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anlisis convencional sobre el grado de cumplimiento de unas dotaciones mnimas. Tres clases
de anlisis se pueden conformar en este nivel para la consecucin de un diagnstico final en el
que se identifiquen deficiencias cuantitativas y cualitativas en cada zona y se estudien las
posibilidades que se presentan para solucionar los aspectos anteriores, as como las
actuaciones modificadoras que convenga llevar a cabo.
a) Anlisis del nivel actual de prestacin y utilizacin de los servicios en reIacin a las
necesidades en cada momento y especficas de la poblacin residente en la zona. Es
necesaria la elaboracin de indicadores para cada sector, que estn relacionados con los
estndares normativos establecidos. A partir de aqu, se obtiene un prediagnstico en el que se
dejarn establecidas estimaciones y conclusiones en torno al grado de satisfaccin de las
exigencias sociales, a las condiciones de accesibilidad en trminos de tiempo y monetarios, a
los problemas especficos, al nivel de funcionalidad de la red actual de prestacin de servicios y
a las necesidades previsibles a corto, medio y largo lazo por sectores de equipamiento.
b) Anlisis de las prcticas actuales de consumo para detectar, a travs e las encuestas a la
poblacin, las pautas en el consumo real de equipamiento; as como las causas de estas
diferencias, relacionndolas con los factores fsicos, econmicos y sociales.
c) Anlisis de los procesos de produccin de equipamientos a travs de que se identifiquen las
responsabilidades de los agentes que intervienen, la capacidad de organizacin institucional y
los mecanismos de financiacin y obtencin de recursos econmicos.
de
de
se
se
nivel administrativo no son ofrecidos directamente por ste, sino que son contratados,
financiados o se otorgan licencias a empresas privadas. En este caso la Administracin se
limita a garantizar la provisin del servicio.
Desde el punto de vista de la ordenacin del territorio es interesante la divisin entre
equipamientos corrientes y equipamientos excepcionales (J. Jung 1972). Los primeros, como lo
indica la misma palabra, estn destinados a satisfacer las necesidades de la vida cotidiana. De
estos, un grupo significativo, gas, agua, luz, etc. se ofrecen de manera individualizada ya
domicilio; el usuario no tiene que desplazarse. Los equipamientos excepcionales cubren
necesidades que no son sentidas por todos los ciudadanos, o al menos no cotidianamente,
como por ejemplo, la enseanza superior, centros sanitarios especializados, centro de cultura,
etc. La divisin entre ambos grupos de equipamientos no es radical ya que a medida que la
sociedad evoluciona lo que hoy es considerado como un lujo puede pasar a ser, en poco
tiempo, un bien de consumo de masas. Son los factores generales y desarrollo los que en
definitiva sealan la frontera entre equipamientos corrientes y equipamientos excepcionales.
Los servicios pblicos pueden dividirse tambin en tangibles e intangibles; Los primeros
constituye por definicin los equipamientos. Por oposicin, se denominan servicios intangibles
a aquellos que no tienen una percepcin fsica, pero cuya existencia se manifiesta
posteriormente en la configuracin urbana. El planeamiento y el urbanismo son ejemplos de
servicios intangibles. Normalmente estn adscritos a lo que suele denominarse administracin
general en los ayuntamientos.
Otra clasificacin de los equipamientos hace referencia a los diversos niveles administrativos
que los ofrecen y gestionan. De manera general se distinguen tres niveles jerrquicos: estatal o
central, provincial y local. Cada nivel tiene adjudicadas una serie de competencias que no
coinciden necesariamente con una divisin funcional de los servicios pblicos. Esta ltima
clasificacin tiene una especial importancia en el contexto del trabajo que estamos resumiendo,
puesto que se refiere a uno de los temas principales que en l se plantean: la eficacia y la
distribucin de competencias entre los diversos niveles administrativos. Uno de los temas ms
relevantes de la economa regional y urbana es de los niveles adecuados de la administracin
local para el desarrollo ptimo de la economa pblica (Thompson, 1971). En el Estado Espaol
las figuras de las reas metropolitanas, distritos en reas urbanas y las mancomunidades de
ayuntamientos, no son sino frmulas para tratar de adecuar niveles administrativos a las
exigencias de costes y gestin de los nuevos equipamientos. Por un lado se trata de poder
acceder a una mayor diversidad de equipamientos y servicios, y por otro, de conseguir las
correspondientes economas de escala y posibilidades de eleccin.
En relacin con las caractersticas de la produccin de los servicios y a la posible existencia de
economas de escala es significativa la distincin entre servicios integrados horizontal, vertical y
circularmente (Hirsch, 1977). Los servicios integrados horizontalmente existen cuando hay un
nmero de establecimientos que producen esencialmente el mismo servicio y se sigue una
poltica unificada con respecto a dichos establecimientos o unidades. Un ejemplo de este tipo lo
constituyen los ambulatorios de la Seguridad Social. La integracin vertical existe cuando hay
un nmero de etapas sucesivas en la produccin y funcionamiento del servicio, y se sigue una
poltica unificada en toda la secuencia. Esto incluye servicios tales como la generacin y
distribucin de electricidad y del agua. La integracin circular tiene lugar cuando un nmero de
servicios complementarios son suministrados por unidades diferentes, pero conjuntamente y se
sigue una poltica unificada. El ejemplo tpico de este tipo de servicios lo constituyen las
actividades burocrticas.
Clasificacin de los servicios pblicos, (Hirsch,
1977)
Servicios de proteccin:
-sistema de justicia criminal
-servicio de bomberos
-Desarrollo de recursos humanos:
-educacin
-ocio
-cultura
-salud
seguridad social
Servicios de saneamiento:
-alcantarillado
-recogida de basuras
-captacin, depuracin y distribucin de agua
Sistema viario:
-comunicaciones
-construccin y mantenimiento
-alumbrado
-limpieza
-servicios de transporte
Servicios pblicos generales:
-rama ejecutiva
-rama legislativa
-administracin burocrtica
Por ltimo, los equipamientos se clasifican atendiendo a las relaciones entre ellos en base a
sus caractersticas funcionales (J. Riera, 1979). As se distingue entre:
- equipamientos complementarios, que son los que pueden agregarse en el mismo solar o en
las distintas plantas de un edificio, sea porque realizan las mismas funciones aunque a distintos
La manera en la que el anlisis econmico puede aportar ciertos grados de informacin que
permitan una mayor eficacia de los servicios pblicos desde el punto de vista de la produccin,
es a travs del estudio de los costes medios y marginales de los servicios y equipamientos
tanto en el momento de la inversin como en el posterior funcionamiento. Estos costes llegan a
estimarse a partir de los anlisis estadsticos de los equipamientos ya existentes.
Otro aspecto de la misma importancia que los estudios de costes pero de una aplicabilidad
inmediata en las nuevas actuaciones, puede aportarse a travs del estudio de las economas y
deseconomas externas, y las economas de escala presentes en las actividades pblicas. La
informacin procedente de este tipo de anlisis permitir conocer los costes diferenciales de los
servicios, inherentes al tamao de las subdivisiones administrativas y al tamao de los
equipamientos. Esto es, conoceramos el nivel administrativo ms eficaz desde el punto de
vista econmico para la produccin de un determinado servicio. Precisamos que este objetivo
es distinto del de deducir directamente una estructura administrativa "ptima" en el sentido de
ser la que produce el mismo nivel de servicios a un coste mnimo. Por otra parte, aportaciones
de un estudio en este sentido habrn de referirse a una jerarquizacin de niveles
administrativos prcticamente inalterable. Adems, es claro que las divisiones administrativas
no responden ms que de manera secundaria a las cuestiones de racionalidad econmica en
las actividades de las administraciones locales. Por lo que cualquier propuesta de
reestructuracin en este sentido, basada en criterios de "eficacia en la produccin de servicios
pblicos" o ms ampliamente en criterios "tcnicos" encontrar gran resistencia.
En este campo y dentro de las tareas del anlisis econmico entran los estudios de las
haciendas locales, las diferencias de capacidad fiscal en relacin al tamao y estructura social
y productiva del rea, y la bsqueda de la eficacia en la captacin y administracin de los
recursos obtenidos. Como resultado, tendremos que la estructura poltico-administrativa
eficiente para la captacin de recursos no coincide con la Correspondiente, cuando se trata de
la produccin de servicios pblicos. Y adems, ambas propuestas no coincidirn Con toda
seguridad Con el modelo administrativo ptimo desde el punto de vista del control social sobre
la administracin pblica o de la participacin ciudadana. En este contexto, hemos de
preguntarnos qu puede aportar el anlisis econmico en la planificacin de la produccin de
equipamientos y servicios pblicos para aumentar la eficacia general del modelo administrativoterritorial. Aunque la respuesta es amplia y compleja, un primer paso fundamental vendra
(Thompson, 1971) a travs de la desagregacin de los servicios pblicos en: los componentes
que estn suficientemente estandarizados y lo suficientemente libres de subjetividad local para
garantizar la produccin centralizada si las economas de escala lo justifican, y los que no lo
estn.
Este primer paso marca una pauta que podemos concretizar en dos niveles. Un primer nivel
que tendra por objeto el estudio de las necesidades y la produccin de servicios por grandes
sectores de servicios o equipamientos educacin, sanidad,... etc.-, lo que significa un cierto
grado de centralizacin y con objetivos evidentemente de carcter ms general. y un segundo
nivel, no necesariamente subordinado al anterior y que integrara, para un espacio concreto, el
nivel de oferta de equipamientos y servicios en funcin de los objetivos y necesidades
obtenidos de abajo hacia arriba. Consecuentemente, este segundo nivel habr de asumir la
mayor parte de las responsabilidades en las tareas de control y gestin.
cantidades de suelo en localizaciones concretas. En este mismo sentido actan los impactos
urbansticos generados por el desarrollo de un equipamiento.
La desconcentracin reduce los costes monetarios y temporales de los desplazamientos, o lo
que es lo mismo, adecua la organizacin espacial a las necesidades de los distintos grupos
sociales residentes en el rea. Por ltimo, ofrece un mayor acercamiento entre la poblacin y
los profesionales prestatarios del servicio, lo que sin duda es un factor de mayor calidad para el
servicio.
En nuestra opinin, la descentralizacin o la desconcentracin en su caso, es un bien en s
misma, pero entendida como acercamiento del servicio al ciudadano. tanto en su consumo
como en la gestin, y no como modelo de produccin limitativo de las posibilidades de
crecimiento y desarrollo que ofrece la concentracin de recursos econmicos y humanos.
el tamao de sus unidades funcionales. A partir de aqu se establece una jerarqua de centros
que determinan reas de influencia de los equipamientos para que se cumplan esos mnimos
de eficiencia tcnica. En la medida que el espacio rural no alcanza los mnimos de poblacin
-mayores cada vez exigidos por los condicionantes tcnicos de los equipamientos, su
desarrollo se encuentra en crisis, la poblacin residente disminuye, las actividades principales
se transforman y se establece una, cada vez mayor relacin de dependencia respecto de la
urbe. Si bien la mera existencia del equipamiento no puede decirse que implique el crecimiento
y el desarrollo de un rea rural, no es menos cierto que es la nica manera de mantener la
actividad residencial y contrarrestar en ltimo trmino tendencias lentas de despoblamiento.
En este punto, podemos situar el papel de los ncleos rurales dentro de la organizacin
territorial de una comarca o regin. Dada una situacin como la descrita, que por otra parte es
comn a todas las regiones, en el mejor de los casos se producen migraciones intracomarcales
o intrarregionales hacia los centros comarcales o ciudades que ofrecen ms y mejores
servicios. La cuestin es, si se pretende o no por parte de la sociedad dotar al espacio rural ya
sus actividades de un dinamismo y de un nivel de vida en igualdad de oportunidades a los
centros urbanos. Si ello es as y se considera como un bien social el mantenimiento de una
estructura territorial diversificada, el apoyo a las actividades agrcolas, y se tienen expectativas
a largo plazo sobre la importancia econmica de evitar el despoblamiento, los organismos
pblicos que prestan los servicios habrn de asumir una poltica territorial en este sentido. Esto
es, ofrecer los servicios y equipamientos ms all de los costes mximos o estndar, o
establecer sistemas de prestacin que mantengan los niveles de bienestar social en torno a la
media existente. De aqu la importancia de los equipamientos y servicios en general como
instrumentos de ordenacin del territorio en las reas rurales.
En el medio urbano los estudios prcticos de localizacin de equipamientos se basan en el
establecimiento de unos niveles mnimos de servicio -estndares y en el clculo de los dficits
y necesidades en relacin a ellos, por sustraccin de la oferta existente. La cuestin se centra
entonces en la determinacin de las reas a las que han de referirse las necesidades. Una
primera determinacin de la forma y extensin de las reas de servicios viene dada por las
propias caractersticas de los servicios, que se referirn a un nivel urbano concreto.
Los servicios ms especficos y los equipamientos singulares tienden a localizaciones centrales
en el contexto urbano en relacin a la bsqueda de la mxima accesibilidad. En este sentido,
histricamente todos los equipamientos de este tipo presentan esquemas centralistas en sus
prestaciones, por encima de que existan o no posibilidades de oferta descentralizada de los
mismos. As, a nivel provincial, las capitales tienden a concentrar la oferta de determinados
servicios muy por encima de su poblacin. Por otra parte, se sitan los servicios y
equipamientos estrechamente relacionados con la actividad residencial -docencia, sanidad,
ocio-, que exigen localizaciones cercanas a la vivienda para que la demanda sea efectiva. Es
por ello que en todos los casos procede la delimitacin de reas homogneas de consumo de
una determinada forma y tipo de servicio para que el equipamiento se instale dentro del rea.
Se trata de evitar, como ocurre en las ciudades de este pas, que una gran parte de las
escuelas, los hospitales y las zonas deportivas se concentren en puntos concretos de la ciudad.
Los lmites de estas divisiones que planteamos no pueden ser arbitrarios, aunque
evidentemente habrn de hacer referencia a mbitos espaciales definidos administrativamente.
Es decir, no pueden aceptarse a priori las simples divisiones administrativas puesto que
presentan lmites inflexibles; sin embargo, en todo conjunto urbano existen divisiones ms o
menos comnmente aceptadas y que deben estar en la base de un estudio como el que se
plantea.
Metodolgicamente, lo correcto es establecer de forma previa el mbito de influencia espacial y
social real de equipamiento, delimitando de esta forma reas funcionales adaptadas a la
realidad que se pretende analizar. La ciudad se encuentra dividida en zonas que se distinguen
entre s por estar dotadas de diferente funcin y significacin y por estar ocupadas por
poblaciones cuyas caractersticas sociales son, asimismo, muy distintas. Tal como afirma J .
Prieto (1981), "se hace preciso por tanto; partiendo de los requerimientos del equipamiento a
estudiar, el tratar de delimitar un conjunto de subreas urbanas significativas que permitan:"
-o btener una imagen descriptiva de la divisin social del espacio lo ms adecuada y
caracterizada posible "
- aplicar en base a ella estndares ponderados que faciliten tanto el anlisis comparativo entre
la oferta y demanda en un momento determinado, como el anlisis tendencial de cara a valorarl
as necesidades futuras.
- introducir el anlisis locacional, estableciendo unos radios reales de cobertura de cada
instalacin de forma que se pongan de manifiesto las zonas no servidas o deficientemente
servidas.
Una vez determinadas las reas de servicio e identificadas y definidas de acuerdo con las
pautas de consumo de cada rea, la localizacin de equipamientos aparece condicionada a la
existencia de suelo en condiciones econmicas y de accesibilidad que no impidan su utilizacin
para la prestacin deI servicio. En la mayora de las ciudades la escasez del suelo en los
lugares necesarios es el principal problema para la instalacin del equipamiento previsto. En la
prctica, esta cuestin es ms un problema de gestin y alternativa poltica que de tcnica de
planeamiento.
De la misma manera que en el mbito rural, los equipamientos tienen en la ciudad un papel
integrador y estructurante del espacio aunque constituyen un elemento ms y en este sentido,
solo los equipamientos singulares y de mayor nivel son instrumentos relevantes. En el marco
urbano los equipamientos y los servicios de las administraciones pblicas forman parte del
sector terciario y aparecen interrelacionados con actividades productivas constituyendo el
centro de negocios de la ciudad. El planteamiento de una poltica de descentralizacin de este
tipo de servicios habr que condicionarla y conjuntarla con la descentralizacin del sector
terciario. El Plan Especial del Gran Equipamiento Comercial Metropolitano (coplaco), y los
Centros Direccionales en Barcelona presentan algunas alternativas de localizacin dentro del
tema general de la descentralizacin terciaria. Es significativa en este tema la aportacin de J.
Clusa (1978).
razn bsica de la accin pblica radica en la existencia de bienes pblicos, entendidos como
quellos que no pueden ser provistos adecuadamente desde el mercado.
En la cuestin de los equipamientos es destacable, as mismo, el problema de las
externalidades a las que Mishan (1969), defina como aquellos efectos exteriores que "surgen
cuando importantes efectos sobre la produccin y el bienestar social no tienen, total o
parcialmente, un precio determinado. Al estar fuera del sistema de precios, dichos efectos
exteriores son algunas veces considerados como subproductos, deseados o no, de las
actividades de otra gente que directa o indirectamente afectan a bienestar de los individuos.
ponderar el peso de las distintas partes del territorio, en la pretensin de un espacio mejor
estructurado. El tcnico, tendra que contar, por un lado, con unos instrumentos que reflejaran
la realidad lo ms fielmente posible y que recogieran aspectos cuantitativos, cualitativos y
espaciales. Por otro lado, con un modelo terico, socialmente aceptado que hiciera posible un
sistema de relaciones ms equilibrado.
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