ADENDA. Dirección Económico-Financiera y Gestión Presupuestaria en Las AAPP

Adenda
Dirección económico-financiera y gestión

presupuestaria en las AAPP
Significados, objetivos y
relevancia de la dirección
económico-financiera y la
gestión presupuestaria en
el Estado
Índice
1. Introducción a la Dirección económico-finaciera 3-5
1.1. Significancia de la dirección financiera en el Estado 5-12
1.2. La función de control en el gasto y quehacer público 12-20
1.3. El presupuesto público 20-26
1.3.1. El presupuesto público en España 26-29
© Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
1.3.2. Gestión, control y ciclo presupuestario en España:

control externo e interno 29-45
2. Herramientas/filosofías de trabajo para controlar y mejorar
la gestión en las administraciones públicas en búsqueda de
una mejor gestión financiera 45-50
Referencias bibliográficas 51-54
1. Introducción a la Dirección
económico-financiera
Las administraciones públicas tienen la obligación de hacer el mejor uso de sus
recursos a través de una óptima gestión de su gasto público, que representa casi la
mitad del PIB en la UE. Este gasto, obliga a los Gobiernos a tomar decisiones sobre
las prioridades, a través de un ciclo presupuestario regular de planificación,
negociación y ejecución. Maximizar la eficacia y eficiencia de tal gasto, de este
modo, significa asegurar el mayor valor de las decisiones a este respecto, la
aplicación de controles, y evitar el despilfarro, los errores, el fraude y la corrupción
(Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios,
AEVAL, 2016).
Hablar de dirección económico-financiera en el Estado, es decir, de la gestión de los

recursos económicos de la organización con los costes u/o costes de oportunidad
que conlleva, y sus Administraciones, es hablar básicamente de finanzas públicas y
presupuesto público.
La primera y gran diferencia entre gestionar o dirigir las finanzas o recursos

económicos en un organismo privado y uno público, es que el primero puede
invertir su dinero en donde estime para maximizar su rentabilidad; mientras que en
el público, esta inversión sólo se entiende si va a satisfacer una necesidad social,
para lo cual la rentabilidad que se pretende no es la económica, sino la social, la que
hay que decir no es fácil de determinar.
Tener ordenadas las finanzas públicas (priorizar los recursos en lo que realmente
agrega valor público), cumplir con los plazos en tiempo y forma, destinar dineros a
lo que se necesita, y evaluar que los recursos destinados realmente cumplen el
objetivo prestablecido, es la base para lograr una dirección financiera eficiente y
que respete el Estado de derecho y sus obligaciones que le antepone la Constitución
respectiva. De hecho, lo anterior fue una de las primeras acciones concretas que
desarrollaron algunos países de Europa, entre los cuales se destacan: Canadá, Reino
Unido, Países Bajos; y otros como Nueva Zelanda, Estados Unidos y Australia, con el
fin de llevar a cabo sus procesos de modernización del Estado entre los años 70 y
finales de los 90.
Al presente, y refiriéndonos a la huella permanente que nos ha dejado el virus del

COVID a nivel mundial, nos enfrentamos a una realidad en donde las finanzas
públicas y su ejecución presupuestaria deben y tienen que ser instrumentos para
que el Estado pueda y llegue a todos los ciudadanos, en donde se transparente lo
qué se hace con el dinero público, quién lo hace, y dónde se gasta, además de
establecer mecanismos de control tanto preventivos como ex post sobre el gasto en
cuestión. Lo anterior, deben ser acciones aplicadas al impulso que el Estado debe
dar a la economía: por una parte, debe subvencionar actividades prioritarias para la
mantención de la economía aumentando el gasto público (Reforzamiento de la Red
de Protección Social); y por otra, ser un intercomunicador y facilitador entre los
sectores productivos e industriales del país para lograr una colaboración que genere
mayores y mejores resultados de bienestar para todos.
Los Estados en estos tiempos deben tender a aumentar y mejorar su

responsabilidad tanto fiscal como social, sin despreocuparse sin embargo de
aumentar en demasía el déficit fiscal, haciendo lo que se hace necesario dentro de
las prioridades que la ciudadanía viene estableciendo.
¿En qué hay que gastar más o focalizar nuestro gasto público para fortalecer el
crecimiento de un país? Las categorías de gasto que suscitan el mayor consenso a la
hora de subrayar su impacto positivo sobre el crecimiento son las de educación,
investigación y desarrollo (I+D), e infraestructuras (González y Salinas, 2005).
El objetivo de este documento es poner de manifiesto la relevancia y significancia

de la gestión de los recursos públicos en el contexto financiero y presupuestario,

Significados, objetivos y relevancia de la dirección económico-financiera y la gestión presupuestaria 4
en el Estado
definiendo sus objetivos y finalidades, así como caracterizando ambos conceptos.
De igual modo, se incluye y destaca el proceso o ciclo presupuestario español y sus
etapas, pata terminar describiendo con carácter general, algunas herramientas de
gestión que permiten realizar un control y mejora de estos conceptos centrales aquí
expuestos.
1.1. Significancia de la dirección financiera en el

Estado
Como hemos aludido, hablar de dirigir las finanzas en el sector público es hablar de
finanzas públicas. El Estado no tiene como objetivo maximizar el dinero público
colocándolo en bolsa o acciones de riesgo que puedan generar pérdidas para los
ciudadanos; por el contrario, el aparato estatal debe buscar que este dinero cumpla
o maximice su objetivo en lo social y no en lo económico (rentablemente hablando).
El Estado no está para ganar dinero, sino para gastar e invertir en lo que realmente
le importa a la ciudadanía, donde sus ingresos pueden provenir desde los impuestos
directos e indirectos, tributos especiales, ganancias de empresa públicas, ventas de
activos físicos, rentas u otras vías.
Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2014), la

gestión financiera en lo público (GFP) abarca a un conjunto de herramientas y
sistemas destinados a producir información, procesos y reglas que ayudan a dar
soporte a las decisiones en materia de política fiscal, así como para proveer
instrumentos para su implementación. Entre estos instrumentos podemos
mencionar reglas fiscales, consejos fiscales, marcos de gastos de mediano plazo,
presupuesto basado en resultados, así como sistemas integrados de administración
financiera. Para el logro de los principales objetivos de la GFP, es necesario que sus
instrumentos y sistemas funcionen de forma adecuada e interrelacionada entre sí.
No obstante, como indica Shick (2002 en CEPAL, 2014), también es necesario que se

en el Estado
cuente con tres “palancas del cambio” que ayudan a promover el logro de los
objetivos de la GFP:
a) Contar con nueva información.

b) Implementar procesos optimizados.
c) Establecer reglas que restrinjan o promuevan ciertos comportamientos por parte
de los actores participantes.
Lo que el Estado debe procurar en esta materia es poder mantener sus cuentas
fiscales sanas y sostenibles hacia el mediano y largo plazo, dando la confianza a la
sociedad que se está haciendo lo correcto y de forma transparente con los recursos
de todos. Los que nos puede dar luces sobre una buena gestión financiera en lo
público, tiene relación directa con:
• Cumplir los objetivos definidos en la política fiscal.

• Asignar con eficiencia y eficacia los recursos a las prioridades establecidas
para el año en curso.
• Cumplir óptimamente con la ejecución del presupuesto.
• Propender a una transparencia transversal tanto en la asignación, ejecución
como control de tales recursos.
• Evaluar la política financiera y utilizar esta evaluación en mejorar los
procesos siguientes.
En Europa, y para asegurar que las finanzas públicas se gestionan correctamente,

cada administración civil y judicial de la UE tiene sus propias normas para la
planificación, ejecución, seguimiento, control y auditoría presupuestaria. Estos
procesos de gestión financiera pública deben estar siempre respaldados por los
principios de buena gobernanza financiera, aplicados a todos los ámbitos de política

e institución, asegurando la integridad y eficacia del sistema de gestión financiera
pública en su conjunto. El método PEFA (Gasto Público y Rendición de Cuentas) ha
sido una herramienta analítica de alto nivel sustentada en determinados estándares

en el Estado
y códigos internacionales, y en otras buenas prácticas comúnmente reconocidas en
esta materia, para evaluar si un país tiene las herramientas para ofrecer tres
principales resultados presupuestarios: disciplina fiscal agregada, asignación
estratégica de recursos, y un uso eficiente de los recursos para la prestación de
servicios (AEVAL, 2016).
Según el Ministerio de Hacienda y Función Pública de España (2021c), el

presupuesto general de la UE debería atenerse a los siguientes principios:
a) Principios de unidad y de veracidad presupuestaria por el que todos los

ingresos y gastos de las Comunidades, así como los de la UE, que se hagan con
cargo al presupuesto, deben consignarse en el mismo.
b) Principio de anualidad, que establece que los créditos consignados en el
presupuesto se autorizarán por un ejercicio presupuestario.
c) Principio de equilibrio que establece que el presupuesto deberá estar
equilibrado en cuanto a ingresos y créditos de pago.
d) Principio de unidad de cuenta que fija que el establecimiento, ejecución y
rendición de cuentas del presupuesto se efectuará en euros.
e) Principio de universalidad por el que la totalidad de los ingresos cubrirá la
totalidad de los créditos de pago.
f) Principio de especialidad por el que los créditos se especializarán por títulos
y capítulos. Los capítulos estarán subdivididos en artículos y partidas.
g) Principio de buena gestión financiera que se define con respecto a los
principios de economía, eficiencia y eficacia.
h) Principio de transparencia por el que el presupuesto deberá elaborarse,
ejecutarse y ser objeto de una rendición de cuentas con arreglo al principio de
transparencia.
Cada Estado miembro tiene sus propios sistemas de gestión del gasto público, de
ingresos y de deuda. Para salvaguardar unas finanzas públicas saneadas, que es una
preocupación común en toda la UE, todos operan en el marco del Pacto de

en el Estado
Estabilidad y Crecimiento. Más allá de las recomendaciones y decisiones fiscales
asociadas a la ejecución de las normas fiscales de la UE, las Recomendaciones
Específicas por País (CSR) también pueden sugerir mejoras estructurales, tales como
abordar las debilidades en los marcos presupuestarios nacionales. Estas mejoras
comprenden normalmente: normas fiscales nacionales con metas numéricas para
conjuntos seleccionados; instituciones fiscales independientes; procedimientos
presupuestarios y coordinación entre los niveles de gobierno. Así, la mayoría de los
países se desenvuelven dentro de Marcos Presupuestarios a Medio Plazo, ya que las
medidas fiscales suelen conllevar compromisos que van bastante más allá del ciclo
anual, incluyendo la programación plurianual de los Fondos Estructurales y de
Inversión Europeos (AEVAL, 2016).
El actual escenario macroeconómico 2021 y la recaudación que proyectan los

distintos países, permiten a los gobiernos proyectar su crecimiento y así priorizar
ciertos recursos a medidas urgentes y que permitan que la economía no siga
hundiéndose. Según las últimas informaciones, los mercados financieros mundiales
continúan operando favorablemente como respuesta de las mejores perspectivas
económicas para los años 2021 y 2022, a razón de una mayor cantidad de vacunas y
personas vacunadas (Dirección de Presupuestos, 2021). Todo lo anterior, de tal
forma, va a definir cuál será la proyección del PIB en el país en cuestión para el año
venidero.
Por lo que respecta al control de esta actividad financiera en lo público, podrían

establecerse en seis grandes categorías o modalidades (Rodríguez Fraga, 2017):
1) El asesoramiento o la consultoría. Implica un juicio crítico acerca de las

alternativas a una decisión pública.
2) La evaluación. Supone emitir un juicio de valor acerca del grado de cumplimiento

de la actividad pública.
3) La intervención. Es un control directo e inmediato que participa en la
conformación del acto administrativo a través de la emisión de un juicio crítico que

en el Estado
forma parte o completa la declaración de voluntad administrativa. Este control
interno se ejerce en tres modalidades de distinta naturaleza:
• La función interventora. Según el art. 2 del Real Decreto 2188/1995, de 28
de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido
por la Intervención General de la Administración del Estado, sostiene que:
“La función interventora tiene por objeto controlar todos los actos de la
Administración del Estado y de sus Organismos autónomos que den lugar al
reconocimiento de derechos y de obligaciones de contenido económico, así
como los ingresos y pagos que de ellos se deriven y la recaudación, inversión
o aplicación en general de los caudales públicos, con el fin de asegurar que la
administración de la Hacienda Pública se ajusta a las disposiciones aplicables
en cada caso”.
• El control financiero permanente. Aquí debemos señalar que se entiende

por “El conjunto de operaciones y tareas que está (la Administración) realiza
en orden a obtener recursos financieros, administrarlos y, finalmente,
aplicarlos a la consecución de los fines que constitucionalmente tiene
asignados”, siendo por lo tanto, una actividad instrumental de la
Administración (Miaja Fol, 2010). Luego, FUENTES VEGA et al (1999)
sostienen que el control de esta actividad tiene por objetivo verificar en qué
medida una determinada gestión, después de haber sido realizada, se
acomodó a la regularidad y a los principios de buena gestión, con objeto, si
es preciso, de mejorarla.
• La auditoría pública. Esta consiste en la verificación, realizada con

posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-
financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de los

procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas de auditoría
e instrucciones que dicta el órgano competente.

en el Estado
4) La fiscalización. Es una modalidad de control destinada a emitir un juicio crítico
sobre la regularidad (verificación) de un acto administrativo, determinando su
ajuste a la legalidad o a otro parámetro de buena gestión pública. Esta fiscalización
puede desglosarse en cuatro clases: de cumplimiento de las normas jurídicas,
financiera de las normas contables, de sistemas y procedimientos de control
interno, y operativa acerca del resultado de las operaciones.
5) La inspección. Es una declaración de juicio de carácter inquisitivo destinada a
descubrir la veracidad conocida u oculta (investigación) de los actos de interés
público.
6) El enjuiciamiento. Es un proceso declarativo que emite un juicio crítico completo
(revisión) sobre los actos de las administraciones públicas.
Hacia España, la regulación de esta materia que está reflejada en el articulado del
Título VII de la Constitución vigente, basando su delimitación en el derecho
financiero que incluye el derecho tributario y presupuestario, involucra la gestión
de los costes y gastos de una organización para controlarlos en relación con las
cantidades presupuestadas (Carpenter y Erdogan, 2012). Se ejerce de manera
continuada sobre un organismo u órgano de la administración, examinando su
gestión económico-financiera, informando sobre las deficiencias encontradas y
proponiendo medidas de mejora. Se trata de un control concomitante o durante
que se realiza sobre la gestión financiera considerada en su conjunto. Como termina
sosteniendo en resumen Rodríguez en Fuentes et al (1999), el control en esta
temática va orientado a asegurar que los entes públicos cumplen con las normas
disciplinadoras de las diversas modalidades del gasto público, así como verificar si la
actividad económica del sector estatal es eficaz y eficiente.
En resumen, este control financiero en España que el art. 2 del Real Decreto
2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control

interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, lo
destaca como el de “…comprobar que la actuación, en el aspecto económico-
financiero, de los servicios, Organismos autónomos, sociedades y demás entes

en el Estado
públicos estatales, cualquiera que sea su denominación y forma jurídica, se ajusta al
ordenamiento jurídico así como a los principios generales de buena gestión
financiera”, lo podríamos caracterizar como:
• Un control interno.
• Un control a posterior.
• Se aplica a todo el sector público y no sólo a la AGE y los Organismos
Autónomos.
• También puede aplicarse a sujetos privados.
• Se realiza mediante técnicas de auditoría.
• La eficacia es uno de los grandes problemas que se plantean en este
control. Dado que se trata de un control interno, la eficacia sólo puede
conseguirse a través del hecho mismo de que sus resultados sean
asumidos por los órganos superiores de la gestión, y ello con
independencia de la posible exigencia, en su caso, de responsabilidades.
• Se realiza por la IGAE a través de Oficina Nacional de Auditoría (ONA), de
las Intervenciones delegadas y de los funcionarios que designe aquella.
En añadidura a todo mencionado, hay que destacar la importancia para los

organismos públicos en “identificar y evaluar los riesgos de la información
financiera”. La finalidad de medir esto, a través de indicadores, es informar sobre el
grado de sistematización del proceso por el cual la entidad identifica las fuentes y
riesgos de error o irregularidades en la información financiera. La fiabilidad de la
información financiera depende de la correcta aplicación de las normas vigentes a
las transacciones típicas, así como a las operaciones menos frecuentes, sobre todo
si son complejas, cuyo efecto en los estados financieros pueda resultar significativo.
Así, las actividades asociadas a este componente deben contemplar aquellos casos
en los que las operaciones revistan mayor complejidad, se vean afectadas por un
gran volumen de transacciones, complejidad de los cálculos, estimaciones,
valoraciones, juicios o resulten, cuantitativa o cualitativamente, materiales. El
desconocimiento o falta de actualización del proceso de identificación y evaluación

en el Estado
de riesgos, debilita cualquier actividad de control, por lo que la información que
aporte la entidad respecto a este componente es muy relevante (Ministerio de
Hacienda y Función Pública, 2018).
1.2. La función de control en el gasto y quehacer

público
Caracterizando el concepto de control del cual ya hemos hecho mención, diremos

que Chiavenato (1999) ha manifestado que esta función administrativa puede
entenderse dependiendo de su función como:
• Función administrativa.
• Medio de regulación.
• O como función restrictiva y limitadora de un sistema.
Asimismo, son múltiples las clasificaciones que se han realizado sobre tal concepto,
resaltando por ejemplo:
• Según el sujeto o contexto que lo realiza:

- Control interno.
- Control externo.
• Según la continuidad con que se ejerce:
- Control eventual.
- Control sistemático.
- Control periódico.
• Según la intensidad con que se realice:
- Control analítico.
- Control sintético.
• Según el momento en que se realiza:
- Control preventivo.
- Control administrativo.
en el Estado
- Control ulterior o a posteriori. Éste se puede dividir en: control jurisdiccional
y control político.
Conforme ha sostenido Drucker Ferdinand (1986), el control en su operatoria debe

satisfacer siete condiciones:
• Económico.
• Significativo.
• Apropiado.
• Congruente.
• Oportuno.
• Simple.
• Operativo.
A las cuales no debemos olvidar añadir que también sea “vinculante” (obligatorio);
y no sólo sugerente o potestativo.
En una conceptualización que busca destacar su finalidad, podríamos señalar que el

control permite: observar lo que se está haciendo, y de acuerdo con parámetros
objetivos o subjetivos, evaluar tal conducta. Se puede caracterizar como el examen
y comprobación de la correspondencia de un proceso con un plan. Su esencia, por
lo tanto, radica, en la actividad de comparación de un objeto preestablecido.
Si traemos a nuestra caracterización una definición entregada por la Declaración de

Lima expuesta por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores, INTOSAI (1998), el control en consecuencia se puede caracterizar como
aquel que:
“…no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un

mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones
normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y

en el Estado
racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las
medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del
órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las
determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la repetición de tales
infracciones en el futuro...”.
Fernández Sarasola (2000), por su parte, ha manifestado que las distintas

tendencias liberales asignaron diversas funciones al control, resumiéndolas en:
control-equilibrio, control-sujeción y control-oposición. El primero, busca el balance
del poder constitucional; el segundo, lograr que el ejecutivo cumpla con fidelidad la
voluntad nacional soberana, garantizando así su sujeción al Parlamento; y el
tercero, se refiere a la existencia de una oposición política al gobierno que garantiza
un equilibrio. Al presente, y según tal autor, estas distintas finalidades siguen
motivando gran parte de las teorías que hoy se sustentan, pudiendo agruparse en
las siguientes categorizaciones: control-garantía, control-inspección, control-
dirección y control-responsabilidad.
De acuerdo con Henry Fayol (1949), considerado el padre de la teoría clásica de la

administración -siendo uno de los precursores del enfoque clásico-, un proceso de
control debe basarse en comparar lo realizado con los objetivos predefinidos,
donde la retroalimentación o feedback pasa a ser esencial para efectuar los cambios
o modificaciones que se hagan necesarias a fin de lograr tales objetivos. El Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD (1998), ha indicado
que la administración pública gerencial, la que de acuerdo con la Nueva Gestión
Pública deberíamos estar aplicando al presente, hace uso del control a posteriori de
los resultados como un instrumento técnico capaz de hacer que las organizaciones
aprendan de sus errores, y a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras.
De este modo, y hacia el ámbito público, Fuentes Vega et al (1999) señalan que la
finalidad del control es proporcionar la garantía de que la actividad controlada se
acomoda a los parámetros establecidos, sirviendo para conocer las desviaciones y

en el Estado
ayudar a corregirlas. Agregando que esta función comprueba la actuación de un
órgano a la legalidad y buena gestión, es decir, si cumple con los principios
constitucionales de legalidad, eficacia, eficiencia y economía. En este mismo
sentido, Ballart y Ramió (2000) afirman que este examen aporta seguridad a la
sociedad sobre la legalidad de la actuación de los agentes públicos, eficiencia en la
gestión y busca fines colectivos. Así, y por tales razones, Gil-Robles (1986)
manifiesta que evita desviaciones, advirtiendo que si no se adoptan medidas para
lograr su adecuación a la norma controlada, no merece llamarse como tal.
Por último, Lazo Vitoria (2008) afirma que este examen “Implica la formulación de
un juicio razonado que resulta de comparar una actividad con un parámetro o canon
de referencia”, teniendo por función la limitación del poder público y la garantía de
racionalidad en su ejercicio. Adicionando que el interés esencial de los mecanismos
de control de la Administración deberían orientarse en fortalecer la prevención,
más que la sanción.
Con carácter general sobre los objetivos de este control y sus características,
debemos hacernos la pregunta ¿Qué cantidad de control debemos hacer en nuestro
organismo público tanto sobre el gasto como del quehacer público? ¿Mucho o
poco? La respuesta es simplemente analizar, estudiar y observar cuáles procesos
internos no están funcionando con acuerdo a lo establecido, y aplicar controles que
permitan que lo planificado cumpla son sus metas definidas al inicio. No hay que
controlar todo, sino sólo aquello que necesita una inspección para que se cumplan
los objetivos definidos.
En una vista sobre el camino que recorre este control en una organización, el
esquema 1 siguiente quiere mostrar el momento del control, el responsable, sobre
qué materia de puede aplicar, los tipos más habituales, y sobre todo, los beneficios
que nos entrega tal inspección.

en el Estado
Esquema 1. Elaboración propia.
Todo control que no sea “útil”, es decir que no se use para mejorar las decisiones,
no tiene ninguna utilidad y sólo pasa a ser una tarea administrativa más. Para saber
si el control realizado ha tenido éxito, simplemente hay que conocer la utilidad que
éste ha dado en la mejora de la decisión a tomar.
Por último, y desde un prisma amplio en los países del Orbe, debemos mencionar
que en la UE los controles de legalidad y presupuestario son los tipos más utilizados
en el sector público para medir el gasto y la acción pública, siendo llamados
también controles tradicionales. No obstante, últimamente se están comenzando a
utilizar herramientas -aunque no es de forma generalizada-, para medir aspectos
más allá de los sólo legales y/o presupuestarios. Este es el caso del modelo “PIFC”
(Public Internal Financial Control), el cual pretende ofrecer un patrón estructurado a
los gobiernos en el que frente al énfasis que ponen los sistemas tradicionales sobre
el control interno, se resalten los criterios de economía, eficiencia y eficacia, de

modo que la mejora de los sistemas de control aludidos contribuyan a prevenir los
riesgos antes de su detección en la fiscalización (Salamanca Gómez, 2010).

en el Estado
De igual manera, algunos Estados también están desarrollando mecanismos en los
que se enfatiza la responsabilidad de los gestores presupuestarios, quienes deben
emitir declaraciones anuales sobre el funcionamiento y efectividad de los sistemas
de control interno, como ocurre en el Reino Unido, Países Bajos y Suecia. En algunos
territorios, se han establecido y potenciado los servicios de auditoría interna, pero
manteniendo los controles previos tradicionales, como es el caso de Francia,
Bélgica, Italia o España. De esta forma, resulta que en la región existe mayormente
un enfoque funcional que vela esencialmente por un correcto cumplimiento
normativo y presupuestario, haciendo hincapié en la necesidad de potenciar otras
mediciones que complementen las aludidas.
En contraste con el continente europeo, hacia los 80 en américa latina se priorizó

dentro de las medidas modernizadoras la dimensión financiera, lo cual no fue otra
cosa que ordenar y priorizar los presupuestos a aquellas tareas que agregaran valor
público; ajuste fiscal; reducción del tamaño del Estado; y una apertura comercial. En
varios de los países de la región existe un control interno mayoritariamente de
gestión sobre el accionar público -además de su medición legal y presupuestaria
tradicional-, el cual incluye habitualmente estructuras con indicadores de
rendimiento. Esta tarea, es encomendada por medio de unidades de auditoría
interna (Ochsenius, 2019).
En resumen hasta aquí, y como ha expresado la Agencia Estatal de Evaluación de las

Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, AEVAL (2010), el control constata,
mide las desviaciones respecto de la norma y rinde cuentas. Puede revelar
irregularidades en la acción de los individuos, de no-conformidad material o de
disfunciones patentes en la organización colectiva.
Importante es no olvidar: el control tiene la finalidad de señalar las fallas

y los errores, a fin de que se pueda repararlos y evitar su repetición. Para
que el control sea útil debe ser utilizado en tomar mejores decisiones.

en el Estado
Así, entonces, sus beneficios dependerán de su utilidad, y no de otras
cosas.
En lo que respecta al gasto público, y a la importancia de este control para mejorar

su ejecución y resultados, indicaremos que todo gasto debería gestionarse y
aprovecharse al máximo, cumpliendo su cometido a través de un control óptimo,
oportuno y permanente. Pascual García (1999), ha sostenido que el presupuesto
público conlleva empleo del dinero de todos, y por lo tanto, debe ser medido.
Conforme a Fuentes Vega et al (1999), es necesario controlar los recursos públicos
por la necesidad de la propia actividad financiera, la utilización de recursos ajenos
escasos, y el distanciamiento entre quienes aprueban los recursos, quienes deciden
como gastarlos y quienes posteriormente los ejecutan.
Un gasto público sano, es aquel que muestra lo que hace, cómo lo hace, y quien lo
hace; así como también evidencia una ejecución que monitoriza los puntos
importantes para su correcta implementación. Por lo dicho, vemos que la
transparencia aquí es trascendental para formar expectativas sobre la realidad, y no
supuestos que luego además de no cumplirse juegan con la credibilidad que las
personas tienen hacia todo lo público. El efecto de una real transparencia, es
aquella que se puede sentir en los ciudadanos, a través del sentir que estos tienen y
sus apreciaciones con todo lo que hace el sector público.
Hoy en día, las Administraciones utilizan casi un 45% del PIB para funcionar y
desempeñar sus labores (González y Salinas, 2005), lo que las hace entonces
sectores críticos que deben utilizar sus recursos de la mejor manera y con
estándares de transparencia que satisfagan las demandas ciudadanas. Esta realidad,
ha hecho y esta produciendo que ahora los Estados se preocupen por su gestión
interna, entendiendo que ya no poseen el dinero de años atrás. Una estrategia clara
y transversal que deberían llevar a cabo todo organismo público es: optimizar los
sistemas que permiten obtener ingresos al fisco (sistema tributario, recaudación de
impuestos, etc.); y a la vez, optimizar permanentemente los procesos internos para

en el Estado
aprovechar al máximo los recursos disponibles. El control del gasto público aquí es
fundamental, no siendo algo nuevo; sólo que ahora se necesita que se haga bien.
El aumento del gasto público, sobre todo con la actual crisis sanitaria mundial, ha
obligado a los Gobiernos a tomar decisiones sobre sus prioridades a través de un
ciclo presupuestario regular de planificación, negociación y ejecución, donde el
control de este gasto va tomando cada vez mayor relevancia. Maximizar la eficacia y
eficiencia en el gasto, significa asegurar el mayor valor de esas decisiones, la
aplicación de los controles aludidos, y evitar el despilfarro, errores, el fraude y actos
de corrupción. Los tiempos en que era posible aumentar el gasto mediante el
recurso fácil de incremento de los impuestos, al aumento del déficit o a ambas
cosas, han quedado atrás (Ministerio de Administraciones Públicas, 2000).
La ley de gastos, si habla la verdad, nos dice a punto fijo si el país se

halla en poder de explotadores, o está regido por hombres de honor, si
marcha a la barbarie o camina a su engrandecimiento; si sabe dónde
está y adónde va, o se encuentra a ciegas sobre su destino y posición
(Juan Bautista Alberdi (1854). Sistema Económico y Rentístico de la
Confederación Argentina).
El gasto público claramente va a influir en los procesos modernizadores que lleva

consigo el Estado. En la medida que modernizo la estructura pública, podría tener
algún aumento en tal gasto en un comienzo, pero visiblemente debería reducir y
ahorrar con el desarrollo de tal proceso en el tiempo. Aquí no nos estamos
refiriendo al gasto que se enfoca en mayores y mejores políticas sociales, sino y
sobre todo, a como crear una maquinaria pública aceitada, flexible, oportuna y que
realmente satisfaga las demandas sociales a un precio y condiciones óptimas: si se
llega a esta realidad, claramente el gasto operacional debería disminuir, y a la vez,

el gasto innecesario en ciertas políticas, programas o proyectos públicos, como
organismos que ya no aportan valor público al país, también.

en el Estado
A modo de reflexión hasta este punto, diremos que la escases o deficiente control
sobre el gasto o dineros que se entregan para la función pública está afectando la
gobernanza o el dirigir un país como es demandado. Una buena gobernanza exige y
se estabiliza en un buen control público del gasto. Así, podremos ver un sector
estatal que potencie la generación de innovaciones, uno que busque mayor
participación y colaboración entre Administraciones, y uno que se enfoque en el
ciudadano; evidenciando en qué, cómo y quienes utilizan los recursos de todos.
1.3. El presupuesto público
El presupuesto en el sector público es la acción que dirige las prioridades, define

limitaciones, y pasa a ser una herramienta fundamental para la implementación de
toda política pública. Es una estimación de todos los ingresos y gastos que los
organismos públicos necesitarán para sus tareas durante un año calendario. Dicho
de otra manera, el presupuesto público son los dineros que necesitará el aparato
público para cumplir su fin social.
Se denomina presupuesto público a la expresión contable del plan económico del

poder ejecutivo para un período de tiempo determinado. No es otra cosa que una
previsión de aquellos gastos e ingresos públicos que los órganos del Estado y los
servicios de su Administración precisan para funcionar, para continuar subsistiendo
o ampliar el área de su quehacer (Wolters Kluwer, 2021). Como termina agregando
Fernández y Cañas (2013), es un resumen sistemático de las previsiones de gastos
proyectados y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos.
Así, la utilidad que tiene esta herramienta pasa por permitir planificar acciones en
un futuro determinado en tiempo. En tal sentido, tendría la consideración de un
plan expresado en términos monetarios para un periodo determinado. Algo muy

importante que destacan estos dos autores anteriores, es que para que:
“… la disciplina presupuestaria sea una herramienta eficaz de gestión, debe partir de

una revisión a fondo de todas las necesidades y de una adscripción de los recursos a
en el Estado
las actividades presupuestadas, a la vez que del examen continuo de la congruencia
entre la realización de las actividades y los planes operativos aprobados…Los
procesos de mejora de gestión tratan de dar sentido económico a las decisiones y
examinar como inciden éstos en los resultados”.
De esta forma, y a partir de las definiciones expuestas, podemos destacar que el

presupuesto público es (Wolters Kluwer, 2021):
a) Acto de previsión. Esta primera característica hace referencia al propósito

de toda actuación presupuestaria: constituir un acto de previsión. La
significación en castellano del término "presupuesto" indica claramente su
contenido; se trata de una estimación de lo que han de ser los gastos y los
ingresos precisos para cubrirlos durante un período de tiempo determinado.
El presupuesto supone siempre una previsión anual de gastos e ingresos
públicos. Esta previsión tiene un signo distinto según que se refiera a la
vertiente de los ingresos o a la de los gastos. La previsión de gastos consiste
básicamente en un programa de gastos, cuya estructura dependerá de
cuáles sean los objetivos del Gobierno en el año de que se trate; en lo que
respeta a los ingresos, se trata de una mera estimación, conforme a la cual,
una vez fijada su composición, se determina la estructura de tipos de
gravamen y el volumen o cuantía de los mismos.
b) Equilibrio formal o contable. El presupuesto público supone también una
idea de equilibrio entre gastos e ingresos. El presupuesto está siempre
formalmente equilibrado, en el sentido de que el total de los ingresos deben
necesariamente cubrir el total de los gastos en un ejercicio. Este equilibrio
formal es consecuencia de un equilibrio contable, pues es bien sabido que la
partida doble exige, por su propia esencia, la posición de equilibrio en las
cuentas. Otra cosa muy distinta es el equilibrio económico, según el cual el

total de gastos no financieros ha de ser igual al total de ingresos no
financieros, el cual no siempre se alcanza. Por tanto, podrá originarse tanto
déficit como superávit presupuestario.

en el Estado
c) Recurrencia. Es la regularidad en su confección y ejecución. No basta con
una elaboración esporádica o incidental, sino que se precisa una elaboración
recurrente y periódica, por lo general con carácter anual.
d) Lenguaje contable. El presupuesto, además, se expresa en lenguaje
contable a través de las partidas de ingresos y gastos que él mismo recoge.
e) Previsión normativa. En última instancia, el presupuesto tiene rango de
ley y es de obligado cumplimiento en todos los países. Esto quiere decir que
el proyecto del presupuesto es algo más que una simple estimación y que un
simple plan financiero, ya que obliga al Gobierno y a la Administración tanto
política como jurídicamente. Esta obligación se refiere especialmente a los
gastos previstos y significa que las medidas que ocasionan costes solo se
pueden, en principio, realizar en el espacio de tiempo a que se refiere el
presupuesto y únicamente se pueden efectuar en la medida en que están
previstas en el propio presupuesto. Sin embargo, los Gobiernos y
Parlamentos en ocasiones establecen restricciones presupuestarias muy
laxas (como es el caso de los créditos ampliables) que explican que el gasto
ejecutado sea superior al presupuestado inicialmente. Por el lado de los
ingresos, las previsiones presupuestarias son estimaciones de la recaudación
potencial.
No obstante lo mencionado, el horizonte anual de los presupuestos tradicionales

trae consigo ciertas limitaciones que reducen su potencial para una correcta
ejecución de tales políticas. En términos de eficiencia del gasto, las políticas públicas
tienen implicaciones que exceden el ejercicio fiscal anual. A su vez, el logro de los
objetivos de los programas públicos, ya sea por un proceso de implementación
gradual como por el efecto de los procesos administrativos involucrados en la
gestión de las políticas públicas, puede extenderse más allá del año calendario.
Cuando estos factores no se consideran pueden impactar tanto sobre la solvencia

fiscal como sobre la eficaz asignación de los recursos, ya que no cuentan con
información de calidad que permita proyectar la situación fiscal en forma adecuada,

en el Estado
y la asignación de fondos a las opciones de políticas públicas de mayor impacto en
sus destinatarios (CEPAL, 2014).
Además de lo comentado, hay que agregar que el presupuesto cumple también una
función política, ya que a través de él se asignan recursos, se distribuye
equitativamente la renta nacional, se ejercen medidas de estabilización económica
o de desarrollo económico, y se financian los objetivos políticos y sociales del grupo
comunitario nacional (Fernández y Cañas, 2013). A este respecto, Canales (2011)
agrega que el presupuesto también es fundamental en todo sistema político
democrático, porque expresa y concreta las metas y los objetivos de todo gobierno
y toda institución pública. El debate presupuestario, con sus opciones y prioridades,
constituye así un momento político clave de toda democracia, siendo su
transparencia y control manifestación no sólo de una cultura democrática
arraigada, sino también de la “calidad” de esta.
Si resumiéramos las funciones u objetivos de los presupuestos con carácter general,

diríamos entonces que estos se enfocan en:
a) Lo económico:
• Macro: política fiscal.
• Micro: asignación de recursos.
b) Político -institucionales:
• Razón de ser del presupuesto.
• Poderes del Estado e institucionalidad presupuestaria.
c) Gerenciales:
• Marco de gestión para los servicios públicos.
• Incentivos.
En otra de sus características, debemos señalar que las reformas presupuestarias

pueden ser reformas orientadas hacia el logro de la eficiencia interna de la

organización o eficiencia en la gestión de los recursos y servicios públicos. O
también pueden ser reformas orientadas hacia el logro de la eficiencia y eficacia
externa, esto es, la eficacia en la solución de los problemas públicos mediante la

en el Estado
planificación y el análisis de programas o métodos alternativos (Wolters Kluwer,
2021).
El control de este presupuesto -sin el afán de repetir lo antes mencionado sobre el

control del quehacer público-, se podría definir como la monitorización o
supervisión en la ejecución de los dineros públicos entregados a las
Administraciones para que realicen sus objetivos de carácter social. Aquí, se destaca
la etapa de “ejecución presupuestaria”, en donde los gestores y autoridades
deberán garantizar que las partidas presupuestarias asignadas a cada Ítem o tema
en específico, se utilicen como está predeterminado en la ley o normativa
presupuestaria correspondiente. Como se puede apreciar, este ejercicio es más bien
una monitorización sobre la planificación de los dineros, siguiendo el plan dado. No
obstante, esta tarea que parece simple se atrasa o no llega a cumplir sus tiempos, lo
cual provoca lentitud en la entrega de servicios, prestaciones o construcción de
obras o estructuras públicas. Claramente esto genera un perjuicio para la
ciudadanía, y por ello se deben establecer los sistemas de control interno y sistemas
de previsión de riesgos apropiados para disminuir al máximo atrasos o ineficiencias,
sumado a ello una eficaz transparencia que sirva al ciudadano para monitorear,
oportunamente, los asuntos públicos.
Un control presupuestario que se quiera llamar eficaz, debería por consiguiente

cumplir los objetivos de: verificar si los objetivos del presupuesto se han logrado;
realizar un seguimiento presupuestario antes del cierre de cada mes; comprobar y
valorar en qué grado no se han cumplido los objetivos por cada responsable;
analizar si los objetivos fijados previamente son aplicables a la situación vigente;
evaluar cómo han actuado los diferentes responsables ante las desviaciones
encontradas; y comprobar cómo y cuándo se toman las acciones correctoras
(Zapico y Mayne, 2000).
Según la Contraloría General de la República de Chile, creada en el año 1927, el

control fiscal o del presupuesto público debe poseer tres características básicas:

en el Estado
• Ser independiente. Quien controla debe ser independiente de quien
administra.
• Poseer una autoridad única. Evitar posibles conflictos de competencia entre
distintas entidades de control. Esta entidad única debe llevar a cabo tal
control en tres momentos:
-Control preventivo (ex ante).

- Control concomitante (durante).
- Control de cuentas (ex post).
• Y en tercer lugar, propender a ser simple y eficiente (rápido). El retraso en la

toma de decisiones se traduce en pérdidas de tiempo y dinero, ya que
aumentan los gastos de todo orden.
A lo anterior, no podemos dejar de añadir un cuarto componente que ahora es muy

demandado, el cual se basa en la transparencia. Ser transparente al controlar o
supervisar significa mostrar (publicar) abiertamente los resultados de tal inspección
(accountability), donde el contenido pueda disponerse de forma simple, clara y
oportunamente. Este principio de transparencia que debe ser transversal a todo
presupuesto y acción pública, no ha pasado solamente a ser un principio básico de
todo gobierno democrático, sino además, un “facilitador del control público”,
ayudando a que la ciudadanía pueda saber el qué, cómo y cuándo de la acción
gubernamental.
No obstante lo anterior, hay que tener el cuidado de no considerar a la

transparencia como sinónimo de control, sino un cimiento o base para que el
control pueda llevar a cabo su cometido. La transparencia así en lo público, permite,

facilita y muestra las cosas como son, cuándo y quienes las han hecho, y esa
información es un insumo para que el control actúe y pueda corregir, proponer y
sancionar, debiendo enfocarse en la prevención más que en la sanción.

en el Estado
Un control que prescinda de estas cuatro características no tiene ningún sentido, y
menos aún, alguna utilidad para tomar mejores decisiones.
A modo de resumen, debemos decir que el presupuesto es una herramienta de
planificación, ejecución y control del gasto público. Es muy relevante valorar su
utilidad como instrumento de control de lo público. Posee rango de ley y, por tanto,
es un documento vinculante para el gestor del mismo. Los presupuestos están
formados, por un lado, por un conjunto de gastos necesarios para ejecutar el plan
económico del poder ejecutivo y; por otro, por la totalidad de ingresos que cubren
su financiación (Wolters Kluwer, 2021). Como podemos darnos cuenta, el gasto
público es lo que desembolsa el Estado para cubrir y satisfacer las demandas
ciudadanas; el presupuesto, por su parte, son los recursos limitados con los que
cuenta el Estado para desarrollar su quehacer público.
1.3.1. El presupuesto público en España
Con carácter general, podemos decir que el presupuesto en lo público ha

evolucionado notablemente durante las últimas décadas, al enmarcarse en la
presupuestación por objetivos, y regularse su elaboración y su ejecución, dotándose
de gran complejidad técnica y de gestión. Tiene vigencia anual, y se basa en una Ley
de Presupuestos que define las áreas específicas dónde se entregarán los dineros
(Fernández y Cañas, 2013).
Así, podemos ver que los Presupuestos Generales del Estado constituyen la
expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que como máximo
hayan de atender y los derechos que se prevean liquidar durante el
correspondiente ejercicio: por el Estado, sus Organismos Autónomos, la Seguridad

Social, y el resto de Entes del Sector Público Estatal, expresando que también se
consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del
Estado, y las estimaciones de gastos e ingresos a realizar por las Sociedades
Estatales. Se refiere a los gastos públicos como de carácter vinculante, y a los
en el Estado
ingresos como estimativos, salvo en el caso de los entes del sector público
empresarial, en los que tanto los ingresos como los gastos tiene carácter estimativo.
Por lo que respecta a las Comunidades Autónomas, el artículo 156 de la
Constitución les atribuye autonomía financiera para desarrollar y ejecutar sus
competencias, disponiendo de su propio presupuesto (Fernández y Cañas, 2013).
En lo concerniente a la estructura presupuestaria, destacamos la Ley 47/2003, de 26

de noviembre de Presupuestos Generales del Estado, la cual recoge en sus artículos
39, 40 y 41, la existencia de tres criterios de clasificación presupuestaria:
• Orgánica. Este criterio, como indica el Congreso de los Diputados en España

(2021), clasifica los recursos en función del centro gestor encargado de
recaudar el ingreso, lo que permite observar la imputación de cada ingreso a
los distintos subsectores de los Presupuestos. La clasificación orgánica
distingue los ingresos correspondientes a: Estado; Organismos Autónomos
agrupados según el Ministerio al que estén adscritos; Seguridad Social; y
restantes entidades del sector público administrativo estatal, con
presupuestos de gastos de carácter limitativo.
• Económica. Aquí se ordenan los ingresos y gastos según su naturaleza. En

una una síntesis de los contenidos recogidos en cada uno de los diferentes
capítulos de ingresos y gastos incluidos en la estructura económica, nos
encontramos con:
Ingresos:
- Impuestos directos y cotizaciones sociales.
- Impuestos indirectos.
- Tasas, precios públicos y otros ingresos.

- Transferencias corrientes.
- Ingresos patrimoniales.
- Enajenación de inversiones reales.

en el Estado
- Transferencias de capital.
- Activos financieros.
- Pasivos financieros.
Gastos:
- Gastos de personal.
- Gastos en bienes corrientes y servicios.
- Gastos financieros.
- Transferencias corrientes.
- Fondo de contingencia y otros imprevistos.
- Inversiones reales.
- Transferencias de capital.
- Activos financieros.
- Pasivos financieros.
• Funcional desagregada en programas. En esta estructura se diferencian los

programas de gasto de carácter finalista de los programas instrumentales o
de apoyo y los de gestión.
Los programas finalistas son aquellos a los que se pueden asignar objetivos
cuantificables e indicadores de ejecución mensurables. Los objetivos se
expresarán en unidades físicas cuando ello sea posible, lo que, unido al
establecimiento oportuno de indicadores, permitirá efectuar un seguimiento
de su grado de realización durante el ejercicio presupuestario.
Los programas instrumentales y de gestión son los que tienen por objeto
alguna de las siguientes finalidades: la administración de los recursos
necesarios para la ejecución de actividades generales de ordenación,
regulación y planificación; la ejecución de una actividad que se perfecciona

por su propia realización, sin que sea posible proceder a su cuantificación
material de sus objetivos; o el apoyo a un programa finalista.

en el Estado
Hay que indicar que estos criterios no son de aplicación a la estructura de todo el
Sector Público Estatal, sino a los presupuestos del Estado, a los de Organismos
Autónomos Administrativos, y a los de los Entes Públicos de naturaleza
administrativa. Las empresas públicas, como la Seguridad Social, tienen estructuras
específicas. Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas y a las Entidades
Locales, sus normas presupuestarias reguladoras (LOFCA en el caso de las
Comunidades Autónomas, y LRHL, Ley de Recursos de las Haciendas Locales para las
Entidades Locales), uniformizan sus clasificaciones presupuestarias, manteniendo la
misma estructura del sector público estatal.
1.3.2. Gestión, control y ciclo presupuestario en

España: control externo e interno
1. Normativas relevantes ¿Cuál es el marco legal financiero del sector público
español?
De acuerdo con el Código de Legislación Financiera actualizado al 13 de julio de
2021, publicado por el BOE, podemos destacar:
• Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

• Real Decreto 612/1997, de 25 de abril, de desarrollo del artículo 63 del
texto refundido de la Ley General Presupuestaria, en su redacción dada
por la Ley 11/1996, de 27 de diciembre, de Medidas de Disciplina
Presupuestaria.
• Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera.
• Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
• Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilización y control de

los créditos destinados a gastos reservados.
• Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las
Comunidades Autónomas.

en el Estado
• Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba
el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
• Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
Según el preámbulo de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad

Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera:
“La estabilidad presupuestaria, consagrada constitucionalmente, es base para

impulsar el crecimiento y la creación de empleo en la economía española, para
garantizar el bienestar de los ciudadanos, crear oportunidades a los emprendedores
y ofrecer una perspectiva de futuro más próspera, justa y solidaria…La salvaguardia
de la estabilidad presupuestaria es un instrumento indispensable para lograr este
objetivo, tanto para garantizar la financiación adecuada del sector público y los
servicios públicos de calidad sobre los que descansa el sistema de bienestar, como
para ofrecer seguridad a los inversores respecto a la capacidad de la economía
española para crecer y atender nuestros compromisos”.
De esta forma, los principios que destaca esta Ley son por ejemplo:
1. Principio de estabilidad presupuestaria (art.3). Se entenderá por estabilidad

presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o
superávit estructural.
2. Principio de sostenibilidad financiera (art.4). Se entenderá por
sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto
presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad
de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre
morosidad y en la normativa europea. Se entiende que existe sostenibilidad
de la deuda comercial, cuando el periodo medio de pago a los proveedores no

supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad.
3. Principio de plurianualidad (art.5). La elaboración de los presupuestos de
las administraciones públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de

en el Estado
aplicación de esta Ley se encuadrará en un marco presupuestario a medio
plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la
aprobación y ejecución de los presupuestos, de conformidad con la normativa
europea.
4. Principio de transparencia (art.6). La contabilidad de las administraciones
públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta
Ley, así como sus presupuestos y liquidaciones, deberán contener información
suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, el
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de
sostenibilidad financiera y la observancia de los requerimientos acordados en
la normativa europea en esta materia. A este respecto, los presupuestos y
cuentas generales de las distintas Administraciones integrarán información
sobre todos los sujetos y entidades comprendidos en el ámbito de aplicación
de esta ley.
5. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos
(art.7). La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la
eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de
racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.
6. Principio de responsabilidad (art.8). Las administraciones públicas que
incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que
provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos
asumidos por España de acuerdo con la normativa europea o las disposiciones
contenidas en tratados o convenios internacionales de los que el país sea
parte, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que
de tal incumplimiento se hubiesen derivado.
7. Principio de lealtad institucional (art.9). Las administraciones públicas se
adecuarán en sus actuaciones al principio de lealtad institucional. Cada
Administración deberá:
a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que
se refiere esta Ley, pudieran provocar en el resto de administraciones
públicas.

en el Estado
b) Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada
Administración tenga atribuidas.
c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de
los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión
esté encomendada a otras administraciones públicas.
d) Facilitar al resto de Administraciones la información que precisen
sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias
competencias y, en particular, la que se derive del cumplimiento de las
obligaciones de suministro de información y transparencia en el marco
de esta Ley y de otras disposiciones nacionales y comunitarias.
e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que el
resto de Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de
sus competencias.
La Constitución española establece en su título VIII “De la Organización Territorial

del Estado” la presencia de tres tipos de estructuras públicas: la estatal, la
autonómica y la local, en donde cada una de ellas recibe presupuestos que les
permiten desarrollar su cometido. Así, vemos por ejemplo que:
• En lo estatal. La Constitución española establece en su art. 134 que:

1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales
del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.
2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán
la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se
consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos
del Estado.
3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los
Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la

expiración de los del año anterior.
4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del
ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente

en el Estado
prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de
los nuevos.
5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá
presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o
disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio
presupuestario.
6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o
disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del
Gobierno para su tramitación.
7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos
cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.
• En las Comunidades Autonómicas, la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación

de las Comunidades Autónomas, de 1980), y sus modificaciones (Ley
22/2009), definen los presupuestos respectivos y prevén las normas
básicas. Asimismo, los diferentes estatutos de autonomía regulan el
procedimiento de elaboración y ejecución de ellos mismos.
• En el ámbito local, por su parte, encontramos la Ley Reguladora de las

Bases del Régimen Local 7/1985, desarrollada por Ley 39/1988
Reguladora de las Haciendas Locales, y reformada por la Ley 2/2003.
Importante es resaltar que la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General

Presupuestaria, tiene por objetivo -según su art. 1- “la regulación del régimen
presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control
financiero del sector público estatal”. Agregando que los efectos de esta Ley,
forman parte del sector público estatal:
a) La Administración General del Estado.

b) El sector público institucional estatal.

en el Estado
2. Control presupuestario: interno y externo
Como ya hemos manifestado, la necesidad de realizar un control de las actividades

públicas es algo incuestionable. El control permite, y al mismo tiempo requiere,
para que sea efectivo: conocer, valorar y corregir. Sólo realizando estas tres
acciones será capaz de servir al cumplimiento de unos objetivos y de informar sobre
su utilidad (Hernández, Escobar y Valiño, 1994).
Por lo que respecta al control presupuestario en el país, la normativa aplicable es la

ya mencionada Ley General Presupuestaria (LGP), la cual en su artículo 140
distingue entre control interno y externo. En las autonomías, este control dispuesto
en la Constitución española está dado esencialmente por: control parlamentario
(art. 150), control constitucional (art. 152a), control jurisdiccional ordinario (art.
153c), control gubernamental (art. 150.2), control económico y presupuestario
(art.153d), y control extraordinario (art.155). Aquí también hay que destacar la Ley
Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1982 y la Ley de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas de 1988, además de en otras leyes específicas1.
2.1. Control externo
Control externo es el llevado a cabo por órganos independientes o fuera del

organismo. Esta inspección viene siendo aquella en la cual no existe relación alguna
de dependencia o subordinación jerárquica entre la entidad titular del control y la
entidad controlada; es decir, hablamos de un control neutral. Aquí, se trata de
informar o comunicar la regularidad en el cumplimiento de las normas y valoración
de la gestión a terceros, no relacionados directamente con la gestión de la
organización (López y Ortiz 2005).
1 ver detalle específico sobre las normas de control del sector público en: https://www.hacienda.gob.es/es-
ES/Normativa%20y%20doctrina/Normativa/Paginas/NormativaResultados.aspx?normativa=%3aPresupuesto%20y%20Gasto%
20P%c3%bablico%3aControl%20p%c3%bablico.
en el Estado
Los Tribunales de Cuentas pasan entonces a ser quienes externamente llevan a cabo
la labor del control presupuestario y económico, donde tales organismos
reconocidos en la Constitución Española, fiscalizan la actividad económico-
financiera, y enjuician la responsabilidad contable de quienes gestionan fondos
públicos2. En el país, y sobre este tipo de control, podemos destacar:
• El control político. El cual es ejercido por las Cortes Generales.

• El control jurisdiccional. Llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas.
2.2. Control interno
Según el art. 2 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se

desarrolla el régimen del control interno ejercido por la Intervención General de la
Administración del Estado, “El control interno de la gestión económico financiera del
sector público estatal se realizará mediante el ejercicio de la función interventora y
del control financiero”.
Asimismo, en su inicio, este texto señala que el sistema de control interno se

caracteriza por los siguiente:
a) Ejercerse con plena autonomía respecto de las autoridades y órganos

controlados.
b) Realizarse por medio de las modalidades de función interventora y del

control financiero.
c) Ejercerse de forma desconcentrada de acuerdo con la competencia del

órgano controlado.
2 Portal Tribunal de Cuentas Español. Recuperado el 31 de agosto de 2021 en http://www.tcu.es/tribunal-de-cuentas/es/la-

institucion/
en el Estado
d) Tomar en conjunto como marco de referencia tanto el aspecto legal o de
cumplimiento normativo como otros principios fundamentales en la actuación
del sector público, como son la economía, la eficiencia y la eficacia.
Este tipo de control, definido por el informe COSO como “Las normas, los
procedimientos, las prácticas y estructuras organizativas diseñadas para
proporcionar seguridad razonable de que los objetivos de la empresa se alcanzarán
y que los eventos no deseados se preverán, se detectarán y se corregirán”
(Ministerio de Hacienda y Función Pública, 2021b), se lleva a cabo por la
Intervención General de la Administración del Estado, quien se encuadrada en la
Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, siendo el órgano de control interno
de la gestión económico-financiera del sector público estatal y el centro directivo y
gestor de la contabilidad pública. Es la encargada de verificar, mediante el control
previo de legalidad y el control financiero, que la actividad económico–financiera del
sector público se adecua a los principios de legalidad, economía, eficiencia y
eficacia. Como centro gestor y directivo de la contabilidad pública le compete
proporcionar información contable fiable, completa, profesional e independiente
sobre la gestión pública y dictar las normas necesarias para su adecuado desarrollo
(Ministerio de hacienda y Función Pública, 2021a).
La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) en el artículo 140.2

de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria establece que: “La
Intervención General de la Administración del Estado ejercerá, en los términos
previstos en esta ley, en control interno de la gestión económica y financiera del
sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás
entidades cuya gestión controle”.
La IGAE ejerce sus funciones de control conforme a los principios de autonomía,

ejercicio desconcentrado y jerarquía interna a través de sus órganos de control.

Dicho control lo ejercerá con plena autonomía respecto al órgano o entidad cuya
gestión sea objeto de control. A tales efectos, los funcionarios que lo realicen
gozarán de independencia funcional respecto de los titulares de los órganos cuya

en el Estado
gestión controlen y ajustarán su actuación a la normativa vigente y a las
instrucciones impartidas por la IGAE.
Debemos resaltar que esta función interventora, como lo establece su LGP, tiene
por finalidad controlar de forma previa a los actos, la realización de gastos, así como
los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de
sus fondos públicos, todo con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las
disposiciones preestablecidas.
Un control interno típico, habitual y tradicional, por estar el Estado sumido en el

derecho público, es el control interno de legalidad. Éste es un control de tipo
preventivo, preferentemente, el cual se aplica con anterioridad a la realización del
acto que se controla. El control de legalidad externo, por su parte, es ejercido por el
Tribunal de Cuentas, a quien la Constitución le asigna el papel del control fiscal y
contable, quien tiene que realizar un informe anual y remitirlo a las Cortes
Generales de quien depende directamente (Hernández, Escobar y Valiño, 1994).
3. Ciclo presupuestario: elaboración, discusión y aprobación, ejecución y control.
Podemos entender un ciclo presupuestario como el conjunto de fases o etapas por

las cuales debe transitar el presupuesto público para lograr ser aprobado, y permita
así cumplir con los compromisos y fines sociales que establece. Este proceso que
une voluntades, prioriza lo importante, y planifica los recursos para la consecución
de metas, no está exento de dificultades, más aún cuando en países existen un
sistema político que abarca muchos partidos o grupos de interés. Lo importante, es
que en este proceso -sobre todo en su elaboración, discusión y aprobación- exista
una mirada de país o Estado, y no sólo se piense en lo que va a ser más relevante
para el gobierno de turno. Aquí, es donde debemos recordar hacer presupuestos

con mirada de Estado y no sólo con una visión de Gobierno.

en el Estado
El ciclo presupuestario español inicia con la elaboración del anteproyecto que se
lleva a cabo entre los meses de febrero a septiembre. El Gobierno tiene la primera
discusión en julio. En septiembre, vuelve a estudiarlo y a finales este mismo mes se
aprueba el Proyecto de ley que se envía a las Cortes. Una vez presentado a esta
últimas, tiene lugar la fase de Discusión y Aprobación, que se produce entre los
meses de octubre a diciembre. Posteriormente, la ejecución de este presupuesto
tiene lugar durante el año fiscal en curso (enero a diciembre). Finalmente, la
fiscalización del Tribunal de Cuentas sobre este proceso tiene lugar en un periodo
posterior que dura, en el presente, varios años (Hernández, Escobar y Valiño, 1994).
Todo presupuesto posee un camino, ciclo, fases o etapas que debe desarrollar para
generar su utilidad e impacto. Las fases con carácter general por lo habitual son
tres: elaboración, discusión y aprobación, y ejecución. Sin embargo, para que un
proceso presupuestario aprenda de si mismo y vaya mejorando en el tiempo su
forma de trabajo y soslayando las dificultades que encuentra en su camino, es
esencial sumar una cuarta etapa: el control. De esta forma, vemos por lo tanto que
un ciclo típico presupuestario está dado por las siguientes etapas (esquema 2):
Esquema 2. Fuente. Elaboración propia

Según lo que se desprende de lo señalado por Hernández, Escobar y Valiño (1994), y

lo indicado por el Gobierno de España, las etapas de un ciclo presupuestario se
podrían entender de la siguiente forma:

en el Estado
1. Elaboración. En esta fase se debe realizar un muy buen diagnóstico, donde
la información real de lo que está ocurriendo en la sociedad debe ser parte de
las prioridades que se definan. La preparación del presupuesto, como inicio de
la propuesta, es una tarea encomendada al poder ejecutivo. Al poder
legislativo, por su parte, le corresponde la misión de aconsejar y aprobar que
la de proponer e iniciar este proceso. Dentro de la reconocida preeminencia
del poder ejecutivo en la elaboración del presupuesto, se han seguido dos
sistemas distintos: o bien el sistema de la preeminencia del Ministerio de
Economía y Hacienda, o la preparación por el Jefe del Gobierno. En el caso
específico de España, esta fase se desarrolla entre abril y septiembre del año
anterior al de su ejecución.
El Ministerio de Economía y Hacienda es quien, en muchos países, da los

primeros pasos en esta tarea. La decisión o foco de este trabajo puede
basarse en dos fundamentos muy distintos: en razones o prerrogativas
jurídicas, como es el caso de Gran Bretaña; o en la utilización práctica del
poder financiero que detenta el Ministerio de Economía y Hacienda, tal y
como sucede en Francia y, por extensión, en otros países latinos, entre ellos
España.
En los países latinos, cada órgano o unidad dotada de capacidad de gasto

elabora un anteproyecto de presupuesto, en el que consigna la cuantía del
gasto que previsiblemente realizará, y que remite luego al Ministerio antes
mencionado. Este departamento ministerial dialoga y discute con las
diferentes unidades sus respectivos anteproyectos, con el propósito expreso
de ajustarlos a las cifras globales de gasto presupuestadas. Esta primera fase
concluye con la génesis de un proyecto de presupuesto. Al mismo tiempo, la
propia ley confiere al Ministro de Economía y Hacienda atribuciones muy

concretas para iniciar la elaboración del documento presupuestario anual. Así,
este trabajo se inicia con la aprobación por parte del ejecutivo de los objetivos
de gasto público a partir de las previsiones económicas y de proyecciones

en el Estado
presupuestarias. Esta decisión del Gobierno debe producirse antes del 1 de
abril, y a continuación, se produce un intenso intercambio de documentos,
estimaciones y análisis entre los órganos de gasto y el Ministerio de Economía
y Hacienda. Esta fase debe finalizar antes del 1 de octubre mediante la
aprobación por parte del ejecutivo del proyecto de ley de Presupuestos
Generales del Estado para su posterior envío al Parlamento.
2. Discusión y aprobación. Esta es la fase que compete al Parlamento

(Cámara Baja en los sistemas bicamerales), y que tiene una duración
aproximada de tres meses (en el caso de España se prolonga desde el 1 de
octubre al 31 de diciembre). En general, inicialmente el proyecto de
presupuesto se remite a una comisión parlamentaria ad hoc para su discusión
en la que, con frecuencia, se sugieren algunos cambios o enmiendas. El
proyecto resultante es enviado posteriormente al Pleno del Congreso, en
donde luego es discutido por los parlamentarios, quienes pueden en última
instancia aprobarlo o rechazarlo. Si se rechaza, el proyecto es devuelto al
Gobierno. Aquí, debemos resaltar la importancia de aprobar este ejercicio en
un marco de respecto, pluralidad de opiniones, y voluntades que miren más
allá de las políticas de un gobierno en particular.
3. Ejecución. Luego de su aprobación, viene la etapa o fase de ejecución o

implementación de este presupuesto, la cual consiste en ejecutar los gastos y
operaciones planificadas. Constituye la realización del gasto previsto en el
proyecto aprobado por el parlamento. Esta fase podría denominarse de
gestión, en donde los principales problemas podrían situarse en torno a la
conveniencia de desarrollar mecanismos de información que facilitasen la
gestión de tal presupuesto, y en la delimitación de competencias y
responsabilidades del gestor. El presupuesto en esta fase se convierte en un

mandato de ejecución del legislativo al ejecutivo durante un período de un
año: 1 de enero al 31 de diciembre.

en el Estado
La ejecución de este ciclo tiene un valor jurídico diferente según se trate de
gastos e ingresos públicos. Así como en el gasto público, a pesar de que las
cifras presupuestadas son el tope máximo que este puede alcanzar, la
ejecución puede modificar e incluso superar dichas cifras (por ejemplo,
mediante créditos extraordinarios, ampliables, suplementos y trasferencias de
crédito). Los ingresos, por otro lado, son simples estimaciones que el Estado
se propone realizar, pero que a veces no puede alcanzar por las limitaciones
de las predicciones económicas correspondientes. Este carácter de estimación
que poseen las cifras de ingresos hace que las mismas no obliguen a su
realización exacta.
¿Cómo podríamos medir la ejecución del presupuesto? A través de

indicadores de desempeño, seguimientos, Auditorías, controles parciales,
sistemas de control de gestión, cronogramas, entre otros. Lo importante es
que exista algún medio o sistema que monitorice las metas parciales y
tiempos que establece el plan presupuestario.
4. Control. Finalmente llegamos a la fase del control. Ésta, diremos que

comprende dos tipos de exámenes básicos: el interno, dependiente del
gobierno; y el externo, realizado por un ente independiente del ejecutivo.
Desde una perspectiva de gestión, las fases de ejecución y de control interno
deberían de constituir una fase única, mientras que la fase de control externo
estaría constituida por la fiscalización contable y financiera posterior. En este
caso la institución encargada del control sería el Tribunal de Cuentas, que
informaría al Parlamento sobre la realización del proyecto inicial en todos sus
aspectos.
En esta fase debemos hablar de la intervención y control. Dos finalidades

fundamentales cumplen la intervención y control del presupuesto: la primera
es política, justificando el mandato dado por el legislativo al ejecutivo; y la

en el Estado
segunda es económica-financiera, al evitar despilfarros en la gestión de los
recursos.
Antes del 1 de agosto siguiente a la ejecución, la IGAE deberá elaborar la

Cuenta General del Estado, la cual se remitirá posteriormente al Tribunal de
Cuentas. Este Tribunal, como se ha dicho, es un órgano independiente del
ejecutivo encargado de realizar el control externo de la ejecución
presupuestaria por delegación del legislativo. Dentro de un plazo de seis
meses, y tras el análisis y aprobación de la Cuenta General del Estado, el pleno
del Tribunal de Cuentas elevará al Congreso y Senado la correspondiente
propuesta cerrándose así el ciclo presupuestario.
Aquí debemos hablar de dos tipos fundamentales de controles: (1) El control

administrativo, el cual se lleva a cabo por la Intervención General de la
Administración del Estado (IGAE) con plena autonomía; y (2) el control
jurisdiccional, que corresponde al Tribunal de Cuentas como supremo órgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado.
Por último, y en esta caracterización, debemos mencionar también la importancia

para todo este ciclo presupuestario que poseen los conceptos de transparencia,
eficiencia, eficacia y control permanente.
• Transparencia. La transparencia debe basarse en información disponible,

oportuna y legible hacia el ciudadano; y esta información, debería ser la base
del control. Todo presupuesto público debe crearse, aprobarse, discutirse,
ejecutarse y controlarse, mostrando en cada momento cómo se están
realizando estas tareas y quiénes las están haciendo. Citando las palabras de
Lorenzo Cotino (2002):
“…con el reconocimiento de la apertura, transparencia y acceso a la

información, se pretende aproximar al ciudadano a la Administración, permitir

en el Estado
su control jurídico y democrático, así como implicar al ciudadano tanto en el
funcionamiento de la administración, como en la adopción de decisiones
políticas que la Administración ha de seguir…”.
Cualquier actividad de la administración gubernamental, así como un ciclo

presupuestario, exhibirá un control efectivo dependiendo del grado de
transparencia que exponga ante el desarrollo de sus cometidos. La
transparencia debe potenciarse e institucionalizarse, enseñando a los
funcionarios públicos como puede utilizarse para ejercer un autocontrol. Sin la
práctica real de este principio no puede haber legitimación y avance en los
sistemas democráticos y de gestión interna institucional.
De esta manera, este principio que hace visible los hechos constituye un
instrumento clave en la rendición de cuentas. De acuerdo a Alli Aranguren
(2010), se “…vincula la transparencia a la participación, a la superación del
corporativismo y al control democrático de las instituciones de gobierno y
ejecutivas, como medio para hacer real y efectiva la democracia
participativa…”. Aquí, es donde podemos apreciar que la rendición de cuentas
se convierte, a través de la transparencia, en un instrumento democrático
relevante por excelencia. Indicando a tal respecto la CEPAL (2014), que para el
ejercicio democrático y la legitimidad de la actividad de gobierno, los procesos
de rendición de cuentas se han vuelto indispensables.
Como termina agregando AEVAL (2016) a este respecto, la publicación de la

información sobre el gasto público ayuda a mejorar la rendición de cuentas al
permitir que los ciudadanos y las empresas comprueben cómo se distribuyen
los impuestos y otras fuentes de ingresos. Sin embargo, la apertura por sí sola
no es suficiente. Los datos brutos en sí mismos no son siempre útiles, son sólo
un conjunto de grandes números. Los lectores necesitan ayuda para
comprender los datos, que deben serles dados de una manera que no sesgue
la interpretación o que sea demasiado simplista en el campo de una política

en el Estado
compleja, incluyendo puntos de referencia, información explicativa y un
relato.
• Eficiencia. La eficiencia debemos entenderla como el uso de los recursos

necesarios y óptimos para lograr los objetivos públicos. La ejecución de un
presupuesto a través de un organismo público, por ejemplo, no puede ni debe
utilizar más de los recursos necesarios para que este logre el cumplimiento de
su programación.
El gasto público obliga a los Gobiernos a tomar decisiones sobre sus

prioridades a través de un ciclo presupuestario regular de planificación,
negociación y ejecución. Maximizar la eficiencia del gasto -al igual que su
eficacia-, significa asegurar el mayor valor de esas decisiones, la aplicación de
controles, y evitar el despilfarro, los errores, el fraude y la corrupción (AEVAL,
2016).
• Eficacia. Esta acción busca medir si los objetivos planificados se han cumplido,
y qué grado o nivel se han logrado. Por ejemplo, un indicador relevante en los
ciclos presupuestarios, y en específico en su ejecución, es saber mensual o
trimestralmente qué porcentaje de la ejecución del presupuesto se lleva a una
fecha determinada, con el fin de contrarrestar posibles atrasos en la total
ejecución de este. Lo que claramente no debería ocurrir, es llegar a noviembre
de un año en curso y solo tener ejecutado el 50% del presupuesto, quedando
un mes para ejecutar el dinero restante.
Tanto la eficiencia como la eficacia, conceptos que según Pascual García

(1999) son criterios extrajurídicos, vienen a ser términos que a menudo se
confunden, existiendo una percepción sobre una preocupación mayor por el
primero que por el segundo, cuando la verdad si no cumplimos con el

segundo concepto el primero no sirve de mucho. Así también, Ballart y Ramió
(2000) manifiestan que existe una preocupación mayor por la legalidad que
por los dos principios aludidos, entre otros, mencionando que no hay ninguna
incompatibilidad objetiva entre todos ellos, y sosteniendo que en la práctica,
en el Estado
la concepción burocrática de la Administración se ha traducido en un relativo
abandono de la eficiencia y eficacia en favor de esta legalidad.
• Control permanente. El control permanente no significa controlarlo todo o

llenarse de controles, sino más bien comprender que un ciclo presupuestario
debería, sobre todo en su ejecución, velar porque los tiempos y formas se
cumplan en la ejecución de los dineros públicos. Gestores que vayan
monitoreando la implementación, sistemas de indicadores, auditorías
parciales, cronogramas o planificaciones visibles, etc., son la base para
cumplir óptimamente con esta tapa.
En un ejemplo de lo que queremos indicar, podemos relatar el caso de quien

tiene un hijo que va al colegio. Si este niño o niña comienza el curso escolar en
septiembre y termina en junio-julio del año siguiente, y los padres no fueron
capaces de “monitorizar su trabajo diario, semanal o mensual” sobre su
rendimiento en las materias de su curso, difícilmente podrán hacer algo
cuando este niño al finalizar el año escolar les diga “me fue mal en el año, he
reprobado”. El realizar un control de tipo “durante o concomitante” permite
saber en el camino como vamos, y así, poder establecer acciones en el
momento para lograr alcanzar el objetivo propuesto.
2. Herramientas/filosofías de trabajo para

controlar y mejorar la gestión en las
administraciones públicas en búsqueda de una
mejor gestión financiera
Para terminar, y como otro aspecto más en nuestro tema financiero y

presupuestario que es necesario destacar, mencionaremos algunas de las
herramientas y/o filosofías de gestión organizacional que nos podrían ayudar a
en el Estado
controlar, mejorar y lograr mayores niveles de calidad en la asignación, ejecución y
control de nuestros recursos públicos al interior de nuestros organismos.
Tales herramientas, buscan poder comprender que existen algunos métodos o

instrumentos que nos pueden brindar información relevante para tomar mejores
decisiones sobre nuestro quehacer público, y en cómo se están gastando nuestros
recursos. Entre las existentes, destacaremos las siguientes:
Esquema 3. Fuente. Elaboración propia.
De las todas las herramientas mencionadas en el esquema 3, enfatizaremos en

cinco de ellas, describiendo cómo nos pueden aportar a nuestro control y mejora de
nuestro quehacer y gestión financiera en lo público:
• Kaizen. Esta herramienta o filosofía de trabajo nos invita a ir mejorando

internamente el quehacer diario para alcanzar un objetivo mayor o final. Aquí,
pequeñas mejoras diarias, hacen una mejora mayor o final. Esta es una
herramienta de mejora continua, donde se mejora paso a paso para lograr
llegar a una mejora más grande e importante. En este trabajo se busca que

en el Estado
pequeños pasos hacia adelante, de forma permanente y concreta, sean la
suma del objetivo final.
¿Cómo podríamos implementar esta filosofía en un ciclo presupuestario?

Primero deberíamos ir monitorizando y anotando cuáles son los puntos
críticos o problemas que va llevando la ejecución de un ciclo presupuestario.
Segundo, ordenar y priorizar las situaciones que se podrían mejorar o
controlar. Tercero, realizar propuestas entre los equipos de trabajo para
disminuir los problemas y/o eliminarlos. Para finalmente, programar en
pequeños pasos, pero concretos (con fechas, plazos y responsables), cuándo,
quién y cómo se resolverán los problemas previamente identificados.
• Indicadores de Gestión. Un indicador, es la expresión de medida de un

atributo (Sanín, 1999) o simplemente, puede ser visto como una medición.
Los indicadores de gestión permiten estimar la economía, eficiencia y eficacia
con que se prestan los bienes y servicios públicos. Ayudan a definir y medir el
progreso de la organización hacia sus metas (Institute for Innovation and
Improvement, NHS, 2010). De esta forma, el factor clave es lo que es
necesario medir; y el indicador, es cómo medirlo (Fuentes Moreno Enrique,
2013).
¿Cómo podríamos implementar esta herramienta en un ciclo presupuestario?

Esta herramienta puede ser muy útil para ir midiendo la implementación del
presupuesto, y más específicamente, dentro de los programas y proyectos
públicos cómo estos van avanzando en el gasto que tienen planificado. Dicho
de otra forma, con indicadores de gestión de puede realizar un control
durante el proceso de ejecución presupuestaria, permitiendo saber si vamos
atrasados o vamos en tiempo respecto al dinero planificado, versus el dinero

gastado. Asimismo, pueden también existir indicadores para saber si se han
logrado los objetivos propuestos (indicadores de eficacia).

en el Estado
• Carta o Diagrama de Gantt. La Carta o Diagrama de Gantt, es una sencilla
herramienta visual que sirve no sólo para programar el trabajo de acuerdo
con las prioridades, sino también para evaluar rápidamente el estado de todas
las tareas, tanto para conocer al instante su situación como para modificar el
orden según se necesite (Chapman, 2016).
Este instrumento muestra las relaciones de tiempo entre los sucesos de un

programa de producción (Weihrch et al, 2012), así como el uso de los recursos
(Render y Heizer, 2014), señalando qué tareas están a tiempo y cuáles están
adelantadas o atrasadas.
¿Cómo podríamos aplicar esta herramienta en un ciclo presupuestario? Este

cronograma puede ser central para programar el ciclo presupuestario
entendido éste como fases y sub-fases que hay que cumplir, revisando y
monitoreando que la “programación se cumpla” al ver en una estructura
(orden visual) qué debe ir ejecutándose, y qué debería ya haberse terminado.
• Benchmarking. ¿Por qué no podemos mejorar nuestro ciclo presupuestario

estudiando, replicando y adaptando las mejores prácticas nacionales o
internacionales existentes? Aquí no necesariamente debemos comparar todo,
sino solo la parte o sub-etapa que necesitemos mejorar. En todo organismo
público existe alguna buena práctica en materia presupuestaria, sólo se
necesita querer conocerla, adaptarla y comenzar a ejecutarla, debiendo el
Estado ser un incentivador y promotor activo en este trabajo.
El benchmarking o punto de comparación, es un término inglés el cual hace

alusión a un proceso continuado de evaluación de las prácticas, métodos y/o
productos de las empresas de un determinado sector, para identificar las

mejores experiencias y aplicarlas en la propia organización (Muñiz González,
2003). Este concepto, es una herramienta que determina si la forma en la
cual un organismo desempeña ciertas funciones y actividades representa una

en el Estado
de las mejores prácticas, tomando en cuenta tanto los costes como la
efectividad (Thompson y Strickland, 2004).
Tal análisis que se basa en comparar experiencias -siendo otro de los

elementos de la administración de la calidad total en una organización-, tiene
por finalidad desarrollar una meta a la cual llegar, y después proponer un
estándar o punto de comparación contra el cual medir el propio desempeño.
Los pasos operacionales para implementar esta herramienta son básicamente
(Render y Heizer, 2014):
a) Determinar qué se quiere comparar (identificar los aspectos o áreas a

mejorar).
b) Formar un equipo de trabajo de benchmarking.
c) Recopilar y analizar la información del punto de comparación (elegir contra
que unidad interna u órgano externo se efectuará la comparación).
d) Actuar para igualar o superar tal punto de comparación (implantar las
mejoras obtenidas).
Las medidas típicas usadas por este concepto, incluyen el porcentaje de

defectos, el coste por unidad o por pedido, el tiempo de procesamiento por
unidad, el tiempo de respuesta del servicio, el rendimiento sobre la inversión,
los niveles de satisfacción del cliente, y las tasas de retención de los clientes.
Algunos de los diferentes tipos de benchmarking son por ejemplo (Muñiz
González, 2003):
a) Interno: aprender de las áreas que forman el organismo.

b) Con la competencia: aprender de lo que hacen otros y aplicarlo al interior
de la organización.
c) De Liderazgo: elegir empresas u organismos líderes en sus temas y
comparase con ellos.

en el Estado
• Poka Yoke. La invitación que nos hace este otro método o filosofía es
disponernos a pensar “qué errores podrían ocurrir” en la actividad o servicio
que estoy realizando, adelantándonos (situándonos en los zapatos del cliente
interno o externo) a lo que puede venir en nuestra labor diaria, semanal o
mensual, con el fin de evitar en lo posible errores repetitivos, y que ellos, no
terminen por convertirse en todo nuestro trabajo cotidiano.
Esta filosofía de mejora proviene del japonés, y la composición de sus
palabras significan: Poka, errores involuntarios; y Yokeru, evitar. Este método
fue introducido por SHIGEO SHINGO en 1961, al trabajar como ingeniero de la
corporación Toyota Motor, buscando por objetivo prevenir los errores y
posteriores defectos originados en los procesos, hasta el punto que según
este autor: “Defectos igual a cero es absolutamente posible” (Shingo Shigeo,
1986).
Se busca, en esencia, eliminar el error humano. De este modo, tal

herramienta no sólo controla, sino que permite realizar control y mejora al
instante, lo cual la hace de una aplicabilidad muy práctica. El Poka Yoke
funciona haciendo al menos una de estas tres acciones: prever errores,
corregir errores, y notificar errores. Puede ahorrar tiempo y liberar la mente
del trabajador para las operaciones más creativas, aumentando su valor, ya
que en cada etapa del ciclo de vida de un producto, en cada proceso y sus
operaciones, existe la posibilidad de errores (Dudek-Burlikowska y
Szewieczek, 2009). En consecuencia, estos errores producen defectos en los
productos o servicios, los cuales aumentan los costes de la organización,
dejando finalmente al cliente que recibe tal insumo descontento y
decepcionado.
En lo referente a un ciclo presupuestario, nos podríamos preguntar ¿Qué

acciones o mecanismos podríamos insertar en todo este proceso para evitar
y/o disminuir errores que año a año se están repitiendo? (atrasos, deficientes
diagnósticos, uso de datos inoportunos, falta de objetividad en las metas

en el Estado
presupuestarias, etc.,). Lo ideal en la aplicación de esta forma de trabajo es
“buscar alguna manera para que el error que vemos habitualmente en una
tarea no se siga repitiendo”, y así, comenzar a liberar tiempo y recursos para
las cosas que realmente agregan valor.
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Dirección económico-financiera y gestión

1.3.2. Gestión, control y ciclo presupuestario en España:

Hablar de dirección económico-financiera en el Estado, es decir, de la gestión de los

La primera y gran diferencia entre gestionar o dirigir las finanzas o recursos

Al presente, y refiriéndonos a la huella permanente que nos ha dejado el virus del

Los Estados en estos tiempos deben tender a aumentar y mejorar su

investigación y desarrollo (I+D), e infraestructuras (González y Salinas, 2005).

El objetivo de este documento es poner de manifiesto la relevancia y significancia

Dirección económico-financiera y gestión

1.1. Significancia de la dirección financiera en el

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2014), la

Dirección económico-financiera y gestión

a) Contar con nueva información.

• Cumplir los objetivos definidos en la política fiscal.

En Europa, y para asegurar que las finanzas públicas se gestionan correctamente,

principios de buena gobernanza financiera, aplicados a todos los ámbitos de política

Dirección económico-financiera y gestión

Según el Ministerio de Hacienda y Función Pública de España (2021c), el

a) Principios de unidad y de veracidad presupuestaria por el que todos los

Dirección económico-financiera y gestión

El actual escenario macroeconómico 2021 y la recaudación que proyectan los

Por lo que respecta al control de esta actividad financiera en lo público, podrían

1) El asesoramiento o la consultoría. Implica un juicio crítico acerca de las

2) La evaluación. Supone emitir un juicio de valor acerca del grado de cumplimiento

Dirección económico-financiera y gestión

• El control financiero permanente. Aquí debemos señalar que se entiende

• La auditoría pública. Esta consiste en la verificación, realizada con

financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de los

Dirección económico-financiera y gestión

2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control

Dirección económico-financiera y gestión

En añadidura a todo mencionado, hay que destacar la importancia para los

Dirección económico-financiera y gestión

1.2. La función de control en el gasto y quehacer

Caracterizando el concepto de control del cual ya hemos hecho mención, diremos

• Según el sujeto o contexto que lo realiza:

Conforme ha sostenido Drucker Ferdinand (1986), el control en su operatoria debe

En una conceptualización que busca destacar su finalidad, podríamos señalar que el

Si traemos a nuestra caracterización una definición entregada por la Declaración de

“…no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un

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Fernández Sarasola (2000), por su parte, ha manifestado que las distintas

De acuerdo con Henry Fayol (1949), considerado el padre de la teoría clásica de la

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el control interno, se resalten los criterios de economía, eficiencia y eficacia, de

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En contraste con el continente europeo, hacia los 80 en américa latina se priorizó

En resumen hasta aquí, y como ha expresado la Agencia Estatal de Evaluación de las

Importante es no olvidar: el control tiene la finalidad de señalar las fallas

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En lo que respecta al gasto público, y a la importancia de este control para mejorar

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La ley de gastos, si habla la verdad, nos dice a punto fijo si el país se

El gasto público claramente va a influir en los procesos modernizadores que lleva

llega a esta realidad, claramente el gasto operacional debería disminuir, y a la vez,

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1.3. El presupuesto público

El presupuesto en el sector público es la acción que dirige las prioridades, define

Se denomina presupuesto público a la expresión contable del plan económico del

plan expresado en términos monetarios para un periodo determinado. Algo muy

“… la disciplina presupuestaria sea una herramienta eficaz de gestión, debe partir de