, Ministro de Economía y Finanzas de la República Oriental del Uruguay, Alberto Saenz

Klinsky, Ministro de Integración de la República de Bolivia y Cesar Barrientos, Ministro de Hacienda de la

República del Paraguay.
333
Revista Integración Latinoamericana “URUPABOL: I Reunión de Ministros 28-29 de mayo de 1981,
Asunción, Paraguay. Convenio constitutivo del Grupo Urupabol”, Nº61, Septiembr 1981, año 6, páginas 114-
117.
334 Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL); “The Latin America Integration Process

in 1981”, Buenos Aires, INTAL, Abril de 1982, página 234.

271
 ● Intensificar el intercambio comercial, cultural, artístico y científico entre las partes;
● Promover acciones para el mejoramiento de las condiciones de navegabilidad de sus
ríos, así como procurar la armonización de sus legislaciones sobre navegación;
● Proponer el mejoramiento de las interconexiones viales, ferroviarias, fluviales,
aéreas y de telecomunicaciones;
● Estudiar proyectos y realizar otras acciones de interés común.

Asimismo, lo dotó de tres órganos que debían comprometerse con dichas funciones:
● Reunión de Ministros;
● Reunión de Representantes Permanentes;
● Secretaría Ejecutiva.

Mientras que la Reunión de Ministros se constituía en el órgano máximo encargado

de realizar la conducción general del Grupo, designar y remover al Secretario Ejecutivo,
acordar la representación del URUPABOL ante el Directorio del BID u otros organismos
financieros internacionales y tomar las medidas necesarias para cumplimentar con los
objetivos dispuestos, la Reunión de Representantes Permanentes se encontraba compuesto
por los dos jefes de misión diplomática permanente acreditados en Asunción junto a un
representante del Gobierno paraguayo con rango de Embajador. Éstos tendrían a su cargo el
cumplimiento de las decisiones tomadas por la Reunión de Ministros, ampliar e intensificar
el intercambio económico y la integración física, promover acuerdos interbancarios u otros
que permitan agilizar las transacciones comerciales así como también la intensificación de
las relaciones educativas, culturales, artísticas y científicas a través del intercambio de
profesionales, estudiantes y de informaciones y, por último, velar por la compatibilidad de
las acciones del Grupo frente a otros organismos multilaterales en la que participaran las
partes.

Finalmente, el Secretario Ejecutivo tendría que coordinar las actividades de

URUPABOL a través de la compilación de información y elaboración de estudios que sean
necesarios, convocar a las reuniones de Representantes Permanentes cuando fuese
necesario, oficiar de Secretario durante la Reunión de Ministros y mantener informadas a

272
las partes acerca de las resoluciones aceptadas y de las acciones tomadas en su
cumplimiento.335

El tratado constitutivo, a su vez, preveía un aporte igualitario de los fondos

necesarios para garantizar el funcionamiento operativo del Grupo, mientras no descartaba la
posibilidad de obtener fuentes secundarias de financiamiento (gobiernos, organismos
financieros y técnicos internacionales o instituciones privadas) que permitieran dotar a la
iniciativa de recursos financieros y técnicos para la realización de los estudios y la
ejecución de los proyectos previstos. Asimismo, asumía el compromiso de promover la
realización de estudios y la coordinación de acciones para mejorar las condiciones de
navegabilidad de sus ríos internacionales así como también procuraba armonizar las
legislaciones relativas a la navegación, con el objetivo de posibilitar el acceso igualitario de
los tres países en lo que al uso de sus ríos internacionales navegables se refería.

La década de los ‘90 en lo energético significó una ruptura con la lógica de

planificación estatal, conllevando a la desregulación y al desinterés por los proyectos de
infraestructura. URUPABOL, en este sentido, fue afectado por esta lógica imperante.
Paraguay, por su parte, reconoció como prioritario en su agenda de política exterior, las
temáticas vinculadas a las represas compartidas con sus vecinos y, por otro lado, estuvo
afectado a nivel interno por sus crisis institucionales asociadas a los intentos de golpes de
estado. Paralelamente, Uruguay importaba gas argentino a precios preferenciales, lo que en
gran medida puede explicar también el estancamiento del proyecto.

El 2005 sin duda fue un año clave en la refundación del URUPABOL a partir de la
Declaración de Caracas en el Marco de la I Reunión de Ministros de Energía de la
Comunidad Suramericana de Naciones. En la misma los Ministros de Energía y
representantes de los gobiernos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Guyana, Paraguay, Perú, Uruguay, Suriname y Venezuela reconocen el enorme potencial
de los recursos energéticos que posee sudamérica, los serios desafíos que enfrenta para

335Revista Integración Latinoamericana “Urupabol. Convenio Constitutivo”, Nº61, Septiembre 1981, año 6,
páginas 87-88.

273
asegurar el suministro energético y la necesidad en esta línea de complementariedad e
integración energética336.

Tan solo un año después, tuvieron lugar dos Comunicados Conjuntos

Presidenciales de relevancia que son considerados la piedra angular del renacimiento del
URUPABOL. El primero, del 13 de Marzo del 2006 en la Ciudad de la Paz entre Evo
Morales y Tabaré Vázquez, y el segundo cuatro días después, en la Ciudad de Asunción
entre Tabaré y Nicanor Duarte Frutos. En ambos comunicados, se manifestó el interés de
los gobiernos en avanzar en un proceso de integración energética mutuamente beneficioso
para los países comprendidos. Esto llevó, tan sólo un mes después, a la firma de un
Memorándum de Entendimiento entre dichos países, en el cual se dejaba de modo explícito
la necesidad de promover la integración energética y física entre los tres estados a través de
la concreción de obra e infraestructuras que permitan el desarrollo económico y social y a
su vez, genere seguridad y previsibilidad en la materia.337

En dicho instrumento se acuerda concluir la negociación de un Acuerdo de

Integración Energética disponiendo de la creación de una Comisión Técnica Trinacional.
Ésta última tendría como finalidad la coordinación, a través de las Cancillerías respectivas,
de los aspectos normativos, técnicos y económicos. Además, se plantea “impulsar una
mayor integración que permita el aprovechamiento conjunto de las ventajas de la Hidrovía
Paraguay-Paraná (Puerto de Cáceres-Nueva Palmira), especialmente en el tramo de
Puerto Quijarro a Nueva Palmira, considerando la importancia geopolítica y económica
que las Partes asignan a la misma, aunando esfuerzos para concretar el inicio de obras y
trabajos durante el presente año, sobre la base del Estudio para el Desarrollo de las Obras
de la Hidrovía Paraguay-Paraná, presentado a los países que comparten esta vía fluvial, a
fin de mejorar y facilitar el comercio y la navegación338 y fortalecer la integración en el
marco de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana
(IIRSA). Cabe destacar que el Presidente de Venezuela, Hugo Chávez, tuvo un rol

336
Declaración de Caracas en el Marco de la I Reunión de Ministros de Energía de la Comunidad
Suramericana de Naciones.
337 Memorándum de Entendimiento entre los Gobiernos de Bolivia, Uruguay y Paraguay sobre Integración

Energética y Física.
338 Ibídem.

274
destacado dada su participación en el encuentro de presidentes, y su decisión de apoyar en
una segunda fase al proyecto, para poder eventualmente integrarlo al megaproyecto de
gasoducto que uniría a su país al MERCOSUR.339

El 16 de diciembre del 2008, fue la fecha de la conformación de la Comisión

Energética Trinacional en La Paz. 340 Dicha Comisión tendría a su cargo la realización de
estudios de infraestructura gasífera, eléctrica, identificación y desarrollo de energías
alternativas y complementación energética industrial.341

En este marco, es que se resolvió encarar un estudio de prefactibilidad sobre el

abastecimiento de gas natural procedente de Bolivia a los Mercados Regionales de
Paraguay y Uruguay, que tendría como fecha de culminación diciembre del 2010. El mismo
tendría como objetivo analizar las distintas alternativas para el abastecimiento de gas
natural, evaluando técnicamente sus ventajas y desventajas y brindando recomendaciones
para la integración energética de los países. Este estudio se llevó a cabo con el apoyo
técnico y económico de la Corporación Andina de Fomento, que otorgó U$D 350.000 a
favor del proyecto del Gasoducto URUPABOL con el objeto de realizar estudios para la
interconexión gasífera de Bolivia a Paraguay y Uruguay a través del fondo Proinfra.342

En el estudio se evaluaron cinco alternativas de trazado del gasoducto:

1. Trazado principal desde Bolivia (Departamento de Tarija), ruta Transchaco

(Paraguay), Asunción, Ciudad del Este, Foz de Yguazú, Porto Alegre y Montevideo. El
gasoducto tendría una longitud aproximada de 2.721 km.
2. Trazado principal desde Bolivia (Departamento de Tarija), ruta Transchaco
(Paraguay), Asunción, Encarnación, Posadas y Montevideo. El gasoducto tendría una
longitud Longitud aproximada de 2.243 km.

339
Banco Interamericano de Desarrollo (BID); “Acuerdan avanzar en la integración energética y física”.
340Jornada net.com; “Bolivia, Paraguay y Uruguay conforman Comisión Energética Trinacional”, 17 de
diciembre del 2008.
341 El Diario.net; “Conforman Comisión Energética Trinacional”, 17 de diciembre del 2008.
342 Corporación Andina de Fomento (CAF); “Informe Anual 2010”, Bogotá, Mayo de 2011.

275
 3. Trazado principal desde Bolivia (Departamento de Tarija), ruta Transchaco
(Paraguay), Asunción, Encarnación, Posadas y Montevideo, con integración de tren de
licuefacción en costas oceánicas uruguayas, que comercialice los excedentes de Gas
Natural transportados.El gasoducto tendría una longitud aproximada de 2.478 km.
4. Trazado Ramal desde el Gasoducto Noreste Argentino (GNEA), Asunción,
Puerto Casado, Ciudad del Este y/o Encarnación, con interconexión a Montevideo a través
del sistema argentino. El gasoducto contaría con una longitud aproximada de 241 km.
5. Interconexión del Gasoducto Noreste Argentino (GNEA) a través de sus ramales
proyectados en Argentina y de éstos a Asunción, Encarnación, Ciudad del Este, con
interconexión a Montevideo y Paysandú a través del sistema argentino. Longitud
aproximada Gasoducto Troncal: 36 km.343

Por otra parte, se evaluó la posibilidad de exportar gas a través de la hidrovía

Paraguay - Paraná, desde Puerto Suarez - Bolivia, hasta la ciudad de Montevideo –
Uruguay, con un recorrido total de 2.800 km y un tiempo de viaje estimado entre 30 y 40
días. Esta alternativa se la denominó “gasoductos virtuales”, en la cual se transportaría por
hidrovía GNL, de costos inferiores y de mayor flexibilidad para su implementación que un
gasoducto.344

Los resultados de este estudio se dieron a conocer en el marco de una Cumbre de

Presidentes de URUPABOL, celebrada en la Ciudad de Hernandarias, Paraguay. En dicho
encuentro se repasaron diversos temas que agenda, tales como la Hidrovía Paraguay-
Paraná, la construcción de un Gasoducto, la venta de energía, la constitución de una
empresa Trinacional, la cooperación tecnológica, así como intercambiar opiniones sobre
asuntos de interés compartido en relación con las cuestiones globales, regionales y
multilaterales.345 Dentro de los puntos más sobresalientes de dicho instrumento se destacan:

343
V Foro de Integración Energética Regional; “Las perspectivas de la integración energética - gas natural”,
octubre 2010.
344 Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA); Ficha de Proyecto

Gasoducto Urupabol tramo II.

345 Declaración Conjunta de Presidentes, Cumbre de Presidentes de URUPABOL, Diciembre 2010.

276
 ● La vigencia jurídica y política de URUPABOL como mecanismo de coordinación y
cooperación entre sus países miembros, así como su utilidad como instrumento de
integración y desarrollo, complementando otros mecanismos y esfuerzos de
integración que tienen lugar en la región.
● La voluntad de los gobiernos realizar intercambios energéticos entre los países
miembros.
● La responsabilidad compartida de las Partes con el desarrollo de la Hidrovía
Paraguay – Paraná (Puerto Cáceres – Puerto Nueva Palmira) para facilitar el
comercio, y reconociendo la necesidad de dar un nuevo impulso a la Hidrovía a
través de iniciativas y mecanismos de cooperación conjunta, con vistas a su
optimización y la necesaria superación de las asimetrías en la región contribuyendo
en forma efectiva con la integración regional y la libre navegabilidad.
● Avanzar en la concreción de una empresa trinacional “URUPABOL”, que preserve
el legítimo interés de cada uno de los tres países, cuya creación se hará de acuerdo a
los análisis técnicos, económicos, sociales, ambientales y políticos que se
desarrollen trinacionalmente a fin de materializar la integración energética.346

En Julio del 2011, la Comisión Energética Trinacional URUPABOL se reunió en la

ciudad cruceña con la presencia de representantes del sector energético de los tres países.
Allí se aprobaron los términos de referencia y se definió el cronograma de actividades de la
Segunda Fase del proyecto de integración para la realización de un estudio de factibilidad
de navegabilidad de la hidrovía Paraguay-Paraná. Se evaluaría la estructura de la
organización jurídica, el puerto de embarque, terminales de desembarque, la tecnología
requerida, las evaluaciones ambientales, la definición de volúmenes de gas a ser exportados
y sus respectivos precios. Dicho estudio también fue financiado por el CAF, 347 quien lanzó,
en enero del 2012, la convocatoria internacional para dicho estudio de factibilidad, 348

346
Ibídem.
347 Hidrocarburos Bolivia.com; “Avanza proyecto de integración entre Uruguay, Paraguay y Bolivia”, 19 de julio
del 2011.
348 Corporación Andina de Fomento; “Convocatoria internacional para estudio de factibilidad del proyecto

gasífero URUPABOL”, 4 de enero del 2012.

277
resultando el Consorcio Energy Consulting Services349 acreedor de la licitación.
Finalmente, el proceso comenzó formalmente con los estudios en el mes de marzo.

Debe señalarse que, a partir de junio del 2012, se comienzan a registrar

desequilibrios de carácter institucional en el interior de Paraguay, que terminarán con la
destitución de Lugo como Presidente de la República. Las sanciones impuestas al país por
parte del MERCOSUR y UNASUR, y el “aislamiento” que esto le provocó en su matriz de
relacionamiento externo, especialmente en lo subregional, influyó definitivamente en el
proceso de integración URUPABOL. Uno de los indicadores más claros al respecto, fue la
reunión mantenida en marzo del 2013, en la ciudad de La Paz, con motivo de evaluar los
avances del estudio de factibilidad, al cual Paraguay no fue invitado. 350 Según el director
Nacional de Energía del Uruguay, Ramón Méndez, estimó que dicha reunión fue una
invitación del gobierno boliviano y que además el país guaraní se “desentendió totalmente
del proyecto” luego del cambio de gobierno, habiendo una ausencia permanente de
comunicación del país con la consultora, e infiriéndose de este modo escaso interés a
diferencia de otrora. 351

Asimismo, y como contrapartida del tan ansiado proyecto de integración, el

Consorcio Energy Consulting Services, estimó en la reunión anteriormente mencionada que
habrían serias dificultades para el transporte de gas por medio del “gasoducto virtual”,
dado que llegaría a Uruguay a un precio muy por encima de lo posible para que pueda ser
utilizado en ese país.352 Esto sin sudas, genera incertidumbre respecto al proceso de
integración subregional al que aborda este trabajo. La provisión de gas por parte de
Uruguay resultaba complementaria al proyecto de construcción de una regasificadora en
Montevideo que le permitirá a ese país generar un cambio en su matriz energética.353

349
Un consorcio conformado por Energy Consulting Services de Argentina y la empresa Tractebel
Engineering.
350
Paraguay.com; “Bolivia y Uruguay apartan a Paraguay y evalúan proyecto de gas”; 1 de marzo del 2013.
351 La República; “Consultora descarta construcción de gasoducto por la hidrovía”, 4 de marzo del 2013,

Uruguay.
352 Ibídem.
353 Uy Press.net; “Uruguay construirá la planta regasificadora en Montevideo”.

278
 Paraguay, dependiente del gas argentino, realiza intentos de diversificar su
abastecedor. En este sentido, y de acuerdo a lo anticipado oportunamente, desde febrero
del 2012 se explicitó la intención paraguaya de importar gas boliviano para el desarrollo
principalmente de la industria del cemento, 354 lo que llevó tres meses después, a la petrolera
estatal boliviana YPFB y la firma internacional Trafigura a coordinar acciones para la
importación de gas boliviano (GLP) durante 18 meses (Julio 2013 - Diciembre 2014).
Resulta importante destacar que el transporte de dicho recurso ha enfrentado serias
dificultades logísticas en el transporte vía terrestre, dada las pésimas condiciones de varios
tramos de la ruta Transchaco.355

El URUPABOL continúa vigente en las agendas de política exterior de los países

que lo componen. En este sentido, el 15 de Agosto de 2014 se realizó una reunión en
Montevideo de Coordinadores del bloque, a la cual asistieron el Subsecretario de
Relaciones Exteriores de Uruguay, Embajador Luis Porto, el Embajador del Estado
Plurinacional de Bolivia, Benjamín Blanco Ferri, y el Embajador de la República del
Paraguay, Luis Enrique Chase Plate. Como principal eje en el encuentro se remarcó al
bloque como un mecanismo de coordinación y concertación entre los países miembros,
resaltando su plena vigencia jurídica y política y destacando la necesidad de fortalecer la
integración física, energética de transporte y de servicios logísticos 356 al mismo tiempo que
resaltaron la vigencia del principio de la libre navegación de los ríos y su vínculo con la
circulación de mercaderías.357 En este marco de situación también se acordó la:

- Creación de una Comisión Trilateral de Comercio, Cooperación e Inversiones

Conjuntas.
- Decisión de optimizar los depósitos francos de Paraguay y Bolivia en puertos
uruguayos. Uruguay considerará además el otorgamiento de facilidades portuarias
para estos países mediterráneos.
- Cooperación para fortalecer la integración física, energética, de transportes y
servicios logísticos en el ámbito de URUPABOL y concretar el intercambio de

354 La Razón”; “Industria de Paraguay busca gas boliviano”; 7 de febrero de 2012.

355
ABC.com; “Gas boliviano arribó al país tras varios anuncios”, 23 de septiembre del 2013.
356 Diario La Red 21, “URUPABOL resuelve fortalecer integración física, energética, transportes y servicios
logísticos”, Uruguay, 19 de agosto de 2014.
357 Cancillería del Estado Plurinacional de Bolivia, “Uruguay, Paraguay y Bolivia impulsan una agenda común

de integración trilateral”, 15 de agosto.

279
 energía, coordinar posiciones y reunir esfuerzos en el marco del Consejo
Energético de la Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR).
- Con respecto a la Hidrovía Paraná – Paraguay, encomendaron a la Administración
Nacional de Puertos de Uruguay que encargue una evaluación comparativa de los
costos de las cadenas logísticas del tránsito por dicha vía, con los de rutas
alternativas.
- Se firmará un Memorándum de Entendimiento entre Uruguay y Bolivia (similar al
que existe con Paraguay) para promover la participación en el país andino en el
futuro Puerto de Aguas Profundas de Rocha.358

358 Banco Interamericano de Desarrollo; “MERCOSUR: Integración Física y Energética con Bolivia”.

280
Conclusiones:

Sin dudas, Sudamérica se encuentra en un momento bisagra, donde se reconoce que

la integración económica, política, social y cultural es el único modo de desarrollo de
nuestros pueblos. Esto, conjugado con más de 20 años de democracia ininterrumpida - pese
a los intentos de desestabilización que tuvieron al MERCOSUR y UNASUR como
defensores de los regímenes democráticos -, permite vislumbrar una profundización de
dicho proceso.

Por otra parte, la región ha evidenciado un crecimiento sostenido a lo largo de todo

una década, reportando de este modo mayores necesidades en lo relacionado con los
recursos naturales. Los energéticos, como bien se ha remarcado a lo largo de este trabajo,
pasan a jugar un rol preponderante en el mantenimiento, evolución y desarrollo de una
sociedad. Por consiguiente, se transforman en un condicionante esencial para los Estados,
requiriendo una correcta planificación en la política interna y externa.

En consonancia con lo mencionado, en el actual proceso de integración, lo

energético se ha establecido como una prioridad. El indicador más claro en esta orientación
es la creación del Consejo Energético Suramericano en el marco de UNASUR dado que
plantea a la energía como un recurso estratégico y una piedra angular en la integración
suramericana. En este sentido, encontramos como positivo que en el marco de la última
reunión de coordinadores de URUPABOL mantenida en agosto se reafirmara el interés de
las Partes de aunar posiciones en para concretar el intercambio de energía, coordinando
esfuerzos e iniciativas en dicho Consejo.

América Latina es superavitaria en dichos recursos, tanto en fuentes no renovables

(fósiles) como en fuentes renovables (como la hidroelectricidad), marcando un perfil
regional energético único a nivel global. Si bien existe una desigual distribución natural de
los mismos, puede pensarse -en un futuro- la posibilidad de autosuficiencia en la materia.
No obstante, y en estricta vinculación con el objeto de estudio de esta investigación,

281
consideramos que la construcción de infraestructura que posibilite la interconexión, el
intercambio y el transporte continúa siendo una prioridad.

El URUPABOL, a nuestro criterio, se constituyó como un proyecto de integración

con grandes ambiciones y que lentamente quedó relegado a un segundo plano a partir de
diversos factores, entre los que se encuentra la conformación del Mercado Común del Sur
incluyendo a Uruguay y Paraguay y a Bolivia como socio. Como bien se explicó a lo largo
de este trabajo, dicho proyecto representaba una posibilidad viable para saldar necesidades
previsibles en economías de menor desarrollo relativo a la de sus vecinos más importantes.
La intensificación del intercambio comercial, la complementación económica, el
mejoramiento del transporte y la comunicación entre los tres países se identificaron como
prioritarias y así fueron puestas de manifiesto en el acta constitutiva de dicho mecanismo de
integración.

Se tardaron alrededor de 20 años para que URUPABOL volviera a instalarse en la

agenda pública subregional y regional, luego de la “poca efectiva experiencia”359 que
significó anteriormente. El renacimiento de este olvidado complejo de integración comenzó
a adquirir un perfil netamente energético, dado los requerimientos para el desarrollo local,
nacional y subregional. En esta línea, y convencidos de que la definición de una política
energética nacional revestía un carácter estratégico, los tres países planificaron y adoptaron
políticas específicas para el sector: en el 2006, Bolivia nacionalizó los recursos nacionales
de hidrocarburos; en Paraguay, Fernando Lugo priorizó los principios de “soberanía
energética” en su política exterior; y, Uruguay en 2005 implementó una verdadera política
de Estado para el sector, surgida a partir del consenso de todos los partidos políticos y
actores involucrados, con la finalidad de generar un cambio permanente en su mix
energético.

Sudamérica, a nivel agregado, posee una matriz con un fuerte rasgo “verde” dada la
capacidad instalada en relación a las hidroeléctricas y las iniciativas de parque eólico, pero
mantiene todavía una fuerte dependencia de los combustibles fósiles. En el caso uruguayo y
paraguayo, la necesidad de abastecerse de gas y de diversificar sus proveedores, dado que

359 CAETANO, Gerardo; “Breve historia del MERCOSUR en sus 20 años. Coyunturas e instituciones (1991 -

2011)” en Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR) (Eduardo Caetano coordinador); Op.
Cit., 2011, página 25.

282
son importadores netos de este recurso, constituye una fuerte dependencia en esta materia.
URUPABOL aparece como una oportunidad única de integración que permitiría una
interconexión energética a través de la construcción de un gasoducto. Más aún, dado el
perfil que ha adquirido la canasta de exportaciones bolivianas, fuertemente arraigadas en la
exportación de gas natural, se permite pensar en la posibilidad de un proyecto de este tipo,
cuyo motor principal sea el abastecimiento de dicho recurso.

Para Bolivia resultaría una oportunidad única para aumentar sus exportaciones,
diversificando sus compradores de gas mientras agrega valor a su canasta de exportaciones;
y para Uruguay y Paraguay representaría la disminución de su dependencia de Argentina en
la materia. La Banda Oriental, un país que ha tenido una dificultad histórica para
abastecerse de energía, y en línea con la política a largo plazo, requiere diversificar
proveedores e introducir grandes cambios en su matriz. Paraguay, si bien produce grandes
excedentes, y es el primer exportador de energía eléctrica de la región, se constituye como
un importador neto de derivados de petróleo y GLP, volviéndose menester diversificar su
mix energético de base con la incorporación del gas. Asimismo, a nivel agregado y en
términos geopolíticos, la hidrovía Paraguay - Paraná cobraría mayor relevancia y se
volvería un eje estratégico de interconexión subregional. También se valora como esencial
el apoyo manifestado en la última reunión del bloque trilateral en relación a la importancia
de la hidrovía como eje de integración.

Ciertamente, luego del juicio político a Fernando Lugo, sin respetar las garantías del
debido proceso, y el posterior aislamiento regional como consecuencia de las sanciones
impartidas por el MERCOSUR y la UNASUR durante el gobierno de Federico Franco, la
idea de URUPABOL pierde notoriedad en las agendas públicas. En esta dirección, cabe
destacar la ausencia total de información sobre el informe final de factibilidad de transporte
de gas por medio de la hidrovía y la falta de confirmación oficial por parte de los países
intervinientes, si este fue desestimado finalmente. Considerando las únicas declaraciones
del director de Energía del Uruguay, el proyecto no sería viable, lo que nos lleva a
considerar que la construcción de infraestructura reviste una prioridad para cualquier
proceso de integración. No obstante, a partir de la celebración de una reunión trilateral
durante 2014 y los compromisos asumidos por las Partes durante la misma, nos hacen

283
reflexionar positivamente sobre el interés en la profundización del vínculo trinacional en la
materia.

Finalmente, y en vistas al relevamiento realizado, podemos afirmar que –

independientemente de los criterios de viabilidad – esta iniciativa trilateral representaría un
eje central para la autoafirmación regional y particularmente para el incremento del margen
de maniobra de sus países miembros visto y considerando las características descritas
anteriormente.

284
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295
V.2 “Situación Populista en la República Federativa Del Brasil”

Autor: Bernardo Dall `Ongaro

Área temática: Relaciones Internacionales - ARRIAL- Área de Relaciones Internacionales,

Recursos Naturales y Teoría en América Latina- IDICSO-USAL

Resumen:

América Latina resulta ser la región con la peor distribución del ingreso del planeta tierra.
Este último dato estructural, condiciona la agenda de política interna y externa de los países
sudamericanos.
El presente trabajo, hace foco en un aspecto social de la agenda de política interna de la
República Federativa del Brasil 2013/2014. El mismo, pretende identificar y justificar la
Situación Populista que se vive al interior de la República Federativa Del Brasil en la
actualidad, entendiendo a la estructura social latinoamericana como un elemento
responsable del surgimiento de la misma.
¿Cuáles son los sectores con demandas crónicamente insatisfechas? ¿Cuáles son sus
demandas? ¿Qué medidas toman cada uno de ellos para intentar satisfacerlas? Estos, son
los principales interrogantes a responder a lo largo del trabajo.

Palabras clave: Situación Populista-Desigualdad-demandas crónicamente insatisfechas-

movimientos sociales

296
Introducción

La República Federativa Del Brasil, al igual que el resto de la región latinoamericana, se

encuentra atravesada por uno de los principales problemas estructurales comunes que posee
la región en su conjunto: el de su pésima distribución del ingreso. Como destaca la Dra.
Seitz al hacer referencia a la estructura social latinoamericana, “América Latina es la
región del mundo con la peor distribución del ingreso y la mayor concentración de la
riqueza”.360 Esto último, necesariamente, condiciona la agenda de política interna y externa
de los países del área afectada por este elemento estructural. Este condicionamiento, en
gran parte, obliga a los líderes políticos latinoamericanos a establecer prioridades a la hora
de decidir.

Como consecuencia de lo establecido anteriormente, ciertos sectores a los cuales las

instituciones no les dan respuestas a sus demandas crónicamente insatisfechas, se hacen oír
mediante el reclamo o la toma efectiva de medidas, lo cual lleva a tensar las mismas. En
otras palabras, se produce el estallido de “Situaciones Populistas” que, en términos de la
Dra. Seitz, son aquellas situaciones en las cuales “las soluciones institucionales
democráticas o autocriticas establecidas quedan en estado de insuficiencia respecto de sí
mismas y fuerzan al reclamo por y a la toma efectiva de medidas que ponen dicha
institucionalidad al límite para satisfacer las demandas tanto sectoriales como sociales
crónicamente insatisfechas”.361

A lo largo del presente trabajo, se observa una relación directa de causa-efecto entre la
desigualdad de la región latinoamericana y el estallido de situaciones populistas. El mismo,
será divido en dos apartados: En el primero, se realizará una identificación de los
principales sectores de la sociedad civil y sus demandas crónicamente insatisfechas dentro
de Brasil. En el segundo, una descripción, basada en indicadores de los años 2013/2014,
acerca de la modalidad de reclamos y toma de medidas de los sectores mencionados en el
primer apartado.

360
Ferrer, Aldo. “ De Cristóbal Colon a Internet: América Latina y la Globalización”; Ed. FCE; Bs.As; 1999.
Pág. 82 en Seitz, Ana Mirka; “ Mercosur Político: Fundamentos Federales e Internacionales”. Pág. 5.
361
Seitz, Ana Mirka; “El Mercosur político: Fundamentos Federales e Internacionales”; Ed. Juan Pablo
Viscardo; Bs.As; 2003; Pág. 5.

297
Identificación de los sectores y sus demandas crónicamente insatisfechas

Al interior del país más poblado de Latinoamérica, ciertos sectores de la sociedad civil
presentan demandas crónicamente insatisfechas, los cuales generan una tensión social e
institucional al buscar la satisfacción de las mismas. Si bien el poseer demandas
crónicamente insatisfechas resulta ser un elemento aglutinante de estos sectores, las
demandas no son las mismas. Por el contrario, varían de acuerdo al grupo al cual estemos
haciendo referencia.

En el presente trabajo identificamos los cuatro principales sectores de la sociedad civil con
demandas crónicamente insatisfechas. Con esto último, no estamos queriendo decir que son
cuatro los sectores con demandas crónicamente insatisfechas existentes dentro del país, sino
que cuatro han sido los sectores seleccionados a investigar. El criterio de selección de este
sector ha sido: En primer lugar, disponibilidad de información del sector. En segundo lugar,
antigüedad de la demanda crónicamente insatisfecha del sector. En tercer lugar, claridad en
el vinculo teoría-realidad social brasileña.

En primer lugar, destacamos el descontento indígena y la lucha por sus tierras.

Actualmente, la Constitución Nacional de Brasil atribuye al ejecutivo federal la
competencia de demarcar las tierras indígenas. Sin la embargo, desde el año 2000 se tramita
en el Congreso brasileño la posibilidad de aprobar una enmienda constitucional (Pec-215)
362 que otorgue al poder legislativo la capacidad de controlar la demarcación territorial
indígena, lo cual amenaza los intereses indígenas.

Sin embargo, ¿Porque la aprobación de la Pec-215 amenazaría los intereses indígenas?

Detrás de este conflicto que involucra a los pueblos originarios, existe un actor que aboga
por la aprobación de la enmienda constitucional y cuyos intereses encuentran plena
representación en el congreso: el sector de los ruralistas o Movimento Dos Trabalhadores
Sem Terra (MST)363. A diferencia de este último sector, los intereses de los pueblos
originarios no se encuentran representados en el Congreso brasileño. Es por esto que, a lo

362
Enmienda Constitucional Nº 215. Sitio Oficial de la Cámara de Diputados de Brasil. Disponible en
http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD19ABR2000.pdf#page=69
363
Sitio Oficial del Movimiento de los Trabajadores Sin Tierra. Disponible en www.mst.org.br

298
largo del 2013/2014, los enfrentamientos entre los pueblos originarios y el sector de los
ruralistas han sido numerosos. De acuerdo al Conselho Indigenista Missionário (CIMI), la
mayor superficie de territorio disputada entre ambos sectores de la sociedad civil se
encuentra en el estado de Rio Grande Do Sul.

Frente a esto, es necesario hacer referencia a una doble reacción por parte de los indígenas:
Por un lado, defienden sus tierras reivindicando su derecho a conservarlas, el cual está
contenido en el Capítulo VIII de la Constitución Nacional de Brasil y en el Capítulo I del
Estatuto del Indio. En cuanto a la primera, la misma establece que “Las tierras
tradicionalmente ocupadas por los indios se destinarán a su posesión permanente”.364 Por
su parte, el Capitulo I, Articulo 15.1 del Estatuto del Indio otorga “Los derechos
originarios sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por los indígenas para la posesión
permanente sobre dichas tierras”.365 Asimismo, el Artículo 16 establece que “Es titular del
patrimonio indígena la propia comunidad/población indígena”.366 Tanto la Constitución
Nacional de Brasil como el Estatuto del Indio agregan, además, que no sólo los pueblos
indígenas tienen derecho a conservar sus tierras, sino también los recursos naturales
presentes en las mismas.

Por otro lado, este sector de la sociedad civil toma medidas que ponen al límite las
instituciones democráticas brasileñas (Lo cual será abordado en la próxima sección).

Cabe destacar la activa participación de la Fundación Nacional del indio (FUNAI)367 en el

apoyo al reclamo indígena por sus tierras. Como señaló la presidente de Funai, María
Augusta Assiati, la misión de la institución es la “promoción y protección de los derechos
indígenas”.368 Como indicador, destacamos el día 24 de Mayo del año 2013, en el cual

364
Constitución Nacional de Brasil. Sitio Oficial de la Presidencia de la República Federativa del
Brasil/Planalto. Disponible en http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
365
Estatuto del Indio. Fundación Nacional del Indio. Disponible en
http://www.funai.gov.br/arquivos/conteudo/presidencia/pdf/Estatuto-do-
Indio_CNPI/Estatuto_Povos_Indigenas-Proposta_CNPI-2009.pdf
366
Ídem
367
Sitio Oficial de la Fundación Nacional del Indio. Disponible en http://www.funai.gov.br/
368
“FUNAI inaugura nova sede” .24/7/2013. Sitio Oficial de FUNAI. Disponible en
http://www.funai.gov.br/ultimas/noticias/2013/07_jul/20130724_05.html

299
FUNAI informa que Altos Purus (Unidad de FUNAI en Rio Branco) instaló un comité
regional que garantizaría la participación indígena en la gestión de Funai. Los líderes
indígenas de Acre, Sur del Amazonas y nordeste de Rondonia participaron de la Oficina de
Capacitación e Instalación del Comité regional de Alto Purus.

Como segundo indicador, destacamos en el mes de Septiembre del 2013, la participación de

autoridades de FUNAI en la Reunión de la Organización del Tratado de Cooperación
Amazónica (OTCA), llevada a cabo en Ecuador. En la misma, en la cual participaron los
gobiernos de Brasil, Bolivia, Perú, Ecuador y Guyana, se trataron los puntos alcanzados
hasta el momento del programa “Marco Estratégico para la elaboración de una Agenda
Regional de Protección a los Pueblos Indígenas en Aislamiento voluntario y Contacto
Inicial”.369 Este último busca el establecimiento de un protocolo regional que proteja a los
pueblos indígenas aislados y en contacto inicial. 370

Por otra parte, Funai ha sido una institución que ha tendido a crear espacios de diálogo
entre el gobierno nacional brasileño y los pueblos originarios. En este sentido, ha sido un
elemento clave para lograr ciclos de distensión entre ambos actores. Como primer
indicador, destacamos en el mes de Junio del año 2013, una reunión entre el Ministro de
Justicia, J.E. Cardozo y las autoridades de Funai en Campo Grande (Mato Grosso del Sur).
El ministro destacó el trabajo llevado a cabo por Funai para la distención del conflicto y su
papel central en los procesos de demarcación de tierras indígenas. Asimismo, en este
mismo año y mes, se llevó a cabo una reunión entre el Ministro de Justicia, la presidente de
Funai y el cacique Raoni Metuktir. Durante la misma, Raoni expresó su preocupación por
las cuestiones indígenas actuales, resaltando la necesidad de garantizar los derechos de los
indios y la búsqueda de soluciones pacificas a las controversias sobre la demarcación
territorial.

369
“Reunión de la OTCA propone directrices para el alineamiento de las políticas para pueblos indígenas
aislados y en reciente contacto”.3/11/2013. Sitio Oficial de Funai. Disponible en
http://www.funai.gov.br/ultimas/noticias/2013/09_set/20130903_02.html
370
Marco Estratégico Para Elaborar Una Agenda Regional de Protección de los Pueblos Indígenas en
Aislamiento Voluntario y Contacto Inicial, OTCA. Sitio Oficial OTCA. Disponible en
http://www.otca.org.br/portal/admin/_upload/documentos/Historico_proyecto_web.pdf

300
Como segundo indicador, destacamos en el mes de Julio la reunión entre Dilma Rousseff y
líderes aborígenes, los cuales expresaron cuáles eran sus demandas insatisfechas a la
presidente. En el encuentro, también participó el Ministro de Justicia, José E. Cardozo, y la
presidente de Funai, María Augusta Assirati.371

Con respecto al Ministerio Público Federal, el mismo también ha apoyado al movimiento

indígena en el reclamo por sus tierras y en el enfrentamiento con el sector rural. Como
indicador, en el mes de Abril del 2013, el Ministerio Público Federal (MPF) llevó a cabo
una acción conjunta en los Estados de Amapá, Amazonas, Bahía, Maranhao, Mato Grosso,
Pará, Pernambuco, Rondonia, Roraima y Santa Catarina. En total, el MPF presentó catorce
demandas civiles para garantizar a los pueblos indígenas el derecho a la posesión de las
tierras que tradicionalmente ocupan.372 Asimismo, fue firmado el Decreto interministerial
Nº 1.701/2013 de los ministerios de justicia y medio ambiente, para la instalación de un
comité gestor de Política Nacional de Gestión Territorial y Ambiental de Tierras Indígenas
(PNGATI), cuyo principal objetivo sería incentivar el uso sustentable de las áreas de
Guanabara, Cuè Cuè Marabitanas y Tremembè de Queimadas. Su secretaría ejecutiva seria
ejercida por Funai. A su vez, ocho integrantes de la administración pública y otros ocho de
las organizaciones indígenas deberán integrar el comité.373

Como segundo indicador, en Agosto del 2014, el Ministerio Público Federal de Mato
Grosso divulgó denuncias que envolvían a la Confederación Nacional de la Agricultura
(CNA). De acuerdo al Conselho Indigenista Missionario, la Policía Federal (PF) habría
interceptado legalmente una conversación entre el líder ruralista Sebastián Ferreira Prado y
un abogado vinculado a la CNA, en la cual el primero le ofrecía a este ultimo treinta mil

371
Presidente Dilma Rousseff se reúne con líderes indígenas. 12/7/2013. Sitio Oficial de Funai. Disponible en
http://www.funai.gov.br/ultimas/noticias/2013/07_jul/20130712_02.html
372
“En el día del indio, gobierno anuncia medidas para asegurar derechos indígenas”. Diario O globo.
19/4/2013. Disponible en http://oglobo.globo.com/pais/no-dia-do-indio-governo-anuncia-medidas-para-
assegurar-direitos-indigenas-8167869
373
“Ministro de Justicia firma decreto de tres tierras indígenas”. 22/4/2013. Sitio Oficial de Funai. Disponible
en http://www.funai.gov.br/ultimas/noticias/2013/04_abr/20130422_08.html

301
reales a cambio de que interfiera imparcialmente a favor de los intereses ruralistas en
relación a la PEC-125.374

Como se estableció más arriba, el segundo sector de la sociedad civil que presenta una
demanda crónicamente insatisfecha y que es parte del conflicto indígena es el Movimento
Dos Trabalhadores Sem Terra (MST). Su principal demanda crónicamente insatisfecha es
la reforma agraria. Como antecedente de este movimiento, hacia 1984, en Cascavel
(Paraná), trabajadores rurales fundaron un movimiento social campesino que tenía por
objetivo luchar por la reforma agraria, entre otras cosas. 375

La demanda de este sector debe ser entendida en el marco de lo establecido anteriormente

en torno a la lucha del movimiento de los pueblos originarios por la defensa de sus tierras.
El MST, a diferencia del movimiento indígena, aboga por la aprobación de la PEC-215 (la
cual busca una trasferencia de las facultades de demarcación de las tierras aborígenes desde
el ejecutivo hacia el legislativo), ya que sus intereses encuentran plena representación en el
poder legislativo brasileño. Es decir, el movimiento de los pueblos originarios y el MST son
dos sectores con demandas crónicamente insatisfechas dentro de un mismo conflicto.

El tercer sector de la sociedad civil que presenta demandas crónicamente insatisfechas es el

Movimento Passe Livre (MPL)376. Creado hacia 2005 en Porto Alegre, su principal
demanda crónicamente insatisfecha es el obtener la Tarifa Zero o transporte
público/gratuito. Es decir, luchan contra la existencia de una tarifa para utilizar el
transporte.

Importantes antecedentes en el proceso de creación de este movimiento han sido la revuelta

del Buzu (El Salvador, 2003) y la revuelta de la Catraca (Florianópolis, 2004 y 2005).377

374
“CIMI manifiesta perplejidad ante denuncias envolviendo al diputado a cargo de la PEC-125 , ruralistas y
CNA”. Sitio Oficial del Consejo Indigenista Misionario. Disponible en http://www.cimi.org.br/site/pt-
br/?system=news&action=read&id=7670
375
¿Quiénes Somos? Sitio Oficial Del MST. Disponible en www.mst.org.br/taxonomy/term/324
376
Sitio Oficial del Movimento Passe livre. Disponible en http://saopaulo.mpl.org.br/
377
Ambas importantes manifestaciones a lo largo y ancho del país en protesta de aumentos en la tarifa de
ómnibus.

302
Este sector, considera que el transporte no es servicio privado, sino un derecho público que
el ciudadano brasileño debería tener, al igual que la salud y la educación. Para el MPL, el
transporte público bonificado es un elemento de exclusión social en la sociedad brasileña.
Esto último, se une con aquel rasgo estructural latinoamericano que menciona la Dra. Seitz,
el hecho de que “América Latina es la región del mundo con la peor distribución del
ingreso y la mayor concentración de la riqueza”.378 De esta manera, los sectores brasileños
con menos ingresos quedan excluidos del sistema de transporte. De acuerdo al MPL, en
Brasil, el 35 % de las personas que viven en las grandes ciudades (principalmente San
Pablo y Rio de Janeiro) no tienen el dinero suficiente para pagar el colectivo diario. 379

Pero no solamente quedan excluidos del sistema de transporte, sino también del educativo,
ya que aquellos estudiantes con bajos niveles de ingresos que no pueden pagar el ómnibus
tampoco pueden llegar a la escuela/universidad a la que concurren o deberían concurrir
diariamente. Es decir, vemos como el sistema educativo no está desvinculado de la
demanda del MPL. De hecho, varios de los miembros integrantes del MPL son estudiantes.
Esto último, nos abre la puerta al cuarto sector de la sociedad civil con demandas
crónicamente insatisfechas: el sector de los estudiantes.

El último de los sectores de la sociedad civil brasileña que presentan demandas

crónicamente insatisfechas ha sido el sector estudiantil. Como se ha mencionado
anteriormente, si bien existen ciertos sectores estudiantiles que apoyan la demanda del
MPL, no podría decirse que ambos sectores poseen la misma demanda crónicamente
insatisfecha.

A lo largo del 2013/2014, el sector estudiantil de Brasil ha pujado por mejorar la calidad
educativa del país. Cuando hacemos referencia a mejoras en calidad educativa, la amplitud
de tal demanda cubre una multiplicidad de aspectos. Es decir, las demandas oscilan desde
mejoras en la infraestructura de las escuelas y universidades hasta la falta de profesores en
ambas instituciones. Cabe destacar que, a nivel interno, la educación del país resulta ser
uno de los principales desafíos de la administración de Dilma Rousseff; los niveles de

378
Ferrer, Aldo. “ De Cristóbal Colon a Internet: América Latina y la Globalización”; Ed. FCE; Bs.As; 1999.
Pág. 82 en Seitz, Ana Mirka; “ Mercosur Político: Fundamentos Federales e Internacionales”. Pág. 5.
379
Sitio Oficial del Movimiento Pase Libre. Disponible en http://saopaulo.mpl.org.br/apresentacao/

303
deserción escolar y analfabetismo llegan a niveles preocupantes. De acuerdo a la revista
brasileña Veja, los datos arrojados por el Sistema Nacional de Valoración de la Educación
Básica (SAEB) revelan que solamente el 10,3 % de los alumnos terminan con el
conocimiento adecuado en matemática. En otras palabras, casi el 90 % de los alumnos no
aprenden lo que deberían en la materia.380

Este movimiento social de estudiantes se encuentra institucionalizado en la Unión Nacional

de los Estudiantes (UNE).381 La UNE fue creada hacia fines de la década de 1930, durante
la presidencia de G. Vargas y, desde allí, comenzó a reunirse anualmente en congresos y a
vincularse con una multiplicidad de sectores progresistas de la sociedad civil brasileña
(movimientos de negros, homosexuales, lesbianas, etc.). Esta organización, no tiene un
determinado estado en donde opera y se manifiesta; por el contrario, como su nombre lo
indica, tiene un alcance nacional.

Se compone, básicamente, de tres grandes órganos: 1) El Consejo Nacional de Entidades

de Base ( Coneb), el cual reúne a todos los directivos y centros académicos. 2) El Consejo
Nacional de Entidades Generales (Coneg), que reúne a los directores de los estudiantes que
participan en la organización. 3) El Congreso de la UNE ( Conune), que reúne a todas las
entidades y estudiantes que deseen participar de la organización. 382

Un último dato interesante para agregar en cuanto a la dinámica de funcionamiento de este

movimiento social: en la página oficial de la Unión Nacional de los Estudiantes (UNE) se
establece que el movimiento estudiantil es, del resto de los movimientos sociales
brasileños, el más antiguo y el más joven a la vez, ya que si bien el movimiento existe
desde hace varias generaciones de estudiantes, las demandas insatisfechas cambian de

380
“ Brasil tiene seis millones de niños y jóvenes fuera de la escuela”. Revista Veja 2013. Disponible em
http://veja.abril.com.br/noticia/educacao/brasil-tem-3-6-milhoes-de-criancas-e-jovens-fora-da-escola
381
Sitio Oficial de la Unión Nacional de Estudiantes. Disponible en http://www.une.org.br/
382
Sobre la UNE. Sitio Oficial de la Unión Nacional de Estudiantes. Disponible en
http://www.une.org.br/2011/09/sobre-a-une/

304
generación en generación, renovándose constantemente 383 ( Aunque las demandas siempre
giran en torno a problemas de calidad educativa).

MODALIDAD DE RECLAMOS Y TOMA DE MEDIDAS

En el presenta apartado, se busca explicar, en base a indicadores, la forma en que cada uno
de los sectores mencionados anteriormente ha reclamado y/o tomado medidas en la
búsqueda de la satisfacción de sus demandas.

Comenzaremos con el Movimiento Pase Libre (MPL). La toma de medidas a las que ha
acudido este sector de la sociedad civil brasileña se caracteriza por el uso de la fuerza;
medidas impulsivas que finalizan, en general, en enfrentamientos con la policía militar
brasileña y con grandes cantidades de personas heridas.

Como principal indicador, destacamos lo que se conoció como “Revuelta del Vinagre” o
“Revuelta de los Veinte Centavos” el día 13 de Junio del 2013, en San Pablo. Integrantes
del MPL salieron a las calles de la ciudad de San Pablo para expresar su descontento con
violencia urbana. En esta ola de violencia, cuatro importantes avenidas fueron tomadas. El
enfrentamiento con la policía militar y la utilización de drones por parte de la milicia
brasileña estaban a simple vista.384

383
Movimiento Estudiantil. Sitio Oficial de la Unión Nacional de los Estudiantes (UNE). Disponible en
http://www.une.org.br/moviento-estudantil/
384
Recordamos que, de acuerdo a la ley de defensa de Brasil, el ejército brasileño puede inmiscuirse en
asuntos interno.

305
¿ Que fue lo que llevó a semejante situación? En este mes, el gobierno brasileño anunció un
aumento en la tarifa de ómnibus, la cual pasaría de $R 3 a R$ 3,20.385 ( Por eso se la
denomina la “Revuelta de los Veinte Centavos”.

Sin embargo, la revuelta del vinagre no puede explicarse solamente en función de esta
última decisión por parte de las autoridades políticas brasileñas en relación al sistema de
transportes. Por el contrario, debe tenerse en cuenta un segundo elemento a la hora de
analizar lo ocurrido: las gigantescas cantidades de dinero destinadas para la Copa del
Mundo 2014 y las Olimpiadas 2016 por parte del gobierno brasileño. Este último, fue el
segundo disparador inmediato de la revuelta. Los gastos realizados para estos eventos han
sido enormes. En cuanto a los realizados para la Copa del Mundo 2014, los mismos superan
la suma de los gastos realizados para los mundiales de Alemania y Sudáfrica. 386

Asimismo, el MPL tuvo un gran poder de convocatoria a otros sectores de la sociedad civil
que también se hicieron oír en la revuelta, entre ellos, el de los estudiantes. Frente a las
enormes cantidades de dinero destinadas a ambos eventos deportivos: ¿Cómo podía ser que
el boleto del ómnibus aumente veinte centavos de real? ¿El gobierno de Dilma tenía dinero
para la construcción de monumentales estadios pero no para la instalación de
infraestructura básica en las escuelas y universidades?

Casi una semana después de este acontecimiento, el 18 de Junio del 2013, Dilma Rousseff
dio un discurso en el Palacio del Planalto. La presidente defendió las protestas y afirmó el
estar abierta a escuchar voces para el cambio. 387 Desde entonces, las negociaciones entre el
gobierno brasileño y el MPL han sido constantes, aunque sin lograr un acuerdo exitoso
hasta el momento.

385
“Las razones de la ira en las calles de Brasil”. Diario BBC News.18/6/2013. Disponible en
http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2013/06/130618_brasil_preguntas_manifestaciones_mr.shtml#1
386
“Costos en los estadios de Brasil sobrepasa el de las copa de África y Alemania juntos”. Diario Zerohora.
7/8/2013. Disponible en http://zerohora.clicrbs.com.br/rs/esportes/copa-2014/noticia/2013/08/custo-de-
estadios-no-brasil-ultrapassa-o-das-copas-da-africa-e-alemanha-juntos-4226152.html
387
“Dilma defiende las protestas y afirma estar dispuesta a escuchar voces para el cambio”. Diario O globo.
18/6/2013. Disponible en http://g1.globo.com/politica/noticia/2013/06/dilma-defende-protestos-e-diz-que-
governo-ouve-vozes-pela-mudanca.html

306
En el presente apartado, comenzamos con el MPL no casualmente. La Situación Populista
dentro de Brasil se hizo realmente visible a partir de la Revuelta de Vinagre. Percibimos
que los eventos de Junio 2013 provocaron un “efecto contagio” sobre el resto de los
sectores con demandas crónicamente insatisfechas. El MPL había sido visto como un
“ejemplo a seguir” por parte de estos sectores, que entendieron que la única manera de
hacerse oír era tensando las instituciones.

Lo cierto, es que la Revuelta del Vinagre quedará registrada como un hecho en la historia
del Brasil.

Con respecto al movimiento estudiantil, la protesta a partir del corte de calles y caminatas
pacíficas ha tendido a ser la manera escogida por la UNE para hacerse oír.

Como primer indicador, en el mes de Agosto (un mes después de la Revuelta del Vinagre),
cerca de 500 estudiantes de Salvador de Bahía cortaron calles del centro de la ciudad,
protestando por mejoras en la educación. Asimismo ellos reivindicaron el pase libre en el
transporte público. Es decir, vemos como las demandas de los estudiantes se unen a las del
Movimento Passe Livre.388

Como segundo indicador, en el mes de Octubre, estudiantes de la Universidad Federal de

Alagoas realizaron una caminata en Marceio reclamando mejoras en la infraestructura y en
la cantidad de docentes de la institución.389

Como tercer indicador, en el mes de Diciembre, alumnos de la localidad de Ananindeua

(Pará) protestaron por la precaria infraestructura que padece su establecimiento educativo.
Para ello, cortaron la Br 316.390

388
“Estudiantes protestan por mas seguridad en Salvador”. Diario O globo. 9/8/2013. Disponible en
http://g1.globo.com/bahia/noticia/2013/08/estudantes-protestam-por-mais-seguranca-em-salvador.html
389
“Estudiante de la Ufal protestan por mejoras y entregan carta a la rectora”. Diario O globo. 22/10/2013.
Disponible en http://g1.globo.com/al/alagoas/noticia/2013/10/estudantes-da-ufal-protestam-por-melhorias-e-
entregam-carta-reitoria.html
390
“Alumnos protestan contra condiciones de escuela estadual en Ananindeua”. Diario O globo. 4/12/2013.
Disponible en http://g1.globo.com/pa/para/noticia/2013/12/alunos-protestam-contra-condicoes-de-escola-
estadual-em-ananindeua.html

307
Es decir, vemos como las medidas tomadas por el sector de los estudiantes, en términos
comparativos con el MPL, han tendido a ser más pacificas. De hecho, ninguna de las
protestas llevadas a cabo por este sector finalizó con heridos o enfrentamientos con la
policía militar.

Con respecto a movimiento de los pueblos originarios brasileños, la toma de medidas por
parte de este sector ha oscilado desde el corte de rutas y calles hasta la ocupación de
importantes instituciones democráticas brasileñas a partir del uso de la fuerza.

Como primer indicador, en el mes de Abril, en Brasilia, indios de diversas etnias invadieron
el Congreso brasileño con el objetivo de protestar para defender sus derechos a poseer sus
tierras.391

Como segundo indicador, en este mismo mes, los indígenas intentaron invadir el Palacio
del Planalto, Sede del Poder Ejecutivo de Brasil.392

Como tercer indicador, en el mes de Octubre, los indígenas realizaron protestas contra la
PEC-125, bloqueando la ruta br-316, la br-174 y una ruta del norte de Rio Grande Do
Sul.393 394 395.

391
“En protesta, indios invaden el plenario de la Cámara”. Diario O globo. 16/4/2013. Disponible en
http://oglobo.globo.com/pais/em-protesto-indios-invadem-plenario-da-camara-8127893
392
“Grupo de indios intenta invadir Palacio del Planalto”. Diario Folha de San Pablo. 18/4/2013. Disponible
en http://www1.folha.uol.com.br/poder/2013/04/1264938-grupo-de-indios-tenta-invadir-palacio-do-
planalto.shtml

393
“En protesta con Pec-215 indígenas bloquean Br 316”. Diario O globo. Disponible en 2/10/2013.
Disponible en http://g1.globo.com/ma/maranhao/noticia/2013/10/em-protesto-contra-pec-215-indigenas-
bloqueiam-br-316-no-ma.html
394
“En RR, indígenas cierran dos puntos en la Br 174, sentido Pacaraima”. Diario O globo. 2/10/2013.
Disponible en http://g1.globo.com/rr/roraima/noticia/2013/10/em-rr-indigenas-fecham-dois-pontos-na-br-174-
sentido-pacaraima.html
395
“Indígenas piden demarcación de tierras y bloquean ruta en RS”. Diario O globo. 15/10/2013. Disponible
en http://g1.globo.com/rs/rio-grande-do-sul/noticia/2013/10/indigenas-pedem-demarcacao-de-terras-e-
bloqueiam-rodovia-no-rs.html

308
Por último, en este mismo mes, un grupo de indígenas invadió la Confederación de la
Agricultura y Ganado (CNA).396

Por último, el Movimiento de los Trabajadores Sin Tierra (MST). La toma de medidas por
parte de este sector ha tendido, en cierto sentido, a ser similar a la de los pueblos
originarios, principalmente a partir del corte de rutas y la ocupación de una institución
democrática brasileña en particular, el Instituto Nacional de Colonización y Reforma
Agraria (INCRA). 397

Como indicador, tomamos la ocupación por parte del MST del Instituto Nacional de
Colonización y Reforma Agraria (INCRA) y el corte de las Br-020 y Br- 188, el día 11 de
Julio del año 2013.398 En el mes de Noviembre de este mismo año, los integrantes del
MST ocuparon nuevamente la sede del Instituto Nacional de Colonización y Reforma
(INCRA) en Marabà, Estado de Pará. 399 Un mes después, ocuparon la sede del INCRA en
Araguatins, en el Estado de Tocantis. De acuerdo a fuentes periodísticas, la ocupación se
llevó a cabo porque INCRA no cumplió con un acuerdo que había cerrado con el MST: el
de visitar haciendas para viabilizar el asentamiento. 400

Como segundo indicador, también hacia mediados del año 2013, integrantes del MST
bloquearon una multiplicidad de rutas; entre ellas, en la región de San Francisco,
bloquearon la Br- 428. En la región de Ipanema, bloquearon la Br 232. En la región de

396
“Indígenas invaden Confederación de la Agricultura en protesta por la Pec 215”. Diario O globo.
3/10/2013. Disponible en http://g1.globo.com/economia/noticia/2013/10/indigenas-invadem-confederacao-da-
agricultura-em-protesto-pela-pec-215.html
397
Sitio Oficial del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria /INCRA. Disponible en
http://www.incra.gov.br/
398
“En el Distrito Federal, MST ocupa INCRA nacional y corta rutas”. 11/6/2013. Sitio Oficial Del
Movimento Dos Trabalhadores Sem Terra. Disponible en http://www.mst.org.br/No-Distrito-Federal-MST-
ocupa-Incra-nacional-e-tranca-rodovias
399
“Integrantes del MST ocupan sede del INCRA en Marabà, PA”. Diario O globo. 5/11/2013. Disponible en
http://g1.globo.com/pa/para/noticia/2013/11/integrantes-do-mst-ocupam-sede-do-incra-em-maraba-pa.html
400
“Trabajadores rurales del MST ocupan sede del INCRA en Araguatins”. Diario O globo. 3/12/2013.
Disponible en http://g1.globo.com/to/tocantins/noticia/2013/12/trabalhadores-rurais-do-mst-ocupam-sede-do-
incra-em-araguatins.html

309
Moxotò, cortaron la Br 423. En Mata Norte, bloquearon la Br-101. En Petrolandia, cerraron
la Br 110. En la región de Brejo, cerraron la Br-104 Sul. En San Caetano, bloquearon la Br
232.401

En base a todo lo anteriormente establecido, es interesante observar como la Revuelta del

Vinagre/de los Veinte Centavos, ha marcado un antes y un después en cómo la situación
populista se ha manifestado dentro de Brasil. Es decir, el estallido social de Junio parecería
haber marcado el inicio de un momento del año 2013 en el cual, a partir de entonces, los
sectores con demandas crónicamente insatisfechas comprendieron que la única manera de
hacerse oír era tomando acción. A partir de la Revuelta del Vinagre, la situación populista
en Brasil se activa de tal manera que se vive y percibe “ al rojo vivo”.

401
“En PE, 3500 trabajadores realizan acciones por la Reforma Agraria”. 13/6/2013. Sitio Oficial Del
Movimento Dos Trabalhadores Sem Terra. Disponible en http://www.mst.org.br/Em-PE-3500-trabalhadores-
realizam-a%C3%A7%C3%B5es-pela-Reforma-Agr%C3%A1ria

310
Conclusión

Consideramos que el presente trabajo ha cumplido con su objetivo: por un lado, identificar
los principales sectores con demandas crónicamente insatisfechas dentro de la República
Federativa del Brasil y, por otro lado, dar a conocer cuál ha sido la manera en que cada uno
de esos sectores han reclamado, protestado y tomado medidas respecto de su situación,
teniendo presente una serie de indicadores como elementos de referencia.

La actual situación populista que vive Brasil resulta ser, sin lugar a dudas, un desafío en la
agenda de política interna 2014 de la administración de Dilma Rousseff. El gobierno
brasileño, consciente de su condicionamiento por pertenecer la región con la peor
distribución del ingreso del planeta tierra, deberá buscar la manera de dar respuestas, sino
soluciones, a la multiplicidad de sectores dentro de la sociedad civil brasileña que desea
que sus reclamos sean atendidos de manera inmediata.

En vistas a los juegos Olímpicos 2016 y a los preparativos para el mega evento, la habilidad
con la que el gobierno brasileño negocie con cada uno de los sectores con demandas
crónicamente insatisfechas será un elemento determinante para la repetición o no de otro
estallido social como el del 13 de Junio del 2013.

311
Bibliografía

 Seitz, Ana Mirka; “Conocimiento Situado y Componentes estructurales

latinoamericanos. Fundamentos para una innovación analítica de la Democracia
desde las Relaciones Internacionales”; Jornadas IDICSO/USAL; Buenos Aires;
2009.
 Seitz, Ana Mirka; “El Mercosur Político- Fundamentos Federales e
Internacionales”; Ed. Juan Pablo Viscardo; Buenos Aires; 2003.

Fuentes Periodísticas

 Diario BBC Brasil-Reino Unido. Disponible en http://www.bbc.co.uk/portuguese/

 Diario BBC Mundo-Reino Unido. Disponible en http://www.bbc.co.uk/mundo/
 Diario Folha Do Sao Paulo-Brasil. Disponible en http://www.folha.uol.com.br/
 Diario O Globo-Brasil. Disponible en http://oglobo.globo.com/
 Revista Veja- Brasil. Disponible en http://veja.abril.com.br/

Sitios del Gobierno de la República Federativa del Brasil

 Sitio Oficial del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria /INCRA.

Disponible en http://www.incra.gov.br/
 Sitio Oficial de Funai. Disponible en
http://www.funai.gov.br/ultimas/noticias/2013/07_jul/20130712_02.html
 Presidencia de la República Federativa del Brasil www.planalto.gov.br

Otros Sitios Consultados

 Movemento Passe Livre /MPL. Disponible en http://saopaulo.mpl.org.br/

 Movemento Dos Trabalhadores Sem Terra /MST. Disponible en
http://www.mst.org.br/
 Unión Nacional de Estudiantes de Brasil/UNE. Disponible en
http://www.une.org.br/

312
V.3 “Situación Populista en Perú, los conflictos sociales en general y el caso de la minería
ilegal e informal en particular”

Autor: Lic. Emanuel Viotto Romano

Área temática: Relaciones Internacionales y Recursos naturales de América Latina

ABSTRACT:

Los peruanos tienen una relación de amor – odio con la minería. La larga tradición minera
del país, y su contribución a la generación de divisas fundamentales para mantener el
equilibrio macroeconómico de Perú, hacen que este sector en particular, sea considerado
por la sociedad como el motor del crecimiento de la economía peruana. Ahora
bien, hace varios años que en Perú se ven conflictos de tipo social que alteran el orden
institucional del país y su ascenso va siendo cada vez más notorio.
Para poder entender un poco más respecto a estos conflictos, es que desarrollo el presente
trabajo de investigación, buscando entender la problemática de los conflictos sociales,
enmarcados en el ejemplo de la minería ilegal e informal.
A lo largo de los años y con el desarrollo del trabajo de investigación, me he preguntado en
varias oportunidades ¿Cómo un país con las características productivas de Perú puede tener
un porcentaje importante de su población por debajo de los índices de pobreza?; ¿Cuál es el
rol que tuvo y tiene la minería en el país?, ¿Por qué hablamos de minería legal e ilegal,
formal e informal?, ¿Qué rol cumple el estado frente a esta problemática?; y por último, ¿
En qué consisten los conflictos sociales tan renombrados, especialmente a los que a minería
se refieren?.-
Para poder ir respondiendo a los interrogantes planteados, en una primera parte trabajaré
en un marco contextual de Perú, para luego introducirnos en los conflictos sociales en
general y la problemática de la minería en particular enmarcados bajo el concepto de
Situación Populista, concepto que se remonta a la definición de la Dra. Mirka Seitz la cual
es concebida como “aquella situación en la que las soluciones institucionales
(democráticas o autocráticas) establecidas, quedan en estado de insuficiencia respecto de

313
sí mismas y fuerzan medidas que ponen dicha institucionalidad al límite para satisfacer las
demandas tanto sectoriales como sociales crónicamente insatisfechas”402.-

INTRODUCCION

Perú, características generales, contexto para el desarrollo nacional

Perú se caracteriza dentro del proceso productivo, por poseer tres sectores de producción
bien diferenciados. Cuando hablamos de sector primario, hablamos de actividades basadas
en la transformación de recursos naturales o la explotación de los mismos. Son algunas de
ellas la agricultura, la ganadería, la pesca, la tala de bosques y la industria de extracción de
minerales (fuente principal de ingreso). El sector secundario es aquel que transforma la
materia prima en insumos y estos a su vez en bienes terminados. Para realizar dicha
actividad, se necesita ya de un conocimiento científico tecnológico, donde intervengan
trabajadores especializados. Existe una infraestructura importante, con grandes inversiones
de por medio.- Por último, y no menos importante, se encuentra el sector terciario, el sector
económico de servicios. En él podemos encontrar actividades como el comercio, el turismo,
la educación, el transporte y los servicios financieros. En la vida económica de Perú, es el
sector primario el que prevalece ante el resto.

Si hablamos específicamente del sector primario de producción en Perú podemos decir que
la agricultura, es una de las actividades primordiales de la economía peruana. Existen tres
zonas de explotación como son la Región de la Costa, que es la que se caracteriza por tener
las tierras con mejor productividad alimentadas de vertientes del pacífico; la Región Andina
y la Amazonia.- La industria pesquera es de las más importantes del mundo; pero sin lugar
a dudas, es la industria minera y de hidrocarburos las que prevalecen en la economía.- El
yacimiento de gas natural más importante de la región se encuentra en Camisea,
departamento de Cuzco. El proyecto Camisea, es eje central en la matriz energética de
Perú.- La mina de Yanacocha es la principal fuente de extracción de oro en el Perú. Es

402Seitz Ana E, “El MERCOSUR Político. Fundamentos Federales e Internacionales”,Ed.J.P.Viscardo,

Bs.As. 2004. Ver también Bobbio, Matteucci y Pasquino (1997)

314
considerada la mayor mina aurífera de Sudamérica y la segunda más grande a nivel
mundial.

Perú se caracteriza por producir diversos minerales, de los cuales podemos referir:

RANKING DE PRODUCCION MINERA

METAL AMERICA LATINA NIVEL MUNDIAL
ORO 1 er productor 5 to productor
CINC 1 er productor 4 to productor
ESTAÑO 1 er productor 3 er productor
PLOMO 1 er productor 4 to productor
PLATA 2 do productor 2 do productor
COBRE 2 do productor 2 do productor

Ref. Perú: Cuadros Estadísticos de la industria minera, petrolera y eléctrica al 2013403.-

Durante estos últimos diez años, Perú se ha transformado en un país modelo desde el punto
de vista de las cifras. Desde el año 2001, el crecimiento económico anual del PBI ronda el
5,7% sobresaliendo del resto de la región y posicionándolo como uno de los países más
competitivos de Latinoamérica404 y se ubica como el octavo país con más rápido
crecimiento en el mundo405.- En la primer década del Siglo XXI, Perú obtuvo el segundo
lugar en el crecimiento per-cápita, colocándose por delante de Brasil y Chile406.- Los
factores que generaron una aceleración en la economía, fue un aumento en los niveles de
productividad principalmente en el orden primario; y el incremento en el empleo, como así
también los intercambios comerciales con el exterior y un aumento en las exportaciones en

403Minería del Perú – Cuadros estadísticos de la industria minera, petrolera y eléctrica al 2014. Disponible en
http://mineriadelperu.com/2013/02/19/peru-cuadros-estadisticos-de-la-industria-minera-petrolera-y-
electrica-al-2012/ fecha de consulta 06/01/2013.-

404La República: PBI e ió , % e la últi a dé ada 19/02/2011 Disponible en

http://www.larepublica.pe/19-02-2011/pbi-crecio-57-en-la-ultima-decada Fecha de consulta 27/12/2012.-

405 Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social: P og a as “o iales presentación desarrollada por la Lic. Ana

María Quijano Calle – Año 2012 Disponible en

http://www.sopenut.net/site1/files/congreso2012/5_domingo/A.M.%20Quijano.%20MIDIS.%20Programas
%20Sociales.pdf Fecha de consulta 12/06/2013

406 La República: I g eso pe apita de pe ua os se á supe io al p o edio u dial e el 13/06/2012

Disponible en http://www.larepublica.pe/13-06-2012/ingreso-capita-de-peruanos-sera-superior-al-
promedio-mundial-en-el-2020 fecha de consulta 03/01/2013

315
diversos rubros. A su vez ello generó bajos índices inflacionarios, y una buena acumulación
de reservas internacionales principalmente en el período de Gobierno de Alan García (2006
– 2011). Si bien el incremento económico fue notable, producto de la crisis económica
mundial, no todos los sectores de la población se vieron beneficiados de dicho incremento,
o no todos lo sintieron de forma positiva. Si bien Perú es visto en el sistema como un país
modelo en su inserción, producto de estos últimos 12 años de constante crecimiento;
existen grandes brechas de desigualdad social. Según el último censo nacional (2007), la
población era de 27.412.157 millones de habitantes y la pobreza era de 42,4% lo que hacía
un total de 11.622.754 personas por debajo del índice de pobreza 407.- Para el año 2014, la
población ascendió en forma significativa a 30.814.175 millones de habitantes y la pobreza
descendió a 25,8% con un total de 7.862.587 habitantes según datos oficiales.- Si bien la
pobreza se redujo un 16% en 5 años, las cifras todavía son muy altas.- La pobreza se ve
reflejada principalmente por regiones, en la costa es del 16,5%, en la sierra del 48,1%
mientras que en la selva es de 55,8%408.-

Como mencionamos anteriormente, Perú es un país que depende en gran parte de su

producción minera, la cual es importante ya que genera la principal fuente de divisas, es
una fuente ocupacional de gran importancia, es una actividad que contribuye en
sobremanera al desarrollo regional y porque promueve el desarrollo de otras actividades
económicas.- Esta actividad en particular, genera la tercera parte del presupuesto público,
de ahí su importancia para la economía peruana. Con lo que se recauda, muchos gobiernos
regionales ejecutan obras públicas, pero no todo es tan simple. Desde el año 2005 al 2010 el
Estado recaudó en regalías mineras 11.359 mil millones de dólares con lo que se debió
financiar carreteras, hospitales y colegios; pero el resultado

407INEI - Instituto Nacional de Estadística e Informática – XI Censo nacionale 2007 de población y vivienda –

Disponible en http://censos.inei.gob.pe/Censos2007/Pobreza/

408LaRepublica: Redu ió de po eza e Pe ú se asa e el i pa to de los p og a as so iales 10/05/2013

Disponible en http://www.larepublica.pe/10-05-2013/reduccion-de-pobreza-en-peru-se-basa-en-el-
impacto-de-los-programas-sociales fecha de consulta 15/12/2013

316
no fue el esperado409. El año 2013 estuvo marcado por una desaceleración repentina del
PBI, que llevó a Perú a crecer un poco menos de lo esperado410/411. La economía peruana
redujo su crecimiento real pasando de 6,1% (2012) al 5% (2013) 412, y esta desaceleración
estuvo marcada principalmente por 413:
- La desaceleración de la Inversión Privada que fue del 4,9%
- La caída en el consumo privado del 5,2%
- Una balanza comercial deficitaria en US$ 666 millones, producto de la reducción de
las exportaciones reales 0,7% y las importaciones 6,3%. Este punto explicado
principalmente por la caída de las exportaciones a China y Estados Unidos, (primer
y segundo socio comercial de Perú respectivamente) y a la Unión Europea.- China
ha modificado su patrón de inversión y está adquiriendo la mitad de las materias
primas que solía adquirir (metales en el caso peruano), afectando directamente la
economía del país andino. Por su lado Estados Unidos tuvo una disminución general
de la actividad económica lo que generó medidas para evitar entrar en recesión.

Hoy, y pese a la mínima reducción de su economía motivada por factores externos, Perú
continúa teniendo una de las economías más estables y dinámicas del continente, con un
crecimiento exponencial del PBI de 5,2%414 (US$ 210.349 millones415), al finalizar el 2013;

409La República: Mi e ía e Pe ú: e t e la p otesta so ial apo te al e i ie to 14/05/2012 Disponible

en http://www.larepublica.pe/13-05-2012/mineria-en-peru-entre-la-protesta-social-y-aporte-al-crecimiento
fecha de consulta 14/05/2012

410La República: BCR edu e p o e io es del e i ie to e o ó i o 21/09/2013 Disponible en

http://www.larepublica.pe/21-09-2013/bcr-reduce-proyecciones-del-crecimiento-economico fecha de
consulta 21/11/2013

411La República: Cae las e pe tativas so e pe spe tivas de la e o o ía 11/05/2013 Disponible en

http://www.larepublica.pe/11-05-2013/caen-expectativas-sobre-perspectivas-de-la-economia fecha de
consulta 16/06/2013

412LaRepública: BCR edu e p o e io es del e i ie to e o ó i o 21/09/2013 Disponible en

http://www.larepublica.pe/21-09-2013/bcr-reduce-proyecciones-del-crecimiento-economico fecha de
consulta 21/10/2013.-

413Conexionesan: Bala e pe spe tivas de la E o o ía pe ua a 21/12/2013 Disponible en

http://www.esan.edu.pe/conexion/actualidad/2013/12/21/balance-perspectivas-economia-peruana/ fecha
de consulta 21/12/2013

317
y un índice inflacionario del 2,86%416, el cual lo coloca dentro de las economías más
atractivas de la región para la inversión 417.- El principal gestor de dicha estabilidad
económica lo genera la minería418.- Si bien hubo en el 2013 una reducción del PBI, la
seguridad a la hora de invertir en Perú sigue intacta, es por ello que está entre los países de
la región que mayor IED recibieron 419. El riesgo país, el cual mide la capacidad de un país
en cumplir con sus obligaciones financieras también se redujo de 177 a 163 puntos,
ubicándose por debajo del promedio de la región (392 puntos). Un riesgo país alto
generaría una reducción en las IED, lo cual no ocurre en Perú420.- Marca también la solidez
económica peruana su bajo nivel de deuda externa en comparación con su nivel de reservas.
De acuerdo al BCR (Banco Central de Reservas), el actual nivel de reservas supera los US$
66 mil millones421.-

414El Comercio.pe: CEPAL: E o o ía pe ua a se e pa dió , % al ie e del 27/01/2014 Disponible

en http://elcomercio.pe/economia/peru/cepal-economia-peruana-se-expandio-52-al-cierre-2013-noticia-
1705559 fecha de consulta 27/01/2014.-

415Desarrollo peruano: El Pe ú e el a ki g lati oa e i a o 17/10/2013 Disponible en

http://desarrolloperuano.blogspot.com.ar/2013/10/el-peru-en-el-ranking-latinoamericano_17.html fecha
de consulta 12/12/2013.-

416Gestión: Pe ú e o el o u a i fla ió del . %, epo tó el INEI 01/01/2014 Disponible en:

http://gestion.pe/economia/peru-cerro-2013-inflacion-286-reporto-inei-2085058 fecha de consulta
02/01/2014

417LaRepública: La i fla ió pe ua a 04/09/2013 Disponible en

http://www.larepublica.pe/columnistas/el-pronostico/la-inflacion-peruana-04-09-2013 fecha de consulta
17/09/2013

418El Comercio; Au e tó la p odu ió Na io al de o o plata e Ma zo 08/05/2012 Disponible en

http://elcomercio.pe/economia/1412015/noticia-aumento-produccion-nacional-oro-plata-marzo Fecha de
consulta 15/05/2012

419La República: Pe ú e t e los países ue as apitales aptó e LA 28/09/2013 Disponible en

http://www.larepublica.pe/28-09-2013/peru-entre-los-paises-que-mas-capitales-capto-en-la fecha de
consulta 28/09/2013

420Gestión: Riesgo país de Pe ú se edujo e la últi a se a a 29/12/2013 Disponible en

http://gestion.pe/mercados/riesgo-pais-peru-se-redujo-ultima-semana-informa-bcr-2084810 fecha de
consulta 30/12/2013

421BCRP – Hoja resumen de los indicadores económicos – 13/02/2014 Disponible en

http://www.bcrp.gob.pe/docs/Estadisticas/NEDD/Hojas.htm fecha de consulta 13/02/2014

318
La pobreza en el país se registró en un 25,8%.- La pobreza extrema se redujo de un 6,3% a
un 6,0% según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) 422. Las regiones
que se mantienen como las más pobres del país son Apurímac, Cajamarca, Huancavelica y
Ayacucho.- Para el 2014 el presupuesto aprobado es de 118.934 millones de soles, un 9,7%
más que el 2013423. Según el BCR, las expectativas de crecimiento del PBI se mantienen en
un 5,5% y 6% para el 2014 y 2015 respectivamente, con una inflación proyectiva de 2,6%
para el 2014 y 2,5% para el 2015424.-

La minería como columna vertebral de la economía peruana, el Estado y la

conflictividad social.-
La minería es uno de los sectores que más contribuyen con las exportaciones del país,
debido a su orientación hacia el mercado internacional y también las que mayor
conflictividad social representan.
A pesar de ello, si nos remontamos un poco en la historia, la década de 1980 marcó una
reducción en las exportaciones mineras, producto de las políticas de sesgo anti exportador
del momento. El aumento del gasto público y la creciente inflación fueron combatidos con
el control del tipo de cambio, lo que generó una apreciación de la moneda nacional y un
deterioro en la competitividad de las exportaciones peruanas.
Ya en la década de 1990 se dictaron ciertas medidas que lograron estabilizar la economía,
junto con cambios legislativos cuyo objetivo fue incrementar la inversión minera. A partir
de 1994 los resultados comienzan a ser notorios principalmente con las exportaciones
mineras y las exportaciones totales. Las mineras se elevaron a un ritmo del 34% anual entre
1993 y 1995, pasando de 1.454 millones de dólares a 2.615 millones de dólares. Entre el
año 1999 y el 2012 las exportaciones mineras se triplicaron, debido al fortalecimiento de la

422RPP Noticias – Economía: INEI: Po eza e Pe ú se edujo a , % 30/05/2013 Disponible en

http://www.rpp.com.pe/2012-05-30-inei-pobreza-en-peru-se-redujo-a-27-8-en-el-2011-
noticia_487283.html fecha de consulta 22/12/2013

423ElComercio: Ple o del Co g eso ap o ó el p esupuesto del “e to Pu li o 29/11/2013

http://elcomercio.pe/politica/gobierno/pleno-congreso-aprobo-presupuesto-sector-publico-2014-noticia-
1666044 Fecha de consulta 30/11/2013

424Rpp: E o o ía pe ua a a tie e e pe tativas de e e e t e , %e t e 09/11/2013

Disponible en http://www.rpp.com.pe/2013-11-09-economia-peruana-mantiene-expectativas-de-crecer-5-
5-y-6--en-2014-y-2015-noticia_646401.html fecha de consulta 09/11/2013

319
demanda internacional de minerales, impulsado en gran medida por las altas tasas de
crecimiento de la economía China425.-

Ahora bien, para que el desarrollo de la minería sea tal, la mano de obra que desempeña
esta actividad es de vital importancia. Es aquí donde nace el tema de estudio que elegí para
el desarrollo de esta investigación, la cual refiere a la problemática de la minería informal e
ilegal en el Perú como medio de producción estructural para un país que se sustenta
principalmente de la exportación de estos minerales.
Perú es un país con una gran diversidad biológica en el mundo, y posee una gran riqueza en
recursos minerales; pero no es la excepción a la regla en cuanto a conflictos sociales se
refiere. La economía peruana es de las de mayor crecimiento a nivel mundial y su sector
minero tiene un rol protagónico en el PBI; ésta representa más de la mitad de las
exportaciones del país.
Uno de los rasgos más importantes del escenario político de los últimos años en el
Perú es la paradójica coexistencia entre el crecimiento económico por un lado, que ha
permitido una significativa reducción de la pobreza, y por el otro lado, una muy baja
legitimidad en las instituciones, altos niveles de desconfianza ciudadana y crecientes
niveles de conflictividad social426.- La Defensoría del Pueblo de Perú, organismo encargado
de proteger los derechos constitucionales y fundamentales de las personas y de la
comunidad peruana, abriendo el camino a procesos de diálogo que contribuyan a su
solución; define el término Conflicto Social, como “un proceso complejo en el cual
sectores de la sociedad, el Estado y/o las empresas perciben que sus posiciones, intereses,
objetivos, valores, creencias o necesidades son contradictorios, creándose una situación
que podría derivar en violencia. La complejidad de los conflictos está determinada por el
número de actores que intervienen en ellos, la diversidad cultural, económica, social y

425LaMinería peruana: Lo que sabemos y lo que aún nos falta por saber – Manuel Glave y Juana Kuramoto
http://biblioteca.clacso.edu.ar/Peru/grade/20100513021350/InvPolitDesarr-4.pdf

426 PrevCon: Mapa de la o fli tividad so ial e el Pe ú – a álisis de sus p i ipales ausas Martin Tanaka,

Patricia Zárate, Ludwig Huber y Jorge Morel – Lima 2011. Disponible en

http://archivo.iep.pe/textos/DDT/mapadelaconflictividadsocial.pdf

320
política, las formas de violencia que se pueden presentar, o la debilidad institucional para
atenderlos, entre otros elementos”427.

En materia de conflictos sociales, las principales demandas tienen que ver con
cuestiones428: ECONOMICAS: Salarios mínimos por jornadas extensas de trabajo; SOCIO
LABORALES: La informalidad laboral está a la orden del día en Perú. El factor laboral, lo
que conduce a la generación de minería ilegal, informal y artesanal. Gran parte de los
peruanos no sienten los beneficios de los recursos generados por el canon minero. Existe
una mala administración de parte de los gobiernos, que no priorizan las necesidades básicas
de los ciudadanos429; y AMBIENTALES: La contaminación ambiental y el peligro de que
estas actividades agoten los recursos hídricos, y así afecten en sobremanera a la agricultura.

En la actualidad, Perú cuenta con 205 conflictos sociales de los cuales 162 (79%) se
encuentran activos y 43 latentes (21%).- La mayor cantidad de conflictos sociales se
encuentran en Apurímac (23 casos), Ancash (22) y Puno (16); y le siguen los
departamentos de Cusco (14), Ayacucho (13), Junín (13), Piura (13) y Cajamarca (12)430.-

427Defensoría del Pueblo de Perú – Definición de Conflictos Sociales – Disponible en

http://www.defensoria.gob.pe/temas.php?des=3 fecha de consulta 20/08/2014

428El Comercio: Mi e ía ausa as del % de los o fli tos so iales e Pe ú Vladimiro Huaroc -
19/03/2014 - Disponible en http://elcomercio.pe/economia/peru/mineria-causa-mas-60-conflictos-sociales-
peru-noticia-1716927 fecha de consulta 18/09/2014

429La República: Mi e ía e Pe ú: e t e la p otesta so ial apo te al e i ie to – Entrevista a Rodolfo

Marquina 14/05/2012 Disponible en http://www.larepublica.pe/13-05-2012/mineria-en-peru-entre-la-
protesta-social-y-aporte-al-crecimiento fecha de consulta 14/05/2012

430Defensoría del Pueblo de Perú – Reporte de Conflictos Sociales Nro. 126, Agosto 2014 – Disponible en
http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/home.php fecha de consulta Agosto 2014

321
Dentro de los conflictos Socioambientales, los cuales ocupan un 69% del total de conflictos
activos, podemos encontrar la siguiente subdivisión por actividad:

322
Los conflictos sociales mineros

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La abundancia mineral en Perú es fuente de conflictos sociales que comenzaron hace ya
buen tiempo y pese a diversos intentos, al día de hoy no se han podido controlar. Estos
conflictos sociales se ven representados por tres actores principales:
- EMPRESAS: son las que realizan la extracción y no cumplen con los procesos
medioambientales correspondientes;
- GOBIERNO: Falta de fiscalización, regulación social y control a las empresas
- SOCIEDAD CIVIL: sufren el daño que se produce al medio ambiente y a su salud.

La minería ilegal no recibe una definición única y consensuada, con lo cual podemos referir
que es la actividad minera que se realiza al margen de la ley, en espacios prohibidos como
las riberas de ríos, lagunas, cabeceras de cuenca y las zonas de áreas naturales protegidas.
Al no haber seguridad en las áreas de explotación ilegal de minerales, se transforma en un
potencial foco de “alteraciones del ecosistema”, poniendo en riesgo la integridad y la salud
de las personas.- Los que llevan a cabo esta actividad, disponen de medios y formas de
organización preparados para evadir de manera sistemática las normas legales pertinentes.
El Decreto Legislativo Nº 1105 define a los mineros ilegales como aquellos que no
cumplen con las exigencias administrativas, técnicas, sociales y ambientales de ley, o que
se realiza en zonas en las que esté prohibida431.-

Por otro lado, la minería informal está compuesta por aquellos operadores mineros que no
son legales y que han iniciado un proceso de formalización, cumpliendo con las distintas
etapas establecidas por el Estado. Además, los informales no operan en zonas prohibidas ni
utilizan maquinaria que no corresponden a su categoría. La minería
ilegal, surge como consecuencia de problemas socioeconómicos, la falta de empleo en
zonas rurales, el aumento de precio de los metales, y fundamentalmente la ausencia del
Estado para efectuar el control correspondiente; en palabras de Peter Waldmann lo que se
considera un Estado Anómico definido como “la debilidad estructural para construir y

431Ministerio de Energía y Minas de Perú – Decreto Legislativo 1105 - DISPOSICIONES PARA EL PROCESO DE
FORMALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE PEQUEÑA MINERÍA Y MINERÍA ARTESANAL – Disponible en
http://www.minem.gob.pe/_legislacion.php?idSector=20&idLegislacion=8553

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poner en práctica condiciones normativas que garanticen acciones estatales y sociales
predictibles”432.-

De esta actividad surgen los siguientes datos, la minería ilegal genera dependencia a unas
300.000 personas en Perú; la misma genera un promedio de 24 toneladas anuales lo que se
traduce en un 14% del producto reportado como país. A su vez, en cifras, esto representa
unos 500 millones de US$ por año, de los cuales el Estado no percibe absolutamente nada
en carácter de impuestos.- La minería ilegal genera una cadena de eslabones que
compromete muchos recursos principalmente a) AMBIENTAL / ECOLOGICO y b)
SOCIOECONOMICO.-

a) El impacto ambiental / ecológico que produce la minería ilegal es muy importante.

La incorrecta utilización de productos tales como el mercurio y el cianuro al
momento de amalgamar el oro, producen diversos efectos perjudiciales al medio
ambiente. El mercurio líquido, se utiliza en la minería ilegal, mezclando mercurio
(60%) – tierra/ARENILLA (40%). A esta mezcla se la expone al calor, donde el
mercurio se volatiliza, dejando únicamente visible el oro.- La evaporación del
mercurio, una vez que se enfría, producto del viento, se introduce en el medio
ambiente de manera líquida o gaseosa, afectando el ecosistema.- Esto genera una
brutal contaminación del suelo, así como del agua (cauce de ríos) y del aire.- El
daño que produce al ser humano, se ve reflejado en daños al sistema inmunológico,
nervioso y cardiovascular.- La minería ilegal también
provoca un proceso de deforestación importante, afectando bosques y en particular a
la agricultura. En los últimos 15 años Perú perdió más de 150.000 ha. por año de
bosques producto de la minería ilegal433. Áreas que no se vuelven a reforestar
perjudicando el ecosistema.-

432Peter Waldmann: El Estado a ó i o. De e ho, segu idad pú li a vida otidia a e A é i a Lati a .-

Caracas: Nueva Sociedad, 2003.- Disponible en
http://gredos.usal.es/jspui/bitstream/10366/120650/1/Peter_WALDMANN_%C2%ABEl_Estado_anomico_D
erech.pdf

433Peru21: Defo esta ió e Pe ú p eo upa a las FAO – Junio 2013 Disponible en

http://peru21.pe/actualidad/deforestacion-peru-preocupa-fao-2136320

325
 b) En cuanto al recurso socioeconómico, la minería ilegal es fuente de esclavitud de
hombres, mujeres y niños. Quienes la desarrollan no están sujetos a leyes laborales,
ni de seguridad social y mucho menos de atención médica.- La evasión fiscal está a
la orden del día, no se reciben aportes al canon minero, del que debería destinarse
un buen porcentaje a programas sociales; y también se vincula muy especialmente
la minería ilegal al narcotráfico, ya que el comercio del oro, es un mecanismo por
demás eficiente para el lavado de dinero.-

Tanto la cuestión ambiental principalmente, como la socioeconómica, son fuentes de

protesta de los principales conflictos sociales que atraviesa Perú desde hace tiempo.-

En la actualidad existen deficiencias y debilidades en lo que hace al tratamiento de

conflictos sociales por parte del Estado peruano. La complejidad está determinada por el
número de actores que intervienen en ellos, la diversidad cultural, económica, social y
política, las formas de violencia que se pueden presentar, o la debilidad institucional para
atenderlos, entre otros elementos. Según informes de la Defensoría del pueblo, Perú lleva
en los últimos 5 años un promedio de 195 muertos producto de diversos enfrentamientos434.
Si bien los conflictos sociales en Perú, vienen de arrastre de gobiernos anteriores, el
presidente Ollanta Humala comenzó su gestión manifestando que es uno de los temas
principales de agenda a solucionar. Los conflictos sociales más importantes vinculados a
cuestiones mineras son435:

- El conflicto de Cajamarca (Minera Yanacocha proyecto Conga). Es la mayor mina

aurífera de Sudamérica y la segunda más grande a nivel mundial. Actualmente es
explotada por la Minera Yanacocha, un consorcio integrado por la norteamericana
Newmont Mining Corporation (51,35%), la empresa peruana Compañía de Minas
Buenaventura (43,65%) y la Corporación Financiera Internacional (dependiente del
Banco Mundial 5%). Los conflictos sociales que se presentan a menudo acusan a la

434LaRepública: Los o fli tos so iales ha dejado e el país e los últi os años ue tos 29/03/2012
Disponible en http://www.larepublica.pe/29-03-2012/los-conflictos-sociales-han-dejado-en-el-pais-en-los-
ultimos-5-anos-195-muertos fecha de consulta 16/12/2013

435Defensoria del pueblo: Co fli tos so iales Dic 2013 – Disponible en

http://www.defensoria.gob.pe/temas.php?des=3 fecha de consulta 16/01/2014

326
 compañía de contaminar el agua que abastece a sus comunidades. Los conflictos
surgen en 1992 y se propagan hasta la fecha.- Al conflicto de Yanacocha se le
suman otros conflictos mineros como El Galeno, La Zanja y Tantahuatay.-
- Las Bambas, es un conflicto en potencia y aún poco visibilizado es el mineroducto

que se extiende desde Las Bambas a Tintaya-Antapaccay. Este proyecto, que

transportará el mineral extraído de las alturas de la región de Apurímac a las bases

de Xstrata en Cusco, impactará en su ruta a decenas de comunidades, sobre todo sus

ríos y lagunas.

- En Tacna y Moquegua se encuentra otro foco de conflicto, donde se negocia con la

minera Anglo American y Mitsubishi Corporation el nuevo proyecto Quellaveco,

por medio de una mesa de diálogo que tiene como principal objetivo realizar el

análisis hidrológico e hidrogeológico del Estudio de Impacto Ambiental.- En esta

misma región, la extensión de diversos proyectos de la Southern Perú Copper

Corporation, como son las concentradoras de Toquepala (Tacna), Cuajone

(Moquegua) y la refinería de Ilo, ha propulsado la creación de una mesa

multisectorial de trabajo donde se exige la prohibición del uso de las cabeceras de

cuenca y el resarcimiento económico de los pasivos ambientales.

- En la zona sur del país, sobre todo en Puno, los conflictos giran en torno a la

minería informal. Son reclamos que provienen principalmente de los agricultores

afectados por la contaminación del Río Ramis.

- En Piura; el conflicto es entre pescadores y mineros. Los maricultores artesanales y

el Frente de las Asociaciones de Maricultores Artesanales de Parachique rechazan

las concesiones de la empresa Savia Perú, pues sostienen que los movimientos

sísmicos generados por las actividades de exploración perjudican la pesca en la

zona.

- Amazonas; existen 22 conflictos latentes. Uno importante es una histórica

confrontación entre el pueblo Awajún Wampis y la minería Afrodita con respecto al

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 recorte del Parque Nacional Ichigkat Muja. Esa comunidad exige la recuperación

total del mencionado parque.

- Otro caso emblemático lo encontramos en San Martín, con la superposición del

lote 103 de Talismán Petrolera Perú en el Área de Conservación Regional Cordillera

Escalera. Esta superposición genera un choque de intereses entre las comunidades

indígenas de la zona.

- En Junín hay dos conflictos: El de Doe Run, que arrastra un pasivo ambiental con

la población local desde hace muchos años, y el del pueblo Kakinte, cuya relación

con la empresa Repsol se tensa a raíz de intereses sobre la tierra.

Otras zonas con conflictos latentes son Loreto, cuyos pueblos han sido afectados por casi

70 derrames de petróleo entre el 2007 y 2011, Cusco y Madre de Dios con el gas de

Camisea, y Áncash, que es la región que más conflictos mineros tiene, según la Defensoría

del Pueblo.-

CONCLUSION

Comencé el trabajo de análisis diciendo que los peruanos tienen una relación de amor –
odio con la minería, y a lo largo del trabajo no hice más que ratificarlo. La explotación de
recursos naturales en general y de la minería en particular, son fuente importante de
ingresos para el Perú, tanto que ocupan el primer lugar dentro de las exportaciones, y un
porcentaje importante en la estructura del Producto Bruto Interno.-

La mayoría de problemas que ocasiona la explotación de la minería son de tipo ambiental y

social. En cuanto al primero, se encuentra la contaminación y, en el segundo, la salud de los
ciudadanos y el rol del Estado. El actor preponderante en las soluciones de estos problemas
es sin lugar a dudas, el Estado. Es el Estado quien debe tratarlo de forma unitaria, y no los

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gobiernos regionales o municipales. El Estado, bajo el ala del Ministerio de Energía y
Minas debe ser regulador de la política minera y controlador del cumplimiento de las
normas ambientales para el desarrollo de la actividad, mientras que las comunidades
(sociedad civil) deberían realizar un rol de vigilancia ambiental y social al sector minero
(Empresas), y al Estado.-

Las empresas mineras deben asumir los pasivos ambientales y sociales en el desarrollo de
sus actividades. Deben medir el nivel de la calidad ambiental y realizar programas de
monitoreo permanentes para conocer cuáles son las concentraciones existentes para los
contaminantes más relevantes. Con respecto a las posibles soluciones para el bienestar de la
salud pública de la población en áreas de influencia de la actividad minera, es necesaria la
promulgación de una ley que cree el "Seguro Ambiental" para cubrir desastres, accidentes y
pasivos ambientales producidos por las empresas.

En conclusión, la minería no es perjudicial en sí misma, ya que esta puede y debe ser una
actividad que ayude crecer al Perú y desarrollarse como lo viene haciendo hasta ahora. Pero
sin lugar a dudas, es necesario desarrollar una gestión local y capacitar a las autoridades y
poblaciones locales para que esos beneficios sean más productivos, modificando las
normas, erradicando la minería ilegal e informal, controlando el trabajo de las empresas en
pos de generar un clima óptimo para el desarrollo económico de Perú.-

329
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Periódicos Consultados a lo largo del año:

 Clarín (Argentina)
 El Comercio (Perú)
 El Mercurio (Chile)
 El País (España)
 La Nación (Argentina)
 La República (Perú)
 La Tercera (Chile)
 Página 12 (Argentina)

332