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Enfoques de Arriba hacia Abajo y de Abajo hacia Arriba en la Investigación sobre

Implementación: Un Aná lisis Crítico y Propuesta de Síntesis *

PAUL A. SABATIER Estudios del Medio Ambiente

Universidad de California, Davis

RESUMEN

Este trabajo primeramente reseña la literatura sobre implementación de los últimos quince
años, con particular énfasis sobre las relativas fortalezas y debilidades de los enfoques
“de arriba hacia abajo” (top down) y “de abajo hacia arriba” (down-up). También plantea
que el marco de tiempo de 4 a 6 años, utilizado en la mayor parte de las investigaciones
sobre implementación, no permite captar muchas de las características más importantes
de la forjación de políticas públicas. El artículo luego delinea un marco conceptual para
examinar el cambio en las políticas a través de un período de 10 a 20 años, combinando
las mejores características de los enfoques “de arriba hacia abajo” y “de abajo hacia
arriba” con información obtenida de otras publicaciones.

Durante los últimos quince años se ha llevado a cabo una enorme cantidad de
investigaciónes sobre implementación de políticas. Mientras los primeros trabajos fueron
sobre todo norteamericanos - motivados en parte por los fracasos percibidos en los
programas de la Gran Sociedad (Great Society programs) – gran parte de los más
recientes e interesantes trabajos se han llevado a cabo en Europa Occidental. Para leer
reseñas generales, ver a Yin (1980), Barret y Fudge (1981), Alexander (1982) y Sabatier y
Mazmanian (1983 a).

La mayor parte de los primeros estudios norteamericanos consistían en el análisis de un

solo caso y arribaban a conclusiones muy pesimistas sobre la habilidad de los gobiernos
para implementar sus programas eficazmente (Derthick, 1972; Pressman y Wildavsky,
1973; Murphy, 1973; Bardach, 1974). La perspectiva de la segunda generación de
estudios fue más analítica y comparativa (Go'ggin, 1986). Estos trabajos intentaron
explicar la variación en el grado de éxito de la implementación, en diferentes programas y
unidades de gobierno, con referencia a variables específicas y marcos conceptuales (Van
Meter y Van Horn, 1976; Sabatier y Mazmanian, 1979, 1980). Pero, como sus
antecesores, éstos mantenían una perspectiva “de arriba hacia abajo”, o sea parten de
una decisión sobre políticas (usualmente un estatuto) y examinan en qué medida, y cómo
eran cumplidos sus objetivos legales a través del tiempo, En los años 1970 y 1980, sin
embargo, empezó a surgir un enfoque diferente, como respuesta a las debilidades que se
percibía en la perspectiva “de arriba hacia abajo”. En lugar de la decisión sobre alguna
política, el punto de partida de los enfoques “de abajo hacia arriba” es un análisis sobre
una multitud de factores que interactúan a nivel operativo (local), respecto a un problema
o asunto conc reto. En ese proceso, las etapas previamente conocidas, de formulación,
implementación y re-formulación, tendían a desaparecer. En su lugar, el enfoque ha sido
sobre las estrategias desarrolladas por varios actores en búsqueda de sus objetivos.

*
Versiones anteriores de este trabajo fueron presentadas en el Centro de la Ciencia en Berlin, en junio, 1982
y en el XIII Congreso Mundial de la Asociación Internacional de Ciencias Políticas en París, en julio 15-20,
1985. El autor desea agradecer a Benny Hjem, Chris Hull, Fritz Sharpf, Susan McLaughlin, Angus MacIntyre,
Robert Hoppe y Richard Rose, por su crítica constructiva a los borradores previos.
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Esos estudios muestran que, frecuentemente, actores locales desvían el curso de

programas ordenados desde el centro hacia sus propias metas (Lipsky, 1971; Berman y
McLaugh- lin, 1976; Hanf y Scharpf, 1978; Ingram, 1978; Elmore, 1979; Browning et al.,
1981; Barrett and Fudge, 1981; Hjern y Hull, 1982; Hanf, 1982).

Primeramente, éste artículo examinará en detalle los enfoques “de arriba hacia abajo” y
“de abajo hacia arriba”, incluyendo un análisis de las fortalezas y debilidades de cada uno
de ellos. Después, propondrá un marco de síntesis, integrando la mayor parte de las
fortalezas de los respectivos enfoques, y aplicándolo a un marco de tiempo más extenso
del que utilizan la mayoría de los estudios sobre la implementación.

1. Enfoques de arriba hacia abajo: una evaluación no completamente desinteresada

Al analizar los dos enfoques, nos concentraremos en un académico representativo de
cada uno de ellos: Daniel Mazmanian y Paul Sabatier por el lado “de arriba hacia abajo” y
Benny Hjerm y sus colegas por el lado “de abajo hacia arriba”. 1 Aunque se excluye la
visión de otros académicos, esto permite un análisis más detallado del trabajo del ponente
de vanguardia de cada ‘escuela’.

1.1 Presentación

La característica mas importantes del enfoque “de arriba hacia abajo” consiste en que
comienza con una decisión de funcionarios gubernamentales sobre alguna política, y
después se pregunta: 2
(1) ¿En qué medida fueron consistentes las acciones de los funcionarios de
implementación con los objetivos y procedimientos delineados por esa decisión?
(2) ¿En qué medida fueron alcanzados los objetivos a través del tiempo? O sea, ¿En qué
medida fueron consistentes los impactos con los objetivos?
(3) ¿Cuáles fueron los factores principales, tanto los relevantes a las políticas oficiales
como otros que son políticamente significativos, que afectan los resultados e impactos de
las políticas?
(4) ¿Cómo se re-formuló la política en el transcurso del tiempo, en base a la experiencia?

El trabajo de Sabatier y Mazmanian sirve como un ejemplo útil del enfoque de arriba hacia
abajo, por: su experiencia de varios años; ha sido sometido a numerosos exámenes
empíricos; y es visto por algunos observadores imparciales (Alterman, 1983; Goggin,
1984) como el exponente de vanguardia de esta perspectiva.

El punto de partida del marco de Sabatier y Mazmanian (1979, 1980) es la primera

generación de investigaciones sobre implementación, con sus conclusiones pesimistas
1
Este se concentra en dos académicos: Paul Sabatier, incluyendo su colaboración con Dan Mazmanian y
Ladislav Cerych, y Benny Hjern, incluyendo su colaboración con David Porter, Ken Hanf y Chris Hull. El
criterio principal de selección es el grado de desarrollo teorético y/o metodológico. Sabatier et al. Fue elegido
en lugar de Pressman y Wildavsky (1973) o Van Horn (1979; Van Meter y Van Horn, 1976), por el hecho de
que su trabajo está construído sobre el de ellos y ha sido sometido más ampliamente a examinación empírica.
Hjern fue seleccionado sobre otros proponentes de ‘abajo hacia arriba’ (Lipsky, 1971; Berman, 1978; Barrett y
Fudge, 1981; Barrett y Hill, 1984) por su superior metodología.
2
Se hace notar que el enfoque de arriba hacia abajo es muy similar a los estudios clásicos de evaluación de
programas/políticas (Weiss, 1972), pero le da más énfasis a los factores que afectan el rendimiento de las
políticas y el resultado de los programas.
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(Pressman y Wildavsky, 1973; Murphy, 1973; Bardach, 1974; Jones, 1975; Berman y
McLaughlin, 1976; Elmore, 1978). Sabatier y Mazmanian fueron los primeros en identificar
diversas variables legales, políticas y ‘de tratabilidad’, que afectan las diferentes etapas
del proceso de implementación (ver Figura I).

Luego buscaron la manera de sintetizar el alto número de variables en una lista más corta
de seis condiciones, suficientes y generalmente necesarias , para la implementación
efectiva de objetivos legales:

(1) Objetivos claros y consistentes

En base a Van Meter y Van Roro (1975), claros objetivos legales fueron
considerados como proveedores tanto de un estándar de evaluación, como de
importantes recursos legales para los funcionarios responsables de la
implementación.

(2) Teoría causal adecuada

Basándose en la percepción fundamental de Pressman y Wildavsky (1973), que
sostiene que la intervencion de las políticas comprende una teoría implícita sobre
cómo efectuar un cambio social, Sabatier y Mazmanian señalan la medida de
adecuación de las palancas de jurisdicción y de políticas que son puestas a
disposición de funcionarios de implementación, como medios de acerciorarse de
las suposiciones causales.

(3) Proceso de implementación estructurado legalmente para mejorar la posibilidad de su

cumplimiento por parte de funcionarios y grupos objetivo.

Basándose de nuevo en Pressman y Wildavsky (1973), los autores señalaron una

variedad de mecanismos legales, incluyendo el número de puntos de veto en la
realización de un programa, las sanciones y los incentivos que ayuden a sobreponerse a
la resistencia, y la asignación de programas a agencias de implementación, que les dieran
apoyo y alta prioridad.

(4) Funcionarios comprometidos y hábiles

Dado el reconocimiento de que, inevitablemente, a los funcionarios de

implementación se les permite hacer uso de su propio criterio, el compromiso de
éstos respecto a los objetivos de las políticas, así como su habilidad para utilizar
recursos disponibles, fueron considerados como vitales (Lipsky, 1971; Lazin, 1973;
Levin, 1980). Aunque ésto podría estar parcialmente determinado por el estatuto
inicial, gran parte fue producto de fuerzas políticas post-reglamentarias.
(5) Apoyo de grupos de interés e instituciones soberanas.
Esto simplemente reconoce la necesidad de mantener el apoyo político durante el
largo proceso de implementación, de parte de grupos de interés , asi como de
cuerpos legislativos y ejecutivos soberanos (Downs, 1967; Murphy, 1973; Bardach,
1974; Sabatier,1975).
 4

(6) Cambios en las condiciones socio-económicas que no socavan cosiderablemente el

apoyo político o la teoría causal.

Esta variable simplemente reconoce que cambios en las condiciones socio-

políticas (por ejemplo el boicot árabe del petróleo o la guerra de Vietnam),
pudieran tener repercusiones dramáticas sobre el apoyo político o sobre la teoría
causal de un programa (Hofferbert, 1974; Aaron, 1978).

En resumen, las primeras tres condiciones pueden ser tratadas en base a la decisión
inicial sobre una política (por ejemplo, un estatuto), mientras que las últimas tres son, en
gran parte, producto de la subsecuente presión política y económica durante el proceso
de implementación.
 5

Manejo del Problema

1. Disponibilidad de una teoría técnica valida y de

tecnología
2. Diversidad del comportamiento del grupo
objetivo
3. El grupo objetivo como porcentaje de la
población
4. Medida del cambio de conducta requerido

Capacidad del Estatuto de Estructurar la Variables no estatutorias que afectan la

Implementación
implementación
1. Objetivos claros y consistentes
2. Incorporación de una teoría causal adecuada 1. Condiciones socio-económicas y tecnología
2. Atención de los medios al problema
3. Recursos financieros
4. Integración jerárquica con y entre las 3. Apoyo público
instituciones de implementación 4. Actitudes y recursos de los grupos base
5. Reglas de decisión de las agencia de 5. Apoyo de instituciones soberanas
6. Compromiso y capacidad de liderazgo de los
implementación
6. Reclutamiento de funcionarios de funcionarios de implementación
implementación
7. Acceso formal a personas de afuera

Etapas (Variables Dependientes) del Proceso de Implementación

Resultados de las Conformidad de Impactos reales Impactos Revisión extensa

agencias de grupos objetivo de los resultados percibidos de los del estatuto
implementación -- con los de las políticas---- resultados de las
---respecto a las resultados de las ----------- políticas--------
políticas políticas------------

FIGURA I. Diagrama gráfico del flujo de las Variables del Proceso de Implementación

Fuente: Sabatier y Mazmanian (1980: 542)

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Aunque Sabatier y Mazmanian toman con seriedad los argumentos de Lipsky (1971),
Berman (1978; 1980) y Elmore (1978) sobre las fuertes limitaciones de un control
programado o jerárquico, no están de acuerdo con las conclusiones de los pesimistas
acerca de la inevitabilida d de una implementación ‘adaptativa’, en la cual los forjadores de
políticas se ven forzados a ceder ante las preferencias de burócratas de bajo rango y de
grupos objetivo. En vez de eso, ellos intentaron identificar mecanismos legales y políticos
que afectan las preferencias y/o rentringen el comportamiento de burócratas de bajo
rango y de grupos objetivo, tanto en la decisión inicial como a través del tiempo.

Por ejemplo, los forjadores de políticas normalmente tienen alguna capacidad para: elegir
a ciertos funcionarios de implementación en lugar de otros; afectar el número de puntos
de partida; fijar incentivos y sanciones apropiadas; afectar el balance del apoyo de base;
etc. Además, como lo mostraron claramente Pressman y Wildavsky (1973), los forjadores
de políticas pueden influír en gran medida sobre el proceso de implementación, al basar
un programa sobre una teoría causal válida, en lugar de sobre una teoría dudable. En
resumen, Sabatier y Mazmanian rechazan el concepto de un control jerárquico – en el
sentido de estricta lmitación de conducta- pero sostienen que el comportamiento de
burócratas de bajo rango y de grupos objetivo puede ser mantenido dentro de límites
aceptables a través del tiempo, si se cumplen las seis condiciones (Sabatier and
Mazmanian, 1979: 489-92, 503-4).

En el transcurso de los siguientes cinco años, Sabatier y Mazmanian buscaron poner su

marco a prueba, por ellos mismos y por otros – en diferentes áreas de políticas y de
sistemas políticos. Los resultados, resumidos en la Tabla 1, indican que el marco ha sido
aplicado en más de veinte ocasiones, en diez áreas de políticas, incluyendo el control del
uso de las tierras, la educación y la protección del medio ambiente. Aunque la mayoría
fueron casos norteamericanos, muchos de ellos están relacionados con iniciativas
estatales o locales, y no con la implementación de políticas a nivel federal. Además, han
habido ocho casos en seis países europeos, sobre todo en el área de educación superior.
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TABLA 1: Aplicaciones empíricas del marco de Sabatier y Mazmanian

_____________________________________________________________
I. Investigaciones originales de Sabatier y/o Mazmanian

1. California Coastal Conservation Act, 1972-80 (Sabatier y Mazmanian, 1989b)

2. San Francisco Bay Conservation and Development Act, 1965-72 (Sabatier y Klosterman,
1981)
3. French Coastal Decrees of 1976 and 1979 (Sabatier, 1984)

II. Análisis Secundario de las investigaciones de otros , por Sabatier y/o Mazmanian

l. British Open University, 1969-79 (Cerych y Sabatier, 1986)

2. French InstÍtuts Universitaires de Technologie, 1967-79 (Cerych y Sabatier, 1986)
3. Norwegian Regional Colleges, 197o-g (Cerych y Sabatier, 1986)
4. University ofTromse (Norway), 1969-79 (Cerych y Sabatier, 1986)
5. German Gesamthochschulen, 197o-g (Cerych y Sabatier, 1986)
6. Swedish 25/5 Scheme (Cerych y Sabatier, 1986)
7. Polish Preferential University Admissions (Cerych y Sabatier, 1986)
8. 1970 U.S. Clean Air Act, 197o-g (Mazmanian y Sabatier, 1983)
9. U.S. School Desegregation, South and North, 1955-75 (Mazmanian y Sabatier, 1983)
10. 1965 U.S. Elementary and Secondary Education Act, Title 1, 196&-7 (MazmanÍan y
Sabatier, 1983)
11. 1970 New Towns Act (U.S.), 1970-8 (Mazmanian y Sabatier, 1983)

III. . Utilización por Otros Académicos

1. Model Cities, Revenue Sharing, and CDBG in SF Bay Area (Browning et al., 1981)
2. Variety of Federal Anti-Discrimination Programs (Bullock, 1981)
3. Evolution ofU.S. Welfare Policy since 1935 (Goodwin y Moen, 1981)
4.. 1965 ESEA, Title 1, 1966-79 (Kirst y Jung, 1982)
5. GroundwaterManagement in Several New York Counties (S. Jones, 1984-)
6. U.S. Hazardous Waste Policy (Bowman y Lester 1986; Lester, 1986; Davis, 1985)
7. U.S. Coastal Zone Management (Lowry, 1985)
__________________________________________________________________

Ahora se evaluarán los resultados de estos programas de investigación. Primeramente, se

hará desde el punto de vista de uno de los autores, y luego desde la perspectiva de sus
críticos, representantes del enfoque “de abajo hacia arriba”.
1.2 Una auto-evaluación crítica

Uno debe, por supuesto, ser escéptico respecto a las auto-evaluaciones. Muchas veces,
los autores tienden a elegir casos que encajen en sus teorías. Sin embargo, en este caso
sólo siete de los 24 casos fueron seleccionados por Mazmanian y Sabatier. De esta
manera, se aseguró cierta protección contra la parcialidad en la selección de datos. 3 Aún
existe el potencial de parcialidad en la selección de datos o en la interpretación de los
resultados, pero el lector decidirá por si mismo, después de examinar la evidencia.

3
Debe notarse que el enfoque de arriba hacia abajo es muy similar a los estudios clásicos de evaluación de
programas/políticas (Weiss, 1972), pero le da más énfasis a los factores que afectan el rendimiento de las
políticas y el resultado de los programas.
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No obstante estas advertencias, la experiencia ha demostrado algunos puntos fuertes en

el marco de Sabatier/Mazmanian.
Primero, la importancia que le da a la estructuración legal del proceso de implementación
– una de sus principales innovaciones – ha sido confirmada por numerosos estudios. Esto
es una gran satisfacción, puesto que gran parte de la crítica a este marco argumenta que
el énfasis sobre la estructura es poco realista, ya que las limitaciones cognitivas de los
forjadores de políticas y la necesidad de llegar a acuerdos en la etapa de formulación
imposibilitan una estructuración muy minuciosa (Majone y Wildavsky, 1978; Barrett y
Fudge, 1981). La evidencia sugiere que, a pesar de las dificultades, una estructuración
coherente ocurre con más frecuencia de lo que los críticos se imaginan y, cuando ésto
sucede, es de suma importancia.

Por ejemplo, el marco pone énfasis sobre la importancia de seleccionar instituciones de

implementación que apoyen el programa nuevo y propone la creación de nuevas agencias
a manera de estrategia. Esto sucedió en seis de los más de veinte casos estudiados – las
Comisiones Costeras en California, BCDC, la Universidad Abierta en Gran Bretaña, los
Institutos Universitarios de Tecnología (IUT) en Francia, las Universidades Regionales en
Noruega y la Universidad de Tromso– así como en muchos otros casos, los formuladores
seleccionaron instituciones simpatizantes existentes. Cuando eso no fué posible, por
ejemplo en el caso de la educación compensatoria en los E.E.U.U., el resultado significó
un serio impedimento para una implementación efectiva.

Así mismo, en muchos estudios se confirmaron dos de las más importantes

contribuciones de Pressman y Wildavsky (1973) – puntos de veto y teoría causal. En el
caso de las comisiones costeras, por ejemplo, su éxito en el aspecto de protección de
vistas panorámicas fue mayor que el obtuvieron en el aspecto de acceso público a las
playas. Esto puede ser explicado por el número de puntos de veto: En particular, porque
las comisiones costeras tenían absoluta autoridad legal para proteger las vistas
panorámicas, mientras que conseguir el acceso público a las playas requería la
cooperación de por lo menos otra seis agencias (Sabatier y Mazmanian, 1983). La
capacidad de las autoridades estadounidenses en el área de contaminación del aire
resultó mayor en el área de regulación de emisiones de automóviles, que en la de
reducción del número de millas viajadas. Esto se puede atribuír a una mejor comprensión,
y mayor control, de los factores involucrados (Mazmanian y Sabatier, 1983: Cap. 4). El
mejor resultado de La Universidad Abierta Británica ( British Open University) en alcanzar
la inscripción proyectada, comparado con el de los Institutos Universitarios Tecnológicos
en Francia (IUT), puede ser parcialmente atribuído al uso, por parte de los formuladores
de la primera, de una mejor teoría de formulación de políticas (Cerych y Sabatier, 1986).
Aunque Bowen (1982) advierte correctamente que el análisis de puntos de veto es más
complicado que lo que suponen Pressman y Wildavsky, las contribuciones de estos
últimos continúan siendo primordiales.

Tal vez la mejor evidencia de la importancia de una estructuración legal, es que los dos
casos más exitosos estudiados a la fecha – las comisiones costeras en California (por lo
menos a corto plazo), y la Universidad Abierta en Gran Bretaña - fueron también las
instituciones mejor diseñadas. Esto es, incorporaron en la estructura del proceso objetivos
consistentes, una buena teoría causal, relativamente pocos puntos de veto, funcionarios
de implementación favorables, acceso de los simpatizantes a las decisiones y recursos
financieros adecuados.
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En segundo lugar, las seis condiciones para una implementación efectiva han
comprobado ser una importante lista de factores cruciales para comprender las
variaciones en los resultados de los programas, y para entender las es trategias de los
proponentes de un programa a través del tiempo. Mientras que la importancia relativa de
los factores específicos varía en diferentes casos – siendo el apoyo de las agencias de
implementación el más importante – todos excepto ‘objetivos claros y consistentes’ han
sido importantes en muchos casos. También es posible que los grupos de apoyo sean
más significativos en los E.E.U.U. que en muchos países europeos. Esto podría ser
debido a una autonomía más amplia de las agencias administrativas en países como la
Gran Bretaña, Francia y la República Federal Alemana.

En tercero, la lista de variables relativamente manejable y la atención hacia el ciclo de la

formulación-implementación-reformulación, impulsó a muc hos investigadores a tomar en
consideración un período más largo de lo que habían hecho en los primeros estudios
sobre implementación (diez años en lugar de cuatro). A su vez, esto llevó al
descubrimiento de la importancia del aprendizaje por parte de los proponentes de
programas que, al transcurso del tiempo, notaron las deficiencias del programa original y
buscaron mejores estrategias legales y políticas para resolverlas. El mejor ejemplo es el
caso norteamericano de educación compensatoria, en el cual las serias deficiencias
descubiertas por estudios tempranos de evaluación permitieron a los proponentes reforzar
considerablemente la estructura legal y el apoyo popular en el transcurso de un tiempo
(Kirst y Jung, 1982); Mazmanian y Sabatier, 1983). Como otros ejemplos de aprendizaje a
través del tiempo, podríamos mencionar a los simpatizantes del IUT francés, quienes
mejoraron significativamente su comprensión de los factores que afectaban las elecciones
de los estudiantes a través del tiempo (Cerych y Sabatier, 1986).

Cuarto, nuestro atención hacia los objetivos legales – especialmente en combinación con
un período de estudio de 10 años sobre la efectividad de un programa- ayudó a producir
una evaluación menos pesimista del rendimiento gubernamental, en contraste con la
primera generación de estudios sobre implementación. Por un lado, el foco sobre
objetivos con base legal indujo a investigadores a separar los objetivos mencionados en
los documentos legales, tanto de la retórica política que rodea la formulación de políticas,
como de la tendencia de los críticos a evaluar un programa en base a lo que perciben
erróneamente como sus objetivos – la crítica del “fracaso” de la Universidad Abierta en
responder a las necesidades de estudiantes de la clase trabajadora es un caso al punto. 4
Además, el marco de tiempo utilizado en muchos de estos estudios causó que algunos se
consideraran fracasos – por ejemplo el programa de educación compensatoria en
E.E.U.U. y la IUT en Francia – mientras que después de una década de estudio y
experimentación, los programas fueron juzgados más favorablemente (Kirst y Jung, 1982;
Mazmanian y Sabbatier, 1983; Cerych y Sabatier , 1986).

Por otro lado, la experiencia de años de poner a prueba el marco Sabatier/Mazmanian ha

revelado también algunas fallas importantes – aparte de la crítica metodológica de los
exponentes del enfoque “de abajo hacia arriba”.

Primero, el énfasis que ponen sobre ‘objetivos claros y consistentes de las políticas’ fue
4
Por ejemplo, la OU fue criticada en 1971 por su fracaso en el cumplimiento de su mandato para reducir la
inigualdad social en el sistema británico de educación superior. Aunque ésta había sido una de las metas
destacadas en la etapa inicial del proceso de formulación, fue excluída en el estatuto final y, de hecho, se
determinó que la OU debía servir a los estudiantes en el orden en que ellos llegaran. Por lo tanto, el plan de
discriminación positiva (acción afirmativa- affirmative action) para estudiantes de clase trabajadora hubiera
violado el estatuto de la OU (Cerych y Sabatier, 1985).
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erróneo. La experiencia ha confirmado el argumento de los críticos, sobre el bajo número

de programas que cumplen este criterio, ya sea desde el principio o después de una
década (Majone y Wildavsky, 1978; MacIntyre, 1985). En realidad, la gran mayoría de
programas incorpora una multitud de objetivos, parcialmente conflictivos uno con el otro.
Esto no descarta, sin embargo, las posibilidades de una evaluación de la efectividad de
los programas, sino simplemente significa que es necesario re-definir el concepto de
efectividad, para adecuarlo al ‘espacio de aceptabilidad’ delineado por la intersección de
los rangos de valores aceptables en cada una de las múltiples dimensiones de
evaluación. Una ilustración sería el caso de las universidades regionales en Noruega: se
suponía que éstas servirían a estudiantes de la región local y promoverían la investigación
relevante a esa región. Al mismo tiempo, su mandato consistía en formar parte del
sistema educativo nacional, en el cual el traspaso de créditos estudiantiles a otras
instituciones, así como las evaluaciones mutuas entre colegas académicos, debían ser
protegidos. A pesar de que, al término de diez años, estas instituciones recibieron
calificaciones ‘excelentes’ en solo algunas de estas dimensiones, la evidencia sugiere que
fueron satisfactorias en todas ellas (Cerych and Sabatier (1986).

En relación con lo anterior, la mayoría de los académicos de implementación han

supuesto, de acuerdo con Van Meter y Van Horn (1976), que, céteris páribus, la
probabilidad de la
implementación efectiva de una reforma está inversamente relacionada con el imaginado
cambio del status quo anterior. Sin embargo, Cerych y Sabatier (1986), en su estudio
sobre las reformas de la educación superior en Europa, proporcionan pruebas de que la
relación no es lineal, sino curvilineal. Ellos sugieren que reformas que incluyen un
incremento muy grande - por ejemplo en el caso del Plan 25/5 para la admisión de adultos
a universidades en Suecia - simplemente no cuentan con el suficiente compromiso para
llevarlas a cabo. Así como el caso del Gesamthochschulen alemán, que incluía una
reforma extens iva del sistema entero, despertó demasiada resistencia, lo que le impidió
despegar. 5 Por el contrario, reformas que son lo suficientemente ambiciosas para inducir
un fuerte compromiso de parte de los proponentes, pero limitadas respecto a su efecto
sobre el sistema entero (por ejemplo la de la Universidad Abierta Británica), tienen
mejores posibilidades de éxito.

Segundo, aunque Sabatier y Mazmanian proponen un marco más largo de tiempo y

presentan varios ejemplos de estudio de las políticas a largo plazo, su marco no
proporcionó un buen vehículo conceptual para estudiar los cambios de las políticas en el
transcurso de una década o más (Goodwin y Moen, 1981; Browning et al., 1981; Goggin,
1984; Lowry, 1985). Esto es debido a que, como veremos después, el marco se
concentraba demasiado en la perspectiva de los proponentes del programa, dejando a un
lado las estrategias (y el aprendizaje) de otros actores que podrían ser cruciales para un
modelo más dinámico.

Hasta ahora, nos hemos referido a los autores y simpatizantes de la perspectiva de arriba
hacia abajo. Examinemos ahora la crítica metodológica más importante de los
proponentes del enfoque “de abajo hacia arriba”, sobre todo la de Benny Hjern.

5
El Plan Sueco 25/5 fue una propuesta instituída en el transcurso de varios años en los 1970, que incluía la
exención de requisitos de admisión normales para adultos de más de 25 años de edad con 5 años de
experiencia. El Gesmthochshulen alemán fue una reforma masiva emprendida al principio de la década de
1970, que se proponía transformar completamente la educación superior en Alemania. Para discusiones de
cada una, ver a Cerych y Sabatier, 1986).
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1.3 La crítica del enfoque de arriba hacia abajo

De acuerdo a Hjern y Hull (1982, Hanf (1982), Barrett y Fudge (1981), Elmore (1979) y
otros partidarios del enfoque de abajo hacia arriba, la falla fundamental de los modelos de
arriba hacia abajo es que parten de la perspectiva de los principales forjadores (centrales)
de decisiones, y por tanto tienden a ignorar a otros actores. La metodología de los
proponentes del enfoque de arriba hacia abajo los lleva a asumir que los marcos de
decisión sobre políticas (por ejemplo, un estatuto) son los actores clave, y los demás son
básicamente obstáculos . A su vez, esto los lleva a ignorar iniciativas estratégicas
provenientes del sector privado, de burócratas de bajo rango, de funcionarios de
implementación o de otros sub-sistemas de políticas. Aunque Sabatier y Mazmanian no
son completamente responsables de esto – de hecho su enfoque sobre la teoría causal y
la integración jerárquica estimula a examinar las posiciones de otros actores – ésto es un
‘talón de Aquiles’ potencial de su modelo.
Una segunda, y relacionada, crítica de los modelos de arriba hacia abajo, es que es difícil
aplicarlos a situaciones en las cuales no existen una política (estatuto) o agencia
predominantes, sino una multitud de directivas gubernamentales y de actores. Como ésto
sucede frecuentemente, en especial en los servicios sociales, esta es una crítica muy
indicada.
Aunque Sabatier y Mazmanian pueden identificar ese tipo de situaciones – por medio de
los conceptos de una (inadecuada) teoría causal y de una endeble integración jerárquica
– ellos tienen poca capacidad de predecir el resultado de situaciones complejas, excepto
para determinar que la política de su interés probablemente no será implementada
efectivamente.
Una tercera crítica de los modelos de arriba hacia abajo es que tienden a ignorar, o por lo
menos subestimar, las estrategias utilizadas por los burócratas de bajo rango y por los
grupos objetivo, para circunvenir las políticas centrales, y/o desviarlas hacia sus propias
metas (Weatherly y Lipsky, 1977; Elmore, 1978; Berman, 1978).
.Un punto al caso es que estos modelos tienden a ignorar muchos de los efectos
contraproducentes de las políticas seleccionadas para ser analizadas . Aunque un analista
hábil de la escuela de ‘arriba hacia abajo’ puede intentar abordar esas deficiencias, casi
no cabe duda de que éstas son, también, críticas importantes.
Finalmente, existe una serie de argumentos que plantean que la diferenciación entre la
formulación y la implementación de las políticas es engañosa y/o inútil (Nakamura y
Smallwood, 1980; Barrett y Fudge, J.981; Hjern y Hull, 1982; Hjern, 1982).
Entre otros, están los siguientes: La diferenciación ignora el hecho de que algunas
organizaciones están involucradas en ambas etapas y/o que funcionarios locales
encargados de la implementación, así como grupos objetivo, se relacionan unos con los
otros e ignoran con frecuencia a los legisladores centrales y a los administradores. Como
resulta difícil aislar decisiones sobre políticas, es preferible hablar sobre acción y reacción
(Barrett y Fudge, 1981); y como las políticas son modificadas durante el proceso de su
implementación, resulta mejor hablar sobre la evolución de las políticas (Majone y
Wildavsky, 1978).
Esta crítica me parece mucho menos persuasiva que las tres anteriores. Es cierto que
existen casos como el del Plan Sueco 25/5 (Cerych y Sabatier, 1986), en los cuales no
hay una ‘decisión’ identificable de política, sino una serie de pasos incrementales al paso
del tiempo.
 12

Pero en la gran mayoría de los casos que utilizan el marco de Sabatier y Mazmanian, no
sólo fue posible, sino altamente deseable, mantener una diferenciación entre la
formulación y la implementación. De hecho, entre los 24 casos, el Plan 25/5 fue el único
en el cual incluso personas con pocas habilidades en cuestiones legales pudieran
encontrar difícil discernir una importante decisión inicial. Respecto a los argumentos que
mantienen que algunas organizaciones participan tanto en la formulación como en la
implementación, ¿qué importancia tiene ésto?

Como las mismas organizaciones también tratan de influenciar tanto al gobierno local
como al central; ¿Acaso ésto llevaría a considerar la distinción entre diferentes niveles de
gobierno como inútil? Por último, aunque existe la posibilidad de que funcionarios locales
y grupos objetivo pudiesen ignorar la autoridad legal de funcionarios centrales, si éstos
últimos fuesen tan insignificantes como lo indican Hjern y sus colegas, ¿Porqué invierten
los mismos funcionarios locales y grupos de interés miles de horas y millones de dólares
en su intento de influencia sobre ellos?

Además, eliminar la diferenciación entre formulación e implementacion tendría dos costos

muy importantes (Sabatier y Mazmanian, I 983a). Primero, sería sumamente difícil
distinguir entre la influencia relativa de funcionarios electos y la de empleados públicos
(civil servants) . Esto descartaría la posibilidad de analizar la rendición de cuentas
democrática y el criterio burocrático, ambos importantes temas. Segundo, la visión del
proceso de políticas como una red de flujos (web of flows) perfecta, carente de puntos de
decisión (Majone y Wildavsky, 1978; Barrett y Fudge, 1981), impide una evaluación de la
política (porque no hay una política para evaluar) y un análisis de cambios en las políticas
(porque nunca existe una política definida en t-0 que se convierta en otra política definida
en t-1).

En resumen, en tanto las tres primeras críticas son razonablemente persuasivas, la cuarta
no le es.
Hasta aqui, los exponents del enfoque de abajo hacia arriba han propuesto importantes
argumentos contra el enfoque de arriba hacia abajo. Pero acaso han logrado también
desarrollar una alternativa más factible?

2. Enfoques de abajo hacia arriba: ¿La Tierra Prometida?

Al discutir la perspectiva de abajo hacia arriba, nos concentraremos sobre el trabajo de
Benny Hjern y sus colegas - David Porter, Ken Hanf y Chris Hull – quienes desarrollaron,
en el Centro de Ciencias de Berlin durante los años 1975 a 1983, una metodología
coherente para llevar a cabo un análisis de implementación. 6 Su deseo de proponer una
alternativa intertemática confiable frente a los enfoques de arriba hacia abajo los distingue
de muchos otros críticos con enfoque de abajo hacia arriba (por ejemplo Barrett y Fudge,
1981). Esta es una de las razones principales por las cuales su trabajo fue seleccionado
para ser analizado.

2.1 Presentación
Los puntos de partida de Hjern y sus colegas fueron: una aguda conciencia de las
debilidades metodológicas del enfoque de arriba hacia abajo, su compromiso a desarrollar
una metodología intertemática confiable, y su preocupación por las áreas de políticas –

6
Estos comentarios se basan sobre todo en extensas discusiones con Benny Hjern en el año académico
1981-82, durante el cual estuve en la Universidad de Bielefeld. También se basan en sus artículos clave.
 13

por ejemplo capacitación de personal – que incluyen una multitud de organizaciones

públicas y privadas.

En contraste con el enfoque de arriba hacia abajo – cuyo punto de partida es una decisión
de política y se concentra en la medida y en que sus objetivos son logrados a través del
tiempo y porqué -, el enfoque de abajo hacia arriba de Hjern y sus colegas empieza por
identificar la red de actores involucrados en la efectuación de servicios en una o más
áreas, y los cuestiona acerca de sus metas, estrategias, ac tividades y contactos. Luego
utiliza los contactos como un vehículo para desarrollar una técnica de red (network
technique) para identificar a los actores locales, regionales y nacionales involucrados en
la planificación, el financiamiento y la ejecución de los programas gubernamentales y no-
gubernamentales relevantes. Esto provee un mecanismo para desplazarse de los
burócratas de bajo rango (‘abajo’), hasta los forjadores de políticas (‘arriba’), tanto en el
sector público como en el privado (Hjern et al., 1978; Hjern y Porter, 1981; Hjern y Hull,
1985). La Tabla 2 hace una comparación entre algunas de las características centrales de
los enfoques de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.

En su estudio sobre programas suecos de capacitación de personal, por ejemplo, Hjern y

sus colegas (1978) comenzó de la interacción de sindicatos, agencias gubernamentales
de empleo, gobiernos locales y compañías industriales en varias áreas. Luego procede,
por medio de una técnica de contactos de red (networking technique), a identificar a las
personas que se ocupan de la planificación, el financiamiento y la ejecución de los
programas relevantes. Su conclusión es que el éxito de un programa depende más de las
habilidades de individuos específicos en ‘estructuras locales de implementación’, que de
los esfuerzos de funcionarios gubernamentales centrales.
 14

TABLA 2. Comparación entre el enfoque de arriba hacia abajo y el de abajo hacia arriba

De Arriba hacia Abajo De Abajo hacia Arriba

(Sabatier y Mazmanian) (Hjern et al.)

Enfoque Inicial Decisión de gobierno (central) Estructura local de

p. ej. Nueva ley para el control implementación (red)
de la contaminación involucrada en un área de
políticas, p. ej. control de la
contaminación

Identificación de los principales De arriba hacia abajo y del

actores en el proceso
Criterios de evaluación
Enfoque General
gobierno hacia afuera, al sector De abajo (gobierno y privado)
privado (aunque la importancia hacia arriba
atribuída a la teoría causal
también requiere un
conocimiento preciso de la
estructura de incentivos del
grupo objetivo
Mucho menos claro.
Enfoque sobre la medida de Básicamente cualquier cosa
logros de los objetivos formales que el analista elija, que sea
(analizados minuciosamente). de alguna manera relevante al
Podría tomar en cuenta otros asunto o al problema de la
criterios políticamente política. Ciertamente no
importantes y sus requiere un análisis minucioso
consecuencias inintencionales, de la (s) decision (es) del
pero estos son opcionales. gobierno.

Cómo se puede guiar al Interacción estratégica entre

sistema para alcanzar (arriba) los múltiples actores en una
los resultados deseados por el red de políticas.
forjador de políticas?

Además de su estudio sobre programas de capacitación en Suecia y en la República

Federal Alemana, Hjern y sus colegas han intentado aplicar esta técnica a varios
programas diseñados para fomentar la viabilidad económica de pequeñas empresas en
Alemanial y en otros países (Hjern y Hull, 1985). También han promovido la aplicación de
su enfoque a la política energética sueca (Wittrock et al., 1982), a la capacitación de
personal en Inglaterra (Davies y Mason, 1982), al control de la contaminación en Holanda
(Hanf, 1982), y al desarrollo económico suizo (Ackermann and Steinmann, 1982).
Debemos hacer notar, sin embargo, que – a excepción de Hanf – lo que une a estos
últimos trabajos es sobre todo la perspectiva de abajo hacia arriba, en lugar de un serio
intento de utilización de la metodología de redes (networking methodology) delineada por
Hjern y Porter (1981).
 15

2.2 Evaluación
El enfoque desarrollado por Hjern y sus colegas tiene notables fortalezas. Primero, el
desarrollo de una metodología explícita y replicable para identificar redes de políticas
(‘estructura de implementación’). En el estudio sobre pequeñas empresas, por ejemplo,
realizaron un muestreo al azar de empresas en la zona, y entrevistaron a funcionarios
clave en cada una para identificar sus problemas críticos, las estrategias que han
desarrollado para tratar con cada uno de ellos, y las personas que contactaron para
ejecutar esas estrategias. Luego usaron esos contactos, por medio de una técnica de red
(networking technique) para identificar la ‘estructura de implementación’ (Hull and Hjern,
1982). En caso de que se encontraran con problemas de financiamiento, por ejemplo, la
estructura incluiría bancos locales (y tal vez regionales), funcionarios en agencias que
proveen programas de asistencia y, en el caso más exitoso, al funcionario de una agencia
de desarrollo con contactos a los que puede referir a las compañias. Esta confiable
metodología intertemática es la que separa a Hjern y sus colegas de la gran mayoría de
investigadores con un enfoque de abajo hacia arriba (e incluso de los de arriba hacia
abajo).

Segundo, debido a que Hjern y sus colegas no parten desde un programa gubernamental,
sino desde los problemas percibidos por los actores y sus estrategias para tratar con
éstos , tienen la capacidad de calcular la importancia de una variedad de programas
gubernamentales para resolver esos problemas, frente a organizaciones y fuerzas del
mercado. Comparado con ésto, es probable que un enfoque de arriba hacia abajo pueda
sobrestimar la importancia del programa al caso. Por ejemplo, el análisis de abajo hacia
arriba de Hanfs (1982) sobre el control de la contaminación en Holanda llegó a la
conclusión de que las políticas energéticas y el precio de los energéticos alternativos
tuvieron mayor efecto sobre los programas de control de contaminación de las empresas ,
que el que tuvieron los programas gubernamentales – una conclusión a la que hubiera
sido difícil de arribar desde un enfoque de arriba hacia abajo.

Tercero, como Hjern y sus colegas no comienzan por un enfoque sobre el alcance de los
objetivos de una política, tienen libertad de observar todo tipo de consecuencias
(inintencionales) de los programas gubernamentales y privados.

Cuarto, este enfoque tiene la capacidad de tratar con una área de política o de problema
que incluye una multitud de programas públicos (y privados), ninguno de los cuales
predominante. En contraste, éstos casos presentan grandes dificultades para los
enfoques de arriba hacia abajo.

Finalmente, debido a su enfoque sobre las estrategias de una gran variedad de actors, los
partidarios de abajo hacia arriba tienen mejor capacidad de observar la interacción
estratégica a través del tiempo, que los del enfoque de arriba hacia abajo – los cuales
tienden a enfocarse sobre las estrategias de los oponentes de un programa, ignorando las
de otros actores.
No obstante estas fortalezas, el enfoque d Hjern y colegas también tiene sus límitaciones.
Primero, así como el enfoque de arriba hacia abajo corren el peligro de sobre-enfatizar la
importancia del Centro frente a la Periferia, es probable que el de abajo hacia arriba
sobre-enfatice la capacidad de la Periferia para frustar al Centro.
 16

Más específicamente, el enfoque sobre las metas y estrategias de los actores – cuya
mayoría se ubican en la Periferia – podría subestimar la influencia indirecta del Centro
sobre esas metas y estrategias, por medio de su capacidad para afectar la estructura
institucional en la cual operan los individuos (Kiser y Ostrom, 1982). Por ejemplo, si Hjern
y colegas hubieran estudiado las comisiones costeras en California, hubieran partido del
supuesto de que la mayoría de los funcionarios costeros estaban a favor de la protección
del medio ambiente – sin darse cuenta que la división de preferencias de los funcionarios
era consecuencia de esfuerzos previos de los forjadores de la ley costera, dirigidos a
estructurar la situación de tal manera –por medio de la distribución de puestos entre los
gobiernos estatales y locales - que maximizara la probabilidad de ese resultado. De la
misma forma, Hjern y colegas hubieran simplemente supuesto que un Actor A tenía
ciertos recursos, sin investigar las razones. En resumen, una de las fallas del enfoque de
Hjern y colegas es que toma por hecho la distribución actual de peferencias y recursos,
sin examinar nunca los esfuerzos de otros actores para estructurar las reglas del juego.

Segundo, y en relación con lo anterior, Hjern y colegas toman a los participantes actuales
en la estructura de implementación como un hecho, sin examinar los esfuerzos previos de
varios individuos, dirigidos a afectar el grado de participación. Por ejemplo, su
metodología de redes (networking methodology) hubiera revelado simplemente que
grupos de medio ambiente eran litigadores frecuentes en casos de contaminación de aire
en los E.E.U.U. – ignorando así los enormes esfuerzos de los autores de la ley de Aire
Lmpio de 1970 de otorgar a esos grupos un “rol” legal (derechos formales de intervención)
para participar en esos litigios.

Esto nos lleva a una tercera, y más fundamental, limitación del enfoque de Hjern y
colegas, que consiste en no partir de una teoría explícita de los factores que afectan el
tema de interés. Su fuerte dependencia de las percepciones y actividades de los
participantes lo convierte en prisionero de ellas – y por tanto es improbable que analice
los factores que afectan indirectamente la conducta de los participantes, o incluso los
factores que la afectan directamente, pero no han sido reconocidos por los mismos
participantes. Hjern y colegas padecen de todas las limitaciones - al igual que las ventajas
– de la ‘teoría de tierra’ (grounded theory) (Glaser y Strauss, 1967). Su metodología de
redes es un punto de partida útil para identificar a muchos de los actores involucrados en
un área de política, pero ésta debe estar relacionada, por medio de una teoría explícita,
con factores sociales, económic os y legales, que estructuran las percepciones, los
recursos y la participación de esos actores.

Con éste fin, Scharpf (1978) y Thrasher (1983) han intentado utilizar la teoría de
intercambio (exchange theory), pero no es el caso respecto a Hjern y colegas. También
Barret y Fudge (1981) y Barret y Hill (1984) han intentado usar diferentes enfoques – la
mayoría relacionados con negociaciones – pero no se han aproximado a un marco
conceptual explícito. Hasta que puedan arribar a esta meta, seguirá siendo dif ícil discernir
los supuestos implícitos que guían su recolección de datos.

Finalmente, vale la pena observar que los partidarios del enfoque de arriba hacia abajo,
así como los del enfoque de abajo hacia arriba, han sido motivados por diferentes
intereses, y por consecuencia han desarrollado diferentes enfoques. Los de arriba hacia
abajo se han ocupado de (a) la efectividad de programas gubernamentales específicos y
(b) la habilidad de funcionarios electos para guiar y restringir la conducta de empleados
civiles y de grupos objetivo. El trato de esos temas requiere un cuidadoso análisls de los
formalmente aprobados objetivos de los funcionarios electos, un examen de indicadores
 17

relevantes de rendimiento y un análisls de los factores que afectan ese rendimiento. Por
otro lado, los partidarios de abajo hacia arriba se ocupan mucho menos del grado de éxito
con el que se lleva a cabo una decisión formal, y mucho más en esquematizar las
estrategias de los actores involucrados en un problema de políticas. Su principal
preocupación no es la implementación (llevar a cabo) de una política por si misma, sino
más bien entender la interacción de los actores en un sector específico de la política.

3. ¿Hacia dónde nos dirigimos desde aquí?

Habiendo ya identificado las fortalezas y las debilidades de los dos enfoques, existen dos
posibles estrategias a seguir. La primera es indicar cuáles serían las condiciones bajo las
cuales cada uno sería más apropiado. La segunda es desarrollar una o más síntesis de
los enfoques.

3.1 Ventaja Comparativa

El enfoque de arriba hacia abajo es útil, primeramente, en casos en los cuales existe un
programa público predominante en el área de políticas que está siendo estudiada, o
cuando el analista está interesado únicamente en la efectividad de un programa. En casos
como los de las comisiones costeras de California o la Universidad Abierta –en las cuales
una agencia pública claramente predomina el campo, el enfoque de arriba hacia abajo es
el indicado. Por otro lado, el enfoque de abajo hacia arriba es más apropiado para
políticas como las de capacitación de personal y desarrollo de empleos – los cuales
necesariamente incluyen una multitud de actores públicos y privados. Podríamos preferir
la delineación de áreas enteras de políticas, tales como carreteras, seguridad social,
impuestos sobe el ingreso, pero debemos hacerlo con precaución, porque sindicatos y
otros actores privados podrían tener más importancia que la anticipada.

Como nota general, el enfoque de arriba hacia abajo es más útil para hacer una
valoración preliminar sobre cuál enfoque usar: Si los valores de las seis condiciones para
una implementación efectiva son relativamente altos, y el investigador esté primeramente
interesado en los resultados promedio (mean) de la política, entonces el enfoque de arriba
hacia abajo sería el apropiado. Por el contrario, en caso que los valores de las seis
condicioes sean relativamente bajos, y estemos interesados en un variación inter-local, el
enfoque de abajo hacia arriba sería el indicado. Cuando los rangos de las seis
condiciones son moderados o mixtos, la metodología dependerá de si uno está interesado
sobre todo en respuestas promedio (mean), o en evaluar la variación inter-local. El
enfoque de arriba hacia abajo es más apropiado en el primer caso, porque se concentra
en qué tan estructurado/limitado está el sistema. La perspectiva de abajo hacia arriba se
concentra en las estructuras locales de implementación, por lo que está mas capacitada
para evaluar la dinámica de la variación local. Por supuesto, podríamos agregar
numerosos estudios de abajo hacia arriba para arribar a una respuesta promedio, pero
ésto sería demasiado costoso.

El enfoque de arriba hacia abajo es más útil para estas evaluaciones preliminares, debido
a que tiene un mejor desarrollo teórico. La identificación de variables específicas y de
relaciones causales permite predecir el resultado. Por otro lado, el enfoque de abajo hacia
arriba de Hjern y colegas (o de Barrett y Fudge), no ha desarrollado aún una teoría
sustantiva y, por lo tanto, no está equipada para hacer predicciones.
 18

En resumen, el enfoque de arriba hacia abajo parece tener una ventaja comparativa en
situaciones en las cuales (1) existe una pieza legisltativa predominante, que le da
estructura a la situación, o en las cuales (2) el financiamiento de la investigación es muy
limitado, el interés es sobre todo en las respuestas promedio (mean responses), y la
situación está al menos moderadamente bien estructurada. En contraste, el enfoque de
abajo hacia arriba es más apropiado en situaciones en las cuales (1) no existe una
legislación dominante, sino un gran número de actores independientes del poder, o
cuando (2) uno está interesado sobre todo en la dinámica de las diferentes situaciones
locales.

3.2 Síntesis

La alternativa de preferencia a esta situación de tener que elegir entre un enfoque u otro,
es llegar a una s íntesis de las mejores características de los dos enfoques. Hasta la fecha
se han efectuado por lo menos tres intentos al respecto.
El más ambicioso fue el estudio dirigido por Peter Knoepfel y Helmut Weidner, sobre la
implementación de programas diseñados a reducir las emisiones de sulfuro dióxido en
varios países europeos. El marco conceptual del estudio fue diseñado explicitamente
como síntesis (Knoepfel y Weidner, 1982 a). Sin embargo, es muy complicado y a veces
difícil de entender. Desafortunadamente, los resultados de su investigación se publicaron
solamente en alemán y, por lo tanto, no obtuvieron la diseminación que meritan 7

Un segundo enfoque, desarrollado por Richard Elmore (1985), intenta combinar su trabajo
anterior sobre 'backward mapping' – uno de los clásicos del enfoque de abajo hacia
arriba- con lo que él denomina 'forward mapping,' , que es, esencialmente, una
perspectiva de arriba hacia abajo. Su planteamiento es que los forjadores de políticas
deben tomar en cuenta tanto los instrumentos de las políticas y otros recursos a su
disposición (forward mapping), como la estructura de incentivos de los grupos objetivo
finales, porque el éxito de un programa es contingente a la mezcla de los dos. El artículo
de Elmore está dirigido sobre todo a asistir a los practicantes (funcionarios de
implementacion?) de las políticas, indicando la necesidad del uso de perspectivas
múltiples en el diseño y la implementación de las políticas. A ese nivel práctico su trabajo
es excelente, pero carece de un modelo de proceso de políticas que pudiera ser utilizado
por los científicos sociales para explicar los resultados en una variedad de situaciones.

El tercer enfoque, a continuación, intenta explícitamente desarrollar un modelo general del

proceso de políticas que combina las mejores características de los enfoques de abajo
hacia arriba y de arriba hacia abajo. Al mismo tiempo, éstas son aplicadas a un marco de
tiempo más prolongado que el usual en casi toda la investigación sobre implementación

4. Un marco de coalición de apoyo del cambio en la política

Una de las contribuciones más importantes de Mazmanian y Sabatier (1983) fue su
argumento de que el período relativamente corto (4-5 años) usado en la mayoría de los
estudios sobre implementación resultó no sólo en juicios prematuros sobre el fracaso de
un programa, sino también pierde de vista rasgos muy importantes del proceso de la
política, o sea, el grado de aprendizaje respecto a la política.

7
Las versiones en alemán se pueden conseguir de Weidner en el International Institute for Environment and Society,
Science Center, Berlin. Para discusiones en inglés sobre algunos resultados, ver a Knoepfel (1981) y Knoepfle y Weidner
(1982b)
 19

Por ejemplo, los primeros estudios sobre programas federales de educación

compensatoria (Título I de ESEA), llegaron a la conclusión que el programa causaba muy
poco cambio debido a la ambigüedad de sus objetivos, sus teorías causales dudosas, la
resistencia de los funcionarios de implementación y la falta de capacidad de organización
de los proponentes a nivel local (Murphy, 1973). Pero estudios posteriores que
incorporaban un marco de 10-15 años, presentan una mejoría, tanto de parte de
funcionarios educativos como respecto a los logros educativos de los estudiantes (Kirst y
Jung, 1982; Mazmanian y Sabatier, 1983: Cap. 6). En el transucurso del tiempo, se
clarificaron los objetivos; la investigación produjo mejores teorías causales y se trabajó
con los grupos de apoyo de base, tanto en el nivel local como en el estatal. Esto sugiere
un proceso de aprendizaje de la política por parte de los proponentes del programa, a
medida que descubrían sus deficiencias y desarrollaban estrategias para resolverlas.

Aunque este enfoque realiza buen trabajo respecto a la ilustración del aprendizaje por
parte de los proponentes, sus supuestos de arriba hacia abajo dificultan un un enfoque
similar hacia el aprendizaje por parte de los oponentes. Esta deficiencia puede ser tratada
incorporando técnicas que usan los proponentes del enfoque de abajo hacia arriba,
destinadas a examinar las estrategias – y, por extensión, el aprendizaje por experiencia –
de una mayor variedad de actores involucrados en un programa.

Esto apunta hacia una síntesis que combina el enfoque de arriba hacia abajo y el de abajo
hacia arriba, en el análisis de cambio de políticas en el transcurso de diez años o más.

4.1 Elementos de la síntesis

Los elementos de tal marco conceptual están a la mano. De acuerdo con los proponentes
del enfoque de abajo hacia arriba, es necesario partir de un problema o de un sub-sistema
de la política – en lugar de partir de una ley o alguna otra decisión – para luego examinar
las estrategias utilizadas por los actores relevantes, tanto en el sector público como en el
privado y en varios niveles de gobierno, en su intento de analizar la consistencia del
asunto con sus objetivos. La técnica de redes (networking technique) desarrollada por
Hjern, etc., puede ser uno de los métodos que ayuden a determinar quienes son los
actores en un sub-sistema. Sin embargo, ésta debe ser combinada con otros enfoques
que indican quienes son los actores que están indirectamente (o potencialmente)
involucrados.

Asi mismo, el interés de los teóricos de abajo hacia arriba sobre la manera en que
factores legales y socio-económicos estructuran las opciones de conducta, así como su
preocupación por la validez de las suposiciones causales detrás de programas y
estrategias específicas, deben ser incorporados a la síntesis. Esto nos lleva a
concentrarnos sobre (1) los efectos de los cambios socio-económicos ( y otros), externos
a la red/sub-sistema de las políticas, sobre los recursos y estrategias de los actores; (2)
las tentativas de varios actores de manipular los atributos legales de programas del
gobierno, dirigidas a alcanzar sus objetivos a través del tiempo; y (3) los esfuerzos de los
actores para mejorar su entendimiento sobre la magnitud de los factores que afectan al
problema – así como los impactos de varios instrumentos de la política – a medida que
aprenden por experiencia.
 20

De esa manera, la atenciónse desplaza de la implementación de una política hacia el

cambio de una política en el transcurso de 10 a 20 años. Sin embargo, un período más
largo crea la necesidad de agregar actores dentro de un número manejable de grupos,
para que el investigador evite una sobrecarga de información. Después de examinar
varias opciones, el más útil principio de agregación (principle of aggregation) parece ser el
sistema de creencias (belief system). Esto lleva a enfocarse sobre las ‘coaliciones de
apoyo’ (advocacy coalitions), o sea actores de varias organizaciones públicas y privadas,
que comparten una serie de creencias (set of beliefs) y buscan llegar a realizar sus metas
comunes a través del tiempo.

En resumen, la síntesis adopta la unidad de análisis de abajo hacia arriba – una variedad
de actores públicos y privados involucrados en un problema de la política- así como su
interés en las perspectivas y estrategias de los actores de las categorías más importantes
(no solamente los proponentes del programa). Luego combina este punto de partida con
el interés del enfoque de arriba hacia abajo, sobre la manera en que condiciones socio-
económicas e instrumentos legales influyen sobre la conducta. Esta perspectiva de
síntesis es aplicada al análisis de cambio de política en el transcurso de una década o un
período más largo. Este marco de tiempo es necesario para entender el rol del
aprendizaje respecto a la política – un tema que ha sido identificado como crítico en varios
estudios de arriba hacia abajo, aunque no es inherente a ese enfoque. Finalmente, la
síntesis adopta el estilo intelectual (o perspectiva metodológica) de muchos seguidores
del enfoque de arriba hacia abajo, en cuanto a su disposición a utilizar construcciones
teóricas abstractas y a operar desde una imagen simplificada de la realidad. Su interés
primordial es la construcción de una teoría, más que el desarrollo de pautas para
funcionarios o ilustraciones detalladas de ciertas situaciones.

4.2 Visión general del marco

El marco de la coalición de apoyo parte de la premisa que la unidad agregada (useful
aggregate) de análisis más útil para entender los cambios de política en las sociedades
industriales modernas no es una organización gubernamental específica, sino más bien
un sub-sistema de la política, o sea, actores de una variedad de organizaciones públicas y
privadas que se ocupan activamente de un problema o asunto de la política, como
educación superor o control de contaminación del aire (Heclo, 1978; Jordan y Richardson,
1983; Milward y Wamsley, 1984; Rose, 1983; Sharpe, 1985).

La Figura 2 presenta una visión general del marco. Al lado izquierdo están dos grupos de
variables exógenas – una más o menos estable, la otra dinámica – que afectan las
limitaciones y recursos de los actores del sub-sistema. Por ejemplo, la política de
contaminación del aire es fuertemente afectada por el carácter de la calidad del aire como
un bien colectivo, por los contornos geográficos de las cuencas de aire, y por las
limitaciones políticas que por lo general permanecen estables a través del tiempo. Pero
existen también otros factores más dinámicos, incluyendo los cambios en las condiciones
socio-económicas y en las coaliciones del sistema de gobierno, que proveen las fuentes
de cambio en la política. Todas éstas son características tomadas de los modelos de
arriba hacia abajo, y que ‘estructuran’ la forjación de políticas.

Dentro del sub-sistema, el marco se basa en gran medida en el enfoque de abajo hacia
arriba. No obstante, parte del supuesto de que los actores pueden ser agregados a las
coaliciones de apoyo – cada una compuesta por políticos, funcionarios, líderes de grupos
 21

de interés e intelectuales, que comparten una serie de opiniones normativas y causales

sobre asuntos esenciales de la política. En cualquier punto de tiempo, cada coalición
adopta una estrategia que toma en cuenta uno a más cambios en las instituciones
gubernamentales, que son percibidos como importantes para avanzar los objetivos de la
política. Las estrategias conflictivas de parte de diferentes coaliciones son mediadas por
un tercer grupo de actores, que llamaremos aqui ‘agentes de mediación política’ (policy
brokers), cuya principal preocupación es llegar a un acuerdo razonable que reduzca la
intensidad del conflicto. El resultado final es la legislación, o decretos gubernamentales
que establecen o modifican uno o más programs de acción del gobierno a nivel de
elección colectiva (collective choice level) (Kiser y Ostrom, 1982; Page, 1985). A su vez,
esto produce resultados a nivel operativo (p. ej. decisiones de permisos). Estos resultados
a nivel operativo, mediados por otros factores (mas notablemente, la validez de la teoría
causal detrás del programa), causan diferentes impactos sobre los parámetros objetivo
del programa (p.ej. la calidad del aire), así como también causan efectos secundarios.

Es en este punto que el marco requiere de otros elementos que no son normalmente
centrales para los estudios sobre implementación. Obviamente, algunos aspectos de la
política pública cambian mas frecuentemente que otros. Para conseguir una mejor
conceptualización de ésto, el marco hace una diferenciación entre los aspectos centrales
y los secundarios de un sistema de creencias o de un programa gubernamental de acción.
 22

__________________________________
PARAMETROS RELATIVAMENTE
ESTABLES DEL SISTEMA
1) Atributos básicos del area del problema
(bueno)
2) Distribución básica de los recursos naturales
3) Valores socio-culturales fundamentales
y estructura social
4) Estructura constitucional básica (reglas)

SUB-SISTEMA DE LA POLITICA
Coalición A Coalición B
a) Sistema de Agentes a) Sistema de
creencias de política Creencias

b) Recursos b) Recursos

Estrategia A1 Estrategia B1

_____________
Limitaciones Programa
Y gubernamental
Recursos de acción
De los (Nivel de Eleccion
Actores Colectiva)
del
Sub-sistema
_____________

______________________________________ Resultados de
Política
EVENTOS EXTERNOS AL SUB-SISTEMA (Nivel Operativo)

1) Cambios en las condiciones socio-económicas

y tecnología
2) Cambios en la coalición sistémica de gobierno Impactos
de la Política
3) Decisiones sobre política e impactos de
otros sub-sistemas
_________________________________________
_______________________

CICLO INTERNO DE
RETROALIMENTACION

FIGURA 2. Visión general del marco conceptual de cambio en la política

 23

Recordemos que las coaliciones buscan traducir sus opiniones a programas del gobierno,
de manera que los dos conceptos podrían ser analizados en categorías similares. Sin
embargo, la medida en que un programa específico pueda incorporar una sola coalición
es una cuestión empirica y reflejará la influencia relativa de esa coalición dentro del sub-
sistema.

La Tabla 3 representa un intento preliminar de identificar los temas principales tratados en

la Esencia Profunda (Deep Core), la Esencia de la Política (Policy Core) y los Aspectos
Secundarios de un sistema de creencias. (Solamente los últimos dos son relevantes para
programas gubernamentales de acción). Sugiere que las coaliciones serán reticentes a
cambiar sus opiniones respecto a asuntos centrales, como cual es el ámbito apropiado de
actividad del gobierno frente a la del mercado; su inclinación respecto a conflictos básicos
de la política; la distribución relativa de autoridad entre los diferentes niveles de gobierno;
o la identificación de grupos sociales cuyo bienestar es muy importante. Por ejemplo, la
política federal de contaminación del aire en los Estados Unidos – que refleja las
opiniones de la coalicion del medio ambiente – le adjudica al gobierno un papel muy
importante en esta área de política; le da una prioridad más alta a la salud pública que al
desarrollo económico; le adjudica al gobierno federal un rol inusualmente superior al de
los estados y municipios; y le otorga un grado altamente prioritario al bienestar de
poblaciones suceptibles desde el punto de vista de salud, p.ej. personas que sufren de
enfisema. Tanto la coalición del medio ambiente como la ley federal no han cambiado
mucho en estos asuntos desde 1970 (Mazmanian y Sabatier, 1983: Cap. 4).

Por otro lado, sí han habido muchos cambios en los atributos secundarios de programas
federales de contaminación, que son decisivos para alcanzar los aspectos esenciales.
Estos incluyen temas como el plazo adecuado para alcanzar ciertos estándares de
emisión; la importancia relativa de las fuentes contaminantes que afectan la calidad del
aire; los métodos más válidos para medir la calidad del aire; el presupuesto apropiado
para las agencias de implementación; la percepción sobre la viabilidad de ciertas
tecnologías para el control de la contaminación; y los efectos precisos de la concentración
de contaminación sobre poblaciones específicas. Aunque han sido debatidos
intensamente, estos temas constituyen elecciones instrumentales más bien marginales en
el contexto de creencias de fondo (core beliefs).

El marco plantea que los aspectos esenciales de un programa de acción de gobierno –

así como la fuerza relativa de las coaliciones de apoyo que compiten dentro de un sub-
sistema de política – permanecerán estables en el transcurso de un período de diez años
o máyor. Normalmente, modificaciones considerables en la esencia de la política son
producto de cambios externos al sub-sistema – sobre todo perturbaciones o cambios
socio-económicos de gran escala en la coalición de poder del sistema (systemwide
governing coalition). Un ejemplo de ésto sería la transformación en la Gran Bretaña, de
parlamentos dominados por socialistas moderados y conservadores a un sistema
dominado por el ala de la Sra. Thatcher en el Partido Conservador, que tenía un concepto
fundamentalmente diferente sobre el ámbito apropiado de la actividad del gobierno.
 24

Tabla 3: La estructura de sistemas de creencias (belief systems) de las élites de política a

Esencia Profunda Esencia Cercana de la Aspectos Secundarios

Deep Core Política
(Normativa) Near (Policy) Core
Características Axiomas fundamentales Posiciones Decisiones
determinantes normativas y ontológicas fundamentales de instrumentales y
política respecto a las búsqueda de información
Defining characteristics Fundamental normative estrategias básicas para necesarias para
and ontological axioms alcanzar axiomas implementar las
normativos de la esencia posiciones de la esencia
profunda de la política
Susceptibilidad al cambio Muy difícil; parecido a Difícil, pero puede ocurrir Moderadamente fácil;
una conversión religiosa si la experiencia revela este es el tema de casi la
serias anomalías totalidad de forjación de
políticas administrativa, o
incluso legislativa
Componentes ilustrativos 1) La naturaleza del ser 1) Actividad de ámbito 1) La mayoría de las
humano apropiado de gobierno decisiones referentes a
i) inherentemente malo, (vs. mercado) las reglas
vs socialmente redimible 2) Distribución apropiada administrativas,
ii) Parte de naturaleza, de autoridad entre varias asignación de
vs. el dominio sobre la unidades (niveles) de ppresupuesto,
naturaleza gobierno disposición de casos,
iii) Egoístas estrechos vs. 3) Identificación de interpretación de los
Contractuables grupos sociales cuyo estatutos, e incluso
2) Relativa prioridad de bienestar esta más revisión de estatutos
la salud, el amor, la amenazado/crítico 2) Información sobre el
belleza, etc. 4) Orientación respecto a rendimiento del
3) Criterios básicos de conflictos de la política programa, la seriedad del
justicia distribuitiva: El (p.ej protección del problema, etc.
bienestar de quién medio ambiente vs.
cuenta? desarrollo económico
Peso relativo de uno 5) Elecciones básics
mismo, grupos primarios, respecto a instrumentos
todas las personas, de a política, p.ej
generaciones futuras, coacción vs. incentivos
seres no humanos, etc. vs. persuasión
4) La habilidad de la 6) Conveniencia de la
sociedad para resolver participación de varios
problemas segmentos de la
i) Cero-suma sociedad
competencia vs. 7) Percepción de la
potencial de acuerdo relativa seriedad de esta
mutuo área de problema
ii) Optimismo vs.
pesimismo tecnológico

Asi como cambios en la esencia de la política (policy core) son por lo general resultado de
perturbaciones externas, los cambios en los aspectos secundarios de un programa de
acción del gobierno son frecuentemente resultado del aprendizaje orientado a la política

a
La Esencia Cercana (Near Core) y los Aspectos Secundarios también aplican a los programas gubernamentales de acción
 25

(policy-oriented learning) de parte de diferentes coaliciones o agentes de política.

Suguiendo la pauta de Heclo (1974:306), este aprendizaje es referente a las
modificaciones relativamente duraderas en el pensamiento o en las intenciones que son
resultado de la experiencia, y que se concentran en el alcance, o en la revisión, de los
objetivos de la política. El aprendizaje orientado a la política implica ciclos internos de
retroalimentación mostrados en la Figura 2, así como también un mayor conocimiento de
los parámetros del problema y de los factores que los afectan. Por ejemplo, la experiencia
e investigación de una década de programas norteamericanos sobre contaminación
indican que los esfuerzos por reducir el millaje viajado por viajeros, por ejemplo por medio
del cobro de estacionamiento, han tenido efectos muy moderados sobre la calidad del
aire, aparte de que imponer altos costos a los viajeros, por lo que dejaron de ser una
opción viable de política (Mazmanian y Sabatier, 1983). Como la mayor parte de la
discusión sobre políticas implica aspectos secundarios de un programa de acción
gubernamental – en parte debido a que los actores se percatan de que es inútil desafiar
las suposiciones de esencia de fondo (core assumptions) – el aprendizaje puede jugar un
papel importante en el cambio de la política. De hecho, el interés principal del marco es
analizar las condiciones institucionales que conducen a un aprendizaje de ese tipo, así
como los casos en los que un aprendizaje acumulado podría producir cambios en la
esencia de la política (policy core).

Una presentación más amplia del marco puede ser hallada en Sabatier (1986). Sin
embargo, es necesario que esta visión indique cómo realiza una síntesis de elementos
importantes de ambas perspectivas, la de arriba hacia abajo y la de abajo hacia arriba, en
el ámbito de la literatura sobre implementación. Pero el marco también incluye otro tipo de
publicaciones, incluyendo las que tratan sobre cambios de política a largo plazo (long term
policy change) (Heclo, 1974; Derthick, 1979; Browning etc., 1985; Hogwood y Peters,
1983), estabilidad de las coaliciones (Dodd, 1976; Hinckley, 1981), sistemas de creencias
de las élites (Putnam, 1976) y sobre la utilización de la investigación de políticas (Weiss,
1977).
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