UNA REVISIÓN DEL PROCESO DE LAS POLÍTICAS:

DE LASSWELL A SABATIER*

peter deleon**

introducción

Hace más de 45 años, Harold D. Lasswell articuló el primer uso

formal del concepto de “ciencias de las políticas”. Si bien durante
siglos los consejeros habían proporcionado a los dirigentes aseso-
ría política informal, Lasswell fue el primero en definir de mane-
ra coherente lo que constituía este “nuevo” enfoque del gobierno
(Lasswell, 1951; también Lasswell y Kaplan, 1951). Desde entonces,
las ciencias de las políticas, casi siempre bajo la rúbrica del análisis
de las políticas y, después, de la administración pública, han hecho
grandes avances para lograr una amplia aceptación, con toda segu-
ridad en Estados Unidos, y cada vez más en otras naciones. Pero ya
que el concepto “ciencias de las políticas” se acerca al medio siglo,
cabe preguntarse cuáles han sido sus resultados en términos de la
visión original de Lasswell, su operación cotidiana y, lo que es más
importante, su éxito. Los observadores más pesimistas estarían de
acuerdo con los profesores Schön y Rein (1994: xvi), quienes es-
cribieron que “el movimiento analítico de las políticas que Harold
Lasswell inició a principios de la década de los cincuenta ha fracasa-
do en gran medida”.
Hace tres años, en El Colegio de México, señalé qué partes de las
ciencias de las políticas podrían beneficiarse si éstas se reorientaran
y enmendaran, si se “reinventara el futuro” (deLeon, 1994a) para
* Publicado originalmente en Revista de Gestión y Política Pública, editada por el
Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), vol. vi, núm. 1, 1997, México.
** El autor es profesor de la Escuela de Graduados en Asuntos Públicos de la Uni-
versidad de Colorado en Denver. Este documento se presentó como parte del xx ani-
versario del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), en la ciudad de
México, el 3 de junio de 1996. Agradezco los agudos comentarios de los profesores
Omar Guerrero (unam) y José Luis Méndez (El Colegio de México). Traducción del
inglés de Susana Moreno Parada.

[61]
62 peter deleon

acercarlo a mis actuales estudios, que aparecen en mi libro The policy

sciences of democracy (en prensa). Este año preferiría generalizar me-
nos y ser también menos prescriptivo; abordar, más bien, un aspecto
en particular de la visión que Lasswell tenía de las ciencias de las po-
líticas. Él llevó a la práctica gran parte de sus ideas para lograr mayor
calidad en la forma de gobierno, mejorando la calidad de la infor-
mación que se le proporciona al gobierno. Dedicó especial atención
al “proceso de las políticas”, o las etapas o fases funcionales que una
política (o proceso) gubernamental determinada debería transitar
durante su “vida política”. A pesar de que, en efecto, se basaba en el
escenario político estadunidense, pueden explorarse sus límites más
generales observando otros sistemas políticos, como en México.

conocimiento en el proceso de las políticas

Lasswell hizo hincapié en lo que llamó “el conocimiento del proceso de

las políticas” y “el conocimiento en el proceso de las políticas”, de los
cuales el segundo es más sustantivo (por ejemplo, ¿cuánto CO2 puede
liberarse a la atmósfera sin provocar un calentamiento global de pro-
porciones desastrosas?) y el primero es más procesal (¿de qué modo in-
terviene públicamente una organización política democrática para re-
ducir las emisiones de CO2?). Él concibió un “mapa conceptual [que]
debería ofrecer una guía que le permitiera obtener una imagen más
general de las fases principales de cualquier acto colectivo” (Lasswell,
1971: 28) y enunció siete “etapas” de lo que posteriormente llamó “el
proceso de decisión”:

• inteligencia
• promoción
• prescripción
• invocación
• aplicación
• terminación
• evaluación.

Esta lista refleja el origen de lo que ha sido el concepto más acepta-

do de las ciencias de las políticas, es decir, el proceso de las políticas,
una revisión del proceso de las políticas 63

el procedimiento mediante el cual se propone, examina, realiza y, tal

vez, concluye una política determinada (véase Lasswell, 1956).
Posteriormente, Garry D. Brewer, uno de los alumnos de Lasswell
en la Universidad de Yale, propuso una lista derivada (que casi con
toda seguridad contaba con la aprobación específica de Lasswell)
que, con otras alternativas muy similares de autores distintos ha dado
forma a gran parte de la agenda de investigación que han llevado
a cabo los analistas de políticas públicas en las últimas dos décadas
(Brewer, 1974), en términos tanto sustantivos como procesales:1

• iniciación
• estimación
• selección
• implementación
• evaluación
• terminación.

Por lo visto, la idea de delinear el proceso de las políticas fue muy ad-
mirada, ya que, como se mencionó, muchos autores se han beneficiado
del esquema de manera explícita o implícita. Por ejemplo, Public policy
making, de James Anderson (1975), y An introduction to the study of public
policy, de Charles Jones (1970), fueron de los primeros volúmenes so-
bre “procesos de las políticas”; en 1983 Brewer y deLeon publicaron su
libro en el que desplegaban por completo las etapas y las razones fun-
damentales del proceso de las políticas. Estas tres obras (y otros mode-
los análogos, como el de Judith May y Aaron Wildasky, 1978) centraron
la atención del lector en “el conocimiento de”: en el funcionamiento
del proceso de las políticas como algo orientado por el proceso.
De igual importancia, estos volúmenes y su apoyo (o al menos su
aplicación) al modelo del proceso de las políticas fueron la luz que
guió a toda una generación de investigaciones realizadas por conno-
tados estudiosos de las políticas, en la medida en que estudiaban las
etapas por sí mismas, y no temas específicos. Estos trabajos incluyen
los siguientes clásicos innegables:2

1
A principios de la década de los ochenta, cuando Garry Brewer y Peter deLeon fi-
nalizaban su The Foundations of Policy Analysis (1983), le pidieron a Lasswell que escribie-
ra un anexo. Él decidió no hacerlo y explicó que el libro y su formato estaban bien así.
2
Obviamente, ésta pretende ser una lista representativa antes que completa; aquí
se presentan disculpas a aquellos que no aparecen.
64 peter deleon

• Iniciación: Innovation in America, de Nelson Polsby (1984), y Agen-

das, alternatives and public policy, de John Kingdon (1984).
• Estimación: Systematic thinking for social action, de Alice Rivlin (1971),
y Analysis of public decisions, de Eduard Quade (1983).
• Implementación: Implementation…, de Jeffrey Pressman y Aaron Wil-
dasky (1973); The implementation game, de Eugene Bardach (1977).
• Evaluación: Evaluation research, de Eduard Suchman (1967), y The
gift relationship, de Richard Titmus (1971).
• Terminación: Are governmental organizations inmortal?, de Hebert
Kaufman (1976), y Every war must end, de Fred Ikle (1971).

En Advice and consent (1988), deLeon comparó las fortalezas y las

debilidades relativas de segmentar el esquema del proceso de las po-
líticas en tanto que afectaba la agenda de investigación de las ciencias
de las políticas. Por un lado, estos trabajos vinieron a enriquecer las
ciencias de las políticas, pues Polsby y otros estudiosos de este campo
habían subrayado la gran complejidad que han pasado por alto los
teóricos de las ciencias políticas y de la economía que buscan modelos
más rigurosos y predictivos. Por ejemplo, al detallar el enorme dra-
ma que representó la Administración para el Desarrollo Económico
(ade) y su increíblemente embarazoso ballet con la ciudad de Orlan-
do, iniciado en parte para poner un alto a la violencia urbana poten-
cial (que con toda seguridad no formaba parte de la misión inicial de
la ade), Pressman y Wildavsky demostraron cuán involucrada puede
estar y, de hecho, cuán tortuosa puede ser la implementación de una
política pública. Además, el énfasis en el proceso alejó la investigación
del estudio estricto de las instituciones, como iba a ser cada vez más
el caso de la ciencia de la política. Los análisis de las diversas etapas
demostraron claramente la insistencia de Lasswell en el enfoque mul-
tidisciplinario de las ciencias de las políticas.
Sin embargo, al mismo tiempo estos análisis de las etapas específi-
cas en el modelo del proceso de las políticas tenían una clara desven-
taja, pues hacían que los estudiosos se dirigieran solo a una etapa a la
vez, negando, por lo tanto, el proceso completo; es decir, expresado
en la jerga de los economistas, optaron por entender las existencias
antes que el flujo. Y, por último, muchos encargados de elaborar las
políticas llegaron a considerar el proceso como un conjunto diferen-
ciado de movimientos: primero se define el problema, luego un con-
junto completamente distinto de actores implementa la opción de la
una revisión del proceso de las políticas 65

política pública elegida, una tercera etapa define la evaluación, etc.

Así, ellos preferían un proceso episódico y desarticulado en lugar de
uno más continuo y progresivo, y un fenómeno de las políticas que
en apariencia se realizara en un plazo relativamente corto, que fuera
más adecuado para la agenda del encargado de elaborar las políticas,
a uno que durara toda la vida de una política pública determinada.
Por último, la imagen del proceso de las políticas implicaba cierta
linealidad —por ejemplo, primero iniciación, luego estimación... y
luego (posiblemente) terminación—, en oposición a una serie de
acciones de retroalimentación o de vueltas recursivas (por ejemplo,
la estimación puede llevar de regreso a la iniciación, no al paso si-
guiente, la selección, mientras que la implementación y la evaluación
se retroalimentan insistentemente entre sí), que caracterizaban las
operaciones o políticas de un proceso de políticas..
Sin embargo, muchos están de acuerdo en que el esquema del
proceso de las políticas y sus diversas etapas ocuparon el primer pla-
no cuando menos durante buena parte de los años setenta y ochen-
ta. Para muchos fue la “sabiduría convencional” que se forjó en una
disciplina emergente, casi siempre pasando por alto la advertencia
presciente de Albert Hirschman (1970) en el sentido de que los para-
digmas, a menos que se estudien de cerca, pueden convertirse en un
obstáculo para el entendimiento.

en busca de una teoría…

No fue sino hasta fines de la década de los ochenta cuando Paul Saba-
tier (véase Sabatier, 1988 y 1991), a menudo en colaboración con Hank
Jenkins-Smith (1993), propuso que la heurística del proceso de las polí-
ticas (término acuñado por ellos) tenía “serias limitaciones como base
para sustentar la investigación y la enseñanza) (Jenkins-Smith y Saba-
tier, 1993: 3) y, de manera más específica, que el proceso de las políticas
negaba “el papel de las ideas —en particular de las ideas que compren-
dían los aspectos relativamente técnicos de los debates de las políticas
públicas— en la evolución de las políticas” (Sabatier, 1993: 15).
Sabatier plantea seis quejas muy concretas acerca del proceso de
las políticas en cuanto concepto unificador dentro de las ciencias
de las políticas (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993: 3-4):
66 peter deleon

1] “El modelo por etapas realmente no es un modelo causal.” Es decir,

no se presta para predecir, ni siquiera para indicar de qué modo
una etapa lleva a la otra.
2] “El modelo por etapas no proporciona una base clara para probar las hi-
pótesis empíricas.” Por lo tanto, no está dispuesto a ser confirmado,
enmendado ni inventado.
3] “La heurística por etapas padece de una imprecisión descriptiva al
plantear una serie de etapas...”
4] “La metáfora de las etapas padece un enfoque legalista, de arriba
abajo inherente.”
5] “La metáfora de las etapas subraya inadecuadamente el ciclo de las
políticas como la unidad temporal de análisis.” En otras palabras, nie-
ga el concepto de un sistema de relaciones intergubernamentales.
6] “La metáfora de las etapas no alcanza a proporcionar un vehículo
adecuado para integrar los papeles de los análisis de las políticas
y el aprendizaje orientado por las políticas a través del proceso de políticas
públicas.”

Las críticas de Sabatier estaban bien formuladas y meditadas, a pe-

sar de que no siempre abordaban los temas que utilizaban la metáfo-
ra del proceso de las políticas.3 Por ejemplo, Brewer y deLeon nunca
propusieron que el mismo incluyera un modelo, tal como afirmaba
Sabatier, pues se habían dado cuenta de que no era adecuado para
probar hipótesis formales ni para predecir con mucha exactitud. Más
bien, consideraban que el proceso de las políticas era como un dispo-
sitivo (en realidad una heurística) que ayudaría a desagregar una red
de otro modo inconsútil de transacciones de las políticas públicas,
como la retrataba con demasiada frecuencia la ciencia política. Pro-
pusieron que cada segmento y cada transición estuvieran diferencia-
dos por distintas acciones y propósitos. Por ejemplo, la estimación de
las políticas era una actividad analítica que buscaban (casi siempre)
con afán los analistas de una oficina gubernamental, mientras que
la implantación la realizaba otro conjunto completamente diferente
de actores, que por lo general trabajaban fuera de la dependencia
gubernamental, que debían interactuar con un conjunto definido de
clientes externos y que a veces tenían que alterar literalmente los pro-

Una revisión más completa del ensayo de Sabatier y Jenkins-Smith se encuentra en

3

deLeon (1994). Sabatier recurrió a más de un esquema del proceso de las políticas, ya
que también en sus críticas incluye a Elinor Ostrom y Richard Hofferbert
una revisión del proceso de las políticas 67

pósitos de la política pública en vista de las necesidades locales. Sin

embargo, la metáfora del proceso de las políticas en general implica-
ba un sistema. En el símil de Brewer y deLeon (1983), el “modelo” del
proceso de las políticas era como un médico: este puede examinar la
circulación sanguínea de un paciente, pero nunca puede olvidarse
de que la circulación está contenida dentro de un sistema (o sea, el
cuerpo) y de que le es vital. En este sentido, Brewer y deLeon nunca
afirmaron que las etapas fueran unidireccionales ni que carecieran
de capacidad de retroalimentación.
Sin embargo, estas reservas o réplicas no buscan disminuir la im-
portancia de la agenda de investigación de Sabatier y Jenkins-Smith,
cuya base no estaba, ni con mucho, cerca de descartar la heurística
del proceso de las políticas, como los autores podrían habernos he-
cho creer. Más bien podría afirmarse que en el fondo de su esquema
de la coalición de apoyo se referían explícitamente a una clara lagu-
na en el proceso de las políticas, en este caso el inicio de la política
pública (o lo que otros han llamado la “definición del problema”).
Su libro Policy change and learning habla directamente de sus metas, es
decir, explicar cómo toman forma los nuevos programas (o los que
en verdad han sido revisados), los cuales a veces duran más de una
década y se llevan a cabo a pesar de un gran número de partidos
de oposición que no son tanto derrotados como cooptados por lo
que Sabatier y Jenkins-Smith llaman una “coalición de apoyo”. Ade-
más, las peculiares contribuciones que han hecho a la investigación
de las políticas públicas —en contraste, digamos, con Polsby— son
importantes, pues se centran explícitamente en las diferencias entre
los elementos dinámicos y estáticos de las políticas, proporcionan un
mayor conocimiento entre lo que llaman los temas secundarios versus
los temas medulares, y tratan de incorporar cambios en los “valores”
a medida que permiten que las normas se conviertan en una parte
formal de las consideraciones de la política pública. Podemos ver con-
tribuciones análogas hechas por los profesores Baumgartner y Jones
(1993) cuando describen los sucesos de las políticas en términos de
una serie regular de acontecimientos disparadores, o lo que llaman
“equilibrios interrumpidos”. Todas estas áreas han sido históricamen-
te descuidadas por los analistas de políticas públicas (véanse Schön y
Rein, 1994, y deLeon, 1994a) y, por lo tanto, han afectado de manera
adversa el discernimiento que ofrece el esquema de la política públi-
ca consensual.
68 peter deleon

en equilibrio

A pesar de las contribuciones de los profesores Sabatier y Jenkins-

Smith, aún es necesario preguntarse sobre sus críticas respecto a si,
en el mejor de los casos, las mejoras marginales para fomentar re-
sultados de las investigaciones en el proceso de las políticas irían de
la mano con el fomento de esfuerzos de investigación en ese mismo
sentido. Propongo que la respuesta es positiva, que el esquema del
proceso de las políticas aún sirve como una heurística valiosa. En pri-
mer lugar, como he sugerido, y a pesar de sus repetidas protestas,4
existe cierta duda respecto a si ellas y el esquema de la coalición de
apoyo han brotado del paradigma creado por el modo del proceso
de las políticas. Y, para ser justo, no está claro qué es lo que quere-
mos de ellas, pues parece que gran parte de la investigación central
todavía está por realizarse dentro de un esquema, siempre y cuando
pueda admitirse que el proceso de las políticas no es un modelo en el
sentido formal de la palabra. Brewer y deLeon (y sospecho que otros
“procesadores de las políticas”) prefieren considerar la heurística de
ese proceso como una forma de ver y categorizar actores y acciones
de modo que ayuden a desenmarañar y dilucidar determinadas polí-
ticas, de manera retrospectiva (que es, por supuesto, la más clara) y
—con un poco más de cuidado— prospectiva. Como sabe muy bien
el lector, este no es un logro menor, aunque no nos ayuda a contem-
plar en definitiva la siguiente montaña amenazante de las políticas.
Discutir si representa un “modelo”, una “metáfora” o una “heurística”
no sirve de mucho en la medida en que reconozcamos sus principales
fortalezas (por ejemplo, un medio para considerar las acciones de las
políticas) y sus debilidades concomitantes (una carencia de capaci-
dad de predicción), y actuar en consecuencia.
En segundo lugar, puede demostrarse que gran parte de las rei-
teraciones más radicales de la investigación sobre políticas públicas
—me refiero a los temas pospositivistas, incluida la investigación de
la hermenéutica y de la teoría crítica— también podría incorporarse
fácilmente al paradigma del proceso de las políticas. Por ejemplo, la
teoría crítica prueba que las “comunicaciones sistemáticamente dis-
torsionadas” son una amenaza para las bases en las que se sustentan
una buena política y la legitimidad social; es decir, según Jürgen Ha-
bermas, una “racionalidad comunicativa”. Una transición fácil con-
4
Él se basa en numerosas conversaciones con el profesor Sabatier sobre el tema.
una revisión del proceso de las políticas 69

sistiría en describir un movimiento que se dirige hacia una mayor

racionalidad comunicativa en términos de una mejor definición de
los problemas, o lo que Lasswell originalmente llamó la función de la
“inteligencia”, y, después, la etapa de iniciación. Otros pospositivistas,
como Fischer y Forester (1993), se ubicarían en el mismo lugar. De
igual manera, las nuevas contribuciones a la investigación de las po-
líticas públicas, como la etnografía o la negociación mediada, bien
pueden caber en el modelo del proceso de las políticas sin socavar
—antes bien, mejorando— su validez para comprender dichas políti-
cas, trabajar con ellas o, aún mejor, perfeccionarlas. La tarea final es,
por supuesto, uno de los lances originales de Lasswell.
La pregunta más apremiante no es “si el proceso de las políticas”
sino el esquema (o heurística) del proceso de las políticas puede ser
útil para llevar a las ciencias de las políticas hacia un conjunto de teo-
rías orientadas por la política pública. Después de todo, es evidente
que la clara intención de Sabatier y Jenkins-Smith era buscar una teo-
ría de las políticas, no la denigración de la heurística del proceso de las
políticas de los falsarios. En este punto en particular, la respuesta debe
ser mucho más agnóstica, pues el “teorema de la maximización” que
propuso Lasswell parece depender demasiado del razonamiento eco-
nómico tradicional; simplemente, existen demasiados ejemplos en los
que no prevalece el imperium economia —no obstante lo conveniente
y seductor que resulta—, como se apresuran a señalar Etzioni, Bellah
y los comunitaristas. Tampoco parece convincente el trabajo de Dror
(1971) sobre la metateoría, incluso 20 años después.
Por ejemplo, apenas en fechas recientes el presidente estaduni-
dense William Clinton aceptó un componente totalmente nuevo que
forzaría el presupuesto, cuando dio la orden de que se otorgaran
mayores beneficios a los veteranos estadunidenses de la guerra de
Vietnam que hubieran contraído cáncer de próstata, basando esta
decisión en pruebas científicamente no concluyentes que vinculaban
el cáncer de próstata con el desfoliador agente naranja. Si se tiene
en cuenta que casi tres millones de hombres pelearon en Vietnam y
que 10% de ellos (sin importar su experiencia en Vietnam) contrae
cáncer de próstata, los beneficios gubernamentales podrían ser sus-
tanciales (Purdum, 1996). Así, y más a nuestro favor, las acciones del
presidente Clinton difícilmente parecen validar un enfoque econó-
mico en sentido estricto.
En este caso, cabría preguntarse si las ciencias de las políticas se
70 peter deleon

verían beneficiadas en caso de adoptar una perspectiva de análisis

de sistemas (léase el “modelo” del proceso de las políticas), más que
una perspectiva de sistema general; es decir, si aceptaran el proceso
de las políticas con su limitado valor, y lo dejaran atrás en busca de
cosas más grandes y mejores. Este es un enfoque más holístico que
busca, tal vez con tropiezos, acercarse al panorama completo, lleno
de los intimidantes requisitos de las complejidades y vínculos propios
de este acercamiento; en física, una perspectiva de sistemas generales
se conocería como gtu o gran teoría unificadora, es decir, el santo
grial de la mayoría de los físicos. Sin embargo, el análisis (del griego
“desatar o soltar”) de sistemas intenta responder la cuestión de las par-
tes desagregadas en lugar de una totalidad mucho más prohibitiva.
En defensa de aquella puede admitirse que los vínculos siguen siendo
escurridizos, pero al menos se tiene alguna idea de lo que compone
a las partes (o, de igual importancia, lo que no las compone). Si bien
esta información puede parecer apenas poco más que un incidente
aislado e inconexo, gracias a Kuhn se sabe que estos son los elemen-
tos de las “revoluciones científicas” (Kuhn, 1962). En vista de que la
mayor parte de la investigación política abordó episodios idiosincrá-
sicos, nos conformaríamos con dedicarnos a la búsqueda de una serie
de teorías de mediano alcance, como empezó a hacer Robert Merton
hace algunos años (1968).
En cuanto al proceso de las políticas, todavía no podríamos com-
prender de qué manera funciona todo el sistema de la teoría verificable
(o, si se prefiere la terminología de Popper, falsable), pero con la ayu-
da de John Kingdon (1984), por ejemplo, tenemos una mejor idea de
cómo se formulan las agendas y cómo se presentan las alternativas de
las políticas públicas. Y, como nos ha aconsejado Charles Lindblom
a lo largo de los años (Lindblom y Cohen, 1971 y Lindblom, 1990),
mientras los santos griales estén bien y a salvo de nuestra avaricia,
incluso el “conocimiento utilizable” y el “salir del paso” nos propor-
cionan una valiosa iluminación por sí mismos.

conclusión

En pocas palabras, antes de desechar a un amigo útil, en este caso el

proceso de las políticas o el esquema por etapas de las políticas pú-
una revisión del proceso de las políticas 71

blicas, necesitamos, en primer lugar, estar seguros de que en realidad

merece un lugar en el basurero de los paradigmas abandonados; en
segundo lugar, tener un enfoque mejor y más sólido en el cual con-
fiar, y, en tercero, saber que incluso en nuestra búsqueda de lo teórico
podemos no darle mucha utilidad a la práctica. Ninguno de estos cri-
terios es un argumento decisivo o siquiera fuerte para abandonar el
esquema del proceso de las políticas. Para terminar, el paradigma del
proceso de las políticas nunca nos ha dado todo lo que hubiéramos
querido de él, de modo que debemos hacernos dos preguntas: en
lugar de formulaciones de políticas alternativas, ¿hemos abrumado el
esquema de las políticas con posiciones heroicas? Y, más importante
aún, ¿exactamente qué es lo que queremos que nos dé? ¿Una teoría,
un cambio político o sucesos? Tal vez, pero si no es así, como de segu-
ro es el caso, entonces la perspicacia ciertamente operativa o, como
observó Lasswell, una “mejor inteligencia que conduzca a un mejor
gobierno”, es una alternativa aceptable.
Por supuesto, fue F. Scott Fitzgerald —el consumado analista de
las políticas de los ruidosos años veinte—, al escribir acerca del fa-
talmente desilusionado Jay Gatsby, quien nos ofreció lo que podría
ser una apropiada elegía para el preocupado y calumniado esquema,
heurística o modelo del proceso de las políticas cuando dijo:

Gatsby creía en la luz verde, en el futuro feliz que año tras año retrocede
ante nosotros. Aunque en este momento nos evite, no importa… Mañana
correremos más rápido, estiraremos más los brazos… Y una buena ma-
ñana…

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