LA PERSPECTIVA NARRATIVA DE EMERY ROE

El objetivo central del texto es permitir que el analista comprenda cómo el

poder y la política se configuran y se articulan en temas controversiales, para
que posteriormente construya una meta-narrativa que posibilite una mirada
más amplia de la situación en discusión al tomador de decisión.

Emery Roe escribió un libro en el que promete al analista dar respuesta a las
preguntas que este puede plantearse acerca de las relaciones de poder y
grupos de interés, aspectos que desde la perspectiva de Roe no son
abordados desde el análisis convencional de la política pública. En este
marco, la política pública contempla la planeación y la toma de decisiones en
el macro-nivel y en otros sectores de intervención: programas, proyectos y
reformas burocráticas.

Para Roe el núcleo de la metodología del análisis narrativo de política es la

identificación de la controversia, el analista cuenta con dos caminos para
identificarla y recrearla: la construcción de la meta-narrativa y el análisis
intertextual.

Las relaciones de poder que se suceden en el macro y en el meso-nivel, así

como el papel de la tecnocracia en la toma de decisiones políticas son
presentados en el caso de las moscas de Medfly (Roe, 1994: 54), en el cual
se muestra la complejidad de la comprensión de la controversia.

En síntesis los pasos que Roe describe para el desarrollo del análisis
narrativo de política pública son:

a) definición de la historia, identificación narrativa contra-narrativa, de la

política, de la y construcción de la controversia.
b) identificación de las historias que se oponen a la meta-narrativa (nueva-
historia);
c) construcción de la comparación de historias
d) análisis de determinantes, es decir de la meta-narrativa.

Roe establece una analogía entre el texto literario y el texto del presupuesto
público al extrapolar el carácter de ficción que tiene el primero al segundo. En
esta vía, el presupuesto público es ante todo un texto que puede ser leído y
re-escrito La autora menciona que los presupuestos son textos escritos con
datos y figuras, el proceso de construcción de estos es coordinado por un
grupo élite y, a su vez los presupuestos representan el control del gasto del
Estado.
El proceso de elaboración, modificación y aprobación del presupuesto, tiene
implicaciones políticas y está relacionado con el mismo proceso político del
país.

En síntesis los pasos que Roe describe para el desarrollo del análisis
narrativo de política pública son:
a) definición de la historia, identificación de la narrativa política, de la contra-
narrativa y construcción de la controversia.
b) identificación de las historias que se oponen a la controversia (nueva
historia)
c) construcción de la meta narrativa (comparación de historias):
d) análisis de determinantes, es decir de la meta-narrativa.

LA META-NARRATIVA Y SU APORTE AL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA

PÚBLICA COMO TEXTO

Para la autora las políticas públicas pueden ser analizadas con elementos
propios del análisis literario, en el que se puede analizar desde el
presupuesto público ya que estos contienen datos y figuras y que son
coordinados por un grupo élite ya que a su vez representan el control de
gastos del Estado, estos presupuestos tienen implicaciones políticas lo que
implica el proceso del país.

Por último, los presupuestos contienen medidas de efectividad y eficiencia

que deberán permitir el análisis comparado de política pública, no obstante,
este ejercicio de análisis no es realizado como medida de evaluación por los
países.

NARRATIVAS Y CONTRA-NARRATIVAS: ALCANCES Y LIMITACIONES

La autora propone reconstruir las narrativas y contra-narrativas que subyacen

a las políticas públicas que según la autora conforman el papel de analista.

El ejemplo que da la autora para entender esto es la narrativa política de La

tragedia de los comunes que fue utilizada por el gobierno de Botswana para
establecer la política de privatización de los centros de cría de ganado.

Para la contranarrativa se realiza un diálogo con los actores que generarán la

versión contraria a la narrativa utilizada por el gobierno para la privatización
de los centros y permita ver que los centros privados no tienen una gestión
más eficiente que los centros liderados por la comunidad.
Los resultados de este ejercicio se traducen en un cambio de política en
relación con el manejo de los centros de crianza de ganado, los cuales
vuelven a ser coordinados por la comunidad. Como se puede observar, en
este ejemplo muestra el aporte de la contra-narrativa en el cambio de política
pública. Sin embargo, para que este cambio se pueda realizar se requiere
que la contra - narrativa cuente con argumentos válidos y fuertes para que la
toma de decisión se incline por el cambio de la política pública.

Dependiendo de la política pública que se vaya analizar se pueden contar

con más elementos de análisis como por ejemplo los proyectos y sus niveles
de organización (local, regional y nacional) que muchas veces requieren de
esfuerzos multisectoriales y que si no se integra puede generar fracaso a la
contra -narrativa.
Entonces la meta narrativa conforma la identificación de los argumentos que
constituyen la historia y la no historia, la puesta en debate de estos
argumentos constituye la controversia en el eje central de la meta narrativa.

En un esfuerzo por mostrar cómo se configuran a través del tiempo

relaciones de poder en el nivel federal/local, en los grupos
económico/gobierno/sociedad civil, así como el papel de la tecnocracia y de
los medios de comunicación en la construcción de la controversia.

EL PAPEL DEL ANALISTA EN LA NARRATIVA POLÍTICA

Ahora bien, como no todas las políticas públicas tienen claramente

definida una narrativa, esto ofrece un mayor reto al analista quien debe, a
partir de la comprensión de la problemática, hacer que emerja la meta-
narrativa.

Para el análisis de la situación Roe sugiere los siguientes pasos:

Primero, crear un Centro cuyo objetivo gire en torno a la meta narrativa y

aclare la multiplicidad de significados de los derechos y los beneficiarios.

Para el desarrollo de este objetivo, el Centro debería:

a) institucionalizar la multiplicidad de puntos de vista, para lo
cual debe realizar trabajos donde detalle las diferencias entre y al interior de
los grupos a favor y en contra, en pro de subvertir la narrativa política.
b) Ampliar la controversia, pues oponentes y proponentes son tan solo
dos entre muchas posiciones, lo que hace necesario distinguir a
quienes no están en ninguna de las dos posiciones a través de
debates o foros.

Segundo poner en relieve la naturaleza del problema es decir tratar de

entender y ahondar las implicaciones que tiene la política pública ejecutada.

DETALLE DEL MÉTODO: REDES DE ANÁLISIS DE LAS NARRATIVAS

POLÍTICAS

La complejidad y la incertidumbre que acompañan algunas controversias

políticas, hacen necesario que el analista cuente con herramientas que le
permitan identificar los argumentos, y construir la metanarrativa Roe, propone
para ello la técnica de redes de análisis de narrativas, la cual define como un
análisis integrado de causalidad basado en la interrelación entre las
narrativas políticas que tienen los participantes en la controversia.

Para la recolección de información la autora da como ejemplo el uso de

herramientas como las entrevistas que permita analizar las perspectivas que
permita conocer qué tanto las personas conocen la problemática y sus
causas que permite analizar la controversia.

Las ventajas que Roe propone del análisis de redes son:

 a) permite entender que la falta de convergencia sobre los problemas y
causalidades en la controversia es debido a la argumentación contradictoria o
circular en el nivel grupal individual. b) La agregación del nivel intergrupal
puede identificar relaciones causales, que se aclaran cuando las miradas de
los participantes se consideran a la vez y son suficientemente robustas para
proporcionar posibles puntos de partida.
c) Aclara las fuentes potenciales de conflictos futuros entre grupos de interés
a nivel de líneas de razonamiento y debate.
d) El nivel intergrupal permite representar la controversia como una
combinación de percepciones grupales e individuales que implican amplios
problemas y dilemas sobre esos individuos y sus grupos (Roe, 1994: 96).

Para el procedimiento de construcción de análisis se puede iniciar con la

pregunta ¿Cuáles son los problemas y causas relacionales identificados en
cada entrevista (nivel individual) y en los grupos participantes(nivel grupal)?

LA INTERTEXTUALIDAD COMO MÉTODO ALTERNATIVO DEL ANÁLISIS

DE NARRATIVAS

Según Roe (1994: 156), la relevancia de la metanarrativa en la política puede

ser especificada dependiendo del rango en el cual el análisis de narrativas
ayuda al analista en el direccionamiento de siete elementos comunes en un
análisis de política convencional, a saber:

● Definición del problema de intereses en la política.

● Identificador, de datos e información necesaria para analizar el
problema.
● Selección de criterios para evaluar diferentes alternativas para la
orientación del manejo del problema.
● Formulación de dichas alternativas.
● Proyección de consecuencias asociadas con cada alternativa.
● Evaluación de consecuencias entre esas alternativas.
● Y decisión entre esas alternativas.

ESCENARIO EN CRISIS Y LA IN-GRAMATICALIDAD EN EL ANÁLISIS DE

POLÍTICA PÚBLICA

Para Roe, la in-gramaticalidad, es qué tan cerca en torno a resolver el problema

está quien tiene la última palabra sobre el destino de los restos.
Es ver qué tanto los proponentes como los oponentes podrían tener primero la
palabra y estar en una posición no absoluta y que podrían expresar lo que piensan
(Roe, 1994: 142).
Finalmente, la evaluación intertextual toma un curso diametralmente opuesto a la
búsqueda de "consenso", en el fondo la idea de la evaluación
intertextual, es no encontrar la forma de deshacerse de la polarización que conduce
a una controversia, sino más bien encontrar un estado de cosas cuyo éxito depende
de que la polarización tenga lugar (Roe,1994: 146).
APORTES AL ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA

Los principales aportes identificados a partir de la propuesta de Roe son en primer

lugar, fortalecer la planeación de la política pública a partir de una mejor
conceptualización del problema, permitiendo la profundización y aclaración de los
argumentos desde una mirada deconstructiva de la narrativa, y no desde una visión
causa-efecto.

ALCANCES Y LIMITACIONES

El análisis narrativo de política pública profundiza en los argumentos ocultos de

cada una de las posiciones identificadas en la controversia, de manera que los
grupos minoritarios tengan voz y su argumento se refleje en la metanarrativa lo que
amplía las visión del tomador de decisiones ya que el analista aporta nuevos
elementos de la problemática.

Algunas limitaciones se ubican en el giro argumentativo, son la falta de evidencia y

la posición subjetiva del analista político; es de anotar, que estas críticas se
plantean desde un enfoque positivista. Otra limitación podría verse en la baja
participación ciudadana en temas de foros políticos.

EJEMPLO PARA EL CASO COLOMBIANO

El ejemplo dado en este caso en Colombia el autor muestra la controversia, las

narrativas y la contra-narrativas presentadas durante la formación de la política
sobre el control del tabaco en Colombia. Según Garda M y cols. (2009), desde el
afio de 1993, el Congreso de la República ha recibido 19 proyectos legislativos
relacionados con el control del tabaco.

Durante el periodo 2004-2006, posterior a la firma del convenio marco para el

control de tabaco, promovido en el afio 2006 por la Organizaci6n Mundial de la
Salud, se intensificó en Colombia el debate sobre los aspectos que debería
contemplar la regulación para el control de tabaco (proyecto Ley 235 de 2004).

Los actores que son presentados por Gonzales y cols. (2007), se resumen así: el
legislativo: Cámara y Congreso; el ejecutivo: en cabeza del Ministerio de la
Protección Social y el Ministerio de Agricultura; representantes de las
instituciones de salud: Instituto Nacional de
Cancerología E.S.E la Liga contra el Cáncer; y Representantes de la industria
tabacalera nacional e internacional.
Es necesario aclarar que una vez establecidas las narrativas y contra narrativas, el
paso a seguir es la ubicación de lo que Roe denomina las no-historias, para la
construcción de la meta-narrativa, de esta forma se espera que el tomador de
decisión tenga una visión más amplia de la problemática y pueda realizar una mejor
toma de decisiones. Es de advertir que la identificación de las no-historias implica un
trabajo de campo que sobrepasa el objetivo de este ejercicio. Solo para satisfacer la
curiosidad del lector se informa que en junio de 2009, Colombia aprobó la Ley 1135
control del tabaco.