Unidad 9 y 10

Revista
JURIDICA
Consideraciones en torno del

federalismo argentino
Por
Daniel Alberto Sabsay
Sumario: 1. Introducción. 2. Comparación con el sistema federal de los Es-

tados Unidos de América. 3. Las modificaciones introducidas por la reforma
constitucional de 1994. 4. Consideraciones finales.
1. Introducción
La forma de Estado es uno de los elementos fundamentales del régimen polí-

tico de un país pues define la relación existente en su seno entre el poder y
el territorio. Se trata de definir el modo como se organiza la autoridad en el
espacio. Las soluciones clásicas son dos, el unitarismo y el federalismo. En el
primero como el mismo nombre lo indica existe un único centro de poder polí-
tico, mientras que en el segundo coexisten varios centros de conformidad con
la existencia de diferentes niveles de gobierno, en el marco de un fenómeno
de descentralización política. Entendemos por tal a aquella que prevé una plu-
ralidad de centros que poseen potestades de orden constituyente, legislativo,
de elegir a sus propias autoridades por las modalidades contempladas en su
derecho público y por añadidura, la capacidad de administrarse a si mismos.
En un estado unitario, por el contrario no se da esta pluralidad, ya que al existir
una unidad de régimen en cabeza de un único poder político nacional, este es
el que por ende monopoliza el ejercicio de las mencionadas facultades. La úni-
ca descentralización que se concibe en esta forma es la de tipo administrativo
de naturaleza territorial, en la que sus autoridades tienen exclusivamente una
potestad de autoadministración o autarquía por contraposición con la autono-
mía propia del federalismo del que gozan los estados federados -provincias
en nuestro sistema-, mientras que el estado federal -Nación en los términos de
nuestra constitución- es soberana.
La evolución de las estructuras estatales ha llevado a la aparición de variacio-

nes a los dos modelos mencionados. En primer lugar, se presentan modifica-
ciones a las mismas por la introducción de elementos que no se encuadran en
la tipología clásica. Por ejemplo el carácter electivo de las autoridades de co-
munas en países unitarios, como ocurre en los departamentos en Uruguay. En
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segundo término, cabe señalar las nuevas formas de descentralización que se

derivan de los fenómenos de regionalización en países unitarios. Al respecto,
los dos casos más característicos son el italiano y el español. Curiosamente, la
reforma constitucional de 1994 incorporó a las regiones para fines económico
sociales (art. 124 CN) entre las modificaciones al federalismo que el constitu-
yente reformador ha brindado.
Nuestro federalismo se encuentra cada vez más debilitado y nos animamos a

afirmar que nunca se consolidó en nuestro sistema político. Por el contrario,
hemos sufrido un permanente proceso de centralización que se corresponde
con lo que ha sucedido con nuestra forma presidencialista de gobierno. Así
las cosas, nos parece importante bucear en los antecedentes nacionales para
compararlos con lo ocurrido en los Estados Unidos de América, cuya constitu-
ción ha sido la fuente directa de nuestra organización del poder, tanto en el
territorio como en la estructura gubernamental.
Nos parece interesante tomar en cuenta la relación que encuentra la denomi-

nada por Gibson escuela “democrática” de federalismo, precisamente entre
este y el fortalecimiento del sistema democrático. Al respecto, este autor señala
que dentro de la mencionada doctrina, “al federalismo se lo considera directa-
mente relacionado con las prácticas democráticas, ya sea desde la perspectiva
que observa a los gobiernos locales como más responsables hacia los ciudada-
nos individuales que los gobiernos nacionales, como desde aquella visión que
ve en esos gobiernos baluartes democráticos contra los abusos de un estado
central. El federalismo, o la descentralización de los sistemas federales, son
por lo tanto considerados como una consecuencia institucional natural de la
ola contemporánea democratizadora que está esparciéndose en gran parte
del mundo en vías de desarrollo”1.
Estamos convencidos que el reencuentro con nuestras instituciones es uno de

los elementos más importantes para lograr el desarrollo del país. Sobretodo,
luego de una evolución tan poco fructífera en lo que hace a la calidad de las
mismas. No dudamos que el incumplimiento de nuestra Ley Fundamental ha
sido en lo que respecta a este capítulo de nuestra organización nacional, la
causa más palpable de la centralización del poder en todos los aspectos en el
“puerto” y su área metropolitana imposibilitándose así la integración territorial
y el desarrollo de provincias y regiones.
En consecuencia, el análisis de la cuestión en aras de poner en marcha los

cambios estructurales susceptibles de revertir tan preocupante estado de cosas
1 Gibson, Edward L., Federalism and Democracy in Latin America, Baltimore, Maryland, The John
Hopkins University Press, 2004, p. 11 (traducción del autor).
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aparece como prioritario y necesario para luego concertar las políticas públicas
que permitan ponerlos en marcha. Inspirados en este propósito, comenzaremos
con el análisis comparado de nuestro federalismo y del de los Estados Unidos,
en particular en las condiciones históricas y sociológicas que los diferencian.
Luego, haremos un somero repaso de los fenómenos que más han incidido en
la frustración de nuestro programa constitucional en la materia. A continuación,
analizaremos las novedades aportadas por la última reforma constitucional y
sus resultados. Por último, nos concentraremos en consideraciones generales.
2. Comparación con el sistema federal de los Estados Unidos
2.a) Contexto general
Las colonias británicas de América se organizaron a través de reglas de au-

togobierno inspiradas en el constitucionalismo; cuando luego de unos pocos
años de vida independiente como confederación, deciden darse una consti-
tución, construyen un sistema a partir de la creación de una república presi-
dencialista y federal, combinación que contenía en si misma el esquema de
frenos y contrapesos apto para impedir que alguno de los tres poderes pudiese
desbordar a los otros, receta que se iría perfeccionando en el tiempo a través
de sucesivas enmiendas. De nuestro lado, todos los antecedentes hablan de un
poder personalizado en el cual el gobernante reúne entre sus manos todas las
potestades gubernamentales. Llegados a la organización nacional, nuestros
constituyentes idearon una modalidad que en la práctica, más allá de la letra
constitucional, se iría deslizando hacia la concesión de facultades exorbitantes
a favor del Presidente. Los golpes de estado concretaron esa anomalía de la
manera más brutal. Los gobiernos constitucionales -salvo escasas excepciones-,
en mayor o menor medida se alejaron del principio de separación de poderes
en aras de favorecer al “primer mandatario” con potestades excepcionales.
2.b) Cuestiones relativas a la interpretación y aplicación del texto de la Cons-

titución
La incorrecta aplicación de las disposiciones constitucionales ha sido el resul-

tado, en primer término, de una interpretación demasiado extensiva de ciertas
cláusulas. Entre ellas, la denominada “comercial” (art.75, inc.13) que le con-
cede al Congreso de la Nación competencia en materia de comercio interpro-
vincial. Esta atribución ha sido objeto de una interpretación de tal amplitud
que, prácticamente, no habría acto susceptible de superar las fronteras de una
provincia que no quede comprendido de manera exclusiva dentro de la compe-
tencia federal. Las facultades implícitas y las concurrentes derivadas de los inci-
sos 32 y 18 del mencionado artículo también han servido como una suerte de
“palancas”, útiles para la extensión de la esfera de atribuciones nacionales.

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La consecuencia de este “destino” nacional de múltiples cuestiones y en parti-

cular de aquellas que han surgido de resultas de la evolución que se ha produ-
cido a nivel mundial y en las actividades en el casi siglo y medio de vigencia
de la constitución, ha sido muy bien caracterizada por Frías quien sostiene
que “toda materia de gobierno que por su originalidad, dimensión o estrecha
vinculación operativa con facultades del gobierno central, requiere en alguna
etapa su asistencia técnica y económica o su concertación interjurisdiccional,
tiende a ser dominada o integrada entre los poderes del gobierno central”2.
Especial consideración merece la observación del modo como ha sido utiliza-

da la facultad excepcional de intervenir en el territorio de las provincias que le
concede al gobierno nacional el art. 6 de la Constitución Nacional, institución
que junto al estado de sitio del art. 23 son las únicas de emergencia conteni-
das en el texto constitucional de 1853/60. Esta facultad puede ser ejercida
legítimamente cuando medie una circunstancia de origen interno o externo que
ponga en peligro la estabilidad institucional de una provincia. Pero dicha alte-
ración debe ser grave e imposible de resolver dentro del orden interno provin-
cial en cuestión, puesto que sólo ante tal circunstancia se justifica la intromisión
excepcional del gobierno federal en las cuestiones internas de las provincias.
Si bien se ha sostenido que nuestros constituyentes se basaron en el artículo 4º
de la constitución de los Estados Unidos, tanto la redacción de la norma como
la práctica de ambos países hacen que funcione de manera bien diferente. La
función reconocida al gobierno federal en los Estados Unidos es de ayuda al
estado en crisis y no sustituye la autoridad civil local. En cambio, en nuestro
país la función se ha ejercido casi siempre en forma coercitiva y la autoridad
federal sustituye a la autoridad local en forma provisoria.
La indebida utilización de este instituto de emergencia ha sido una de las cau-

sales que debilitaron al federalismo argentino a lo largo de nuestra historia.
En muchas ocasiones los motivos que llevaban a la intervención tenían que ver
con razones estrictamente políticas, como consecuencia por ejemplo de que la
provincia intervenida estaba gobernada por un partido de diferente signo del
de la Nación. Además, en numerosas oportunidades se ha aprovechado del
largo receso legislativo que existía antes de la reforma del 94, para tomar la
medida a través de un decreto. Como luego veremos, en este campo las mo-
dificaciones que aporta la mencionada reforma han servido para tornar estas
irregularidades de casi imposible concreción.
2.c) Cuestiones de tipo histórico y cultural
Las colonias norteamericanas practicaron la democracia con anterioridad a la

independencia. Inclusive, con posterioridad a ella, algunos de los ya nuevos
2 Frías, Pedro J., Introducción al derecho Público Federal, Buenos Aires, Depalma, 1980, p. 67.

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Estados conservaron sus constituciones elaboradas en el período colonial. Es

decir, la tradición constitucional encuentra en los EE.UU. un origen que se re-
monta a más de tres siglos previos a 1776, fecha de su independencia. El fenó-
meno “asociacionista” -por llamarlo de alguna manera-, que tanto sorprendió
a de Tocqueville y del que da cuenta en La democracia en América, importaba
un fuerte involucramiento comunitario en los asuntos públicos.
En nuestro país las cosas fueron muy diferentes. La etapa colonial se caracteri-
zó por el ejercicio autocrático del poder, encarnado en la autoridad soberana
del monarca, quien era el propietario, sobre la base de las normas del derecho
privado, de todas las tierras que componían el imperio español en América. En
consecuencia, en los EE.UU. no se produjo una ruptura sino una continuidad,
mientras que en nuestras tierras ocurrió exactamente lo contrario. De modo tal
que en la Argentina siempre se han confrontado dos tradiciones diferentes, una
autoritaria y otra democrática, y en ese marco fue imposible asegurar la con-
tinuidad constitucional, así como también lograr una adecuada observancia
del principio de legalidad. Resultado de ello fueron los múltiples y prolongados
períodos de gobiernos de facto, en los cuales rigió un modelo autocrático y
unitario, que influyó decididamente en los hábitos de la sociedad argentina,
y se tradujo -en el tema que nos ocupa- en una ausencia total de compromiso
con el sistema federal.
2.d) Cuestiones relacionadas con el funcionamiento de los poderes políticos
Cabe destacar la existencia de una estrecha relación entre la distribución del

poder en el territorio y el funcionamiento de los poderes en el gobierno fede-
ral, a los efectos de analizar las diferencias que se observan, en la práctica,
entre el sistema que dio base a nuestra Constitución y el federalismo argentino.
Seguidamente, describiremos algunos factores, relacionados con el ejercicio
de los poderes de gobierno, así como de los partidos políticos, que reflejan la
situación planteada.
Congreso de la Nación
En la Argentina, los miembros del Congreso observan una rigurosa disciplina

partidaria, cuyo resultado es la aprobación de leyes, por parte de los diputa-
dos provenientes de las Provincias, que atienden a los intereses de la Nación
en desmedro de las autonomías provinciales. Este comportamiento se torna
más notorio en el caso de los senadores, quienes, no obstante ser los repre-
sentantes directos de las Provincias, anteponen los intereses partidarios a los
de los estados que representan. Cabe tener en cuenta, asimismo, que los par-
tidos políticos mayoritarios a nivel nacional imponen sus directivas en el orden
provincial, con lo cual se desnaturaliza el sistema federal diseñado en la Ley

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Suprema, desde las propias organizaciones intermedias que prácticamente

monopolizan las candidaturas para ejercer los cargos públicos.
Mientras que en los Estados Unidos, existe un sistema bipartidista que presenta
una gran autonomía a nivel estadual, la cual se refleja en el seno del Congreso,
a través del comportamiento de los legisladores, desprovisto de una “disciplina
partidaria férrea” en el momento de concretarse las votaciones. Ello facilita la
formación de mayorías que varían en función de la temática objeto de trata-
miento y no de las pertenencias partidarias de sus representantes. Es decir, se
tiende a satisfacer preponderantemente intereses ligados a la representación
territorial o a los grandes temas nacionales, en detrimento de las necesidades
de las estructuras partidarias.
Poder Ejecutivo
La desmesurada concentración de facultades en el Presidente de la República,

sumado a un excesivo personalismo, impide la concreción de un federalismo
auténtico. Expondremos a continuación algunas notas que caracterizan el sis-
tema instrumentado en los Estados Unidos y que se reflejan en la distribución
del poder en el territorio. Ellas son:
1. Un Congreso fuerte que a lo largo de la historia estadounidense se ha ido

afirmando como una importante palanca de contención de las atribuciones del
Poder Ejecutivo, lo que lleva a muchos publicistas de ese país a rebautizar al
sistema con la denominación de “régimen congresional” en lugar de presiden-
cialista.
2. Una Corte Suprema de Justicia Federal que, a través de la creación del con-
trol de constitucionalidad de las normas y de los actos de gobierno y de una
imagen de prestigio inigualada en la opinión pública, logró una cuota nada
desdeñable de poder y, sobre todo, razonablemente protegida de las influen-
cias políticas de los otros poderes del Estado.
3. La necesidad del acuerdo del Senado para la designación de los funciona-

rios (secretarios y responsables de los principales organismos nacionales) que
acompañan desde el Ejecutivo la gestión presidencial.
Detrás de las características mencionadas, se encuentra un federalismo real, en

el cual las fuerzas centrípetas y las centrífugas que subyacen en todo sistema
de descentralización territorial del poder, se ubican en un justo equilibrio, de
modo tal que las autonomías estaduales operan también como un control de
los actos del Presidente, en la medida en que conservan una cuota apreciable
de potestades gubernativas efectivamente ejercidas por ellas.

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Por contraposición a lo expresado en la Argentina el “personalismo presiden-

cial” es producto también del comportamiento de las propias autoridades pro-
vinciales, que, muchas veces, se someten a los intereses del gobierno central.
Es cierto que esta actitud se ve cada vez más forzada por la concentración de
recursos económicos en manos nacionales, cuyas autoridades prácticamente
mantienen en condición de rehenes a los titulares de los poderes ejecutivos pro-
vinciales. Esta deformación proviene de la falta de cumplimiento de las disposi-
ciones constitucionales en la materia, a favor de prácticas que las contradicen
abiertamente y que se apoyan en la delegación inconstitucional de facultades
a favor del ejecutivo nacional.
3. Las modificaciones introducidas por la reforma constitucional

de 1994
3.a) Consideraciones preliminares
La reforma constitucional de 1994 produjo importantes modificaciones en las

partes dogmática y orgánica de la ley fundamental. Esta última, en particular,
fue uno de los puntos focales que motivaron la necesidad de la enmienda, ya
que como se puede recordar la negociación en torno del denominado “Núcleo
de Coincidencias Básicas” se centró en aspectos relativos a la forma de gobier-
no. Ello así, la labor del constituyente no se limitó al diseño de modalidades
dirigidas a atenuar el presidencialismo y a incorporar la reelección del titular
del poder ejecutivo, sino que abordó, igualmente, materias relativas a dere-
chos y garantías y a la forma de Estado. Sin embargo, las cuestiones atinentes
al federalismo han sido las que han pasado más desapercibidas, tanto en la
dinámica de nuestras instituciones, como en los comentarios de la doctrina de
los autores.
Esta situación nos resulta por demás paradojal, ya que el federalismo argentino
ha sido objeto de importantes retoques por parte del constituyente reformador.
Una primera aproximación nos lleva a afirmar que la descentralización política
del poder en el territorio ha quedado claramente fortalecida de resultas de la
incorporación de nuevas cláusulas en el capítulo consagrado a los “Gobiernos
de Provincia” de nuestra carta magna, como así también, en otras de sus dis-
posiciones. Hernández efectúa una interesante categorización de la evolución
de nuestro federalismo a la que divide en cuatro etapas. La última es la que
inaugura la reforma, en la que en su calidad de convencional constituyente
inspiró gran parte de las modificaciones relativas a la cuestión en tratamiento.
Pone el acento en la finalidad de mayor descentralización, a partir del acreci-
miento de las facultades provinciales, tanto de manera explícita (art. 124 CN),
como en un mejor resguardo de ellas en temas tales como el deslinde de las
facultades impositivas, la propiedad de los recursos naturales, entre otras.

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Además, destaca el reconocimiento de la autonomía a los municipios y a la

Ciudad de Buenos Aires, como los otros dos hitos de la labor constituyente. “En
cuanto a lo político institucional, lo primero que destacamos es la existencia
ahora de cuatro órdenes de gobierno: el federal, el provincial, el de la ciudad
Autónoma de Buenos Aires y el de los municipios autónomos. Antes de la re-
forma, aparecían con claridad sólo dos órdenes gubernamentales: el federal y
los provinciales, mientras que existía un profundo debate que abarcó muchos
años de nuestra historia sobre la naturaleza jurídica de los municipios, que
separaba en general a constitucionalistas y municipalistas por un lado, y admi-
nistrativistas por el otro, según admitiesen o no un tercer nivel de gobierno”3.
Cabe recordar que antes de la reforma los ex presidentes Alfonsín y Menem,

lideraron iniciativas que desde el plano institucional apuntaron a producir un
punto de inflexión en el proceso de debilitamiento del federalismo, que aca-
bamos que hemos descrito con anterioridad. Así, durante la presidencia de
Raúl Alfonsín se creó el Consejo para la Consolidación de la Democracia,
organismo de asesoramiento del Poder Ejecutivo, al que entre otros cometidos
se le confió el estudio de una reforma constitucional. A esos efectos, el Consejo
produjo dos dictámenes que fueron editados con anexos que incluyen todos
los trabajos elaborados en las diferentes comisiones, entre las cuales, la terce-
ra se ocupó de lo relativo a: “Atribuciones de las Provincias y Federalismo”.
El planteo en este tópico, se centró en la reorganización de las funciones del
Senado Federal, la intervención a las provincias, los establecimientos de utili-
dad nacional, recursos naturales, regionalización, servicios públicos y régimen
financiero. Las soluciones contenidas en el tratamiento de esos tópicos sirvieron
de importante antecedente para la tarea del constituyente reformador del 94.
El gobierno de Carlos Menem celebró el 25 de mayo de 1990 un pacto con las

provincias que se denominó “Acuerdo de Reafirmación Federal”. Se trató de
un compromiso de unidad federal, que materializaba las ideas expuestas por
el justicialismo desde la restauración democrática y que fueron confirmadas
por el propio Menem durante la campaña electoral. El acuerdo de 19 artículos
establecía una serie de compromisos en diferentes áreas, como salud, educa-
ción, finanzas, entre otras potestades concurrentes, con el objeto de lograr un
federalismo de concertación de modo de revertir el proceso de acumulación de
facultades en manos del gobierno nacional.
El constituyente de reforma ha querido vigorizar el federalismo a través de

innovaciones contenidas en las siguientes cláusulas:
3 Hernández, Antonio María, “La descentralización del poder en el Estado Argentino”, en La

descentralización del poder en el estado contemporáneo, Buenos Aires, Asociación Argentina de
Derecho Constitucional, 2005, ps. 28 y 29.

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• modificaciones al régimen financiero (art. 75, inc. 2),
• apoyo a la tesis de los poderes compartidos en materia de establecimien-

tos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30, in fine),
• autonomía municipal (art. 123),
• introducción de la noción de región (arts. 124 y 75 inc. 19),
• ampliación del ámbito de actuación de los acuerdos parciales (arts. 124

y 125),
• autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129),
• concesión de potestades a las provincias en materia internacional (art.

124), la propiedad de los recursos naturales (art. 124),
• distribución de competencias en materia ambiental (art. 41, 3er párrafo),
• determinación del órgano en la intervención federal (art. 75, inc. 31).
A continuación analizaremos, los establecimientos de utilidad nacional, la re-

gión y los recursos naturales y el medio ambiente, lo que nos permitirá funda-
mentar nuestras consideraciones finales.
3.b). Establecimientos de utilidad nacional
El deslinde de competencias en los establecimientos de utilidad nacional ha

constituido, hasta la reforma del 94, una de las más controvertidas proble-
máticas de la historia constitucional argentina. En efecto, surgían dificultades
interpretativas a partir de la redacción poco clara del ex artículo 67, inc. 27
de la Constitución Nacional -hoy art. 75, inc. 30-. Las posiciones giraban en
torno de la determinación de si la Nación ejercía una jurisdicción exclusiva,
o bien, si su competencia sobre el establecimiento era compartida con las po-
testades que las provincias y/o los municipios en cuyos ámbitos espaciales el
establecimiento había sido creado, retenían, en tanto y cuanto el ejercicio de
las mismas no contraviniera la finalidad que había llevado a la creación del
establecimiento.
La evolución de la jurisprudencia fue pendular ya que se inclinaba a favor de

una u otra tesis, al son de los vaivenes de la doctrina, dado lo cual en este cam-
po imperaba una seria inseguridad jurídica para los administrados. “Es válido
afirmar que en la materia que se trata, tanto la Nación como las provincias y

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los administrados, retienen una razonable duda en lo que hace a qué atener-
se, pues les queda expedita la posibilidad de un cambio jurisprudencial al
producirse una modificación en la integración de la Corte. Es evidente que
esta situación interpretativa no resulta políticamente saludable, toda vez que la
determinación clara y precisa de los poderes de la Nación y de las provincias
constituye una cuestión de la mayor importancia, ya que ello contribuye a con-
solidar y a definir la real fisonomía que tiene la forma federal de gobierno de
la Constitución nacional”4.
Pues bien, de la última cita surge con claridad que es necesario establecer los
límites del accionar nacional en los territorios provinciales, de lo contrario se
corre el riesgo de provocar una desmedida e injustificada invasión de los mis-
mos. Lo que el constituyente de reforma ha efectuado es precisamente acoger
la doctrina de los poderes compartidos entre niveles de gobierno. “El límite que
antes no existía, y que la Constitución le impone es dictar la legislación nece-
saria para el cumplimiento de los fines específicos en esos establecimientos.
La antigua Constitución no contemplaba ni el requisito de la “necesidad”, ni el
requisito del “fin específico”. Creemos que la necesidad, como causa y el fin
específico, como motivo final, están marcando dos límites concretos de razo-
nabilidad a esta determinación de la legislación excluyente o exclusiva. Podrá
legislar en tanto y en cuanto esa legislación sea necesaria y lo justifiquen los
fines específicos de la utilidad común”5. En el mismo sentido se ha expresado
que “la modificación del artículo 67, inciso 27 (hoy art. 75, inc. 30) incorporó
la tesis concurrente sobre la base de un criterio finalista. La reforma es sobria
pero suficientemente clara: Involucra no sólo a las provincias sino también a
los municipios, estipulando que ambos conservarán los poderes de policía e
imposición sobre los establecimientos de utilidad, en tanto no interfieran en el
cumplimiento de los fines específicos de dichos establecimientos”6. Este mismo
autor destaca que la solución que brinda la reforma se ubica del lado del fe-
deralismo de concertación, tan caro a Frías, reemplazando así al federalismo
dual o confrontativo que en nuestro tema llevaba al exclusivismo nacional en
desmedro de las provincias y los municipios. Por nuestra parte utilizamos la
expresión: “federalismo de imposición” para caracterizar el mismo fenómeno,
que es aquel en el cual prevalece indefectiblemente la voluntad -cualquiera
4 Ramayo, Raúl Alberto, Las interpretaciones judiciales críticas del art. 67, inc. 27 de la Constitución
Nacional, Buenos Aires, La Ley, 3/5/79, p. 1.
5 Dromi, Carlos y Menem, Eduardo, La Constitución reformada, Buenos Aires, Ciudad Argentina,
1994, p. 274.
6 Rosatti, Horacio Daniel, “El federalismo en la Reforma”, en La Reforma de la Constitución expli-
cada por miembros de la Comisión de Redacción, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni Editores, 1994,
p. 258.

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que ella fuere- de la parte más fuerte por sobre la de la más débil, es decir la
decisión nacional por sobre el protagonismo local.
Zanjada como ha quedado luego de la reforma la cuestión de las facultades

provinciales y municipales en los establecimientos de utilidad nacional, el cons-
tituyente ha determinado que la jurisdicción nacional sobre los mismos no pue-
de en ningún caso anular el poder de policía y de imposición que les cabe a
los primeros en dichos lugares. Pero, las mencionadas potestades provinciales
y municipales deben compadecerse con las finalidades de los establecimientos
de modo de no interferir en el cumplimiento de las mismas.
3.c) La región en nuestra constitución
3.c)1. Concepto
La reforma constitucional por primera vez introduce la noción de región en el

texto de nuestra ley fundamental. El término aparece en el título segundo de la
segunda parte de la constitución, “Gobiernos de Provincia”. El art. 124, en la
parte pertinente, faculta a las provincias a “crear regiones para el desarrollo
económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento
de sus fines...”. A partir de esta referencia es preciso determinar el alcance de
la expresión, teniendo en cuenta de que existen distintos tipos de regiones y
diferentes modelos de regionalización.
Debemos precisar entonces el sentido que le ha dado el constituyente a esta

nueva modalidad institucional. Pensamos que su finalidad está vinculada con
el desarrollo económico y social, como así también con la necesidad de com-
patibilizar y armonizar facultades interjurisdiccionales y/o concurrentes. Ello,
a fin de evitar superposición de autoridades y fragmentación de responsables
en aras de lograr la resolución concertada de conflictos y la búsqueda de solu-
ciones conjuntas a asuntos compartidos.
Acá no se está creando un nuevo nivel político de gobierno, sino que la pro-
vincia sigue siendo el centro de redistribución territorial del poder, y la región
está constreñida al logro de objetivos de carácter económico y social. Quere-
mos destacar en este punto que la región para el constituyente es un modo de
descentralización administrativa del poder en el territorio. Esto, a diferencia
de lo que ocurre con la Nación, las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y
los municipios, los que con distinta intensidad y jerarquía, reúnen en común
facultades correspondientes al dictado de sus propias normas de organización
y de gestión (dentro de sus respectivas esferas de competencia) y a la elección
de sus autoridades, o sea todas las características que definen a un centro
autónomo de poder.

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La constitución, por lo tanto en lo que hace a la región, ha optado por una

concepción jurídica en sentido particular, ya que se la reconoce sólo para
el cumplimiento de fines limitados. En otros ordenamientos en cambio se la
concibe en sentido más pleno, es decir, como una forma de descentralización
política dotada de autonomía, como en los casos de España e Italia. Claro que
en estas dos experiencias nos encontramos frente a países unitarios que deci-
den adoptar una suerte de neofederalismo o de “Estado autonómico-regional”,
como muchos constitucionalistas españoles caracterizan a su país. En lo que
respecta a la Argentina no olvidemos que a diferencia de los países europeos
citados, nosotros constituimos un estado federal. Dentro de un esquema clásico
federal -inspirado en la constitución de los EE.UU.-, las provincias gozan de
esta nueva facultad que debe prosperar por medio de la celebración de conve-
nios, con conocimiento del Congreso de la Nación.
El criterio que acabamos de exponer no constituye una opinión aislada. Al

respecto, Dromi y Menem consideran que “el regionalismo concertado es el
que más eficientemente compatibiliza los intereses de la unidad nacional con
la diversidad local” Y, más adelante, en consonancia con nuestra postura,
entienden que “no debemos confundirnos y dar otro nombre al federalismo. El
único regionalismo a promover en el país es el que surge de una realización
acabada, real y sólida del federalismo, no el que es producto de la constitución
de regiones con poder político por encima de las provincias. El regionalismo
válido y posible para la Argentina, es el de la integración y coordinación del
esfuerzo en pos de los intereses comunes”7.
En el mismo sentido, Bidart Campos sostiene que “el regionalismo -si así cabe
llamárselo- que escuetamente esboza la nueva norma incorporada por la re-
forma (...), no intercala una nueva estructura política en la organización tradi-
cional de nuestro régimen, en el que se mantiene la dualidad distributiva del
poder entre el estado federal y las provincias. Las provincias siguen siendo las
interlocutoras políticas del gobierno federal, y el nivel de reparto competencial.
Las eventuales regiones no vienen a sumarse ni a interponerse”. Más adelante
nuestro autor le da aún más luz a las incertidumbres que suscita la nueva fi-
gura institucional cuando expresa que “la regionalización prevista implica un
sistema de relaciones interprovinciales para la promoción del desarrollo que el
artículo califica como económico y social y, por faltar el nivel de decisión po-
lítica, tales relaciones entre provincias regionalizadas habrán de ser, en rigor,
relaciones intergubernamentales, que no podrán producir desmembramientos
en la autonomía política de las provincias”. Por otra parte, Bidart es conclu-
yente al momento de definir a esta facultad como propia de las provincias;
“no puede dudarse que la competencia para crear regiones está atribuida
7 Dromi, Carlos y Menem, Eduardo, ob. cit., p. 400.

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a las provincias (...). Al crear las regiones, las provincias pueden establecer
órganos con facultades propias. No obstante, estos órganos no serán niveles
de decisión política (...)”8.
También nos parece importante recordar la opinión de otros dos reconocidos

constitucionalistas y ex constituyentes que han consagrado gran parte de sus
análisis a la interpretación y al desarrollo de nuestro federalismo, Quiroga La-
vié y Rosatti. El primero define al instituto como “región para el desarrollo eco-
nómico y social”; para luego afirmar que “la idea fuerza de la Constitución es
que sean las propias provincias las que dispongan su regionalización a través
de acuerdos para el desarrollo; y que dicho fenómeno de descentralización no
sea impuesto por el gobierno central, como ocurriera durante los gobiernos de
facto”. En lo que hace a las modalidades de regionalización elegida por el re-
formador, el publicista estima que a través de este instituto se va a “poder insti-
tucionalizar en nuestro país la práctica de la descentralización de potestades a
favor de agencias independientes, como es habitual en los Estados Unidos”9
Rosatti también enfatiza el carácter estrictamente provincial de esta potestad,

“corresponderá a las provincias (y no a la Nación)” -acentúa- “diseñar el mapa
regional (o los mapas regionales, para mejor decir) conforme a la materia le-
gislada (...). Se procura inducir un sistema regional sectorial o particular antes
que plenario (las regiones se estructuran para fines específicos), instrumental
y adjetivo en lugar de político o sustantivo (en la medida en que la región no
constituye una macroprovincia dotada de autonomía)...”10.
La opinión autorizada de Colautti viene a sumarse a lo dicho hasta ahora quien

considera que la “relación entre región y desarrollo marca una clara diferencia
entre la región como instrumento de promoción, compatible con nuestra fórmu-
la federal y la región como presupuesto del Estado regional que constituye una
forma de estado diferente del federalismo y ajena a nuestro sistema”11.
3.c)2. Potestades del gobierno federal
Ahora bien, también aparece la temática regional en la denominada “nueva

cláusula del progreso o del progreso social”, en ella (párrafo 2º), el reformador
8 Bidart Campos, Germán J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Buenos
Aires, EDIAR, Tomo VI, 1995, ps. 523/4/5.
9 Quiroga Lavié, Humberto, Constitución Argentina Comentada, Buenos Aires, Zavalía, 1996,
ps. 707/708.
10 Rosatti, Horacio Daniel, ob. cit., ps. 216/17.
11 Colautti, Carlos, Derecho Constitucional, Buenos Aires, Universidad, 1996, p. 80.

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le confiere al Congreso nacional una serie de facultades de tipo programático

y finalista entre las cuales se encuentra la de velar por el “crecimiento armónico
de la Nación” a través de una serie de acciones que “tiendan a equilibrar el
desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”. Lo expresado acá por el
constituyente no debe ser de ningún modo entendido como el poder de crear
dichas regiones.
En este punto queremos desentrañar el sentido de la disposición inserta en el

inc. 19 del art. 75, que consagra las atribuciones del Congreso de la Nación.
A nuestro criterio esta cláusula concuerda perfectamente con la ya citada del
art. 124 puesto que importa la realización de actos distintos de los de creación
de regiones. Potestad que como ya hemos visto les compete con exclusividad
a las provincias. En este caso el Congreso, en función del trazado y definición
regional que previamente hubieran efectuado las provincias, debe llevar a
cabo medidas que posibiliten un desarrollo con equidad e igualdad de dichas
unidades territoriales o entes de gestión regional. Todo ello en aras a la mejor
integración territorial económica y social de la Nación. En segundo lugar,
consideramos que la región también ha sido tomada en consideración a las
circunstancias históricas que han ido delineando un concepto de ella alejado
del que estamos tratando aquí. Se trata de una noción subjetiva fundada en
elementos de corte tradicional y que sin lugar a dudas han ido delineando
espacios regionales en sentido histórico y hasta sociológico.
No es otro el significado que le otorgan a la cláusula que venimos consideran-

do, los autores a cuya opinión hemos recurrido precedentemente. Por ejemplo,
Bidart Campos considera que “no parece que pueda reputarse que el art. 124
y el inc. 19 del art. 75 apunten a competencias concurrentes. En cambio, sí
queda la impresión de que la regionalización que acuerden crear las provin-
cias para el desarrollo económico y social en ejercicio de sus competencias
deberá coordinarse -y, mejor aún: concertarse- para que la regionalización
guarde armonía y coherencia con las políticas federales diferenciadas, todo
ello en virtud de que las competencias provinciales siempre se sitúan en el
marco razonable de la relación de subordinación que impone la constitución
federal” (ob. cit., p. 527).
3.c)3. Mecanismo institucional para la creación de las regiones
En función de lo antedicho todo acuerdo de integración regional debe pasar

por la modalidad de los llamados tratados parciales que instituye el art. 125
CN. Se trata de una disposición prevista en la constitución histórica y que en
su aplicación ha dado lugar a distintas modalidades de entendimiento entre
diferentes provincias y con posterioridad la interpretación llevó a la posibilidad
de que la Nación y hasta municipios, también fuesen parte en estos convenios.

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El uso que las provincias han hecho de esta potestad ha variado en el tiempo.
En un primer período sirvió para la regulación de los límites interprovinciales
y cuestiones interjurisdiccionales vinculadas con la administración de justicia.
Pero, es a partir de la década del 50, que el instituto cobra un sesgo diferente
y muy útil para la configuración de un federalismo de concertación.
Así, ha servido para la creación de entes interjurisdiccionales -C.F.I., Cofire-

ne, Cofema, etc.- la gestión de autoridades de cuenca, como las de los ríos
Bermejo y Colorado, entre otras, la realización de obras de infraestructura
-puente Santa Fe-Paraná-, la puesta en marcha de actividades comerciales -
Corporación del Mercado Central de Buenos Aires-, etc. De hecho, ha sido
de utilidad para la viabilización del concepto de región a que se alude en
el artículo anterior. Hoy, con los distintos tipos de convenios que estimula la
ley fundamental estos acuerdos deberían cobrar un nuevo auge y una mayor
precisión y aval jurídicos.
Rosatti comparte esta posición, pues considera que “la cláusula que habilita
la región como creación interprovincial establece que dichas articulaciones
deberán ser comunicadas al Congreso Nacional. No se requiere de su apro-
bación sino de su conocimiento; con ello se resguarda la autonomía provincial
(absteniéndose el Gobierno federal de imponer regiones a las provincias)...”12.
Como podemos apreciar el comentarista está apelando en todo momento,
aunque de modo implícito a lo establecido en la primera parte del art. 125
C.N. Colautti, por su parte entiende que las regiones deberán constituirse por
medio de “leyes-convenio locales o tratados parciales que institucionalicen una
coordinación interprovincial”13. Nuestra interpretación del alcance y mecanis-
mos de materialización de la cláusula citada del art. 124 de la C.N., toma
como punto de partida a la doctrina más autorizada, muchos de cuyos más
destacados exponentes son citados en el presente documento. Entendemos que
estamos frente a una modalidad de tipo instrumental encaminada a una nue-
va articulación de las relaciones interprovinciales. Por supuesto, que creemos
que la Nación es susceptible de participar en aquellas iniciativas en que se
encuentre involucrado algún aspecto que hace a su competencia. Pero, dicha
intervención de ningún modo debe invadir la esfera exclusiva de las provin-
cias. Queremos destacar igualmente que el constituyente no ha acogido la
noción de regionalismo como nuevo nivel político de gobierno. De esta manera
ha descartado la variable basada en la creación de estructuras territoriales
homogéneas ni tampoco ha impuesto que deban concretarse necesariamente
al mismo tiempo y cubriendo toda la superficie del país.
12 Rosatti, Horacio Daniel, ob. cit., p. 217.

13 Colautti, Carlos, ob. cit., p. 80.

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Creemos, sin embargo, que partiendo del esquema constitucional vigente se

podrá arribar a un federalismo de concertación vigorizado en relación a las
iniciativas precedentes. Este deberá ir estructurándose con el acuerdo expreso
de las partes -las provincias- y en la medida de sus necesidades. Se trata de un
plan paulatino en el tiempo que llevará necesariamente a un modo diferente
de toma de decisiones, en base a una genuina participación intrafederal. Pero,
los acuerdos deben ir lográndose desde la base y no por medio de la actitud
autoritaria del centro.
3.d) Dominio de los recursos naturales y medio ambiente
En la órbita de los recursos naturales el constituyente ha considerado pertinente

establecer de manera explícita que el dominio originario de los mismos les per-
tenece a las provincias (art. 124, in fine CN). La potestad, de todas maneras
les competía a ellas, aún con anterioridad a la reforma. Ella surgía de manera
implícita en la medida que no había sido materia delegada a la Nación. Sin
embargo, la práctica institucional había puesto de manifiesto una conducta
constante de las autoridades nacionales lesiva de la competencia provincial
en la materia. De hecho se trató de un accionar inconsulto y contrario a la ley
fundamental de parte de la Nación, consistente en arrogarse el ejercicio de
funciones en materia de recursos naturales ubicados en territorio provincial.
Este inadecuado manejo de atribuciones produjo muchas veces un vaciamiento
del dominio provincial sobre dichos recursos.
En la actualidad, la clara disposición de nuestra ley fundamental que mencio-

nada, tiende a revertir este proceso, pues en la medida que no se discuta quien
es el titular del dominio tampoco resulta factible desconocer a quien le compete
el ejercicio jurisdiccional. En derecho existe un principio fundamental según el
cual la jurisdicción se deriva del dominio y por lo tanto su ejercicio le compete
a quien es su titular, salvo que la ley establezca lo contrario para casos parti-
culares y con carácter excepcional.
En lo que hace a la protección del medio ambiente, la sola inclusión de una

cláusula expresa en el articulado constitucional en el capítulo consagrado a
“nuevos derechos y garantías”, habla por sí misma. A partir de esta realidad
toda actividad que pueda comprometer la calidad de vida debe estar regla-
mentada de modo de evitar la producción de daños al ambiente. El deslinde
de competencias entre la Nación y las provincias surge de nuestra Constitución
Nacional independientemente de la materia de que se trate. Claro, que en rela-
ción a lo ambiental es necesario tener en cuenta que siendo nuestra ley funda-
mental un producto del siglo pasado, esta temática no aparecía ni por asomo
en su articulado con anterioridad a la reforma. Hoy a la cuestión se refiere la
cláusula contenida en el 3er párrafo del nuevo artículo 41. La misma expresa

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que “corresponde a la Nación dictar normas que contengan los presupuestos

mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementar-
las, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”.
Comenzaremos observando el criterio general determinado en nuestra ley fun-

damental en materia de deslinde. Recurriendo a los principios generales, la
división de competencias entre la Nación y las provincias surge de la apli-
cación del art. 121, conforme al cual las provincias conservan todo el poder
no delegado a la Nación. Es decir que la Nación posee una competencia de
excepción, ya que ella debe resultar de una delegación expresa, hecha a su
favor por parte de las provincias. Las provincias tienen una competencia gene-
ral, conformada por todas las atribuciones remanentes, o sea todas aquellas
que no le han sido expresamente reconocidas a la Nación. La constitución
también establece que la competencia nacional tiene una jerarquía superior a
la provincial y que en consecuencia es suprema.
El análisis debe continuar con la observación de otras disposiciones agrega-

das por la reforma al texto constitucional. En el capítulo dedicado a los gobier-
nos de provincia, el constituyente ha considerado conveniente expresar que
“corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio” (art. 124 CN). Esta disposición debe ser considera-
da con cuidado en la medida que al titular del dominio de algún bien como re-
gla general le corresponde el ejercicio de la jurisdicción sobre el mismo, como
ya ha quedado dicho con anterioridad. Es decir que al titular del dominio de
una cosa, en nuestro caso de recursos naturales, le compete el ejercicio de las
jurisdicciones susceptibles de ser ejercitadas sobre los mismos. Cada una de
dichas jurisdicciones se corresponderá con alguna función de gobierno que
hace a la utilización del recurso sobre el cual ella se ejerce. En nuestra materia,
como hemos visto, se ha producido una delegación a favor de la Nación en
lo que hace a la determinación de “presupuestos mínimos” para la protección
ambiental, los que deberán aplicarse necesariamente en relación con el uso
de los recursos naturales. Ahora bien, la combinación de ambas disposiciones
-arts. 41 y 124- nos induce a pensar que la delegación se efectuó bajo la con-
dición de que su ejercicio no importara un vaciamiento del dominio que tienen
las provincias sobre esos mismos recursos. De otro modo no se entiende cuál
habría sido la intención del constituyente al establecer la cláusula de resguardo
de la competencia provincial que importa el art. 124, in fine.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ya ha tenido oportunidad de ma-

nifestarse al respecto. El pronunciamiento se produce como respuesta a una
demanda deducida por un particular contra la provincia de Buenos Aires que
persigue la inconstitucionalidad de una norma provincial que homologa un
acuerdo entre el gobernador y una empresa privada. En la parte pertinente, la

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sentencia sostiene que son “las autoridades administrativas y judiciales del Es-
tado de la Provincia de Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra pro-
yectada afecta aspectos tan propios del derecho provincial, como lo es todo lo
concerniente a la protección del ambiente. En efecto, corresponde reconocer
en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección am-
biental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la
que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo
sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar persegui-
do. Tal conclusión -prosigue el alto tribunal- cabe extraerla de la propia consti-
tución, la que, si bien establece que le cabe a la Nación dictar las normas que
contengan los presupuestos mínimos de protección, reconoce expresamente las
jurisdicciones locales en la materia, las no pueden ser alteradas”. Para concluir
esta cuestión el fallo considera que “la solución propuesta tiene respaldo en el
respeto de las autonomías provinciales” (CS, mayo 16, 1995, Roca, Magdale-
na c/ Buenos Aires, Provincia de s/ inconstitucionalidad).
Luego en un fallo que nos parece crucial para la definición de esta importante
materia contemplada en el tercer párrafo del art. 41 CN, la Corte avanza en la
definición del alcance de las facultades de cada uno de los niveles territoriales
mencionados. Se trata de la sentencia Villivar, Silvana c. Prov. del Chubut y
otros, CSJN 17/04/2007) en la cual consideró que “es inadmisible (art. 280
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) el recurso extraordinario
interpuesto contra el rechazo de los recursos contra el pronunciamiento que ad-
mitió el amparo ambiental y condenó a paralizar los trabajos de exploración
y explotación de la mina hasta tanto la autoridad provincial de aplicación con-
vocara a la audiencia pública prevista en el art. 6º de la ley 4.032 del Chubut
y se pronunciara expresamente con respecto al estudio de impacto ambiental
presentado por la empresa minera”.
Pues bien en el caso de marras lo que se discute es el alcance de la jurisdic-

ción local en materia ambiental minera. Al respecto, la provincia, en la que se
debía desarrollar un emprendimiento de extracción aurífera a cielo abierto y
utilizando cianuro, en ejercicio de su poder de policía y como complementa-
ción de la normativa nacional de presupuestos mínimos había reglamentado
la cuestión. Así, había dictado una norma particular prohibitiva de esa moda-
lidad de extracción de minerales. A ello se agrega como temperamento gene-
ral dentro de Chubut, la exigencia de aprobación expresa, previa audiencia
pública, del estudio de impacto ambiental exigida en los arts. 6 y 7 de la ley
4032 de la Provincia antes del inicio de actividades capaces de degradar el
medio ambiente. Pues bien la Corte Suprema considera que estos parámetros
“no contradicen las leyes nacionales 24.585 y 25.675, dictadas con arreglo
al art. 41 de la CN, ya que la facultad que tienen las provincias de comple-
mentar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección del

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medio ambiente, supone agregar alguna exigencia o requisito no contenido en

la legislación complementada”.
4. Consideraciones finales
• El análisis de las modificaciones de naturaleza federal efectuadas por la

última reforma de la constitución pone de manifiesto en todas ellas, un
empeño común de parte del redactor tendiente a vigorizar nuestra forma
de Estado. Esto es así en todos los temas que hemos abordado y lo mismo
ocurre con el nuevo régimen contemplado en el art. 75, inc. 2 para la
sanción de la ley de coparticipación federal. También debe considerarse
en el balance que estamos haciendo la revitalización de los municipios, a
través del reconocimiento explícito de su autonomía, como límite al poder
constituyente local, el que en adelante no podrá utilizar un régimen de
mera autarquía para dotarlos de personería jurídica.
• Asimismo, otros artículos que hacen a la cuestión federal establecen de

manera invariable el fortalecimiento del ámbito local. Así ocurre, en mate-
ria de intervención federal (art. 75, inc. 31), de nuevas potestades provin-
ciales (art. 124, 1ª parte), de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (art.
129). Todas estas cuestiones conjuntamente con las consideraciones parti-
culares en materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75 (“nueva
cláusula del progreso”) nos están señalando un claro rumbo deseado por
el constituyente de reforma, el que se sitúa en el camino de la recuperación
del federalismo.
• La consideración de nuevos ámbitos para la construcción de variadas mo-

dalidades encaminadas a asegurar la dialéctica Nación-Provincias-Munici-
pios, han sido organizados desde una concepción proclive al protagonis-
mo conjunto de todos los niveles de gobierno sin distinción. De este modo
se termina con una dinámica caracterizada por la supresión de los niveles
inferiores toda vez que se imponía la búsqueda de herramientas pasibles
de asegurar un accionar conjunto.
• A nuestro entender estas observaciones que hemos realizado constituyen

hoy un denominador común que obliga al intérprete, a que en caso de
dudas, sobre la solución de una situación particular, debe optar por aquel
temperamento que se traduzca desde el ángulo jurídico-institucional en
una revalorización de las reglas que inspiran a nuestro sistema federal.
• Es nuestra opinión, que el constituyente ha apostado a favor de un modelo

federal de concertación que ubica a la Argentina en el camino hacia el
fortalecimiento de la periferia, a fin de reequilibrar el excesivo vigor que

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han acusado las fuerzas centrípetas en la historia de nuestro federalismo.

De este modo será posible compensar la excesiva concentración de poder
que puede resultar del proceso de integración continental que hemos inau-
gurado junto a las naciones limítrofes.
• Desafortunadamente, nuestros comentarios se circunscriben a la descrip-

ción de las disposiciones constitucionales, nada decimos sobre experien-
cias en materia de aplicación. Ello es así, pues más allá de las aspiracio-
nes del constituyente, la labor legislativa no las ha acompañado. Tomemos
por caso, lo relativo a coparticipación impositiva y podremos comprobar
que pese a que se imponía la sanción de un nuevo régimen en la materia
antes de la finalización del año 1996 (Cláusula transitoria 6ª), nada se
hecho al respecto. Como consecuencia de ello el ejecutivo nacional ha in-
vadido de tal manera las potestades provinciales, que la situación en este
punto tan sensible para la existencia de un federalismo real es mucho peor
que la que existía antes de la reforma del 94.

CONSTITUCION Y AMBIENTE EN EL MARCO
DEL DESARROLLO SUSTENTABLE*
por Daniel A. Sabsay**
Capítulo actualizado en junio de 2003 del libro Ambiente, Derecho y Sustentabilidad.

Walsh, J. R.; Di Paola, M. E.; González Acosta, G.; López, H.; Rovere, M. B.;
Ryan, D. E.; Sabsay, D. A.. La Ley, septiembre 2000, pp. 67- 82.
1.- EL DESARROLLO EN LA VISIÓN DEL CONSTITUYENTE DEL 94
La introducción de la expresión desarrollo humano en el texto de la Constitución Nacional

plantea un claro pronunciamiento del constituyente en lo que hace a los parámetros que deben ser
tenidos en cuenta a la hora de la toma de las decisiones gubernamentales, cuando lo que está en
juego son las condiciones para la vida humana, en todo lo que hace a su dignidad, calidad e
igualdad. Del texto constitucional surge con claridad que quienes deban aplicarlo e interpretarlo
deberán tomar especialmente en cuenta que en su accionar deben estar presentes aquellos
elementos que permitan de un modo creciente que en los hechos se plasmen las condiciones que
hagan al mejoramiento de la existencia de las personas desde las tres órbitas señaladas. Ello hace
a un programa en el que están presentes una nueva noción de la equidad en su versión
intergeneracional y un “garantismo” que debe volcarse por medio de los más modernos
instrumentos que aporta la evolución del constitucionalismo en su vertiente social y de pleno
reconocimiento a los derechos de incidencia colectiva.
Como lo expresamos en otra obra1, el valor desarrollo humano hace las veces de una
suerte de centro de confluencia, ya que para que su vigencia quede asegurada es preciso que
operen diversos componentes. En efecto, se logra su presencia cuando rigen ciertas notas
objetivas y subjetivas que en su conjunto hacen posible una existencia que se desenvuelva en un
marco de igualdad y de dignidad. Ahora bien, ¿cómo hacer para saber que en un determinado
lugar, en una determinada situación, para una comunidad o para una persona impera este valor, en
tanto “faro” de sus condiciones existenciales? Ello no nos parece una tarea factible desde la teoría,
a nuestro entender los elementos a utilizar para poder ponderar dicha situación variarán en función
de las circunstancias temporales y espaciales. Claro que, dadas dichas particularidades se podrá
determinar si en el caso bajo examen se está efectivizando una dinámica que permita
*
Capítulo actualizado del libro Ambiente, Derecho y Sustentabilidad cuya versión en inglés será
publicada próximamente por la revista de Derecho Ambiental de la Universidad de Pace (Estados
Unidos)
** Profesor Titular de Derecho Constitucional (UBA)

Director Ejecutivo de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales
precisamente observar con claridad todo cuanto denota el término desarrollo humano.
Desarrollo humano importa una idea de evolución, de progresión hacia un “techo” de las
condiciones de vida que se va elevando y que para nuestra observación debe concretarse en una
tendencia creciente hacia la satisfacción de aquellas necesidades que hacen a la igualdad y a la
dignidad de la existencia humana, sin olvidar la calidad de vida la que surgirá de las condiciones
del entorno en que la misma transcurre. La constitución reformada utiliza la expresión desarrollo
humano en los incisos 17, 19 y 23 del artículo 75. En este último caso el constituyente lo hace
cuando se ocupa de los derechos de los “pueblos indígenas argentinos”. Allí, la voz hace las veces
de patrón de medida a los efectos de la determinación del quantum de las tierras que le deberían
ser entregadas a las comunidades indígenas. Mientras que en las otras dos cláusulas se la incluye
como un patrón de medida que debe estar presente para configurar aquellas acciones
gubernamentales encaminadas a asegurar el progreso de la comunidad.
En la parte dogmática nuestra expresión sólo aparece incluida en uno de los artículos del
capítulo segundo -agregado por la reforma-, titulado “nuevos derechos y garantías”. Es en el
artículo 41 en el que se consagra el derecho de todos los habitantes “a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras...” Es decir que el
desarrollo humano aparecería para el constituyente como un equivalente del desarrollo
sustentable. Creemos que es en esta parte del texto constitucional de donde surgiría con mayor
vehemencia la concepción de un modelo de desarrollo en el que confluyen las variables ambiental,
económica, social y cultural. Se trata de una temática transversal que se deriva de la consideración
conjunta de la cuestión ambiental y de su protección y de todo lo atinente a la producción para el
desarrollo de una comunidad.
Luego de más de ocho años de la reforma constitucional, el congreso ha sancionado la Ley
General del Ambiente2, en virtud del mandato del tercer párrafo del artículo 41 de la Constitución
Nacional, dando comienzo a un nuevo ciclo en el tratamiento de esta cuestión, con el objetivo de
conseguir para nuestro país la sustentabilidad de su modelo de desarrollo, aspirando hacer
realidad la letra constitucional en cuanto a que el ambiente debe ser “apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras...”. La nueva Ley General del Ambiente reúne en su
texto aspectos básicos de la política ambiental nacional, en consonancia con diversas
contribuciones de la comunidad jurídica y de la sociedad en general.3
1
Bidart Campos, Germán J. – Gil Domínguez, Andrés (Coord.), Los Valores en la Constitución
Argentina, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1999.
2
Ley Nº 25.675 (B.O. 28-11-2002).
3
Ver Sabsay, Daniel A. - Di Paola, María Eugenia, El Federalismo y la Nueva Ley General del Ambiente.
Anales de Legislación Argentina, Boletín Informativo (Doctrina). Año 2002, 32 (47 y 54), Buenos Aires, Ed. La
Ley.
2.- LA SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO
La trascendencia de esta cuestión nos obliga a un análisis particular de la misma. La

preservación del medio ambiente recién cobra una posibilidad cierta cuando se la acopla al
concepto de desarrollo. Entonces al incorporar el medio ambiente al desarrollo, se elabora un
nuevo concepto del mismo, en el cual se introduce la variable ambiental. El límite a toda acción de
desarrollo estaría dado por la no afectación del ambiente, dentro de parámetros previamente
establecidos. Esta posición es la que da nacimiento a la noción de desarrollo sustentable.
Este fenómeno que parece de fácil explicación y de rápida comprensión, sin embargo
demanda enormes esfuerzos para poder ser puesto en práctica. Su aplicación obliga a un trabajo
conjunto de los gobiernos y las sociedades y dentro de éstas de los distintos sectores que las
componen, a efectos de corregir errores, cambiar actividades, ajustar procederes. Todo esto no
surgirá por generación espontánea, sino que demandará concesiones y revisiones de parte de
todos los sectores involucrados en los distintos procesos de producción, de creación, de
educación, de consumo, etc. Para que se puedan lograr todos estos cambios es necesario
conseguir una aceptación y previo a ello una comprensión de todo el fenómeno, de parte de
aquellos que se verán obligados a observar y perseguir las transformaciones. De este modo
conseguiremos consenso sobre esta realidad y luego en relación con las medidas que haya que
adoptar.
Nos encontramos en una situación que obliga a renunciamientos, a la necesidad de que
cada cual tenga que dar algo. Ese algo podrá consistir para un industrial en controlar los procesos
de fabricación de modo de que su actividad no sea contaminante, para un productor forestal en
reponer los árboles que tala dentro de determinadas proporciones, para un cazador en renunciar a
atrapar determinadas especies, para un ciudadano común en contribuir en cada una de sus
acciones a evitar que se acentúe la contaminación.
Además cada obra, actividad, acción que se emprenda, deberá ser efectuada teniendo en
cuenta que ellas no produzcan determinado tipo de consecuencias negativas para el medio
ambiente. Dichas consecuencias no se limitan a nuestra realidad actual, sino que deben considerar
también a los futuros habitantes del planeta. La protección del planeta es una deuda que todos
tenemos para con las generaciones futuras El carácter intergeneracional o la intergeneracionalidad
es una de las características que presenta la protección del medio ambiente y en particular su
vinculación con el desarrollo. Su formulación plantea uno de los dilemas más acuciantes de la
época actual, cual es el de asegurar posibilidades de supervivencia a nuestros descendientes.
Por ello: la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo creada por las
Naciones Unidas (Comisión Brundtland) dijo en su informe, "Nuestro Futuro Común", en 1987:
"Que el desarrollo para ser sustentable debe asegurar que satisfaga las necesidades del presente
sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias". De acuerdo
a las ideas que estamos planteando, existe una responsabilidad de preservar el medio ambiente
para las generaciones futuras, de modo de asegurarles un nivel de vida digno. Para ello se debe
hacer frente a los desbordes de un avance tecnológico desenfrenado y cuidar también el
crecimiento vegetativo de la población. Estos conceptos quedaron planteados en la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente que tuvo lugar en Estocolmo en 1972.
En esta conferencia quedó definido el derecho humano a un ambiente apropiado de la
siguiente manera:
"El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, y a la igualdad, dentro de
condiciones de vida satisfactorias, en un ambiente cuya calidad le permita vivir en
dignidad y bienestar. Asimismo, tiene el deber fundamental de proteger y de
mejorar el ambiente para las generaciones presentes y futuras"
Y, la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo -ECO92-, entre los veintisiete principios que la misma contiene, determinó:
Principio 3 - El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a
las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.
Principio 10 - El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con las participación de todos
los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
A diez años de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
que fuera celebrada en Río de Janeiro en 1992, se realizó la Cumbre Mundial sobre Desarrollo
sostenible en Johannesburgo. De la reunión surgió una Declaración que reseña todos aquellos
pasos dados desde Estocolmo en el año 1972 abordando el problema del deterioro ambiental. Los
representantes de los pueblos del mundo reconocieron aquellos grandes aspectos a resolver y, en
el marco de su compromiso con el desarrollo sostenible, acordaron un Plan de Aplicación de la
Decisiones que surgieron de la Cumbre, con el objetivo de promover el desarrollo humano y lograr
la prosperidad y la paz universales.4
En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los
materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así, como la oportunidad
de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar
la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos.
Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos,
entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.
El tratamiento compartido asegura medidas más adecuadas. En definitiva, para encontrar
consensos se debe buscar el modo de compartir el tratamiento de estas cuestiones. Para poder
hacerlo se deben concretar los canales de participación más adecuados a esos efectos. La materia
ambiental y la gestión de los recursos naturales han permitido, a lo largo de las últimas décadas,
una cada vez más importante presencia ciudadana en todas las decisiones que atañen a estas dos
cuestiones. La legislación y las prácticas de las democracias más desarrolladas así lo demuestran.
Esto ha sido posible gracias a un rol muy activo de los sectores independientes, emprendido por
organizaciones no gubernamentales. Asimismo la participación ciudadana se ha producido a través
de ciertos mecanismos como las audiencias públicas y la administración coparticipada, entre
muchos otros, que han procurado la creación de espacios propicios en este sentido.
4
Ver “Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible”, Documento resultante de la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sostenible, Johannesburgo, Sudáfrica, 2002.
3.- INSTITUCIONES APTAS PARA ASEGURAR LA SUSTENTABILIDAD DEL
DESARROLLO
La calidad de vida como bien jurídico a proteger ha significado una ampliación colosal de la
órbita de las libertades fundamentales protegidas por el derecho. Su alcance no se detiene sólo en
la formulación de nuevos derechos humanos, también aporta interesantes contribuciones en el
campo de la organización del poder sobretodo en todo lo que hace a la relación entre gobernados
y gobernantes. Ello así, el impacto de las nuevas instituciones se hace sentir en la mayoría de las
ramas del derecho, a partir de una notable reformulación de muchos de los principios más firmes
de sus postulados clásicos.
Estas características merecen una visión transversal e interdisciplinaria que reúna a
especialistas tanto del derecho, como de las restantes ciencias sociales, a fin de lograr una visión
holística de la temática. Asimismo, de la labor conjunta surgirán soluciones a los dramáticos
desafíos derivados de la necesidad de asegurar una calidad de vida digna a los habitantes de las
diferentes comunidades políticamente organizadas que pueblan el planeta.
Ello, de conformidad -como ha quedado visto en el punto anterior- con enunciados
susceptibles de permitir el desarrollo desde una perspectiva en que se combinen las variables,
económicas, sociales, ambientales y culturales. Desde esta perspectiva la cuestión se constituye
en un factor que estimula la reformulación de muchas de las instituciones del Estado de Derecho.
Las contribuciones tienden a la definición de un nuevo constitucionalismo y comprenden tanto a la
parte dogmática como a la parte orgánica de la ley fundamental.
Trataremos de destacar el aporte tan particular que provee al derecho de los derechos
humanos el tratamiento jurídico de la cuestión ambiental. En tal sentido, comenzaremos
observando a relación entre ambiente y derecho y con una rápida exposición dedicada a la
evolución del constitucionalismo, a partir de la incorporación de las diferentes generaciones de
derechos, los nexos con otros elementos del Estado de Derecho y sus efectos.
3.1.- Ambiente y derecho

La declaración del medio ambiente como patrimonio común de la humanidad ha llevado
aneja la necesidad tanto a nivel internacional como nacional de determinar su modo jurídico de
protección. La consideración de un derecho fundamental de la persona humana que tuviese como
finalidad el acceso a un ambiente apropiado, trae como lógica consecuencia, la necesidad de que
el Estado lleve a cabo todas aquellas acciones susceptibles de asegurarle al hombre el goce
efectivo de esta nueva libertad fundamental.
Este derecho surge por primera vez a nivel internacional como uno de los contenidos
básicos de la Declaración que en 1972 adoptara la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente, celebrada en Estocolmo.
Si bien en los más de treinta años transcurridos desde su proclamación, la cuestión ha
evolucionado enormemente, esta declaración general concentra la mayoría de los elementos
fundamentales del tema que nos convoca. Su análisis sirve como punto de partida para ir
formulando los distintos problemas que encierra la consagración del derecho al ambiente
apropiado. Estas definiciones y sus consecuencias lógicas, constituyen a nuestro entender un buen
marco introductorio de la constitucionalización de la protección del ambiente. Ello ha ocurrido así
en las más diversas latitudes, pues a partir del reconocimiento internacional de este nuevo
derecho, las constituciones que en adelante se han ido sancionando, han consagrado, sin
excepción a la protección del medio ambiente tomando como principal antecedente a la labor
iniciada en Estocolmo.
Estos contenidos se completan con la Carta Mundial de la Naturaleza (UN, 28/10/82),
documento internacional en el cual se detallan las obligaciones a cargo de los estados y diferentes
autoridades, como así también para los grupos e individuos. Pero, la obligatoriedad de estos
principios viene de la mano de instrumentos regionales, entre los que queremos destacar los
siguientes:
• Carta africana de derechos del hombre y de los pueblos (1981), en cuyo art. 24 se expresa
que: "Todos los pueblos tienen el derecho a un ambiente satisfactorio y global, propicio para su
desarrollo".
• Protocolo Adicional a la Convención americana sobre derechos humanos, en cuyo art. 11
se puede leer: "Derecho a un ambiente sano. 1. Toda persona tiene el derecho a vivir en un
ambiente sano y beneficiarse con los servicios públicos esenciales. 2. Los Estados
contratantes se obligan a promover la protección, la preservación y el mejoramiento del
ambiente".
3.2.- Concepto de ambiente desde la óptica jurídica

Es importante tener en cuenta, igualmente, a los efectos de definir el campo normativo que
comprende esta materia que su objeto resulta de difícil precisión, variable en materia de tiempo y
de lugar. Debemos tener en cuenta que no estamos frente a una esfera propia de cuestiones
sustantivas. Más bien, la temática ambiental se refiere a formas complementarias de actividad que
se agregan a campos precisos de competencia propios de otras disciplinas o materias en aras al
logro de determinados objetivos. Entre los cuales el fundamental, es aquel que consiste en la
obtención de una calidad de vida digna o apropiada para los habitantes de una comunidad
determinada de características variables en cuanto a su dimensión, ya que va desde la esfera
internacional hasta la del más pequeño vecindario.
Lo que antecede si bien aún nos dice muy poco sobre lo que queremos dilucidar, al menos
nos permite apreciar la vastedad de la cuestión para cuyo análisis ulterior nos avocaremos a
observar el alcance de ciertos conceptos, como así también el sentido de algunas relaciones. La
referencia a una determinada calidad que haga al logro de lo que los especialistas consideran
como adecuado para el desarrollo de una vida digna de parte de los miembros de una comunidad
determinada, nos confronta con la necesidad de definir que se entiende por ambiente, por
ecosistema, por ecología, entre otras voces.
El ambiente es un conjunto de elementos naturales, artificiales o creados por el hombre,
físicos, químicos y biológicos que posibilitan la existencia, transformación y desarrollo de
organismos vivos. Un ecosistema es una unidad básica de interacción de organismos vivos entre sí
y sobre el ambiente en un determinado espacio. Los recursos naturales son bienes que se
encuentran en la naturaleza, que le sirven al hombre y que todavía no han sido objeto de
transformación de parte de él. Ellos constituyen elementos esenciales del ambiente y por ende de
todo ecosistema. Su regulación jurídica fue realizada en primer término por el derecho de los
recursos naturales, el que los ordenó de manera individual en función de los usos de los que
podían ser objeto. La aparición posterior del derecho ambiental surgió de la necesidad de
conservación del ambiente a fin de evitar su destrucción y como resultado de ella el riesgo de
desaparición de una calidad de vida apropiada. Por conservación entendemos a todas aquellas
medidas que resulten necesarias para preservar el ambiente y los recursos naturales.
4. - CONSTITUCIONALISMO Y DERECHOS
4.1.- El constitucionalismo clásico

Cada una de las etapas que han jalonado la evolución del constitucionalismo se ha visto
caracterizada por el reconocimiento de una generación de derechos, lo que importa asimismo, una
forma particular de ejercicio de la función del control y un modelo de Estado, con sus
consecuencias en la relación entre gobernados y gobernantes. Así, el constitucionalismo clásico de
los albores del movimiento iluminista, consagra a los derechos individuales. Son ellos, el derecho a
la vida, a la intimidad, a la seguridad personal, a la libertad de expresión, a la libertad de cultos,
etc. Se trata de libertades que protegen ámbitos individuales de la persona humana, es decir se
refieren a lo que “ella es”, a través de bienes jurídicos como la vida, el pensamiento, la religión, el
ejercicio del comercio, etc.
Al hombre se lo concibe aislado, relacionado directamente con quienes lo gobiernan, sin
intermediarios, ya que las asociaciones intermedias no son reconocidas. Recordemos que
inclusive, la ley Le Chapelier, dictada durante la Revolución Francesa, produce la abolición de toda
forma corporativa susceptible de interponerse entre los ciudadanos y sus autoridades. En este
marco, la función de control es asegurada exclusivamente desde las instituciones. Son éstas las
encargadas de que “el poder detenga al poder” (parafraseando a Montesquieu). La creencia en la
fuerza del derecho como una suerte de bálsamo asegurador de la legalidad, apartaba toda
posibilidad de crear controles por fuera de la propia tríada de poderes.
Por último, el tipo de estado que se corresponde con este modelo institucional es el
que se ha dado en llamar “estado gendarme”. Se trata de una estructura de gobierno mínima cuyas
funciones propias se limitan al ejercicio de la defensa y de la seguridad de los habitantes y a las
relaciones internacionales. A ello debe agregarse como gran mandato, el de velar por la efectiva
vigencia del abanico de libertades contempladas en la constitución. La libertad es el gran valor
cuya vigencia se persigue de manera preponderante, junto a ella debe regir la igualdad ante la ley.
4.2.- El constitucionalismo social

La segunda etapa del constitucionalismo se verá caracterizada por el reconocimiento de
los derechos sociales ya que a la misma se la identifica con esta última denominación. El tiempo
transcurrido bajo el esquema precedente pone de manifiesto la necesidad de resguardar espacios
diferentes de la actividad humana. No sólo aquellos que importan los atributos de la persona por su
calidad de tal en su consideración individual. Se trata de acceder a la protección de las
circunstancias que rodean lo que “las personas hacen”. Es decir el hombre en su relación con otros
en el campo laboral, como así también la consideración de ciertas vicisitudes susceptibles de
afectar su acontecer y que también merecen ser contempladas.
Nacen entonces el derecho laboral y previsional y la seguridad social. El estado engrosará
sus incumbencias y bajo el formato del modelo de bienestar o “estado providencia”, tratará de
restablecer las ecuaciones sociales de modo de asegurar un concepto reforzado de igualdad, la de
oportunidades. La función de control se verá reforzada a través del reconocimiento de garantías
individuales, de manera de posibilitar que sea el mismo titular de un derecho quien frente a algún
tipo de menoscabo del mismo o amenaza de ello, pueda accionar ante la justicia impidiendo que
esto ocurra o que cese la situación lesiva. Además, se crean órganos específicos de control que se
suman a las potestades de los tres poderes que componen el gobierno. Así aparecen, sindicaturas,
auditorías, ombudsman, entre otros institutos específicos.
4.3.- Los derechos de incidencia colectiva y una nueva etapa del constitucionalismo
Con la consagración del derecho al ambiente sano, a partir de la década del 60 en el
presente siglo, nace la tercera generación de derechos, la que viene a sumarse a las dos
precedentes -individuales y sociales- Se trata de los derechos de tercera generación o de
incidencia colectiva, como la constitución argentina los denomina en su art. 43.
Esta nueva ola opera, tiene su punto de mira, en el entorno en el cual debe transcurrir la
vida humana a partir de una proyección ad-infinitum que obliga a todos por igual, en aras al logro
de la equidad intergeneracional. Junto al derecho al ambiente aparecen también los de los
consumidores y usuarios y entonces el ideal de la calidad de vida digna se ensancha para
asegurar una competencia genuina que les confiera a las personas una verdadera libertad de
elección de bienes y servicios. Ello, dentro del marco de una gestión que asegure su participación
y le brinde amplia información.
Esta nueva categoría de derechos logra una mayor consagración de manera concomitante
con el estado post-privatización. Este fenómeno marca un punto de inflexión en el aumento de las
facultades gubernamentales. La modificación se funda en la ineficiencia del estado prestador,
como así también en la falta de incentivo que este modelo importa para la iniciativa privada. La
nueva realidad lleva a la difusión del ejercicio de funciones públicas a otros agentes diferentes del
estado. Asimismo, conlleva para este último el fortalecimiento de la función de control de modo de
lograr que la nueva situación provoque beneficios en el nivel de vida de todas las personas y no
sólo la acumulación del lucro en manos de unos pocos.
En la actualidad, el estado de cosas imperante marca un escenario muy diferente al
descripto precedentemente. En efecto, estamos asistiendo a un proceso de globalización a nivel
mundial, con concentración de las riquezas en unos pocos grupos poderosísimos. Esto último
importa para el estado una pérdida creciente de poder de decisión. Por lo tanto, la continuación de
este fenómeno sólo augura resultados sombríos no sólo en cuanto a la situación de las personas,
sino también en cuanto a las realidades nacionales y sociales. Se impone una reversión de esta
realidad y para ello nos parece interesante tener en cuenta las nuevas orientaciones económicas
en la materia. (ver: Stiglitz, J.: “Towards a new ParadIgm for Development; Strategies, Policies. And
processes. UNCTAD, 1998).
Creemos que herramientas como las que describiremos más adelante y que hacen a la
nueva institucionalidad derivada del reconocimiento de los derechos de tercera generación,
constituyen interesantes aportes para conseguir un cambio importante que lleve a asegurar una
calidad de vida digna a los habitantes de nuestro planeta.
5.- EL DERECHO A UN AMBIENTE SANO
5.1- Constitución Nacional

La reforma constitucional de 1994 introduce la temática ambiental en la ley fundamental de
la Nación. Al respecto, el artículo 41, ubicado en un nuevo capítulo de la parte dogmática, titulado
"Nuevos derechos y garantías", se ocupa de esta problemática. El primer párrafo de esta nueva
disposición consagra el derecho humano al medio ambiente al que califica de "sano,
equilibrado,...", a través de estos calificativos se engloban las características de las que hemos
hablado con anterioridad. Al mismo tiempo se fija un objetivo en el tiempo -la satisfacción de "las
necesidades(...) de las generaciones futuras", que pone de manifiesto la incorporación de la noción
de desarrollo sustentable que hoy en día ubica a la variable ambiental como necesaria en la toma
de toda decisión que haga al desenvolvimiento de una comunidad organizada. El constituyente
habla de "actividad productiva", expresión a través de la cual apunta a un tipo de modelo de
desarrollo que haga viable la vida en el planeta en el presente y en el futuro. Este es el sentido que
tanto la citada declaración de las Naciones Unidas, como la estrategia de la Unión Internacional
para la Naturaleza le dan a la expresión.
Por último, se expresa el deber concomitante de todo habitante de velar por la
preservación del ambiente; y, la obligación de reparar los daños. Se utiliza el verbo "recomponer",
voz que no tiene antecedentes en el derecho argentino y que obliga a un esfuerzo interpretativo de
los jueces para determinar su verdadero alcance.
El segundo párrafo contiene las obligaciones a cargo del Estado que exigen una importante
labor de tipo legislativo y administrativo. Es de destacar que para hacer frente a estos desafíos no
basta con el sólo dictado de normas, por más numerosas que éstas sean, las dificultades se
presentan principalmente en el terreno de su aplicación. Ello puede verse seriamente afectado,
cuando como ocurre en nuestro país, existe superposición de autoridades y de legislaciones en
este campo. A la solución del primer problema apunta el tercer párrafo de esta cláusula. Allí se
habla precisamente del deslinde de competencias entre la Nación y las provincias.
La disposición que se comenta trata de encontrar una solución a este importantísimo
aspecto a través de una atribución de competencias en función de un criterio de magnitud o de
trascendencia. Para la Nación los "presupuestos mínimos" que pueden entenderse como pautas
básicas, en tanto que la competencia remanente queda a cargo de las provincias. Esta regla que
prima facie parece muy atinada, sin embargo estará sujeta también a la interpretación. Tengamos
en cuenta lo que expresáramos sobre el alcance de la problemática ambiental y ello nos dará la
pauta de cuan difícil resulta en situaciones particulares la determinación de cuando nos
encontramos ante un contenido mínimo, y bajo qué circunstancias se invade la competencia
provincial.
En esta materia se pueden extraer ciertas reglas de interpretación que permiten en la
práctica la atribución de competencias. Todo ello en aras de facilitar la descentralización que ha
sido la que más éxito ha brindado en los países donde más se ha profundizado en el tratamiento
de los problemas ambientales. La primera de dichas reglas nos señala que la jurisdicción en
materia ambiental es local. Sin embargo, en segundo término debemos tener en cuenta que
cuando la naturaleza de la cuestión supera el ámbito local -sea una provincia o un municipio-
concurre también la jurisdicción que le sea superior, nacional o provincial, según cual fuere el caso.
Es acá donde se deben encontrar criterios que permitan la distribución de facultades entre los
distintos niveles de gobierno afectados en la cuestión. Por ejemplo el hecho de que el dictado de
normas relativas al nivel de contaminación de aguas interprovinciales esté a cargo del gobierno
federal, no trae aparejada su aplicación por una autoridad nacional, ella deberá ser
necesariamente provincial o municipal según el caso.
En tal sentido, cabe considerar el Sistema Federal Ambiental creado por la Ley General del
Ambiente, cuyo objetivo es la coordinación de políticas entre jurisdicciones, y que se comenta en el
acápite 6.5.
5.2.- El medio ambiente en las constituciones provinciales

Ante todo, debemos destacar que todas las nuevas normas constitucionales que se han
dictado desde 1986 en la mayor parte de las provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
abordan esta cuestión.
La estructura general de tratamiento en las constituciones responde a un esquema
prácticamente idéntico. En primer lugar, en la parte dogmática -la dedicada a principios, derechos y
garantías-, se reconoce el derecho general de todas las personas a un ambiente sano y
equilibrado; concomitantemente con esta disposición y como una suerte de correlato, se establece
la obligación o deber que también tiene todo habitante de proveer al logro de dicha meta. En
segundo lugar, generalmente en la parte orgánica -la consagrada a los poderes de gobierno- se
determinan una serie de prestaciones a cargo del Estado para posibilitar justamente que rija el
derecho humano fundamental que en la primera parte se reconoce. Estas acciones constituyen
tanto medidas de carácter legislativo como de carácter administrativo. La reforma ha incluido
ambos aspectos en una misma disposición, haciendo uso de una técnica legislativa que no es la
más habitual.
Por otra parte, el nuevo derecho público provincial y de la C.A.B.A. pone de manifiesto que
dicha estructura presenta matices diferenciadores. En algunas constituciones la enumeración de
los actos a cargo del gobierno es sumamente exhaustiva - ej. Formosa o Tierra del Fuego-, otras
se contentan con una fórmula más general -Catamarca-. En tres constituciones -Córdoba, Río
Negro, y Tierra del Fuego- se le ha dedicado un capítulo especial a la cuestión. Los constituyentes
de San Juan, La Rioja y San Luis han ido más lejos en la protección del nuevo derecho y lo
garantizan a través de una acción especial de amparo. Río Negro en un mismo sentido, reconoce
la defensa de los intereses colectivos o difusos, rompiendo así con las reglas tradicionales en
materia de derecho procesal. Formosa consciente del carácter interjurisdiccional de la cuestión
menciona especialmente la posibilidad de celebración de tratados con otras jurisdicciones. Río
Negro habla expresamente del poder de policía ambiental y reivindica su naturaleza local. De todos
modos se trata casi siempre de disposiciones programáticas, es decir que para su operatividad
necesitan de leyes posteriores que las reglamenten. Por ello, en muchos casos se menciona
expresamente esta necesidad -Santiago del Estero, Córdoba-.
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires se destaca al contemplar un amplio régimen
de participación ciudadana en los procesos de formación de voluntad gubernamental.5
La relación con los municipios queda reservada para el capítulo especial que todas las
constituciones le dedican a su régimen, el poder de policía se manifiesta como un complemento
que asegura el cumplimiento de los objetivos perseguidos en otras materias de tipo sustantivo. En
lo que hace a los municipios es necesario tener en cuenta que su régimen varia en función del
perfil institucional que le ha dado el poder constituyente secundario en el interior de cada provincia.
Sin embargo, una importante modificación de la última reforma nacional, se refiere a la naturaleza
jurídica de los municipios. En efecto, al respecto el art. 123 determina que las constituciones de las
provincias deben asegurar "la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero”. Con anterioridad, la cuestión no
estaba definida, ya que el art. 5º sólo le exigía al poder constituyente de las provincias la
organización de un régimen municipal. De todos modos, la tendencia en el nuevo derecho público
provincial -en el sentido de la atribución de autonomía a los municipios-, ha desechado al municipio
autárquico. Sin embargo, es de destacar que son varias las provincias que aún no han adecuado
sus leyes fundamentales a esta exigencia de la Constitución Nacional, son ellas: Buenos Aires,
Santa Fe, Entre Ríos, Mendoza y Tucumán.
En lo que hace a nuestro tema ha sido enorme la delegación de competencias en materia
de recursos naturales y de medio ambiente a favor de los municipios. Las provincias y los
municipios comparten el ejercicio del poder de policía dentro del marco de sus respectivas
competencias. El alcance de dicha potestad varia de una provincia a otra y está directamente
relacionado con la magnitud de las atribuciones que le han sido confiadas a los municipios, en uno
u otro régimen. Este poder resulta particularmente importante en la actualidad, cuando como
consecuencia de la descentralización de servicios ha crecido mucho la órbita municipal, a la que se
le confía una cuota importante de prerrogativas que le posibiliten llevar a cabo de manera
adecuada los nuevos cometidos.
5.3.- Los grandes temas resultantes de las reformas emprendidas en el derecho

público argentino
• Reconocimiento constitucional de la protección del medio ambiente.
5
Ver Sabsay, Daniel A. – Onaindia, José M., La constitución de los porteños, Ed. Errepar, Buenos Aires,
1997, pág.85 y ss.
• Incorporación del concepto de desarrollo sustentable.
• Defensa de intereses difusos, bajo distintas modalidades.
• Reconocimiento del derecho de libre acceso a la información pública.
• Nueva técnica para el reparto de competencias Nación-Provincias en la C.N.
• Reconocimiento explícito de que el dominio originario de los recursos naturales les
corresponde a las provincias en que los mismos estuvieren situados.
• Incorporación de institutos propios a una democracia participativa.
• Modificación de la jerarquía de los tratados internacionales dentro de la pirámide jurídica del
derecho argentino.
• Régimen especial para los tratados de integración.
• Nuevas facultades provinciales en materia de regionalización y de celebración de tratados
internacionales.
• Vigorizamiento de la descentralización territorial, en el nivel municipal.
• Difusión de los denominados municipios de carta o convención en varias constituciones
provinciales.
• Incorporación de institutos propios a la democracia participativa, como audiencias públicas,
planeamiento estratégico, etc., en numerosas constituciones provinciales.
• Difusión del proceso de evaluación de impacto ambiental (E.I.A.), como paso previo a la
realización de cierto tipo de emprendimientos productivos.
• Profundización de un modelo de federalismo de “concertación” como herramienta para la
construcción de consensos interjurisdiccionales en materia ambiental y de desarrollo
sustentable.
6.- LA GOBERNABILIDAD PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE
6.1.- Marco General
La temática ambiental y su aplicación en el marco de una modalidad de desarrollo

sustentable exige para su puesta en marcha de ciertos requisitos institucionales. Por ello, cobra
especial relevancia la elección de los mecanismos institucionales que posibiliten la efectiva
adopción de un modelo sostenible de desarrollo. En tal sentido, el “ropaje” institucional adecuado
debe encuadrarse dentro de los lineamientos de una democracia participativa. Esto exige una
especial labor desde diferentes planos a fin de lograr una conciliación de intereses apta para la
construcción de un manejo diferente de las relaciones de poder en el interior de las comunidades
políticamente organizadas.
El cumplimiento de metas tan ambiciosas requiere, asimismo, de la organización de
estructuras de gobierno aptas para ello y por lo tanto para hacer frente a la particular naturaleza
interdisciplinaria y multirelacionada de la cuestión ambiental unida al concepto de desarrollo
sustentable. Desde la comunidad el proceso debe verse acompañado por una participación de los
habitantes, diferente de la existente en las democracias representativas tradicionales. Es
justamente por ello que surgen institutos que posibilitan la intervención de los gobernados en la
toma de las decisiones susceptibles de alterar el ambiente. Tal estructura cuando debe ser ideada
para un país en el cual conviven varios centros de poder territorial, exige de la creación de formas
de coordinación que impidan la superposición de funciones o la actuación anárquica de las
distintas autoridades.
La gobernabilidad es la condición necesaria que debe imperar en el interior de una
comunidad políticamente organizada para que las decisiones que han sido tomadas de manera
legítima, sean acatadas y a su vez se logre una administración eficaz de los intereses generales.
Es decir que el cumplimiento por parte de la mayoría de los miembros de una comunidad de una
regla de comportamiento socialmente aceptada, reposa en el convencimiento de quienes la
observan que ella es legítima, que obliga y que su aplicación redundará en algún tipo de beneficio
para la sociedad.
6.2.- La Participación
Ahora bien, para que todo esto sea posible deben organizarse canales institucionales aptos
para que las personas puedan manifestarse, expresarse, tomar parte en el proceso de toma de
decisiones de carácter público, estamos haciendo referencia a la participación.
La vida democrática moderna requiere de una intervención cada vez más activa de la
población. Se necesita de la participación de los miembros de la comunidad. La idea de que los
gobernados sólo actúan cuando se trata de elegir y luego valga la redundancia son gobernados por
otros, sin que exista posibilidad alguna de interactuar con los gobernantes, ha quedado agotada.
Ahora, al concepto de democracia representativa se le agrega la calificación de participativa.
La participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo. Le concede un
canal de relación permanente entre los gobernantes y los gobernados. La actuación conjunta
permite que las decisiones sean más razonadas, que sean el producto de un mayor consenso, que
se conozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que se busquen de manera
mancomunada las posibles soluciones. La participación permite que se transparente la actuación
del gobierno, evitándose de manera efectiva gran parte de los comportamientos corruptos.
Asimismo, ante la aparición de conductas reprochables se facilita la asunción de responsabilidades
y eventualmente la aplicación de sanciones. Se deben encontrar vías adecuadas para impedir que
la destrucción de los ecosistemas provoque a la larga la inhabitabilidad del planeta. La evolución
del concepto de defensa del ambiente ha puesto de manifiesto que la solución no se limita a la
actitud de conservar a todo precio. La mera conservación puede importar “quietismo”, no
desarrollo, es decir que por otra vía la subsistencia también se haría imposible para amplias franjas
de la población.
En definitiva, para encontrar soluciones en estos campos se deben lograr amplios
consensos, y para ello se deben concretar los canales de participación más adecuados. La materia
ambiental y la gestión de los recursos naturales han permitido, a lo largo de las últimas décadas,
una cada vez más importante presencia ciudadana en todas las decisiones que atañen a estas dos
cuestiones. La legislación y las prácticas de las democracias más desarrolladas así lo demuestran.
Esto ha sido posible gracias a un rol muy activo de la sociedad civil, liderado en gran parte por
organizaciones no gubernamentales. Asimismo se ha producido a través de ciertos mecanismos
como las audiencias públicas y la administración coparticipada, entre muchos otros, que han
procurado la creación de espacios propicios para la concreción de distintos tipos de participación.
La Ley General del Ambiente presenta un esquema muy amplio para la participación
ciudadana, ya que las disposiciones de la misma integran una suerte de sistema abarcativo de un
abanico de posibles institutos adecuados para el cumplimiento de esa finalidad. Entre ellos se
contemplan el acceso a la información ambiental, la consulta y la audiencia pública, siendo un
objetivo de la política ambiental nacional el fomento de la participación social en los procesos de
toma de decisión.6 Se trata de una oportunidad estupenda para que a nivel nacional se ponga en
marcha un modelo participativo avanzado.
6.3.- El acceso a la información

Junto a la participación debe perseguirse el acceso a la información como elemento
indispensable para que la primera sea realmente efectiva e igualitaria. La publicidad de los actos
de gobierno constituye una de las piedras angulares del Estado de Derecho. Sin embargo, desde
los albores del constitucionalismo la concreción de dicho principio de parte de quienes son los
6
Ver Sabsay, Daniel Alberto y Di Paola, María Eugenia. (2003). La Participación Pública y la Nueva Ley
General del Ambiente. Anales de Legislación Argentina, Boletín Informativo (Doctrina). Año 2003, 14 Pág. 29,
Buenos Aires, Ed. La Ley.
naturales obligados a dar tal información ha adolecido de serias falencias. En efecto, el hecho de
dar o no dar al conocimiento público un determinado acto de gobierno y su fundamentación ha sido
considerado en la práctica una suerte de potestad "graciosa", ubicada dentro de la esfera de
discrecionalidad de los propios responsables en brindarlo.
Semejante interpretación desconoce un hecho fundamental de la realidad y que consiste
en determinar a quien le pertenece la información pública. La definición al respecto no da lugar a
muchas alternativas, estamos frente a un saber que por ser público le corresponde a los
gobernados y que de ningún modo puede permanecer de manera injustificada en el conocimiento
exclusivo de los gobernantes. A través de este mecanismo se posibilita un mayor control de la
actuación de los gobernantes. Pero además de ello, en el marco de una democracia participativa el
detentar la información apropiada constituye un requisito sine qua non para poder intervenir en la
marcha del gobierno desde la sociedad. El axioma según el cual "el pueblo quiere saber de que se
trata", acá adquiere una magnitud distinta, ya que sólo quien conoce puede participar de manera
eficaz y alerta. El derecho de libre acceso a la información tiene antecedentes muy lejanos en el
tiempo.
La reciente Ley General del Ambiente le dedica varias disposiciones a la información
ambiental. Ante todo, establece entre los objetivos de la política ambiental nacional: “Organizar e
integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a la misma”. De esta
manera la información ambiental se convierte en uno de los elementos fundamentales a integrar en
todo plan de políticas ambientales a nivel nacional. Luego, la ley reconoce el derecho de toda
persona de acceder a dicha información y establece la obligación para la autoridad de aplicación
de desarrollar un Sistema de Nacional Integrado de información.
Por lo tanto, queda a cargo de la autoridad el almacenamiento sistemático y periódico de la
información, como así también la obligación de ordenarla de modo de facilitar el acceso del público
a la misma. En relación con este punto cabe destacar que la reglamentación deberá
necesariamente ahondar en la definición de otros aspectos directamente ligados a él. Así,
consideramos necesario que se establezca el principio de gratuidad de la información, la
informalidad del pedido y los plazos dentro de los cuales los funcionarios deben informar. También
debe considerarse que el funcionario que niega la información sin justa causa comete una falta
grave y por lo tanto se hace pasible de la aplicación de una sanción que debe estar prevista en
cada uno de los ordenamientos que regulan la actividad correspondiente a cada función. Además,
debe quedar expedito el camino para la interposición de una acción de amparo a favor del
solicitante de información insatisfecho en los plazos y condiciones garantizados en la normativa.
El artículo 18 de la norma pone el acento sobre la obligación de las autoridades de
informar, independientemente de todo requerimiento de persona alguna, haciendo de la
información regular sobre el estado del ambiente un deber que pesa sobre toda autoridad del área
ambiental o relacionada con ella. Asimismo, se consagra el informe sobre el estado del ambiente,
un instrumento que tiene su principal antecedente en la legislación de los Estados Unidos, y que
resulta ser un instrumento en el que, además de hacerse pública la situación en esta órbita de la
competencia gubernamental, se fijan metas, plazos para las mismas y se obliga a la autoridad a
efectuar una verdadera rendición de cuentas a la luz de lo realizado. También en estas cuestiones
resultará fundamental el modo por el cual se concrete su reglamentación. 7
6.4.- El acceso a la Justicia

A los elementos tratados debemos agregar una ampliación de la legitimación para actuar
ante la justicia. El derecho constitucional va dando respuesta desde su óptica a una altísima gama
de intereses generales, públicos, fraccionados, pero ciertos y con jerarquía, que requieren de una
protección de marcado carácter preventivo como es característico en el derecho ambiental y en
todo lo relacionado con la calidad de vida de los habitantes, que incluye el derecho a la salud y a la
debida atención médica. Se trata de una coparticipación colectiva de intereses. ¿Cómo proteger
entonces la lesión a los bienes de tipo colectivo? Surge entonces la necesidad de ampliar la clásica
trilogía, compuesta por los conceptos de derecho subjetivo, interés legítimo e interés simple.
Deben ingresar los intereses difusos en la jerarquía constitucional. En la especie se tiene
parte en un interés colectivo y supraindividual, ello constituye la faz subjetiva de la cuestión. Es
decir que si bien no se puede demostrar un perjuicio personal o actual, de todos modos quien
participa de esta suerte de relación consorcial, compuesta por todos los damnificados actuales o
potenciales, puede invocar una suerte de "cuota parte" que en tanto partícipe en la cuestión le da
derecho a recurrir a la justicia.
El amparo (art. 43), luego de la reforma constitucional del 94 ha obtenido un nuevo perfil
institucional que lleva a una importante ampliación de la figura, la que hoy comprende dos tipos
distintos: uno de corte individual y otro colectivo. La segunda modalidad constituye per se uno de
los aspectos más innovadores de la labor del constituyente de reforma. En efecto, las
características de los derechos cuya protección se persigue con su interposición, como así también
las consecuencias que ello provoca en materia de legitimación para el acceso a la justicia, llevan a
modificar las concepciones tradicionales en la materia. De lo contrario, no se podrían obtener los
objetivos pretendidos con su institucionalización. De ser ello así, estaríamos aceptando que las
normas constitucionales no han sido creadas para ser cumplidas.
La reforma constitucional de 1994 reconoció legitimación activa amplia al “…afectado, el
defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la
ley…” para interponer acciones de amparo en defensa de los derechos de incidencia colectiva,
7
Ver Sabsay, Daniel Alberto y Di Paola, María Eugenia. (2003). La Participación Pública y la Nueva Ley
General del Ambiente. Op. cit.; Audiencias Públicas y Libre acceso a la Información, FARN y FORNIS, 2001;
Audiencias Públicas en los Municipios Patagónico”, FARN y Fundación Patagonia Natural, 1999; Nuevas
Herramientas para la Acción Ciudadana en Defensa de los Derechos del Medio Ambiente, Programa de
Participación y Fiscalización Ciudadana, Fundación Poder Ciudadano, 1997; Sabsay, Daniel A. - Tarak, Pedro
La participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente, FARN, 1995; Participación Pública y Autonomía
Municipal – Provincia de Buenos Aires; FARN, 2001.
entre los cuales se encuentra el derecho a un ambiente sano.
El reconocimiento de esta legitimación amplia ha sido un paso importante en la protección
del ambiente, y la experiencia de estos años, a través de los amparos promovidos por el Programa
de Control Ciudadano de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales8, como jurisprudencia afín
en la materia, nos señalan la importancia que tiene el sistema judicial como instancia de control de
la gestión ambiental y de aplicación de la normativa ambiental. En esta misma línea se ha ubicado
la Ley General del Ambiente en cuanto al acceso a la justicia por daño ambiental colectivo,
agregando también como legitimados al Estado Nacional, Provincial y Municipal, si bien adiciona la
imposibilidad del litisconsorcio que sí es admisible en el amparo.
6.5.- El deslinde de competencias

Otro elemento del sistema que estamos esbozando lo constituye la relación entre los
distintos niveles de gobierno. La problemática ambiental encaminada al desarrollo sostenible
requiere de una articulación particular entre todos los niveles. Desde el ámbito nacional resulta
dificultoso dar cumplimiento al mandato constitucional derivado del párrafo 3º del art. 41. Parece
fácil llegar a un planteo teórico de la cuestión, la que luego se verá entorpecida cuando de lo que
se trata es de transformar en normas el programa constitucional. ¿Cuál será la línea divisoria entre
las potestades nacionales y las provinciales?, este interrogante constituye de alguna manera la
pregunta "del millón" en este campo. Nos parece difícil su determinación si no existe con
anterioridad una base consensuada entre los niveles de gobierno. Esta necesidad es auspiciosa en
la medida que nos ubica en el marco de un federalismo de "concertación" a favor del cual nos
pronunciamos, no sólo por una cuestión de fidelidad con determinadas convicciones, sino
fundamentalmente porque creemos que este es el modelo que asegura mayor eficacia en la
aplicación y la observancia de las normas ambientales.
La Ley General del Ambiente ha instituído un sistema federal ambiental. Su objetivo es la
coordinación de la política ambiental a escala regional y nacional en aras del logro del desarrollo
sustentable, considerando como ámbito sine qua non al COFEMA (Consejo Federal de Medio
Ambiente). En este sentido la norma no sólo señala a aquel Consejo como el contexto básico de
coordinación de políticas, sino que también instruye al Poder Ejecutivo Nacional a que proponga a
la Asamblea del COFEMA, el dictado de recomendaciones o resoluciones, según corresponda,
“...para la adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de presupuestos mínimos, las
complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en distintas jurisdicciones...” (Art. 24)
8
Ver El ambiente en la Justicia - Seis casos patrocinados por el programa Control Ciudadano del Medio
Ambiente, FARN, Buenos Aires 2002.
El Poder Ejecutivo debe, a todas luces, interactuar con el COFEMA en lo que se refiere a
normas de presupuestos mínimos, su implementación y la coordinación de políticas
interjurisdiccionales.
En tal sentido, la sanción de la Ley General del Ambiente trae aparejada la necesidad de
cambiar el criterio de “federalismo de imposición” por el de “federalismo de concertación”
mencionado, diseñando el escenario básico sobre el cual se deben sancionar, interpretar e
implementar las normas sectoriales de presupuestos mínimos, y regularse el rol COFEMA. En
cuanto a este último, el reto de las autoridades provinciales, la nacional y la porteña, es alto. En
primer lugar, no obstante la ratificación que el acuerdo ha recibido a nivel nacional como la
proveniente de las siete jurisdicciones básicas para poder funcionar, no implica que pueda dictar
resoluciones aplicables en todo el territorio de la Nación, ya que las mismas serán obligatorias sólo
en aquellas jurisdicciones que expresamente ratificaron el tratado interprovincial.9
La experiencia comparada nos indica las bondades de los mecanismos interjurisdiccionales
de coordinación y en especial de los organismos que nuclean autoridades ambientales, similares al
COFEMA. En tal sentido, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires poseen a su vez
un doble reto, el relativo a las relaciones interjurisdiccionales, que a todas luces encontrará como
ámbito propicio el COFEMA, y el de la sanción de normativa complementaria cuando sea
necesario, dado que el desarrollo normativo ambiental de las jurisdicciones ofrece variaciones a lo
largo del mapa.10
Lo desarrollado hasta acá nos lleva a expresar que sólo la búsqueda de modelos en los
que se conjuguen elementos orientados hacia la concertación y la construcción de consensos
básicos permitirán la consolidación de la problemática del desarrollo sostenible en nuestro país.
Asimismo, es dable destacar la importancia de las instituciones y la modificación de las
modalidades que ellas presentan en la actualidad para ir caminando en la mencionada dirección.
En tal sentido, debe emprenderse una labor conjunta entre los distintos sectores, tanto del
gobierno como de la sociedad, en sus diversas componentes, a fin de comprometerlos en la lucha
por el logro de un objetivo del que depende la subsistencia de la especie humana en el planeta...
9
Vale la pena destacar que en el Derecho Público Argentino todavía no se ha concretado el dictado de un
instrumento en el que se determine el régimen jurídico de los denominados tratados parciales a los que se
refiere el Art. 125 de la Constitución Nacional. Por ello, en la actualidad no existe una clara determinación de
temas tan importantes como son, entre otros, el orden jerárquico de estos acuerdos en relación a las normas
de origen provincial y la responsabilidad por el incumplimiento de los mismos. Dado que el COFEMA se
origina en un convenio de este tipo, sirva el presente comentario como acicate para el dictado de la normativa
a la que estamos haciendo referencia ya que como consecuencia del mismo tanto el organismo como las
resoluciones que él dicte tendrán mayor vigor en base a un sustento jurídico sólido.
10
Ver - Sabsay, Daniel A. - Di Paola, María Eugenia, El Federalismo y la Nueva Ley General del Ambiente,.
Op. cit.
BIBLIOGRAFIA BASICA
1.- Libros
• Bidart Campos, Germán J.: "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino",

Tomo VI, "La reforma constitucional de 1994", Ediar, Bs. As., 1995, pgs. 295 a 304.
• Bidart Campos, Germán J. – Gil Domínguez, Andrés (Coord.), Los Valores en la
Constitución Argentina, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1999.
• Sabsay, Daniel A. y Onaindia, José M: "Comentario a los arts. 41 y 43 de la C.N.", en: "La
Constitución de los Argentinos", 2º edición. Errepar, Bs. As., 1995, pgs. 141 a 150.
• Sabsay, Daniel A. y Onaindia, José M., La constitución de los porteños, Ed. Errepar,
Buenos Aires, 1997, pág.85 y ss
• Dalla Via, Alberto y López Alfonsín, Marcelo A.: "La tutela constitucional del medio
ambiente y los llamados derechos difusos", en: "Aspectos constitucionales del medio
ambiente", Ed. Estudio, Bs. As., 1994, pgs. 49 a 59.
2.- Artículos y trabajos especializados
• Bustamante Alsina, Jorge: "La calidad de vida y el desarrollo sustentable en la reciente

reforma constitucional", El Derecho, 17/2/95.
• Walsh, Juan R.: "El medio ambiente en la nueva Constitución argentina", La Ley -
Suplemento de Derecho Ambiental, Nº 1, 6/12/94.
• Walsh, J. R. y Kaufman, G. A. : "Comentarios al fallo: "Schroder, Juan c/Estado nacional",
La Ley- Suplemento..., ob. cit.
• Sabsay, D.A.: "La protección del medio ambiente a través del llamado amparo colectivo, a
propósito de un fallo de la justicia entrerriana". El Derecho. 16/4/96
• Sabsay, D. A. y Tarak P.: "La participación vecinal y la gestión del medio ambiente",
Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Bs. As. 1995.
• Martín Mateo, Ramón: "El derecho a la información ambiental", en : "Revista de Política y
Derecho Ambientales en América Latina y el Caribe", FARN - PNUMA, Vol I, Nº 1, 1994, pgs.
47 a 58.
• Brown Weiss, Edith: "Principios de equidad intergeneracional en materia ambiental", en:
"Ambiente y Recursos Naturales - Revista de derecho, política y administración", FARN, Vol.
IV, Nº 4, Oct.-Dic. 1987, pgs. 64 a 72.
• Sabsay, Daniel A.: "Determinación de las atribuciones de las provincias y de los municipios
argentinos en materia ambiental", en : "El Medio Ambiente y los procesos de reforma
constitucional", FARN, Estudio Analítico Nº 2, junio 1994, pgs. 21 a 61.
• Sabsay, Daniel A.: "Aspectos Constitucionales en Materia Minero Ambiental", en:
"Consideraciones de un regímen jurídico ambiental para la minería argentina". Estudio
Analítico Nº 5. FARN-ELI. Buenos Aires, 1995.
• Sabsay, Daniel A. y Di Paola, María Eugenia, El Federalismo y la Nueva Ley General del
Ambiente. Anales de Legislación Argentina, Boletín Informativo (Doctrina). Año 2002, 32, Pág.
47, Buenos Aires, Ed. La Ley.
• Sabsay, Daniel Alberto y Di Paola, María Eugenia. 2003. La Participación Pública y la
Nueva Ley General del Ambiente. Anales de Legislación Argentina, Boletín Informativo
(Doctrina). Año 2003, 14 Pág. 29, Buenos Aires, Ed. La Ley.
• Sabsay, Daniel y García, María del Carmen: "El Medio Ambiente en el futuro Estatuto de la
Ciudad de Buenos Aires", en colaboración con M. del Carmen García, en: Suplemento de
Derecho Ambiental de La Ley, Año 2, Nros. 2 y 3, 27/7/95 y 12/12/95.
• Frías, Pedro J.: "Policía Ambiental: Modo de Empleo". Cuaderno de Federalismo III-IV.
Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.
Córdoba, 1990.
• El Ambiente en la Justicia - Seis casos patrocinados por el programa Control Ciudadano
del Medio Ambiente, FARN, Buenos Aires 2002.
• Audiencias Públicas y Libre acceso a la Información, FARN y FORNIS, 2001.
• Audiencias Públicas en los Municipios Patagónicos, FARN y Fundación Patagonia Natural,
1999.
• Nuevas Herramientas para la Acción Ciudadana en Defensa de los Derechos del Medio
Ambiente, Programa de Participación y Fiscalización Ciudadana, Fundación Poder Ciudadano,
1997.
• Participación Pública y Autonomía Municipal – Provincia de Buenos Aires, FARN, 2001.
3.- Jurisprudencia
• Schroder, J. c/ Estado nacional, Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano

(CNFed. Cont. Adm, sala III, septiembre 8-1994). "La Ley" 1994-E-449 y ED, 14/12/94, con
nota de Carnotta, W.F.
• Seiler, M. L. c.MCBA s/amparo (CNCiv., sala D, agosto 28-1995), ED 22/11/95.
• Vaggione, Rafael c. Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba s/amparo (C5ºCC
Córdoba, agosto 12-1994) y nota de Germán J. Bidart Campos, El Derecho, 7/10/94.
• Roca, Magdalena c/ Buenos Aires, Provincia de s/inconstitucionalidad. (R.13.XXVIII.)
Documento
Título: El acceso a la información ambiental, un mandato efectivo de jerarquía constitucional

Autor: López Alfonsín, Marcelo Alberto
Publicado en:
Cita Online: 0003/014674
SUMARIO:
I. Introducción: el ambiente como nueva categoría del Derecho Constitucional.- II. El fallo bajo análisis.-
III. El acceso a la información ambiental como principio del Derecho Internacional Ambiental.- IV. El acceso a
la información ambiental como mandato constitucional.- V. Las normas federales y locales de acceso a la
información ambiental y los presupuestos mínimos de protección previstos en la cláusula constitucional.- VI. El
acceso a la información ambiental en las denominadas "leyes de presupuestos mínimos": a) Ley 25675. Ley
General del Ambiente; b) Ley 25831. Régimen de Acceso a la Información Pública Ambiental.- VII. A modo de
colofón
I. INTRODUCCIÓN: EL AMBIENTE COMO NUEVA CATEGORÍA DEL DERECHO
CONSTITUCIONAL
El ambiente ha adquirido una especial relevancia como objeto de estudio para las ciencias sociales, al hacer
referencia a los procesos a través de los cuales el hombre puede modificar el equilibrio de los ecosistemas, con
las consiguientes repercusiones para el ambiente y el propio desarrollo de la vida humana.
Entendemos por "ambiente" (1) "la sistematización de diferentes valores, fenómenos y procesos tanto
naturales como sociales, que condicionan, en un determinado tiempo y espacio histórico, la vida y el desarrollo
de organismos vivos, en una simbiosis integradora de relaciones de intercambio del hombre con los demás seres
vivos, de los hombres entre sí, y entre los diferentes recursos naturales renovables y no renovables".
En el presente trabajo analizaremos esta problemática a raíz del fallo recaído en los autos "Asociación Civil
y Defensa de la Calidad de Vida v. Municipalidad de Pilar" , desde un variado y múltiple sistema de fuentes,
tanto desde el derecho internacional ambiental como desde el derecho constitucional, y el desarrollo
infraconstitucional de un mandato sustantivo: el acceso a la información ambiental como garantía para el
ejercicio efectivo de este derecho fundamental (2).
II. EL FALLO BAJO ANÁLISIS
C. Cont. Adm. San Martín, "Asociación Civil y Defensa de la Calidad de Vida - ADeCaVi v. Municipalidad
de Pilar", sent. del 23/4/2009
La Asociación Civil y Defensa de la Calidad de Vida -en adelante, ADeCaVi- inició una acción con la
finalidad de que la Municipalidad de Pilar le informara la ubicación y cantidad de antenas de telefonía celular
que se encontraban autorizadas y habilitadas para funcionar en la comuna. El municipio se había negado a
proporcionar tal información por considerar que se encontraba amparada por el secreto fiscal dispuesto por el
art. 27, Ordenanza Fiscal Impositiva del Partido de Pilar, en cuanto establece que las declaraciones juradas,
comunicación, informes y datos de contribuyentes responsables que se encuentren en la municipalidad son de
carácter secreto.
Al respecto, la parte actora sostuvo que los datos requeridos no se encontraban resguardados por el secreto
fiscal, ya que no se estaba solicitando información como contribuyente sino que, por el contrario, lo requerido
era información ambiental. Asimismo, manifestó que no podían consentirse estas conductas que llevaban a
promover acciones judiciales injustificadas, y en tal entendimiento solicitó que al momento de dictar sentencia
se le aplique a la demandada una multa por haber entorpecido sin fundamento razonable el progreso del iter en
pro del ambiente sano, cuyo monto fuera remitido al Fondo de Compensación Ambiental, contemplado en el art.
34 , ley 25675.
En primera instancia se hizo lugar a la demanda instaurada y se condenó a la Municipalidad de Pilar a que
informe en un plazo perentorio de cinco días la información solicitada por ADeCaVi; a su vez, señaló que en
caso contrario el municipio y el intendente municipal en forma solidaria serán pasibles de una multa de $ 500
por día de atraso.
Contra ese pronunciamiento la Municipalidad de Pilar interpone recurso de apelación agraviándose en que la
sentencia del a quo parte del presupuesto de que la materia introducida por el actor resulta ambiental, sin
efectuar análisis alguno que permita dilucidar si se trata o no de una cuestión ambiental. En efecto, sostiene que
si no se encuentra debidamente acreditada la cuestión ambiental no puede obligarse al municipio a funcionar
como una base de datos al servicio de cualquier persona física o jurídica que requiera información.
La Cámara decidió confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia en el entendimiento de que la
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Documento
información solicitada se vincula estrechamente a cuestiones ambientales, cuya finalidad es determinar si las
antenas de telefonía celular que se encuentren ubicadas en el partido de Pilar están habilitadas para funcionar, y
si se adecuan al marco técnico, jurídico y ambiental aplicable.
Señaló que, conforme lo establece el art. 2 , ley 25831, "Se entiende por información ambiental toda aquella
información en cualquier forma de expresión o soporte relacionada con el ambiente, los recursos naturales o
culturales y el desarrollo sustentable. En particular: a) el estado del ambiente o alguno de sus componentes
naturales o culturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades y obras que los afecten o
puedan afectarlos significativamente; b) las políticas, planes, programas y acciones referidas a la gestión del
ambiente".
Finalmente, teniendo en cuenta los principios y la normativa de acceso a la información pública ambiental al
que deben proveer tanto las autoridades públicas como las empresas prestadoras de servicios públicos, concluyó
que la información requerida no supera los límites de la competencia municipal.
III. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL COMO PRINCIPIO DEL DERECHO
INTERNACIONAL AMBIENTAL
Es inobjetable la influencia que tuvo y mantiene el derecho internacional como fuente primera del derecho
ambiental. De hecho, la primera caracterización del derecho al medio ambiente sano como un derecho humano
surgió en la Declaración Final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano, de 1972 (3).
El desarrollo de esta rama fue el más rico desde entonces, y así se arribó en 1992 a la Declaración de Río de
Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su Principio 10 establece:
"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos
interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la
información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre
los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar
en los procesos de adopción de decisiones..." (4).
La información que los ciudadanos reciban resulta, pues, fundamental para una efectiva tutela de este
derecho fundamental. Algunos autores consideran así que el derecho de acceso a la información ambiental es un
principio general del derecho ambiental (5), e incluso señalan la relación género y especie: el género es el
derecho de acceso a la información pública y la especie el derecho a la información ambiental (6).
No nos detendremos en el análisis de distintos documentos internacionales que desarrollan este punto en la
presente obra colectiva, pero nos parece relevante señalar que en el derecho comunitario europeo el precedente
más trascendente resultó ser la directiva de la entonces Comunidad Europea 90/103, del 7/6/1990. Este hito le
permitió a Ramón M. Mateo caracterizar materialmente en una primera aproximación al derecho a la
información ambiental como un derecho de carácter instrumental, aunque formalmente este autor
posteriormente afirma que "constituye un derecho sustantivo de titularidad colectiva genéricamente atribuido a
todas las personas que deseen ejercitarlo, que no están obligadas a probar un interés determinado" (7). Esta
presunta dicotomía entre el aspecto procedimental y el elemento sustantivo es la que se va a salvar en la
recepción constitucional de la cláusula ambiental introducida en la Argentina con la reforma de 1994.
IV. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL COMO MANDATO CONSTITUCIONAL
Cabe señalar con carácter previo nuestra adscripción sin cortapisas al concepto de "fuerza normativa" de la
Constitución, y a partir de tal posición visualizar la recepción del acceso a la información ambiental en la Ley
Fundamental.
La Constitución argentina señala en el nuevo art. 41 : "Las autoridades proveerán a la protección de este
derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y
de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales..." (8).
Al incluir este mandato a los poderes públicos, el constituyente reformador amplía el contenido del nuevo
derecho consagrado, y transforma -a nuestro entender- un aspecto instrumental en un mecanismo sustantivo
para la realización efectiva de aquél. Esto revaloriza la cuestión del acceso a la información ambiental, y nos
remite inexorablemente a la naturaleza jurídica de los llamados "derechos de incidencia colectiva".
La nueva dimensión de la democracia participativa, donde la relación del hombre con su entorno ha
ampliado el espectro de la protección a la vida y a sus bienes esenciales, produce una categoría jurídica que
había desatado una polémica entre los administrativistas y procesalistas, pero que, estimamos, cuenta ya, en
definitiva, con protección constitucional suficiente. Nos referimos a los llamados "intereses difusos o
colectivos".

Documento
Los intereses difusos reposan en la noción de solidaridad social, provocando la unión de los individuos con
fines de defensa, sin descartar la congregación grupal espontánea u ocasional, haciendo valer sus derechos de
afectación que sufren como miembros de la colectividad o como titulares de un interés no ya particular o
determinado sino difuso, pero entrañablemente ligado a su esfera de desarrollo vital y a su libertad.
Coincidimos con Héctor A. Mairal: "...conviene recordar que las teorías jurídicas se construyen sobre la
base de las instituciones existentes y adecuándose a éstas y no a la inversa. La pregunta no es, entonces, cuál es
el grado de protección jurídica que corresponde a una determinada concepción de derecho subjetivo, como si
dicha concepción fuera un dato tomado de la naturaleza de las cosas e independiente del intérprete. La pregunta
es cuál es la concepción de derecho subjetivo que mejor se aviene con el grado de protección jurídica que
consideramos, en este momento y para nuestro país, social y axiológicamente preferible" (9).
La reforma constitucional de 1994 ha introducido en el derecho argentino con la mayor jerarquía legislativa,
esto es, a través de su consagración expresa en la Ley Suprema, a los llamados "derechos de incidencia
colectiva", dentro del cap. 2 de su parte dogmática, denominado "Nuevos derechos y garantías" (10).
Este paso fundamental en la constitucionalización de los "derechos humanos de tercera generación o de la
solidaridad" se ha dado en perfecta sintonía con el reconocimiento por parte del derecho constitucional
comparado de la trascendencia de la temática ambiental a partir de mediados de la década de 1970. En efecto, en
los últimos años la inmensa mayoría de las Constituciones han venido reconociendo expresa jerarquía
constitucional a esta moderna categoría jurídica, también denominada "derechos públicos subjetivos" (11).
Lo que surge hoy como imperativo para el operador jurídico es reinterpretar esta categoría a la luz del nuevo
paradigma ambiental. Porque, como bien señala Ricardo Lorenzetti, "En este campo es posible presentar un
esquema explicativo sobre tres etapas:
"a) La primera fue `retórica', puesto que, en los años '70, el movimiento ambientalista sembró las primeras
palabras nuevas, símbolos y utopías, poco conocidas hasta entonces.
"b) La segunda fue ànalítica', en el sentido de que se identificaron problemas, se los estudió, y se fueron
elaborando modelos para tratarlos. En el área jurídica esto significó un impresionante movimiento de
calificación de nuevos supuestos de regulación, leyes de todo tipo en los Estados, Constituciones `verdes', y
tratados internacionales de amplio contenido.
"c) La tercera es, en nuestra opinión, `paradigmática', en cuanto a que lo que está cambiando es el modo de
ver los problemas y las soluciones proporcionadas por nuestra cultura. No es sólo una nueva disciplina, como se
suponía con las etapas anteriores, puesto que estamos ante una cuestión que incide en la etapa de planteamiento
de las hipótesis, y es, fundamentalmente una mudanza epistemológica.
"Desde este punto de vista podemos decir que surge un problema decodificante, porque impacta sobre el
orden existente, planteando uno distinto, sujeto a sus propias necesidades, y es, por ello, profundamente
herético. Se trata de problemas que convocan a todas las ciencias a una nueva fiesta, exigiéndoles un vestido
nuevo. En el caso del derecho, la invitación es amplia: abarca lo público y lo privado, lo penal y lo civil, lo
administrativo y lo procesal, sin excluir a nadie, con la condición de que adopten nuevas características.
"Por ello nos parece de interés indicar la existencia de un paradigma ambiental (12), que actúa como un
principio organizativo del pensamiento retórico, analítico y protectorio, que se vincula con la interacción
sistémica y con los enfoques holísticos" (13).
V. LAS NORMAS FEDERALES Y LOCALES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL Y
LOS PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN PREVISTOS EN LA CLÁUSULA
CONSTITUCIONAL
El ambiente es infragmentable desde el punto de vista geográfico, por lo tanto es necesaria una
reglamentación que establezca una protección indivisible que se plantee a nivel nacional y provincial
conjuntamente, reconociendo al ámbito de aplicación municipal (14). Así debe entenderse el concepto de "las
normas de presupuestos mínimos de protección ambiental" (15) y el de la legislación complementaria,
introducidos en el párr. 3º del art. 41 , CN. mediante la reforma de 1994, en un juego armónico con el
reconocimiento del "dominio originario de los recursos naturales" en cabeza de las provincias, conforme lo
establece el párr. final del art. 124 , también introducido por el constituyente de 1994.
Antes de analizar el derecho sustantivo vigente, cabe recordar que el constituyente reformador fue habilitado
para tratar la totalidad de la cuestión ambiental bajo el rótulo de "preservación del medio ambiente", en virtud
del inc. k del art. 3 , ley 24309, con una limitación expresa: cualquiera fuera el alcance que le diera al contenido
temático, éste debía estar circunscripto a un solo artículo a incorporar en el cap. II de la primera parte de la
Constitución Nacional. Debemos tener presente esta limitación preconstituyente fijada por el Congreso de la
Documento
Nación -de conformidad con el art. 30 , Ley Fundamental, que establece el procedimiento para la reforma
constitucional-, pues jugó un rol muy importante al momento de la redacción definitiva de la cláusula ambiental
del art. 41 , máxime cuando ella es el resultado del consenso de 124 iniciativas parlamentarias presentadas por
los convencionales constituyentes.
Estas numerosas iniciativas fueron recepcionadas también en diversos despachos de comisión en mayoría y
en minoría. Cabe preguntarse, entonces, en qué instancia se decidió en ese cuerpo el texto definitivo aprobado.
Pues fue en la Comisión de Redacción, la cual actuó de hecho como una especie de "filtro" previo a la discusión
de cada tema en el recinto del pleno de la Convención Constituyente, donde se produjo un fuerte debate entre
los defensores del proyecto -que, en definitiva, recogió el consenso de los miembros de la comisión originaria- y
algunos miembros del órgano redactor, que impulsaban una modificación al anterior art. 67 , inc. 11, CN.,
incluyendo entre las atribuciones del Congreso de la Nación la de "dictar un Código Ambiental" junto con el
resto de la legislación común. Este intento fracasó, y el plenario de la Convención finalmente sancionó el texto
del nuevo art. 41 , desechando así esta modificación que había sido fundada bajo el objetivo de "actualización
de las facultades legislativas".
Lo señalado anteriormente es muy importante al momento de la interpretación constitucional, por cuanto los
textos deben ser valorizados tanto por lo que dicen como por lo que omiten o se abstienen de enunciar. Este
criterio hermenéutico es clave para afrontar la perspectiva del desarrollo legislativo infraconstitucional (16)
posterior a la reforma de 1994, tal como veremos en el siguiente acápite. Resulta evidente que la voluntad del
legislador constitucional está mucho más próxima a la "legislación de base", propia del derecho constitucional
español, que a una delegación provincial de poderes en el Gobierno Federal, lo cual ratifica nuestra posición en
cuanto a la afirmación del federalismo ambiental producida con la reforma de 1994. Nuestra posición favorable
a un "federalismo de concertación" ya adelantada no debe, pues, ser reafirmada por un principio de fidelidad,
sino porque estamos persuadidos de que es éste el mejor modelo para asegurar la eficacia en la aplicación de las
normas ambientales (17).
El principio liminar del federalismo argentino, que se desprende de los arts. 1 y 121 , CN., por el cual las
provincias conservan todo el poder no delegado expresamente al Gobierno Federal, mantiene de este modo su
plena vigencia, la cual se actualiza y reafirma en 1994 al otorgar el constituyente reformador el dominio
originario sobre los recursos naturales a las provincias (art. 124 , parte final, CN.), cerrando así una polémica de
larga data.
Aclarada esta cuestión competencial, y resaltando el rango constitucional que el constituyente de 1994 le
otorgó a la autonomía municipal conforme al art. 123 , CN., corresponde analizar la legislación nacional en
materia de acceso a la información ambiental, a fin de confrontar la normativa con los mandatos
constitucionales in totum.
VI. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN LAS DENOMINADAS "LEYES DE
PRESUPUESTOS MÍNIMOS"
Con demora, el Congreso de la Nación Argentina sancionó dos normas relevantes en esta cuestión,
denominadas "de Presupuestos Mínimos para la Política Ambiental Nacional", en el año 2002, y "de
Presupuestos Mínimos para el Acceso a la Información Ambiental", al año siguiente, que a continuación
presentamos en su contenido esencial (18).
a) Ley 25675 . Ley General del Ambiente
¿Quién puede solicitar la información?
Todo habitante puede solicitar información.
¿A qué información se puede tener acceso?
Se puede acceder a toda la información que esté en poder de las autoridades y que provenga de:
- Estado Nacional, provincias y municipios.
- Empresas prestadoras de servicios públicos.
- Empresas privadas o particulares.
¿Qué se entiende por información ambiental?
Toda aquella información que esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que
desarrollan los obligados.
Obligaciones de las autoridades:
- Desarrollar un Sistema Nacional Integrado de Información.
Documento
- Proyectar y mantener un sistema de toma de datos ambientales.

- Informar sobre el estado del ambiente.
- Elaborar un informe anual sobre la situación ambiental del país.
b) Ley 25831 . Régimen de Acceso a la Información Pública Ambiental
¿Quién puede solicitar la información?
Toda persona física o jurídica.
¿A qué información se puede tener acceso?
A toda la información que se encuentre en poder de:
- Estado Nacional, provincia y municipios.
- Entes autárquicos.
- Empresas prestadoras de servicios públicos.
¿Qué se entiende por información ambiental?
Toda aquella información relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo
sustentable.
Condiciones de acceso:
- Libre.
- Gratuito.
- Sin patrocinio letrado.
- Sin fundamentar el pedido.
Plazo: treinta días hábiles.
Excepciones:
- Defensa nacional, seguridad interior o relaciones internacionales.
- Procesos judiciales.
- Secreto comercial o industrial, o propiedad intelectual.
- Datos personales.
- Trabajos de investigación científica no publicados.
- Datos insuficientes o imprecisión en la petición.
- Información considerada secreta o confidencial por ley.
VII. A MODO DE COLOFÓN
El acápite anterior nos permitió presentar en forma completa el panorama de la materia en estudio. Como en
toda relación entre ambiente y derecho, el sistema jurídico de fuentes es muy amplio, y necesita imperiosamente
de una visión holística. Entendemos, en definitiva, que el juego armónico de la normativa nacional y local hace
que se complementen armónicamente y de manera eficaz para profundizar el criterio protectorio de ellas.
El aporte de este fallo de la Cámara Federal de San Martín cumple de manera clara y contundente con un
correcto análisis de la cuestión competencial, en forma simultánea con el criterio tuitivo de la normativa
aplicable en la materia propiamente ambiental.
Resulta palmaria la influencia del derecho internacional público, en especial en el aporte a la construcción
de sus principios. Pero ella no es ni podría ser autosuficiente: el derecho ambiental constitucional (19) fortalece
normativamente a estos principios generales o rectores al momento de su recepción en los textos de las Cartas
Magnas. En nuestra opinión, la dogmática de los derechos humanos tiene mucho que aportar también al
desarrollo de este nuevo paradigma.
Al final del camino, estamos persuadidos de que el acceso a la información ambiental es en el derecho
argentino una garantía fundamental de carácter sustantivo que integra el contenido del mandato constitucional
de manera efectiva y eficaz, y así lo han entendido los jueces en esta decisión, que festejamos como un hito más
en la consolidación de la protección de los derechos de incidencia colectiva.
NOTAS:
(1) La definición es la utilizada por el Grupo de Estudios Ambientales (GedEA) de la Universidad Nacional
Documento
de Luján (UNL), que el autor integra en diversos proyectos de investigación, y es el resultado de una mirada
interdisciplinaria sobre la problemática.
(2) Compartimos la caracterización que hace al respecto Basterra, Marcela I. en "El derecho fundamental de
acceso a la información pública", prólogo de Néstor P. Sagüés, Ed. LexisNexis, Buenos Aires, 2006, y la
extendemos a la materia ambiental.
(3) De ahí que cada 5 de junio se conmemore por resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas
el "Día Mundial del Medio Ambiente", por ser la fecha de la firma de dicha declaración final en la ciudad de
Estocolmo, Suecia.
(4) Para ampliar, Nápoli, Andrés M. et al., "Acceso a la información y participación pública en materia
ambiental. Actualidad del Principio 10 en la Argentina", Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN),
Asociación Marplatense de Estudios Ambientales Integrales (AMEAI) y Centro de Derechos Humanos y
Ambiente (CeDHA), Buenos Aires, 2006.
(5) Conf. Sánchez Morón, Miguel en "Transposición y garantía del derecho de acceso a la información sobre
el medio ambiente", Instituto Vasco de Administración Pública, colección Urbanismo y Medio Ambiente,
Oñati, 1998, citado por Martín, Santiago J. en Jiménez, Eduardo P. (coord.), "Derecho Ambiental. Su actualidad
de cara al tercer milenio", Ed. Ediar, Buenos Aires, 2004.
(6) Conf. Sánchez Morón, Miguel en "Transposición..." cit., p. 332.

(7) Conf. Martín Mateo, Ramón, "Manual de Derecho Ambiental", Ed. Trivium, Madrid, 1998, p. 126.
(8) Para ampliar, López Alfonsín, Marcelo A., "El medio ambiente y los derechos colectivos en la reforma
constitucional de 1994", Ed. Estudio, Buenos Aires, 1995.
(9) Esta definición desde el punto de vista teórico es coincidente con la formulada desde una diferente
perspectiva ideológica que nos resulta más afín por Augusto M. Morello, Juan Carlos Hitters y Roberto
Berizonce, representantes de la escuela de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP).
(10) Incluimos en esta categoría a la protección de los consumidores y los usuarios consagrada en el art. 42 ,
CN. Para ampliar, López Alfonsín, Marcelo A., "El acceso a la información como garantía del efectivo goce de
los derechos colectivos", en "Poder político y libertad de expresión", Sociedad Científica Argentina - Instituto
de Ciencia Política y Constitucional, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2001.
(11) Esta denominación -a la que adherimos plenamente- es propia del maestro Humberto Quiroga Lavié,
también de la escuela platense.
(12) El destacado es nuestro.
(13) La obra del autor citado nos resulta especialmente relevante por cuanto es el actual presidente de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación y ya ha impulsado este cambio paradigmático en sus pronunciamientos,
como en el caso de la contaminación de la cuenca de los ríos Matanza-Riachuelo, in re "Mendoza, Beatriz v.
Estado Nacional" , del 8/7/2008.
(14) La idea de que la regulación jurídica de la problemática ambiental es de nivel local se relaciona con la
propia naturaleza local de los problemas ambientales, dado que la relación con el ambiente es una relación
próxima y directa. De ese modo, la competencia local hace a la tutela de los recursos naturales. Refiriéndose a
esa cuestión, el maestro Pedro J. Frías distingue los conceptos de "dominio" y de "jurisdicción": señala que
mientras que el primero está referido a las cosas, el segundo se refiere a las relaciones, siendo que el ámbito de
la jurisdicción corresponde al ámbito en que las relaciones se producen.
(15) Conf. López Alfonsín, Marcelo A., "La cláusula ambiental y las leyes de desarrollo constitucional", en
Krom, Beatriz (coord.), "Ambiente y recursos naturales", 2ª edición, Ed. Estudio, Buenos Aires, 2008.
(16) Conf. López Alfonsín, Marcelo A., "Las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental son
leyes especiales", en Gentile, Jorge (coord.), "El Poder Legislativo. Aportes para el conocimiento del Congreso
de la Nación Argentina", Asociación Argentina de Derecho Constitucional - Konrad Adenauer Stiftung, 2008.
(17) Ya nos pronunciamos en este sentido junto con Daniel Sabsay en "Leyes reglamentarias de la reforma
constitucional. Pautas y sugerencias fundamentales", Asociación Argentina de Derecho Constitucional, 1996, p.

Documento
145 y ss.
(18) Para ampliar, Nápoli, Andrés M., "El acceso a la información pública ambiental", en Di Paola, María
Eugenia (ed.), "Presupuestos mínimos de protección ambiental II. Recomendaciones para su implementación y
reglamentación", Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) - Unión Internacional de Conservación de
la Naturaleza (UICN), Buenos Aires, 2006.
(19) Así titula Horacio Rosatti al análisis de los aspectos constitucionales de la protección del medio
ambiente, posición doctrinaria a la que adherimos.

Daniel Alberto Sabsay Pedro Tarak
EL ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA, EL AMBIENTE

Y EL DESARROLLO SUSTENTABLE
Manual Nº 3
FARN
Fundación Ambiente y Recursos Naturales
1997
Proyecto financiado por la Embajada de Canadá en Argentina a través de su programa Fondo Canadá
1
2
INDICE GENERAL
I - DEMOCRACIA E INFORMACION
1. Democracia y Estados de Derecho
2. ¿Qué elementos integran al Estado de Derecho
3. A lo jurídico-institucional debemos agregar otros ingredientes para vivir realmente en
democracia
4. La publicidad de los actos de gobierno
5. ¿Por qué debemos conocer los actos de nuestros gobernantes?
6. ¿Cómo nos aseguramos que la debida información les llegue a los gobernados?
7. La consagración del derecho de libre acceso a la información administrada por el
Estado..
8. ¿A qué nos referimos cuando hablamos de información?
TRABAJANDO SOBRE NUESTRAS REALIDADES CONSTITUCIONALES
II - LIBRE ACCESO A LA INFORMACION …MEDIO AMBIENTE…Y

DESARROLLO SOSTENIBLE
1. Algunas ideas preliminares
2. ¿Cuáles son los temas principales que nos preocupan cuando nos referimos al “Acceso
libre a la información ambiental”?
3. ¿A qué nos referimos por “información ambiental”?
4. El derecho a la información ambiental y el derecho de acceso a la información
ambiental..
5. ¿Por qué hace falta un régimen de libre acceso a la informaciòn relacionado al medio
ambiente?
III - PARTICIPACION E INFORMACION

1. La democracia participativa constituye un sistema
2. El régimen de acceso a la información administrada por el Estado
IV- CONSECUENCIAS DEL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO DE LIBRE

ACCESO A LA INFORMACION DE NATURALEZA AMBIENTAL
1. Transformación de la noción de actos de gobierno
2. Los actos de gobierno propiamente dichos y la actividad gubernamental en general
3. Debilitamiento de la línea divisoria entre gobernantes y gobernados en una democracia
participativa
4. El modelo establecido en nuestra Constitución Nacional resulta incompleto
5. Visualizando un sistema real de libre acceso a la información pública ambiental
6. Acceso a la información privada pero de naturaleza pública
REFLEXION FINAL
3
De los autores:
Daniel Alberto Sabsay

Es abogado y ha realizado estudios de post-grado en la Facultad de Derecho de
París, casa de estudios en la que se ha desempeñado como docente. Enseña Derecho
Constitucional en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de las Universidades
Nacional de Buenos Aires y de Belgrano. Integra la Fundación Ambiente y Recursos
Naturales desde su creación; en la actualidad se desempeña como Director de Asuntos
Institucionales de la misma y participa en varios proyectos de la institución.
Es consultado periódicamente por organismos nacionales e internacionales, como el
Consejo Federal de Inversiones, las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, la
Universidad de Heildelberg, entre otros.
Ha publicado diversos trabajos sobre temas de su especialidad en el país y en el
extranjero. En lo relativo al medio ambiente, se ha dedicado al análisis de los aspectos
constitucionales que presenta esta cuestión. Preocupado por la enseñanza del civismo, luego
del retorno a la ademocracia en nuetro país, ha escrito como coautor los tres libros de texto
para el ciclo secundario de la materia Educación Cívica.
Trabaja en organizaciones ciudadanas como Conciencia, entidad en la cual integra
su consejo asesor, y Poder Ciudadano
Pedro Tarak
Se graduó como Abogado en la Universidad de Buenos Aires en la Argentina.
Obtuvo en 1981 su Master on Law de la Universidad de Indiana con especialización en
Derecho Ambiental Comparado e Internacional. Luego de desempañar funciones de
investigador jurídico ambiental en el Centro de Derecho Ambiental de la Unión Mundial
para la Naturaleza en Bonn, regresó a la Argentina para actura durante 7 años como
Secretario de Redacción de la revista jurídica “Ambiente y Recursos Naturales”, publicada
por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) y la Editorial La Ley.
Fue asesor jurídico ambiental de la Vicepresidencia de la Nación, y Director
Adjunto de la FARN. Actualmente ocupa la Dirección Ejecutiva de la FARN; es miembro
de los Consejos Directivos de la Fundación Bariloche en Argentina, la Fundación Futuro
Latinoamericano en Quito y de RESOLVE en Washington DC. Además, ha actuado como
consultor internacional en Argentina, Bolivia, Estados Unidos, Méjico, Perú, República
Dominicana, Tailandia y Uruguay para organismos tales como las Naciones Unidas, el
Banco Interamenricano de Desarrrollo, el Banco Mundial y la Organización de Estados
Americanos.
4
I - DEMOCRACIA E INFORMACION
1.- Democracia y Estado de Derecho
La democracia es la forma de gobierno que reposa en la voluntad popular y que

persigue el bienestar general de la población en un marco de libertad y de igualdad. Nuestra
definición parece corresponderse con un mundo idílico. Sin embargo, se trata de una noción
que plantea grandes metas a fin de que la humanidad pueda acercarce a ellas y de ese modo
logre una convivencia libremente consentida y la limitación del poder de los gobernantes.
Desde el campo jurídico-institucional se ha configurado un modelo que persigue el logro de
los objetivos antes señalados, a través de la puesta en marcha de ciertos principios y
técnicas relacionados con la organización del poder y con la relación entre gobernados y
gobernantes. Se trata del tan conocido Estado de Derecho que parece en la historia de
Occidente a finales del Siglo XVIII, dejando atrás siglos de absolutismo y de uso del poder
basado sólo en la voluntad del más fuerte.
2.- ¿Qué elementos integran al Estado de Derecho?
La configuración del Estado de Derecho, se basa en la observación, dentro de un país

determinado, de las siguientes pautas fundamentales de organización:
! Acceso de los gobernantes al poder a través del sufragio universal.
! Principio de separación de los poderes u órganos del Estado a fin de conseguir el control
mutuo en el ejercicio de sus respectivas facultades. Sólo el poder debidamente
fisicalizado será limitado y así se evitarán los desbordes que muchas veces trae
aparejado su ejercicio.
! Imperio de la ley, es decir la necesidad de que cada acto de los gobernantes se funde en
una norma previa que lo habilite expresamente a tomar ese tipo de decisión. Por
ejemplo: es el Congreso nacional quien puede crear impuestos porque así lo dispone el
artículo 17 de la Constitución de la Nación.
! A propósito de la Constitución, resulta necesaria su existencia ya que como ley

fundamenal, es la base del ordenamiento jurídico de todo el país y por lo tanto las
demás normas jurídicas que se dicten en su interior deben adecuarse al contenido que
ella tiene. O sea que no deben contradecirla, pues en ese caso serían tildadas de
inconstitucionales y no podrían ser aplicadas.
! Los mandatos de los gobernantes deben ser temporarios y no durar infinitamente. Ello
de manera de conseguir la rotación en el ejercicio de las funciones públicas.
5
! Las personas deben gozar del libre ejercicio de sus derechos, tanto los que aparecen
expresamente reconocidos en la constitución, en los tratados internacionales y en las
leyes, como los que se derivan de los principios republicanos.
! A las personas se les confiere el eventual uso de garantías para la defensa de sus
derechos. Se trata de mecanismos que permiten que cuando se ha violado un derecho o
exista un grave riesgo de que esto ocurra, la persona afectada pueda valerse de estas
garantías para lograr que cese el cercenamiento o algdn tipo de limitación del derecho.
Por ejemplo si soy privado injustamente de mi libertad, se podrá interponer un recurso
llamado de hábeas corpus con el objeto de que la situación cese.
! Los gobernantes deben dar publicidad de los actos de gobierno. Sobre este punto nos
extenderemos en el punto siguiente pues está directamente vinculado con el objeto
específico de la presente publicación.
3.- A lo jurídico-institucional debemos agregar otros ingredientes para vivir realmente

en democracia
Hasta aquí hemos mencionado a las principales pautas que nos permiten afirmar que
estamos en presencia de un Estado de Derecho. Entendamos que en resumen lo que se
quiere es que el accionar del Estado esté subordinado al derecho es decir al contenido de
normas que marcan los límites de que deben ser objeto los actos de cada uno de sus
protagonistas. Debe triunfar la razón por sobre la pasión, el consenso por sobre la
imposición del más fuerte, el diálogo y la deliberación por sobre el despotismo y la
imposición.
Pero, además de todos estos ingredientes, a los que podriamos adicionar varios más,
en una sociedad que se precie de democrática debe reinar un clima de tolerancia, de respeto
por el pluralismo, debe haber lugar para el disenso, no discriminación. Todos estos
comportamientos hacen a la aceptación de valores y su efectiva observancia culmina en la
configuración de una cultura compartida que hace de la democracia no sólo un sistema
institucional definido en la ley fundamental, sino un estilo de vida que se transmite a todas
las esferas y grupos dentro de los cuales transcurre la existencia de la población.
4.- La publicidad de los actos de gobierno
Si repasamos nuestra lista de elementos del Estado de Derecho nos topamos con la
publicidad de los actos de gobierno. Se trata indiscutiblemente de un ingrediente de gran
relevancia y cuya importancia iría adquiriendo más espacio con el desarrollo y
profundización del régimen democrático.
En una primera etapa las constituciones -por ejemplo la de los Estados Unidos de
6
Nortemérica o las sancionadas durante la íevolución Francesa- establecían el carácter
público de los actos de los gobernantes. Como lógica consecuencia de este principio, los
titulares del poder debían dar a conocer sus actos. Al Ejecutivo le compete la publicación de
las leyes luego de su promulgación, como así también de los decretos y otro tipo de
resoluciones. Las sentencias que dictan los jueces también deben ser objeto de publicación
o deben al menos estar a disposición de las personas para que éstas puedan tomar
conocimiento de su contenido.
"La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más preciosos
de los hombres" (Artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano)
Como bien sabemos esta declaración constituye uno de los hitos más trascendentes
de la historia de la democracia, fue redactada por los hombre de la Revolución Francesa en
1789. Esta comunicación a la que alude el artículo se refiere a la información o flujo de
intercambios que debe existir entre los hombres relativos a lo que ello piensan y a lo que
conocen, a efectos de que todo ello se transforme en un saber compartido.
En términos de ejercicio del poder lo que cuenta es que los gobernados compartan el
conocimiento que poseen sus gobernantes y que se relaciona con las decisiones que ellos
toman.
5.- ¿Por qué debemos conocer los actos de nuestros gobernantes?
Los gobernantes en un sistema democrático son nuestros mandatarios. Nosotros los

hemos elegido para que ellos ocupen determinadas funciones y para que cumplan con
diversos cometidos de conformidad con un compromiso que tiene su fundamentamento en
el veredicto de las urnas. De este modo se concretará la representación política. Es decir una
relación entre unas personas, los gobernados (mandantes) y otras personas, los gobernantes
(mandatarios) que son los representantes de los primeros.
Los gobernantes han accedido legítimamente al poder gracias al pronunciamiento de

los gobernados. Una vez en el ejercicio de sus funciones públicas los gobernantes deben
actuar de conformidad con la ley y dando cumplimiento al mandato que invisten. Pues bien,
todo ello debe concretarse en una marco de transparencia, de rendición de cuentas, de
responsabilidad. Para que esto suceda deben funcionar los controles, tanto desde los
mismos poderes, como desde los gobernados.
Es en este punto donde se plantea una suerte de interrogante retórico: ¿ Cómo

pueden efectuar los gobernados el control de sus gobernantes cuando no cuentan con la
información necesaria para ello? Nos referimos al conocimiento en debido tiempo y forma
de toda la actividad que se realiza dentro de la esfera pública y que contiene el accionar de
los gobernantes hacia y en la toma de las decisiones.
La respuesta se impone por si misma, sólo cuando se da este intercambio
7
informativo entre gobernados y gobernantes se podrán cumplir las premisas a que hemos
hecho referencia precedentemente. De lo contrario, desaparece esa necesaria relación
gobernados-gobernantes y estos últimos pueden ingresar peligrosamente en el terreno de la
discrecionalidad; la que sin duda es la puerta de acceso a todos los desvíos en el ejercicio
del poder estatal.
6.- ¿Cómo nos aseguramos que la debida información les llegue a los gobernados?
De acuerdo a nuestro relato la publicidad de los actos de gobierno ha sido una

obligación que en los primeros tiempos del Estado de Derecho se les imponía a los
gobernantes. Sin embargo, nada se decía sobre lo que ocurriría cuando éstos no dieran
cumplimiento a su obligación o lo hicieran parcialmente. En suma, quedaba a consideración
de los propios obligados la decisión en relación con el modo y efectiva concreción de esta
obligación.
La evolución de las instituciones democráticas a través del tiempo ha puesto de

manifiesto que para que se cumplan sus postulados es necesario establecer un camino
alternativo de modo de compeler a los obligados naturales a que ello ocurra, cuando ellos
no lo han hecho así. Desde los albores del constitucionalismo la concreción de dicho
principio de parte de quienes son los naturales obligados a dar tal información ha adolecido
de serias falencias. En efecto, el hecho de dar o no dar al conocimiento pdblico un
determinado acto de gobierno y su fundamentación, ha sido considerado en la práctica una
suerte de potestad "graciosa", ubicada dentro de la esfera de discrecionalidad de los propios
responsables en brindarlo.
Semejante interpretación desconoce un hecho fundamental de la realidad y que

consiste en determinar a quien le pertenece la información pública. La definición al respecto
no da lugar a muchas alternativas, estamos frente a un saber que por ser pdblico le
corresponde a los gobernados y que de ningún modo puede permanecer de manera
injustificada en el conocimiento exclusivo de los gobernantes. A través de este mecanismo
se posibilita un mayor control de la actuación de los gobernantes. Pero además de ello, en el
marco de una democracia participativa el detentar la información apropiada constituye un
requisito sine qua non para poder intervenir en la marcha del gobierno desde la sociedad. El
axioma según el cual "el pueblo quiere saber de que se trata", acá adquiere una magnitud
distinta, ya que sólo quien conoce puede participar de manera eficaz y alerta.
7.- La consagración del derecho de libre acceso a la información administrada por el

Estado
El mecanismo alternativo para que nuestra premisa se concrete en los hechos ha

venido de la mano del reconocimiento de un derecho humano, nos referimos al de libre
acceso a la información administrada por el Estado. Derecho que a su vez sirve como
garantía de que la información nos llegue, o mejor dicho, de que los gobernantes den
8
cumplimiento a su obligación de informar.
"Todo habitante de la provincia tiene el derecho de libre acceso a las fuentes de

información de los actos legislativos, administrativos y jurisdiccionales emanados del
Estado provincial y de las corporaciones municipales, ello sin que sea necesario indicar
las razones que motivaron el requerimiento" (Artículo 11 de la ley 3764 de la provincia del
Chubut)
Por supuesto que este derecho no ha sido una creación del constitucionalismo
chubutense. El derecho cuya consagración estamos promoviendo tiene antecedentes muy
lejanos en el tiempo. Así, tuvo su primera manifestación en una íeal Ordenanza sueca de
1766 sobre libertad de prensa, en la cual se contemplaba el acceso a la documentación
pública. Son los EE.UU quienes en 1966 dictan la primera ley completa sobre esta
problemática. Se trata de la "Freedom of Information Act" según la cual toda agencia
gubernamental debe responder a cualquier pedido específico de información sobre los
archivos, fichas, informes, etc. dentro de un período limitado de tiempo. Cada ente debe
llevar un índice de la información de alcance público que trate sobre posiciónes adoptadas o
promulgadas, publicándolo trimestralmente. Estas bases aparecen en la década del 70 en las
legislaciones de Francia, Canadá e Italia.
La constitucionalización del derecho surge en Europa en las leyes fundamentales de

Grecia (art. 10), Portugal (art. 268) y España (art. 105). La directiva N1 90/313 de la Unión
Europea se ocupa de esta cuestión.
Estamos frente a un derecho de incidencia colectiva que actda a su vez como una
garantía de la participación, cuya consagración ha venido de algdn modo de la mano de la
protección del medio ambiente. Por ello nos ocuparemos sucesivamente de la relación entre
esta libertad fundamental de las personas y la protección del ambiente y el desarrollo
sustentable; como así también, del modo como este derecho se inserta en la democracia
participativa, para concluir nuestro trabajo con la descripción del sistema de acceso en si
mismo.
8.- ¿A qué nos referimos cuando hablamos de información?
El contenido de la obligación a cargo de los gobernantes no se agota con el acto en

sí. Para conocer el tratamiento que nuestras autoridades le han dado o le están dado a una
cuestión de interés pdblico no nos basta con conocer exclusivamente el acto estatal a través
del cual se materializa la toma de decisión.
Veamos de observar el tema que estamos tratando por medio de un ejemplo.

Supongamos que los poderes competentes para ello han decidido la construcción de una
represa binacional. Dadas las características del emprendimiento la efectiva materialización
de la decisión surgirá de varios actos: un convenio internacional celebrado entre dos o más
países, normas nacionales y/o provinciales habilitando la realización de la obra en el
9
interior de cada Estado y decisiones administrataivas -decretos y resoluciones- que
determinan las modalidades precisas de ejecución.
El conocimiento de todos estos instrumentos me darán una parte de la información

necesaria. Además de ella, necesito conocer lo que está y lo que estuvo detrás de cada uno
de sus actos de mis gobernantes. Es decir que tenemos que poder acceder a expedientes
administrativos, a las minutas o actas de reuniones oficiales y toda documentación que sirve
o ha servido de soporte a las decisiones de mis gobernantes relacionada en el caso de
análisis con la realización de la mencionada obra.
10
TRABAJANDO SOBRE NUESTRAS REALIDADES INSTITUCIONALES
Analicemos nuestra constitución
Te proponemos que los siguientes ejercicios los realices en grupo. Consideramos

que la actuación colectiva coadyuva a un mejor resultado y prepara para la intervención en
la problemática comunitaria.
¿Cómo se proyecta lo desarrollado en este capítulo en nuestras constituciones

-nacional y de la Ciudad de Buenos Aires? Sigamos las siguientes propuestas a fin de
obtener respuestas al interrogante.
1. Tratemos de identificar de que manera aparecen en nuestras leyes fundamentales los

contenidos del Estado de Derecho a que hacemos referencia en el punto 2 del presente
capítulo.
¿Están todos especialmente previstos en el articulado constitucional?
¿Están contemplados en las dos constituciones o sólo en una de ellas?
Observando la realidad: ¿ésta refleja en la vida cotidiana de las instituciones
comportamientos que responden de modo adecuado a los contenidos previamente
identificados, o los mismos son opuestos a las mismas o parcialmente observados por los
responsables gubernamentales?
2. Completando lo tratado
¿Consideras que las modalidades de la democracia qué desarrollamos en el presente
capítulo agotan sus contenidos? - Si la respuesta a la pregunta anterior fuera negativa, has
un listado de aquellas que a tu entender también merecerían ser contempladas
fundamentando tus posiciones.
3. La información pública en nuestra experiencia personal

¿Te consideras suficientemente informado sobre la actividad que transcurre en la esfera
pública?
¿Recuerdas alguna experiencia personal en que careciste de dicha información?
¿Cuál fue tu reacción al respecto?;
a. trataste de requerir dicha información del responsable estatal
b. acudiste a alguna organización intermedia para conseguir un respaldo mayor en
la
cuestión
c. preferiste abstenerte de actuar
d. otro
En tu relato consigna con detalle los resultados obtenidos y en relación a los mismos
que propondrías para mejorar el estado de cosas existente en tu comunidad en relación con
esta temática.
11
II - LIBRE ACCESO A LA INFORMACION... MEDIO AMBIENTE.... Y
DESARROLLO SOSTENIBLE
1. Algunas ideas preliminares:
La determinación sobre el futuro de nuestro ambiente requiere un activo

protagonismo del conjunto de actores sociales y ciudadanos. La complejidad de variables
culturales, sociales, científicas, económicas y tecnológicas que envuelve la formulación
efectiva de políticas públicas, de normativa y de decisiones administrativas cotidianas por
parte de las autoridades gubernamentales requiere de la presencia y la participación de la
comunidad.
Y...porqué? Es que se trata de aquéllo cuyas características esenciales hacen a la

vida de cada persona y su propia decendencia. Se trata de la tierra... de ese capital que
transferimos temporalmente de una a otra generación para su goce y usufructo, como base
de las infinitas satisfacciones humanas.
¿Alguna vez se puso a pensar de dónde provienen cada uno de los objetos con los
que convivimos cotidianamente, nuestros alimentos, nuestros medicamentos, nuestras
viviendas, nuestra ropa...? De eso se trata, de aquéllo que sostiene a cada uno de nosotros
en nuestro quehacer y desarrollo.
Sin embargo, por qué es que nos preocupa este tema recién en estos
tiempos...diríamos a partir de los últimos 20 años?
Es que recién durante la segunda mitad de este siglo nos hemos "dado cuenta" de
que con nuestro accionar habíamos transformado nuestro entorno natural de un modo tal
que arriesgamos la esencia misma de la naturaleza... para algunos, quizás de la creación ...
para otros de la evolución... Veamos:
...rios y arroyos donde los niños no pueden bañarse sin enfermarse;
...aire urbano que arriesga la salud de la mujeres embarazadas, de los niños mas pequeños,
de las personas mayores y de los desnutridos;
...suelos agrícolas cuyos residuos de pesticidas contaminantes convierten en inadecuada la

producción agrícola ganadera;
...pérdida de la vegetación natural en tantísimos ecosistemas, eliminando el habitat de miles

de especies...de insectos, de plantas, de aves, de mamíferos... !Pensar que gracias a estas
formas de vida, el hombre ha podido producir su canasta alimenticia y descubierto el origen
de sus medicamentos para curar tantas enfermedades!
12
En fin, son tantos los ejemplos que podrían ofrecerse para comprobar que el desafío
es de una gigantesca magnitud. Y que, en definitiva, sólo pueden vislumbrarse caminos de
transformación y optimismo si se logra asociar la imaginación, el conocimiento colectivo y
acumulado, la fuerza y el dinamismo de la comunidad y de cada uno de sus
integrantes...desde el lugar que le toque cumplir el papel social:
! como autoridad pública o ciudadano;
! como vecino, comerciante o empresario;
! como miembro de alguna organización cívica o de la justicia;
! como afiliado a algún sindicato, alguna institución científica o universitaria;
! quizá, como miembro de la prensa...o de cualquier otra institución social.
Por ello, la participación social resulta la base de cualquier respuesta al desfío más
importante de estos tiempos. Y... en consecuencia desembocamos inmediatamente en la
cuestión mas de fondo:
¿ cómo puede existir una participación oportuna y efectiva sin información sobre la
salud pública y del medio ambiente y sobre la incidencia que tiene sobre él cada una
de las actividades humanas?
En este sentido, son muchisímos los reconocimientos políticos internacionales que

aseveran que para garantizar una activa participación comunitaria es necesario asegurar una
adecuada información ambiental.
El Cuadro que se presenta a continuación reproduce algunas de las declaraciones en

ese sentido.
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano.

Adoptada en Estocolmo - Suecia - el 5 de junio de 1972
Principio 19: "Es indispensable una labor de educación en cuestiones ambientales, dirigida
tanto a las generaciones jóvenes como a los adultos y que preste la debida atención al sector
de población menos privilegiado, para ensanchar las bases de una opinión pública bien
informada y de una conducta de los individuos, de las empreas y de las colectividades
inspirada en el sentido de su responsabilidad en cuanto a la protección y mejoramiento del
medio en toda su dimensión humana. Es también esencial que los medios de comunicación
de masas eviten contribuir al deterioro del medio humano y difundan, por el contrario,
información de carácter educativo sobre la necesidad de protegerlo y mejorarlo, a fin de que
13
el hombre pueda desarrollarse en todos los aspectos."
Ahora bien; hasta aquí nos hemos referido a la importancia de la problemática

ambiental, a la participación comunitaria y a la información como eje de cualquier respuesta
cabal seria a ella. Sin embargo, hoy en dia nos hemos dado cuenta que nuestra realidad va
mucho más allá del medio ambiente...
¿Podemos imaginarnos a los niños bañándose en ríos limpios si no tienen qué

comer?
¿ O...a mujeres encintas preocupadas por el aire que respiran si el único puesto de
trabajo cerca de sus hogares es una industria que contamina?
¿ O...a campesinos evitando la tala del bosque que les provee la leña para cocinar
cuando se trata de su única fuente de energía?
¿ O...una industria logrando eficiencia energética y reduciendo sus emisiones

atmosféricas, cuando no cuenta con los créditos iniciales, financieramente razonables, para
realizar las inversiones de capital?
Si...evidentemente necesitamos reconocer estas realidades para poder ser

reconocidos en nuestros reclamos. Hoy necesitamos integrar las diferentes preocupaciones -
las ambientales, las sociales y las económicas - en un concepto más abarcativo, más
real...más sustentable.
Es por todo esto que escuchamos, cada vez más, el término de DESARROLLO
SOSTENIBLE; el desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones actuales sin
afectar esa misma posibilidad genuina de las generaciones venideras. (Recuerde que cuando
hablamos de las "generaciones futuras" nos estamos refiriendo a hijos, nietos y a los hijos
de ellos; es decir de gente como cualquiera de nosotros, con necesidades y
sentimientos...y...con ganas de tomar decisiones respecto de sus propios futuros sin tener
sus opciones reducidas!!
Hay varias definiciones sobre qué es desarrollo sostenible ( o sustentable). Pero en

realidad, no se trata de repetir una y otra vez, definiciones racionales que aparecen en tantos
libros de la bibliografía global.
Se trata, en cambio, de poder comunicar un mensaje que hace al sentido común: si

queremos que nosotros mismos, nuestros hijos, nietos y los que vivan en el futuro nos
alimentemos, nos eduquemos, nos curemos...en otras palabras que satisfagamos nuestras
necesidades como seres dignos de una vida plena, necesitamos transferir, desde y hacia cada
dia, el capital ambiental heredado y distribuir sus oportunidades entre los integrantes de
cada generación (equidad intrageneracional) y entre las diferentes generaciones (equidad
intergeneracional).
14
Y ocurre que al decir ésto, vemos que el desarrollo sostenible exige también otro
modo de gobernar: un modo mas asociativo con el conjunto de la sociedad; teniendo en
cuenta la diversidad de intereses e integrando en cada decisión las visiones ambientales,
económicas y sociales de corto y largo plazo.
Este enfoque hace que la gestión de la cosa pública - ya no sólo de lo ambiental -

sino del transporte, de la energía, de las comunicaciones, de la salud, de la educación, de la
agricultura, del comercio y de cada una de las demás áreas de interés y responsabilidad
pública, requiera de la legitimidad cotidiana que otorga la participacion de la gente y del
conjunto de actores sociales.
Esa participación exige, desde ya, de una importante dosis de información para que
sea oportuna, productiva y efectiva.
El siguiente Cuadro presenta algunas declaraciones que afirman estos conceptos y

demuestran que se trata de una tendencia universal, dentro del cual se enmarca la evolución
de nuestra Región.
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y

Desarrollo - Río de Janeiro - 5 de junio de 1992
Principio 10: " El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el
plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluída la información
sobre los materiales y las actividades que ofrecen peligro en sus comunidades, así
como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los
Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación del público
poniendo la información a disposición de todos..."
Como conclusión de esta breve introducción, debemos señalar que la necesidad real
y actual de nuestras sociedades es el perfeccionamiento de la información pública, más allá
de la correspondiente estrictamente a la información de naturaleza ambiental.
Sin embargo, dada la inmediatez entre la preocupación y los reclamos públicos de

naturaleza ambiental y la información, experimentada en tantas latitudes diferentes en el
mundo, son muchas las experiencias recogidas de institucionalización de regímenes de libre
acceso a la información pública ambiental.
2. Cúales son los temas principales que nos preocupan cuando nos referimos al
“Acceso libre a la informacion ambiental”?
15
Hemos escuchado hablar en muchas oportunidades sobre LIBRE ACCESO A LA
INFORMACION AMBIENTAL. Sin embargo, qué es lo que envuelve el tema?
Es claro que hace falta desentrañar su contenido y desarrollarlo detalladamente. En

esta instancia intentaremos sólo presentar los grandes titulares de la temática:
a) Información ambiental:
¿ Qué significa, cuánto abarca...acaso se trata de información existente o hay que producirla
cuando alguien la solicita?
b) Derecho a la información ambiental:
¿ Cuál es su alcance; quien lo detenta; se trata quizá del derecho a la información pública
ambiental o también incluye información ambiental privada..., un derecho de todos o sólo

para aquéllos que pueden demostrar un interés personal?
c) Acceso libre a la información ambiental:
¿ Qué queremos decir por acceso libre; acceso a cualquier información, sobre cualquier
institución o persona? ¿ No habrá excepciones? O simplemente se trata de acceder a los
bancos de datos informáticos de naturaleza ambiental?
d) Sistema de información ambiental:
¿ A qué nos referimos: a un modo informático de acceso electrónico a los bancos de datos
de naturaleza ambiental? O... a los expedientes administrativos que se encuentran bajo la
competencia de las autoridades ambientales? Y... qué pasaría con los expedientes de otros
organismos pero que se relacionan con el medio ambiente?
¿ O... la información que surge de los diversos procedimientos de evaluación del impacto
ambiental, de los informes periódicos que deban presentar las empresas auditadas, de las
investigaciones de las universidades, de las ONGs y de otras instituciones privadas?
e) Institucionalización de un régimen de libre acceso a la información ambiental:
¿ Dónde podría institucionalizarse un régimen de libre acceso a la información ambiental?

Sólo en los ámbitos públicos...o también en los privados? A nivel sólo nacional...o también
provincial y municipal?
f) Efectos jurídicos de un régimen de libre acceso a la información ambiental:
16
¿ Hace falta acaso otorgar efectos jurídicos a la negativa de ofrecer acceso a la información
ambiental en el supuesto de un régimen ya institucionalizado?
El objetivo de este Manual es el de responder a éstas y otras preguntas. A través del

entrenamiento se aspira esclarecer el tema para poder imaginarnos cuál sería el régimen de
LIBRE ACCESO A LA INFORMACION AMBIENTAL que más nos beneficiaría a cada
comunidad específica equilibrando los diversos intereses colectivos con los legítimos
intereses particulares.
3. A qué nos referimos por "información ambiental"?
Veamos... son varias las posibles interpretaciones cuando decimos "información

ambiental":
a. información sobre el estado general del medio ambiente.
Se trata del conocimiento existente sobre las condiciones y las características de los
ecosistemas, de cada uno de sus elementos y recursos naturales y de los efectos en ellos de
las múltiples actividades humanas. Tradicionalmente se trata de la información de
naturaleza científica o técnica producida por instituciones gubernamentales o académicas.
Por ejemplo:
! el estado de la calidad del aire en las ciudades, las fuentes de emisión atmosférica y la
incidencia en la salud de la población y en la economía de su gente;
! el diagnóstico sobre las condiciones ambientales de cuencas hídricas, sus impactos en la

fauna y la flora, en la salud de los pobladores de la zona, en la capacidad de utilizar las
aguas para agua potable, riego y recreación;
! el estado de salud poblacional de una especie de la vida silvestre, tal como el Pinguino
de Magallanes, y las diversas amenazas a las que estan expuestas: pérdida de habitat,
contaminación, presencia de especies exóticas, turismo agresivo, etc.
Este tipo de "información ambiental" nos permite sensibilizarnos sobre diversas

situaciones. A partir de ella podrían generarse distintos procesos de organización social y
participativa. Veamos una posible secuencia de reacciones:
nos informamos sobre el estado cualitativo que tiene algún elemento del medio ambiente, el
agua de un arroyo a donde nos bañamos habitualmente;
i. nos vinculamos con otras personas, también motivadas por los mismo;
ii. nos organizamos grupalmente como parte de la sociedad civil en alguna asociación
no gubernamental o en una agrupación vecinal;
17
iii. nos comunicamos con otros sectores de la sociedad para informarles sobre:
- lo que nosotros hemos aprendido y nuestro parecer,

- nuestras propuestas,
- nuestro accionar,
- nuestra evaluación sobre cómo responden las instituciones con autoridad pública
para hacerlo,
- y...quizá, tratemos de persuadir a otros.
Observamos si las instituciones cuentan con políticas y programas para responder a

los problemas detectados a la luz de escenarios de futuros ambientales deseados.
Vemos si existen marcos regulatorios claros que tengan protegidos aquéllos valores
ambientales que nos motivan.
Analizamos si existen incentivos económicos y de mercado para inducir

comportamientos humanos beneficiosos para el medio ambiente, estado del cual nos
preocupa.
Nos imaginamos si contamos con opciones alternativas posiblemente superadoras a

las existentes y vemos cuáles serían las estrategias para institucionalizarlos.
Proponemos modalidades eficientes para optimizar la participación ciudadana y de

cada uno de los demás sectores para complementar el accionar de las autoridades públicas.
El Cuadro que se ilustra a continuación presenta un ejercicio práctico de lo que

podría hacer Ud. a partir de este tipo de información.
" Si las actuales tendencias de contaminación por metales pesados del Acuífero Quinche
Tol continúan, 23 millones de habitantes en la meseta de Tantal tendrán que buscar nuevos
destinos"
( Del Periódico Gazeta Singular, 29 de abril de 2.003 )
" De acuerdo a los resultados de una reciente investigación del Insituto Hídrico
Tantalense, los niveles de cadmio en el Acuífero Quinche Tol superaran ampliamente los
estádares de calidad de agua tolerables para cualquier tipo de consumo humano. Las
consecuencias en la salud para 23 millones de habitantes son enormes, de acuerdo a las
afirmaciones de un equipo interdisciplinario de científicos del mencionado instituto. Los
costos del desplazamiento físico de la población superan en 125 veces el PBI anual y..."
1. ¿Qué haría Ud. con dicha información si Ud. es Tantalense?

2. Imagine una secuencia detallada de posibles usos de la información periodística y de la
científica.
3. Luego, describa diversos escenarios posibles de organización social y ciudadana.
18
4. Imagine, casos reales de información ambiental y reproduzca este mismo análisis.
b. Información sobre la incidencia ambiental significativa de actividades humanas

específicas.
Determinados tipos de actividades pueden generar efectos ambientales de

importancia por la naturaleza misma de la actividad. Así, determinados industrias -
curtiembres, frigoríficos, petroquímicas - deben adoptar resguardos particulares para
mitigar los efectos de su actividad corriente en el medio ambiente local. Por ello, la
información que generan las industrias sobre su
propia incidencia en el medio ambiente es de importancia para la comunidad ya que pueden
afectar tanto la calidad de la salud de la población y del medio natural donde la comunidad
desarrolla su vida.
En otras palabras, se trata de información sobre:

! impactos habituales en el ambiente de una actividad corriente, pero considerados
tolerables por el marco regulatorio existente;
! riesgos posibles sobre los efectos ambientales de las actividades industriales y las
medidas de mitigación;
! accidentes industriales y sus posibles impactos en la salud pública y ambiental.
La información generada por fuentes particulares de alteración ambiental es

tambiém considerada como "información ambiental" . Esta también puede motivar
reacciones interesantes en la ciudadanía.
Veamos un ejemplo:
Una curtiembre que elabora una informe para las autoridades ambientales sobre la
generación de residuos peligrosos y el cumplimiento de la normativa en vigor que asegure
la inocuidad de sus efluentes. El informe es producido por una Auditora Ambiental,
financiada por la industria, a los efectos de cumplir con la presentación anual sobre el
estado de incidencia ambiental de sus actividades y poder continuar con las actividades
regulares de la industria. El informe es pdblico y cualquier persona puede tener acceso a
él.
1. ¿Qué haría Ud. con el Informe?
2. ¿Cómo ponderaría la calidad técnica del Informe? Confiable, no confiable, información

relevante pero sujeta a corroboración adicional a partir de información adicional
independiente? ¿Cómo sería una información ambiental independiente?
3. ¿Cómo actuaría Ud. frente a esa información en su carácter de:
19
- vecino
- consumidor de productos elaborados por esa curtiembre
- accionista de la empresa
- empleado de la empresa
- compañero de la escuela del hijo del dueño de la curtiembre
- miembro de algdn partido político
- autoridad municipal: ambiental o industrial
- autoridad provincial: " "
- autoridad nacional " "
- ONG ambientalista
c. Información sobre posibles efectos en el ambiente de una actividad propuesta aún

inexistente.
Otro tipo de información es aquélla que tiene que ver con la información que se
relaciona con los ejercicios de predicción sobre posible efectos en el ambiente de alguna
actividad propuesta. Por ejemplo, cuando se trata de la planificación de una represa
hidroeléctrica aún
inexistente y que se predicen los efectos negativos en el medio ambiente. En realidad,
estamos hablando de lo que comunmente se refiere como "Evaluación del Impacto
Ambiental". Dicho procedimiento permite que se predigan y se prevengan los efectos
ambientales no deseados de obras, proyectos y programas de magnitudes significativas tales
como viaductos, represas hidroelectrícas, plantas industriales, puertos, aeropuertos, canales
de riego, complejos habitacionales, etc.
La información que se genera en el marco de los procedimientos de Evaluación del

Impacto Ambiental permite también activar el protagonismo cívico en torno a la
problemática ambiental; sea por que existan intereses afectados directamente (en su
propiedad, salud, seguridad o medio ambiente) o porque sensibiliza los valores de
ciudadanos preocupados por el manejo racional de la cosa pública ambiental.
A partir de este tipo de "información ambiental" pueden sucitarse distintas

reacciones posibles, cada una a su vez generadora de información adicional.
Veamos un ejemplo a partir del procedimiento de evaluación del impacto ambiental de un

puente carretero y ferroviario en una zona urbana:
1. La información ambiental contenida en los estudios de impacto ambiental preparados

por los proponentes de la obra concluye que cada una de las predicciones han sido
contempladas adecuadamente:
- desplazamiento de poblaciones afectadas,
- protección de estilos de vidas de las poblaciones afectadas,
20
- protección de áreas críticas ecológicas,
- protección del hábitat de especies endémicas,
- preservación de las calidades atmosféricas deseadas por el conjunto de poblaciones
afectadas por el tráfico automotriz creciente,
- etc.
2. La información ambiental contenida en los estudios de investigación elaborados por

institutos independientes cuestionan las conclusiones a las que arriban los proponentes de
la obra.
3. Las informaciones que aparecen en las declaraciones de distintas asociaciones vecinales

y de organizaciones no gubernamentales (ONGs) coincidiendo u objetando las
interpretaciones y conclusiones de los proponentes.
Cada una de las distintas categorías de información pueden ser la base del accionar
de las diversas corrientes de opinión y de procesos participativos.
La característica común a todas ellas es que se trata de información ambiental de

una actividad humana que aún no existe...que se encuentra en proceso de planeamiento.
Pero que si es aprobada tendrá definitivamente una incidencia en la vida de las personas y
en las características de la propiedad pública y privada.
d. Otras informaciones de naturaleza ambiental.
Hasta ahora hemos mencionado la información sobre el estado general del medio
ambiente, sobre el efecto ambiental de actividades específicas y sobre las predicciones de
actividades aún inexistentes. En realidad, estas son las tres categorías mas amplias de
información ambiental sobre las cuales pueden versar. Sin embargo, podrían agregarse otras
subcategorías que combinan algunas de las tres mencionadas. Por ejemplo, también es
considerada como
"información ambiental" aquélla que se refiere al impacto ambiental que genera un sector
económico en su conjunto - por ejemplo, la industria siderúrgica - o una actividad
económica - tal como el comercio internacional en un área de libre comercio - .
Otros ejemplos se refieren a la información que se genera a partir de las encuestas

de opinión pública sobre preferencias y prioridades de problemas ambientales; ej.
contaminación atmosférica, sonora o espacios naturales.
También hay que mencionar la información ambiental meramente estadística. Los

resultados de las tomas de muestras y de los diversos monitoreos periódicos que realizan
distintas institucionales. Por ejemplo, los datos diarios sobre los niveles de Monóxido de
Carbono en el aire urbano que luego son publicados en diversos medios periodísticos.
21
Finalmente, hay que señalar la información de cualquiera de las categorías
previamente mencionadas que se manifiestan, de uno u otro modo, dentro de los diversos
expedientes administrativos, legislativos y judiciales.
En los capítulos subsiguientes analizaremos mas detalladamente aquéllos aspectos

que se refieren al acceso ciudadano a la "información de naturaleza ambiental".
3. El derecho a la información ambiental y el derecho de acceso a la información

ambiental.
Muchos instrumentos internacionales - declaraciones, cartas, etc.- y constitucionales

se refieren indistintamente al derecho a la información ambiental como al derecho a su
acceso. En realidad, se trata de distinciones muy sutiles.
Mientras que el primero de los derechos podrRa satifacerse con la producción de

información desde el Estado, el segundo concierne a la posibilidad por parte de cualquier
ciudadano de seleccionar la información que requiere del "menú de información pública
que administra el Estado".
El primero de los derechos, de enorme importancia, obliga al Estado a adoptar una

estrategia de publicidad de su actividad vinculada al medio ambiente y a la elaboración y a
la difusión de información de naturaleza ambiental. Un ejemplo práctico relacionado con
este tipo de obligación por parte del Estado es la preparación de los Informes Periódicos
sobre el Estado del Medio Ambiente. O también, la difusión de estadísticas resultantes de
sus actividades de monitoreo ambiental.
Uno de los riesgos característicos del desempeño de los Estados en cumplimiento de

este deber, es la tentación de la manipulación de la información en función de los intereses
propios de los gobernantes de turno.
El segundo de los derechos, el del acceso ciudadano a la información ambiental

administrada por el Estado, obliga a que éste instrumente un sistema jurídico especial que
facilite a cualquiera la identificación y el acceso a la información seleccionada. Este es el
aspecto que más nos preocupa desarrollar, ya que permite asegurar una verdadera
trasparencia en la gestión de gobierno y, en todo caso, reduce las posiblilidades de
tergiversación de los datos y manipulación de la información pública.
4. ¿ Porqué hace falta un régimen de libre acceso a la información relacionado al

medio ambiente ?
Un régimen de LIBRE ACCESO A LA INFORMACION AMBIENTAL es útil

tanto para la ciudadanía como para el Estado y sus autoridades políticas y administrativas:
22
a) Beneficios para la ciudadanía:
i. Mejora en los niveles de conciencia pública sobre los problemas del medio ambiente:
Un régimen de libre acceso a la información ambiental permite que cada persona

pueda seleccionar la información que le interesa para darle un uso discrecional de acuerdo a
sus propias prioridades, preocupaciones, valores e intereses. Sin embargo, la confrontación
con la información permite que los beneficiarios tomen conciencia de aspectos novedosos,
aumenten el nivel de percepción y precisión en su interpretación logrando así una
conciencia superior sobre la magnitud y alcance de los problemas de naturaleza ambiental
que le afectan. Aunque resulte una obviedad, la mayor conciencia pública sobre la
problemática ambiental es la condición primaria para cualquier participación pública
responsable en la formulación de las políticas y en la gestión ambiental y, desde ya, en su
control y fiscalización.
ii. Mejora cualitativa de las contribuciones y de la participación del público:
En realidad, un régimen de libre acceso a la información ambiental facilita el

perfeccionamiento del conocimiento ciudadano en las áreas de su interés; ello como base
posible de motivación hacia un compromiso o accionar participativo. De ese modo, la
participación se especializa y se perfecciona con la fundamentación fáctica, económica,
científica, tecnológica y cultural. En otras palabras, se contribuye hacia una participación
responsable.
iii. Aumento de la transparencia en la gestión pública ambiental:
Un régimen de libre acceso a la información pública ambiental permite asegurar el

control permanente de la Administración por parte de la ciudadanía. En realidad se trata de
un mecanismo que facilita la misma información que es utilizada por parte de las
autoridades para las decisiones públicas a cualquier "ciudadano desconocido". Ello provoca
el efecto de una fiscalización o control externo muy difícil de evitar obligando así a
comportamientos transparentes por parte de los decisores públicos.
iv. Mayor confianza ciudadana en la gestión pública:
Una ciudadanía conciente de sus posibilidades de control real y efectivo de la

gestión pública sabe que las oportunidades para burlarla son también muy restringidas. No
es fácil adoptar decisiones corruptas en base a información compartida por cualquier
ciudadano; información que desde ya puede hacerse valer en cualquier procedimiento
administrativo o judicial. De ese modo, quizá muy al contrario de lo que pueda imaginarse,
posibilidad misma de acceso que tiene el público a la información que deba considerar o
utilzar el decisor, obliga a éste a adoptar decisiones razonables y en cumplimiento a sus
23
responsabilidades legalmente asignadas. Ello genera gradualmente una mayor confianza
ciudadana en la gestión de las autoridades públicas.
b) Beneficios para el Estado y sus autoridades:
i. Ampliación de la base informativa de las autoridades pdblicas ambientales:
Una ciudadanía conocedora de los contenidos de la información administrada por la

autoridad ambiental puede, sin duda alguna, complementarla con información adicional. En
realidad, un sistema público de información ambiental puede ser permanentemente nutrido
por las contribuciones provenientes de los orígenes más variados de la comunidad. Vale la
pena recordar que la informacion en poder de la sociedad es siempre muy superior en
volúmen y calidad a la que pueda conocer una autoridad pública. Por ello resulta
particularmente beneficios para las autoridades contar con mecanismos que permitan a los
ciudadanos complementar la información en poder del Estado.
ii. Mejora de la calidad de decisiones públicas al contar con una ciudadanía más y mejor
informada:
Una ciudadanía, conciente del nivel de información con el que se manejan las
decisiones públicas ambientales, puede contribuir muy significativamente a la calidad
técnico-científica y a la viabilidad económica y social de cualquier decisión pública. Un
régimen de libre acceso a la información ambiental permite que la ciudadanía realice
intervenciones mas pertinentes, fundamentadas, viables y oportunas en virtud de la gestión
de la cosa pública ambiental. De esa manera, las autoridades públicas pueden perfeccionar
sus propias fundamentaciones teniendo en cuenta la información presentada a partir de la
diversidad de intereses y valores de la sociedad. Ello otorga mayor legitimidad social a los
actos de gobierno.
iii. Oportunidad de demostrar una gestión transparente y de recuperar la credibilidad en las

instituciones públicas:
La gestión pública transparente, donde cualquier persona tiene acceso a la misma

información sobre la cual se adoptan las decisiones, permite que las autoridades sean
confiables para la gente. Y de hecho, en nuestras sociedades parecería que resulta urgente la
recuperación de la confianza y la credibilidad social de la autoridad o del "funcionario". Sin
esa confianza, resulta muy difícil desarrollar asociaciones complementarias entre el
accionar de la sociedad y el del Estado. En la gestión pública ambiental, dicha asociación es
casi imprescindible ya que no se concibe uan efectiva gestión ambiental sin la participación
cotidiana de los distintos involucrados. Un modo para asegurar la confianza en las
autoridades públicas ambientales es la de compartir la información que les toca administrar.
En realidad, es la manera para reconocer ante la sociedad que esa información no es de su
propiedad; sino mas bien sólo de su administración.
24
Conclusiones:
Tal como se analizó previamente, la información ambiental está íntimamente ligado

a la participación pública. Por lo tanto, los beneficios, para la sociedad o para el Estado, de
un régimen de libre acceso a la información ambiental son muchos más. De hecho, podría
afirmarse que indirectamente potencia a cada uno de las razones por las cuales podrían
fundamentarse los beneficios de un régimen participativo; mas aún, un régimen
democrático y de organización civilizada de la comunidad.
De alguna manera, podemos afirmar que un régimen de libre acceso a a la

información pública ambiental contribuye a la desconcentración del poder, a una igualdad
de oportunidades, a la reducción de la discrecionalidad administrativa y política, a un
gobierno honesto y a una administración pública confiable. Claro...es menester que
construyamos los valores sociales necesarios para que nuestras autoridades públicas confien
en las bondades del trabajo cotidiano con la gente.
25
III - PARTICIPACION E INFORMACION
1.- La democracia participativa constituye un sistema
Un sistema es un conjunto de elementos interrelacionados que producen un orden

determinado. La presencia de todos esos elementos es la que asegura que el sistema
subsista, pues la sola desaparición de uno de ellos provocará la destrucción de sistema en su
conjunto. Pues bien, con la democracia participativa pasa algo similar, ella se sustenta en un
conjunto de elementos -procedimientos, mecanismos, órganos, etc.- que están vinculados
entre sí y que se necesitan unos a otros.
i.- ¿Cuáles son los elementos que integran el concepto de democracia participativa?
Ante todo, encontramos las oportunidades o espacios para la participación de la

comunidad en el proceso de toma de decisiones públicas. Nos referimos a las instituciones
que se intercalan en dicho proceso de modo de asegurar que se produzca esa intervención,
baéo pena de nulidad de los actos de que se trate. Dentro de este tipo de mecanismos se
destaca la audiencia pública.
ii.- Audiencia pública
La expresión audiencia pública designa a una institución a través de la cual se

persigue que las personas se involucren de manera protagónica en aquellas decisiones
susceptibles de afectarlas directa o indirectamente. Se trata de oportunidades de encuentro
entre ciudadanos -individuos o grupos- y quienes tienen la responsabilidad de tomar las
decisiones. Las decisiones pueden ser de tipo legislativo o administrativo, en función del
órgano encargado de tomarlas. La audiencia pública intenta sacar a los gobernados de la
pasividad a fin de obligarlos a asumir responsabilidades, a tomar un papel que les exige
protagonismo y que ayuda a compatibilizar posiciones adversas y al mejor conocimiento
recíproco entre distintos sectores de la sociedad.
Esta institución se ha desarrollado de la mano de la materia ambiental. Ello no debe

sorprendernos pues la protección del ambiente exige la búsqueda de consensos, de
soluciones en común, de organización y conciencia comunitarias, para cuyo logro la
audiencia pública es una suerte de punto de partida ineludible.
Las audiencias públicas pueden organizarse antes de la toma de las decisiones por
parte las autoridades y es lo que habitualmente sucede. Pero, también es posible utilizarlas
para otras finalidades, como puede ser la aplicación y el control de decisiones ya tomadas.
Asimismo, la audiencias públicas constituyen un canal adecuado para el proceso de
formación de las normas. Gracias a ellas dicho proceso se verá jalonado por etapas en las
cuales se conocerá el estado de ánimo de la población respecto de las futuras leyes. Sobre
este último punto nos parece interesante recordar que la constitución de la ciudad de
26
Buenos Aires prevé entre muchas otras modalidades de participación, la intervención de las
ciudadanía en el proceso denominado de "doble lectura". Este procedimiento es necesario
para la sanción de cierto tipo de normas entre las que encontramos al Código Ambiental y
al Plan Urbano Ambiental (art. 89).
El artículo 90 de la constitución de la ciudad de Buenos Aires dice así:

El procedimiento de doble lectura tiene los siguientes requisitos:
1.Despacho previo de comisión que incluya el informe de los órganos involucrados.
2. Aprobación inicial por la Legislatura.
3. Publicación y convocatoria a audiencia pública, dentro del plazo de treinta días,
para que los interesados presenten reclamos y observaciones.
4. Consideración de los reclamos y observaciones y resolución definitiva de la
Legislatura.
iii- El acceso a la Justicia
Todos los derechos de que gozamos las personas pueden ser violados,
menoscabados, limitados de muy diversas maneras. Cuando ello ocurre es necesario que
exita un camino que permita el restablecimiento de nuestros derechos. Si esto no fuese así,
sería lo mismo que no tener esos derechos. Pues, de que me vale saber que puedo
comerciar, que puedo transitar libremente, que puedo expresar mis ideas sin censura, que
mi vida debe transcurrir en el marco de un entorno sano, si llegado el caso de que se
produzca una privación de esas libertades, no existe ningdn mecanismo que haga cesar el
acto que produce ese menoscabo.
Precisamente son las garantías las que posibilitan la interrupción de esas situaciones
y el restablecimiento de nuestro derechos. Nuestra constitución nacional prevé tres garantías
en su artículo 43, el amparo, el hábeas data y el hábeas corpus.
La legitimación para acceder a la Justicia y a los procedimientos administrativos

constituye uno de los elementos fundamentales para apreciar si la participación de los
habitantes resulta efectiva o no. Se considera que una persona está legitimada para acceder
a la Justicia, cuando el juez lo considera apto para iniciar una actuación judicial
determinada y de ese modo le abre los estrados tribunalicios para la consideración del
conflicto cuya resolución el accionante persigue.
Cuando se trata de la defensa de derechos de incidencia colectiva que protegen

intereses difusos como es el ambiente, se deben encontrar nuevos instrumentos que
posibiliten que el acceso a la Justicia sea una realidad. Sólo por medio de herramientas
procesales acordes con la naturaleza y caracteres de los mismos se logra la protección
jurisdiccional deseada.
Pongamos un ejemplo: puede ocurrir que en el ámbito de nuestra comunidad se
27
decida la construcción de una obra que no se ajuste a los requerimientos exigidos en el
Código de Planeamiento territorial; o que tratándose de un emprendimiento que requiere un
estudio previo de evaluación del impacto ambiental, el mismo no se ha llevado a cabo.
Frente a estas situaciones todo vecino de esa comunidad podría ver afectado su derecho al
ambiente sano. Entonces la única vía capaz de detener estos actos será la judicial, pero para
ello es necesario que se pueda tener acceso a ella.
iv- El acceso a la información administrada por el Estado
Y, por último llegamos a nuestro tema: la información pública. He aquí un elemento

que actúa como una suerte de insumo indispensable para poder manejar los otros
mecanismos. La argumentación nos remite a los capítulos precedentes. Recordemos cuando
insistíamos con la necesidad de que quienes están llamados a participar deben contar con
los elementos necesarios para ello. Y estos variados elementos integran el vasto campo de
la información. Ellos están contenidos en diferentes tipos de documentación. Es a través de
éstos que puedo conocer y estar en suficiente conocimiento como para que mi contribución
pueda ser fructífera. De no ser así, nos quedaremos en la periferia de los problemas y
nuestros argumentos correrán el riesgo de ser fácilmente rebatidos por parte de quienes si
poseen la información: los que gobiernan.
De presentarse las cosas de modo tal que sean sólo estos últimos quienes posean la
información, es decir que la monopolicen, impidiendo que los gobernados accedan a ella, la
democracia participativa no podrá desarrollarse. Por algo se sostiene que la información es
poder, como resultado de las prerrogativas que brinda su posesión.
Dado que las cosas son así resulta necesario entender los mecanismo que regulan un
régimen adecuado de acceso a la información. Hablamos de régimen con lo cual queremos
significar un conjunto de mecanismos contenidos dentro de una norma y que proveen las
garantías necesarias para un adecuado ejercicio del derecho de libre acceso a la
información.
v.- Objetivos y valores de una democracia participativa
El sistema que estamos tratando de describir se completa con otros ingredientes que
hacen a una cultura determinada. Son ellos un conjunto de valores y de metas que actúan
como un entorno de los elementos ya analizados. Estos requisitos inmateriales, abstractos
proveen al sistema de las guias que deben orientar a los comportamientos de sus
protagonistas.
Veamos, en primer término, cuáles son estos objetivos. A través de un sistema de

este tipo se aspira a que las decisiones y políticas -expresadas en normas, directivas,
resoluciones,etc.- logren una efectiva aplicación. Que tanto esta última como la elaboración
que la precede -proceso de formación de las mismas- sean el fruto del consenso alcanzado
entre los distintos sectores de la comunidad.
28
En todo consenso subyace una concertación, es decir, un acuerdo entre partes con
distintos intereses que deciden dejar de lado parte de sus diferencias a favor de la
concreción del mismo. Concertación se opone a imposición. La primera es el producto de
una cultura en la que es factible la existencia de diferentes posiciones, dentro del marco del
respeto mutuo y de la pluralidad. La segunda en cambio es la resultante de una idiosincracia
de tipo autoritario en la que no se concibe otra verdad que la que esgrime quien cuenta con
la mayor dosis de poder y puede eéercer la fuerza sobre los que disienten.
Entonces, la cultura democrática se basa en la primera de las culturas descriptas, la

que debe estar presente en todo el proceso de toma de decisiones y en la aplicación de las
misma. Ella requiere de la interacción, del trabajo en común y de otro ingrediente muy
importante: el control. A través de esta función que debe estar también repartida entre
órganos específicos de la esfera gubernamental y la actuación de los gobernados por medio
de diferentes herramientas. La fiscalización permite que las decisiones se apliquen y que lo
sean de manera eficaz. Además, posibilitan la transparencia en el ejercicio de las funciones
gubernamentales, evitando al máximo los comportamientos corruptos. En este último
sentido, constituyen la antesala necesaria de las resposabilidades, las que deben ser
asumidas a la hora del reparto de los "premios y castigos".
2.- El régimen de acceso a la información administrada por el Estado.
Ahora, una vez que hemos podido observar al sistema participativo en su conjunto y
analizar brevemente a sus principales elementos, nos concentraremos en el tema al que
hemos dedicado el presente manual: la información pública. Ella, en tanto ingrediente de
nuestro sistema, está compuesta a su vez por elementos que le son propios. Algunos de
ellos ya han sido mencionados en los capítulos precedentes. A continuación nos
ocuparemos de ellos en particular.
Observaremos los siguientes tópicos:

• el derecho de acceso a la información
• las obligaciones de los gobernantes en esta materia.
• el principio de publicidad y sus excepciones
• el procedimiento de acceso a la información
• el acceso a la Justicia ante la negativa injustificada a brindar información.
• las responsabilidades eventuales de los funcionarios incumplidores.
El derecho de acceso a la información
Como el título precedente lo estipula, el objeto de nuestro derecho es el de acceder a

un conjunto de documentos de carácter público. Tienen ese carácter por estar relacionados
con actividades que interesan a todos los integrantes de la comunidad. Además, constituyen
como hemos visto un presupuesto necesario para que se pueda vehiculizar de modo
adecuado la participación.
29
Este derecho nos brinda la potestad de solicitar y de recibir información relativa a
las cuestiones a que hemos hecho referencia en el capítulo precedente y que está contenida
en los documentos de los que también hablamos allí. Una información apropiada y
completa resultará en el campo ambiental y en el de sus recursos naturales, un instrumento
propicio para prevenir actos susceptibles de afectarlos de un modo no deseado, pues
podrían comprometer las necesidades de las actuales generaciones y/o las de las futuras.
Nuestra Constitución Nacional dice así en el 11 párrafo del artículo 41:

Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el
desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de
preservarlo
Si leemos con detenimiento la disposición constitucional que hemos transcripto

veremos que ella no sólo nos está reconociendo un derecho sino que también nos está
imponiendo una obligación. Nosotros estamos obligados al igual que los funcionarios del
área estatal a efectuar los actos necesarios para preservar la calidad del medio ambiente de
modo que pueda concretarse en los hechos el objetivo apuntado por el constituyente. Si esto
es así,
debemos contar con las herramientas necesarias para poder cumplir de manera efectiva
con dicha tarea desde nuestra modesta posición.
En tal sentido, el acceso a la información se erije en un instrumento imprescindible

para que podamos actuar a tiempo y eficientemente. Es por ello que consideramos que
estamos tanto frente a un derecho como a una garantía. Pensamos que esto es así, pues con
la información necesaria podremos lograr un goce efectivo de nuestro derecho al ambiente
sano, en la medida que podremos, con conocimiento de causa, desbaratar los obstáculos que
se anteponen a ello. Por otra parte, de ese modo podremos cumplir en el momento preciso,
con el deber que se nos ha impuesto.
Así se pronunció la ECO 92 sobre el tema que estamos tratando:

A nivel nacional, cada individuo debe tener acceso a la información concerniente al
ambiente que estÉ en poder de las autoridades públicas y la oportunidad de participar
en los procesos de decisión. Los Estados deberán facilitar y alentar la participación
pública poniendo a disposición de manera amplia la información con que cuentan
En la misma Declaración también se establece la obligación que tienen los estados de
informarse entre si:
Cada Estado deberá notificar inmediatamente a los otros Estados sobre cualquier
desastre natural u otras emergencias susceptibles de producir efectos dañosos súbitos
en el ambiente de dichos otros Estados
30
i - Veamos algunos antecedentes
Los antecedentes en el mundo relativos a la incorporación de este derecho a las

constituciones y legislaciones son abundantes. Dentro de la Unión Europea se ha dictado en
1990 una directiva que regula el acceso a la información ambiental para el conjunto de los
países que la componen. A partir de esta norma los estados miembros han dictado sus
propias leyes. Por ejemplo en Alemania rige la "Ley de Responsabilidad Ambiental" que
contempla el derecho de solicitar información tanto al Estado como a operadores privados.
También existen regulaciones específicas en Francia, Bélgica y Holanda, entre otras
naciones europeas.
Este derecho tiene antecedentes muy lejanos en el tiempo. Tuvo su primera

manifestación en una Real Ordenanza sueca de 1766 sobre libertad de prensa, en la cual se
contemplaba el acceso a la documentación pública. Asimismo, la Declaración Universal de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 expresa en su artículo 11 que la libre
comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más preciosos de los
hombres. La primera ley sobre acceso a la información se sancionó en 1966 en los EE.UU.
Se trata de la "Freedom of Information Act", o Ley de Libertad de Información, según la
cual toda agencia gubernamental debe responder a cualquier pedido específico de
información sobre los archivos, fichas, informes, etc. dentro de un período limitado de
tiempo. Cada ente debe llevar un índice de la información de alcance público que trate
sobre posiciones adoptadas o promulgadas, publicándolo trimestralmente. En la década del
70 Francia, Canadá e Italia dictaron normas similares a la estadounidense.
Las constituciones de Grecia (1975), Portugal (1976) y España (1978) son las
primeras en incorporar el derecho de libre acceso a la información a su texto. En la
Argentina han sido constituciones provinciales, como las de Córdoba, La Rioja, San Juan,
Salta, Jujuy y Chubut, las que han seguido el camino de las mencionadas leyes
fundamentales europeas.
En la Constitución de la ciudad de Buenos Aires leemos:

Art. 26, 41 párrafo: Toda persona tiene derecho, a su solo pedido, a recibir libremente
información sobre el impacto que causan o pueden causar sobre el ambiente
actividades públicas o privadas.
Sin embargo, qué ocurre si las autoridades no cuentan con la información solicitada,
sobre los impactos actuales o futuros en el ambiente de las actividades humanas? Acaso,
deberá producirla...con qué presupuesto...con qué organización?
31
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica)
-que ha sido ratificada por la Argentina- dispone en el párrafo 11 del artículo 13:
Toda persona tiene derecho (...) de buscar, recibir, (...) informaciones e ideas de toda
índole.
¿No tendremos que diferenciar entre aquella información que ya se encuentra en

poder de las autoridades - en los archivos, en los expedientes, en las bases de datos - de la
que el Estado aún deba producir? Y... cuál es, a su juicio, el efecto diferencial entre el libre
acceso a la información pública, donde el ciudadano selecciona la información que busca, y
la recepción por parte de cualquier destinatario interesado de información elaborada por el
Estado a propósito de un tema particular? ¿Cuál sería para Ud. la que más contribuye a
un sistema democrático? ¿Cuál se prestaría más a la discrecionalidad de los gobernantes o
incluso a la manipulación de la información?
¿Cómo redactaríamos estos textos fundamentales para que pueda distinguirse "el
derecho de las personas a acceder a la información administrada por el Estado" del "derecho
de las personas a recibir información general sobre el estado del ambiente o información
sobre el impacto en el ambiente causado por las actividades públicas y privadas"?
En nuestro país la cuestión ya está siendo objeto de iniciativas legislativas, como

podemos ver en el proyecto de “Ley de Acceso a la Información Ambiental” de los
senadores nacionales Melgarejo y Genoud:
Art.1: Objeto
Toda persona goza del derecho a solicitar y recibir adecuada información existente,
sobre el estado del ambiente, el impacto ambiental que puedan tener las actividades
públicas y privadas y respecto de la gestión de los recursos naturales, sin que sea
necesario invocar las razones que motivan el requerimiento o hacer valer un interés en
especial.
Art.2: Información Pública

A los efectos de la aplicación de la presente ley, se considera información pública a
los.expedientes, minutas de reuniones oficiales y a cualquier tipo de documentación
financiada por el presupuesto nacional en el que se base una decisión de naturaleza
administrativa o legislativa.
Asimismo, el proyecto de ley general del ambiente para la provincia de Salta

expresa:
Art. 6: El Poder Ejecutivo Provincial, a través de la Autoridad de Aplicación

instrumentará el sistema de Información Ambiental, en coordinación con los municipios de
32
la Provincia. Dicho sistema deberá reunir toda la información existente en materia
Ambiental, que se mantendrá actualizado y se organizará con datos físicos, económicos,
sociales, legales y toda información vinculada con los recursos naturales y con el ambiente
en general de la provincia
Art. 7: Los habitantes de la Provincia gozan del derecho a solicitar y recibir adecuada
información, en poder de los organismos públicos, relativa al estado del ambiente y del
impacto que sobre él causan o pueden causar actividades públicas o privadas. La
reglamentación determinará la forma de publicidad y modo de acceso a la información,
asegurando la mayor difusión y el mínimo de formalidades. Asimismo establecerá un plazo
para que los funcionarios respondan a los requerimientos y la responsabilidad de los
mismos ante su inobservancia. Incurre en falta grave el funcionario que entorpece la
publicidad de tales actos y el acceso a la información solicitada. Son excepciones a la
presente obligación:
a) La protección del derecho a la intimidad de las personas
b) El secreto de sumario en procedimientos administrativos
c) El sigilo comercial e industrial
d) Razones de seguridad provincial establecidos por ley provincial
e) Prudencia en el manejo de negociaciones internacionales
La prueba en cada caso correrá a cargo del funcionario que invoque la excepción. Ante la
negativa injustificada a brindar la información requerida el particular o la organización
solicitantes podrán hacer uso del amparo reconocido en el art. 85 de la Constitución
provincial
ii - Deberes de los funcionarios
Los obligados a informar, además de ello, deben efectuar todos los actos
conducentes a que exista la información que pueda ser solicitada. Es decir, que pesa sobre
el área gubernamental la obligación de efectuar el acopio sistemático de datos, a través de
un sistema que facilite el acceso. O sea que para que pueda concretarse el derecho es
necesario que exista el objeto que se quiere conocer.
La obligación del Estado, y desde ya de sus funcionarios, se manifiesta en dos áreas

claramente diferentes:
a. Por un lado, el Estado debe instrumentar un sistema administrativo y operativo que

posibilite el acceso de las personas a sus bases de datos, a sus archivos y a sus
expedientes administrativos, cuidando de que no se vulnere el régimen de excepciones.
Así, frente a la solicitud de información, el funcionario debe simplemente limitarse a

entregarla en el estado en que se encuentre en poder de su repartición pública.
33
Además, el funcionario requerido debe contestar con diligencia, cumpliendo con los
plazos que la legislación respectiva establezca a fin de compartir con los gobernados los
datos de que disponga.
b. Por el otro, el Estado también debe generar información de naturaleza ambiental.

Pensemos qué es lo que podría incluirse como tal:
• Diagnósticos rutinarios sobre la calidad del ambiente: eé. sobre el nivel de ruido
nocturno o el nivel de Monóxido de Carbono en distintas intersecciones urbanas. Este
tipo de diagnósticos son preparados por personal a cargo del monitoreo ambiental.
• Diagnósticos especialmente elaborados sobre el estado de situación de algún problema
ambiental: ej. informes sobre la desertificación en la Patagonia o la eutroficación de
algunos lagos cordilleranos. Este tipo de informes son habitualmente realizados por
equipos interdisciplinarios, generalmente contratados coordinados por instituciones
académicas.
• Informes periódicos sobre el estado del medio ambiente. Son los informes que pueden
ser preparados por las autoridades gubernamentales, a veces con el concurso de las
demás instituciones privadas de la sociedad. Estos informes reflejan el "estado de las
cosas", describen las amenazas a las que está expuesto el medio ambiente y las medidas
que adoptadas. Asimismo, recomiendan cursos de acción. Sirven para la adopción ágil
de políticas públicas y de la correspondiente normativa. También permiten revisar, con
el paso del tiempo, la efectividad de las acciones emprendidas a la luz de los resultados
alcanzados en la solución de los problemas.
• Información publicitaria sobre las acciones gubernamentales en materia ambiental. Se

trata de información sobre las políticas, los planes y los programas que desarrolla o
pretende desarrollar el Estado y que desea comunicar a la sociedad al respecto. Por
ejemplo, si el Estado se encuentra preparando proyectos de legislación ambiental y
aspira que la sociedad esté informada, quizá en función de su posible consulta, necesita
preparar a la opinión pública sobre la necesidad de dicha legislación. De esa manera,
contribuirá a la formación de los consensos necesarios para la aprobación de los
proyectos normativos propuestos.
iv- Las excepciones al principio de publicidad y de libre acceso a la información
El principio de publicidad de los actos de gobierno como una exigencia de parte de

las autoridades, y no como una mera prerrogativa de ellas, importa la adopción al mismo
tiempo, de otro principio. Nos referimos a la transparencia del obrar de la administración.
De conformidad con esta pauta deben eliminarse las categorías de documentación secreta y
reservada, las que importan en realidad el mantenimiento de "bolsones de seguridad" a
favor de los gobernantes. Estas áreas que mantienen en la oscuridad importantes actos, en
realidad posibilitan que los mismos escapen a todo tipo de controles.
Ahora bien, esto no quiere decir que no se consideren determinadas causales que en
razón exclusivamente inspirada en el interés general, deben quedar al margen del régimen
que estamos proponiendo. Se trata de excepciones fundadas en motivos de:
34
• defensa nacional o de confidencialidad en el manejo de las negociaciones
internacionales;
• de protección del derecho a la privacidad que tienen las personas; o
• de sigilo comercial o industrial.
En los casos apuntados se interpone a las razones que motivan el derecho de libre
acceso a la información, motivos que hacen a razones de seguridad general de la nación o
de política internacional, en el primer caso.
En la segunda excepción, interviene el respeto a la esfera de intimidad que rodea a

una serie de actos propios de la estricta vida privada que desarrollamos las personas y que
no tienen por que ser relevadas sin el consentimiento expreso de los suéetos involucrados.
Por último, en la tercera excepción, está presente el respeto a los procesos de

producción y/o de comercialización, cuya revelación producirían necesariamente datos
injustificados a sus inventores, a sus utilizadores exclusivos y a un sistema competencia
leal.
Por último, es preciso tener en cuenta que todas estas excepciones deben surgir de
disposiciones contenidas en leyes. De no ser así ellas podrían ser invocadas por los
funcionarios de manera discrecional y arbitraria. De ese modo podría destruirse el sistema
en su conjunto, en la medida que las negativas a brindar la información se fundaran
solamente en las necesidades y/o ante las de las autoridades.
v- ¿ Cómo se accede a la información?
Una vez institucionalizado un sistema de libre acceso a la información, cada

organismo debe instrumentar una "oficina" especialmente organizada para ello. ¿Qué
significa ésto? Que el sistema no implica la creación de un gran organismo único que
concentre la totalidad de la información en poder del Estado. En cambio, se trata de un
sistema administrativo por medio del cual todos los organismos instrumentan el mecanismo
operativo para facilitar el acceso a la información que ellos manejan.
Normalmente, estas oficinas manejan los archivos y las bases de datos de los
organismos así como también los registros de los expedientes administrativos en trámite o
ya concluídos. Habitualmente, mantienen un listado de los documentos públicos producidos
por el organismo y las referencias a diversas reuniones y consultas públicas. Debe señalarse
que estas oficinas no tienen como función primordial, el manejo de bibliotecas.
En las oficinas de información pública, el personal recibe las distintas solicitudes de

las personas. La consulta puede ser tanto verbal como escrita. Frente a la misma no cabe....
35
¿ Quién es Ud.?
¿ De parte de quién viene Ud.?
¿ Para qué necesita la información?
.... o,...traiga una nota explicando la utilidad que le otorgará a la información.
La solicitud sólo deberá indicar la referencia a la información requerida (ej. número
de expediente, nombre de documento, etc.).
Y el funcionario requerido tendrá un plazo dentro del cual deberá expedirse. Este
plazo podría extenderse en razón de la dificultad que podría presentarse en relación con
cierto tipo de información. Cuando la solicitud es verbal debe labrarse un acta o constancia
que debe entregarse al solicitante. Esto último para que quede claro lo requerido y la fecha a
partir de la cual correrá el plazo correspondiente para que se efectice la respuesta
demandada por el solicitante.
En algunos supuestos, el funcionario tendrá la posibilidad de entregar la información

solicitada de modo inmediato. En otros hará uso del plazo conferido por la normativa que
regule este sistema.
Una vez entregada la información, el solicitante podrá leerla en las instalaciones del
organismo, o fotocopiarla. Habitualmente, el costo de las fotocopias están a cargo de los
solicitantes.
Cuando el funcionario entienda que lo requerido entra dentro del campo de alguna
de las excepciones aludidas en el punto precedente, debe confeccionar un informe escrito en
el que deberá relatar los motivos que hacen imposible que la información pueda ser
brindada.
vi- ¿Qué ocurre cuándo de manera justificada no se ha logrado obtener la información

solicitada?
Si ha existido una negativa a brindar la información, por parte del funcionario

obligado a hacerlo, se produce un punto de ruptura. Al solicitante se le está suprimiendo un
derecho fundamental, de acceder la información. En este caso entrará a jugar otro de los
elementos de la democracia participativa.
Será necesario que un poder distinto pueda subsanar la situación de afectación a un

derecho y posibilite el restablecimiento de la situación, ordenando que se de satisfacción a
lo requerido. Recordemos que en este caso es un juez el que debe actuar ante la actuación
de la víctima que ha visto violado su derecho. De acuerdo con nuestro sistema, interpondrá
por medio de una acción, la garantía constitucional para la defensa de los derechos que
como ya hemos visto se conoce con el nombre de amparo. Frente al
desamparo a que lo ha expuesto el funcionario renuente, sólo queda la protección judicial.
También podrá ser interpuesta esta acción, por todo aquel que entienda que la excepción en
que basa la negativa quien debe informar, en realidad carece de justificación válida.
36
vii- Responsabilidad del funcionario incumplidor
El funcionario que se ha comportado desconociendo el derecho de quien le ha

requerido la información, está desconociendo también el carácter público que ella posee, o
sea que dicha información le pertenece al público. A través de esta actuación no hay duda
que no ha cumplimido debidamente con sus deberes. Por lo tanto esa persona ha incurrido
en algún tipo de incumplimiento en el ejercicio de sus deberes de funcionario público.
Estos incumplimientos deben ser objeto de sanciones, ya que se trata de una falta
grave. La magnitud de la sanción deberá ser graduada en función del valor disuasorio que
ella posea para alejar de la mente del eventual incumplidor, la idea de impedir de manera
injustificada la prestación que está obligado a brindar al público. Lo mismo ocurrirá en caso
de obstrucción o de suministro incompleto de la información. En estos otros casos
también se producen violaciones a nuestro derecho y por ello deben ser penadas.
PENSANDO LO TRATADO POR MEDIO DE SITUACIONES PRACTICAS
a. Responde a los siguientes interrogantes:

¿Cuántas veces has tratado de obtener algún tipo de información pública?
¿En caso afirmativo, cuál fue el resultado de tus solicitudes?
¿En caso negativo, cuáles han sido las razones por la cuales nunca has efectuado este tipo
de requerimiento?
- No se te había ocurrido que esto era posible
- Consideraste que no lograrías nada
- Otras
b. Reúnete con otras personas de tu comunidad a fin de pensar que tipo de acciones se están
efectuando o se piensan realizar en la misma, susceptibles de afectar el medio ambiente.
Una vez identificada alguna o algunas actividades -obras, servicios, etc.- , traten de
identificar que tipo de información sería útil que ustedes tuvieran a fin de poder actuar
de modo de prevenir eventuales daños al medio ambiente. Efectúen un informe bien
motivado al respecto y en base al mismo elaboren una estrategia a ser
llevada a cabo.
Luego, observen la normativa vigente con la finalidad de conocer cuál es el régimen

en materia de información pública y del acceso a la misma.
c. Como resultado de la actividad anterior, trata de investigar sobre el reconocimiento que

han tenido en tu provincia y/o municipio los elementos de la democracia participativa que
describimos en este capítulo del manual
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Consigna los siguientes datos:
- Tipo de instituto de manera separada (por ejemplo: audiencia pública)
- Uso que se ha hecho de cada uno de los institutos consignados.

- Uso que se ha hecho de esos instrumentos
- Resultados
- Motivos de éxito
- Razones del fracaso
38
IV - CONSECUENCIAS DEL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO DE LIBRE
ACCESO A LA INFORMACION DE NATURALEZA AMBIENTAL
1.- Transformación de la noción de actos de gobierno
Los actos de gobierno constituyen la manifestación de la voluntad de quienes

detentan el poder. Los titulares de los tres poderes se expresan a través de diferentes tipos
de actos : el legislador fundamentalmente por medio de leyes, el ocupante del Ejecutivo lo
hace con los decretos y reglamentos y el judicial por sentencias. En el marco de una
democracia representativa los actos de gobierno son el producto de una elaboración
reservada a la labor de los gobernantes. Son ellos los hacedores de las decisiones.
Precisamente los gobernados los han elegido para que se ocupen de resolver los problemas
relacionados con el tratamiento de las cuestiones comunes. Dentro de un esquema de forma
de gobierno con estas características los actos de gobierno constituyen una suerte de área
reservada de los titulares del poder. Esto es así en la medida que son sólo los gobernantes
los que intervienen en la toma de las decisiones que luego se materializan por medio de
actos particulares a las materias de que traten cada uno de ellos.
El paso de una democracia representativa a una de tipo participativo tiene

consecuencias importantes sobre esta temática. Con la participación los gobernados se
convierten en copartícipes -valga la redundancia- de los actos de gobierno. Esto es así, ya
que como hemos visto en el capítulo primero se prevé que en determinados momentos de la
formación de la voluntad gubernamental deban estar también presentes los gobernados. Por
ejemplo cuando la ley establece que en el procedimiento de evaluación del impacto
ambiental deben organizarse audiencias públicas, está incorporando al proceso de toma de
decisiones a nuevos protagonistas : los gobernados. Esta modalidad impide que se tome una
decisión válida relativa por caso a una obra o a la prestación de un servicio, sin que
previamente haya tenido lugar el espacio para la expresión del conocimiento y de los deseos
y aspiraciones de los destinatarios o involucrados en esa decisión.
Pues bien, si seguimos por este camino hacia la decisión encontramos a los
gobernantes y a los gobernados en diferentes secuencias. Tanto los unos como los otros
precisan de los elementos necesarios para asumir sus respectivas responsabilidades. De
poco vale intervenir sino se tienen las herramientas que posibiliten que esta participación
sea fructífera. Entendemos que estas herramientas a las que nos estamos refiriendo están
contenidas básicamente dentro del gran “paquete informativo”. Las diferentes piezas que la
compongan en cada caso se convierten en pivotes sobre los cuales se deberán fundamentar
las decisiones.
Si retornamos a nuestro ejemplo y tratamos de ser más concretos podemos imaginar

que nuestra evaluación se encamina a conocer el impacto que tendrá sobre el ambiente la
construcción de una planta de fertilizantes en un punto determinado del territorio en el cual
39
se asienta una comunidad políticamente organizada -sea esta un estado, una provincia, un
municipios,etc.-. Lógico es imaginar que nuestra opinión para que pueda ser seria y
convincente tiene que encontrar su punto de apoyo en estudios de diversa índole, relativos a
un amplio espectro de cuestiones que variará en función de las características particulares
de cada caso. Es decir que según cual fuere el territorio y su entorno será diferente el tipo de
información necesaria. Los gobernados deben encontrarse en una posición similar a la de
los gobernantes en cuanto al conocimiento y análisis de todo ese conglomerado
informativo. Es preciso tomar conciencia que si este aspecto de la participación fracasa, sus
consecuencias se proyectarán sobre todo el sistema en su conjunto.
Nuestro razonamiento por lo tanto es el siguiente : el paso hacia una democracia

participativa multiplica el número de los actores que intervienen en la toma de las
decisiones gubernamentales. Esta afirmación trae aparejada asimismo la necesidad de que
tanto unos como otros puedan compartir la información relativa a las características de la
cual se derivará la conveniencia o no de las decisiones a ser tomadas. Resulta entonces
claro que toda esta construcción se deriva de una noción de acto de gobierno en cuya
gestación se produce una suerte de co-responsabilidad entre gobernantes y gobernados. Ella
surge de la misma participación y exige para todos un umbral común de información que
los lleve a constar con un conocimiento que les permita cumplir, a unos y a otros, de
manera efectiva, las obligaciones que pesan sobre ellos. Nos referimos, por supuesto, a los
deberes en tanto copartícipes en la toma de las decisiones de carácter público.
2.- Los actos de gobierno propiamente dichos y la actividad gubernamental en

general.
A esta altura de nustro análisis creemos que resulta conveniente y porque

imprecindible distinguir entre acto de gobierno y actividad gubernamental. Entendemos por
acto de gobierno a la expresión de la voluntad gubernamental o de uno de los órganos de
gobierno materializada en una decisión concreta. En estas situaciones nos encontramos
frente a una ley, a un decreto, a una resolución administrativa o a una sentencia, de
conformidad con la clasificación que hicimos en el punto anterior. Cuando deseamos
conocer estos instrumentos debemos recurrir a diferentes fuentes. Nos hacemos de las leyes,
decretos y resoluciones recurriendo a una publicación que se conoce con el nombre de
Boletín Oficial. Con las sentencias, la situación varía ya que su publicación no ocurre en
todos los casos, sino sólo en aquellos que despiertan el interés de publicaciones jurídicas
especializadas. Pero, se puede acceder a las decisiones judiciales concurriendo a los
tribunales que las han dictado. Además, respecto de los fallos de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, existen colecciones ordenadas de los mismos que contienen en su
totalidad las sentencias de nuestro máximo tribunal desde su creación hasta la actualidad.
Las autoridades dan a publicidad sus actos a través de su inserción en el Boletín

Oficial. De esto se trata cuando en toda ley encontramos al final una disposición expresa
que ordena el “publíquese” luego del “promúlguese”. Por medio de estas publicaciones es
precisamente como los gobernantes cumplen con la obligación de dar a publicidad los actos
de gobierno. Ahora bien, si retomamos el hilo de nuestra explicación, a esta altura, debemos
40
preguntarnos si el acceso a la información debe limitarse a estos actos o va más allá de
ellos. Contentarnos solamente con esto como objeto de la información a que hace referencia
el derecho de libre acceso a la misma no modifica el estado de situación previo. Si en estos
casos estamos frente a una obligación de la cual las autoridades no pueden sustraerse,
cuando no la cumplen son pasibles de ser sancionados por el delito de incumplimiento de
los deberes que le cabe a todo funcionario público por imperio de la ley. Es cierto
podriamos decir que nuestro derecho-garantía también resulta útil cuando las autoridades se
sustraen a sus obligaciones. Sabemos que en algunos municipios resulta muy engorroso el
conocimiento de las ordenanzas dictadas por el Consejo Deliberante...
Sin embargo, lo que acá queremos significar es algo mucho más amplio que se ve
englobado dentro de la noción de actividad estatal. Y, ¿qué entendemos por actividad
estatal ? Se trata del conjunto de acciones que se desarrolla dentro de la esfera
gubernamental tendiente al perfeccionamiento de decisiones o a su fundamentación y
apoyo. Por lo tanto, detrás de todo acto concreto encontramos un número elevado de
esfuerzos que se materializan en estudios, pericias, recopilación de antecedentes, opiniones
de expertos, dictamenes de organismos especializados oficiales o privados, etc. En muchos
casos, de la presencia o no de alguno de estos elementos dependerá la validez o no del acto
en cuestión. Es decir que se precisa de la realización de alguno de esos estudios,
dictamenes, etc. para que la decisión sea razonable y tenga la adecuada fundamentación. O
sea lo que en derecho se conoce como la causa de toda decisión gubernamental.
Recientemente un fallo de un juez federal marplatense determinó que la autorización

otorgada por un ministerio bonaerense a una empresa privada para capturar una cantidad
de ejemplares de orcas y de delfines no era válida. La decisión del magistrado se fundó en
la inexistencia de un estudio de evaluación del impacto que pueden producir esos actos
sobre la subsistencia de especies de la fauna marina que corren peligro de extinción. Dicho
estudio debió haberse realizado con anterioridad a la autorización. Pues bien, el acto en si
mismo para quien lo lee desde su exterioridad en el Boletín Oficial, carece de motivos de
cuestionamiento. Sin embargo, el análisis de la actividad que antecedió al acto lleva a una
conclusión diferente.
En este caso que acabamos de citar el juez intervino a instancias de una entidad no
gubernamental ambientalista que opuso un amparo contra la autorización ministerial. La
inquietud de esta ong estuvo dirigida a investigar todas las secuencias que integraron la
actividad estatal hasta el perfeccionamiento de la decisión y así observar si todos los
requisitos estaban o no presentes. La situación que estamos relatando nos parece muy
elocuente en cuanto a poder distinguir entre actos de gobierno y actividad estatal.
Asimismo, permite entender porque la información a que los gobernados debemos tener
acceso no se agota con la mera publicación de los primeros.
En consecuencia, los actos de gobierno son sólo una de las manifestaciones de la

actividad gubernamental. Esta abarca muchas otras acciones. El conocimiento del contenido
de todas ellas nos permite participar de modo adecuado y de ese modo cumplir con las
41
responsabilidades que todos los miembros de la comunidad asumen cuando la misma se ha
dado una forma de democracia participativa.
3.- Debilitamiento de la línea divisoria entre gobernantes y gobernados en una

democracia participativa
El título que le hemos puesto a este punto parece encontrar su respuesta en lo que
relatamos en el precedente. La democracia representativa desde su base establece una clara
línea que separa a los gobernantes de los gobernados. Cuando nuestra Constitución
Nacional espresa :
“El pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes” (art. 22)
les está atribuyendo roles bien diferenciados a cada una de esta dos categorías de
ciudadanos. En los gobernantes recae de manera exclusiva la obligación de tomar las
decisiones que hacen al ejercicio de las funciones gubernamentales. Para los gobernados (el
pueblo) sólo queda reservada la función de votar periódicamente a fin de elegir a los
primeros. De esta manera les está otorgando a sus gobernantes un mandato o representación
para que en su nombre ellos puedan ejercer el gobierno. Esta relación permite que los actos
que llevan a cabo los gobernantes sean la expresión de la voluntad de los gobernados y por
lo tanto deban ser respetados por ellos.
La democracia participativa parte de principios diferentes. Sus conclusiones son la

resultante de muchos años de ejercicio de la democracia representativa, por lo tanto no la
niega sino que le agrega nuevos contenidos. Estos últimos se traducen en la concesión de
mayores espacios de intervención a los gobernados. Mientras que en la forma representativa
el accionar ciudadano vinculado con la esfera gubernamental se limita a sufragar cada tanto,
en la modalidad participativa estos espacios se multiplican generando como deciamos antes
una suerte de co-responsabilidad o de co-conducción de los asuntos comunes.
Dadas estas características la demarcación entre lo gubernamental y lo no

gubernamental tiende a diluirse. Este nuevo modo de observación de las modificaciones
que provoca el enriquecimiento de la democracia en los tiempos actuales, nos lleva a las
mismas conclusiones a que llegábamos con anterioridad. Nos referimos a la necesidad de
que quienes están ubicados en la esfera no gubernamental posean el mismo conocimiento
que quienes si la integran, en el interés de todos y para el mejor cumplimiento de las
obligaciones que pesan sobre todos. He aquí la fuente de donde surge la razón de ser del
derecho de libre acceso a la información pública.
4.- El modelo establecido en nuestra Constitución Nacional resulta incompleto
La reforma de nuestra ley fundamental de 1994 si bien introdujo la problemática

ambiental y del desarrollo sustentable en su texto, se olvidó del reconocimiento del derecho
de libre acceso a la información pública. La lectura del artículo 41 consagratorio del
derecho a un ambiente sano establece entre sus disposiciones que las autoridades proveerán
42
a la información ambiental. Pero, ¿qué sucede cuando ellas no cumplen con este cometido o
lo hacen de manera defectuosa o retrasada en el tiempo ? El artículo que hemos citado nada
dice al respecto. Es evidente que el redactor se “ha quedado corto”. No dudamos que le ha
impuesto a los gobernantes determinado tipo de obligaciones en materia de información.
Entendemos que son ellas :
! la necesidad de almacenar la información

! la necesidad de hacerlo de manera sistemática y periódica
! la necesidad de ordenarla de modo de facilitar el acceso a la misma
Consideramos que estas tres obligaciones surgen de manera implícita. Pués cómo
proveer lo que no se ha guardado, cómo pensar que la información puede ser brindada de
manera desordenada y por último tampoco sería razonable pensar que el redactor de la
constitución ha querido que se cumpla con la obligación fuera de toda periodicidad en el
tiempo. Dadas estas aseveraciones que estamos haciendo creemos que se ha avanzado
mucho. Con anterioridad a estas estipulaciones constitucionales todos estos deberes no
pesaban sobre los gobernantes. Sin embargo, como ya hemos visto con esto sólo no basta,
pues pese a ello regresamos al principio, es decir que queda sin solución el remedio
adecuado para doblegar la renuencia injustificada de los gobernantes o de los titulares
privados de información pública a brindarla. Falta -repetimos una vez más- que cuando el
funcionario nos diga “que no porque no“ nosotros podamos contar con la garantía del
acceso a pesar de ello y exigirle a ese funcionario : “que si porque si” (o mejor dicho porque
esa es su obligación y la constitución así lo determina.
Pero, la cuestión tiene solución, ella debe provenir de la mano de la ley. Con esto
queremos decir que nada le impide al Congreso el dictado de una norma que consagre
nuestro derecho y determine sus modalidades de ejercicio. De hecho, el propio texto de la
ley fundamental abre la puerta a derechos diferentes de los reconocidos expresamente por
ella. En efecto, la misma ley fundamental expresa que los derechos y garantías que enumera
no deben ser entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados. Claro
que dadas las necesidades que se derivan de un ejercicio claro de nuestro derecho es
conveniente que una ley lo reglamente y así pueda desarrollarse el régimen en la materia de
acuerdo con lo que decimos en el capítulo III.
Afortunadamente en las provincias argentinas varias constituciones han

desarrollado un modelo de protección del ambiente que da cabida al derecho de acceso a la
información pública en materia ambiental. Por ejemplo la de la provincia de Buenos Aires
en su artículo 28 determina como obligación de la Provincia:
“garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar

en la defensa del ambiente, de los recursos naturales y culturales” (art. 28, última parte)
43
ACTIVIDADES
a.- Trabajemos a partir del fallo de Mar del Plata a que hemos hecho referencia
! ¿Podrías identificar en tu medio alguna decisión tomada o próxima a serlo que

presumas violatoria de las disposiciones constitucionales relativas a la protección
ambiental y al desarrollo sustentable ?
! Reúnete con otros miembros de tu vecindario u organización a la que eventualmente
perteneces a efectos de dilucidar esta cuestión.
! Te proponemos que trates de seguir el siguiente plan de acciones :
• Descripción del acto

• Identificación del área estatal interviniente
• Análisis de las distintas etapas que debió atravesar la toma de esa decisión.
• Interrogantes en torno al no cumplimiento de todos los pasos descriptos en el
punto anterior.
• Identificación de los responsables en el incumplimiento.
• De no ser posible llevar a cabo lo anterior, a lo mejor se deberá requerir
información sobre esta cuestión previa.
• Análisis de las normas que me permitan tener acceso a la información que
necesito -constitución provincial, leyes provinciales, normativa municipal- según
el caso.
• Planteo y presentación de la solicitud correspondiente de información.
• Seguimiento ulterior, estudio conjunto de la estrategia a seguir.
• Distribución de roles entre los participantes.
b.- ¿Qué aspectos de la actividad gubernamental de la administración local de la comunidad

en qué habitas desearías conocer a los efectos de una mejor participación y control de las
cuestiones públicas comunes ?
c.- Trata de identificar qué cuestiones de la gestión privada de los servicios públicos que se
prestan en tu comunidad no te resultan satisfactorios.
• Reúnete en grupo y trata de seguir el siguiente plan de actividades :
• Enumeración de cuestiones.
• Realización de una encuesta entre los miembros de esa comunidad a efectos de
determinar prioridades.
• Determinación de modos de participación que contribuyan en el mejoramiento
y/o superación de las falencias detectadas.
• Rastreo de la normativa a fin de precisar las modalidades y su ajuste a dicho
marco jurídico.
• Determinación de necesidades en materia de información.
44
• ¿Cómo actuar ? (observar lo indicado en el primer ejercicio)
5 - Visualizando un sistema real de libre acceso a la información pública ambiental.
Cuando no se cuenta con un régimen operativo que instrumentalice un derecho tan

fundamental como el que nos preocupa, nos obliga a imaginar su adopción. Ello nos induce
a pensar cómo sería esa futura "Ley de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental "
con la que podríamos contar en nuestro ámbito nacional, provincial e incluso municipal.
Cuáles serían sus capítulos, sus contenidos. Hasta su lenguaje. Para ello, es preciso que la
dirigencia ciudadana asuma el compromiso de contribuir con sus gobernantes, sus
representantes parlamentarios e incluso sus candidatos políticos en épocas de campaña con
propuestas concretas de textos borradores de normas legislativas. Estos pueden ser
ordenanzas cuando se persigue este régimen en el ámbito municipal o local. O de leyes
cuando nos referimos a niveles nacionales o provinciales o de la ciudad de Buenos Aires.
En todo caso, pensemos cuál es el tipo de información pública ambiental que más
nos importa y trabajemos para que en el nivel o ámbito jurisdiccional pertinente se logre un
sistema de libre acceso a la información ambiental. Queda claro que cada ámbito
gubernamental maneja determinado tipo de información y no la totalidad.
Por ejemplo, es probable que la información sobre la calidad de las aguas de un río
navegable interprovincial la maneje un organismo del Estado Nacional (en caso de que la
haya elaborado). O que la información sobre el contenido de pesticidas en la escorrentia
pluvial de origen agrícola la posean las provincias y que los datos sobre los vertidos de
efluentes de las industrias las tengan los municipios. Para poder obtener la totalidad de la
información deseada es necesario que cada una de las jurisdicciones involucradas cuenten
con un sistema que instrumente el libre acceso a su información ambiental que se encuentre
en sus respectivos registros y expedientes.
Pero, no se preocupe. Dirá Ud... eso significa que hace falta que la Nación, las 23
provincias, la ciudad de Buenos Aires y los cientos y cientos de municipios adopten este
régimen? En realidad, algo de eso hay. Pero una vez que este tipo de régimen es adoptado
por un número importante de jurisdicciones, el sistema se va comprendiendo y extendiendo
rápidamente. Es como la del sistema democrático representativo. Una vez que se lo adoptó
en algunos lugares se extendió por casi todo el mundo. Pues bien, algo parecido ocurre con
los diversos mecanismos de la democracia participativa; en este caso el de libre acceso a la
información en manos de los distintos estamentos y organismos de los estado.
¡¡ Diríamos... es hasta contagioso por lo gratificante que resulta tanto para los
ciudadanos como los gobernantes!!
Lo importante es que en cada sitio existan líderes sociales y ciudadanos que lo

comprendan, que se lo apropien como parte de su visión y que lo impulsen con clara
45
conciencia de los elementos principales que integran el sistema.
En realidad un sistema de libre acceso a la información pública es bastante sencillo.

Se trata de un régimen que refleja el sentido común. El Estado cuenta con información que
administra en función de la sociedad. No hay razón para que cada miembro de la sociedad
no tenga acceso a ella. Para lo cual hace falta instrumentar un sistema administrativo que
permita de modo manual o informatizado y digitalizado (según los niveles de desarrollo de
cada lugar) brindar ese acceso a cualquiera que lo solicita.
Principalmente hace falta contar con una oficina de acceso a la información

ciudadana en cada repartición. Quizás se trata de una simple mesa donde atiende una
persona formada para ello. Por sobre todas las cosas, hace falta personal administrativo que
comprenda de relaciones humanas, que respete a cualquier persona independientemente de
su aspecto físico, su sexo, su religión, su condición social o sectorial, su afiliación
partidaria...en otras palabras, según el poder con que cuenta. Hace falta personas que
entiendan que trabajan para el público y para el contribuyente. Por ende, deben responder a
ellos desde la actitud de servicio.
Si en el gobierno nacional, local o municipal dicen que no cuentan con los recursos
económicos para montar este tipo de régimen, hay que explicar que no se trata de algo
sofisticado. En realidad, independientemente del estado de informatización de la
documentación que se maneje en cada organismo, lo que hace falta es un área capaz de
buscarla y ponerla a disposición de los solicitantes. Respecto de la información generada
por el mismo Estado (ej. estadísticas sobre calidad del aire, informes sobre el estado de los
suelos, etc.) sólo cabe organizarla de tal manera que cualquiera pueda obtener las copias
correspondientes.
En realidad, los regímenes de libre acceso a la información hacen la distinción entre

la información que fue elaborada expresamente para informar al público y aquella que es
resultante de las solicitudes individuales (ej. búsqueda de información contenida en
diversos expedientes y bancos de datos). Para el primero de los casos, el trabajo es
relativamente sencillo y no requiere mas que un orden necesario de la documentación
producida por cada organismo. Para el segundo de los supuestos, hace falta organizarse y
capacitar especialmente al personal. Por ello, en este último caso, las búsquedas son
aranceladas, aranceles que deben reflejar sólo el tiempo estimado del personal. En otras
palabras no deben reflejar ninguna manera solapada de recaudación indirecta de tributos.
En base a los sistemas universalmente adoptados, imaginemos y analicemos sus

aspectos mas relevantes. Veamos algunos de los aspectos sobresalientes del régimen de los
EE.UU, el de la Ley de Libre Información de 1986 (Freedom for Information Act) :
a. Información concerniente al modo operativo de acceso a la información en manos

del Estado.
Normalmente cada organismo debe publicar en su respectivo Boletín Oficial de su
46
jurisdicción a los fines de guiar al público:
! su dirección, el horario de funcionamiento, la estructura de funcionamiento, el nombre

de la oficina de información, el nombre de las personas a cargo de proveer la
información, su horario de atención al público, el método que se emplea para solicitar
información y seleccionar los expedientes, formalizar las solicitudes u obtener
decisiones, el costo de las fotocopias y el valor de las búsquedas en caso de que
requieran tareas adicionales.
! información sobre la modalidad de funcionamiento del organismo, métodos de toma de

decisiones y procedimientos administrativos a los cuales se encuentran sujetos.
! lista de formularios utilizados por ese organismos para el desempeño de sus tareas.
! reglas y procedimientos de aplicación general por parte de ese organismo, declaraciones

de política pública o dictámes interpretativos de las mismas o de la legislación que le
toque aplicar.
! enmiendas y derogaciones de las normas mencionadas.
Veamos a continuación un ejemplo:
Ud. es un vecino preocupado por las jeringas de los hospitales o las clínicas. Quiere
saber qué se hace con ellas, cómo se las lleva del hospital de su barrio, cuáles son los
transportistas, qué recorrido toman, adónde se los llevan, qué tratamiento se les da.
Lo que ha ocurrido, es que el otro dia Ud. vio a su hijo jugando con una jeringa en
la Plaza Sarmiento. Luego de horrorizarse, se dio cuenta que la jeringa no contenía
sangre...pero vaya que se pegó un susto!! No quiere que le ocurra de nuevo! No sólo a su
hijo; tampoco a los otros chicos de la plaza. Se movilizó profundamente y decidió asumir
su compromiso de hacer algo. Pero antes de hablar con los demás padres decidió
interiorizarse de la situación de los hospitales y sus residuos. Ud. tiene la sospecha que la
Clínica de San Antonio no maneja bien sus residuos hospitalarios. Decidió ejercer su
derecho de LIBRE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA AMBIENTAL a través del
sistema público.
Imagine el organismo ambiental de su municipio, de su provincia e incluso de su

país que tiene a su cargo la aplicación de un regímen jurídico de residuos hospitalarios.
Imagine el papel que cumplen en el otorgamiento de permisos de generación, almacenaje,
transporte, tratamiento y disposición final de los mismos. Imagine una situación donde Ud.
como vecino pueda ir a una Oficina de Información y le describan en una cartelera la
información que aparece mas arriba.
YA SABE DONDE ESTA LA INFORMACION, CON QUIEN TIENE QUE HABLAR,
CUANTO LE CUESTA LA FOTOCOPIA Y COMO HAY QUE HACER PARA
OBTENER LA INFORMACION QUE UD. PRECISA.
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b. Obligación jurídica de cada organismo:
Cada organismo debe disponer, a los fines de su inspección y fotocopia, de la siguiente

información:
i. las opiniones, datos y fundamentaciones finales contenidas en los expedientes

administrativos que justifican el otorgamiento de los permisos o licencias de las actividades
privadas o pública, que le corresponda autorizar por imperio de la ley;
ii. las declaraciones de política o interpretaciones legales que hayan sido elaboradas por el
organismo y que no hayan sido publicadas por el Boletín Oficial;
iii. manuales e instrucciones para el personal de la administración pública cuando se trate

de personal que atiende al público o cuya actuación pueda afectar los derechos del público;
iv. índices conteniendo las referencias a la información que manejan;
v. registros de datos que deban ser publicados de acuerdo a la ley;
Sigamos con Ud. que esta preocupado por la aparición de jeringas en la plaza donde juega
su hijo con otros chicos!!
¿Qué hace? Va a la Oficina de Información Pública de la Secretaría de Salud o de
Medio Ambiente de su Municipio (según cuál de las áreas tiene la responsabilidad en la
materia sobre los residuos hospitalarios), en el horario establecido y pide hablar con la
persona responsable. A ella le solicita acceso a todos los expedientes que se relacionan con
autorizaciones a la Clínica de San Antonio. En particular, le interesa aquellos expedientes
que tratan con permisos para enviar los residuos hospitalarios a incineradores
especialmente construidos para esos efectos.
La persona encargada le pregunta:
¿Qué prefiere? El índice de registros de expedientes que manejamos para que Ud.
seleccione el que le interesa? O, los expedientes que tratan sobre los permisos otorgados a
los transportistas de residuos hospitalarios para realizar determinados recorridos?
Primero elije el índice de registros. Uf! Se abrumó...son miles y miles de

expedientes. Ud. elije el segundo camino ya que lo que le interesa, en primer lugar, es la
selección de la información directamente vinculada a la clínica San Antonio y en particular
la autorización para entregar los residuos hospitalarios a los transportistas para llevarlos
a los incineradores.
Hecha la selección, Don Ovidio de la Serra le indica que la búsqueda le costará

$15 y las fotocopias $3.50. Además, le informa que la información solicitada estará a su
disposición dentro de 10 dias hábiles, de 10 a 18 hrs. en esa Oficina.
48
c. Excepciones a la regla: cuando la obligación de proveer información no se aplica
por un interés común superior
Toda Ley de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental contiene excepciones a la

regla general. Estas, como se ha descripto anteriormente, incluyen excepciones tales como
la información concerniente:
i. al interés de la defensa nacional o de la política exterior, por ejemplo, en períodos de

negociación de acuerdos internacionales;
ii. a las excepciones establecidas por otro tipo de legislación que luego de haber sido
sometidas a un debate público las adopta, por ejemplo información relativa a la protección
de la propiedad intelectual o al sigilo industrial;
iii. a los secretos comerciales o financieros obtenidos de cualquier persona, tales como los
bancarios;
iv. a los memorandums internos a la administración;
v. a los expedientes médicos o de personal de la administración, cuya ventilación

constituiría una clara violación de la privacidad;
vi. información o registros cuyo contenido se vincula a procedimientos de ejecución de

normas de derecho, durante procesos de inspección;
vii. información que el Estado posee sobre las personas y cuya ventilación generaría una
violación a la intimidad de las personas.
Don Ovidio de la Serra, un responsable funcionario público, orgulloso de poder

brindar un servicio a la ciudadanía y conciente que su sueldo es solventado a traves de los
impuestos de gente como Ud., tiene dos semanas como máximo para cumplir con su
solicitud.
Además, está muy contento porque en un mes le instalan un sistema informatizado

donde va a poder hacer la búsqueda de modo digitalizado. Hasta cree que va a poder
agilizar el trámite para poder cumplir con la solicitud en un máximo plazo de 5 días.
¡¡Felicitaciones Don Ovidio por sentir su responsabilidad pública de ese modo!!

Llegó el momento para ir a buscar la información y Ud, estaba ahí ansioso de
saber qué información le había buscado Don Ovidio. Sin embargo...Don Ovidio no estaba
en la oficina y una persona que no se presentó le dijo: " Lo lamento, Sra. la información
que ha solicitado es confidencial."
Ud. pregunta por qué, pero no tiene una respuesta. La persona vuelve a repetirle lo
mismo y luego le dice, eleve una nota si tiene un reclamo. Le acompaña una esquela
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preelaborada que cita lo siguiente: " En caso de ser negada la información solicitada, Ud.
tiene un plazo de 30 días para interponer un recursos adminitrativo de apelación ante el
Director del Organismo. Asimismo, en el supuesto de no ser satisfecho, podrá accionar
judicialmente en los próximos 180 días, en el fuero administrativo del Distrito Judicial
correspondiente a su ciudad."
Vuelve a su barrio, habla con su vecino quien le ayuda a escribir la nota de
apelación al Director del Organismo a dónde se había presentado. En esa nota, Ud.
explica que la información que Ud. solicitaba no configuraba ninguna de las categorías de
excepcionalidad a la regla de libre acceso a la información. Y que por ello, exigía tener
acceso a la misma.
Como resultado de la apelación, el Director del Organismo, en la fecha indicada le

presentó un dictámen en el que incluía toda la información solicitada salvo aquella que se
refería al destino final de los residuos hospitalarios. Arguía para ello que esa información
era de tipo confidencial.
De todas maneras, muy satisfecha con la información obtenida, la analiza en su

casa y reúne a un grupo de madres de los chicos con quienes jugaba su hijo. En esa
reunión, y con todas las fotocopias de los permisos de funcionamiento de la Clínica, de
manipuleo de los residuos y de los transportistas de los residuos hospitalarios, su nuevo
grupo de padres y madres preocupados comenzaron a atar los cabos. De acuerdo a lo que
estipulaban los distintos permisos Uds. podían conocer quiénes eran las personas que
manipulaban los residuos en la Clínica antes de ser recogidos, sabían quiénes eran los
transportistas, cuál era el recorrido y el horario de los camiones y sabían que
abandonaban su ciudad. Pero entonces, porqué había jeringas en la Plaza Sarmiento...y
tan expuestas a sus hijos!!
Ahí mismo, uno de los padres dijo que el responsable era la Clínica por no
garantizar el destino final adecuado de los residuos generados por ellos mismo. Y que
había que accionar judicialmente. Otro dijo que quería saber a dónde iban a parar los
residuos y que según la nota del Director del Organismos que le había negado esa
información, el único camino que le quedaba era la via judicial.
Además, todos estaban preocupados por Don Ovidio.
La Ley de los EE.UU. posibilita que cualquier persona solicitante de información a

un organismo público tenga el derecho a apelar a la justicia en el supuesto de haber recibido
una negativa de solicitud de información o haber agotado todas las apelaciones
administrativas correspondientes. En esos casos, la justicia debe dictaminar si la solicitud
procede y si la negativa esta bien fundamentada. Hay que recordar, que en ningún caso el
solicitante debe justificar la defensa de un interés personal.
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Ud. se ha presentado ante el Juzgado Contencioso Administrativo de la Capital
Federal apelando la decisión del Director del Organismo por la que se le niega el derecho
a acceder a la información sobre el destino final de los residuos hospitalarios de la Clínica
de San Antonio.
El Juez realiza la investigación correspondiente y luego de diversas instancias

propias al procedimiento judicial, dicta una sentencia por la que obliga al Director del
Organismo a entregarle la información contenida en el expediente referente a la planta
incineradora de la Ciudad de Vita Sana. Tal como lo ordenado, la Oficina de Información
del organismo que le había negado el acceso a la información faltante, Ud. recibe lo
solicitado.
¡¡Feliz!! Pero con millones de dudas. Tiene una reunión con su grupo. A esta altura
se había reunido más de 25 veces en 6 meses y muchos ya eran amigos. Leyendo la
información no alcanzan a comprender por qué alguien podría interpretar la misma como
confidencial. De golpe, alguien se acuerda que la Ciudad de Vita Sana tenía prohibida el
ingreso de residuos hospitalarios. Ahí se dan cuenta que la difusion de la información
podía "levantar la perdiz"!!
De golpe, una señora dice "...pero a mi qué me importa, si el problema esta

resuelto; las jeringas van a una planta fuera de nuestra área de influencia y seguramente
las que se encontraron en la Plaza Sarmiento estaban ahí accidentalmente".
Frente a ese comentario, otra persona dice "...es que si está prohibido llevar los
residuos de esta Clínica a ese municipio, siempre va a existir el riesgo que los descubran.
Seguro que en algunas oportunidades hacen algunos controles y los camiones no tienen un
destino definido y vuelcan los residuos en algún sitio clandestino."
Y efectivamente, otro vecino dice que en frente a su casa, en la franja que bordea
las vías del tren se ha formado un basural donde merodean los perros sin dueño. En ese
mismo momento un grupo de padres se acerca al lugar y encuentran todo tipo de basuras
hospitalarias: algodones, jeringas, alimentos, bolsas de materia orgánica.
Con el panorama claro, el grupo se reúne nuevamente. Ahí deciden hacer la

correspondiente denuncia e iniciar una acción judicial contra la Clínica por daños a la
salud pública y al medio ambiente.
Ud. de golpe se da cuenta que:
- se formó una organización no gubernamental;
51
- se armó un grupo de amigos comprometidos con el lugar;
- se utilizaron los diversos mecanismos de participación; y que Ud. podía contribuir en

la solución de un problema.
Ah! Había una cuenta pendiente. Mañana va a buscarlo a Don Ovidio porque
quiere asegurarse que su ausencia en esa Oficina de Información no se debe a su
insistencia en entregar los expedientes a pesar de la negativa de su Jefe. A Don Ovidio lo
quiere proteger Ud. como ciudadano, como contribuyente. Y Ud. ya sabe cómo hacerlo,
no?
6. Acceso a la informacion privada pero de naturaleza pública.
Existen varios supuestos en los que la información en manos privadas concierne

también a la sociedad en su conjunto. En algunos casos, se trata de información de
empresas de servicios públicos tales como los de agua corriente, cloacas, tratamiento de
efluentes domiciliarios y tratamiento de residuos sólidos. En estos casos, es razonable que
el mismo principio se aplique a este tipo de empresas. Gracias a las tarifas que cobran de
los usuarios, las empresas de servicios públicos tienen la obligación de poner a disposición
la información que obtienen de sus tareas normales. Por ejemplo, una empresa de
potabilización y distribución de agua debe monitorear la calidad de las aguas de los cursos
hídricos de donde realiza su extracción. Se puede considerar que esa información debe ser
pública y de acceso a cualquier persona que lo solicita.
Por esta razón, cada una de estas empresas debe contar con una Oficina de
Información Pública que permita acceder a los datos producidos en función de sus propias
tareas.
Asimismo, muchas de estas empresas pueden tener, actualmente, funciones de

fiscalización de las industrias; por ejemplo, en el otorgamiento de determinadas
autorizaciones para el volcamiento de efluentes. La información al respecto resulta
imprescindible para los miembros de la sociedad.
Otro supuesto es el de las industrias riesgosas que tienen la obligación de informar a

las autoridades y al vecindario sobre:
a. la generación habitual de residuos sólidos, líquidos y gaseosos; y
b. la contaminación generada a raíz de accidentes.
Este es el caso de la legislación más moderna de los Estados Unidos que obliga a las
industrias a informar de este modo a las autoridades y al público vecino.
52
Recientemente, un grupo de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE) ha estado impulsando la creación de Registro de Emisiones de
Contaminantes en sus países miembros. El propósito de los mismos es el de permitir que
cualquier persona conozca cuáles son las contaminantes que se liberan al ambiente y de qué
fuentes.
53
REFLEXION FINAL
El presente manual se suma al consagrado a las audiencias públicas elaborado con

anterioridad. De esta manera la Fundación Ambiente y Recursos Naturales agrega un
capítulo más a su labor encaminada a la elaboración de materiales didácticos de
capacitación hacia la articulación de una democracia participativa, necesaria para la puesta
en marcha del desarrollo sustentable.
Nuestro propósito consiste en que a través de estos manuales se logre estimular

comportamientos sociales que, apoyándose en una concepción más evolucionada de la
República, sirvan como disparadores en el accionar de los actores de la vida comunitaria.
Consideramos que la difusión de nuevas herramientas institucionales facilita la toma de
conciencia y el trabajo organizado hacia el cambio en el proceso de reforma de la
organización pública conducente hacia la concreción de la democracia participativa.
Creemos que los destinatarios directos y más interesados en estos materiales es la

dirigencia surgida desde los sectores independientes -organizaciones cívicas, defensoras de
los derechos humanos, del ambiente, de los consumidores y usuarios, de la mujer, etc.-. En
realidad nos estamos refiriendo a los NUEVOS ACTORES POLITICOS que actúan fuera
del marco de los partidos y agrupaciones intermedias tradicionales. Ellos son los que llevan
el estandarte de las propuestas modificatorias de un esquema anquilosado en el tiempo de la
democracia representativa.
Ahora bien, no queremos que lo que se acaba de afirmar sea entendido como
destinado a la creación de culturas políticas antagónicas. Por el contrario, estos aportes
quieren brindar nuevas herramientas útiles para todos los actores, sean éstos
gubernamentales, no gubernamentales, empresarios, sindicales, religiosos, etc. Todos, más
allá del sector particular donde hayamnos elegido actuar, integramos a la comunidad en su
conjunto y por lo tanto nuestro desempeño debe tender a satisfacer los intereses y valores en
que ella reposa.
De este modo es como esperamos contribuir en el logro de la consolidación de un

marco que posibilite asegurar la gobernabilidad. No olvidemos que ella consiste entre otros
aspectos, en la toma de decisiones útiles y satisfactorias para todos y sobre todo conseguir
que ellas sean una realidad, es decir que se apliquen. Sin este marco de referencia no será
posible que se concrete el desarrollo sustentable. Gracias a estos
elementos, ciudadanos y dirigentes podrán contar con herramientas potenciadoras de
nuevas modalidades de gestión, contempladas en los sistemas políticos más modernos. Así
nos imaginamos el uso de estos mecanismos en la formulación del planeamiento estratégico
de países, sus provincias y demás niveles descentralizados de gobierno. También
imaginamos su utilidad para la elaboración anual del presupuesto, en los reglamentos
internos de las Cámaras Legislativas, en los nuevos procedimientos administrativos, en la
54
confección de pliegos para las licitaciones, en el dictado de los códigos urbano-ambientales
y de su régimen de excepciones, en los procedimientos de evaluación del impacto ambiental
y de formulación de estándares ambientales, etc.
Por último, creemos que esto facilita la transparencia de los actos públicos,
exigiendo una verdaderea rendición de cuentas de parte de los responsables de la gestión, lo
que limita las posibilidades de concreción de conductas corruptas que tanto daño le
ocasionan al sistema democrático en su conjunto. De este modo se responde a las
expectativas y reclamos de la opinión pública alarmada por la recurrencia de
comportamientos antisociales que ella rechaza.
55
Documento
Título: El acto administrativo ambiental: Caracteres propios

Autor: Sagrera, Viviana
Publicado en: RDAmb 61, 02/03/2020, 83
Cita Online: AR/DOC/106/2020
Sumario: I. Introducción.— II. Régimen jurídico de los recursos naturales - derecho ambiental.— III. Derecho
ambiental.— IV. Ordenamiento jurídico vigente.— V. Conclusión.
(*)
I. Introducción
En este trabajo, me permito reflexionar sobre algunas consecuencias jurídicas que acarrea determinar la
naturaleza de la emisión de la voluntad estatal en los procedimientos administrativos, para considerar apto o no
un proyecto de obra o actividad que pueda generar impactos negativos para el ambiente.
Resulta relevante determinar si la declaración de impacto ambiental, sancionada por el ordenamiento
jurídico como presupuesto mínimo en la Ley General del Ambiente (LGA) y, como complemento, en algunos
casos en los ordenamientos provinciales; con complejidades en su dictado, importa una nueva clase de acto que,
amerita su estudio por separado, constituyendo una disciplina propia, diferente al acto administrativo clásico.
Esto es así, porque ese reconocimiento implica para los particulares una ampliación de sus derechos de manera
individual y diferenciada del resto de los usos que la sociedad hace de los recursos naturales a partir de un
control de legitimidad, legalidad, y estabilidad que deberá ser más riguroso.
Son numerosos los trabajos doctrinarios que han dedicado sus reflexiones al contenido de las normas de la
ley 25.675. Se ha dicho que es una Ley mixta, pues sus mandatos responden a distintas ramas del derecho.
Regula las relaciones entre particulares en relación con el ambiente, el escenario judicial y en lo que aquí
interesa, estipula sobre la gestión estatal, sobre las políticas públicas que los órganos del Estado deben tener en
cuenta para preservar el ambiente, en un todo de acuerdo con los principios que informan cualquier actividad
pública y también la privada, que involucre la utilización de los recursos naturales con el riesgo que dicha
actividad impacte de manera significativa y negativa en ellos.
Me circunscribiré a una parte del ambiente, a los elementos naturales que lo componen.
Es significativa la cláusula del art. 3º de la Ley General del Ambiente (1), como cambio paradigmático ya
que, a partir de la vigencia de sus preceptos, ninguna norma con contenido tuitivo para el ambiente, por más
especial que sea, puede dejar sin efecto a la norma general.
Dicho paradigma es relevante desde la construcción de una noción de presupuestos mínimos con relación al
derecho público, y en especial al administrativo, objeto de este trabajo.
La denominación de legislación "mixta" que utilicé más arriba surge del reconocimiento simple y
apriorístico de la propia letra de la LGA y de su subsistema. Las regulaciones que incluyen abarcan ámbitos
jurídicos que abrevan de distintas fuentes. "En consecuencia, el ambiente es materia regulada por los "derechos"
objetivos: constitucional, administrativo, civil, penal, tributario, internacional, laboral, financiero y comercial.
Este conjunto de regulaciones forma el Derecho Ambiental, como unidad abastecida desde diversos afluentes
jurídicos regulatorios, que traducen en la realidad la normatividad de la justicia ecológica" (2). A esa diversidad
de fuentes y a su impacto con el sistema de valores, principios y garantías que se erigen en la tuición de cada
relación, me referiré en el punto III, b) del presente trabajo.
La argumentación siguiente, se ordena en la convicción de caracterizar al acto administrativo ambiental
como un instituto especial del derecho ambiental, creado por ley general que, anclada en la primera parte de la
CN y expandida en 1994, irradia sus efectos a todo el derecho público federal y subfederal, incrustando su
presencia en cada norma administrativa vigente. La coexistencia del acto administrativo ambiental y del acto
administrativo clásico será, en consecuencia, emisión de la voluntad administrativa en el marco de un
procedimiento complejo, cuya regularidad solo se constatará ante la eficacia de ambos actos en un mismo
ámbito temporal de validez.
II. Régimen jurídico de los recursos naturales
II.1. El régimen jurídico de los recursos naturales
El objeto de estudio y regulación de las normas que originariamente conformaron el Régimen Jurídico de los
Recursos Naturales (RJRN) sigue siendo diferente al que funda el contenido de las normas de derecho
ambiental, aunque ello no obsta a que en la actualidad ambas regulaciones se plasmen en un mismo plexo
normativo.

Documento
El objeto de estudio del RJRN es la relación del hombre con los recursos naturales, regula el uso y goce que
las personas pueden hacer o no hacer de esos elementos de la naturaleza. Es la disciplina jurídica que estudia las
normas que regulan las actividades del hombre respecto a la utilización que hace de los recursos naturales, como
los explota, los utiliza para cubrir o satisfacer sus necesidades. Limita, condiciona, restringe el manejo de los
recursos. No es otra que la función legislativa limitativa de los derechos y garantías constitucionales, que está
presente en el sistema constitucional desde su propio establecimiento (arts. 14 y 67, inc. 11, hoy arts. 14 y 75,
inc. 12 de la CN, a diferencia del art. 41 de la CN).
Eduardo A. Pigretti enseña que dos caracteres especiales pueden establecerse respecto a los recursos
naturales, el primero se vincula a la resistencia que oponen a su utilización y el otro, a la interdependencia en
que se encuentran. De esta relación natural en que se encuentran los recursos se desprende la interdependencia
en el uso de estos. En el primer supuesto, la ley deberá tratar de preservar los recursos del desequilibrio que
espontáneamente se produce, en el segundo regulará los usos de uno o distintos recursos, con el propósito de
favorecer el mayor número posible de usos útiles al hombre (3).
A los recursos naturales se los reguló para condicionar su uso, establecer cómo y de que formas se podían y
se pueden explotar. Así tenemos como ejemplos: las leyes de caza y pesca, el Código de Minería, los contratos
agrarios, las leyes de navegación, etc., produciendo su ultraactividad publicista.
En algunas de ellas o en todas podemos encontrar un fundamento de racionalidad en la utilización del
recurso, pero basado en la idea de escases o de optimización y no de conservación, que obedece a la
publificación del sistema. Idea que comenzó a estar en crisis (4).
Pareciera que nos acercamos a un derrotero similar al que experimentó el instituto del poder de policía y de
fomento. En sus inicios restringido y local. En su evolución, amplio y federal, esquivando el candado del art. 75,
inc. 12, utilizando el art. 75 incs. 18 y 19.
El Derecho ambiental no necesita de un esfuerzo interpretativo doctrinario ni jurisprudencial para erigirse
como fuente de la regulación de tutela ambiental y de su pacto intergeneracional, pues el art. 41 de la CN ha
permitido crear una superioridad normativa, incluso sobre las leyes de derecho común.
II.2. Dominio y jurisdicción
La regulación sobre los recursos naturales está determinada en nuestra legislación interna basada en dos
conceptos jurídicos: el dominio y la jurisdicción.
No son conceptos jurídicos similares e importan el ejercicio de atribuciones por parte de distintos poderes,
en algunos casos.
El dominio, desde la tradición privatista, da el poder de disposición sobre el bien, integra el patrimonio de
un individuo y este puede hacer uso y goce de él. En el caso de los recursos naturales ese uso solo atribuible a la
relación de propiedad mutó y permite el disfrute de la comunidad como uso colectivo, público, general.
Este ejercicio del dominio con un uso colectivo abandonó los caracteres de exclusivo, perpetuo y absoluto,
propios del derecho privado.
En el caso de los recursos naturales su análisis siempre partió de las estipulaciones, en algún período de la
CN (5), y del Cód. Civ. y Com., herencia del Código de Vélez Sarsfield que, al regular sobre los bienes y cosas,
los caracteriza y clasifica (6).
A partir de 1994, con el art. 124 de la CN (7) se simplifica la identificación del titular al ponerlo el
constituyente en cabeza de los estados provinciales.
La interpretación del texto constitucional desde el atalaya del paradigma ambiental y del desarrollo del
Derecho ambiental, lleva a una acepción más cercana a la utilización del concepto Estado, en tanto noción
colectiva que persona jurídica clásica.
Sin desconocer el concepto de Estado que responde a fines públicos y sus acciones están motivadas y
dirigidas por esos fines, su identidad se correlaciona con una Entidad políticamente organizada, como persona
jurídica tiene un principio de creación, de identificación, nominado, que responde, dependiendo del tipo de
Estado, a las acciones y funciones asignadas en esquemas más o menos democráticos. En manos de estas
entidades la ley —el Cód. Civ. y Com.— clasifica los bienes naturales en públicos y privados, pertenecientes al
ente nacional o a los estados provinciales.
Hoy, como mencioné, el paradigma ambiental motiva a realizar una búsqueda más profunda de esa
identificación dominial.
El constituyente en 1994 expresó que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos

Documento
naturales existentes en su territorio, esta norma quiso circunscribir el ámbito geográfico coincidente con el
elemento territorial de los estados provinciales para identificar al dueño. Reivindicó nuestro sistema federal y la
preexistencia de los estados locales. Pero el análisis de la "persona" dueña de los recursos hay que hacerlo más
allá de la entidad a la que se le asigna desde el art. 124 y tratarlo en consonancia con el art. 41 de la CN.
Los recursos son los componentes del ambiente y este es un derecho de todos los habitantes (8), de todas las
personas físicas —humanas— quienes los poseen y ejercen.
Esta atribución colectiva, innominada, expresada constitucionalmente debe correlacionarse con la noción de
dominio de los recursos naturales. No son las provincias como entidades jurídicas las dueñas de dichos recursos.
Si nos ajustamos a la letra de la ley y circunscribimos el dominio a dichas entidades debemos diferenciar el
dominio de los recursos naturales del derecho a ejercer ese dominio sobre ellos, así como se diferencia al
dominio sobre la jurisdicción que les es asignada.
La propia Constitución Nacional al utilizar la palabra gozan circunscribe el derecho a disponer, a tener un
ambiente sano al habitante, a la persona humana, única capaz de sentir, de experimentar sentimientos.
Esta sutil distinción me concede la posibilidad de interpretar que el reconocimiento efectuado por el
constituyente en el art. 124 debe interpretarse solo al amparo del régimen jurídico de los recursos naturales cuya
regulación, recae en la utilización que hace el hombre de esos elementos. Con el surgimiento del Derecho
ambiental y su constitucionalización en nuestro ordenamiento interno, esa dominialidad es titularizada
únicamente por la persona humana o, por lo menos, la única facultada a ejercer ese dominio.
El art. 124 segunda parte de la CN mantiene su imperio en cuanto a la delimitación geográfica de los
recursos naturales y se complementa con los deberes impuestos por la segunda parte del art. 41 a las autoridades
en cuanto a su protección (9). No es así respecto a la disposición, utilización y disfrute de los bienes naturales
integrantes del ambiente. Aquí considero que la decisión —voluntad— de una entidad pública, de una autoridad
administrativa no puede estar por encima de la voluntad humana colectiva. La legitimación de la sociedad civil,
y la atemporalidad de la reconocida a las generaciones futuras, sirven de razón a la comprensión amplia de la
noción de la titularidad que excede la clásica idea de Poder y Mayorías.
No encuentro mayor dificultad partiendo del precitado análisis. Determinar la primacía del interés de tutelar
el ambiente —los recursos naturales— por parte de una persona humana frente al interés de otra persona
humana en realizar una actividad u obra que pueda poner en peligro el ecosistema, máxime si se tiene en cuenta
que esta persigue un interés individual a diferencia del interés general que procuran las acciones colectivas o las
entidades públicas (según su finalidad), impide circunscribir la titularidad del art. 124 al Estado, como persona
jurídica estatal.
Respecto al concepto de jurisdicción, Horacio Rosatti en su libro Derecho Ambiental Constitucional citando
a Pedro Frías (10) expresa que el dominio se ejerce sobre las cosas; la jurisdicción sobre las relaciones,
concluyendo que el dominio lleva necesariamente a la jurisdicción si nada la limita o excluye, pero la
jurisdicción no lleva necesariamente al dominio.
Para los recursos naturales la jurisdicción cambia según el tipo de recurso y la asignación de esta función
legislativa que hace la Constitución Nacional.
Así nos encontramos con que luego de 1994 ya no se discute quien es el dueño, con la salvedad del planteo
realizado en estas páginas, pero si debemos analizar cada recurso natural en función de la asignación de
competencia legislativa que hacen las cláusulas constitucionales.
Ejemplo de ello lo vemos con los yacimientos minerales cuya regulación de la actividad para su uso y goce
está regida por normas nacionales, a partir de la legislación delegada por el constituyente en el art. 75 inc. 12 de
la CN.
También cuando analizamos el recurso agua podemos ver que la regulación para la navegación es
competencia del Congreso de la Nación (11). Un ejemplo significativo, pues como se anota, es una atribución
que se nutre de la Constitución Histórica y se armoniza con la reforma.
Esto significa que los estados provinciales deben sujetar la forma de utilizar los recursos naturales —en
algunos casos— a normas dictadas por el legislador nacional o las autoridades administrativas nacionales
cuando dictan normas reglamentarias de aquellas.
"Pero para que este proceso no conduzca a abusos (la jurisdicción nacional como la expresión de decisión
del ente más poderoso) o simplificaciones (la jurisdicción nacional como el atajo para evitar la complicación
"jurisdiccional federal"), es necesario que se lleve a cabo garantizando:
— La necesaria participación de los integrantes de la federación argentina (las provincias y la Ciudad de

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Buenos Aires) al momento de decidir una política global que contemple la explotación de los recursos naturales
existentes en sus territorios, y
— La adecuada compensación económica al titular originario por la utilización de sus recursos naturales,
según la planificación nacional en la materia" (12).
Una primera conclusión de este razonamiento es que nos deja un instituto residual del dominio privado en el
dominio de los recursos naturales, ambos concluyen con la necesidad de responder por el uso, desgaste,
deterioro, ante el titular dominial.
También, aquella idea acertada de buscar consenso en el dictado de las normas sobre la utilización de los
recursos naturales debe completarse con la desarrollada sobre el ejercicio del derecho dominial, dado que esa
disposición es la que puede hacer la persona humana, y los estados —nacional, provinciales y Ciudad
Autónoma de Buenos Aires— solo tienen el deber de garantizar el ejercicio de ese dominio. La participación del
habitante en la toma de decisiones se torna imperativa.
Como ya dije, contra el viejo esquema del dominio absoluto acuñada desde las facultades delegadas, el art.
41 de la CN redimensiona las facultades del gobierno central en un nuevo pacto federal que condiciona, desde la
noción de la concertación a la clásica distribución de competencias constitucionales, en el dictado de las normas
sobre la utilización de los recursos naturales.
III. Derecho ambiental
A mediados del siglo pasado con el surgimiento del Derecho ambiental se empieza a elaborar un universo
jurídico cuyo objeto difiere respecto a la regulación de los recursos naturales, e involucra no solo a ellos sino
también a los recursos culturales.
Los recursos artificiales —creados por el hombre— considerados por la sociedad con un valor superlativo,
de identidad, pueden ser protegidos y calificados como culturales. Ellos integran el concepto de ambiente y
objeto de tutela por sus normas específicas.
El objeto de estudio del Derecho ambiental toma una dimensión diferente, su objeto será la protección, la
tutela de los recursos naturales y culturales. No desconoce la necesidad del hombre respecto a su uso, pero
pondera la necesidad de su existencia y subsistencia más allá de su utilización.
Son numerosas las elaboraciones doctrinarias en torno a la noción del Derecho ambiental, puede verse un
análisis en Tratado Jurisprudencial y doctrinario - Derecho ambiental - Tomo I, dirigido por Néstor Cafferatta.
Allí destacó, en lo que a este trabajo es útil, la opinión de Aníbal J. Falbo que pone el acento en el carácter
tuitivo, al entender que el Derecho ambiental persigue proteger, defender y recomponer el ambiente (13).
Por su parte, en la misma obra Cafferatta cita a Ricardo Lorenzetti quien sostiene: "en nuestra opinión
corresponde distinguir entre el macro bien y los micro bienes ambientales. El ambiente es el macrobien y como
tal es un sistema, lo cual significa que es más que sus partes: es la interacción de todas ellas. (...) los
microbienes son partes del ambiente, que en sí mismo tienen las características de subsistemas, que presentan
relaciones internas entre sus partes y relaciones externas con el macrobien. En esta categoría subsumimos la
fauna, la flora, el agua, el paisaje, los aspectos culturales, el suelo, etc. La biodiversidad, por ejemplo, es un
microbien" (14).
Así comienza una regulación que avanza sobre las condiciones de ejercicio de ciertos derechos y garantías
constitucionales en pos de la conservación de los recursos naturales y culturales a tal punto que, en
determinados casos prohíbe su ejercicio.
La valorización del patrimonio cultural supera con amplitud el dispositivo que el Cód. Civil, actual Cód.
Civ. y Com., utilizaron para su lógica de dominialidad. La conservación cultural excede la habilitación
administrativa del art. 2340, inc. 7º del Cód. Civil [actual art. 235 inc. f) del Cód. Civ. y Com.], pues en la
actualidad una innumerable cantidad de normas convencionales, nacionales, federales y subfederales se dedican
a condicionar la característica absoluta del dominio privado, con el fin de preservar el patrimonio cultural.
Eduardo Pigretti explica que "[p]ara poder establecer con exactitud el ámbito jurídico que va a estudiar el
derecho ambiental es necesario empezar por considerar de cuántas maneras se estudia hasta el presente la
relación del hombre con la naturaleza, en nuestro derecho positivo.
"... el estudio de las relaciones entre el hombre y la naturaleza desde el punto de vista económico (15), han
quedado preferentemente encerradas en lo que antes se denominaba derecho agrario y minero y que ahora, a
instancias de un proceso de modernización que se ha desarrollado particularmente en nuestro país, se denomina
derecho de los recursos naturales.
"Sea como fuere, lo que está fuera de discusión es la imprescindible e inmediata urgencia que tiene la
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ciencia jurídica de dedicar sus esfuerzos al estudio de las reglas que permiten el mantenimiento de la vida
humana, desde todos los puntos de vista imaginables, y en el más amplio espectro" (16).
III.1. Su paradigma
La redacción del texto del nuevo Cód. Civ. y Com. de la Nación ha mantenido la distribución del Cód.
Vélez que erigiera a su primera parte desde el recordado fallo de Cámara "Milone" y del más reciente
"MotorOnce" del máximo Tribunal, como un apéndice de todo el derecho.
En el mencionado fallo "Milone María Rafaela, César y Manuel c. Consejo Nacional de Educación s/
devolución de pesos", C1ªCiv. Cap. Fed., 25/03/1936 (LA LEY, t. 2, 13/04/1936) se destaca en el voto del Dr.
Tobal: "...La parte actora, invocando el art. 16, CCiv., ha querido ampararse en lo dispuesto en el art. 10, ley
11.682, tesis esta que el Consejo rebate, sosteniendo que no se trata de una cuestión civil; que no cabe en el caso
la aplicación de leyes análogas y que la cita del art. 16, CCiv., resulta inoficiosa porque él contiene solo un
precepto de derecho privado. Aparentemente el razonamiento parece aceptable porque el texto se refiere a las
cuestiones civiles, pero con todo, bien se advierte que el título preliminar de las leyes en nuestro código tiene un
alcance más amplio seguramente porque el codificador, y con él el Congreso que lo sancionara, quiso que, en la
portada de este cuerpo, el más importante del derecho privado, figurasen preceptos generales no solo
obligatorios en el campo civil". Incorporó así la idea de utilizar los primeros veintinueve artículos del Código
Civil como derecho constitucional, que corresponden a toda la esfera del derecho, y no solamente al civil: la
obligatoriedad de la ley, la irretroactividad, la territorialidad, la validez de la ley extranjera, la obligación de
resolver de los magistrados, etc.
Más acá en el tiempo, a este mismo esquema se refiere expresamente el fallo de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación "Motor Once SACI c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", con otra magistral
intervención de la procuradora doctora Reiriz: "En consecuencia, ante la ausencia de una solución normativa
singularizada para este tipo de responsabilidad estatal, resulta menester a mi juicio recurrir a los principios de
leyes análogas, toda vez que la regla de interpretación prevista en el art. 16, CCiv., excede los límites del ámbito
del derecho privado, puesto que los trasciende y se proyecta como un principio general, vigente en todo el orden
jurídico interno" (17).
La actual redacción del Código unificado ha mantenido el esquema mencionado.
Luego, a los principios clásicos de la buena fe, el cómo contar los intervalos en el derecho, el deber
jurisdiccional de resolver, el ámbito de aplicación, vigencia y eficacia de la ley, y las de orden público, se
suman las modernas formas de derechos colectivos, limitación del abuso de posición dominante, derechos de las
comunidades indígenas, y la restricción especial a los derechos individuales en la cuestión ambiental.
En el último párrafo del art. 14, se consagra ese Principio:
"La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos individuales cuando pueda afectar al ambiente y a los
derechos de incidencia colectiva en general".
Retomando el desarrollo del rango normativo que impuso la jurisprudencia al Título Preliminar del Código
de Vélez, el actual texto elige un orden similar para alertar sobre la implicancia que esta norma conlleva ante la
falta de regulación expresa de otras ramas del derecho a la luz del art. 3º: "Deber de resolver. El juez debe
resolver los asuntos que sean sometidos a su jurisdicción mediante una decisión razonablemente fundada".
Esa orden dictada al juzgador, herencia del art. 16 del Cód. Civil, expande la tarea de la interpretación de la
ley. En el primer artículo del Cód. Civ. y Com. se amplía el horizonte del marco legal al incluir la mención
expresa de la Constitución y los tratados de Derechos Humanos de los que el país sea parte. (Quedan así
incluidos los Tratados de Derechos Humanos, independientemente de su método de adhesión e incorporación al
derecho interno). La inclusión del elemento finalista de la ley es otro nuevo elemento para el análisis.
Art. 1º: "Fuentes y aplicación. Los casos que este Código rige deben ser resueltos según las leyes que
resulten aplicables, conforme con la Constitución Nacional y los tratados de derechos humanos en los que la
República sea parte. A tal efecto, se tendrá en cuenta la finalidad de la norma. Los usos, prácticas y costumbres
son vinculantes cuando las leyes o los interesados se refieren a ellos o en situaciones no regladas legalmente,
siempre que no sean contrarios a derecho".
Ahora, en referencia directa a la cuestión ambiental, una primera conclusión se extrae del texto del art. 2º:
"Interpretación. La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades, las leyes análogas,
las disposiciones que surgen de los tratados sobre derechos humanos, los principios y los valores jurídicos, de
modo coherente con todo el ordenamiento".
El texto de la ley, la finalidad de las disposiciones de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos y

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los principios y valores jurídicos son herramientas indispensables para el operador del derecho que, además,
puede recurrir a la analogía, no solamente como una fuente de integración de una norma ausente, sino como un
elemento de interpretación y análisis de la norma vigente.
En ese amplio juego de principios, valores, tratados internacionales, prioridad de no afectación al ambiente
versus el derecho individual y normas análogas esclarecedoras se desarrolla el nuevo paradigma ambiental
donde se destaca el elemento sistemático como método interpretativo (18).
Esto se ordena en lo que enseña Lorenzetti con referencia al surgimiento de modelos decisorios que tienen
un estatus anterior a la regla y condicionan las decisiones. El vocablo ha sido ampliamente utilizado en
numerosos campos filosóficos y científicos con acepciones diferentes, pero en nuestro caso se refiere
únicamente al modelo de precompresión que guía las acciones humanas en un determinado tiempo y lugar (19).
Desde mucho antes, pero ciertamente desde la reforma constitucional de 1994, existe un orden público
ecológico que puede ser definido como "la ausencia de hechos o actividades capaces de degradar o dañar ilegal
o antirreglamentariamente el ambiente en tanto que bien jurídico. Tal orden público ecológico es una categoría
jurídica que legitima la potestad (poder-deber) ordenadora del Estado en materia de conservación, defensa y
mejora ambiental" (20).
Nada de ello ha culminado aún, se sigue un proceso de transformación en el que los fines públicos priman
por sobre un fin particular, pero ahora esos fines públicos generales deben ceder ante un fin público y
específico: la subsistencia del ambiente. Y esa construcción es obra de legisladores, de las Administraciones, de
los jueces y de los ciudadanos en un estado permanente de tensión y necesidad de interpretación.
Han sido nuevamente las normas de forma las que garantizaron la vigencia de los derechos fundamentales.
La legitimación colectiva produjo una "igualdad de armas" entre los intereses colectivos y los fines y objetivos
públicos estatales. Ya no alcanza con enarbolar estos últimos para decidir sobre las peticiones individuales, si de
los recursos naturales y del patrimonio cultural se trata.
III.2. Los principios que lo informan
La irrupción de la lógica de los principios generales del derecho, robustecidos por su inclusión en la
legislación positiva, viene a impulsar una nueva forma de razonar y operar el derecho en el juego de un sistema
de valorización y escalas de rango normativo que no se corresponden con las respuestas matemáticas del
positivismo prevaleciente durante el siglo XX.
Cassagne (21) se ubica al frente de esta revalorización del derecho natural a través de la consagración de los
principios generales de cada disciplina. En su análisis de las peculiaridades de su especialidad desarrolla un
interesante razonamiento: "Es sabido que durante años se sostuvo como un triunfo de la ciencia jurídica, a partir
de las enseñanzas de la escuela histórica alemana, el haber desterrado de ella al Derecho natural. Pero esa
afirmación, que aparece reiterada en las diferentes versiones de las escuelas filosóficas posteriores al
positivismo historicista, no se ajusta a la realidad que exhibe el desarrollo del pensamiento jurídico recogido en
los códigos que se dictaron en esa época, los que incorporaron criterios propios del Derecho natural racionalista
de la etapa precedente. Por eso pudo advertir uno de los grandes juristas de la escuela histórica —como fue
Gierke— que el Derecho natural experimentó en realidad una victoria material por obra de la escuela adversa,
después de su ruina formal".
Ahora bien, con cautelosa aproximación (22), la doctrina también reconoce la incidencia de un derecho
indicativo o blando (soft law) que llena de contenido las reglas de buenas prácticas, directrices y
recomendaciones con las que se relacionan organismos internacionales (23) de importantísima presencia en el
comercio global y en la explotación de los recursos naturales.
Pautas generales, objetivos y estándares se positivizan sin cláusulas penales ni contraprestaciones tarifadas,
pero ordenan y dejan enmarcada la regulación que de ellas emana. Esa "responsabilidad" más desoída que
cuidada, ha empezado a ser exigida en los tribunales europeos en algunos asuntos de derecho público. La excusa
de la falta de vocación obligacional del texto en el que se incluye el derecho indicativo ha dejado de ser un
eximente de la responsabilidad estatal en la Unión Europea (24).
Con esta breve introducción, y hablando de los títulos de la LGA ¿podemos igualar el listado de principios
enunciados por la Ley General del Ambiente? Como simple ejemplo, adelanto que no, pues la contundencia
para definir el rango normativo del sistema federal que expresa en forma imperativa el Principio de congruencia
no es de la misma fuente que la noción abierta e indicativa que formula el Principio de equidad
intergeneracional con la antigua formula del deber ser.
III.3. Uno por uno

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En el mismo orden adelantado, la utilización de verbos en la enunciación de cada Principio plasma y

visibiliza la fuente de la que abreva su inclusión en la norma.
El principio de congruencia (25) produce un orden de vigor normativo cuando impone el deber de
adecuación de la legislación subfederal a la Ley General del Ambiente y cuando remata la prevalencia de esta
ley a toda otra norma que se le oponga. Constituye una manda del legislador que, en uso de las facultades
atribuidas en el art. 41 de la CN, construye un orden de jerarquía normativo al que se debe ajustar la
especialidad.
En el principio de prevención (26): La terminología utilizada en este caso es contundente: "... los problemas
ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada". No se debe confundir con las típicas nociones del
derecho indicativo que mencionamos anteriormente. La intención simple de ir "tratando de prevenir los efectos
negativos que sobre el ambiente se pueden producir". No carece de operatividad pues este, entre todos los
principios, es el que resulta la fuente del esquema de precariedad e inversión de la competencia temporal
permanente en tanto que requisito de los actos administrativos. El desarrollo de todo el plexo normativo y de la
inmensa mayoría de las decisiones jurisdiccionales, atienden a la finalidad de este principio como el
principio/fuente del método precautorio.
En el principio precautorio (27) se recurre nuevamente al imperativo. En la clasificación que propongo, el
texto se ordena en el conjunto de los de naturaleza positiva obligatoria, la referencia al esquema de
razonabilidad y la imposibilidad de motivar una decisión por ausencia de información o certeza científica no lo
torna menos operativo.
Para el principio de equidad intergeneracional (28) que he tomado como ejemplo visible de la irrupción del
derecho indicativo en el marco de estos pilares, me remito a la introducción al tema. Y corresponde comprender
en un mismo sentido el principio de sustentabilidad (29).
Uno de los párrafos que más contenido típico del sistema de Directivas y Buenas Prácticas utilizada por la
Unión Europea se ve en el principio de progresividad (30). La referencia a objetivos, gradualidad, metas
proyecciones, y adecuación, pertenecen indubitablemente al vocabulario del sistema del derecho indicativo. La
inclusión del cronograma temporal puede crear un poco de distracción, pero, aun así, la falta de "gatillo" que lo
acompañe, también lo deja en el grupo del postulado anterior.
La atribución de responsabilidad para con costos determinables de las acciones preventivas y correctivas de
recomposición en el principio de responsabilidad (31) marcan otro hito imperativo en el listado, sin perjuicio de
la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan.
El principio de subsidiariedad (32) impone una obligación expresa al Estado Nacional debido a la necesidad
de la preservación y protección ambientales.
Finalmente, en los principios de solidaridad (33) y cooperación (34), se establecen la atribución de
responsabilidad ambiental en las relaciones fronterizas entre los estados provinciales y la Nación, imponiendo el
principio de concurrencia de esta.
IV. Ordenamiento jurídico vigente
IV.1. Art. 41, párr. 3º, CN
Es el eje central del ordenamiento jurídico ambiental que rige en nuestro país y resulta relevante destacar en
esta instancia el párr. 3º (35) de su texto
Este apartado introdujo a partir de 1994, un nuevo concepto de distribución de competencias en materia
ambiental que lo diferencia del tradicional reparto en delegadas, reservadas y concurrentes. Por lo menos, y
como trataré de explicar seguidamente, la novedad está en la idea de complementariedad, apartada de aquella
clásica trinidad.
Como explican José Esain y Gabriela García Minella "el modo con que nuestro país distribuye las funciones
en materia ambiental es nuevo, donde lo novel no solo se dará en el ámbito de distribución Nación - provincias
sino, además, en la dimensión pluriparticipativa que hace extender la estructura a nuevos actores, como los
municipios..." (36).
Numerosas son las nociones que se han dado sobre los términos presupuestos mínimos y
complementariedad a fin de poder explicar el alcance y contenido de la norma suprema.
Néstor Cafferatta en la obra colectiva con su dirección y coautoría señala como presupuestos mínimos a las
normas de base, umbrales, comunes —en el sentido que constituyen denominador común—, sobre las cuales se
va a construir el edificio total normativo de la tutela ambiental en la Argentina, de organización federal. En
definitiva, los presupuestos mínimos son institutos básicos comunes para todo el territorio nacional que son
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plenamente operativos y eficaces en cada provincia —y municipio— a excepción de que exista en la provincia
—o municipio— una norma local que provea mejor, más ampliamente y en mayor grado a la tutela ambiental.
(Con referencia a Aníbal Falbo) (37).
Otro interesante análisis realiza Juan Martín Siano al señalar que una norma que al ser calificada de
presupuestos mínimos deberá proveer un umbral básico de protección ambiental. Si bien desde un punto de
vista técnico estricto parecería que el COFEMA (38) ha hecho referencia a las normas que imponen estándares
de calidad ambiental, también se ha utilizado el espacio de los presupuestos mínimos de protección para la
adopción de normas de gestión ambiental. En estas últimas, el presupuesto mínimo de protección está
constituido no por un estándar de calidad ambiental medible en términos de partes por millón, sino como un
procedimiento o modo de gestionar determinado factor ambiental, establecido como piso o umbral mínimo (39).
Sostiene el argumento de mis reflexiones las ideas sobre el rasgo distintivo que aporta la noción de
complementariedad que supone un ámbito competencial progresivo a la hora de definir las políticas públicas de
protección del ambiente.
IV.2. Derecho administrativo (40) ambiental
Este esquema constitucional competencial también significó —como ya lo han expresado muchos autores—
un cambio en los órganos obligados a aplicar esas normas de presupuestos mínimos en la órbita administrativa.
En el ámbito judicial mantuvo el esquema del art. 75, inc. 12 de la CN que no altera las jurisdicciones locales,
por lo que no lo concibo como una estipulación novedosa. Si lo es, que el derecho sustantivo público
—administrativo— cuando es regulado en normas de presupuestos mínimos, obliguen en su gestión a las
administraciones locales —provinciales, de la Ciudad de Buenos Aires y municipales—.
Este no ha sido un tema menor en los últimos años para el desarrollo de las políticas públicas en materia
ambiental y la necesidad de adaptar estos cambios a la práctica administrativa.
La gestión administrativa —por desconocimiento o con intención— demuestra inconvenientes a la hora de
observar el andamiaje jurídico de tutela administrativa ambiental (41).
Este marco está dado por las normas de presupuestos mínimos claramente denominadas por el legislador
nacional, y por sus normas reglamentarias. El poder de policía limita la actividad del particular en materia
ambiental, obligándolo, por ejemplo, a no actuar hasta tanto la Administración emita su voluntad manifestando
el cumplimiento de las exigencias ambientales (por ej., estudio de impacto ambiental/declaración de impacto
ambiental). Ya en funcionamiento o construcción, la iniciativa de marras está sujeta al control administrativo
(42).
Me permito poner en dudas, si todas las normas de inferior rango que un decreto reglamentario habilitado
por el legislador pueda integrar el esquema de tutela ambiental dado por la norma de presupuestos mínimos,
máxime si con ello la autoridad administrativa —órgano ejecutivo— dificulta la instrumentación de los
procedimientos administrativos en las instancias locales. Esta es una práctica reiterada en la administración
nacional que no siempre es desarrollada teniendo en cuenta su instrumentación por las jurisdicciones
provinciales, de la Ciudad de Buenos Aires o municipales. Creo que estas normas infra reglamentarias deben ser
entendidas como complementarias de la ley y el reglamento de tutela ambiental para el desarrollo de los
procedimientos administrativos en la instancia nacional, pero no pueden estar habilitadas para regular sobre
estándares ambientales so pretexto de la especialidad del órgano, para ello existe el trámite del reglamento de
ejecución en el que participa de manera activa la cartera ministerial o con rango de secretaria que tiene la
competencia específica en la materia.
Si considero que integran la tutela uniforme para todo el país aquellas normas que, sin tener la
denominación de presupuestos mínimos, contienen preceptos de protección del ambiente y son incorporadas a
través de modificaciones legislativas en leyes dictadas con anterioridad a la reforma constitucional, en estos
casos las normas reglamentarias que se dicten en consecuencia también formarán parte de los contenidos
mínimos legales.
La misma lógica de aplicación corresponde hacer con las normas de presupuestos mínimos que estipulen
procedimientos administrativos y aquí centro mi análisis.
IV.3. La ley 25.675 General del Ambiente
La Ley 25.675 autodenomina en el art. 1º su contenido como de presupuestos mínimos para lograr una
gestión ambiental sustentable y adecuada, así como también conseguir preservar y proteger la diversidad
biológica e implementar el desarrollo sustentable en todo el territorio nacional (43).
Esta primera consigna que hace el legislador en la norma es de policía, de gestión, aunque a medida que

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avanzamos en su contenido vemos que es una norma —como ya dije— mixta (44) , cuyas estipulaciones
prescriben sobre otras ramas del derecho y su contenido es tanto sustantivo como de forma. No obstante, ello es
predominantemente de derecho público.
"Esta necesidad de proteger el ambiente ha llevado anexa, tanto en el ámbito internacional como nacional, la
de determinar su modo jurídico de protección. Esta regulación tiene implicaciones y manifestaciones de
Derecho Privado, pero su meollo es fundamentalmente público, pues se impone directamente por el Estado en
cuanto regula las relaciones del hombre con su entorno y no de los sujetos privados entre sí. Tiene claras
manifestaciones de autoridad y su desacato puede ser objeto de importantes sanciones administrativas y
penales" (45).
El art. 11 (46) fija como deber mínimo sustantivo para cualquier actividad u obra que pueda degradar de
manera significativa el ambiente, someterse a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental,
complementado con el art. 21 de la Ley cuando exige que en estos procedimientos debe asegurarse la
participación ciudadana (47).
Así lo ha dicho la Corte Suprema en el precedente "Villivar" (48) en el considerando 7º cuando expresó que
"[e]l art. 11 de la ley nacional 26.675 reitera, como presupuesto mínimo común de aplicación obligatoria en
todo el territorio de la república para toda actividad susceptible de degradar el ambiente, o afectar la calidad de
vida de la población de manera significativa, la sujeción a un procedimiento de evaluación ambiental previo a su
ejecución".
Luego, el art. 12 (49) establece los requisitos mínimos formales del procedimiento administrativo que deben
contemplar todas las jurisdicciones —Nación, provincias, Ciudad de Buenos Aires y municipios—. Fija el deber
de instar el procedimiento administrativo a toda persona física o jurídica, pública o privada, que quiera realizar
la obra o actividad con efectos significativos para el ambiente, presentando un documento que tendrá el carácter
de declaración jurada. A las autoridades administrativas les exige que "determinen" la presentación de esa
declaración jurada a la que llama estudio de impacto ambiental, es decir que la administración está obligada a
despejar cualquier duda que haya con la presentación del estudio requerido, y a acercar los medios para que los
responsables de proyectos presenten la documentación, a fin de poder evaluar los impactos negativos sobre el
ambiente.
Es relevante esta parte del articulado, porque esa exigencia de determinar que hizo el legislador es
amplísima, y va en consonancia no solo con el principio preventivo que propicia acciones rápidas y anticipadas,
sino con la agilización de procedimientos y desburocratización de las estructuras de los estados, tan obligada
para dar respuesta a las necesidades ambientales.
Esta determinación puede significar todo tipo de herramientas de gestión —publicidad, educación,
información, capacitación para la elaboración de estudios de impacto ambiental, simplificación de normas y de
trámites, etc.— que permita lograr con la presentación, un adecuado y ágil control.
Una vez que se cumplió con esta primera etapa de la norma, en el mismo art. 12 se obliga a las
administraciones —en todos los niveles de gobierno— a que evalúen el estudio presentado. Esta parte, en la
actualidad y al no haberse dictado hasta el momento una ley especial de presupuestos mínimos que fije los
requisitos para la elaboración del estudio de impacto ambiental —salvo los que marca de manera genérica el art.
13 (50) de la LGA— ni establecidos los procedimientos de evaluación de impacto ambiental, queda sujeta a la
normativa que para cada caso se dicta en cada una de las jurisdicciones.
Creo conveniente el dictado de una norma especial de presupuestos mínimos en este tema, siempre puesta la
mirada en la esencia preventiva del Derecho ambiental que permita simplificar procedimientos en ayuda de los
trámites que deben impulsar las administraciones a través de sus órganos y también, y, sobre todo, para facilitar
el acceso a dicho trámite por parte de los interesados. Evitar la anomia normativa que se genera en muchos
casos por exceso de normas es tan importante como dictar una ley cuando existe el vacío normativo.
Lo único que indica la Ley es que el procedimiento finaliza con la emisión de una declaración de impacto
ambiental por parte del órgano con competencia para resolver, cuya voluntad será expresada solamente
aprobando o rechazando los estudios presentados.
En consonancia con ello, Tomás Hutchinson y Aníbal Falbo al desarrollar sus ideas sobre el procedimiento
administrativo de evaluación de impacto ambiental sostienen que "[l]a EIA (evaluación de impacto ambiental)
es uno de los ejes técnico-jurídicos del Derecho Ambiental. Como técnica jurídica específicamente ambiental ha
marcado el comienzo del Derecho Ambiental moderno, introduciendo la consideración de los factores
ambientales en el proceso de toma de decisión. La EIA opera generalmente sobre una actividad que requiere
habilitación y resulta ser el corazón del Derecho Administrativo ambiental vigente" (51).

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IV.4. El acto administrativo ambiental (DIA)

El surgimiento del Derecho Ambiental, a partir del nuevo paradigma, su esquema de principios específicos y
el fin primordial que encierra, es decir su protección a través de la prevención, derivó en las transformaciones
que se han ido mencionando en este trabajo.
El ejercicio de la función administrativa es una de las más afectadas por este nuevo esquema. Los poderes
públicos están obligados, frente a procedimientos administrativos cuyo objeto es una actividad u obra que puede
degradar el ambiente, a intervenir y decidir con instrumentos preventivos habilitantes y de control, antes y
durante la prosecución de los trámites.
"En principio todo hombre es libre para ejercer la actividad que más le plazca. Pero tal libertad no tiene un
carácter absoluto, porque ella existe hasta donde no perjudica el derecho de otras personas. Por eso, el Poder
Público es responsable por la dimensión de determinados derechos individuales, procurando que ellos coexistan
con los intereses sociales. En esta facultad estatal de condicionar la libertad y la propiedad individual, a fin de
ajustarlas a los fines sociales, reside el fundamento del poder de policía, el que solo se justifica si su fin es
impedir una agresión al derecho colectivo" (52).
La función ordenadora del Estado utiliza diferentes técnicas y medios para cumplir con los
condicionamientos de las actividades humanas, incentivando, ordenando, desalentando, controlando.
En cuestiones de regulación y prevención del ambiente, el Estado tiene facultad para llevar adelante las
acciones que permitan controlar las actividades que puedan generar efectos negativos en el medio. Uno de esos
métodos preventivos de intervención y regulación del Estado son las habilitaciones.
"Con ellas se pretende conseguir un equilibrio entre el desarrollo de las actividades de los particulares (p. ej.,
art. 14, libertad de comercio e industria) y la protección del ambiente (arts. 41 CN y 28 CProc. y concs.). A este
respecto, la posible discrecionalidad de la Administración en el otorgamiento o denegación de dichas
habilitaciones, en cuanto a la valoración de las circunstancias relacionadas con las características de la actividad
industrial, comercial, etc., se encuentra sometida a los principios de legalidad, proporcionalidad, etc. En suma, a
la juridicidad y al control judicial" (53).
"La doctrina y la jurisprudencia han hecho esfuerzos por esclarecen y uniformar la terminología jurídica de
los actos administrativos que en la legislación se presentan con diferentes denominaciones —habilitación,
permiso, autorización, licencia, concesión— para hacer referencia a la emisión de la voluntad administrativa en
procedimientos en los que el interesado condiciona su actividad a lo que diga la autoridad competente" (54).
Para Mayer, "la prohibición de policía con reserva de permiso se dirige a las manifestaciones de la vida
individual que no son consideradas en absoluto como perturbadoras del buen orden de la cosa pública, pero que
pueden presentar una perturbación según la persona de la cual emanan, según la manera como la empresa está
instalada, administrada y dirigida. Por lo tanto, al iniciar esta actividad, se impone un examen: ella no debe
comenzar a manifestarse antes de que dicho examen haya sido debidamente hecho, antes de que haya logrado
una respuesta favorable y que esta haya sido certificada mediante un acto de autoridad" (55). Así la autorización
permite practicar un derecho que ya se tenía pero que no se puede usar si no se lo autoriza. Para que ese
ejercicio proceda se requiere que con la autorización se establezcan las condiciones para que se ejerza
válidamente. Es simplemente una declaración, ya que solo permite el ejercicio de un derecho preexistente.
En el caso de los actos administrativos ambientales resulta imperioso establecer sus características
personales porque los hechos son especiales, porque el paradigma ambiental y la construcción de las normas y
principios de tutela del ambiente y en particular —para circunscribir este trabajo— de los recursos naturales,
sumados a la construcción jurisprudencial y doctrinaria sobre el tema, hacen que en la actualidad las actividades
desarrolladas por el hombre que importen una alteración de los componentes naturales del planeta que
habitamos sean tratadas de manera especial, con juicios de ponderación, con cambios profundos en los
procedimientos judiciales y en el ordenamiento jurídico que condujeron a repensar el esquema constitucional y
legal de nuestro país.
Cuando se inicia un procedimiento administrativo de evaluación de impacto ambiental, se debe identificar
cuál es el objeto del procedimiento, y cuál es la petición del particular que lo lleva ante la Administración.
Podríamos indicar que la persona física o jurídica, pública o privada, pretende realizar una actividad u obra que
en principio no puede realizar, es decir, debe obtener la aprobación por parte de la autoridad competente.
Necesita el marco de legitimidad que exige el ordenamiento jurídico porque la potencialidad de poner en riesgo
los elementos que integran el ambiente es antijurídica.
Existen actos administrativos que son claros en cuanto a que su objeto es aprobar un uso determinado de un
recurso en particular, por ejemplo, respecto al agua o al suelo. No parece ser tan claro este objeto en el acto

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administrativo de declaración de impacto ambiental puesto que se parte de analizar o presentar el proyecto de
obra o actividad, aquí podríamos preguntarnos, por qué nace esta idea de evaluar necesariamente esa obra o
actividad, de manera previa a su ejecución.
La relación del hombre y los recursos naturales fue, es y será con el fin de cubrir o satisfacer sus necesidades
vitales y comerciales.
Esa noción de uso, de utilización y explotación que está ínsita en la vida del hombre como parte del
ecosistema es el principal motivo por el que se procura analizar esa obra o actividad que se quiere desarrollar.
IV.5. Uso inocuo versus uso de riesgo
Una clasificación que podría hacer sobre los usos que sobre los recursos naturales efectúa el hombre, es el
que se realiza de manera continua, vital, individual y en menor escala o solamente para cubrir las necesidades
básicas de la vida en el planeta (tomar el aire que respiramos, tomar el agua que nos hidrata, alimentarnos, etc.)
Este es un uso que podríamos denominar inocuo, vital, necesario, genérico, libre, común, por la sola condición
de existir y formar parte de la cadena alimenticia.
Paralelamente a ese uso inocuo, se efectúa otro tipo de uso a mayor escala que, si bien en un principio puedo
decirse que tiene el mismo fundamento que el uso inocuo, el fin que persigue va más allá de la satisfacción de
una necesidad vital; busca o tiene por finalidad un logro económico, comercial, mercantil y para obtenerlo
requiere de mayor explotación de ese recurso y en menor tiempo, ese, por contraposición al uso inocuo, es un
uso negativo, nocivo o de riesgo.
En este contexto, y con el avance de los principios y normas con contenido protector de esos recursos
naturales que pueden estar en riesgo, nace esta herramienta de gestión o de política pública que permite evaluar
la situación en que se encontrarán los recursos naturales, frente a una actividad u obra riesgosa.
La manda constitucional del art. 41 en su párr. 2º sienta el deber supremo por parte de las autoridades de
proporcionar lo necesario o más conveniente para lograr proteger el derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras.
Consecuente con este precepto la Ley General del Ambiente en el art. 11 ya citado, sentó la línea directriz a
fin de determinar cuándo una actividad necesita ser sometida a evaluación y aprobación por parte de la
autoridad administrativa. De ello se desprende que, si esa actividad u obra no se aprueba de manera anticipada,
no puede llevarse a cabo. Es decir, que la administración debe permitir o no, realizar esa obra o actividad que en
principio y por imperio constitucional no puede realizarse, so pena de degradar al ambiente.
Y cuando el órgano o ente administrativo está permitiendo que esa obra o actividad directa o indirectamente
utilice y/o explote recursos naturales cuyo titular es el colectivo, está cediendo ante un pedido particular o
individual y otorgándole la posibilidad de realizar un uso de riesgo.
La cuestión fáctica demuestra que nos encontramos con innumerables peticiones de personas físicas o
jurídicas, públicas o privadas, sobre actividades u obras que se quieren realizar; pero esa realización está
condicionada a un acto de aprobación por parte de las autoridades competentes, porque realizar esa actividad o
llevar adelante la obra implica usar y/o explotar de manera directa o indirecta uno o varios recursos naturales,
cuyo dueño es el colectivo. Por lo tanto, ese uso de riesgo, directo o indirecto, que se quiere hacer de bienes
colectivos, ergo será aprobado por un acto administrativo con características y autonomía propias que conlleven
a la protección de dichos bienes, de lo contrario y como en muchos casos sucede, el mandato constitucional
deviene abstracto.
IV.6. El permiso como resultado del procedimiento administrativo ambiental versus la autorización como
resultado del procedimiento administrativo para poner en funcionamiento la obra u actividad
El procedimiento administrativo ambiental se desarrolla como actividad administrativa interventora
preventiva cuyo progreso, tal como está regulado en la LGA y en ciertas normas provinciales, es requisito
previo necesario al procedimiento de habilitación de la actividad u obra.
El objeto del procedimiento administrativo ambiental es evaluar los diferentes usos que, directa o
indirectamente, realizará el interesado de los recursos naturales con una actividad u obra que puede contener un
uso de riesgo. En consecuencia, la decisión de la Administración competente radica en una declaración que se
insertará, eventualmente en un procedimiento de autorización y permitirá o no esos usos.
Cuando determinadas actividades u obras impliquen —ni siquiera de manera efectiva, basta con la
potencialidad— un riesgo para los recursos naturales y el ambiente en general se necesitará evaluar el uso
—directo o indirecto— que se hará de dichos elementos a fin de resguardarlos y decidir sobre permitir o no ese

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uso, reitero, directo o indirecto.

Por lo expuesto, la declaración de impacto ambiental es un acto administrativo que extiende un permiso,
porque el particular no tiene un derecho a usar de manera nociva los recursos naturales, tiene prohibido realizar
actividades que puedan alterar significativamente el ambiente, y solo con permiso estatal podrá hacerlo.
La Ley General del Ambiente regula este procedimiento como trámite previo indispensable para otro
procedimiento administrativo, el de habilitación de la actividad u obra en sí.
El objeto del trámite administrativo de autorización difiere del de evaluación ambiental, esta formará parte
de la causa del acto, pero el contenido de aquel radica en decidir sobre si se podrá realizar la actividad o la obra.
Este acto puede estar condicionado, la DIA no (56). Para no confundirlos, cabe aclarar que en la mayoría de
los casos de las autorizaciones se analizan otras peticiones del particular, como por ejemplo incorporarlos como
agentes del mercado eléctrico mayorista, declarar un proyecto obra crítica para obtener determinados beneficios,
etc.
La DIA como esencia del principio preventivo, tiene una periodicidad de vigencia a fin de volver a evaluar
esos usos teniendo en cuenta la dinámica y cambios que, caracterizan a los recursos naturales como parte de un
sistema.
En cambio, el acto de habilitación industrial, de obra o de actividades de servicio, es una autorización
—conforme a las definiciones dadas— porque se funda en la cláusula constitucional de reconocimiento del
derecho a trabajar, a ejercer una industria lícita. En este caso, los interesados deben cumplir ciertos requisitos
para poder ejercer su derecho, pero ya lo tienen atribuido con anterioridad a la habilitación.
Lo expuesto me permite argumentar sobre el carácter autónomo de ambos actos administrativos. Forman
parte —la mayoría de las veces— de procedimientos administrativos interdependientes, porque uno lo necesita
como causa del otro, pero ello no implica quitarles autonomía.
Su naturaleza jurídica, tipificada en la LGA como acto administrativo con ciertas características que la Corte
Suprema ha desarrollado en los precedentes "Cruz", "Martínez" y "Mamani" como presupuestos mínimos, no
son de aplicación para el acto administrativo autorizatorio de la actividad u obra, este puede estar sujeto a cierta
condicionalidad que en el acto administrativo ambiental es antijurídica.
Radica también la diferencia en la estabilidad de ambos actos. El permiso, por sus características intrínsecas
desarrollada a lo largo de los años por la doctrina administrativista contiene una inestabilidad mucho mayor que
la autorización, al apartarse del clásico sistema de lesividad o revocatoria
En el caso del permiso ambiental —aunque la LGA no previó ninguna norma con esta consecuencia
jurídica— considero que su precariedad no solo podrá estar dada por una prescripción normativa (57), sino que
es una característica propia de este tipo de decisión administrativa, fundada en los principios ambientales aquí
expuestos, principalmente en el principio-deber de anticiparnos a los daños ecológicos, y de ajustar el saber
científico a los métodos de monitoreo y control de daños.
De nada servirá una herramienta preventiva si no conserva sus propiedades más allá de su creación.
Desarrollar todo el procedimiento preventivo que culmina con el acto administrativo ambiental como tutela
anticipada y, luego, no contar con herramientas de emergencia —en el caso la revocación de la DIA— ante la
duda de que ese permiso puede derivar en consecuencias dañosas para el ambiente, porque no se analizaron al
momento de su dictado —podrían acarrear la nulidad o anulabilidad del acto— o por causas sobrevinientes,
tornaría abstracto el objeto regulatorio del Derecho ambiental.
Esta inestabilidad del acto administrativo ambiental no necesariamente se traslada al acto de autorización de
la actividad u obra, hecho que también los transforma en actos autónomos. Se podría revocar el permiso
ambiental, no obstante mantener plena vigencia el acto de autorización y sus efectos no ambientales (tributos,
fomento, contratos, etc.).
Esta herramienta de gestión implícita en la LGA por las razones expuestas, podría ser tipificada en normas
especiales nacionales —algunas mencionadas en este trabajo— y en las legislaciones provinciales, en las que
sin duda será, un requisito de complementariedad.
V. Conclusión
La reforma constitucional de 1994 tiene un enorme déficit legislativo. Muchas de las normas centrales sobre
las que impacta han sido modificadas por los hechos, los actos de la administración y la jurisprudencia. La
dificultad de "bajar" a las normas administrativas, ese profundo impacto del Capítulo de los Nuevos Derechos y
Garantías se ha disimulado con la consagración del instituto del amparo constitucional y la creación de algunas
normas posreforma como la de habeas data. Pero en lo que atañe al derecho ambiental, la LGA no ha logrado
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incrustarse en las normas subfederales del procedimiento administrativo por imperio de la reserva constitucional
del derecho sustantivo y adjetivo público en manos de las provincias. Es así como, los caracteres de la DIA
permiten verificar que estamos ante la presencia de un instituto del derecho administrativo ambiental que
atraviesa todo el sistema y se impone en el procedimiento ambiental como una causa necesaria, obligatoria y
vinculante, a partir de un régimen propio y autónomo, que conforma conjuntamente con el acto administrativo
de autorización, un todo inescindible, con el que convive sin solución de continuidad.
El Derecho, como disciplina jurídica reguladora de las transformaciones sociales está obligada a actualizarse
en pos de esos cambios. La realidad reclama urgentes medidas a fin de salvaguardar el ambiente. Estas medidas,
conforme expliqué en estas líneas, son eminentemente de Derecho público, administrativo. El cambio
paradigmático nos compele a diseñar e interpretar las normas según sus principios.
Será necesario interpretar a la luz de los principios ambientales y el ordenamiento jurídico ambiental
algunos institutos del Derecho administrativo clásico como son el dominio público y el procedimiento
administrativo.
Considerar la dominialidad de los recursos naturales desde una noción colectiva, difusa, más que de una
persona jurídica clásica, predica una visión más ecológica del dominio. Ello, permitirá fundar con mayor tutela
el uso que se quiere hacer, en particular, de los recursos naturales.
El acto administrativo ambiental será entonces, el que resuelve sobre un uso directo o indirecto de los
recursos naturales; importará un permiso para realizar un uso de riesgo que está prohibido por la norma; no
puede estar sujeto a condición alguna; podrá ser la causa del acto de autorización; a mayor riesgo en el uso
menor estabilidad, de allí su máxima precariedad y es autónomo respecto del acto de autorización, es decir que
su vigencia y/o validez dependerá del agravio que se realice sobre el uso de los recursos naturales,
independientemente de la juridicidad de la autorización.
En definitiva, sentar las bases para una mejor y más eficiente aplicación de las normas jurídicas que redunde
en cambios normativos profundos, no es otra cosa que observar el principio de progresividad.
(*) Especialista en Derecho Ambiental. Universidad Carlos III de Madrid - Universidad de Buenos Aires.
(1) Art. 3º: "La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público,
y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá
su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en esta".
(2) DROMI, Roberto, "Derecho Administrativo", Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2004, 10ª ed.
actualizada, p. 66.
(3) PRIGRETTI, Eduardo A., "Derecho de los recursos naturales", Ed. La Ley, Buenos Aires, 1986, ps.
14-15.
(4) "Específicamente respecto del acceso al agua potable, ha dicho que es un derecho cuya tutela implica
modificar una visión según la cual 'la regulación jurídica del agua se ha basado en un modelo antropocéntrico,
que ha sido puramente dominial al tener en cuenta la utilidad privada que una persona puede obtener de ella o
bien en función de la utilidad pública identificada con el Estado...'. El paradigma jurídico que ordena la
regulación del agua es ecocéntrico, o sistémico, y no tiene en cuenta solamente los intereses privados o
estaduales, sino los del mismo sistema, o bien lo establece la ley general del ambiente" (CS, Fallos 337:1361 y
340:1695) en CS, 04/06/2019, "Barrick Exploraciones Argentinas SA y otro c. Estado Nacional s/ acción
declarativa de inconstitucionalidad", cita online: AR/JUR/14911/2019. Un interesante análisis se puede leer en
FALBO, Aníbal, "La Corte nacional y la emersión ambiental de los recursos naturales", LA LEY 2019-D,
14/08/2019.
(5) La Constitución Nacional de 1949, en el art. 40, 2º párr., disponía: "Los minerales, las caídas de agua,
los yacimientos de petróleo, de carbón y de gas, y las demás fuentes naturales de energía, con excepción de los
vegetales, son propiedades imprescriptibles e inalienables de la Nación, con la correspondiente participación en
su producto, que se convendrá con las provincias".
(6) Art. 235: "Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio público,
excepto lo dispuesto por leyes especiales: a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados
internacionales y la legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona
económica exclusiva y la plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;
b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se entiende por
playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas
mareas normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la legislación
especial de orden nacional o local aplicable en cada caso; c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que
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corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra
agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas
subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas
subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por río el agua,
las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de las máximas
crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de
la misma manera que los ríos; d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica
exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas
navegables, excepto las que pertenecen a particulares; e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas
jurisdiccionales de la Nación Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la legislación
especial; f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o
comodidad común; g) los documentos oficiales del Estado; h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y
paleontológicos". Art. 236: "Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado nacional, provincial o
municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales: a) los inmuebles que carecen de dueño; b) las minas
de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo normado por el
Código de Minería; c) los lagos no navegables que carecen de dueño; d) las cosas muebles de dueño
desconocido que no sean abandonadas, excepto los tesoros; e) los bienes adquiridos por el Estado nacional,
provincial o municipal por cualquier título". Art. 237: "Determinación y caracteres de las cosas del Estado. Uso
y goce. Los bienes públicos del Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles. Las personas tienen
su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales. La Constitución Nacional, la legislación federal y
el derecho público local determinan el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes enumerados en los
dos arts. 235 y 236". Art. 238: "Bienes de los particulares. Los bienes que no son del Estado nacional,
provincial, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o municipal, son bienes de los particulares sin distinción de
las personas que tengan derecho sobre ellos, salvo aquellas establecidas por leyes especiales". Art. 239: "Aguas
de los particulares. Las aguas que surgen en los terrenos de los particulares pertenecen a sus dueños, quienes
pueden usar libremente de ellas, siempre que no formen cauce natural. Las aguas de los particulares quedan
sujetas al control y a las restricciones que en interés público establezca la autoridad de aplicación. Nadie puede
usar de aguas privadas en perjuicio de terceros ni en mayor medida de su derecho. "Pertenecen al dominio
público si constituyen cursos de agua por cauces naturales. Los particulares no deben alterar esos cursos de
agua. El uso por cualquier título de aguas públicas, u obras construidas para utilidad o comodidad común, no les
hace perder el carácter de bienes públicos del Estado, inalienables e imprescriptibles. "El hecho de correr los
cursos de agua por los terrenos inferiores no da a los dueños de estos derecho alguno".
(7) Art. 124: "Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su
territorio".
(8) El ambiente es un bien colectivo, el que, por su naturaleza jurídica, es de uso común, indivisible y está
tutelado de una manera no disponible para las partes. CS, 20/06/2006, "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c.
Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del río Matanza -
Riachuelo)", Fallos 326:2316, cita online: AR/JUR/1945/2006.
(9) "Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos
naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y
educación ambientales" (art. 41, párr. 2º de la CN).
(10) FRÍAS, Pedro J., "Dominio y jurisdicción de la Nación y las provincias", en AA.VV., Derecho público
provincial, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1985, p. 232.
(11) Art. 26 de la CN: "La navegación de los ríos interiores de la Nación es libre para todas las banderas,
con sujeción únicamente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional". Art. 75 de la CN: "Corresponde al
Congreso: 10. Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere
convenientes, y crear o suprimir aduanas". Art. 126 de la CN: "Las provincias no ejercen el poder delegado a la
Nación. No pueden celebrar tratados parciales de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio, o
navegación interior o exterior...".
(12) FRÍAS, Pedro J., "Introducción al derecho público provincial", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1980, ps.
197 y 215, ob. cit. en ROSATTI, Horacio D., "Derecho Ambiental Constitucional", Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa
Fe, 2007, p. 110.
(13) CAFFERATTA, Néstor A., "Tratado jurisprudencial y doctrinario. Derecho Ambiental", Ed. La Ley,
Buenos Aires, 2012, t. I, p. 14.
(14) Ibidem, p. 3.

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(15) Y, por ende, limitadas en aquella época a la atribución del 67:11 (hoy 75:12).
(16) PIGRETTI, Eduardo A., "Derecho Ambiental", Ed. Gráfica Sur, Buenos Aires, 2004, ps. 61-62.
(17) BIGLIERI, Alberto, "La publicidad de las normas (con especial observación sobre las ordenanzas
fiscales)", Periódico Económico Tributario, Ed. La Ley, Buenos Aires, 14/03/2011.
(18) "4. El elemento sistemático permite interpretar la ley atendiendo a las conexiones de la misma con la
totalidad del ordenamiento jurídico del cual forma parte, incluidos los principios generales del derecho. Se trata
de considerar la norma jurídica, no como un enunciado aislado, sino como una parte de un conjunto más amplio
que le proporciona sentido, fundamento y coherencia". Wikipedia (con cita a ANCHONDO PAREDES, Víctor
E., "Métodos de interpretación jurídica" (pdf), Quid Iuris, 16, 2012, ps. 41-58, consultado el 25/04/2013).
(19) LORENZETTI, Ricardo L., "Teoría del Derecho Ambiental", Ed. La Ley, Buenos Aires, 2009, p. 6.
(20) HUTCHINSON, Tomás, "Parte general en Responsabilidad Pública Ambiental", en MOSSET
ITURRASPE, Jorge - HUTCHINSON, Tomás - DONNA, Edgardo, Daño ambiental, Ed. Rubinzal-Culzoni,
Santa Fe, 2011, 2ª ed., t. I, p. 312.
(21) CASSAGNE, Juan Carlos, "El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad
administrativa", Ed. Marcial Pons, Buenos Aires, 2009, p. 26.
(22) BIGLIERI, Alberto, "Del derecho global de las contrataciones públicas y su recepción local —versión
2018—", Revista del Gabinete Jurídico de Castilla-La Mancha, GABILEX, 13, primer trimestre de 2018,
Castilla-La Mancha, España, p. 271.
(23) La OCDE, por ejemplo.
(24) MORENO MOLINA, J. A., "El nuevo derecho de la contratación pública en la Unión Europea.
Directivas 4.0", Chartridge Books Oxford, UK, 2015, p. 105.
(25) "La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y
normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, este prevalecerá sobre toda otra norma que se le
oponga".
(26) "Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada,
tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir".
(27) "Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no
deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para
impedir la degradación del medio ambiente".
(28) "Los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente
por parte de las generaciones presentes y futuras".
(29) Principio de sustentabilidad: El desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos
naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal, que no comprometa
las posibilidades de las generaciones presentes y futuras.
(30) "Los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y
finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades
relacionadas con esos objetivos".
(31) "El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de
las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de
responsabilidad ambiental que correspondan".
(32) "Principio de subsidiariedad: El Estado nacional, a través de las distintas instancias de la
administración pública, tiene la obligación de colaborar y, de ser necesario, participar en forma complementaria
en el accionar de los particulares en la preservación y protección ambientales".
(33) "Principio de solidaridad: La Nación y los Estados provinciales serán responsables de la prevención y
mitigación de los efectos ambientales transfronterizos adversos de su propio accionar, así como de la
minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos".
(34) "Principio de cooperación: Los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán
utilizados en forma equitativa y racional, El tratamiento y mitigación de las emergencias ambientales de efectos
transfronterizos serán desarrollados en forma conjunta".
(35) "Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a
las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales".

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(36) ESAÍN, José Alberto - GARCÍA MINELLA, Gabriela, "Derecho Ambiental en la provincia de Buenos
Aires", Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2013, p. 68.
(37) CAFFERATTA, Néstor A, ob. cit., p. 65.
(38) Consejo Federal de Medio Ambiente, res. 92/2004.
(39) "¿Es el art. 23 de la ley 27.007 una norma de presupuestos mínimos de protección ambiental de
acuerdo al art. 41 de la CN?", Revista Argentina de Derecho de la Energía, Hidrocarburos y Minería, 10,
agosto-octubre de 2016, ps. 1-29.
(40) "El Derecho Administrativo es el subsistema jurídico que más se relaciona con el tema ambiental, lo
cual es lógico si pensamos en las obligaciones del Estado en la conservación, defensa y mejoramiento, en suma,
la protección del ambiente. Ello conlleva el uso de las técnicas que aquel brinda, especialmente la utilización de
la potestad reglamentaria, lo que se justifica dada las particularidades del interés tutelado y las singularidades de
los procesos y elementos que componen el tema ambiental. Al ser esta disciplina una aplicación directa de la
Constitución, y por tanto destinataria del mandato constitucional del art. 41 y los correspondientes de las
Constituciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ha sido tradicionalmente el marco
jurídico contenedor de los elementos que integran el ambiente". HUTCHINSON, Tomás, "Parte general en
Responsabilidad Pública Ambiental", ob. cit., p. 302.
(41) "Que las irregularidades del procedimiento de evaluación de impacto ambiental que caracterizaron este
pedido de desmonte revisten carácter de suficiente gravedad para justificar la nulidad de las autorizaciones. En
primer término, una aprobación condicionada o tal como lo justifica el fallo del superior tribunal 'con
sugerencias o recomendaciones' no se ajusta al marco normativo aplicable". CS, 05/09/2017, "Mamani, Agustín
Pío y otros c. Estado Provincial - Dirección Provincial de Políticas Ambientales y Recursos Naturales y la
Empresa Cram SA s/ recurso de hecho", Fallos 340:1193. Cita online: AR/JUR/58492/2017.
(42) HUTCHINSON, Tomás, "Parte general en Responsabilidad Pública Ambiental", ob. cit., p. 302.
(43) Art. 3º: "La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden
público, y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual
mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en esta".
(44) "En lo atinente al contenido de las normas y presupuestos mínimos de protección ambiental, se
comparte la postura que sostiene el carácter 'mixto', 'híbrido', de dichas normas. Así, sus disposiciones pueden
ubicarse tanto dentro del Derecho Público como del Derecho Privado, abordando temáticas no solo de derecho
de fondo o sustantivo, sino también, excepcionalmente, de derecho administrativo, derecho procesal...".
NONNA, Silvia - WAITZMAN, N. - DENTONE, J. M., "Ambiente y recursos peligrosos", Ed. Estudio, Buenos
Aires, 2011, p. 27.
(45) MOSSET ITURRASPE, Jorge - HUTCHINSON, Tomás - DONNA, Edgardo., "Daño ambiental", ob.
cit., p. 304.
(46) Art. 11: "Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el
ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará
sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución".
(47) Art. 21: "La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de
evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en
particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados".
(48) CS, 17/04/2007, "Villivar, Silvia Noemí c. Provincia del Chubut y otros s/ recurso de hecho", Fallos
330:1791. Cita online: AR/JUR/492/2007.
(49) Art. 12: "Las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una
declaración jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades
competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarán
detallados en ley particular y, en consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir
una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios
presentados".
(50) Art. 13: "Los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción
detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente,
y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos".
(51) HUTCHINSON, Tomás - FALBO, Aníbal J., "Derecho Administrativo Ambiental en la provincia de
Buenos Aires", Ed. Librería Editora Platense, La Plata, 2011, p. 259.
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(52) MOSSET ITURRASPE, Jorge - HUTCHINSON, Tomás, DONNA, Edgardo, "Daño ambiental", ob.
cit., ps. 301-302.
(53) HUTCHINSON, Tomás - FALBO, Aníbal J., "Derecho Administrativo Ambiental...", ob. cit., p. 130.
(54) Las distintas figuras, que como clásicas técnicas habilitantes emplea nuestro ordenamiento jurídico,
son las licencias, permisos, autorizaciones, o concesiones, mediante las cuales las actividades privadas son
consentidas por la Administración, previo examen de la adecuación de dicha actividad a los requisitos exigidos
por el ordenamiento jurídico. Sin ninguna duda pueden hacerse distingos entre las técnicas utilizables para la
habilitación: autorización, licencia o permiso. El permiso en un acto administrativo negocial, en cierta forma
discrecional y precario, mediante el cual la Administración faculta al particular a ejecutar servicios de interés
colectivo o al uso especial de bienes públicos, a título gratuito o remunerado, en las condiciones que aquella
establece. Significa un acto de habilitación, pero el permisionario no reclama el ejercicio de un derecho
preexistente, sino que este emerge del propio permiso. Antes de este solo existe una expectativa no basada en
ningún derecho subjetivo. Frente a una norma general que prohíbe, existe un acto que excepcionalmente innova,
que es el permiso. Esta figura representa una exoneración de una obligación establecida por una norma. El
permiso es una excepción a la norma, a diferencia de la autorización, en la que la norma general establece que el
particular puede realizar una determinada actividad, después que se haya verificado que ella es conforme —o
por lo menos no contraría— en interés público. MOSSET ITURRASPE, Jorge - HUTCHINSON, Tomás -
DONNA, Edgardo, "Daño ambiental", ob. cit., ps. 319-320.
(55) MAYER, Otto, "Derecho Administrativo alemán", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1982, t. II, p. 60.
(56) V. CS, Fallos 340:1193.
(57) Por ejemplo, el art. 7º, inc. c), de la ley 25.562 de presupuestos mínimos de protección ambiental para
control de actividades de quema en todo el territorio nacional o el art. 11, inc. c) de la ley 26.639 de
presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial.

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Título: El federalismo ambiental. Reparto de competencias legislativas en materia ambiental en la Constitución

Nacional y en la Ley General del Ambiente 25675
Autor: Esain, José Alberto
Publicado en:
Cita Online: 0003/010300
"El federalismo implica el enfrentamiento entre dos soberanías diferentes estatales separadas
territorialmente y que se equilibran mutuamente. La existencia de fronteras federales limita el poder del Estado
central sobre el Estado miembro, y a la inversa" (Loewenstein, Karl, "Teoría de la Constitución", Colección
Demos, traducción de Alfredo Gallego Anabitarte, 1979, Ed. Ariel, p. 353).
"No hay ejercicio intelectual que no sea finalmente inútil. Una doctrina filosófica es al principio una
descripción verosímil del universo; giran los años y es un mero capítulo -cuando no un párrafo o un nombre- de
la historia de la filosofía" (Borges, Jorge L., "Pierre Menard, autor del Quijote", "Ficciones", Ed. Emecé, p. 63).
"Puedes hallar la jungla entre los edificios" ("Dale gracias", Spinetta Jade).
SUMARIO:
I. Introducción.- II. El federalismo como forma de descentralización de funciones competenciales.- III. La
fuente del art. 41 CN. El sistema de leyes de bases y complemento en la Constitución de España y el derecho
comparado y su transposición a nuestro sistema.- IV. Las funciones como elementos integrativos de la noción
de competencia. La distribución funcional de las competencias en medio ambiente.- V. Competencia para
legislar: el sistema de presupuestos mínimos y complemento como técnica de distribución vertical del poder en
nuestro federalismo ambiental.- VI. Sistema global normativo ambiental.- VII. Vinculaciones sistémicas.- VIII.
Normas de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental (PMPA.).- IX. Conclusiones
I. INTRODUCCIÓN
Nuestra Constitución con la reforma de 1994 operó un cambio fundamental sobre nuestro sistema federal al
modificar el esquema de reparto de competencias legislativa, administrativa y judicial en materia ambiental. La
introducción del constituyente del párr. 3º del art. 41 ha sido un cambio de marcha en la forma de dividir el
poder vertical en nuestro Estado. A esta muda profundamente novedosa le siguió una primer etapa -casi
inmediata- que tuvo por un lado respuestas legislativas provinciales y por el otro un silencio mayúsculo federal.
Queremos decir que mientras casi todas las provincias fueron amoldando sus Constituciones y asimismo
dictando leyes generales del ambiente dentro de sus ámbitos de autonomía, en la Nación la reglamentación del
art. 41 era sólo un sueño.
Hoy, a nueve años de la reforma y con la reciente sanción de la Ley General de Medio Ambiente 25675 (LA
2002-D-4836), se cierra la etapa de la incertidumbre y se abre la de las leyes nacionales de presupuestos
mínimos ambientales en materias sectoriales; con sus respectivas normas provinciales complementarias
generales y sectoriales. El sistema de funciones competenciales resulta muy novedoso y, por lo tanto, exige un
ejercicio desde la dogmática para su comprensión. Ése es el motor que ha movido a la realización del presente
trabajo, aun sabiendo desde el vamos que todo lo que realicemos terminará siendo sólo -como bien aclara el
maestro en la frase supra citada- una simple mancha de tinta perfectamente olvidable.
II. EL FEDERALISMO COMO FORMA DE DESCENTRALIZACIÓN DE FUNCIONES
COMPETENCIALES
Tomamos el nombre de "federalismo ambiental" de Humberto Quiroga Lavié, que denomina de esta manera
las nuevas relaciones que provoca el reparto competencial en materia ambiental en nuestro Estado (1). Pero
sobre este concepto se puede profundizar desde la misma teoría general. Hans Kelsen explica que el orden
jurídico de un Estado federal se compone de normas centrales válidas para todo el territorio y normas locales
que valen solamente para partes de este territorio: los territorios de los Estados componentes (o miembros). Las
normas centrales generales o leyes federales son creadas por un órgano legislativo central: la legislatura de la
federación, mientras que las generales locales son creadas por órganos legislativos locales, o legislaturas de los
Estados miembros. Esto implica que en un Estado federal la competencia para legislar se encuentra dividida
entre una autoridad central y varias locales (2). Pero la complejidad del sistema no se agota en esta cuestión,
pues puede que la descentralización de funciones en un Estado federal abarque otros elementos más allá del
ámbito de validez de las normas, como el órgano encargado de aplicarlas (3).
III. LA FUENTE DEL ART. 41 CN. EL SISTEMA DE LEYES DE BASES Y COMPLEMENTO EN LA
CONSTITUCIÓN DE ESPAÑA Y EL DERECHO COMPARADO Y SU TRANSPOSICIÓN A NUESTRO
SISTEMA
a) Constitución española de 1978: la fuente del párr. 3º del art. 41 CN. proviene del derecho español, donde
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se regla de manera similar la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas con
relación a la protección del ambiente. La Constitución española de 1978 le reserva en el art. 149.1.23 al Estado
la competencia exclusiva de dictar "la legislación básica sobre protección del medio ambiente", sin perjuicio de
la competencia autonómica para dictar "normas adicionales de protección". Esta norma es completada por el art.
148.1.9, que reserva a las Comunidades Autónomas la competencia de gestión o ejecución en la protección del
medio ambiente.
Ésta es la fuente del párr. 3º de nuestro art. 41 CN. El constituyente en 1994 tomó el modelo de ley de base
y normas adicionales de protección de España, pero adaptado a nuestro esquema federal. Porque, como bien
explica cierta doctrina calificadísima, el federalismo se debe entender como hecho social que posee versiones
jurídicas distintas; y es sólo a partir de este postulado que se nos permitirá comprender cada esquema diferente
adaptado a la realidad política y fenoménica de cada Estado (4). Para indagar el origen del párr. 3º del art. 41
deberemos examinar la nueva relación que se ha reglado en nuestra Constitución entre Estado federal y
provincias, pero integrándola con el resto de las normas de máxima jerarquía. Deberemos tener en consideración
que la analogía y la integración sólo serán posibles en relación con determinados aspectos (5) que
sistémicamente se pueden amalgamar con el resto de los elementos del régimen constitucional argentino.
b) Otros modelos comparados: este sistema de normas de base de origen federal y complemento por las
autonomías no es nuevo y ha sido utilizado, incluso en materia ambiental, en otros países. Existe en España,
como ya lo hemos señalado, pero también en Alemania (6) y Brasil (7), entre otros países.
IV. LAS FUNCIONES COMO ELEMENTOS INTEGRATIVOS DE LA NOCIÓN DE COMPETENCIA.
LA DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DE LAS COMPETENCIAS EN MEDIO AMBIENTE
Si queremos indagar sobre cómo se distribuyen las competencias en un sistema federal, una buena forma de
iniciar la investigación será verificar los conceptos de función y materia. Porque el ejercicio de una competencia
concurrente se lo puede entender como la asunción por parte de uno o varios entes territoriales de una serie de
funciones sobre una materia determinada. Estas funciones son fundamentalmente la función de normar la
materia en cuestión, la función de ejecutar lo que previamente ha sido normado y la función de dirimir
conflictos que se presenten aplicando las normas generales de esa materia para elaborar normas individuales (en
el sentido kelseniano de los términos) sentenciando.
La función de normar se refiere -en un sentido amplio- a la regulación jurídica de la materia en toda su
extensión, ya sea a través de instrumentos normativos de rango legal o reglamentario.
La función ejecutiva, en cambio, está vinculada con la puesta en marcha de aquello que ha sido regulado por
la norma. Generalmente esta función se lleva a cabo a través de la actuación de la Administración (reglamentos
ejecutivos y actos administrativos individuales), pero además puede que en algunos casos también esta función
sea cumplida por la legislatura a través de las denominadas leyes programa, leyes planes o leyes medida.
La función judicial implica dirimir conflictos individuales y está vinculada a la actuación ante los tribunales
de justicia para obtener la resolución que restablezca el derecho violado o dañado (8).
Pero en el caso ambiental verificamos que la función competencial normativa aparece desdoblada en dos
"subfunciones", ya que conforme lo reglado por el art. 41 párr. 3º le corresponderá a la Nación de manera
exclusiva la función competencial de dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a
las provincias, la función exclusiva de dictar las normas necesarias para complementarlas. Ésa es la manera en
que concurren a la función competencial de legislar en materia de protección ambiental.
Respecto de la función competencial ejecutiva adelantamos que por virtud del mismo 41 párr. 3º, junto con
el art. 122 y el art. 75 incs. 13 y 19, podríamos establecer como principio general que toda la función de
ejecución del complejo normativo producto del sistema que acabamos de introducir, y que describiremos a
continuación, pertenece al ámbito de las comunidades jurídicas parciales, tanto federal como provincial, según
la naturaleza del elemento conflictivo, de manera similar a lo que sucedía antes de la reforma. Además, aquí
nuevamente jugará un rol fundamental el nuevo federalismo de concertación y los órganos producto de pactos
ambientales.
Finalmente tendremos la función judicial, que implica que la normativa ambiental que se logra como
resultado de la múltiple función competencial para legislar será aplicada por los tribunales para resolver las
"causas" o conflictos entre los habitantes. En este sector la complejidad del sistema de descentralización se
vincula con los supuestos en que será competente la actuación de los Poderes Judiciales locales y los casos
excepcionales en que intervendrá el fuero federal. Este criterio -que ya se desprendía de la redacción del párr. 3º
del art. 41 - hoy ha sido reforzado por el art. 7 ley 25675, que dispone como principio general la competencia de
los jueces provinciales y sólo excepcionalmente la intervención del fuero de excepción en los supuestos ya

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enumerados en el art. 116 CN.

De todas maneras, en el presente artículo sólo nos referiremos a la competencia para legislar, dejando el
análisis de las restantes funciones para futuros trabajos.
V. COMPETENCIA PARA LEGISLAR: EL SISTEMA DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS Y
COMPLEMENTO COMO TÉCNICA DE DISTRIBUCIÓN VERTICAL DEL PODER EN NUESTRO
FEDERALISMO AMBIENTAL
Adentrándonos específicamente en la cuestión, diremos que la reforma de 1994 introdujo en la Constitución
Nacional el derecho a vivir en un ambiente sano en el marco del desarrollo sostenible en su art. 41 . En este
contexto el constituyente agregó el párr. 3º de la norma, el que en realidad correspondería a la parte orgánica de
la Constitución, por ser este acápite el que define el reparto de competencias entre el Estado federal y las
provincias (9).
Dice el párr. 3º del art. 41 :
"Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las
provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales".
Del texto citado se desprende claramente que al Estado federal le corresponde el "dictar las normas que
contengan los presupuestos mínimos de protección" y a las provincias, dictar las normas "necesarias para
complementarlas".
Germán Bidart Campos dice que se trata de una categoría especial de competencias concurrentes. Tanto el
Estado federal como las provincias pueden dictar normas sobre la totalidad de unas mismas cuestiones (10).
Daniel Sabsay dice que la reforma ha introducido una nueva delegación de las provincias a favor de la Nación.
No resulta tarea fácil la delimitación del quantum. La delegación implica que la Nación podrá dictar los
presupuestos mínimos, los que necesariamente se aplicarán sobre los recursos naturales que hoy son de dominio
de las provincias. La delegación se hace en tanto que ella no importe un avasallamiento de esa facultad que las
provincias han retenido sobre esos bienes de dominio público provinciales (11). Ahora indagaremos en todas
estas cuestiones.
Como bien lo dice Germán Bidart Campos, estamos ante un tipo de concurrencia muy especial. Humberto
Quiroga Lavié la clasifica como concurrencia complementaria (12). Algunas preguntas nos surgen ante la
manda del constituyente: ¿hasta dónde puede el Estado federal legislar presupuestos mínimos? ¿Cuál es el
límite del deslinde y la relación entre ambos campos competenciales? ¿Puede el Estado federal avanzar con esta
atribución sobre la competencia de las provincias?
Para introducir la descripción del sistema comencemos por decir que no debemos olvidar que es la
Constitución federal la que dará el esquema de repartición y de manera expresa e implícita asignará espacios
competenciales a la Nación y le reservará lo expresa o implícitamente no asignado a los ordenamientos jurídicos
provinciales. La Constitución obra en este punto como norma subordinante de los ordenamientos derivados de
ella (nacional y provincial). Nadie puede en nuestro sistema variar el esquema competencial dispuesto por la
Carta Magna (13). Ahora, para poder comprender el reparto del párr. 3º del art. 41 deberemos analizar una serie
de principios que gobernarán la relación entre ambos órdenes llamados a concurrir de manera complementaria.
a) Principio de exclusividad funcional parcial: a primera vista pareciera que este principio de exclusividad
no resulta aplicable al esquema competencial del párr. 3º del art. 41 . Pero en realidad el principio de
exclusividad nos puede servir para comprender la manera en que concurren los dos sectores para agotar la
normación de la materia impuesta por el constituyente. Con esto queremos decir que la metodología de la
concurrencia complementaria implica exclusividad, aunque sólo aplicable a la función parcial con la que cada
orden concurre a la función total de legislar la materia "protección ambiental".
Una de las características de las competencias reguladas en el párr. 3º a favor de la Nación y las provincias
es que, en la medida en que el constituyente las ha atribuido, ellas son exclusivas y desplazan de ese círculo
funcional al resto de las actuaciones que se superpongan con ellas. En otras palabras -y esto por imperio del
principio de exclusividad-, en la esfera funcional de cada orden llamado a concurrir a la formación de la
regulación final, cada uno elimina al resto. Siguiendo esta idea, la exclusividad implica dos efectos:
- Titularidad necesaria e inderogable.
- Exclusión de cualquier otro sujeto sobre ese objeto o función que se atribuyó (14).
Esto significa que la competencia concurrente dispuesta por el constituyente en el párr. 3º del art. 41
conllevará no sólo a concurrir sobre un mismo objeto material con normas de distinta fuente y rango, sino que
esas diversas fuentes compartirán de manera separada y con exclusividad su porción funcional. Así, la

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concurrencia se presenta en nuevos términos, y por eso deberemos redefinir sus mecanismos.
Por imperio de este principio, en la relación dispuesta por el constituyente en el párr. 3º del art. 41 las
normas provinciales no aparecerán plenamente subordinadas a las normas federales, pues en este ámbito no se
aplicará sólo el principio de jerarquía (art. 31 CN.) sino que a éste se le sumará el de competencia (que a
continuación veremos). En consecuencia, a las normas provinciales se les permitirá excluir a las normas
nacionales -y a las de cualquier otro ordenamiento- de un determinado ámbito de actuación que ha sido
asignado por el constituyente con carácter exclusivo (el complemento). Porque son consecuencia de este
principio -como dijéramos- la titularidad inderogable y la exclusión de cualquier otro sujeto en el ámbito
asignado.
Nuestro sistema constitucional sabe de estos esquemas de exclusividad. Hay competencia exclusiva -que
implica exclusión-, por ejemplo, cuando se regla en nuestra Constitución Nacional a favor del gobierno federal
el dictado de los Códigos de fondo (art. 75 inc. 12), ya que ellos no admiten complemento o desarrollo posterior
por las legislaturas locales. Esto implica la noción de exclusión, lo que provocaría -en caso de violación al
reparto establecido por la Constitución- la inconstitucionalidad de la norma provincial en la medida en que
trasponga el marco competencial dispuesto por el constituyente. Lo mismo sucede con el derecho procesal,
normas que son competencia exclusiva de las provincias, quienes en este ámbito normativo poseen la facultad
de desplazar la actuación de la Nación cuando, violando este reparto, dicte directivas de esta naturaleza (15).
El problema -como muy bien advierte cierta doctrina- se presenta cuando dos competencias exclusivas caen
sobre una misma materia, como en nuestro caso es la legislación sobre "protección ambiental". Podríamos
rápidamente pensar en aplicar el sistema de las competencias compartidas que, por ejemplo, nuestra
Constitución tiene previsto para el supuesto de cesión de un espacio territorial provincial perteneciente a la
provincia y su posterior federalización para instalar allí la capital de la Nación. En este sistema la decisión
política se encuentra compartida mediante la ejecución de actos individuales, de ámbito provincial y federal,
donde cada autoridad aporta a un objetivo común lo que le resulta de exclusiva incumbencia (16).
Como vemos, en el caso del párr. 3º del art. 41 sucede algo similar, pues a la normación ambiental
concurren en exclusividad actos federales y provinciales, pero la diferencia radica en que los sectores que son
llamados en exclusividad lo hacen para obtener la formación de un sistema global normativo: las normas de
protección ambiental. La otra gran diferencia radica en que en las competencias compartidas si uno de los actos
no se ejecuta la decisión no se adopta. En cambio, en el caso del art. 41 se pueden dar los actos de manera
individual, pues ambas competencias en su origen son autónomas. Por ello, el principio que gobernará esta
relación es el de complemento, que se utiliza justamente en los casos en que las esferas a concurrir sobre una
misma materia lo hacen desde competencias exclusivas. Para deslindar los ámbitos de actuación de los llamados
a concurrir se utilizarán los parámetros relacionales de la competencia, y no los de la jerarquía.
Finalmente, resta explicar por qué denominamos a este principio de exclusividad funcional parcial a pesar
de que la división se genera sobre una fracción del total de la función y no sobre el todo. Pues bien, decir que
estamos ante una competencia exclusiva implicaría un error, porque la normación total no se agota con el
ejercicio de ninguno de los dos entes por separado. Cuando la Constitución dice que a la Nación le corresponde
de manera exclusiva regular las materias de fondo (art. 75 inc. 12 CN.) y a las provincias el procedimiento (arts.
75 inc. 12, 121 y 126 CN.), les está atribuyendo competencias exclusivas sobre determinadas materias, las que
con el ejercicio por cada función se agotarán. En ese caso sí estamos ante una competencia exclusiva.
En materia ambiental estamos ante una competencia que se halla desdoblada en dos funciones parciales,
calificadas por el instrumento normativo con el que son llamadas a concurrir de manera complementaria: la
Nación concurre con presupuestos mínimos, las provincias con complemento. La exclusividad es sólo sobre esa
porción funcional con la que cada uno es llamado a concurrir y mediante la cual se obtiene el total de la materia
"protección ambiental". Pero no por ello dejaremos de aplicar este principio de exclusividad, ya que de lo
contrario se nos presentaría el escenario de las clásicas concurrencias sin complemento, lo que implicaría
permitir que la normación del ente inferior (provincia) pueda ser invalidada cuando con éstas se impida la
aplicación o el ejercicio de la norma nacional por imperio de la supremacía federal reglada en el art. 31 CN., y
esto -como veremos- no puede ser aplicado sobre todos los sectores del sistema.
b) Principio de distribución: este principio de distribución significa, en palabras de Néstor Sagüés, que la
Constitución dibuja las competencias, facultades y atribuciones de cada uno de los órganos estatales
fundamentales, así como los derechos y garantías de los particulares frente al Estado o entre sí. El subprincipio
de distribución se integra con las ideas de delimitación e indelegabilidad. Si la Constitución asigna una tarea a
un órgano del Estado, es él quien, como pauta general, debe desempeñarla (17). En nuestro caso este principio
implica que el régimen de competencias reglado en el art. 41 párr. 3º por el constituyente no podrá ser

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modificado a través de la interpretación o de la normativa infraconstitucional (18).

c) Principio de competencia: este principio opera a partir del anterior, pues el mismo presupone el
acotamiento y la consiguiente separación de ámbitos competenciales diferentes, cuyo tratamiento se reserva a
órganos y procedimientos determinados con exclusión de todos los demás posibles (19). Como vemos, el
principio de competencia presupone la existencia de diferentes ámbitos funcionales a favor de diferentes
órdenes (federal, provincial) u órganos (legislativo, ejecutivo o judicial), los que, por poseer esa órbita en
carácter de exclusiva, desplazan dentro de las mismas la actuación de otros. Esto implica que dentro del ámbito
funcional asignado por la norma de máxima jerarquía el órgano u orden llamado a actuar desplaza al resto. En el
caso del párr. 3º del art. 41 la resolución a los conflictos generados en los ámbitos funcionales asignados por el
constituyente la encontraremos a través del principio de jerarquía (art. 31 CN.), que es la forma clásica de
resolver las concurrencias en nuestro federalismo, y a través del principio de competencia; y esto se deriva de
que las competencias llamadas a concurrir lo hacen de manera exclusiva. Expliquemos la idea.
La doctrina constitucional distingue entre la relación de competencia y la relación de jerarquía cuando se
trata de confrontar dos niveles de producción normativa. En la relación jerárquica -se sostiene- la materia a
regular es la misma (caso de la legislación sobre progreso reglado en los arts. 75 inc. 18 y 126 CN.), sólo que el
nivel jerárquico inferior (el provincial) debe someterse a la supremacía normativa del nivel superior (el
nacional). En cambio, en la relación de competencia las materias que se regulan son diferentes, precisamente
por imperio del deslinde competencial efectuado en una norma superior: regularmente la Constitución (en la
Argentina: la leyes de fondo, competencia nacional, leyes procesales, competencia local) (20).
Pero por lo general debemos advertir que cuando estamos frente a un deslinde de competencias, éste lleva
implícito una relación de jerarquía normativa, como reflejo del imperio normativo, dispuesto por la norma que
establece el deslinde competencial. Si se invade la competencia ajena se viola, necesariamente, una jerarquía
normativa, aunque los órganos que deban respetarla estén al mismo nivel (21).
Como bien sostiene García de Enterría, todo ordenamiento se basa, pues, en la separación respecto de los
demás, separación que se expresa, por de pronto, en un sistema privativo de fuentes del derecho, las cuales se
producen en el ámbito propio de la organización de que el ordenamiento surge (22). Recordemos que en España
ambos órdenes -el estatal y el autonómico- se mueven en pie de igualdad, cada uno en su esfera exclusiva. Allí,
en el ámbito autonómico la norma de la comunidad excluye a la del Estado, siempre que sea producto de una
atribución competencial dada por la Constitución. Esto se debe a que en ese esquema el titular de una
competencia desplaza a los otros órdenes, porque, además, ellos son de idéntica jerarquía.
El principio de competencia a efectos de deslindar marcos competenciales no resulta novedoso para
nosotros, pues en el sistema constitucional argentino siempre que se le ha atribuido competencias exclusivas a
favor de alguno de los órdenes, ya sea el federal o el provincial de manera expresa, éste desplaza al otro. Al
operar este principio la jerarquía de las normas no servirá para deslindar funciones, pues lo que las hará
prevalecer una sobre la otra será su posición respecto del marco competencial que la Constitución le ha
atribuido. Esta idea deberá relacionarse a aquella de exclusividad aplicada a cada sector funcional -previamente
diferenciado por el reparto de fuente constitucional- de la materia. Ello posibilita la idea de exclusión a partir de
cada uno de los operadores de la concurrencia, los que podrán asegurarse la medida de su participación a la
formación del objeto común de la materia toda, fundamental en nuestro esquema.
En materia ambiental estamos ante una competencia gobernada por los principio de concurrencia y
complementariedad (ambos aplicables en diferentes sectores del sistema legal ambiental, como veremos a
continuación). Por lo tanto, ambos órdenes llamados a concurrir de esa particular manera poseen un margen de
funcionalidad concurrente y otro exclusivo. Sobre este último ámbito cada orden tendrá la facultad de desplazar
al otro, lo que implica que en caso de superposición la resolución del conflicto (en ese ámbito que
denominaremos nuclear) no se dará por la jerarquía federal (art. 31 CN.) sino por el principio de competencia.
En la porción donde juegue partido la concurrencia el deslinde se dará a través del principio de supremacía.
La supremacía federal es un principio que sólo es invitado a funcionar en casos en que pudiera existir
superposición en el sector que denominaremos intermedio o de intersección. En el caso del art. 41 , cuando la
norma de provincia viole los presupuestos mínimos federales podrá ser tachada por ser norma inferior
-conforme art. 31 CN.- y por no "adaptarse" a los presupuestos mínimos, conforme la regla de la
complementariedad del art. 41 párr. 3º CN.
En la relación del art. 41 la supremacía federal (art. 31 CN.) juega partido de manera limitada, pues así lo ha
querido el constituyente al pretender la aplicación de este esquema concurrente complementario. Esto deriva del
principio de fundamentalidad y del de supremacía de la Constitución, conforme los cuales los operadores
(poderes constituidos) no pueden modificar el sistema de competencias que la propia Constitución ha reglado, el

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que sólo es modificable ante un nuevo ejercicio de poder de igual naturaleza (poder constituyente). Como
consecuencia, cada sector invitado a concurrir de manera complementaria se asegurará el respeto al objeto
específico que el texto constitucional le ha conferido como competencia propia, ya sea presupuestos mínimos o
complemento provincial.
En consecuencia, dado que la concurrencia en esta materia se encuentra abonada por los principios que
acabamos de describir, ambos entes, tanto el Estado federal como los Estados provinciales, estarían legitimados
para sostener una petición de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema por violación de las atribuciones
competenciales establecidas en la Carta Magna, en caso de que cualquiera de los operadores se extralimitara
fuera de su esfera inmiscuyéndose en la órbita ajena. Volveremos más adelante sobre este punto.
d) Principio de supremacía federal: en nuestro Estado federal se impone la supremacía de la legislación
federal (art. 31 CN.). Esto implica que el ordenamiento jurídico del Estado federal es supremo sobre los
respectivos ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, quienes pueden crear su derecho local en el
marco del derecho federal (arts. 5 y 123 CN.). Si se salen de dicho marco la creación es inválida (23).
Esto se encuentra presente en toda relación de normas derivada de nuestra Constitución Nacional, y en el
específico caso ambiental se evidencia a través de tres elementos:
1. Las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental federal (PMPAF.) obligan a las provincias,
por ser el piso dictado por el Congreso federal, inderogable y supremo, el que invalida las normas provinciales
que lo contraríen. Las leyes provinciales y municipales deben "complementar", y eso implica que deban ser
adecuadas a los presupuestos mínimos federales, bajo apercibimiento de que puedan ser declaradas inválidas
por ser inconstitucionales (ver principio de congruencia).
2. Pero, además, la supremacía de los PMPF. alcanza para invalidar las normas provinciales que protejan
menos que éstos, porque ello implica que son contrarias a las bases incluidas en la ley federal.
3. La gran diferencia con la generalidad de las relaciones entre normas federales y normas provinciales es
que el mismo constituyente ha establecido como mandato que el Congreso sólo puede dictar presupuestos
"mínimos", y no una ley ordinaria que regule la totalidad de la materia. Esto implica un límite que el
constituyente le impone al legislador nacional que conlleva que la federación que no pueda sancionar cualquier
ley, pues existe un ámbito que pertenece a las provincias, el que es indisponible y exclusivo de ellas y sobre el
que no se aplicará Este principio de supremacía federal.
e) Principio de complementariedad: este principio resulta fundamental para entender el funcionamiento del
esquema de reparto establecido por el constituyente. La forma en que se vinculan los dos órdenes llamados a
concurrir la encontraremos en el denominado principio de complementariedad (24). El esquema de
complemento deriva del denominado federalismo de concertación, o federalismo cooperativo, por oposición al
federalismo clásico, que enfatizaba justamente la separación de las dos esferas políticas. Con la reforma de 1994
este sistema ha desembarcado plenamente en nuestra Constitución (25). En materia ambiental se ha dejado de
lado la clásica competencia legislativa concurrente en la que el Estado federal y el provincial confluían sobre
una misma materia y dirimían sus conflictos sólo a través del principio de supremacía del orden federal. Este
esquema hoy ha sido completado por el de complemento.
Si siguiéramos una interpretación literal de la norma, comprobaremos que es el mismo texto el que utiliza el
verbo "complementar" cuando designa la forma en que se deberá entender la función competencial de las
provincias (26). Podríamos agregar -haciendo un recuento histórico- que en nuestro sistema las provincias
nunca han tenido la competencia para complementar normas sustantivas de fuente nacional.
Ésta es la novedad, ya que en el párr. 3º del art. 41 no hay concurrencia en el sentido tradicional del término,
sino una nueva concurrencia entre funciones competenciales legislativas asignadas diferencialmente de manera
exclusiva a una u otra fuente de producción normativa por el máximo repartidor de competencias, con carácter
de orden público y sólo alterable por un nuevo ejercicio de la competencia de reforma constitucional (poder
constituyente reformador o derivado) (27).
Veamos ahora cómo es el esquema funcional de este tipo de relación competencial:
- La norma de máxima jerarquía dirige a la Nación, en cuanto a la materia protección del ambiente, el
ejercicio de la competencia de dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos. Ésta es una función
competencial que de modo exclusivo y excluyente se le asigna a la autoridad federal.
- Pero como con el ejercicio de ella no se agota la regulación total de la materia, todavía el constituyente
tuvo que agregar que a la autoridad provincial le queda la función competencial -legislativa- para
complementarlas. Ésta es una función que de modo exclusivo y excluyente se le asigna a la autoridad
provincial.
Documento
- Como hemos visto, el párr. 3º del art. 41 llama a dos sectores a concurrir de manera exclusiva respecto de
la función que el constituyente les ha asignado con relación a esa materia, la que por esta característica excluye
a otros órdenes de su misma esfera de actuación. Como se puede apreciar, más que ante un esquema de
concurrencia estamos -aparentemente- ante una combinación de dos competencias exclusivas.
- Lo que las hace complementarias es que ambos sectores llamados de manera exclusiva deben concurrir a la
formación de un sistema unificado, que supone una regulación global de la materia, la que se articulará con
normas de ambas procedencias, las que se deben presentar de manera sistémica, no contradictoria o no
fragmentada, unitaria, coordinada y coherente; ya que todo el complejo normativo deberá estar destinado a los
mismos sujetos y aplicado por los mismos órganos (administrativos y judiciales). Esto es lo que implica el
complemento: dos funciones exclusivas pero que son llamadas a formar un todo sistémico.
- Por ello la relación que explica la competencia legislativa del párr. 3º del art. 41 CN. es la de
complemento. Estamos ante dos competencias que se aplican no sólo sobre un mismo sector material
(protección ambiental), sino sobre un mismo sector funcional (competencia legislativa).
- Si leemos el párr. 3º del art. 41 verificaremos rápidamente que la función de legislar se encuentra
desdoblada en dos funciones parciales (28) -como ya lo hemos explicado previamente-: por un lado
presupuestos mínimos y por el otro complemento. Ambas son exclusivas y excluyen al otro orden de esa
subfunción, llamada a concurrir de manera complementaria para agotar la normación total de la materia
"protección ambiental".
- Esto es complemento: la combinación de dos subfunciones exclusivas a través de una relación de
colaboración entre ambos órdenes.
Este aspecto es el que calificará a los presupuestos mínimos como una norma especial y novedosa, en la que
se deberán incluir no sólo normas básicas de la regulación global, sino también normas de integración para
posibilitar que todo el sistema se unifique. Sobre este punto volveremos al momento de analizar cómo deberán
ser las características de las leyes de presupuestos mínimos.
Además, el principio de complemento implica que el legislador al dar presupuestos mínimos debe tener en
cuenta luego la norma provincial con la que comparte la formación del sistema total. En este sentido este
principio obligará a que la norma federal sea mínima, aunque uniforme, pero reducida a lo mínimo (de allí su
nombre) para posibilitar que la ley provincial luego llegue al máximo al complementarla. El que deba ser
mínima no significa que no pueda ser detallista. En el caso de que se siga este camino, lo que sucederá es que
las provincias podrán "maximizar" el detallado marco mínimo legislado por la Nación.
f) Principio de autonomía funcional competencial: este principio se desprende de la exclusividad que le
hemos asignado a cada uno de los sectores competenciales que han sido llamados a concurrir de manera
complementaria por el constituyente en la formación del sistema normativo ambiental. De esta forma cada una
de las funciones se presentan de manera independiente, sólo relacionadas por el principio de
complementariedad, que es el que nos dará la manera en que ambos subsistemas concurrirán. En este sentido,
diremos que la normativa complementaria es norma provincial autónoma. En el caso de las normas de
complemento no hay normativa delegada sino atribución constitucional directa para que las provincias legislen
de manera complementaria (29).
La aplicación de este principio de autonomía implicará consecuencias esenciales:
1. Las provincias no tienen que esperar que el Estado federal legisle presupuestos mínimos para poder
complementarlos. De hecho, todas las provincias fueron dictando leyes generales del ambiente dentro de sus
ámbitos desde 1994, y la ley del ambiente nacional recién se dictó el 28/11/2002. Esta normativa provincial no
era inconstitucional, sino que surgía justamente de una asunción de los entes locales de la potestad legislativa
que la Constitución Nacional les ha dado a las provincias de complementar las leyes de presupuestos mínimos
del Estado federal. Las provincias no tenían que esperar a las normas de la Nación (a pesar de que habría sido lo
mejor para el sistema que la Nación sea la primera en dictar la ley general, pues ello habría ordenado las normas
provinciales que deben adaptarse a los presupuestos mínimos). Al no haber un piso uniforme al que las
provincias pudieran complementar, las mismas inducían las bases de la legislación existente. El contorno lo
daban los principios establecidos en el art. 41 (30).
2. La competencia de complemento es autónoma y no supletoria o excepcional: también será importante
entender que este tipo de competencia que poseen las provincias de complementar los presupuestos mínimos no
es igual que la competencia supletoria en materia de legislación de fondo reglada por el art. 126 CN. El
fenómeno que se produjo durante el período en el que la Nación no legislaba presupuestos mínimos en materia
ambiental (1994-2002) fue similar -pero no idéntico- a los tiempos en que las provincias dictaban la legislación

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ordinaria fundados en la facultad reglada por el hoy art. 126 CN., ante la falta de los mismos en esa materia.
Pero los esquemas son totalmente diferentes, pues la competencia de complemento puede ser ejercida por las
provincias de manera independiente y autónoma, mientras la competencia de legislar Códigos de fondo se puede
ejercer hasta tanto lo haga la Nación. Una vez dictados los Códigos por la Nación se derogan las normas
provinciales, ya que la atribución competencial supletoria no permite la sobrevida de las leyes locales dictadas
en virtud del art. 126 .
En cambio, la atribución competencial a favor de las provincias realizada en el párr. 3º del art. 41 CN. no
implica una facultad que se ejerce hasta que la Nación "los haya sancionado", cuestión neurálgica en la relación
supletoria de los arts. 75 inc. 12 y 126 CN. Las provincias podrán legislar en materia de protección del
ambiente, haya la Nación prescripto presupuestos mínimos o no. Si no hay norma federal las provincias deberán
inferir las bases del sistema global y complementar desarrollando o maximizando aquéllas. Si las provincias ya
hubieran legislado en la materia y luego la Nación regla presupuestos mínimos, aquéllas conservarán su
vigencia en la medida en que no los contradigan, pero está claro que la sanción de la norma federal no las
deroga automáticamente -como en el caso del art. 126 CN.-, porque en el caso del art. 41 párr. 3º el régimen ha
sido establecido para que convivan ambas normativas de manera sistémica.
3. La normativa de presupuestos mínimos federal no puede condicionar el complemento provincial a una
revisión posterior por el Legislativo Nacional. Ambas esferas de actuación son independientes entre sí. Este
punto es fundamental entenderlo, porque si se tratara de una delegación legislativa, el Congreso de la Nación
podría determinar que la ley o el decreto provincial de complemento vuelvan al Congreso para ser controlados,
en los términos que la delegación establezca. Esto en el supuesto del art. 41 no se da, y el complemento
provincial no estará sujeto más que al control de constitucionalidad de la Corte, siempre que se verifiquen los
requisitos para que ésta lo ejerza.
g) Principio de congruencia: este principio no tiene base constitucional, sino que ha sido reglado por la Ley
General del Ambiente 25675 . Había sido consagrado, en el ámbito regional, en el art. 1 del Tratado de
Asunción del Mercosur, ley 23981 (LA 1991-B-1645) (31). Allí se lo describe de esta manera:
Principio de congruencia: la legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a
los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, ésta prevalecerá sobre toda otra
norma que se le oponga.
Ha sido adoptado por el poder constituido a partir del juego conjunto de los principios de
complementariedad, competencia y supremacía federal que acabamos de explicar. Congruencia significa, en
términos del legislador, que el complemento legislativo provincial -al que agrega el municipal- deberá ser
"adecuado" a los principios y normas que establece la Ley General del Ambiente . Adecuar significa en buen
español "acomodar una cosa con otra". Con ello lo que se quiere decir es que las normas que pertenezcan a los
órdenes provinciales y municipales se deberán amoldar a las de presupuestos mínimos nacionales (consecuencia
directa del principio de supremacía federal del art. 31 CN.), pero desarrollándolas o maximizándolas en la
protección. Esto implica la plena operatividad del principio de complementariedad y optimización en la
protección ambiental (principio que desarrollaremos a continuación). Así, la congruencia reglada por la Ley
General del Ambiente incluye la supremacía federal, la que debe coordinarse con el elemento
complementariedad derivado del párr. 3º del art. 41 CN.
En cuanto al funcionamiento de este principio, el mismo propone una centralización del esquema de
presupuestos mínimos nacionales que contiene la ley y una uniforme dispersión de los mismos en todo el
ámbito provincial y municipal. Lo decimos porque la Ley General del Ambiente 25675 esparcirá sus principios
sobre un sistema cuádruple: a) primero sobre las normas provinciales generales del ambiente; b) luego sobre las
normas sectoriales o específicas provinciales; c) luego en la normas ambientales generales de nivel municipal
(en algunos lugares llamadas "Cartas Municipales"); y finalmente d) en las normas sectoriales municipales (32).
Esta interpretación se deriva del texto y la terminología amplia que utiliza el legislador al referirse a las normas
ambientales provinciales y municipales sobre las que se aplicará la obligatoria congruencia. El artículo deja leer:
"...la legislación provincial y municipal referida a lo ambiental" (el destacado nos pertenece), fórmula que
incluye no sólo las normas generales provinciales y municipales (complementarias de la ley 25675 ), sino
también las normas complementarias especiales que se ocuparán del desarrollo legislativo de las normas
especiales de presupuestos mínimos nacionales.
En consecuencia, la relación sería la siguiente:
Otro elemento importante que se debe tener presente es que este mecanismo de congruencia luego se
extenderá en su aplicación al resto de las leyes sectoriales de presupuestos mínimos de la Nación, por imperio
del art. 3 de esta Ley General del Ambiente. Esto implica que en todas las relaciones de presupuestos mínimos y

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complemento provincial que se generen por leyes sectoriales o específicas -por ejemplo, la ley 25612 (LA
2002-C-3252) de Residuos Industriales y de Servicios- se presentará este principio de congruencia, que
implicará la plena adecuación de las normas inferiores respecto a las superiores en la que hemos denominado
área de interferencia o área intermedia; dejando a salvo la referida exclusividad en las esferas nucleares de
presupuestos mínimos y complemento.
h) Principio de optimización de la protección ambiental: éste es un principio específico de Derecho
Ambiental que la doctrina alemana aplica respecto de la política comunitaria (33). En España la doctrina lo
desprende del art. 149.1.23 Const. española, cuando autoriza a las Comunidades Autónomas a establecer
normas de protección más rigurosas que las establecidas como básicas por el Estado. En el Tratado de la
Comunidad Europea, versión Maastricht, se recoge el mismo principio cuando en su art. 176 se dice: "Las
medidas de protección adoptadas en virtud del art. 130.S no serán obstáculo para el mantenimiento y la
adopción por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección".
Según esta idea, cada nivel administrativo inferior está simultáneamente obligado a cumplir con lo mínimo
establecido por el superior y habilitado para establecer normas de protección más elevadas. En nuestro sistema
este principio se desprende del art. 41 párr. 3º cuando el constituyente regla la función de legislar el
complemento, lo que sabemos implica -en palabras de Germán Bidart Campos- la complementariedad
maximizadora que les incumbe a las provincias para desarrollar los presupuestos mínimos de la legislación del
Congreso (34). En nuestra Ley General del Ambiente 25675 este principio se desprende de la operatividad del
principio de congruencia, pues justamente si la normativa provincial o municipal debe estar adaptada a los
principios de la Ley General, esto implicará que se está dejando margen a la libre normación maximizadora de
las provincias y municipios, lo que conlleva -como ya hemos explicado- la posibilidad de que los órdenes
inferiores puedan proteger más pero no menos. Todo esto quiere decir que los órdenes inferiores podrán ir
legislando de manera más rigurosa mientras mantengan el respeto a los principios establecidos en la norma
general de presupuestos mínimos nacional.
i) Principio de proporcionalidad (el techo de las normas de complemento): todos estamos de acuerdo en que
las normas de la Nación son el "piso" inderogable para todo el territorio nacional y en que las provincias a partir
de éste están habilitadas para colocar un techo más alto al complementarlas, pudiendo extender el resguardo
ambiental. Pero esto no explica cuál es el límite superior de las normas de complemento provincial; porque no
olvidemos la experiencia europea en esta materia, que nos recuerda que existen supuestos en que las excesivas
restricciones ambientales esconden detrás intenciones proteccionistas respecto de las industrias locales en
desmedro del libre mercado y tránsito de mercancías. En este punto pueden jugar un papel corrector relevante
algunas competencias que posee la Federación para reglar de manera exclusiva el libre tránsito de personas o
bienes por la Nación (arts. 9 , 10 , 11 , 12 , y 75 inc. 13 CN.). Con esto nos queremos preguntar si se podría
impugnar una norma dictada por una provincia, por ser demasiado protectora, utilizando esta competencia y
argumentando que ésta interfiere, afecta o incide en el comercio interprovincial de la Federación.
La respuesta la tenemos en la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE.) en el
asunto C-240/83 (35). Allí se entendió que la protección del medio ambiente justificaba las restricciones a la
libre circulación de bienes y libertad de comercio, sin perjuicio de que las medidas de protección ambiental
dictadas por los Estados miembros no podrían dificultar los intercambios intracomunitarios, y que si bien las
medidas basadas en el objetivo ambiental pueden tener efectos restrictivos sobre el comercio y la libre
competencia, no pueden nunca se discriminatorias ni exceder las restricciones inevitables justificadas por la
protección del ambiente (36).
La consecuencia de esta doctrina es que las provincias podrán dictar normas complementarias ambientales
que puedan afectar el comercio interprovincial o la libre circulación de productos, ya que el medio ambiente
constituye un objetivo de cada Estado provincial capaz de justificar limitaciones en materia de comercio y
transporte; pero estos límites deberán estar sometidos al principio de proporcionalidad y la obligación de
minimizar los efectos en el comercio de este tipo de medidas (37).
j) Principio "pensar global y actuar local": el sistema normativo previsto en el art. 41 se corresponde con el
principio ambiental "pensar global y actuar local". El medio ambiente no se concibe de modo discontinuo, no se
lo puede fragmentar a través de las arbitrarias divisiones políticas estatales. Las fronteras son creaciones
humanas que involucran una convención del hombre que los ecosistemas en la mayor parte de las veces no
tienen en consideración (38).
La base del criterio de distribución competencial en materia legislativa ambiental estará siempre vinculadas
con la idea de que una parte importante del bloque legal deberá ser tratado con un criterio único, uniforme, basal
y fundante y que esto es lo que habilita al gobierno central a legislar los presupuestos mínimos de protección.

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Ésta es la más recta aplicación de la primera parte del adagio, la que reza "pensar global" (39).
Pero el lector perspicaz ya comenzará a advertir cómo la regulación del ambiente no se puede agotar con
esto. Si fuera así, las normas serían sólo de fuente nacional y únicas en todo el territorio -como los Códigos de
fondo regulados en el art. 75 inc. 12 CN.-, perdiéndose la diversidad de cada uno de los sectores, zonas o
regiones naturales del país, en desmedro de las autonomías locales. Por ello en materia ambiental además juega
un papel fundamental la segunda parte del adagio: "actuar local".
En cuanto al ambiente, el objeto nos obliga a ser novedosos. Necesitamos que la legislación ambiental
sustantiva no se agote con esa uniformidad, y, por el contrario, resulta imperioso que la misma refleje las
características de cada provincia. Algunas pueden -si así lo desean- colocar límites y estándares de protección
ambiental más rigurosos que el piso nacional, quizá por una elección propia, a partir de su política estatal
autónoma. En este punto será fundamental el complemento legislativo provincial, el que, sin poder reglar menos
que la norma nacional, puede ir más allá en la protección, maximizándola. Así se respeta la diversidad local y se
unifica el sistema nacional global.
VI. SISTEMA GLOBAL NORMATIVO AMBIENTAL
a. Descripción del sistema: pues bien, el producto final deseado por el constituyente -y desarrollado por el
legisladores la normativa en materia de "protección ambiental". Pero, como hemos visto previamente, a la
formación de este complejo han sido llamados tanto el orden federal como el provincial. Por ello es que
creemos estar ante un sistema que se compone de la conjunción de dos centros territoriales de poder (40) para la
regulación legislativa global de una misma materia, regulación global que ha de nutrirse de normas de ambas
procedencias. La regulación final es siempre el resultado de la actividad complementaria del Estado central y de
las provincias, una regulación bifronte que no es ni derecho intrafederal ni derecho común; será lo que
denominaremos sistema de legalidad ambiental, un compuesto normativo de fuente diversa, integrado a partir de
una relación determinada en la Constitución Nacional y que congloba en cada provincia la normativa federal
única reguladora de los presupuestos mínimos de protección para todo el territorio de la Nación con aquella
normativa complementaria sustantiva, de origen provincial, la que sólo será eficaz dentro de los límites
provinciales.
b. Características: la regulación final, entonces, tendrá algunas características interesantes para destacar:
- Será una regulación que formalmente no se podrá unificar nunca. En cada provincia existirá un subsistema
compuesto por la norma de presupuestos mínimos federal común a toda la Nación y la normativa de
complemento propia de esa provincia. Cada subsistema será diferente de los otros en la porción
complementaria, pero al mismo tiempo será igual a todos en la sección correspondiente al presupuesto mínimo.
Si un habitante se trasladara de una provincia a otra se modificarían las normas ambientales aplicables, pero no
en su totalidad, sino en el sector correspondiente al subsistema provincial, es decir, al complemento. Por ello
sostenemos que esta regulación nunca se podrá unificar. Pero es esa imposibilidad la clave de su éxito: el
respeto a la diversidad local mediante el complemento provincial, sin perder el núcleo central básico y
uniforme. Para que se entienda el esquema hemos preferido graficarlo:
- Las fuentes del mismo serán múltiples. Se ha hecho por el constituyente un reparto de competencias que
implica para la Nación la función competencial de legislar en exclusividad sólo los presupuestos mínimos de
protección; y para las legislaturas locales en igual calidad, la función competencial para el dictado de las normas
complementarias que esas provincias entiendan pertinentes (41).
- La regulación federal de presupuestos mínimos deberá establecer el marco de la política ambiental global
de la Nación, sin por ello entrar en un uniformismo estricto que implique un techo sino un piso, pues esta
normativa debe prever que dentro de este sistema la Constitución también ha reglado una diversidad de
intervenciones complementadoras, las que tienen la facultad de maximizar la protección.
- Políticas propias: la función competencial asignada a las provincias de complementar las normas de
presupuestos mínimos supone la voluntad del constituyente de que estos entes territoriales posean competencia
para llevar adelante una "acción de gobierno" en función de una "política propia", particular y local, pero que no
deja de ser sustantiva.
- El sistema global se compondrá de las pautas generales que brindarán las normas estatales y los diferentes
subsistemas que se generarán en cada una de las provincias con la normativa de complemento.
- Las normas que se incluirán dentro de este sistema competencial pueden ser de naturaleza procesal (por
ejemplo, acciones, legitimación, efectos de la cosa juzgada, ejecución de sentencias por daños ambientales,
competencia judicial, etc.), administrativa (por ejemplo, estudios de impacto ambiental, acceso a la información,
radicación industrial, servicios públicos ambientales: gestión de residuos sólidos domiciliarios, agua potable,

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etc.) y vinculadas a los recursos naturales (siempre que el fin de la norma sea la protección del ambiente y no la
regulación del recurso) (42).
Analicemos ahora cómo se compondrá la totalidad del sistema y cómo el mismo se asegurará su coherencia.
VII. VINCULACIONES SISTÉMICAS
En este punto será importante comenzar por entender que el sistema global de legislación ambiental
contendrá vinculaciones en sentido horizontal y vertical. Las vinculaciones en sentido horizontal serán las que
se generarán entre normas de idéntico orden, es decir, en el orden federal la leyes de presupuestos mínimos
entre sí y en el orden provincial, las leyes complementarias entre sí. Luego tendremos las vinculaciones en
sentido vertical, las que se darán entre normas de diferente orden, es decir, las relaciones entre las leyes de
presupuestos mínimos federales y las leyes complementarias provinciales. Además, recordemos que es
fundamental que las modalidades que se vayan adoptando permitan un constante aggiornamiento, y esto sólo lo
garantizaremos con esquemas que favorezcan la dinámica temporal (43) y la dinámica espacial (44);
características fundamentales que deberá contener el sistema global normativo ambiental. La dinámica temporal
se verá beneficiada sobre todo con las vinculaciones horizontales; la dinámica espacial, por las vinculaciones de
tipo vertical.
a. Vinculaciones horizontales (relación ley general con leyes sectoriales específicas): la vinculación
horizontal se refiere a la relación entre leyes de un mismo orden: leyes federales entre sí y leyes provinciales
entre sí. En este ámbito los nexos se generarán entre una Ley General del Ambiente (45) y las diferentes leyes
específicas de presupuestos mínimos federales. Éste es el esquema que ha seleccionado el legislador de la
Nación. La ley general será fundamental porque tiene la intención de abarcar toda la reglamentación del derecho
establecido en el art. 41 CN., nucleando de manera centralizada y en una sola norma todas las herramientas
tuitivas de este bien jurídico. Luego se observará el fenómeno de esparcimiento, ya que esta ley general será la
que servirá para completar las restantes leyes específicas en los aspectos en que ellas no posean regulación,
siendo el piso en el plano horizontal para la protección del ambiente.
Dice Daniel Sabsay que la reglamentación legislativa del art. 41 no puede concretarse en una única norma:
no se trata de una nueva materia a codificar. Éste no ha sido el deseo del constituyente, de lo contrario habría
incluido la materia ambiental entre los Códigos del art. 75 inc. 12 CN. Además, desde el punto de vista práctico
un Código no se condice con las características de la materia ambiental (46). Será importante que los contenidos
ambientales sean centrales y, al mismo tiempo, dispersos en diferentes normas específicas o sectoriales. Cada
una de estas normas sectoriales se referirá a los diferentes medios ambientales.
Respecto de esta vinculación juega un papel fundamental el art. 3 ley 25675, que dispone:
"La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público, y se
utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá su
vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en ésta" (Texto según decreto
2413/2002 , publicación en el B.O. del 28/11/2002 [LA 2002-D-4941]).
Como vemos, las leyes específicas (ésta es la denominación que adopta la misma Ley General del Ambiente
), según éste artículo, mantendrán su vigencia en cuanto no se opongan a los principios y disposiciones
contenidos en la ley 25675 . Esto implica respecto de la legislación ambiental anterior un mecanismo de
derogación tácita en la medida en que no se adapten a las directivas de la LGA. (47). El problema se presenta
con relación a las normas sectoriales futuras. Es claro que el sistema funcionaría de manera ordenada si todas las
leyes sectoriales -anteriores y posteriores- contuvieran los lineamientos centrales, desarrollándolos en el ámbito
específico de su objeto, ya que esto eliminaría problemas de coordinación del régimen, porque de lo contrario
podríamos en pocos meses tener nuevas leyes sectoriales específicas, las que no respetarían el núcleo central del
sistema, provocando una grave dispersión de contenidos, por lo menos. Como vemos, lo recomendable respecto
de las leyes futuras sería que la ley 25675 oficie de compendio de principios e instituciones centrales del sistema
global, los que no podrán ser desconocidos ni por una ley específica anterior ni tampoco por una posterior. Pero
esta búsqueda de rigidez en la LGA. encuentra una valla infranqueable en los artículos de la Constitución
Nacional que establecen el orden jerárquico de normas, en el principio de contrarius actus (48) y, sobre todo, en
el principio que regla que toda ley especial posterior deroga a la ley general anterior en las normas que sean
incompatibles (49) (50).
Por lo tanto, se presenta muy dificultoso llegar a dotar de cierta rigidez a esta Ley General del Ambiente
frente a los embates que pudieran provocarle determinadas derogaciones parciales provocadas por las leyes de
presupuestos mínimos especiales posteriores. Creemos existe una interpretación que permite centralizar el
esquema parcialmente respecto de estas leyes sectoriales futuras. Ya hemos dicho que respecto de la normativa
anterior la LGA. trae una derogación tácita ordenatoria del sistema. La cuestión se presenta con relación a las
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futuras leyes especiales que se dicten. Sabemos que como toda ley general, ésta será de aplicación subsidiaria
respecto de las leyes especiales, pues el principio dice que toda ley especial posterior deroga tácitamente a la ley
general anterior en las normas que sean incompatibles (51). Pero esto no sucede con toda la ley, porque la
misma posee un sector normológico denominado "Principios de la Política Ambiental" que en el ámbito
horizontal se presenta -desde lo reglado en el párr. 1º del art. 4 - como la guía para "la interpretación y
aplicación" del resto de la ley "y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental". Esto
hace que el sistema nacional en definitiva se centralice parcialmente con este sector, ya que el operador estará
obligado a interpretar todo el tiempo a través de este núcleo de principios ambientales a las leyes sectoriales y al
resto de la ley general 25675 . Es decir que en toda cuestión ambiental en nuestro sistema nacional siempre se
deben tomar en consideración dos elementos: a) por un lado, la ley sectorial junto con los principios del art. 4 la
ley 25675; y b) supletoriamente, el resto de los elementos de la ley general interpretados a través de los
principios del art. 4 para los supuestos no reglados por la ley sectorial.
Mario Valls lo explica claramente cuando dice que "las disposiciones de la ley 25675 son subsidiarias de la
legislación específica sobre la materia (arts. 3 y 4 ). Gran parte de la ley está destinada a la interpretación de esa
legislación. A tal fin, el art. 4 somete a toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental al
cumplimiento de determinados principios. De ese modo obliga al intérprete de tales normas, sean nacionales,
provinciales o municipales a tener en cuenta ambas normas, la interpretada y la ley 25675 . (...) Además el art. 4
sienta principios básicos que rigen su interpretación y aplicación y la de toda otra norma a través de la cual se
ejecute la política ambiental" (52).
Como vemos, esto implica una suerte de esparcimiento de los esquemas de la LGA., sin violación de normas
constitucionales. Pero seamos claros, esta disposición no genera rigidez en la LGA., la que nos parece puede en
cualquier momento ser derogada por otra ley posterior que pretenda modificar sus criterios interpretativos. Con
esto queremos decir que el problema se plantearía cuando una ley posterior contraríe un principio de los
establecidos por el art. 4 Ley General del Ambiente. El juez deberá interpretar siempre a la ley sectorial junto
con los principios de la Ley General del Ambiente . Estos principios estarán presentes en todos los esquemas
sectoriales y serán, entonces, comunes a todos ellos. Pero puede que la ley sectorial prevea principios propios
-de hecho, esto en legislaciones comparadas es común-. En este punto se deberán armonizar entonces los
principios sectoriales junto con los principios generales.
Entonces la ley 25675 aparece como el nexo necesario entre la voluntad del constituyente y las leyes
sectoriales. Sin ella las normas específicas proliferarían y se dispersarían sin unidad de sentido (53). Por lo
tanto, el rol de la ley general será el de ser centro nuclear ordenatorio del sistema en sentido horizontal, para
asegurarle al operador la coherencia del mismo, unificando los principios que se desgranan desde la conjunción
del art. 41 más la ley 25675 en cada compartimiento particularizado de la legislación.
En conclusión, el sistema en el plano superior se compondrá de las siguientes normas de presupuestos
mínimos:
- La Ley General de Ambiente 25675 : en ella se reglamentan todos los principios e instituciones que el
constituyente ha establecido en el art. 41 , los que necesitaban de una normativa que los hiciera plenamente
operativos, desarrollándolos. En ella se regula lo que la doctrina denomina "Parte General del Derecho
Ambiental" (54), es decir, las instituciones y herramientas generales protectoras del bien, sin caer en la
pormenorizada reglamentación de actividades o medidas específicas sobre cada uno de los bienes ambientales
en particular. La misma contiene en su primera parte una serie de principios (art. 4 ) que ordenan de manera
obligatoria la interpretación de todas las regulaciones de presupuestos mínimos posteriores que se hagan sobre
sectores particularizados del ambiente. Luego, la misma ley trae disposiciones sobre instrumentos generales de
la política ambiental, los que se desarrollarán en normas de presupuestos mínimos particulares, como, por
ejemplo, el EIA., o la participación ciudadana o el acceso a la información ambiental.
- Leyes especiales de presupuestos mínimos: estas leyes serán también de presupuestos mínimos, aunque
cada una se refiera a bienes ambientales individualmente (ley de agua, ley de aire, ley de suelo, ley de flora, ley
de fauna), a actividades con incidencia ambiental (residuos domiciliarios, residuos industriales, agricultura,
ganadería, productos fitosanitarios, agroquímicos, etc.) o a instrumentos de gestión ambiental (evaluación de
impacto ambiental, acceso a la información ambiental, participación ciudadana, etc.). Esta técnica, que implica
no agotar la regulación de todos los aspectos del derecho ambiental en una sola norma (ley general), permite al
legislador sancionar leyes de presupuestos mínimos particularizadas sobre cada uno de los bienes y actividades
con incidencia sobre el ambiente. Creemos es lo más adecuado, pues permite una especialización sobre cada
uno de estos elementos, la que nunca se podría alcanzar en un solo cuerpo dado en un solo momento.
- Leyes provinciales complementarias generales y sectoriales: en el plano provincial ya se habían

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sancionado tanto leyes sectoriales como leyes generales del ambiente, todas ellas en uso de la facultad
autónoma que la Constitución les atribuía. En este sentido las provincias poseen, por lo tanto, un sistema
paralelo al de Nación pero dentro de su propio territorio: por un lado una norma o normas generales (que agotan
la Parte General del Derecho ambiental) y luego un racimo de leyes sectoriales provinciales sobre cada bien o
actividad con incidencia ambiental en su territorio. Esto nos permite sostener que en el plano provincial
sucederá lo mismo que en el orden federal: la ley general complementará la ley general de Nación, la que
contendrá las instituciones que se desarrollarán en cada una de las leyes sectoriales complementarias
provinciales. De todas maneras, esto será una opción autónoma que podrán seguir las provincias o no, dentro de
su marco de autonomía provincial y su facultad de darse sus autoridades y organización interna.
A modo de ejemplo, hemos tomado algunas normas ambientales sectoriales (la enumeración es sólo
ilustrativa) para mostrar las vinculaciones horizontales dentro del sistema nacional y del sistema provincial.
Ejemplo con el sistema nacional anterior a la ley 25675 :
Ejemplo con el sistema nacional posterior a la ley 25675 :
Ejemplo parcial con el sistema en la provincia de Buenos Aires:
b. Vinculaciones verticales (relación entre normas de presupuestos mínimos y normas complementarias):
1. Concepto: cuando analizamos esta vinculación debemos tener en cuenta la forma en que se relaciona el
orden nacional con los órdenes provinciales, es decir, el tipo de articulación que el sistema adoptará entre las
normas de presupuestos mínimos de origen federal y las normas complementarias de origen provincial, a las que
ahora por imperio del art. 4 ley 25675 se les agregan las normas municipales. Hoy esta vinculación se referirá a
los principios de complemento y congruencia que ya hemos analizados previamente.
Para examinar cómo se produce esta relación tomemos cada una de las tipologías que se presentan respecto
de estas vinculaciones:
2. Tipologías que pueden asumir las vinculaciones verticales: observemos ahora el art. 6 ley 25675, que es el
que define el concepto de presupuesto mínimo, y dice que tiene por objeto imponer condiciones necesarias para
conceder una "tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional". Como vemos, la ley se
refiere a normas que garanticen la uniformidad, no requiriendo que sean mínimas en todos los casos. De esta
manera, el esquema complementario puede asumir tres tipologías diferentes:
* Complemento como relleno: puede que la norma de presupuestos mínimos resulte ser sólo un común
denominador, pues el legislador de la Nación ha determinado que la figura jurídica en toda su extensión se
completará recién con el producto de la conjunción de las dos legislaciones (federal y provincial). En estos
casos la norma de Nación preverá formas básicas de regulación y luego dejará el margen para que el legislador
provincial la complemente colocando su norma sobre el sector que el presupuesto mínimo ha preferido
directamente no reglar. En este caso -dice Germán Bidart Campos- el complemento viene a ser algo así como
"rellenar" los presupuestos mínimos (55). Agregamos nosotros: completar el espacio en blanco vacío (56).
* Complemento maximizante: puede ser que el bien sobre el que trate la normativa requiera de una
protección uniforme y detallista, con máximos de polución o vertidos, por ejemplo. En estos casos tendremos
normas de presupuestos mínimos pormenorizadas para asegurar un mínimo de protección uniforme, el que
luego se puede mejorar en cada ordenamiento provincial, elevando el nivel tuitivo. Aquí el complemento no
llena ningún espacio vacío, pues el legislador federal lo regló todo con lujo de detalles. En esta versión
complemento implica superposición, ya que la relación aquí estará gobernada por el principio de optimización
en la protección y la complementariedad maximizadora. Por ejemplo, si la norma de Nación dice que el
porcentaje máximo de presencia de una sustancia en el agua debe ser de cincuenta, puede que en la provincia de
Buenos Aires se exija que sean cuarenta, en Córdoba que se legisle cuarenta y cinco y en San Luis treinta,
elevando la protección. Lo que no se podrá hacer es reglar sesenta, porque lo máximo que se puede tolerar es lo
que haya reglado la Nación, es decir, cincuenta.
Néstor Cafferatta lo explica diciendo que las provincias podrán dictar normas extremando y agravando los
recaudos, reforzando el nivel de protección a través de normas más rigurosas contra la polución, restricciones
más severas o limitaciones más fuertes para ciertas industrias, vigorizando las exigencias contenidas en la
legislación nacional (57).
* Normas de coordinación: pero las relaciones entre la Federación y las provincias no se agotan aquí.
Estamos ante un sistema de relaciones complejo. Dice Moratti, a propósito de la paralela legislación concurrente
del regionalismo italiano, que al atribuir la Constitución "dos especies de exclusividad, una relativa a los
principios, y la otra a las normas de desarrollo, se hace surgir la necesidad del concurso de voluntad de la que
deben emanar los unos y las otras, concurso que, si no necesariamente simultáneo, debe ser coordinado" (58).
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Por ello desde las normas de presupuestos mínimos del Estado federal deberán obtenerse no sólo las pautas de
las bases estatales, sino también los mecanismos de funcionamiento dentro del sistema general y de cómo
operan los subsistemas que se componen por las competencias provinciales. Cada uno de los centro políticos
tiene competencia para regular aspectos parciales del sistema total, por lo que la articulación entre las normas
que se dicten en ambos ámbitos deberá ser sin contradicciones, sin disfunciones. De existir, estos problemas
impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema (59).
Respecto de este último aspecto, jugarán un rol fundamental los elementos de coordinación de las normas de
presupuestos mínimos. Decimos esto pues el lazo entre ambas funciones competenciales exclusivas lo deberá
dar el orden federal, responsable de la coordinación legislativa del sistema global. La competencia para dar este
tipo de normas evidentemente es federal. Esto se deriva -en el plano constitucional- del principio de supremacía
de este orden sobre el provincial (art. 31 CN.) y porque es la Nación la que tiene por objeto el desarrollo de
todas las provincias en su conjunto (art. 75 inc. 18).
Estos elementos están previstos por el legislador en el art. 6 ley 25675, que al definir el concepto de
presupuesto mínimo dice que los mismos deben "imponer condiciones necesarias para asegurar la protección
ambiental". Del texto se desprende que las normas de presupuestos mínimos no se agotarán solamente en
normas axiológicas, sino que además deberán contener elementos de coordinación que, por su naturaleza
formal, asegurarán la buena mecánica del sistema. Estas normas también serán presupuestos mínimos, pero
tendrán una función diferente de la de moldear o regular derechos. Las normas de coordinación tendrán
objetivos instrumentales. En definitiva, serán mecanismos para lograr la operatividad del sistema. Creemos que
ambas funciones serán fundamentales, tanto la normación como la ordenación, y que se ejercerán a través del
mismo instrumento: los presupuestos mínimos de protección ambiental.
3. Estructura relacional del sistema global normativo ambiental -áreas de competencia federal y provincial-;
el quantum de la delegación de las provincias a la Nación en el art. 41 :
Dice -sabiamente- Daniel Sabsay que el problema de la relación competencial del párr. 3º del art. 41 es
saber cuál será la línea divisoria entre las potestades nacionales y las provinciales. Agrega que ese interrogante
constituye "la pregunta del millón" en este campo. Se plantea así entonces el tratar de descifrar el quantum de la
delegación de las provincias a la federación en 1994 para legislar sobre algo que antes de la reforma era
competencia exclusiva de ellas. Para poder responder a esta cuestión proponemos un deslinde de tres áreas
normativas en el sistema global regulativo ambiental (60); veamos cómo será el deslinde posible frente a la
manda constitucional:
1. Área nuclear de presupuestos mínimos de protección federal.
2. Área intermedia o área de intersección.
3. Área nuclear complementaria provincial.
1. Área nuclear de presupuestos mínimos de protección federal: corresponderá a los elementos uniformes y
mínimos que reglará la Nación y será área gobernada por la competencia exclusiva y excluyente de ésta. Sobre
ella las provincias no podrán interferir, sino que deberán adecuar (61) sus normas por imperio del principio de
supremacía federal (62) (de origen constitucional) y además -y sobre todo- por los principios de
complementariedad (de origen constitucional) y congruencia (de origen legal).
2. Área intermedia o área de intersección: habrá un sector medio o área de intersección en el que las normas
de rango inferior se irán superponiendo a las normas superiores, ya que ambos órdenes legislan sobre los
mismos elementos materiales. Decimos superponiéndose porque las normas de presupuestos mínimos son el
piso de protección (63), el que se debe desarrollar o maximizar en el complemento, lo que implica una
superposición normativa. En este punto la congruencia reglada por el legislador ordena que las normas
inferiores sean "adecuadas" a las federales, bajo apercibimiento de que en caso de contradicción prevalecerán
las últimas, desplazando así la norma de la Nación a la de la provincia en caso de que se contradigan
(supremacía federal, art. 31 CN.). Es entonces en esta área intermedia en donde se justifica la calificación de
concurrente a la competencia del art. 41 . Pero no debemos olvidar que con esa característica no termina el
reparto, ya que éste además de ser concurrente debe ser complementario, lo que implica un límite a la
Federación en algún sector y una facultad para las provincias de excluirla de su competencia.
3. Área nuclear complementaria provincial: esta área normativa es exclusiva de las provincias y es la gran
diferencia respecto de las anteriores formas de dividir el sistema de producción normativo concurrente en
nuestro federalismo. Hoy las autonomías locales tendrán legitimación para proteger su competencia de
complementar, pudiendo excluir de ese ámbito a las normas federales que impidan su ejercicio. En este sentido
las provincias siempre estarán legitimadas para impugnar normas federales que, al ser demasiado detallistas, no

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dejaran margen para ejercer su función de legislar el complemento. Esto se desprende del principio de
complementariedad, conforme el cual mientras las normas provinciales sean adecuadas a las federales, estos
entes territoriales autónomos pueden legislar sobre los mismos elementos materiales que la Nación -protección
del ambiente-, elevando el nivel de protección (64).
En conclusión, si se tratara de una clásica concurrencia, el conflicto de superposición normativa -en caso de
que exista incompatibilidad- se resolvería a favor de la norma federal (art. 31 CN.), eliminándose el último
círculo. Esto es diferente en el caso ambiental, ya que aquí jugará un papel importantísimo la
complementariedad y la tipología normativa con que cada orden concurre a formar el sistema (uno con
presupuestos mínimos y el otro con normas complementarias). Esto es lo que lleva a entender que ambos
órdenes deberán observar conductas limitadas en algún punto. Que exista supremacía federal no significa que el
legislador nacional pueda avasallar a las provincias y regular todo. Esto quiere decir que en el tercer sector
nuclear provincial éstas tendrán legitimación para exigir que se les respete su competencia complementaria,
competencia que siempre tendrán disponible. Por lo tanto, cuando se legisle en la materia "protección del
ambiente" el Congreso de la Nación siempre debe tener en cuenta que luego las provincias tienen derecho de
complementar, y en caso de que las normas federales sean pormenorizadas ellas habrán ocupado el sector
exclusivo de las autonomías locales, sector sobre el que el Congreso Nacional tiene facultades sólo supletorias.
Esto quiere decir que puede legislar en la medida en que las provincias no lo hagan; porque cuando ellas
asuman esta competencia en ese sector desplazarán a la norma federal, la que no les puede impedir este ejercicio
competencial de fuente constitucional.
En cuanto a la forma de ejercitarse la supremacía del orden federal (art. 31 CN.), la ley 25675 es clara en su
art. 4 al interpretar que en caso de que las normas inferiores contradigan a las superiores éstas "prevalecerán",
palabra que nos remite a un rango o alcurnia superior de las normas federales por sobre las provinciales o
municipales. Pero es importante que aclaremos que para nosotros esta supremacía no se ejercerá sobre todo el
producto normativo provincial, sino que siempre debe quedar un margen de autonomía para éstas, el que será el
escudo protector sobre el que la Nación no podrá intervenir, pues si no no estaríamos ante una relación
complementaria. Por lo tanto, creemos que la supremacía sólo tendrá efectos sobre el área de interferencia o
área intermedia, pero no sobre el área nuclear provincial. En este sector provincial sucederá lo que explica
García de Enterría como círculo de suplencia: el Estado puede legislar de manera supletoria y luego las
provincias mejorar los márgenes de protección ocupando el mismo, siempre que éstos sean de rango tuitivo más
elevado (optimización en la protección).
3. Complementariedad no es reglamentación: como vemos, la relación entre las normas de presupuestos
mínimos y el complemento pareciera ser similar a la vinculación entre la ley y el reglamento de integración,
pero no nos debemos confundir, porque son cosas diferentes. Complementariedad no es sinónimo de mera
reglamentación: es eso en el caso en que el legislador de la Nación haya decidido asumir la primera tipología de
vinculación que acabamos de explicar, en la que el complemento provincial integra lo que no se legisló,
"rellenando"; pero existen casos en que también se puede algo más, supuestos donde el legislador provincial
puede extremar y agravar recaudos, maximizando la protección con normas más rigurosas contra la polución
(65). Allí complementariedad implicará más que reglamentar, ya que se legislará sobre los mismos elementos,
pero optimizando la protección.
Esto tiene que ver con que en el caso de las normas de complemento las provincias ejercen una potestad que
implica poder elaborar su política propia, mientras la ejerzan dentro del marco que la Constitución Nacional les
ha impuesto. Esto es importante para entender que el margen que el legislador nacional debe dejar a las
provincias será mayor que en el caso de los decretos de integración. Por ejemplo, cuando el legislador sancionó
la Ley de Accidentes de Trabajo 9688 ordenó que el Poder Ejecutivo reglamentara las lesiones que deben
considerarse como incapacidades absolutas y las que deben conceptuarse incapacidades parciales. La ley de
presupuestos mínimos deja libre al complemento no sólo este tipo de elementos, sino que en muchos casos se
apartará mucho más, reglando sólo el mínimo.
VIII. NORMAS DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL (PMPA.)
a) Elemento instrumental. Relación entre reglamentos y presupuestos mínimos: analizaremos ahora cuáles
serán los instrumentos normativos donde aparecerán los presupuestos mínimos de protección ambiental
(PMPA.). En principio vale tener en cuenta que el art. 41 los describe diciendo: "Corresponde a la Nación dictar
las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental". Luego el art. 6 ley 25675
completa el concepto:
"Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el art. 41 CN., a toda norma que concede una tutela
ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias

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para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la
dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación
ambiental y el desarrollo sustentable".
De los textos citados se desprenden varios elementos sobre los que deberemos detenernos. En cuanto al
soporte instrumental, en principio los presupuestos deberán aparecer reglados en leyes, las que serán de una
naturaleza muy especial: de presupuestos mínimos, similares a las leyes de bases, aunque con algunas
diferencias. Pero además de esto cabe ahora indagar sobre si pueden los presupuestos mínimos estar contenidos
en reglamentos. Aquí la cuestión se vincula con si adoptamos una concepción formal o material del elemento
presupuestos mínimos (66); es decir, si sólo entendemos que estamos frente a ellos cuando son adoptados por el
legislador, o si ampliamos la concepción y permitimos que entren otro tipo de instrumentos, siempre que se
condigan en su contenido con los parámetros que hemos descripto precedentemente.
En este sentido adelantamos nuestra opinión a favor de esta última postura, entendiendo que la Constitución
ha utilizado un concepto muy amplio para referirse a los instrumentos en que estarán contenidos los PMPA. El
párr. 3º del art. 41 dice "normas" y no leyes, y sobre todo lo hace en un contexto muy particular, pues en el párr.
1º del artículo, cuando pretende referirse a la reglamentación del daño ambiental, se refiere a la necesidad del
dictado de una "ley". Nos podríamos entonces preguntar ¿por qué en un párrafo el constituyente utilizó la
palabra ley y en otro la palabra "normas"? Será que el constituyente entendía que ambas regulaciones no eran
idénticas. Esto nos permite inferir que no sólo serán las leyes los instrumentos donde aparecerán los PMPA.,
pues el propio constituyente -al utilizar la palabra "normas"- no ha descartado que puedan aparecer también en
reglamentos, siempre que se respeten las competencias atribuidas por el constituyente.
El principio general en cuanto a los instrumentos que contendrán PMPA. serán las leyes, por ser ésta (en
palabras de Rouseau) "la expresión de la voluntad general" (67). Los derechos sólo pueden ser limitados por
leyes (por imperio del principio de legalidad) razonables (por imperio del principio de razonabilidad), conforme
los arts. 28 y 14 CN. Sobre este punto no hay dudas. Pero puede que en muchos casos las leyes de presupuestos
mínimos de protección ambiental no alcancen a cubrir todos los elementos y sean necesarios un contenido
técnico o elementos de carácter coyuntural o estacional o circunstancial, sometidos a cambios o variaciones
frecuentes e inesperados. En todos estos casos el legislador puede derivar la determinación de todos estos
parámetros en el reglamento, para que se puntualice la "letra fina" (68). Este tipo de normas están previstas en el
art. 99 inc. 2 de la Constitución cuando fija las atribuciones del Poder Ejecutivo y establece que éste "expide las
instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no
alterar su espíritu con excepciones reglamentarias".
b) Tratados internacionales: nuestro país posee numerosos instrumentos internacionales de naturaleza
ambiental, los que prevén normas que bien podrían ser el contenido de los presupuestos mínimos. La pregunta
que surge es si puede un presupuesto mínimo estar contenido en un instrumento internacional aprobado en un
tratado. Coincidimos en este punto con las conclusiones a las que abordamos en el taller organizado por la
Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN.) sobre presupuestos mínimos de protección ambiental en la
Ley General del Ambiente (69) respecto de que "Los temas abordados en la noción de presupuestos mínimos
comprenden indefectiblemente, a modo enumerativo y no taxativo la normativa proveniente del derecho
internacional (tratados aprobados por nuestro país que directa o indirectamente traten temas relacionados con la
protección ambiental, con rango supra legal, de conformidad con lo planteado en el art. 75 inc. 22 CN.)".
Creemos que dentro de los presupuestos mínimos deberán estar incluidos los contenidos que componen los
instrumentos internacionales, los que deberán ser desarrollados por la normativa nacional.
De todas maneras, es claro que, por ejemplo, si se dictara una norma de presupuestos mínimos de protección
ambiental con relación a las aguas, la misma no podrá ni contrariar ni desconocer los principios que están
contenidos en todos los tratados internacionales aprobados vía el art. 75 inc. 22 CN., siempre que de manera
directa e indirecta se refieran a las aguas. El problema es que el instrumento internacional de por sí, por la forma
de su formulación, puede que no siempre posea la forma de un presupuesto mínimo. En este punto la
transposición del instrumento al plano legal interno se deberá hacer respetando la distribución competencial
(70).
c) Ubicuidad de la materia ambiental. Complejidad material. Elemento teleológico: la protección califica la
materia. La materia objeto de reparto presenta además el problema de que posee un carácter expansivo y su
naturaleza "intrínsecamente" transversal, que puede transformar al ambiente en una supramateria que
comprenda a las demás (71). Por ello, lo primero que nos interesará en el presente será delimitar cuándo
estaremos ante una norma ambiental objeto del reparto del párr. 3º del art. 41 y cuándo la norma pertenece a
otra materia. En consecuencia, lo más importante será delimitar el contenido material de la competencia del

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párr. 3º del art. 41 para saber a qué tipo de normas se les aplica y a cuáles no:
La configuración de la competencia ambiental contiene dos elementos:
- uno objetivo, estático: el medio ambiente.
- otro dinámico, funcional: su protección, soporte de las potestades a su servicio.
Estos dos elementos de la actividad pública son los que hacen surgir el componente ambiental de las
normas. En una lectura literal del art. 41 párr. 3º se destaca que el texto da primacía al aspecto teleológico por
sobre todos los restantes elementos. Aquí no se deja librado -como sucede con otras competencias- el
componente axiológico, sino que es la misma norma constitucional la que lo incorpora como criterio teleológico
en cuanto a la configuración material de la competencia. Concretamente, en el párr. 3º del art. 41 el fin califica
no ya la función -como ocurre generalmente- sino la materia.
Con esto queremos decir que bajo este régimen competencial solamente quedarán amparadas las
regulaciones ambientales con un evidente carácter tuitivo. Sólo abarcará normas que tengan por objeto la
protección del ambiente, lo que excluye cualquier otra que aborde el asunto desde otro punto de vista.
A las restantes normas -que también están vinculadas a temas ambientales- se les aplicarán otros sectores
competenciales de nuestra Constitución. Esto último lo decimos porque no creemos que el contenido total del
derecho ambiental se agote en el sistema global de protección ambiental del art. 41 , sino que, por el contrario,
habrá normas de recursos naturales que serán también de derecho ambiental (de segunda vinculación), pero a las
que no se les aplicará el reparto del art. 41 .
Con esto queda claro que adherimos a una noción funcional del concepto de medio ambiente (72). Tratamos
de encontrar un elemento identificador de las normas ambientales. Como bien sostiene Luis Ortega, no puede
hacerse una lista mayor o menor de las materias que integran el ambiente, porque todas las políticas sectoriales,
aun cuando poseen sustantividad material y competencial propia, tiene o pueden tener una dimensión ambiental.
Como acabamos de ver, estaremos ante una norma ambiental cuando su centro de gravedad estuviera en lo
ambiental, es decir, cuando su principal finalidad fuera la tutela ambiental, "el mantenimiento de un alto nivel
de protección del ciclo de la vida" (73).
d) Principio de integración: el principio de integración en política ambiental implica reconocer que muchas
de las demás decisiones sectoriales tienen también repercusiones ambientales y constituyen, sin duda, un factor
retardatario de ésta. Es por ello que en el Tratado de la Comunidad Europea en su art. 130.R.2 señala que las
exigencias de protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás
políticas de la comunidad. Hoy la ley 25675 recepta este principio en el art. 5 cuando regla que:
"Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus decisiones y actividades previsiones de carácter
ambiental, tendientes a asegurar el cumplimiento de los principios enunciados en la presente ley".
Este concepto legal posee base en el párr. 2º del art. 41 (74) de la Constitución Nacional, que incluía la
manda dirigida a la genérica fórmula autoridades, desde la que podíamos sospechar que se había querido
integrar la variable ambiental en todas las políticas de gobierno. Hoy al hablarse de "distintos niveles de
gobierno" (si es que existen niveles y no órganos o poderes en el gobierno) y al exigir que en todos se deban
tomar "previsiones de carácter ambiental", claramente el art. 5 regla el más relevante principio rector de la
política social y económica del Estado (75), el que deberá inspirar la actuación de todos y cada uno de los
poderes públicos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Esto lleva a que entendamos extensiva la materia ambiental a todas las decisiones legislativas que adopte el
Congreso Federal, tanto en materia tributaria como económica, como en materia de seguros, civil, laboral,
minería, derecho de familia, dominio público, obras públicas, consumidor y las demás que al lector se le
ocurran, porque la amplitud de los términos de la norma incluye -creemos- a todas las materias, no
imaginándonos cómo justificar algún tipo de excepción. Por lo tanto, cada vez que se adopte una decisión se le
deberá integrar una "previsión de carácter ambiental". Atento a lo ordenado en el art. 4 (congruencia), luego
verificaremos que esta norma obligará a las administraciones de toda la República a tomar en consideración este
principio. Un ejemplo serían los principios de prevención o precaución ambiental que se desgranarían en todas
las decisiones políticas de toda índole. Esto se presenta hoy como instancia obligatoria de todas las
administraciones de todos los niveles, incluso provinciales y municipales (conf. art. 4 , ppio. de congruencia).
En estos casos el esquema de presupuestos mínimos-complemento se aplicará sólo en aquellas normas con
evidente fin tuitivo.
e) Sectores afines y colindantes: todas las cuestiones relativas al ambiente poseen al mismo tiempo un
carácter complejo y polifacético. Esto afecta a los más variados sectores del ordenamiento jurídico y provoca
una complejidad en el reparto de competencias entre Estado Nacional y provincias. El legislador en todos los
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casos deberá someterse al reparto, siempre que el fin temático de la norma sea proteger al ambiente. Cuando el
fin sea diferente se aplicará la competencia específica que corresponda.
A modo de ejemplo podemos enunciar:
- Pueblos indígenas: el derecho de los pueblos indígenas a participar en la gestión referida a los recursos
naturales (art. 75 inc. 15 CN.). La regulación de esta materia será facultad concurrente de la Nación y las
provincias, en la clásica convergen de nuestro sistema federal. Algunos autores sostienen que éste reparto
también podría adoptar la metodología de la concurrencia complementaria (76). Pero es claro que en el caso de
los elementos de protección ambiental que se incluyan dentro de estas leyes serán normas sujetas a
complemento provincial, conforme el art. 41 párr. 3º.
- Ríos, navegación, comercio interprovincial: la legislación sobre ríos en materia de navegación (art. 75 inc.
10 CN.) y la regulación del comercio interprovincial (art. 75 inc. 13 CN.) son siempre competencia exclusiva
del Estado Nacional -al igual que en el régimen anterior a la reforma de 1994-. Este sector tiene particular
incidencia sobre la materia ambiental, ya que puede ser que, por ejemplo, el Congreso, utilizando la
competencia exclusiva sobre comercio interprovincial, legisle en materia ambiental y lo haga sin dejar margen
al complemento provincial. Con ello se violaría el reparto impuesto por el párr. 3º del art. 41 . Allí las
provincias podrán impugnar la normativa por inconstitucional, en la medida en que se pueda acreditar que la
misma tuvo por fin la protección del ambiente y no la regulación del comercio interprovincial (77). Un ejemplo
sería una ley de procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental para actividades desarrolladas en ríos
navegables. Ésta sería normativa evidentemente ambiental sujeta a complemento.
- Desarrollo humano: es concurrente con las provincias la legislación relacionada con el desarrollo humano
(arts. 75 incs. 18 y 19 y 124 CN.), lo que implica un fuerte cruce interpretativo con las reglas del párr. 3º del 41 ,
donde la concurrencia se genera a través del principio de complementación (78). En realidad, aquí sólo se
deberán entender como normas ambientales las tuitivas, como todo lo dirigido a poner límites al desarrollo. Será
competencia exclusiva del Congreso (sin complemento provincial), por ejemplo, regular incentivos, promoción
industrial, pero la planificación del desarrollo en cuanto se refiera a los elementos ambientales será concurrencia
complementaria, como los elementos enumerados en la ley 25675 dentro de los arts. 9 y 10 .
- Territorios nacionales: el art. 75 inc. 30 regla la competencia del Congreso para legislar sobre los
territorios nacionales. La norma expresamente ha ingresado a su texto el principio de "no interferencia", pero de
todas maneras puede que se genere conflicto cuando, por ejemplo, el Congreso legisle sobre Parques Nacionales
y, utilizando esta competencia exclusiva, dicte normas que sean de protección ambiental y no directamente
vinculadas con "los fines específicos" que llevaron a la afectación del territorio.
- Códigos de fondo: otro punto de conflicto será la legislación de fondo en materia civil, penal y de minería,
sobre la que la Constitución regla la competencia exclusiva a favor del Estado central. Creemos que en este
punto nuestro esquema federal nos obliga a sostener la unidad de legislación en estas materias, a pesar de que
las normas de manera indirecta pudieran estar reglando cuestiones ambientales. Esto tiene una explicación: sería
disfuncional que una regulación derivada del Congreso en materia penal o civil pueda ser diferente según el
lugar en donde se la aplique. No es compatible con nuestro esquema federal que, por ejemplo, una acción sea
delito ambiental en una provincia y en otra no.
* Derecho Civil: lo expuesto significa que el legislador federal en materia civil no podrá dejar margen para
el complemento provincial, el que será inconstitucional de ser ejercido. Estas normas pueden esta incluidas
tanto en una ley de naturaleza civil ambiental solamente como en una ley de presupuestos mínimos que
contenga -en un sector específico- normas civiles ambientales. En este segundo caso será solamente ese sector el
que no admitirá complemento; luego, en el resto de sus artículos sí estará sujeta al desarrollo por la legislación
provincial. Un buen ejemplo de ello son los arts. 27 , 28 , 29 , 30 , 31 , 32 , 33 , 34 , 35 , 36 ley 25675, que son
en su mayoría derecho civil y se encuentran dentro de una ley de presupuestos mínimos. Estas normas -a pesar
de estar incluidas en una ley de presupuestos mínimos- no podrán ser sujetas a complemento legislativo de las
provincias por ser de derecho civil -como el resto de la ley-. La competencia del Congreso en ese punto deriva
del art. 75 inc. 12 y del párr. 1º del art. 41 , que ordena que se dicte una ley sobre recomposición del daño
ambiental. Sólo admitirán ser complementadas esas normas de derecho civil si incluyeran previsiones de otro
tipo (por ejemplo, procesales), pero en los contenidos civiles no pueden ser complementadas.
* Derecho Penal: en materia penal sucede los mismo, ya que la creación de figuras penales no puede ser
llenada luego por normas provinciales pues se contrariarían principios de derecho penal, como el de legalidad,
que han sido constitucionalizados.
* Derecho de Minería: en materia de minería sucede algo singular: la codificación y normación en materia
de minería corresponde al Congreso federal en toda su extensión. La forma en que se regula la propiedad minera
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y su explotación debe ser unificada en todo el territorio de la República. Pero dentro de las normas de minería
-como en muchas otras materias- puede que existan temas vinculados a la protección del ambiente. En este
punto la competencia del Congreso prevista en el art. 75 inc. 12 no absorbe la del 41 párr. 3º, y, por ejemplo, el
título decimotercero, sección segunda, del Código de Minería (arts. 246 /268 ) contiene normas que serán
complementadas en cada provincia, a pesar de estar incluidas en este cuerpo, que se funda en la competencia
exclusiva del Congreso federal sobre los Códigos de fondo (art. 75 inc. 12 CN.).
- Recursos naturales: otra rama jurídica que cruza su contenido con la materia ambiental es la de los recursos
naturales. Éstos son lo que se ha dado en llamar el soporte topográfico del ambiente. Respecto de ellos la
reforma constitucional de 1994 ha sido clara cuando consideró pertinente establecer de manera explícita que el
dominio originario de los recursos naturales les pertenece a las provincias (art. 124 CN.). Pero para poder
deslindar este sector competencial deberemos verificar si la norma tiene por fin regular un recurso natural o
proteger al entorno del que el recurso forma parte. Sólo en el último supuesto se verificará la aplicación del
reparto del art. 41 ; si no, la competencia sobre la regulación pertenecerá a la provincia. De todas maneras, este
tema resulta ser más complejo pues intervienen otras competencias que obligan a profundizar el análisis.
- Actividades que utilizan al ambiente como soporte: además de éstos existen otros sectores que son afines y
colindantes, porque son tanto objetos que integran el denominado medio ambiente (79) como materias que se
ocupan de actividades que se desarrollan sobre éste (80). Todas estas normas sobre actividades con incidencia
ambiental no serán regladas en toda su extensión a través del art. 41 , sino que lo serán a través de este reparto
en las materias que se vinculen con la protección del ambiente.
- Leyes mixtas o leyes "complejas": la solución práctica para estos casos en que las leyes contienen doble
plexo competencial fundante es pensar que las mismas pertenecen a una nueva tipología legislativa. Dice
Quiroga Lavié que las leyes mixtas son aquellas cuyas cláusulas no contienen exclusivamente normas de
derecho común o de derecho federal (local o nacional) (81), sino que -por el contrario- tienen de ambas clases.
Obviamente que no constituyen tercer género frente a las dos grandes clases de leyes, pero conviene tenerlo
presente para evitar confusiones de orden práctico (82). Como queda en claro de lo expuesto en este acápite, en
muchos supuestos estaremos ante leyes que no utilizan una sola competencia constitucional, sino que muchas
veces en ellas el legislador deberá combinar por un lado el art. 41 párr. 3º y por el otro las diferentes funciones
competenciales ordinarias del Congreso previstas en el art. 75 CN. Como ejemplo podemos verificar lo que
sucede con el Código de Minería, que se funda en la competencia del art. 75 inc. 12 y el título ambiental basado
en el art. 41 párr. 3º. La solución no es invalidar dichas leyes sino, por el contrario, pensarlas dentro de esta
tipología.
IX. CONCLUSIONES
El reparto competencial establecido por el constituyente resulta novedoso e intrincado, y por ello es que no
se lo debe abordar con poca profundidad, pues resulta ser una modificación neurálgica en la forma de repartir el
poder en nuestro Estado federal. Si lo vemos desde el punto de vista de las provincias, podríamos pensar que
éstas han resignado espacio de poder porque antes podían reglar en exclusividad sus recursos naturales y hoy
comparten esta facultad con la Nación; pero si la cuestión se aborda desde el punto de vista del Estado federal,
podríamos encontrarnos con una nueva materia creada por el constituyente en 1994, que en lugar de seguir el
sistema de los Códigos de fondo (art. 75 inc. 12 CN.) prevé un esquema nuevo con la posibilidad de que las
provincias ingresen en la regulación con normativa complementaria.
Como vemos, asistimos a un sistema naciente que prevé una nueva forma de descentralización de la función
legislativa, posibilitando el ingreso de normas provinciales que construirán estamentos parciales que reflejarán
los lineamientos políticos locales, sumados a elementos centrales unificados. Será un compuesto normológico,
con controles verticales que dinamizarán nuestro federalismo en esta particular porción que hemos denominado
"federalismo ambiental", moviéndolo desde el viejo régimen de separación entre los dos órdenes a este que la
doctrina ha calificado como de concertación, una instancia superadora de los anteriores esquemas, un paso más
hacia el logro del utópico -pero no por ello irrealizable- desarrollo sostenible. Creemos que el intento es válido,
aunque sólo sea un mero capítulo -cuando no un párrafo o un nombre en la ciencia jurídica-.
NOTAS:(1) Así lo denomina Quiroga Lavié, Humberto, en "La protección del ambiente en la reforma de la
Constitución Nacional", LL del 18/3/1996, p. 2, y "El estado ecológico de derecho en la Constitución Nacional",
LL 16/4/1996, p. 3.
(2) Kelsen, Hans, "Teoría general del Derecho y del Estado", trad. de Eduardo Garía Maynez, 1958,
Imprenta Universitaria de México, DF., p. 377.
(3) En nuestro sistema existen normas centralizadas en su producción que luego son aplicadas por órganos

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judiciales que pertenecen a los órdenes locales (art. 75 inc. 12 CN. [LA 1995-A-26]). El sistema constitucional
argentino posee una amalgama de estas técnicas de centralización-descentralización: a) Ley Suprema unificada:
parece una obviedad pero nuestro sistema posee una única norma de máxima jerarquía -la Constitución
Nacional-, la que unifica el sistema de producción y aplicación normativa para todo el territorio nacional, tanto
en el orden nacional, provincial, intra e interfederal; b) Códigos de fondo - unidad de legislación: los Códigos de
fondo (art. 75 inc. 12), que se encuentran totalmente centralizados en su producción pues son dictados por el
Congreso de la Nación de manera uniforme para todo el territorio. En este caso la centralización tiene que ver
con las materias que ellos tratan. Luego en la aplicación, estos mismos Códigos poseen una doble intervención:
como principio general serán aplicados por los jueces de cada provincia ("...sin alterar las jurisdicciones
locales"), lo que implica una fuerte descentralización en la ejecución judicial. Pero, excepcionalmente, cuando
se den los supuestos previstos por el art. 116 el fuero llamado a intervenir en la aplicación de las normas de
derecho común será el federal, lo que implica una centralización en la aplicación. c) Leyes federales: las leyes
federales tienen un nivel de descentralización menor, pues son normas centralizadas en su origen (las dicta el
Congreso Federal) y en su aplicación (las aplican los jueces federales, es decir, jueces nombrados por el
Gobierno Nacional y la Administración Nacional).
(4) Castorina de Tarquini, María C., "Federalismo e integración", 1997, Ed. Ediar, p. 23.
(5) Ver la distinción que Francesco Carnelutti hace entre comparación externa y comparación interna de los
fenómenos jurídicos en "Metodología del derecho", Colección de Clásicos del Derecho, 1990, Ed. Valetta, p.
30.
(6) Muñoz Machado ("Derecho Público de las Comunidades Autónomas", vol. II, 1973, Ed. Alfaguara,
Madrid) sostiene que el modelo español en realidad tiene fuente en el esquema reglado por la Constitución
alemana, que en su art. 74 enumera una serie de materias que deben ser objeto de una legislación concurrente de
la federación y de los Länder (Estados). En dicho listado se encuentra todo lo relacionado con los recursos
naturales y la eliminación de basura, el mantenimiento de la pureza del aire y la lucha contra el ruido (inc. 24).
Recordemos que en esa Constitución se exponen las pautas para definir el interés de la Federación (art. 72.2 Ley
Fundamental) y se dice: "La Federación tendrá derecho a legislar en este campo -el de las materias enunciadas
en el art. 74 - en la medida en que sea necesaria una regulación federal porque: 1) un asunto no pueda ser
eficazmente regulado por la legislación de un solo Land; 2) o porque la regulación de un asunto a través de una
ley de un Land puede interferir los intereses de otro Land o de la Nación; 3) Cuando lo requiera el
mantenimiento de la unidad jurídica o económica o de la uniformidad de las condiciones de vida por encima del
territorio de un Land" (ver García de Enterría, "Curso de Derecho Administrativo", 1997, Ed. Civitas, Madrid,
p. 296). Esta doctrina ha sido extendida por la interpretación restrictiva que ha hecho el Tribunal Constitucional
alemán cuando sostuvo que la ley marco no puede limitar de tal forma la potestad legislativa de los Länder que
les permita sólo optar entre posibilidades jurídicas predeterminadas; BverfGe 58, 257 y ss.; 268:269 y
jurisprudencia continuada y BverfGe 4, 115, 129 ss. (doctrina judicial citada por Quiroga Lavié, Humberto, en
"La potestad legislativa", 1993, Ed. Zavalía, p. 201).
(7) La nueva Constitución brasilera de octubre de 1988 les concede a las cuestiones ligadas al medio
ambiente el carácter de concurrentes.
(8) Agirretxe Ollo, Ma. L., "El reparto competencial en materia de medio ambiente", módulo 3 del Master
en Medio Ambiente de la Universidad del País Vasco, servicio de documentación de la Corte Internacional de
Arbitraje y Conciliación Ambiental (CIACA.), 2000, San Sebastián, p. 1.
(9) Bidart Campos, Germán, "Tratado elemental de Derecho Constitucional", t. IB, 1995, Ed. Ediar, p. 238.
(11) Sabsay, Daniel, "El nuevo art. 41 CN. y la distribución de competencias Nación-provincias", LL
doctrina judicial 1997-2.
(12) Quiroga Lavié, Humberto, Benedetti y Cenicacelaya, "Derecho Constitucional argentino", 2000, Ed.
Rubinzal-Culzoni, p. 986.
(13) Vicente, Daniel E., en el texto coordinado por Germán Bidart Campos en "Economía, Constitución y
derechos sociales", 1995, Ed. Ediar, p. 381.
(14) Vicente, Daniel E., en el texto coordinado por Germán Bidart Campos, en "Economía, Constitución y

Documento
(15) Vale aclarar que la Corte federal ha exceptuado esta competencia de manera notoria, sosteniendo que la
facultad local de dictar normas procesales no es absoluta y que no cabe desconocer al Congreso Nacional como
órgano competente para dictar normas procesales cuando sea pertinente establecer ciertos recaudos de esa
índole a fin de asegurar la eficacia de las instituciones reguladas por los Códigos de fondo (caso "Bernabé
Correa" -1923- Fallos 138:157; "Neto" -1924-, Fallos 141:254, y "Perelló" -1960- Fallos 247:524 ; entre tantos
otros). En el caso "Tamborín" (1948; Fallos 211:410 ) se convalidaron típicas normas procesales en los Códigos
de fondo. Esta doctrina entiende que cuando el legislador federal considera del caso prescribir formalidades
especiales para el ejercicio de determinados derechos establecidos en los Códigos que a él le incumbe dictar, los
puede reglar de esta competencia, alterando las competencias constitucionales. En el caso "Oberti" de 1960
(Fallos 248:781 [JA 1961-I-340]) se dijo que el Congreso tiene la posibilidad al reglamentar materias
correspondientes, en principio, a la legislación común de ejercer una potestad distinta de la prevista por el ex
inc. 11 del art. 67 (actual 75 inc. 12), sustrayéndola del ámbito propio de esa legislación. Tal alteración puede
ser dispuesta y deben ser tenidos por válidos sus efectos, siempre que la intención de producirla sea inequívoca
y no se apoye en el mero arbitrio del legislador, sino en necesidades reales y fines federales legítimos,
impuestos por circunstancias de notoria seriedad (Quiroga Lavié, Humberto, Benedetti y Cenicacelaya,
"Derecho Constitucional argentino", 2000, Ed. Rubinzal-Culzoni, ps. 913/914).
(17) Sagüés, Néstor P., "Los principios específicos del Derecho Constitucional", publicado por el Instituto
de Estudio Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, Colección de Temas de Derecho Público, 1992,
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, p. 19.
(18) Agrega Humberto Quiroga Lavié la aplicación del principio de funcionalidad, que profundiza otros
elementos relativos a este punto (Quiroga Lavié, Humberto, Benedetti y Cenicacelaya, "Derecho Constitucional
argentino", 2000, Ed. Rubinzal-Culzoni, ps. 773/774).
(19) García de Enterría y Fernández, Tomás R., "Curso de Derecho Administrativo I", 1997, Ed. Civitas,
Madrid, p. 121.
(20) Ver De Otto y Pardo, I., "Derecho Constitucional", p. 87, y Santamaría Pastor, J. A., "Apuntes de
Derecho Constitucional", p. 235, y Diez Picazo, ob. cit., p. 58; citados por Quiroga Lavié, Humberto, en "La
potestad legislativa", 1993, Ed. Zavalía, p. 14.
(21) Quiroga Lavié, Humberto, "La potestad legislativa", 1993, Ed. Zavalía, p. 15.
Madrid, p. 270.
(24) Ver Gelli, María A., nota a fallo "Schroeder v. Estado Nacional" , "La competencia de las provincias en
materia ambiental", LL 1997-E-808.
(25) Además de las competencias complementarias ambientales, este esquema de complementariedad

aparece reglado en el art. 75 inc. 19 cuando la Constitución le encomienda en materia educativa al Congreso
federal el dictado de leyes de organización y de base, sobre las que luego las provincias deberán asegurar la
educación primaria. En este sentido se puede ver Quiroga Lavié, Humberto, "Constitución comentada", 2000,
Ed. Zavalía, ps. 447/449; Bidart Campos, Germán, "Tratado elemental de Derecho Constitucional", t. IA, 2000,
Ed. Ediar, ps. 659/660; Quiroga Lavié, Humberto, Benedetti y Cenicacelaya, "Derecho Constitucional
argentino", 2000, Ed. Rubinzal-Culzoni, ps. 220/221.
(26) El principio de complemento no surge sino del mismo art. 41 , que en el párr. 3º dispone "... y a las
provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales".

Documento
(28) García de Enterría sostiene que la compartición se puede dar también cuando se distinguen clases de
funciones o sectores dentro de una misma función. Visto desde esta perspectiva, las competencias compartidas
-en España- serían compatibles con la noción de exclusividad aplicada a cada sector material o funcional
previamente diferenciado según las reglas de distribución constitucional y estatutaria de las competencias. Y
ello nos lleva también, como consecuencia necesaria, a excluir la posible calificación de estas situaciones como
concurrenciales (García de Enterría, "El ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos: sistema de
relaciones", en "Estudio sobre autonomías territoriales", 1985, Ed. Civitas, Madrid, p. 283. Citado por Vicente,
Daniel E., en el texto coordinado por Germán Bidart Campos, en "Economía, Constitución y derechos sociales",
1995, Ed. Ediar, p. 396).
(29) En apoyo de esta interpretación ofrecemos la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional de
España, que en numerosas sentencias se ha encargado de diferenciar el reparto normativo de bases desarrollo
entre Estado y Comunidades Autónomas de las "leyes de bases" que regulan los arts. 82, 83 y 150.1 de la
Constitución, que se refieren a delegación legislativa. En algunas de ellas el máximo tribunal español ha dicho
que el término "básica" utilizado por el art. 149.1 "no tiene nada que ver" con las leyes de bases reguladas en los
arts. 82 y 83 de la propia Constitución, ni siquiera con las aludidas en el art. 150.1 (sents. del 28/7/1981 y
28/1/1982), que son todos supuestos de delegación legislativa. Allí la doctrina y la jurisprudencia han entendido
que el caso de las leyes de base y las de desarrollo legislativo no es un supuesto de legislación delegada.
(30) De propiciarse una tesis restrictiva de esta facultad por las provincias, las mismas se habrían encontrado
indefensas ante la desidia y la inactividad del órgano legisferante federal. De todas maneras, nos parece
interesante la tesis intermedia conforme la cual esta facultad aparecía viable pero sometida a un control de
convalidación del Congreso, ya que de lo contrario las provincias serían las definidoras de las bases legislativas,
modificando la forma de funcionamiento de esta particular concurrencia (Quiroga Lavié, Humberto, "La
potestad legislativa", 1993, Ed. Zavalía, p. 224).
(31) Cafferatta, Néstor, "Ley 25675 General del Ambiente, comentada, interpretada y concordada", revista
Antecedentes parlamentarios, mayo de 2003, n. 4, Ed. La Ley, p. 679.
(32) Para profundizar sobre la vinculación entre municipio y medio ambiente, ver García Minella, Gabriela,
"Municipio y medio ambiente, aspectos relevantes de la participación vecinal y la gestión ambiental", LL del
18/11/1999, ps. 6/7.
(33) Kramer, L., "European Community Treaty and Environmental Law", 1995, Ed. Sweet & Maxwell,
Londres, p. 65, citado por Loperena Rota, Demetrio, "Los principios del Derecho Ambiental", 1998, Ed.
Civitas, p. 104.
(34) Bidart Campos, Germán, "Tratado elemental de Derecho Constitucional", t. IA, 2000, Ed. Ediar, p. 239.
(35) Asunto C-240/83; 7/2/1985 ECR. 1985, 531, disponible en www.curia.eu.int/es/index.
(36) Citada por Díaz Araujo, Mercedes, "El art. 41 CN.: la jurisdicción local y federal en materia
ambiental", LL 2002-A-1278.
(37) Díaz Araujo, Mercedes, "El art. 41 CN.: la jurisdicción local y federal en materia ambiental" cit., p. 4.
(38) Jiménez, Eduardo P., "Derechos de tercera generación: medio ambiente y consumidor", 1995, Ed.
Ediar.
(39) Esain, José A., "Las competencias ambientales en la Constitución Nacional: pensar global, actuar
local"; publicado en el texto compilatorio de la Primera Conferencia Internacional sobre Aplicación y
Cumplimiento de la Normativa Ambiental de América Latina, organizada por la Fundación Ambiente y
Recursos Naturales (FARN.) y el Banco Mundial, Bs. As., 2003.
(40) Uno es el Estado federal, único soberano; los otros, los integrantes autónomos de la Federación.
derechos sociales", 1995, Ed. Ediar, ps. 394/396.
(43) La dinámica temporal tiene que ver con que la diversidad de fuentes permite que tanto los presupuestos
Documento
mínimos nacionales como los complementos de origen provincial se aggiornen de manera independiente,
siguiendo las necesidades que vayan surgiendo con el paso del tiempo y los progresos científicos que se vayan
dando en cada sector específico del ambiente.
(44) La dinámica espacial tiene que ver con que si en alguna región del país se produjera una modificación
en los parámetros ambientales -para el supuesto de que el síntoma sea totalmente divisible territorialmente-, esa
porción complementaria del sistema global de legalidad ambiental se podría modificar sin incidencia sobre el
núcleo central ni sobre el conjunto. La dinámica espacial permite que en cada subsistema se refleje la diversidad
de cada provincia, pero sin intercepción con el resto de los subsistemas. Esto brinda una adaptación constante de
los parámetros de acuerdo con las contingencias que vayan surgiendo en ese ámbito particular, y todo sin la
necesidad de modificar las normas centrales o las normas de provincias vecinas.
(45) La que en el ámbito nacional lleva el número 25675.
(46) Sabsay, Daniel, "El nuevo art. 41 CN. y la distribución de competencias Nación-provincias", LL
doctrina judicial 1997-2.
(47) Recordemos que previas a la ley 25675 se habían dictado ya tres leyes sectoriales sobre PCBs., residuos
industriales y gestión de aguas.
(48) Recordemos que el principio de contrarius actus obliga para dictar una norma nueva a darle un rango
normativo por lo menos igual al de la norma o normas que pretende sustituir o innovar, ello en virtud del
criterio general de que para dejar sin efecto un acto jurídico se requiere un acto contrario de la misma
solemnidad. García de Enterría y Fernández, Tomás R., "Curso de Derecho Administrativo I", 1997, Ed.
Civitas, Madrid, p. 243.
(49) Corte Sup., 31/12/1937, LL 9-295. Para ampliar ver Salas y Trigo Represas, "Código Civil anotado" , t.
1, 1979, Ed. Depalma, p. 19.
(50) Creemos que las soluciones se podrían lograr por medio de dos mecanismos, pero adelantamos que los
mismos no son compatibles con nuestro sistema actual: A) Una solución estaría dada por medio del principio de
jerarquía, si la ley general del ambiente estuviera en su rango sobre las demás leyes ordinarias. En esta tesis la
Ley General del Ambiente estaría por encima de las demás leyes ordinarias y, por lo tanto, tendría sobre las
leyes sectoriales mayor jerarquía. Esto provocaría que las normas específicas no se le puedan oponer, incluso en
tiempo posterior, por ser ella norma superior. Pero esta solución resulta imposible, porque en nuestro sistema
constitucional no existen pisos o niveles jerárquicos entre leyes porque la Constitución no los establece y porque
el legislador no posee competencia para hacerlo a favor de la LGA. Decimos esto porque si interpretáramos esta
norma de este modo se podría decir que un poder constituido (Congreso) ha modificado la jerarquía establecida
por el poder constituyente, creando planos subordinados y subordinantes en el bloque de legalidad del sistema
constitucional argentino, ya que se le estaría atribuyendo a la ley 25675 una alcurnia diferente de la que
poseerían las normas sectoriales. B) La otra solución podría haber sido determinada rigidez formal de la LGA.
De esa manera sólo podría ser modificada por otra norma de la misma especie. Esto en nuestro esquema no se
da porque la Ley General del Ambiente no posee ningún mecanismo por el cual se le pueda verificar algún tipo
de "impermeabilidad" frente a la ley ordinaria. El problema es que nuestra Constitución Nacional en ningún
momento se refiere a la Ley General del Ambiente y, por lo tanto, el principio de especialidad o de reserva de
procedimientos legislativos para ésta no ha sido previsto, ni en sentido formal (agravamiento de mayorías para
su aprobación) ni material (contenidos). Quiroga Lavié dice que entre las limitaciones positivas que podría
contener una Constitución podríamos computar la limitación incluida en el principio de especialidad legal. Si la
Constitución dispone que una materia debe ser regulada por una ley especial (como, por ejemplo, la figura del
defensor del pueblo, art. 86 párr. 3º CN.), no puede el legislador introducir de contrabando, en el texto de leyes
ajenas a la materia de dicha especialidad, una modificación que venga a alterar anárquicamente el sistema que la
unidad de la ley especial conlleva. Se establece así una restricción contra el postulado lex posterior derogat
priori. De esta manera se impide el caos legislativo, ya que no sería posible modificar una materia legal
introduciendo contenidos normativos en cualquier texto legal, sino solamente cuando la ley tiene por objeto la
creación o reforma de cada régimen especial (Quiroga Lavié, Humberto, en "La potestad legislativa", 1993, Ed.
Zavalía, ps. 16 y 18). El problema es que esto no ha sido previsto en nuestro sistema constitucional, y es un
tema para profundizar desde la dogmática.
(51) Corte Sup., 31/12/1937, LL 9-295. Para ampliar ver Salas y Trigo Represas, "Código Civil anotado" , t.
1, 1979, Ed. Depalma, p. 19; citado por Caferatta, Néstor A., en "Brevísimas notas sobre la ley 25612 de

Documento
Residuos Industriales", Suplemento de Derecho Ambiental de la revista La Ley, 27/12/2002.
(52) Valls, Mario, "Ley 25675 - Ley General del Ambiente, comentada"; "Una miscelánea de medidas
protectoras del ambiente uniformes que sigue dispersando la legislación ambiental federal", publicados en
(Suplemento de Derecho Ambiental).
(53) Ésta es la gran crítica que la doctrina le realiza al sistema español, que aún carece de una ley general del
ambiente. En este sentido, ver Canosa Usera, Raúl, "Constitución y medio ambiente", 2000, Ed. Dykinson, ps.
71/85.
(54) Ver Canosa Usera, Raúl, "Constitución y medio ambiente", 2000, Ed. Dykinson, p. 35.
(56) Un buen ejemplo de esto es el título ambiental del Código de Minería (LA 1997-B-1549), título
decimotercero, sección segunda, denominado "De la protección ambiental para la actividad minera" (arts. 246
/268 ), el que ha sido complementado en las provincias con leyes locales que han desarrollado los pormenores,
por ejemplo, del procedimiento de evaluación de impacto ambiental reglado en los arts. 251 /260 .
(57) Cafferatta, Néstor, "Brevísimas notas sobre la ley 25612 de Residuos Industriales", La Ley Suplemento
Ambiental del 27/12/2002, p. 1.
Madrid, p. 291.
Madrid, p. 291.
(60) Desde ya que la teoría de los tres círculos sucesivos y concéntricos no nos pertenece. La tomamos del
maestro García de Enterría, que en su "Curso de Derecho Administrativo" (t. I, 1997, Ed. Civitas, Madrid, p.
293) sostiene que la regulación básica del Estado en estos casos de complementariedad se deberá integrar de tres
círculos: a) El círculo interior, núcleo material del interés general respecto del cual la competencia de regulación
será íntegra del Estado. Aquí compete al Estado regular la materia por sí sola y agotarla; b) El círculo de
encuadramiento, donde no sólo se delineará el límite negativo de la competencia estatal, desentendiéndose del
resto seguidamente, sino que se formularán también principios materiales, a los que la competencia autonómica
deberá servir para la articulación de sus normas con el sistema de intereses generales propios del Estado
("complemento como relleno" le hemos dicho nosotros a esta modalidad); c) El círculo de suplencia, que es el
sector normativo en el que el Estado legisla de manera supletoria elementos que pueden ser desplazados
automáticamente por el ejercicio de las Comunidades Autónomas de sus competencias normativas de desarrollo
legislativo (coincide con lo que nosotros hemos denominado "complemento maximizante"). En la doctrina
nacional encontramos a Daniel Eduardo Vicente, quien -utilizando la doctrina de los conceptos jurídicos
indeterminados- habla de tres elementos dentro de las normas de presupuestos mínimos -a las que denomina
"bloque de legalidad ambiental"-: a) un núcleo fijo o de certeza positiva, b) una zona intermedia, o de
fluctuación, y c) finalmente, una zona de certeza negativa. Merced al primero y al último se trataría de definir lo
que de forma clara se encontraría dentro o fuera del concepto; y merced al segundo, se admitiría una zona gris
en la que cabría un cierto margen de flexibilidad en la calificación de situaciones dudosas; la zona gris podría
considerase como una zona ambivalente, que podría ser ocupada tanto por la legislación nacional como por la
provincial. Lo importante estaría en diferenciar las cuestiones nucleares (mínimo de protección) de las
accesorias (sean sustanciales o adjetivas) para facilitar la existencia del ámbito provincial de complemento
legislativo (Vicente, Daniel E., en el texto coordinado por Germán Bidart Campos, en "Economía, Constitución
y derechos sociales", 1995, Ed. Ediar, ps. 401/402).
(61) La adecuación será la característica principal de las normas complementarias, su propia naturaleza; y en
caso de no cumplir con este requisito perderán esta característica y dejarán de ser complementarias.
(62) Al analizar los términos transcriptos verificamos que estamos ante la operatividad de un principio de
raíz constitucional: el principio de supremacía federal (arts. 5 y 31 CN.), aplicable sobre todo en materia de
competencias concurrentes clásicas (arts. 75 inc. 18 y 125 CN.). Esto se desprende de la utilización del verbo
"prevalecer" en el final del párrafo, cuando el legislador ordena la que deberemos entender es la supremacía de
la ley general por sobre toda otra norma, tanto provincial como municipal, para el supuesto de que éstas se le
opongan. Esto claramente implica que la norma federal es superior, por ello el texto dice que ella prevalece

Documento
sobre las normas locales.
(63) Dice el art. 6 que "Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el art. 41 CN., a toda norma que
concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer
condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones
necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general,
asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable".
(64) Dice Humberto Quiroga Lavié que en materia de potestades concurrentes, cuando el federalismo es de
concertación o de cooperación la supremacía federal sólo se da en relación con la legislación de bases. La ley
federal podrá invadir la esfera local reglamentaria o de desarrollo legislativo, en ejercicio de una potestad
supletoria, cuando las provincias no hubieran dispuesto lo concerniente a su potestad; pero una vez cumplida la
potestad reglamentaria provincial, la ley federal dictada en subsidio cede frente a una potestad que, tal como
debe ser considerada la de desarrollo legislativo, le corresponde en forma exclusiva a la competencia provincial.
Si el Congreso en vez de legislación de bases dicta leyes generales pormenorizadas sobre las respectivas
materias, ello no significa que las provincias deban perder su potestad legislativa de desarrollo: la podrán
ejercer, con el cuidado de respectar las bases incluidas en la legislación general dictada por el Congreso
(Quiroga Lavié, Humberto, "La potestad legislativa", 1993, Ed. Zavalía, p. 223).
Rubinzal-Culzoni, ps. 986. y 988.
(66) Explica García de Enterría que un "concepto formal del contenido de la normación básica del Estado
sería entender a éste como una serie de principios abstractos, incompleto en sí mismo; una primera
determinación de la regulación, que habría de llevar luego a su término final la normación de desarrollo. Luego
el Tribunal Constitucional dijo que las normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una ley y
ser ellas calificadas como tales sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido" (sents. del 28/7/1982
y 28/1/1982). Ver García de Enterría, "Curso de Derecho Administrativo", 1997, Ed. Civitas, Madrid, ps. 291/2.
(67) "La libertad consiste en hacer todo lo que no perjudica a otro, así el ejercicio de los derechos naturales
de cada hombre no tiene otros límites que los que aseguran a los otros miembros de la sociedad el goce de esos
mismos derecho. Estos límites no pueden ser determinados más que por la ley"; art. 4 Declaración de Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789.
(68) Esto supuestos son los que Agustín Gordillo denomina "reglamentos de integración". Son los casos en
que se admite como válida la atribución de facultades reglamentarias al Poder Ejecutivo, se refieren
invariablemente a las leyes que establecen ellas mismas un determinado principio jurídico, dejando al
administrador tan sólo el completar, interpretar o integrar ese principio, sea precisando su concepto, sea
determinando las circunstancias de hecho a que deberá ser aplicado (Gordillo, Agustín, "Tratado de Derecho
Administrativo", t. I, Ed. Fundación de Derecho Administrativo, p. 57, pto. VII).
(69) Conclusiones del taller "Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental: Ley General del Ambiente y
Distribución de Competencias", organizado por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, en cooperación
con el Centro de Derecho Ambiental de la UICN., en el marco de su Programa de Derecho Ambiental;
participantes: Aguilar, Soledad (Cancillería Nacional); Alonso, María E. (FARN.); Álvarez, Javier (Fundación
Hábitat & Desarrollo); Bertolutti, Amanda (RIE.); Brusco, Andrea (SAyDS.); Cafferatta, Néstor A.
(Universidad del Salvador); Castelli, Luis (FARN./FNF.); Catani, Enrique (SAyDS.); Costa, Mario G. (Facultad
de Derecho-UBA./Fundación Aves Argentinas); De Benedictis, Leonardo (CEADS.); Devia, Leila (INTI.);
Esain, José A. (AMEAI.); Fagot, Susana L. (Subsecretaría de Medio Ambiente, provincia de Mendoza); Fessler,
Rodolfo R. (Ministerio de Ecología, provincia de Misiones); Flores, Marcela (FrePlata.); Franza, Jorge A.
(Facultad de Derecho-UBA.); González Acosta, Gustavo (Facultad de Derecho-UBA.); González Guerrico,
Carlos (Comité de Estudios Ambientales-CARI.); Juárez, Aurora (SAyDS.-Secretaría Administrativa del
COFEMA.); Juliá, Marta (Centro de Investigaciones Jurídicas UNC.); Ortiz, Eduardo (AIDIS.); Perpiñal,
Daniel (FARN.); Quispe, Carina; Rovere, Marta B. (CEI.-CARI.); Ryan, Daniel (FARN.); Sabsay, Daniel
(FARN.); Sahores, Leopoldo (Cancillería de la Nación); Serafini, Gustavo (SAyDS.-Unidad de Residuos
Peligrosos); Sibileau, Agnes (Fundación Neuquén); Walsh, Juan R. (FARN.); Zaccagnini, María E.
(INTA.-Gestión Ambiental Agropecuaria); disponibles en .
(70) Para profundizar esta cuestión ver Pomed Sánchez, Luis, "La protección del medio ambiente como
función estructural del Estado en el seno de la Unión Europea: entrecruzamientos competenciales", módulo 3:

Documento
"El reparto competencial en materia de medio ambiente", a cargo de Luisa Agirretxe Ollo, master en Derecho
Ambiental de la Universidad del País Vasco Euskai Herriko Unibertsitatea, Eusko Ikaskuntza y la Corte
Internacional de Arbitraje y Conciliación Ambiental.
(71) Díaz Araujo, Mercedes, "El art. 41 CN.: la jurisdicción local y federal en materia ambiental", LL
2002-A-1278.
(72) Esain, José A., en "El desarrollo sostenible aplicado a un problema de vista paisajística de un
ecosistema natural" (LL Bs.As., n. 9, octubre de 2000, p. 1169).
(73) Canosa Usera, Raúl, "Constitución y medio ambiente", 2000, Ed. Dykinson, ps. 71/85, esp. p. 66.
(74) Dice el art. 41 CN. que: "Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización
racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad
biológica, y a la información y educación ambientales". La norma imputa esta obligación a las "autoridades",
concepto que nos reconduce a la misma Constitución Nacional, que enumera cuáles son las "autoridades" en su
segunda parte, en la sección titulada "Autoridades de la Nación". De allí que debamos entender este principio
como rector de la política social y económica del Estado en sus tres esferas de actuación.
(75) Santamaría Arinas, René J., "Los servicios públicos", módulo 5 del Master a Distancia Interactivo de
Derecho Ambiental, Servicio de Documentación de la Corte Internacional de Arbitraje Ambiental (CIACA.), p.
1.
(77) Ver en ese sentido el excelente trabajo de Díaz Araujo, Mercedes, "El art. 41 CN.: la jurisdicción local
y federal en materia ambiental", LL 2002-A-1278.
(78) Esclareciendo este criterio, al respecto será interesante verificar las sentencias de la Corte Suprema de
Justicia en autos "Boto, Armando v. Obra Social Conductores de Transporte de Pasajeros" , del 6/5/1997, con
nota de María A. Gelli, en ED 176-70.
(79) Hidrocarburos, minería -que aparece enumerada como materia susceptible de regulación mediante un
Código- (art. 75 inc. 12), suelos, protección de la fauna y flora, bosques, reservas naturales, parques nacionales,
atmósfera, etc.
(80) Pensemos en la regulación de la pesca, la ganadería, la agricultura.
(81) Recordemos que derecho común son los denominados Códigos de fondo del art. 75 inc. 12 CN. En
cambio, las leyes federales son "aquellas normas aplicadas por los jueces federales y ejecutadas por el
presidente, atinentes al funcionamiento de lo poderes federales y a las facultades otorgadas por la Constitución
al Congreso con excepción del derecho común del comienzo del inc. 12 art. 75 . Su fundamento son entonces
los restantes incs. del art. 75 incluida la segunda parte del citado inc. 12" (Quiroga Lavié, Humberto, Benedetti
y Cenicacelaya, "Derecho Constitucional argentino", 2000, Ed. Rubinzal-Culzoni, ps. 912/916).
Rubinzal-Culzoni, p. 912/916.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DE EVALUACIÓN DE IMPACTO
AMBIENTAL (EIA) Y LA PARTICIPACIÓN
DEL PÚBLICO
Año 2008 / N° 3 / Pag. 253 /
Autor
 Falbo, Aníbal José
Sumario
1. Introducción. 2. Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Concepto y caracteres. 3. Concepto

de "impacto ambiental". 4. El estudio de impacto ambiental (eia). 5. Los impactos ambientales a
identificar, describir, analizar, valorar y predecir. 6. La participación del público. 7. Cierre.
 1. Introducción
 2. Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Concepto y caracteres
 3. Concepto de "impacto ambiental"
 4. El estudio de impacto ambiental (eia)
 5. Los impactos ambientales a identificar, describir, analizar, valorar y predecir
 6. La participación del público
 7. Cierre
Ver texto completo
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO

AMBIENTAL (EIA) Y LA PARTICIPACIÓN DEL PÚBLICO
1. Introducción
Pretendemos en este trabajo abordar el concepto y los caracteres básicos que definen y enmarcan
la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y el papel insustituible que juega, en éste, la
participación del público.
La EIA es una herramienta con la que cuenta el Estado para actuar en la etapa del predaño
ambiental, por ello el análisis "ad futuridad" [1] adquiere especial significación en la medida que
se trata de un instrumento que "juega un papel básico en la anticipación de las consecuencias
ambientales y sociales de un emprendimiento" [2]. En esa línea, con precisión, la Corte de
Mendoza, a través del magnífico voto de la doctora Kemelmajer de Carlucci, en un caso referido
a la validez y corrección de una EIA, destacó que se exige considerar en este procedimiento que
el proyecto propuesto "de modo alguno implique una hipoteca al futuro" [3].
Además, resalta en la EIA el papel principal e insustituible que juega el Estado en la

implementación de esta metodología. Recuérdeseque el Tratado Constitutivo de la CEE mediante
el Acta Única Europea, al introducir el artículo 13, en su punto 2, establece: "...b) que el estudio
de impacto ha de realizarse sobre la base de una información exhaustiva de los efectos que los
proyectos pueden tener sobre el medio ambiente; información que no sólo ha de ser
proporcionada por el titular del proyecto, sino que ha de ser completada por las autoridades y por
el público susceptible de ser afectado por el proyecto" [4].
Aparece, con sólo abordar estas primeras ideas, una de las principales características de la EIA:
su naturaleza imperativa ante una actividad, una obra, un emprendimiento que probablemente
haya de producir impacto ambiental, obligatoriedad que se desprende del texto del artículo 41 de
la Constitución Nacional, aunque esta norma no lo establezca expresamente.
En esa línea se ha expresado que el concepto de desarrollo sustentable que dimana del artículo 41
de la Constitución Nacional también fundamenta la necesidad de contar y ejecutar una EIA cada
vez que se halle comprometido el ambiente ante una acción, obra o emprendimiento [5]. Además,
nuestra Constitución Nacional proclama la preferencia de la protección ambiental por sobre la del
interés inmediato industrial que no resulta en tal caso tutelado [6], de manera tal que puede
afirmarse que el mentado artículo 41 impone el reconocido "principio de prioridad del ambiente"
[7].
De tal manera, la EIA, además de ser previa al inicio del proyecto o emprendimiento o actividad,
también es imprescindible para que éste se pueda llevar adelante [8].
Igualmente la salud de la población, no sólo de cada individuo, sino en su dimensión colectiva

(salud pública), aporta otro fundamento para considerar una "obligación" de las empresas y del
Estado la evaluación ambiental ante la probabilidad de impacto ambiental de una actividad, obra
o emprendimiento. Por eso, Bidart Campos sostiene que el derecho a la salud en su dimensión
colectiva, como bien colectivo, "es oponible a las empresas que contaminan y degradan el
ambiente sano y, frente a ellas como sujetos pasivos, ese derecho se hace recíproco del deber de
no generar impacto y daño ambientales, engendrando la responsabilidad y las obligaciones de
dar, de hacer y de omitir para que la salud quede preservada en un ambiente propicio" [9], y se
indica que uno de los caracteres de la EIA "Desde la autoridad de aplicación [es] tomar
decisiones a partir de un conocimiento pleno de los efectos negativos y positivos que implica la
acción humana estudiada. Garantizando con ello, que tales acciones no perjudiquen el bienestar y
salud de la población" [10].
Incluso, con sólo repasar algunas de las características que tiene el daño ambiental aparece
nuevamente confirmada la imperatividad de la EIA ante proyectos, obras, actividades que puedan
comprometer el entorno, a lo que se suma que la corrección y validez de ese procedimiento queda
sujeta a control judicial [11].
Es que el daño ambiental, entre algunas de sus notas más salientes, es un daño irreversible en la
mayoría de los casos [12], en el que resaltanlas notas de comunicabilidad e indivisibilidad [13],
es un daño veloz, por la rapidez con la que se propagan sus consecuencias [14]; a lo que se
agrega que un hecho generador de daño ambiental implica siempre la posibilidad de otro daño
mañana [15] y que se trata muchas veces de un daño silencioso, invisible y muchas otras sutil,
inasible, cambiante [16] y con "efectos retardatarios" [17]. A todo esto se suma, como otra
característica, que "los fenómenos de degradación ambiental son de un carácter tan extenso que
no resultan fáciles de determinar ni en el tiempo ni en el espacio" [18].
También desde este enfoque se hace indiscutible la obligatoriedad del procedimiento de EIA,
para prevenir tales daños, en la medida que la necesidad de adoptarlo "radica en proteger a la
gente y el medio ambiente" [19].
Se trata entonces de un mecanismo imperativo que impone límites férreos al obrar industrial y a
toda obra o actividad: como destaca Lorenzetti -citando autores extranjeros [20]- "hay principios
jurídicos que obran estableciendo límites al obrar social, y que uno de ellos es el alterum non
lædere. Este principio ha sido utilizado por la Corte Suprema [21] para desarrollar un límite
básico en materia de conducta industrial y ambiental", y concluye: "A partir de allí se desarrolla
el principio de no contaminar, la obligación de recomponer, de resarcir, y de no comprometer a
generaciones futuras" [22].
Seguidamente se analiza el concepto de la EIA y la participación del público en su desarrollo, no

sin antes aclarar que nada de lo hasta aquí expuesto supone descartar la imperatividad de la EIA a
los supuestos en que la actividad ya ha comenzado, o el proyecto se está desarrollando: tal
circunstancia no impide adoptar conductas preventivas, por lo que también se impone la EIA a
aquellos proyectos, acciones o emprendimientos que se hallan en marcha o ya se están llevando a
cabo sin contar con la EIA.
2. Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Concepto y caracteres
Una primera aproximación al concepto de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) nos permite
definirlo como un instrumento multidisciplinario que persigue contar con una identificación de
los intereses ambientales en juego y los impactos sobre los mismos para, luego, cumplir ciertas
etapas que habrán de concluir en un acto administrativo de revisión, al que se suele denominar
Declaración de Impacto Ambiental (DIA), en el que el poder público aprueba, modifica o rechaza
un proyecto, emprendimiento o actividad que propone realizar un sujeto, público o privado.
No es entonces errado afirmar que la EIA es una "herramienta para la toma de decisiones" [23],
ya que puede aceptarse que su objetivo primario es "facilitar al decisor los elementos de juicio
que le permitan tener una idea clara de las alternativas que fueron consideradas, las ventajas y
desventajas de cada una de ellas, los cambios ambientales esperados si se lleva a cabo la acción y
el conjunto de recomendaciones de protección, atenuación o compensación que se proponen"
[24]. Por ello, se concibe al mismo como un instrumento cognoscitivo al servicio de los órganos
de decisión, o como un sistema de recolección de información útil para la decisión final por parte
de ese órgano de decisión [25].
Como derivación necesaria de ello, es menester aclarar que la Evaluación de Impacto Ambiental
(EIA) es un procedimiento administrativo [26] para, así, terminar con las confusiones
conceptuales (como las que aparecen en el marco normativo de la Provincia de Buenos Aires)
[27], que asimilan la EIA al estudio de impacto ambiental [28]; éste es un análisis del
emprendimiento presentado por el proponente del proyecto -no administrativo-. De esta forma, se
descartan las interpretaciones que lo reducen a sólo una de sus etapas: la revisión de este último
por parte de la autoridad de aplicación.
Resulta un aporte interesante para comprender el concepto de la EIA la explicación de Morales

Lamberte [29] en cuanto expresa que "La evaluación de impacto ambiental es tanto un proceso
como un producto" y explica que como proceso [30] es la "actividad por la cual se intenta
predecir las clases de resultados reales y potenciales de las interacciones esperadas entre una
nueva acción o proyecto y el medio ambiente natural/humano", proceso que, como explica esa
autora, se continúa con otros aspectos importantes, como el "monitoreo, recuperación de tierras"
que, como resultado, "confinarán a los impactos ambientales dentro de límites aceptables".
Seguidamente, aclara que "como producto" es el "documento que contiene la información de
soporte necesaria sobre el proyecto y el medio ambiente, señala los compromisos del proponente
y presenta las predicciones de impactos hechas por profesionales calificados".
Puede observarse que, básicamente, la Evaluación de Impacto Ambiental aparece como una
manera de prevenir los impactos al ambiente [31], en la medida que toda actividad humana los
produce [32], y, a la vez, como un presupuesto para el otorgamiento del acto habilitante para
realizar el emprendimiento [33], que no lo eximirá, conviene aclararlo, de responsabilidades
futuras [34].
Queda así enmarcado como un instrumento que representa "una de las más importantes
aplicaciones del principio de la acción preventiva" [35]. De hecho, se halla destinado a predecir
las consecuencias ambientales [36] como a asegurar la identificación y previsión de riesgos
ambientales potenciales [37].
Existe una "Relación estrecha entre el principio de prevención y el de evaluación de impacto

ambiental [...] [pues] [...] la acción preventiva tiene por finalidad evitar los daños ambientales
para lo cual es necesario conocerlos anticipadamente, con el fin de poder adoptar las medidas
adecuadas para que no se produzcan o aminorar sus efectos" [38].
Con razón se ha expresado que "A fin de cumplir con su propósito deberá emprenderse una EIA
con la anticipación necesaria [...] para que pueda afectar la planificación y el diseño" [39]. Se
trata, entonces, de un procedimiento que debe iniciarse lo antes posible, esto es básico y
definitorio, pues, de esta manera, contribuye al proceso de toma de decisiones y no se transforma
en un medio de justificar decisiones ya tomadas [40] y por ello también debe acudirse a la
consulta pública en las etapas iniciales del trabajo de evolución ambiental [41].
Podemos definir la Evaluación de Impacto Ambiental como un procedimiento administrativo por

el cual se identifican, predicen, interpretan, evalúan y comunican los impactos de una acción,
actividad, proyecto, obra o emprendimiento [42], y también como el análisis de las posibilidades
de impacto ambiental que presenta un determinado proyecto, obra, emprendimiento, acción o
actividad que se pretende llevar adelante, a los fines de prevenir de manera temprana sus efectos
ambientales perjudiciales y riesgosos y, de esta manera, permitir, modificar o impedir su
concreción [43].
Como ya se adelantó, el propósito primario de la Evaluación de Impacto Ambiental es que toda

consecuencia ambiental de un proyecto o emprendimiento (o actividad) sea reconocida pronto
[44]. Sucede que también la EIA es un proceso y método de estudio sistemático, participativo,
reproducible e interdisciplinario [45], multidisciplinario e interactivo [46], diseñado para
abastecer los elementos que exige el concepto brindado. Así se posibilita la identificación
oportuna de los impactos posibles sobre el entorno con el fin de que el Poder Público competente
apruebe, modifique o desapruebe el proyecto o actividad propuesta. El objetivo es minimizar o
eliminar los impactos negativos o consecuencias adversas de la actividad, obra, emprendimiento
o proyecto y la optimización o potenciación de los positivos [47].
Al adentrarnos en las características del EIA podemos destacar que, ciertamente, no se

circunscribe a una mera recopilación de información, sino que además la misma debe ser debida
y ampliamente discutida y puesta en crisis tanto por el poder público como también,
necesariamente, por el público.
Implementar el instrumento EIA es en verdad una operación no sólo compleja -como ya puede
comenzar a suponerse-, sino también costosa, pero los gastos que irrogue siempre serán mucho
menores a los costos ambientales que la colectividad deberá soportar en el caso que se realicen
proyectos o actividades ecológicamente incorrectas o que comprometan el ambiente [48].
Otra cuestión a indagar, que ayuda a comprenderlo mejor, es su naturaleza jurídica.
En este tema puede sostenerse que la EIA posee rango de principio autónomo [49], autonomía
que surge de instrumentos internacionales como la Declaración de Río [50], el Convenio de
Biodiversidad [51] (Río, 1992) y del principio 5 del Informe de la Comisión Brundtland (Nuestro
Futuro Común) de 1987, e incluso de normas constitucionales como el artículo 28 de la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires. También la Ley General del Ambiente contiene
previsiones específicas sobre el tema.
Las consecuencias de ello no son nada desdeñables, pues, al momento de poner en práctica una
EIA, la misma habrá de regirse por interpretaciones sumamente particulares y específicas, que las
erigen como un procedimiento administrativo con características propias [52], tanto en sus
modalidades y presupuestos como en sus finalidades.
De esa manera, la EIA no queda necesariamente sujeta a otros principios de procedimiento ni

normas instrumentales que han regulado los clásicos procedimientos administrativos. Tales
principios y postulados tradicionales apenas jugarán un papel secundario y condicionado a los
principios ambientales que operan de manera privilegiada y principal.
En este tema cabe mencionar que, además del principio preventivo y precautorio, todos los demás
principios ambientales también rigen este procedimiento administrativo ambiental, como el de
sustentabilidad [53], entre otros.
Así, Morales Lamberte [54] enumera como principios guía el de participación, el de

transparencia, el de certeza, el de responsabilidad, el de credibilidad, el de costo-efectividad, el de
flexibilidad y el de viabilidad.
En este mismo tema, la Corte de Mendoza, luego de aclarar que la EIA y su decisión final están
dominadas por todos los principios generales que regulan el Derecho Ambiental, señaló como los
que más estrecha vinculación presentaban con el conflicto a dirimir los siguientes: "a) El
principio de proporcionalidad. El principio de proporcionalidad obliga al operador jurídico a
tratar de alcanzar el justo equilibrio entre los intereses en conflicto [...] el principio de
proporcionalidad, o, si se prefiere, el de la prohibición del exceso, es moneda corriente en las
normas constitucionales y en los tratados internacionales. Este principio impide que los recursos
naturales, la fauna, la flora, el paisaje y otros restantes elementos de la naturaleza sean
sacrificados en aras del progreso y, al mismo tiempo, que lo medioambiental sea lo único a
meritar, olvidando otros aspectos de la obra pública [...] También sirve para establecer
distinciones y jerarquías entre los elementos o bienes que componen el medio ambiente para, de
este modo, marcar una graduación respecto de aquellos que facilitan las condiciones de vida,
como son el aire, el agua o la naturaleza, que aseguran la herencia de la humanidad para las
generaciones futuras. En otros términos, la proporcionalidad es el resultado ideal de una
ponderación de intereses. b) El principio de compensación. El principio de compensación es el
resultado de aplicar medidas de conservación al interés que en un momento concreto pueda
resultar más débil o más necesitado de protección. Compensar significa restituir aquello que ha
podido ser dañado; en materia medioambiental implica que los efectos negativos han de ser
compensados mediante acciones positivas y, para ello, está concebida la Evaluación de Impacto
Ambiental: para restituir todos aquellos efectos negativos que recaigan bajo la calificación de
compensables. La compensación puede ser vista como el resultado de un procedimiento de
averiguación de efectos ambientales que permita buscar las medidas que compatibilicen las obras
públicas con la protección del hábitat..." [55]
Paralelamente, cabe afirmar que tanto el abordaje como el análisis de cada uno de los
procedimientos de EIA que existan o se creen en distintas jurisdicciones podrán alinearse con los
procedimientos administrativos tradicionales solamente si las previsiones de estos últimos son
compatibles con los principios ambientales y con la naturaleza, las normas específicas y la
finalidad de la EIA, reinterpretándose, incluso, los términos usuales y tradicionales si ello fuera
menester.
Siempre habrá de privilegiarse la naturaleza autónoma e independiente de la EIA por sobre toda
otra norma o principio en la medida que esté o aquélla obstruyan o dificulten la temprana
prevención del posible daño al ambiente.
Lorenzetti también aporta otro enfoque que resulta fundamental a la hora de abordar el análisis
del procedimiento EIA cuando, a partir del artículo 41 de la Constitución Nacional, nos recuerda
que la autorización previa para la instalación de empresas se vinculó, tradicionalmente, a aspectos
societarios y de ofrecimiento de garantías para terceros para, inmediatamente, destacar que ahora,
ante la irrupción de la temática ambiental, se requiere que la empresa pruebe "que su actividad no
dañará al medio ambiente, invirtiéndose el régimen de la ilicitud: ésta se presume hasta que se
pruebe lo contrario" [56].
De tal manera, la EIA es un procedimiento administrativo donde se presume el daño ambiental

del proponente de la obra, actividad o emprendimiento, y a lo largo de ese procedimiento deberá
demostrarse que esa actividad, esa obra o ese emprendimiento no provocará daño ambiental,
evitándose, de esta forma, los impactos ambientales posibles.
3. Concepto de "impacto ambiental"
La EIA se origina ante la posibilidad de que existan impactos ambientales derivados de un

proyecto o actividad y, al mismo tiempo, persigue que dichos impactos ambientales, o bien no se
produzcan en absoluto, o bien, para el caso en que ello resulte imposible, sean debidamente
mitigados. Resulta por lo tanto imprescindible interpretar por "impacto ambiental" toda posible
alteración o modificación del ambiente [57] ocasionada por la acción del hombre, alteración o
modificación que puede tener un efecto tanto positivo como negativo [58].
Algunos autores [59] suman los impactos que tengan como origen o causa la acción de la
naturaleza, enfoque que no podemos compartir, pues entendemos que han de limitarse a los que
resultan, directa o indirectamente, de actividades humanas [60]. Circunscribir el impacto
ambiental a la alteración del medio ambiente que se pueda originar -directa o indirectamente- en
una actividad humana resulta asimilable a lo que establecen normas extranjeras como la Nation
Environmental Policy Act -NEPA- norteamericana.
Tampoco debe olvidarse que postulados que pueden parecer más abstractos, como la "ética del
ambiente", "hipoteca al futuro", son ineludibles estándares que deben valorarse y analizarse en la
EIA, pues componen y permiten la cabal comprensión de los impactos ambientales de un
proyecto [61].
A su vez, los impactos pueden ser positivos o negativos (beneficiosos o adversos). Sin embargo,
es común que las leyes se reduzcan a los del tipo negativo o adverso, dejando fuera de la EIA el
análisis de los impactos de signo positivo o beneficioso, política legislativa que no es del todo
errada en la medida que aquello que se pretende evaluar con la EIA es la posible incidencia de un
proyecto sobre el derecho al ambiente [62], por lo que centrarse en los impactos negativos para
ese derecho no puede tacharse de incorrecto, sino sólo de incompleto.
4. El estudio de impacto ambiental (eia)
Una vez identificado el proyecto como de impacto ambiental significativo [63], se inicia la
segunda etapa del procedimiento de EIA [64] en toda su dimensión con la presentación de un
estudio de impacto ambiental (eia).
Ese eia lo realiza y presenta el proponente del proyecto, actividad, obra, emprendimiento,
etcétera; y se trata de un documento o informe privado.
El eia es el documento de origen sobre el que se construye esta etapa, estudio que, además de
elaborar, analizar, describir, interpretar y valorar el emprendimiento propuesto deberá hacer lo
propio con las alternativas al mismo [65].
De tal forma, el eia es un documento escrito que tendrá como contenido imprescindible la
información suficiente para conocer los impactos del proyecto y sus alternativas, el área de
influencia, las medidas preventivas, las medidas correctoras, el plan de monitoreo de seguimiento
del proyecto cuando ya esté en funcionamiento (entre otros extremos también obligatorios).
Es necesario e imprescindible que ya en este eia, además de la elaboración, descripción, análisis

de la propuesta o proyecto o actividad, se analicen las alternativas a dicha propuesta o proyecto o
actividad. Todo esto debe hacerlo el proponente en su eia para su ulterior interpretación, análisis
y valoración por el poder público en la etapa de revisión.
Dentro de las alternativas que deben ser abordadas en el eia debe figurar necesariamente la
alternativa de no hacer el proyecto, es decir, el "no-proyecto" [66].
Supuesto, este último, previsto específicamente en las legislaciones norteamericana y española

[67].
Las alternativas cuyo análisis ha de conformar el eia son, al menos, las siguientes [68]:
- Alternativa de sitio: referida al lugar en que la actividad o el proyecto se proponga desarrollar.

Existen lugares ecológicamente más sensibles, o que ya padecen un impacto ambiental negativo
de base, o áreas saturadas de contaminación, o más aptas para receptar determinados impactos.
De esta manera, existen infinidad de variables o causales para considerar sitios -o lugares-
alternos donde instalar o desarrollar un emprendimiento, proyecto o actividad. Su abordaje se
realiza en el eia y su análisis en la EIA; la motivación del acto administrativo final de revisión
requiere un análisis interdisciplinario para determinar la elección del sitio.
- Alternativa de tecnología o naturaleza del proyecto: deben estimarse los posibles impactos
ambientales derivados del uso de diferentes tecnologías posibles. Es en este punto donde se
deben presentar diferentes alternativas de tecnologías a ser aplicadas al mismo fin. Ocurre que en
muchas ocasiones la tecnología más simple y menos costosa para el proponente es la más
perjudicial para el entorno, por esa razón deben elaborarse proyectos alternativos basados en la
aplicación de tecnologías diferentes a la del proyecto original.
- Alternativas de construcción: se analiza la infraestructura asociada con la construcción que en
muchos casos provoca impactos ambientales importantes. Deberán analizarse las diferentes
alternativas constructivas y en ese sentido cuestiones como movimiento de materiales, materiales
a ser usados, paso de camiones, procesos constructivos propiamente dichos, etcétera...
- Alternativa de diseño y de ingeniería: será muy distinto para el ambiente el hecho de que una
industria manipule la materia prima en lugares cerrados o a cielo abierto, pues cada diferente
diseño de proceso impactará de manera diversa.
Diferentes alternativas y sus impactos han de ser elaborados:
- Alternativa de no-proyecto: es la que se realiza a partir del supuesto de hecho de que el proyecto
y la actividad no lleguen jamás a existir en el futuro. De allí se analizan y valoran los impactos
ambientales de ese no proyecto.
- Alternativa de abandono del proyecto: aquí se incluye el análisis de la cancelación del mismo
una vez iniciado y la recuperación del ambiente que hubiere sido impactado.
- Alternativas de usos alternos de energía: es una alternativa especialmente prevista por la

legislación norteamericana. Parece interesante que la misma se aborde a los fines de observar
cómo el uso de energías alternativas (como la eólica o la solar, etc.) pueden tener consecuencias
significativas en el ambiente.
La autoridad administrativa no podrá aprobar un proyecto si el proponente en su eia no elaboró,

analizó y valoró, además de su propuesta, las alternativas al mismo.
Obviamente que el hecho de que dichas alternativas se encuentren elaboradas, analizadas y

valoradas debidamente por el proponente no significa que la autoridad administrativa deba de
aprobar el proyecto. Justamente ello podrá indicar que debe abandonarse el proyecto o bien que
deben efectuarse modificaciones al mismo.
Será en la oportunidad de dictar el acto administrativo de revisión en donde la autoridad

administrativa deberá ejercer dicha potestad, primero evaluando si se han planteado en el eia
todas las alternativas correspondientes; si ello fuera así, recién podrá analizar y valorar tanto el
proyecto, como sus impactos y las alternativas al mismo, de forma tal que la motivación del acto
administrativo, que hemos denominado de revisión, deberá contener el análisis crítico y
pormenorizado de las diferentes alternativas y sus correspondientes comparaciones en orden a
impactos negativos al ambiente, también analizará las razones brindadas por el proponente que lo
han llevado a rechazar las otras alternativas y a hacer la propuesta que realiza.
De tal forma que la comparación de las alternativas al proyecto propuesto, es decir, los impactos
ambientales y las alternativas del proyecto, deberá formar parte del procedimiento administrativo
de EIA, en concreto del eia y de la etapa que éste inicia y, obviamente, también de la motivación
del acto administrativo de revisión donde también la autoridad pública debe brindar las razones
por las que considera que en el eia se han descripto y analizado todas las alternativas al proyecto
o no se ha hecho.
Es menester concluir que el planteo de las "alternativas" al proyecto propuesto como la

identificación, evaluación y análisis de sus impactos son esenciales para tener por completo el eia
y toda la etapa de análisis y discusión que éste inicia. Por ello, ante su déficit (u omisión) sólo
cabe concluir que en la etapa de revisión el acto administrativo ambiental que se dicte no podrá
ser de aprobación del emprendimiento o actividad, ni aunque se aclare que lo será con
modificaciones.
5. Los impactos ambientales a identificar, describir, analizar, valorar y predecir
A lo largo de toda la EIA y, obviamente, en cada una de sus etapas, aquello que debe describirse,
identificarse, analizarse, valorarse, predecirse, en definitiva, interpretarse, son los impactos
ambientales, con un abordaje completo [69].
Esos impactos o efectos ambientales no se circunscriben a las consecuencias de las propuestas -y

sus alternativas- en el ambiente físico (como la contaminación de los recursos aire, agua, suelo y
los impactos en la flora y fauna), sino que se extiende a otros temas como el impacto en la salud
[70] de la población (en el sentido amplio que la define la OMS, es decir, como un completo
bienestar físico, mental y social) [71], en el clima, el paisaje, los bienes materiales y el
patrimonio cultural, sin que puedan quedar afuera las interrelaciones entre cada impacto con los
restantes, actuando sinérgicamente, sumadamente.
En ese sentido, el artículo 3° de la Directiva 337/85/CEE del Consejo de las Comunidades

Europeas (hoy UE) del 27 de junio de 1985 expresa [72]: "La evaluación de las repercusiones
sobre el medio ambiente identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de
cada caso en particular [...] los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los factores
siguientes:
"- El hombre, la fauna, y la flora.
"- El suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje.
"- La interacción entre los factores mencionados en los apartados primero y segundo.
"- Los bienes materiales y el patrimonio cultural".
Cobra especial trascendencia la referencia a las "interacciones" entre los factores aludidos en la
medida que el ambiente ha sido definido como la resultante de interacciones entre sistemas
ecológicos y sociológicos [73] o como un conjunto de elementos biológicos y no biológicos y sus
relaciones [74].
De acuerdo al Título 40 del Código Federal de Regulación estadounidense, el término "impacto"

debe comprender las alteraciones en los aspectos ecológicos, estéticos, históricos, sociales o
relativos a la salud pública, ya sea que se trate de impactos directos, indirectos o acumulativos.
Tampoco los impactos ambientales se circunscriben a los de tipo "negativo", sino que el abanico
de análisis es mucho mayor.
Los impactos ambientales que deben ser identificados, descriptos, analizados, valorados y
previstos son de diversas clases. Entre los más comunes [75] se encuentran los siguientes
impactos:
- Beneficios (positivos) o adversos (negativos),
- reversibles o irreversibles,
- planeados o accidentales,
- directos o indirectos,
- acumulativos,
- a corto, mediano o largo plazo,
- temporarios o continuos,
- locales, regionales, nacionales o globales,
- remediables o no remediables.
¿Qué se entiende por cada uno de estos tipos de impactos?, veamos:
Beneficiosos o adversos: en primer lugar, debe aclararse que los impactos de un determinado
emprendimiento, proyecto y actividad pueden ser tanto positivos como negativos para el
ambiente o, como se dijo, beneficiosos o adversos. Los negativos o adversos son, obviamente, los
que pueden predecirse como perjudiciales, dañinos o riesgosos para el ambiente, mientras que los
positivos o beneficiosos tendrán como característica que redundarán en un mejoramiento o
saneamiento del ambiente en general y en la salud de la población, como, por ejemplo, un
proyecto de relocalización de una industria a los fines de reducir el tránsito de camiones por un
determinado lugar.
Reversibles: se trata de efectos en la salud y el ambiente que pueden volver a las condiciones
existentes antes de implementar las actividades del proyecto una vez que éstas se suspenden; en
la temática ambiental estos efectos son raros y poco comunes, ya que en cuestiones que
involucran al ambiente es prácticamente imposible volver las cosas al estado anterior, lo que
conlleva, además, una enorme dificultad y generalmente un excesivo costo.
Irreversibles: efectos sobre el ambiente y/o la salud que por su naturaleza no permiten que las
condiciones iniciales se restablezcan aunque la actividad del proyecto sea suspendida.
Planeados: en la medida que sean previstos previamente o bien fueran previsibles. Accidentales:
en el caso de que deriven de circunstancias imprevisibles por su imposibilidad de ocurrencia
según el curso normal de los acontecimientos.
A Corto, mediano o largo plazo: se refiere a los efectos significativos que puedan aparecer en un
lapso relativamente corto, una vez que se inicia la actividad y que pueden desaparecer con ella
(como enfermedades agudas), algún tiempo después o, bien, en lapsos distantes al inicio de la
acción y que pueden no desaparecer con ella (como enfermedades crónicas).
Directos: efectos que son causados por la acción o actividad y ocurren al mismo tiempo y en el
mismo lugar donde se generan.
Indirectos: si bien tienen su causa-origen en los efectos directos, son aquellos que pueden
manifestarse tardíamente, o en un lugar alejado de donde éstos se generan (problemas en la salud
de poblaciones distantes por ingerir pescados contaminados por industrias polucionantes del
agua), o que pueden repercutir en ambientes, instituciones y personas que no tienen un contacto
inmediato con el proyecto o actividad (como, en un caso de contaminación industrial, el aumento
de pacientes en hospitales públicos o el aumento en costos de salud del Estado o los problemas en
los servicios o la producción por ausencia de empleados u operarios por problemas de salud).
Temporarios o continuos: según se trate de impactos que ocurran en algún momento o bien se
extiendan de tal manera en el tiempo que esa particularidad sea la forma normal-previsible de
impactar sobre el ambiente.
Acumulativos: son los efectos que se suman sobre el ambiente o la salud como resultado de
varias actividades de éste o bien cuando las actividades del proyecto se asocian, se suman o
potencian con otras acciones o actividades o situaciones presentes o futuras (pero, estas últimas,
programadas o razonablemente predecibles).
También son efectos acumulativos los que resultan de dos o más acciones particulares menores -
insignificantes en los términos de una EIA- pero que sumadas o potenciadas, según el caso,
adquieren el carácter de significativas. Dicho carácter no exige que ambas se verifiquen en el
mismo momento, sino dentro de un período que permita su sumatoria o potenciación, según el
caso. Tampoco que, necesariamente, acontezcan en un lugar delimitado espacialmente, no
debemos olvidar que la biosfera es un todo.
Locales, regionales, nacionales o globales: una misma actividad, proyecto o acción podrá tener
efectos que impacten en el ambiente de manera exclusivamente local (dentro de los límites de un
municipio o de una provincia), regional (involucrando más de un municipio o provincia) o
nacional. De más está decir que pueden existir en un mismo proyecto o actividad impactos de los
tres tipos: el tránsito vehicular de camiones podrá tener un impacto local (sólo dentro del
municipio o de la provincia, según los casos), la polución del aire podrá exceder esos límites
impactando regionalmente (implicando a varios municipios o provincias) y la pérdida de la
diversidad biológica o de una especie, que pueda traer como consecuencia la actividad, implicará
un impacto nacional y hasta global.
Por último, como explica claramente la Corte de Mendoza a través del voto de la doctora
Kemelmajer de Carlucci, se exige considerar relevantes una cantidad de aspectos que no se ciñen
al carácter contaminante o no de un emprendimiento en el sentido de si "producirá [...]
envenenamiento de ríos, arroyos o napas subterráneas" sino que también debe tomarse en cuenta
si impacta visual o estéticamente el ambiente. Además de valorar y determinar, como ya se
anticipó, si con el proyecto no se viola la "ética del ambiente" y que "de modo alguno implique
una hipoteca al futuro" [76].
6. La participación del público
La participación del público o de la ciudadanía se halla impuesta en todo procedimiento de EIA

por imperativo legal: la Ley General del Ambiente 25.675 (LGA) lo impone como presupuesto
mínimo de protección ambiental imperativo para todo el país.
Esa LGA establece expresamente en su artículo 21: La participación ciudadana deberá

asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los
planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de
planificación y evaluación de resultados [77]. La ley dice "deberá" y no "podrá", no es
facultativa, sino claramente obligatoria como requisito de validez del procedimiento de EIA y del
acto administrativo ambiental final, que si falta esa participación será nulo e ilegítimo.
La efectiva participación de la comunidad también se observa confirmada apenas se recuerda que

en la EIA se debe tener como meta "conseguir la paz social que permita la convivencia en un
Estado organizado" [78].
Su importancia se puede advertir también en lo que respecta al control judicial del procedimiento
administrativo de EIA y la impugnación al acto administrativo ambiental final de ese
procedimiento: la DIA.
Así, la Cámara Contenciosa Administrativa y Tributaria de la Ciudad de Buenos Aires, sala 2ª, en
autos "Flores, Patricia A. y otros c/GCBA y otros s/Amparo", confirmó la sentencia de primera
instancia que había suspendido la resolución 88 dictada por la Subsecretaría de Medio Ambiente
del GCBA y mediante la cual se autorizaba la demolición de la ex cárcel de Caseros, ya que
entendió que no se había dado cumplimiento al momento de la realización del estudio de impacto
ambiental de la normativa correspondiente, en tanto se había omitido realizar la audiencia pública
dispuesta en el procedimiento establecido por la ley 123.
Lo que ocurre es que la participación del público en la EIA supone una etapa principal de este
procedimiento. Como bien destaca Sabsay, cuando explica que la EIA es una institución que
"contempla entre sus etapas principales [aquella] en la que se da intervención a la comunidad por
medio de un proceso de consulta" [79]; este autor, luego de referir las normas de la LGA,
concluye que éstas "hacen a la implementación de una democracia participativa" [80] y que "cada
vez más la EIA está siendo vista como un mecanismo clave para lograr que la sociedad civil
participe, y así se involucre en el proceso de planificación" [81].
Por último, en este tema, cabe aclarar que la información ambiental es un requisito básico e
ineludible para que pueda existir una real y efectiva participación.
Por otro lado, ni la información ambiental ni la participación del público pueden reducirse a un
mero paso o requisito formal dentro del iter administrativo, un simple trámite a cumplir por las
administraciones públicas, vaciando tales exigencias de su contenido real y de su finalidad
trascendente.
En relación con la información ambiental, como ya se ha dicho [82], debe ser clara, accesible
[83] y veraz [84]; de esta manera, si los datos brindados son confusos o impiden su comprensión
más allá de lo razonable, no cumple con los requisitos mínimos para ser considerados
información ambiental, por supuesto tampoco se cumple con tales exigencias mínimas cuando la
información brindada no es veraz, razón por la cual existe el derecho a la corroboración judicial
de tal extremo.
Además de los recién apuntados (claridad, veracidad y accesibilidad), la información ambiental

exige, como insustituibles requisitos, los siguientes [85]:
- La corrección,
- la objetividad,
- la organización de los datos,
- la independencia del organismo que la recolecta y brinda,
- la seguridad de la continuidad del fluir de datos,
- la completitividad de los datos,
- la fácil comprensión,
- la fiabilidad y
- la tempestividad.
Luego de tal análisis, nunca antes, se podrá concluir si ha existido real información ambiental
[86], si hubo verdadera participación de los habitantes: en la forma debida, de la manera correcta,
con la amplitud necesaria y, sobremanera, abasteciendo la finalidad que las justifica, el fin para el
que se exigen.
En esta temática el propio Banco Mundial ha indicado que "La ignorancia es una causa
importante del deterioro ambiental y un serio obstáculo para el hallazgo de soluciones" [87],
agregando: "Hay muchos problemas ambientales que no pueden resolverse sin la participación
activa de los habitantes locales" [88].
De esta manera, el acceso a la información habilita a los ciudadanos para asumir un papel activo
en el Gobierno, que es condición de una democracia sana. Un mecanismo transparente que brinda
acceso a información en poder del Estado es igualmente necesario para evitar futuros abusos de
los funcionarios gubernamentales y para asegurar la garantía de contar con recursos efectivos
contra tales abusos [89].
Se trata también de un mecanismo de defensa contra la corrupción que se concede a la

comunidad: "El derecho a acceder a información pública juega un rol fundamental en la
transparencia de los actos de gobierno y, consecuentemente, en la prevención de actos de
corrupción" [90].
Con este marco, ya concretamente en lo que se refiere a la participación en el procedimiento de

EIA, resulta útil agregar que "el desarrollo es duradero si las generaciones futuras heredan un
medio ambiente cuya calidad es al menos igual al que recibieron las generaciones anteriores. Este
desarrollo supone la aplicación de tres principios: el principio de precaución, que ofrece una
aproximación preventiva antes que reparadora; el principio de solidaridad entre las generaciones
actuales y las futuras y entre todas las poblaciones del mundo; y el principio de participación del
conjunto de los actores sociales en los mecanismos de decisión" [91].
Además, corresponde recordar que todo análisis relativo a la información ambiental suficiente y a
la efectiva participación se construye sobre una premisa básica: "El emprendedor de una
actividad potencialmente lesiva del ambiente, tiene la carga de demostrar que no lo es" [92].
De tal forma, la participación pública en el procedimiento de EIA, además de contar como

prerrequisito con la debida información ambiental, exige que también se cumpla con las
exigencias de accesibilidad, corrección, completividad y tempestividad.
La accesibilidad estará referida a que al habitante ha de resultarle razonablemente fácil y sencillo

participar, no deben existir obstáculos ni dudas en lo que se refiere al cómo, cuándo y dónde.
Menos aún en lo relativo al modo de participar (la mecánica), que incluye la gratuidad y la
facilitación de los datos e información necesarios, sin que esto último implique costo alguno para
quien quiera participar, y que exista tiempo material para su análisis.
La corrección de la participación se halla relacionada, cuando menos, con la publicación con la

antelación suficiente y por los medios correctos de la forma, lugar, horario y modo de
participación; también con el establecimiento de un procedimiento de participación público,
previo, que garantice la amplia posibilidad de participar con el debido conocimiento de los
elementos esenciales que permiten su real ejercicio.
La completividad se relaciona, cuando menos, con la posibilidad de intervenir en todas y cada

una de las etapas y pasos importantes del procedimiento de la EIA, incluida la etapa de toma de
decisión con la posibilidad real de contar con la información y antecedentes suficientes para una
efectiva participación.
La tempestividad se relaciona con la articulación "cuanto antes" de la participación, nunca para
justificar decisiones ya tomadas, relegando al ciudadano a un rol decorativo, que le complique,
obstruya o imposibilite ejercer cabalmente su derecho de participación efectiva.
Sin esa participación, accesible, correcta, tempestiva y completa, el procedimiento de Evaluación

de Impacto Ambiental no pude considerarse cumplido y el acto administrativo ambiental (DIA)
que lo finaliza será nulo.
7. Cierre
Como destaca Lorenzetti, en Derecho Ambiental opera la "regla de precedencia que da prioridad
a las normas de tutela ambiental" [93], y se trabaja siempre dentro del "paradigma ambiental" que
determina, entre otros postulados, el señalamiento de directivas éticas y morales, el
establecimiento de una orientación a la razón técnica y la concesión de una nuevo sentido a los
valores existentes [94].
La EIA es parte del Derecho Ambiental, de allí su prioridad frente a otras normas. Además, se
inscribe como una de las herramientas más importantes dentro de ese "paradigma ambiental" que
define su interpretación y establece su forma de aplicación como su control judicial ulterior.
Se trata de una mecánica legal concreta que permite tutelar a las generaciones futuras y a la vez
hacer realidad la idea de que "El hombre, lejos de ser el amo del planeta, es un administrador
fiduciario que debe rendir cuentas de su proceder a las generaciones futuras" [95].
1 El alcance y sentido de la referencia a las "generaciones futuras" que encontramos en el

artículo 41 de la Constitución Nacional impone este enfoque, fórmula que, como explica
Bidart Campos, significa que "resulta imprescindible que las políticas de desarrollo en y para
cada presente, tomen muy en cuenta también el futuro, porque la perturbación o el daño
ambientales pueden producirse tardíamente" (BIDART CAM-POS, Germán, Manual de la
Constitución reformada, Ediar, Buenos Aires, 2002, t. II, p. 85). Recuérdese también que
como en el año 1992 ya advirtiera el Banco Mundial "una preocupación básica es que los que
en la actualidad se benefician de los frutos del desarrollo económico puedan estar
empobreciendo a las generaciones futuras" (Banco Mundial, Informe sobre desarrollo mundial
de 1992, titulado Desarrollo y medio ambiente, p. 36).
2 SABSAY, Daniel, La Evaluación de Impacto Ambiental como herramienta para el desarrollo
sustentable, en Revista de Derecho Público, N° 2005-1, Derecho Municipal (segunda parte),
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, p. 196. En igual sentido GIARDINA,Ernesto; CASTRO, Miguel
Ángel y ORONA, Claudia, Análisis técnico-jurídico de una Evaluación de Impacto
Ambiental, en L. L. Supl. Actualidad del 8-6-2006.
3 SCJ de Mendoza, sent. del 20-12-2004 en la causa "Municipalidad de Luján de Cuyo
c/Provincia de Mendoza s/Conflicto de poderes", Revista de Derecho Ambiental, LexisNexis,
N° 2, abril-junio de 2005, ps. 183 y ss.
4 Como recuerdan GIARDINA, CASTRO y ORONA, Análisis técnico-jurídico de una
Evaluación de Impacto Ambiental cit.
5 Conf. RODRÍGUEZ, Carlos Aníbal, Ley General del Ambiente de la República Argentina,
LexisNexis, Buenos Aires, 2007, p. 106, donde expresa: "si bien el art. 41 de la Constitución
Nacional no lo menciona expresamente, se desprende de él, sobre la base de su concepción de
desarrollo sustentable, la necesidad de contar con una herramienta idónea como la Evaluación
de Impacto Ambiental para tal objetivo".
6 Ver en tal sentido a GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, FDA, Buenos
Aires, 1998, t. 2, III-12.
7 CECCHETTI, Marcello, Principi constituzionali per la tutela dell'ambiente, Giuffrè, Milano,
2000, p. 85; ese autor lo refiere como "il principio di primarietá dell'ambiente", e indica que
ello importa "la necesidad de atribuir una suerte de favor genérico a la protección del
equilibrio ecológico".
8 La Corte de la Provincia de Buenos Aires en la causa "Dougherty, Cristian y otros
c/Municipalidad de La Plata s/Amparo" (causa B.64.464, sentencia de la SCJBA del 31-3-
2004), ha establecido que "se halla acreditado en la causa un vicio perceptible: la falta de una
EIA específicamente centrada en la implantación y funcionamiento del 'parador' de unidades
de transporte de pasajeros. La elusión de este procedimiento especial (arg. art. 103, Ordenanza
General 267/1980) quebranta la juridicidad urbanoambiental puesta en vigor por el propio
municipio en sus normas de planificación territorial, uso y gestión del suelo, al tiempo que
afecta a los reclamantes al privarlos de un instrumento esencial para, llegado el caso, hacer
valer sus derechos a gozar de un ambiente sano (arts. 41, Constitución Nacional y 28
Constitución provincial)", para luego agregar: "Como buena parte de la faena por la vigencia
de la sustentabilidad ambiental se despliega en entornos urbanos, va de suyo que la temática
del medio ambiente, lejos de ceñirse a la protección de la fauna en peligro, la atmósfera, los
cursos de agua o los paisajes sensibles, se conjuga cada vez más en términos estrictamente
urbanísticos; y, a la vez, por ello mismo, las regulaciones de las ciudades, las políticas
urbanas, en suma, se 'ambientalizan' (cfr. Martín Mateo, Tratado de Derecho Ambiental,
Madrid, 1991, t. 1, p. 277)".
9 BIDART CAMPOS, Germán, Otra vez los bienes colectivos, en L. L. del 24-12-2001.
10 GIARDINA, CASTRO y ORONA, Análisis técnico-jurídico de una Evaluación de Impacto
Ambiental cit.
11 Existen antecedentes jurisprudenciales donde se acepta que la EIA se halla sujeta a control
judicial. Nos parece interesente destacar que el Superior Tribunal de Justicia de Corrientes
confirma la sentencia de la Cámara que ordena la demolición de las obras hidráulicas que la
demandada construyó en desobediencia a la medida cautelar que le ordenó suspenderlas por
no haberse realizado el estudio de impacto ambiental previo, ya que la administración de
justicia no puede tolerar que el justiciable que desobedezca un mandato resulte beneficiado
por su conducta con el argumento de que la destrucción causaría más daño al medio ambiente,
en tanto así la letra de los arts. 182 de la Constitución de la Provincia de Corrientes y 43 de la
Constitución Nacional serían una simple promesa del constituyente (STJ de Corrientes, 26-11-
2007, en el caso "Leiva, Bruno c/Forestal Andina SA", L. L. Litoral 2008 [febrero], 40; L. L.
Litoral 2008 [abril], 264, con nota de Alba Esther de Bianchetti).
12 BESALÚ PARKINSON, Aurora, Responsabilidad por daño ambiental, Hammurabi-Depalma,
Buenos Aires, 2005, p. 203; BIBILONI, Héctor J., El proceso ambiental, LexisNexis, Buenos
Aires, 2005, p. 96.
13 Que derivan de tales cualidades del ambiente, que se corresponden con su daño, conf.
GOLDENBERG, Isidoro y CAFFERATTA, Néstor, Daño ambiental -problemática de su
determinación causal-, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2001, p. 23.
14 BIBILONI, El proceso ambiental cit., p. 85.
15 BIBILONI, El proceso ambiental cit., p. 87.
16 Estas últimas tres características del daño ambiental se extraen de la excelente sentencia de la
C1 'CCom. de La Plata, sala 2 ', "Pinini de Pérez c/Copetro SA", J. A. 1993-III-368, voto del
Dr. Juan Carlos Rezzónico, donde se expresa que en el daño ambiental hay mucho de sutil, de
cambiante, de inasible, como también reconoce HUTCHINSON, Tomás, en MOSSET
ITURRASPE, Jorge; HUTCHINSON, Tomás y DONNA, Edgardo A., Daño ambiental,
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1999, t. II, ps. 197/198.
17 POSTIGLIONE, Amadeo, Manuale dell'ambiente, La Nuova Italia Scientifica, Roma, 1986,
p. 22.
18 HUTCHINSON, en obra colectiva, Daño ambiental cit., t. I, p. 186.
19 SABSAY, La Evaluación de Impacto Ambiental como herramienta para el desarrollo
sustentable cit., p. 195.
20 ALPA, Guido, I principi generali.
21 Y cita "Los saladeristas Podestá c/Provincia de Buenos Aires", Fallos: 31-273.
22 LORENZETTI, Ricardo L., La protección jurídica del ambiente, en L. L. 1997E-1463.
23 MORALES LAMBERTI, Alicia, Derecho Ambiental, Alveroni, Córdoba, 1999, p. 370.
24 MORALES LAMBERTI, Derecho Ambiental cit., p. 370.
25 En este sentido PASQUALLINI SALSA, Claudia, Diritto Ambientale, Maggili, 2000, p. 429.
26 BUSTAMANTE ALSINA, Jorge, Prevención del daño ambiental, en J. A. del 16-12-98, p. 4.
27 Por ejemplo en los arts. 18, 19 y 20 del dec. 1741/95, reglamentario de la ley 11.459 de
radicación industrial de la Provincia de Buenos Aires.
28 Que para diferenciarlo de la "EIA" lo abreviamos, en minúsculas, como "eia" a lo largo de
todo este trabajo.
30 Nosotros lo denominamos "procedimiento" y no "proceso" por considerar que ése es el
término más exacto cuando de actuaciones ante las Administraciones Públicas se trata.
31 La directiva CEE 85/337 ha introducido el instrumento de Evaluación de Impacto Ambiental,
definiéndolo como la preventiva valoración de los efectos directos e indirectos de las más
variadas intervenciones -tanto de iniciativa pública como privada- sobre el territorio, sobre el
hombre, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el clima, el paisaje, los bienes materiales y el
patrimonio cultural. Se aclara que las citas a normas extranjeras en este trabajo se extraen de
estas fuentes: PASQUALLINI SALSA, Diritto Ambientale cit., p. 429; IRIBARREN,
Federico, Evaluación de Impacto Ambiental, su enfoque jurídico, Ediciones Universo, 1997;
PAYA, Fernando H., La Evaluación de Impacto Ambiental en los Estados Unidos, en L. L.
del 30-3-94; CECCHETTI, Principi constituzionali per la tutela dell'ambiente cit.; MARTÍN
MATEO, Ramón, Tratado de Derecho Ambiental, Trivium, 1991.
32 Esos impactos pueden ser de la más variada tipología y de la más diversa característica: los
habrá directos como indirectos, inmediatos o retardados en el tiempo, reversibles o
irreversibles, de contenido positivo o negativo, de corto o largo plazo.
33 HUTCHINSON, en obra colectiva, Daño ambiental cit., t. I, p. 261.
34 Existe consenso en el Derecho Comparado en cuanto a la ineficacia, para funcionar como
causal de exoneración de la responsabilidad, de la observancia del Derecho positivo en
general y del Administrativo en particular, como también de la autorización administrativa
obtenida por el contaminador, ya que esta última se entiende otorgada oconcedida "sin
perjuicio de terceros" (véase MARTÍN MATEO, Tratado de Derecho Ambiental cit., vol. I, p.
169; PRIEUR, Michel, Droit de l'environnement, Dalloz, Paris, 1991, p. 731;
BUSTAMANTE ALSINA, Jorge, Derecho Ambiental, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p. 157
y nota 255 de la p. 100 de BESALÚ PARKINSON, Responsabilidad por daño ambiental cit.).
Así también lo ha entendido la jurisprudencia, como en el leading case "Copetro" de la
C1ªCCom. de La Plata, del 9-2-95, donde se establece: "Las actividades, fuentes de las
molestias que se procuran evitar o indemnizar, son o pueden ser actividades lícitas que
cuentan con autorización administrativa".
35 Conf. CECCHETTI, Principi constituzionali per la tutela dell'ambiente cit., ps. 169 y en
especial 172.
37 MORALES LAMBERTI, Derecho Ambiental cit., p. 369. Cabe recordar que la Corte de la
Provincia de Buenos Aires sostiene que en los temas ambientales debe buscarse "prevenir más
que curar" (SCJBA, Ac. 60.094, 19-5-98, "Almada c/Copetro") y que "Cualquier actividad
susceptible de empobrecer sustancialmente la calidad de vida de cualquier persona o
comunidad debe ser en primer lugar prevenida o disuadida. Si ya hubiere comenzado a
generar el daño, habrá de cesar, sin perjuicio de la reparación integral del agravio irrogado, de
acuerdo con el principio de que quien perjudica el medio ambiente debe resarcir, pero quien
resarce no por ello puede seguir produciendo el perjuicio" (SCJBA, 19-2-2002, "Ancore SA y
otros c/Municipalidad de Daireaux", J. A. 2002-IV-392).
38 CORIA, Silvia, La importancia de los principios rectores en el Derecho Ambiental, en Revista
de Derecho Ambiental, N° 2, abril-junio de 2005, LexisNexis, Buenos Aires, p. 17.
40 El Título 40 del Código Federal de Regulaciones estadounidense, Sección 1502, determina
que la agencia debe iniciar la preparación de la Declaración de Impacto Ambiental lo más
cerca en el tiempo a partir del planteo de la propuesta a los fines de contribuir en la toma de la
decisión y no sólo para justificar la decisión ya tomada (ver PAYA, La Evaluación de Impacto
Ambiental en los Estados Unidos cit.).
41 Conf. MORALES LAMBERTI, Derecho Ambiental cit., p. 370.
43 La Ley Nacional de Presupuestos Mínimos 25.675 establece en su artículo 11 que "Toda obra
o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno
de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará
sujeta a un procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, previo a su ejecución".
44 El Banco Mundial en su Trabajo Técnico N° 139, publicado en su Libro de consulta para la
evaluación ambiental, vol. 1, Cap. 1, expresa que "el propósito de la política y procedimientos
del Banco en materia de evaluación ambiental, es asegurar que las opciones de desarrollo sean
ambientalmente adecuadas y sustentables y que toda consecuencia ambiental sea reconocida
pronto..."; agrega que "Las evaluaciones ambientales del Banco enfatizan la identificación
oportuna en el ciclo del proyecto".
sustentable cit., p. 195. Seguidamente, el autor señala que esas características tienen una
finalidad muy específica: alcanzar la mejor comprensión de las relaciones existentes entre lo
ecológico, lo social, lo económico y lo político.
48 PASQUALLINI SALSA, Diritto Ambientale cit., p. 430.
49 CECCHETTI, ob. cit., p. 173, nota 15, donde comienza citando a TALLACCHI-NI, Diritto
per la natura, quien sostiene que estamos ante un "principio de evaluación de impacto".
50 Que en su Principio 17 expresa: "Deberá emprenderse una Evaluación de Impacto Ambiental,
como instrumento nacional respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya
de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la
decisión de una autoridad nacional competente".
51 Este Convenio establece: "14.1. Cada parte contratante, en la medida de lo posible y según
proceda: a) establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del
impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes
sobre la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos y, cuando
proceda, permitirá la participación del público en esos procedimientos".
52 MARTÍN MATEO, Tratado de Derecho Ambiental cit., vol. 1, p. 315.
sustentable cit., p. 196. Allí el autor expresa refiriéndose a la EIA que "su misión es básica
para poner en marcha los principios de prevención, precautorio y de sustentabilidad".
54 MORALES LAMBERTI, Derecho Ambiental cit., ps. 371/372.
55 SCJ de Mendoza, sent. del 20-12-2004 en la causa "Municipalidad de Luján de Cuyo
N° 2, abril-junio de 2005, ps. 183 y ss., voto de la Dra. Kemelmajer de Carlucci.
56 LORENZETTI, La protección jurídica del ambiente cit., p. 1463.
57 Definir aquello que se entiende por "ambiente" excede el objeto de este trabajo, sin embargo,
no queremos dejar de indicar que aparece como muy pertinente la identificación que hace el
Banco Mundial en una publicación referida concretamente al tema, en la que no circunscribe
el ambiente o medio ambiente a las condiciones naturales -si bien éstas quedan incluidas-,
sino que involucra las condiciones sociales que circundan a toda la humanidad, incluyendo a
las generaciones futuras, lo que también se ve reflejado en la Directiva Operacional de
Evaluación de Impacto Ambiental del Banco Mundial al establecer procedimientos para
evaluar los impactos en la salud, el patrimonio cultural y los pueblos indígenas, así como del
medio ambiente natural (conf. Banco Mundial, trabajo Técnico N° 139 cit., p. 2). En el
concepto de ambiente también quedan comprendidos los aspectos ecológicos, estéticos,
históricos, sociales y relativos a la salud pública, sean éstos directos, indirectos o
acumulativos (en ese sentido, el Título 40 del Código Federal de Regulaciones estadounidense
entiende que el termino "impacto" comprende las alteraciones en los aspectos ecológicos,
estéticos, históricos, sociales o relativos a la salud pública, ya sean éstos directos, indirectos o
acumulativos).
58 Conf. BUSTAMANTE ALSINA, Prevención del daño ambiental cit., p. 2, de donde nos
hemos nutrido a los fines de brindar esa definición.
59 BUSTAMANTE ALSINA, en su trabajo citado en la nota anterior.
60 Coincidentemente IRIBARREN, Evaluación de Impacto Ambiental, su enfoque jurídico cit.,
quien en la p. 21 indica que el "impacto debe ser directa o indirectamente resultante de una
actividad material humana". En igual sentido GIARDINA, CASTRO y ORONA, Análisis
técnico-jurídico de una Evaluación de Impacto Ambiental cit.
61 La Suprema Corte de Justicia de Mendoza en un fallo ya citado donde se analizaba la validez
del DIA y la corrección de la EIA afirma que ello exige considerar relevantes una cantidad de
aspectos que no se ciñen al carácter contaminante o no de un emprendimiento en el sentido de
si "producirá [...] envenenamiento de ríos, arroyos o napas subterráneas", sino que también
debe tomarse en cuanta si impacta visual o estéticamente el ambiente; si no se viola la "ética
del ambiente" (SCJ de Mendoza, sent. del 20-12-2004 en la causa "Municipalidad de Luján de
Cuyo c/Provincia de Mendoza s/Conflicto de Poderes", Revista de Derecho Ambiental,
LexisNexis, N° 2, abril-junio de 2005, ps. 183 y ss.).
62 En realidad, se persigue precaver daños al ambiente de cierta "calidad": sano, equilibrado y
apto para el desarrollo humano, además de proteger los derechos de las futuras generaciones -
tanto como el de las actuales- a usufructuar el mismo en esas mismas condiciones.
63 Etapa a la que no hacemos referencia en este trabajo.
64 WEITZENFELD, H., Manual básico de evaluación de impacto en el ambiente y la salud,
Centro Panamericano de Ecología Humana y Salud, Programa de Salud Ambiental, OPS y
OMS, 1990, p. 40. Agrega, en la p. 41, la metodología (serie ordenada de pasos) y las técnicas
(herramientas que permiten identificar y evaluar los impactos) como los restantes elementos
básicos. Por nuestra parte los incluimos dentro de las etapas y exigencias del procedimiento
administrativo.
65 El art. 13 de la ley nacional 25.675 establece como presupuesto mínimo obligatorio para el
estudio de impacto ambiental (eia) que "deberán contener, como mínimo, una descripción
detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias
sobre el ambiente, y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos".
66 IRIBARREN, Evaluación de Impacto Ambiental, su enfoque jurídico cit., p. 78 incluye entre
las alternativas el "abandono del proyecto" y el "no proyecto".
67 IRIBARREN, ob. cit., p. 80.
68 IRIBARREN, Evaluación de Impacto Ambiental, su enfoque jurídico cit., ps. 78 y ss.
69 En la conferencia que brindara en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad Nacional de La Plata el 20 de agosto de 2008, el profesor Jerome Fromageau,
decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Paris-Sud 11, sobre Biodiversidad, relató
el caso de una autopista cuya construcción estuvo detenida por 6 años por cuanto no se había
analizado ni tenido en debida cuenta las especies y la biodiversidad, en especial los efectos de
la construcción de la misma sobre un particular insecto.
70 La jurisprudencia ha utilizado el argumento de que en el Derecho positivo existe el deber de
no generar ruidos que dañen al ambiente y a la salud como uno de los fundamentos en los que
se sustenta la decisión de ordenar al titular de un emprendimiento en marcha (en el caso
"Autopistas Urbanas SA", es decir, AUSA) que "debe presentar ante el juez de primera
instancia un Estudio Técnico de Impacto Ambiental y un Plan de Adecuación Ambiental, en
los términos del art. 40, ley 123, y decreto 1352/2002, arts. 12 a 17, donde se deberán
especificar, además de lo que surja de las disposiciones mencionadas: "a) los niveles de ruido
en el espacio público; "b) los niveles de ruidos en el interior de las viviendas y edificios en
general, incluidas escuelas, ubicadas en las zonas linderas a la autopista; "c) soluciones
técnicas para reducir los niveles de ruidos en ambos espacios, conforme las pautas indicadas
en el punto XXX 1, y 2, de esta sentencia", para seguidamente disponer en lo relativo al otro
codemandado que "Tal como prevé el decreto 1352/2002, el Gobierno de la Ciudad [...]
deberá luego expedirse, conforme lo dispone el art. 15. Dicho dictamen también deberá ser
presentado ante el juez de la causa y, en su elaboración, deberá tener en cuenta las
especificaciones antes indicadas". Y agrega que "De ese proceso conjunto entre ambas
codemandadas deberá surgir un plan de adecuación de la autopista que conduzca a la
reducción de los ruidos excesivos emitidos tanto en el espacio público circundante, como en
las edificaciones linderas a la autopista, que deberá ser ejecutado según surja de sus términos
y controlado por el Gobierno de la Ciudad. Dicho plan debe ser finalmente aprobado por el
juez de la causa". Correctamente, el fallo termina por imponer plazos en este sentido: "A fin
de cumplir con lo dispuesto se fijan plazos sucesivos de 35 (treinta y cinco) días, sin perjuicio
de las facultades procesales del juez de la causa para tramitar adecuadamente la ejecución de
esta sentencia" (CCAdm. y Trib. de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sala I, 3-10-2003,
"Barragán, José P. c/Autopistas Urbanas SA", D. J. del 26-5-2004, 250, con nota de Néstor A.
Cafferatta; L. L. del 19-5-2004, 7, con nota de José Esain).
71 QUIROGA LAVIÉ, Humberto; BENEDETTI, Miguel Ángel y CENICACELA-YA, María de
las Nieves, Derecho Constitucional argentino, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2001, t. I, p. 313.
72 Esta norma la cita BUSTAMANTE ALSINA, en su trabajo citado, p. 4.
73 BRAILOVSKY, Memoria verde, Sudamericana, p. 18.
74 Conf. REBORATTI, Carlos, Ambiente y sociedad. Conceptos y relaciones, Ariel, p. 17.
75 WEITZENFELD, ob. cit., ps. 71 a 73.
76 SCJ de Mendoza, sent. del 20-12-2004 en la causa "Municipalidad de Luján de cuyo
N° 2, abril-junio de 2005, p. 183.
77 Antes, en el artículo 19, aunque de manera más genérica, la LGA establece que "Toda persona
tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la
preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de
alcance general". Y seguidamente en el artículo 20 dispone: "Las autoridades deberán
institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias
obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos
y significativos sobre el ambiente", y aunque aclara en ese mismo artículo que "La opinión u
objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes",
inmediatamente indica: "pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados
alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública".
78 Como expresa la SCJ de Mendoza, sent. del 20-12-2004 en la causa "Municipalidad de Luján
de Cuyo c/Provincia de Mendoza s/Conflicto de poderes" (Revista de Derecho Ambiental,
LexisNexis, N° 2, abril-junio de 2005, ps. 183 y ss.) con cita de PEYRANO, Jorge, Perfil
deseable del juez en el siglo XXI, en Procedimiento civil y comercial, conflictos procesales,
1.1, Juris, Rosario, 2002, p. 83, y en J. A. 2001-IV-863. A su turno, Ramonet resalta la
participación del público cuando explica que "el desarrollo es duradero si las generaciones
futuras heredan un medio ambiente cuya calidad es al menos igual al que recibieron las
generaciones anteriores. Este desarrollo supone la aplicación de tres principios: el principio de
precaución, que ofrece una aproximación preventiva antes que reparadora; el principio de
solidaridad entre las generaciones actuales y las futuras y entre todas las poblaciones del
mundo; y el principio de participación del conjunto de los actores sociales en los mecanismos
de decisión" (RAMONET, Ignacio, director de Le Monde Diplomatique, Francia, en la nota
Salvar el planeta, en Le Monde Diplomatique -el Dipló- de Argentina, agosto de 2002, p. 40).
82 FALBO, Aníbal, La información ambiental como principio rector de la protección del
ambiente, en J. A. 2003-III-1246.
83 QUIROGA LAVIÉ, BENEDETTI y CENICACELAYA, Derecho Constitucional argentino
cit., t. I, p. 304.
84 DÍAZ ARAUJO, Mercedes, Los derechos de acceso a la información y a la educación
ambiental, en J. A. 2001-I-1117.
85 En esto seguimos principalmente a CECCHETTI, Principi constituzionali per la tutela
dell'ambiente cit., ps. 235 y ss.
86 "La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha expresado, en este orden de ideas,
que «el valor del acceso a la información comprende la promoción de los objetivos más
importantes en las Américas, incluida una democracia transparente y efectiva, respeto por los
derechos humanos, la estabilidad de los mercados económicos y la justicia socioeconómica»".
Véase CIDH, caso 10.488, informe 136/1999, "El Salvador, Ignacio Ellacuría", 22-12-99,
párrs. 222/322 (donde se examina la importancia de la sociedad para obtener información
fidedigna sobre las violaciones de los derechos humanos cometidos por el Estado, a efectos de
establecer responsabilidades, garantizar una indemnización y evitar futuras violaciones).
87 Banco Mundial, Desarrollo y medio ambiente cit., p. 91.
88 Banco Mundial, Desarrollo y medio ambiente cit., p. 99.
89 CIDH, informe 136/1999 cit. supra, citado por NINO, Ezequiel, El derecho a recibir
información pública -y su creciente trascendencia- como derecho individual y de incidencia
colectiva, en J. A. Acciones colectivas 2006-II-69.
90 NINO, El derecho a recibir información pública -y su creciente trascendencia- como derecho
individual y de incidencia colectiva cit., ps. 74, 75, 76, 77, 78.
91 RAMONET, Salvar el planeta cit., p. 40.
92 LORENZETTI, Ricardo, La nueva Ley Ambiental argentina, en L. L. 2003-C1332.
93 LORENZETTI, Ricardo, Teoría del Derecho Ambiental, La Ley, Buenos Aires, 2008, p. 27.
94 LORENZETTI, Teoría del Derecho Ambiental cit., ps. 20/21.
95 BERGEL, Salvador D., La recepción del principio precautorio en la Ley General del
Ambiente, en E. D. del 22-4-2004, p. 4, con cita de PONTARA, Ética y generaciones futuras,
Ariel, Barcelona, 1996, p. 180.
HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL
Ley 25675: POLITICA AMBIENTAL NACIONAL
✓Art. 2: Objetivos de la política ambiental nacional

✓Art.4:Principios:PROGRESIVIDAD-SUBSIDIARIDAD-
SUSTENTABILIDAD
✓ Art. 8: Instrumentos de la política y gestión
ambiental
✓ Anexo I: ACTA CONSTITUTIVA DEL CONSEJEO
FEDERAL DE MEDIO AMBIENTE (COFEMA)
Art.2 Creación, objeto y constitución
Silvia L. Samid 1
Consideraciones previas:
• En Ley 25675 se establecen una serie de objetivos de la
política nacional ambiental que se enumeran en el art.2.
• Dichos objetivos surgen del mandato constitucional del
art. 41
• Para alcanzar dichos objetivos, la propia norma establece
una serie de instrumentos que se encuentran listados en
el art. 8
• Los instrumentos sirven para evitar, mitigar y dar
respuesta a los problemas ambientales.
• Cada instrumento o combinación de ellos pueden usarse
para alcanzar los objetivos previstos.
• La implementación de cada uno de ellos deben obedecer
a los principios ambientales, puntualmente al de
Progresividad, Subsidiariedad
Silvia L. Samid
y Sustenbilidad. 2
CLASIFICACION DE LOS INSTRUMENTOS VIGENTES
REGULACION DIRECTA
INSTRUMENTOS ADMINITRATIVOS / DE
GESTION AMBIENTAL PLANIFICACION
ECONOMICOS
FORMATIVOS
Silvia L. Samid 3
INSTRUMENTOS
1) REGULACION DIRECTA:
Son los de comando y control.
Promulgación de normas: COERCIÓN/ SANCIÓN
Art. 8: Sistema de control de actividades antrópicas
2) ADMINISTRATIVOS/ DE PLANIFICACION
PARTICIPACION
Permisos o licencias CIUDADANA
Art. 8:- Ordenamiento Ambiental del Territorio (SOCIAL)
-Evaluación de Impacto Ambiental.
3)FORMATIVOS PRESUPUESTOS
Información, educación e investigación PARA LA
PARTICIPACION
Art. 8: -Educación Ambiental SOCIAL
-Sistema de diagnóstico e información ambiental

4)ECONOMICOS
Usan la fuerza del mercado para integrar decisiones económicas y
ambientales para reducir las externalidades.
Sanción económica/ incentivo económico
Art. 8: Régimen económico de promoción
Silvia L. Samid del desarrollo sustentable 4
-Régimen económico de promoción del desarrollo
sustentable-
Los instrumentos económicos están destinados a inducir a la

autorregulación de actividades que pueden generar impactos
negativos al ambiente.
Deben estar establecidos en la legislación y/o en

procedimientos administrativos.
En la Administración Pública vemos: PERMISOS/ MULTAS/

TASAS sirven para internalizar costos, adopción de conductas
acordes con el ambiente y/o generación de recursos
específicos para las acciones de la política ambiental.
Silvia L. Samid 5
FUNCIONES:
-Para internalizar costos:

Ejemplos:
✓Tasas aplicables por emisión de contaminantes efectuados dentro de los límites
permitidos.
✓ Gravámenes a productos y/o procesos contaminantes
✓ Seguros y/o garantías ambientales por productos contaminantes o de alto impacto
ambiental.
-Para inducir a las empresas y a los consumidores a la adopción de conductas

ambientales que estimulan la reducción de la contaminación y degradación de los
recursos naturales.
✓Exención de pagos de tasa y derecho de uso a determinados sectores sociales.
✓Subsidios o préstamos blandos orientados a financiar activadedes ambietales
✓Impuestos diferenciales según el impacto ambiental de las actividades reguladas
También pueden utilizarse como medio de promoción para el Ordenamiento Urbano

Ejemplos:
✓Gravamen especial progresivo en el tiempo a los inmuebles ociosos
✓Contribución por mejoras
Silvia L. Samid 6
EDUCACION AMBIENTAL
• ART. 41 Constitución Nacional:
“ Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para del desarrollo humano y para que las
actividades productivas satisfagan las necesidades presentes
sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el
deber de preservarlo. El daño ambiental generará
prioritariamente la obligación de recomponer, según lo
establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección
de éste derecho, a la utilización racional de los recursos
naturales, a la preservación del patrimonio natural y
cultural y de la diversidad biológica, y a la información y
educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las
normas que contengan los presupuestos mínimos de protección,
y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin
que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe
el ingreso al territorio nacional de residuos actuales o
potenciales peligrosos, y de los radiactivos”.
Silvia L. Samid 7
EDUCACION AMBIENTAL
LEY Nº 25.675 LEY GENERAL DEL AMBIENTE
➢ ARTICULO 2º — La política ambiental nacional deberá cumplir los siguientes objetivos:

…h) Promover cambios en los valores y conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable, a
través de una educación ambiental, tanto en el sistema formal como en el no formal;
➢ ARTICULO 8º - Los instrumentos de la política y la gestión ambiental serán los siguientes:

…4. La educación ambiental.
➢ ARTICULO 14º. - La educación ambiental constituye el instrumento básico para generar en los
ciudadanos, valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente equilibrado,
propendan a la preservación de los recursos naturales y su utilización sostenible, y mejoren la
calidad de vida de la población.
➢ ARTICULO 15º. - La educación ambiental constituirá un proceso contínuo y permanente, sometido

a constante actualización que, como resultado de la orientación y articulación de las diversas
disciplinas y experiencias educativas, deberá facilitar la percepción integral del ambiente y el
desarrollo de una conciencia ambiental, Las autoridades competentes deberán coordinar con los
consejos federales de Medio Ambiente (COFEMA) y de Cultura y Educación, la implementación de
planes y programas en los sistemas de educación, formal y no formal. Las jurisdicciones, en
función de los contenidos básicos determinados, instrumentarán los respectivos programas o
currículos a través de las normas pertinentes.
Silvia L. Samid 8
EDUCACION AMBIENTAL
• LEY Nº 20.206 - LEY DE EDUCACIÓN NACIONAL TÍTULO VI: LA CALIDAD DE
LA EDUCACIÓN CAPÍTULO I: DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 89:
El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, en acuerdo con el
Consejo Federal de Educación, dispondrá las medidas necesarias para
proveer la educación ambiental en todos los niveles y modalidades del
Sistema Educativo Nacional, con la finalidad de promover valores,
comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente
equilibrado y la protección de la diversidad biológica; que propendan a la
preservación de los recursos naturales y a su utilización sostenible y que
mejoren la calidad de vida de la población. A tal efecto se definirán en
dicho ámbito institucional, utilizando el mecanismo de coordinación que
establece el artículo 15 de la Ley N° 25.675, las políticas y estrategias
destinadas a incluir la educación ambiental en los contenidos curriculares
comunes y núcleos de aprendizaje prioritario, así como a capacitar a los/as
docentes en esta temática.
Silvia L. Samid 9
PARTICIPACION CIUDADANA
❖Constitucion Nacional
Art. 75 inc 22: jerarquía constitucional tratados internacionales
Art. 41: La educación y la información pública ambientales son presupuestos para la efectiva participación
participación activa, oportuna y efectiva en las grandes cuestiones ambientales, y no que sea una mera
formalidad.
Mecanismos de democracia participativa: art. 39 iniciativa popular- y art.40: consulta popular
❖Ley 25675
art. 2, objetivos c) Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión;;
art.10 El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos, sociales,
tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, deberá
asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y
utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y
promover la participación social, en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.
Art 19 Toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se
relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de
alcance general.
Art.20 Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como
instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y
significativos sobre el ambiente.
La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero en caso
de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública
deberán fundamentarla y hacerla pública.
Art. 21: la participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación
de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular,
en las etapas de planificación y evaluación de resultados.
Silvia L. Samid 10
PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA DE CONTROL
• LEGALIDAD: establece que es el Poder Legislativo quien debe regular el ámbito sancionador, pero es necesario
establecer hasta dónde debe regular en cumplimiento del principio constitucional mencionado.
El artículo 14 de la CN establece que los habitantes gozan de los derechos conforme a las leyes que reglamentan su
ejercicio y, por su parte, el artículo 18 de la CN dispone que ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio
previo fundado en ley anterior al hecho del proceso. De modo que el constituyente exige el Principio de Legalidad, es
decir, el papel del Congreso
• IGUALDAD: art. 16 CN
• PROPORCIONALIDAD y RAZONABILIDAD: El principio de razonabilidad y proporcionalidad: artículo 28 de la CN, hace
referencia a la adecuada proporcionalidad que debe existir entre las medidas que el acto involucra, y la finalidad que el
mismo persigue y constituye uno de los límites del obrar discrecional, operando así como medio de interdicción de la
arbitrariedad en el obrar de la Administración Pública. La sanción aplicada debe guardar relación con la falta imputada
y debidamente comprobada, puesto que de existir desproporción, el acto se transforma en arbitrario y, por lo tanto,
ilegítimo.
“El poder judicial se encuentra investido de la potestad de revisar los actos administrativos de carácter disciplinario que
emanan de la Administración, comprendiendo el ámbito posible de la intervención de los magistrados, no sólo el
control judicial de su regularidad, sino también la razonabilidad de las medidas que los funcionarios adopten en
ejercicio de sus facultades, por lo que los jueces pueden anularlas cuando aquéllos hayan incurrido en arbitrariedad
manifiesta“ .
• Buena fe: la potestad pública por acción u omisión, incluso el silencio puede llevar a engaño o a error a un
administrado; tal tipo de conducta es, por cierto, incompatible con lo que debe ser el ejercicio de la función
administrativa y es también ilegítima.
Muchas gracias!
Silvia L. Samid 11
Herramientas para la
Gestión Ambiental
Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales
Cátedra: Dra. Viviana Sagrera
Silvia Mozeris – Abogada - Ambientalista
Estado
 CONSERVA
 DEFIENDE .  CON EL FIN DE PROTEGER
 MEJORA .
FUNCION ORDENADORA DEL ESTADO – DERECHO ADMINISTRATIVO

Parque Nacional Yellowstone
1972
Ordenación Estatal
Art. 41 CN
PODERES PUBLICOS
 UTILIZACION RACIONAL DE
LOS RECURSOS
 MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA
 PROTEGER  INTERVIENEN
 DEFENDER  REGULAN .
 RESTAURAR
INSTRUMENTOS
PREVENTIVOS - REPRESIVOS
Ley General del Ambiente
Ley Nº 25.675
 ARTÍCULO 8º - Los instrumentos de la política y la gestión ambiental serán
los siguientes:
 1. El ordenamiento ambiental del territorio
 2. La evaluación de impacto ambiental.-
 3. El sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas.-
 4. La educación ambiental.-
 5. El sistema de diagnóstico e información ambiental.-
 6. El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.-
Ordenamiento Ambiental del territorio
A partir de la sanción de la Ley de Presupuestos
Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Nativos N° 26.331
DISTINGUIMOS DOS ENFOQUES
1. Concepto clásico de Ordenamiento Territorial (OT)

2. Concepto actual Ordenamiento Ambiental Territorial (OAT)
 El concepto clásico de OT solía hacer mención a un proceso de organización del territorio

en sus aspectos económicos y sociales, reflejando una mera planificación de los usos del
suelo en estas dimensiones.
 El OAT actual es esencialmente “ambiental” en tanto y en cuanto el ambiente se integra
de bienes y valores naturales, sociales y económicos, y en esta línea, ninguna de esas
dimensiones puede ser dejada de lado
ANTES ACTUALMENTE
Se basa en la moderna concepción de
No consideraba un enfoque integral en la ambiente - inclusiva de los bienes y valores
PLANIFICACION naturales, sociales y culturales - desde una
perpectiva mas sistémica
Generalmente se restringía a la Propone un enfoque sistémico y un abordaje

zonificación integral orientado al desarrollo sustentable
En la mayoría de los casos proponía como

base la división político –Administrativa Se propone planificar desde un enfoque eco-
tradicional para definir el ordenamiento del sistémico, y la división en ecoregiones
territorio
Propone un enfoque dinámico, flexible y con

Históricamente adoptaba un enfoque capacidad adaptativa, construido de manera
tecnocrático, estático y no participativo participativa, multisectorial, multidisciplinaria y
multinivel
Se concibe como un proceso permeable a los

Se trataba de un proceso lineal, sin cambios de contexto, a la información
retroalimentación. disponible, y a los aprendizajes y valoraciones
de los actores involucrados
Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los
Bosques Nativos
Ley 26.331
 ARTICULO 6º — En un plazo máximo de UN (1) año a partir de la sanción de la

presente ley, a través de un proceso participativo, cada jurisdicción deberá realizar el
Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en su territorio de acuerdo a los
criterios de sustentabilidad establecidos en el Anexo de la presente ley, estableciendo
las diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental de las
distintas unidades de bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten.
La Autoridad Nacional de Aplicación brindará, a solicitud de las Autoridades de
Aplicación de cada jurisdicción, la asistencia técnica, económica y financiera necesaria
para realizar el Ordenamiento de los Bosques Nativos existentes en sus jurisdicciones.
Cada jurisdicción deberá realizar y actualizar periódicamente el Ordenamiento de los
Bosques Nativos, existentes en su territorio.
 ARTICULO 7º — Una vez cumplido el plazo establecido en el artículo anterior, las
jurisdicciones que no hayan realizado su Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos
no podrán autorizar desmontes ni ningún otro tipo de utilización y
aprovechamiento de los bosques nativos.
10 criterios de sostenibilidad ambiental
que deben gobernar el OAT
Ley Nº 25.675
 ARTÍCULO 8º - Los instrumentos de la política y la gestión ambiental serán
los siguientes:
 1. El ordenamiento ambiental del territorio
 2. La evaluación de impacto ambiental.-
 3. El sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas.-
 4. La educación ambiental.-
 5. El sistema de diagnóstico e información ambiental.-
 6. El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.-
Ley 25.675
 ARTICULO 11. — Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea

susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la
calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un
procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución,
 ARTICULO 12. — Las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento
con la presentación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las
obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades competentes
determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos
requerimientos estarán detallados en ley particular y, en consecuencia,
deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir una
declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o
rechazo de los estudios presentados.
 ARTICULO 13. — Los estudios de impacto ambiental deberán contener, como
mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o actividad a
realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las
acciones destinadas a mitigar los efectos negativos.
Daño Ambiental
ARTICULO 27. — El presente
capítulo establece las normas
que regirán los hechos o actos
jurídicos, lícitos o ilícitos que,
por acción u omisión, causen
daño ambiental de incidencia
colectiva. Se define el daño
ambiental como toda
alteración relevante que
modifique negativamente el
ambiente, sus recursos, el
equilibrio de los ecosistemas, o
los bienes o valores colectivos.
Evaluación de Impacto Ambiental
Definición
 procedimiento administrativo por el cual se identifican, predicen,

interpretan, evalúan y comunican los impactos de una acción, actividad,
proyecto, obra o emprendimiento, y también como el análisis de las
posibilidades de impacto ambiental que presenta un determinado proyecto,
obra, emprendimiento, acción o actividad que se pretende llevar adelante, a
los fines de prevenir de manera temprana sus efectos ambientales
perjudiciales y riesgosos y, de esta manera, permitir, modificar o impedir su
concreción.
“LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS NACIÓN-
PROVINCIAS EN MATERIA AMBIENTAL”1.
Por José Alberto Esain2.
“Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los

presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las
jurisdicciones locales”.
ANTECEDENTES Y FUENTES: arts. 149.1.23, 148.1.9 de la Constitución de España de

1978, artículo 74 de la Constitución de Alemana de 1949; CONCORDANCIAS: arts. 75 incs.
12, 13, 30, arts. 123, 124, 125 y 129 Constitución nacional, artículos 3, 4, 5, 6, 7, 23, 24,
25 de la ley general del ambiente 25.675.
1.- INTRODUCCIÓN.- La reforma de 1994 no sólo introdujo la cláusula del

desarrollo sostenible sino que dentro de ella aportó nuevos vientos en cuanto a la
manera de producirse la normación de un bien jurídico colectivo como el ambiente. Esto
se lo debemos principalmente al tercer párrafo del artículo 41 CN.
Algunos autores como Germán Bidart Campos creían que este sector de la
norma correspondía a la parte orgánica de la Constitución, por ser este acápite el que
define el reparto de competencias entre el estado federal y las provincias3. Podría caber
esta interpretación, pero no debemos olvidar que la novel competencia se condice con
una bisoña modalidad de derechos, que obligan a pensar con una lógica de concertación.
1
El trabajo ha sido publicado y los datos de la misma son Esain José, “La distribución de competencias
Nación-Provincias en materia ambiental” en Constitución de la Nación Argentina y normas
complementarias. Análisis doctrinal y jurisprudencial. Tomo 2, Sabsay, Daniel A. (dirección), Manili,
Pablo A. (coordinación), Editorial: Hammurabi, Buenos Aires, 2010.
2
Master en derecho ambiental en la Universidad del País Vasco, y la Corte Internacional de
Arbitraje y Conciliación Ambiental (CIACA), sitio en internet: www.jose-esain.com.ar.
3
Bidart Campos, Germán Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Tomo IB, Ediar,
Buenos Aires, 1995, p. 238.
1
Desde este punto de vista, el lugar seleccionado por el legislador de excepción - en
plena vinculación con el contenido axiológico y no con el espacio funcional - se muestra
como adecuado.
La nueva distribución de competencias en materia ambiental ha provocado una
mutación en la estructura federal argentina, que alcanza a las tres funciones clásicas del
Estado. Desde el tercer párrafo del artículo, se puede verificar a) una nueva manera de
legislar en la estructura federal, ya que la misma hoy incluye una concurrencia
complementaria de los tres órdenes que no tiene antecedentes en nuestro sistema; b) una
descentralización de importantes proporciones en cuanto a la gestión administrativa del
ambiente, acompañada por c) una trascendente descentralización en cuanto a la
intervención de los poderes judiciales locales, dejando un espacio mínimo y excepcional
para el cobijo de los jueces federales. En este aporte nos referiremos a cada una de las
tres funciones que acabamos de enumerar, intentando explicar cómo se mecanizan
desde la voluntad del constituyente y las normas que en su consecuencia se han dictado.
2.- LA CONCURRENCIA COMPLEMENTARIA LEGISLATIVA: La
función legislativa es aquella que se aboca a sancionar los diversos niveles de reglas de
conducta generales, abstractas, impersonales, que crean derecho nuevo y que integrando
el sistema jurídico, procuren un orden de convivencia para la sociedad4.
Esta función en el artículo 41 CN aparece desdoblada en dos subfunciones: al
Estado Federal le corresponde el “dictar las normas que contengan los presupuestos
mínimos de protección” y a las provincias dictar las normas “necesarias para
complementarlas”. Por el juego armónico del artículo 129 a la voz provincias le
debemos sumar la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y por la hoy
necesaria autonomía que dentro de cada provincia se les debe asegurar, también se debe
pensar en un complemento de segundo orden por los gobierno municipales (art. 123
CN).
4
R. Carre de Malberg, Teoría general del Estado, Editorial Fondo de Cultura Económica,
México, 1948, p. 680/738, citado por Ricardo Haro, en La competencia federal, Editorial
Depalma, 1989, p. 4.
2
a.- Fuentes extranjeras: La fuente del tercer párrafo del artículo 41 CN
proviene del derecho español donde se regla de manera similar la distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en relación a la protección
del ambiente. La Constitución española de 1978 le reserva en el artículo 149.1.23 al
Estado la competencia exclusiva de dictar “la legislación básica sobre protección del
medio ambiente”, sin perjuicio de la competencia autonómica para dictar “normas
adicionales de protección”. Esta norma es completada por el 148.1.9 que reserva a las
Comunidades Autónomas la competencia de gestión o ejecución en la protección del
medio ambiente.
El constituyente en 1994 tomó el modelo de ley de base y normas adicionales de
protección de España pero adaptado a nuestro esquema federal. Porque como bien
explica cierta doctrina calificadísima, el federalismo se debe entender como hecho
social, que posee versiones jurídicas distintas; y es sólo a partir de este postulado que se
nos permitirá comprender cada esquema diferente adaptado a la realidad política y
fenoménica de cada estado5. Para indagar el origen del tercer párrafo del artículo 41
deberemos examinar la nueva relación regulada en nuestra Constitución entre estado
federal y provincias, pero integrándola con el resto de las normas de máxima jerarquía.
Deberemos tener en consideración que la analogía y la integración de la fuente
extranjera sólo serán posibles en relación a determinados aspectos que sistémicamente
se pueden amalgamar con el resto de los elementos del régimen Constitucional
Argentino.
De todos modos vale la pena recordar que este sistema de normas de base y
complemento por las autonomías, no es nuevo; y ha sido utilizado incluso en materia
ambiental en otros países. Existe en España (Estado unitario con descentralización
regional) como ya lo hemos señalado; pero también en Alemania6, Brasil7, ambos
estados de estructura federal.
5
Castorina de Tarquini, María Celia Federalismo e integración, Ediar, 1997, p. 23.
6
Muñoz Machado (Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Volumen II, Alfaguara,
Madrid, 1973) sostiene que el modelo español en realidad tiene fuente en el esquema reglado
por la Constitución alemana de 1949, que en su artículo 74 enumera una serie de materias que
3
Para analizar el reparto competencial del tercer párrafo del artículo 41 CN
primero veamos cómo se compone el sistema de legalidad ambiental.
b.- Las vinculaciones en el sistema de legalidad ambiental: el sistema global
de legislación ambiental contendrá vinculaciones en sentido horizontal y vertical.
Las vinculaciones en sentido horizontal serán las que se generarán entre normas
de idéntico orden, es decir: en el orden federal las leyes de presupuestos mínimos entre
sí (ley general vs. leyes sectoriales); en el orden provincial las leyes complementarias
entre sí (leyes provinciales generales complementarias vs. leyes provinciales sectoriales
complementarias); y en los municipios sus ordenanzas entre sí (ordenanzas generales
complementarias vs. ordenanzas sectoriales complementarias). Este tipo de complejidad
se produce porque es la propia Constitución la que le da un perfil amplio, holístico e
integrador a la conflictividad relacionada con el desarrollo sostenible. El segundo
párrafo del artículo 41 CN obliga a pensar a esta materia desgranada entre un sinnúmero
de supuestos. Esto muestra la necesidad que se tiene de pensar en un esquema sistémico
con reglas claras y un muy pulcro orden interno para lograr así la efectiva funcionalidad
de todos sus componentes, evitando superposiciones. Daremos a este punto un breve
espacio pues la presente contribución se refiere básicamente a las competencias entre
deben ser objeto de una legislación concurrente de la federación y de los Lander (estados). En
dicho listado se encuentra todo lo relacionado con los recursos naturales y la eliminación de
basuras, el mantenimiento de la pureza del aire y la lucha contra el ruido (inc. 24). Recordemos
que en esa Constitución se exponen las pautas para definir el interés de la federación (art. 72.2
de la Ley Fundamental) y se dice: “La federación tendrá derecho a legislar en éste campo – el de
las materias enunciadas en el art. 74 – en la medida en que sea necesaria una regulación federal
porque: 1) un asunto no pueda ser eficazmente regulado por la legislación de un solo Land; 2) o
porque la regulación de un asunto a través de una Ley de un Land puede interferir los intereses
de otro Land o de la Nación 3) Cuando lo requiera el mantenimiento de la unidad jurídica o
económica o de la uniformidad de las condiciones de vida por encima del territorio de un Land
(ver García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1997, p. 296). Esta
doctrina ha sido extendida por la interpretación restrictiva que ha hecho el Tribunal
Constitucional alemán, cuando sostuvo que la Ley Marco no puede limitar de tal forma la
potestad legislativa de los Länder, que les permita sólo optar entre posibilidades jurídicas
predeterminadas BverfGe 58, 257 yss; 268-269 y jurisprudencia continuada y BverfGe 4, 115,
129 ss. (doctrina judicial citada por Quiroga Lavié, Humberto, La Potestad Legislativa,
Editorial Zavalía, Buenos Aires, 1993, p. 201).
7
La nueva Constitución brasilera de octubre de 1988 le concede a las cuestiones ligadas al
medio ambiente el carácter de concurrentes.
4
Nación y Provincias; aunque nos parece importante no dejar de lado esta cuestión ya
que el modelo de ley general y leyes sectoriales han sido adoptado por casi todos los
órdenes, tanto el nacional como los provinciales para cada una de esas comunidades
jurídicas parciales.
Veamos cómo se compone la complejidad en el orden nacional.
Complejidad horizontal en el orden federal.
25675 25670 25612 25831 25916 26331
LGA LPCB LRI LAIPA LRD LBN
Luego tendremos las vinculaciones en sentido vertical, las que se darán entre
normas de diferente orden, es decir las relaciones entre las leyes de presupuestos
mínimos federales, las leyes complementarias provinciales, y las complementarias
municipales.
Orden nacional
Orden provincial
Orden municipal
Ambas vinculaciones permiten una vivaz actualización de los contenidos, y una

especificidad imprescindible para una materia como la que estamos estudiando. Serán
fundamentales entonces las dos complejidades pues permitirán que los contenidos
5
formales de la disciplina se vayan superando, permitiendo un constante aggiornamiento
desde esquemas que favorecen la dinámica temporal y la dinámica espacial;
características fundamentales que deberá contener el sistema global normativo
ambiental.
c.- Vinculación horizontal: La ley general del ambiente 25675 como ley
marco y las leyes sectoriales: Veamos el primero de los temas conflictivos: la relación
entre la ley general del ambiente 25675 y el resto de las leyes sectoriales, sean estas
anteriores o posteriores a ella.
El primer punto a considerar es la necesidad de adoptar un sistema como este. La
respuesta es práctica: en materia de protección del ambiente el objeto de regulación
incluye una cantidad y variedad de temas tan basto que ello obligará a una doble
regulación: por un lado un abanico formidable de leyes especiales (llamadas sectoriales
también) que abordarán cada una de las áreas específicas, sin interferir ni referirse a los
restantes elementos; y por el otro una norma marco, que tenga vocación integradora, y
provoque una regulación expandida que logre abrazar de manera simultánea a todos los
contenidos del sistema.
Es que regular el desarrollo sostenible, implica pensar en un panorama enorme.
Como la cola del pavo real que se despliega a modo de abanico, para nosotros son tres
los grandes conjuntos que componen el sistema normativo sectorial de protección del
ambiente: a) el que incluye normas referidas a los sistemas ambientales (aguas, suelo,
atmósfera, flora, fauna, etc.); b) el que incluye normas referidas a actividades que se
desarrollan con el ambiente como soporte topográfico (agricultura, ganadería, pesca,
minería, etc.), o c) el que incluye normas referidas a instrumentos de protección del
ambiente (acceso a la información ambiental, participación, ordenamiento ambiental del
territorio, evaluación de impacto ambiental, etc.).
La horizontalidad de la disciplina nos obliga a pensar que esos espacios
particulares, tienen reglas que necesariamente serán aplicables para ellos, pero que
luego deben ser tributarios de una normación central y general, que desarrolle
directamente los elementos básicos del derecho reglado en el artículo 41CN. Esta
transversalidad es la que obliga imperiosamente a que exista una reglamentación del
6
derecho fundamental desde una ley que se interponga entre las normas sectoriales y el
artículo 41 CN, no en jerarquía, sino en contenidos. Será ineludible “hay que
recomponer el todo” decía Marcel Gauss contar con una ley que abarque - o por lo
menos desde su vocación – el contenido global y general de la disciplina.
Además el dictado de leyes generales o marco ha sido la técnica legislativa que
han preferido ir adoptando los diferentes países sudamericanos. Anotamos: Colombia:
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente
(1974), Venezuela: la Ley Orgánica del Ambiente (1976), Ecuador: la Ley para la
Prevención y Control de la Contaminación Ambiental (1976), Brasil: la Ley núm. 6.938
que dispone sobre política nacional del medio ambiente; sus fines y mecanismos de
formulación y aplicación y establece otras providencias (1981), Cuba: la Ley núm. 33
sobre Protección del Medio Ambiente y el Uso Racional de los Recursos Naturales
(1981), Guatemala: la Ley para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente
(1986), México: la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
(1988), Perú: 185 el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (1990),
Bolivia: la Ley General del Medio Ambiente (1992). Honduras: Ley General del
Ambiente (1993), Chile: la Ley núm. 19.300, sobre Bases Generales del Medio
Ambiente (1994), Costa Rica: la Ley Orgánica del Ambiente (1995), Nicaragua: la Ley
General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (1996), El Salvador: la Ley del
Medio Ambiente (1998), Panamá: la Ley General del Ambiente (1998), República
Dominicana: la Ley núm. 64-00, Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos
Naturales (2000) Uruguay: la Ley núm. 17283, Ley General de Protección Ambiental
(2000), Argentina: Ley 25675 general del ambiente (2002), Perú: Ley general del
ambiente 28.611 (2005).
Este mecanismo entonces no es casual. Viene precedido de esa necesitatis. Pero
para que una ley resulte ser holística, debe resistir las derogaciones constantes de las
normas especiales. Es que el problema que enfrenta el operador jurídico es que tiene por
delante un objeto de regulación que de tan abarcativo contendrá muchos dispositivos
desperdigados en páramos sectoriales sin lógica unificante corrriendo el peligro de que
con cada uno de esos instrumentos particularizados, la letra de la ley general puede ser
7
pasible de constantes derogaciones parciales, sobre todo si seguimos las reglas
hermenéuticas de derogación tácita que mandan a dar primacía a la ley especial sobre la
ley general. Esto obligará a adoptar una técnica legislativa particular, para dotar de una
determinada rigidez formal o material a la ley general. Esa ha sido la intención del
legislador al dictar la ley general del ambiente argentina 25675, para lo que ha diseñado
una serie de dispositivos que la presentan como norma de sensible y trascendente
importancia para el resto del esquema normativo. La LGA adopta varias tipologías (es
ley marco, mixta, norma de interpretación) todo a efectos de jugar ese papel. El
legislador ha diseñado - mediante su formula legislativa - una solución al problema,
pero con fuente en su voluntad parlamentaria y sin base constitucional alguna, lo que
enflaquece el esquema. Vale la pena aclarar que la impermeabilidad de la LGA en la
Argentina no puede tener fuente constitucional, pues nuestro sistema normativo no
posee reglas de especificidad legislativa (material o formal) sobre la ley de protección
ambiental, a efectos de permitir calificar a la LGA como ley reforzada8, especial u
orgánica9, e impedir - por regla de competencia - su derogación por ley ordinaria.
Tampoco existe regla de jerarquía que coloque a la LGA por encima de las leyes
sectoriales. Recordemos que en la Argentina el concepto de ley es unitario y sin
gradación jerárquica entre las diferentes tipologías. En consecuencia el legislador ha
tenido que indagar más respecto a cómo hacer para evitar esta compleja hermenéutica
centralizada en la ley marco.
La pregunta es ¿cómo se logra esta impermeabilidad de la ley general frente a
las derogaciones parciales de las normas sectoriales, tanto anteriores como posteriores?
La cuestión pasará por la regla de la supletoriedad, y en el otro caso por la
centralización de las reglas hermenéuticas ambientales en una suerte de ley general
como ley de interpretación y hermenéutica.
8
Para profundizar sobre estas tipologías de leyes, ver Néstor Pedro Sagües, Teoría de la
Constitución, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2004, p. 361.
9
Para profundizar esta categoría recomendamos la lectura de Humberto Quiroga Lavié, La
Potestad Legislativa, Eitorial Zavalía, Buenos Aires, 1993, p. 188.
8
Respecto al primer elemento, la regla de supletoriedad luce en la LGA en su
artículo 3, ya que ella esparce sus contenidos sin abrogación de las reglas especiales
vigentes al momento de su sanción, pero guardándose la pervivencia en caso de
conflicto respecto de estas. Dice el artículo 3: “La presente ley regirá en todo el
territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público, y se utilizarán para la
interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual
mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones
contenidas en ésta”. Estamos ante la mecanización del principio de supletoriedad.
Recordemos que la regla clásica dispone que la ley general no deroga las leyes
especiales anteriores, salvo abrogación expresa o manifiesta incompatibilidad10. En esto
la LGA viene a marcar una diferencia respecto a otras normas, pues ella ni dispone la
expresa derogación de leyes especiales anteriores, ni las excepciona totalmente, sino
que establece la prioridad de los contenidos de la LGA respecto a los de la “legislación
específica sobre la materia”, los que sólo pervivirán en la medida que “no se opongan a
los principios y disposiciones contenidas en la ley marco”. Sin esta regla, cualquier ley
marco, pierde su principal virtud. Esto es importante pues en muchos casos, al verificar
los sistemas provinciales – por ejemplo la ley general del ambiente 11.723 de la
Provincia de Buenos Aires o la ley general del ambiente 4.563 de la provincia Chubut -
observamos que las mismas no contienen dicha instrucción. Esto pone a estas
estructuras provinciales en una posición deficiente, al no contener el mecanismo de
supletoriedad, lo que provoca una enorme inestabilidad en el marco de las fuentes de
derecho ambiental local.
Respecto a la rigidez de la LGA frente a los embates de las leyes particulares
futuras, el legislador ideó una técnica “sui generis”, y decidió incluir en el cuerpo de la
ley una serie de artículos y principios que son, ni más ni menos que reglas centrales de
hermenéutica ambiental. Estamos ante contenidos de interpretación obligatoria cada
10
CSJN del 4.6.45, JA 1945-III-69; C. Fed. De Córdoba del 13.11.58, JA 1959-II-682; CCom.,
23.3.38, LL 10-32: SCB, 11.11.58, JA 1959-I-503: STSFe, 4.5.54, J 5-13 citado en Salas,
Ernesto, Código Civil anotado, y leyes complementarias anotados, T 1, 2da edición actualizada,
Depalma, Buenos Aires 1992, p. 19.
9
vez que se ejecute una norma de contenido ambiental. Al respecto el artículo 4 de la
LGA cobra una relevancia enorme, ya que es mediante él que el Congreso se asegura
que en cada momento, en cada lugar, y en cada espacio normativo en que se decida
sobre el ambiente, siempre se deberá hacer jugar partido a estos institutos incluidos de
la LGA, como una suerte de crossroads de interpretación. Con esto no queremos decir
que la LGA sea sólo una norma de hermenéutica no operativa. Todo lo contrario. Será
ambas cosas al mismo tiempo. Al respecto se puede decir que la LGA es:
• Ley plenamente operativa. Sus mandatos son directamente aplicables aunque
pueden ser desarrollados luego desde leyes sectoriales.
• Ley de “orden público” tal como lo dispone expresamente el artículo 3 LGA
• Ley instrumento de ratificación del Gobierno Nacional respecto a dos acuerdos
de concertación federal ambiental. En su artículo 25 la LGA incluye la
ratificación de1 Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente
(COFEMA), suscrita el 31 de agosto de 1990, en la ciudad de La Rioja; y el
Pacto Federal Ambiental, suscrito el 5 de junio de 1993, en la ciudad de Buenos
Aires.
• A nadie le pueden quedar dudas respecto a que la LGA es una ley de
presupuestos mínimos. Ella en su artículo 1 lo deja en claro definiendo el bien
jurídico protegido y observando que “establece los presupuestos mínimos para el
logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente”. Es una ley de
presupuestos mínimos, que además es ley marco, pues ordena, centraliza y
sistematiza los contenidos de las restantes leyes de presupuestos mínimos
sectoriales. Como toda ley de presupuestos mínimos, la ley general del ambiente
tiene como ámbito territorial de aplicación “todo el territorio de la Nación”
(artículo 3). Esta indicación se completa con el principio de congruencia (art. 4
LGA) que impone que la ley 25675 será aplicable en todo el territorio del país,
como piso.
• Es ley mixta pues contiene: 1) normas que son presupuestos mínimos de
protección ambiental conforme el tercer párrafo del artículo 41 CN; 2) normas
10
de derecho comercial que se abocan a la regulación del seguro ambiental (art. 22
LGA), y que tienen base competencial en el artículo 75 inc. 12 CN; 3) un sector
de normas civiles, dedicado a la responsabilidad por daño ambiental de
incidencia colectiva (arts. 27 a 34 LGA) en el que la base competencial también
estará en el artículo 75 inc. 12 CN; y 4) normas federales, pues vienen a imponer
obligaciones a la Autoridad Ambiental Nacional respecto a temas de gestión
ambiental, como son por ejemplo los artículos 18 y 19 respecto al sistema
nacional integrado de información.
d.- Complejidad vertical: la complementariedad: Resta ahora saber cuáles
son las competencias de la Nación, cuáles las de las provincias y cuáles las de los
municipios. De esto se encarga el tercer párrafo del artículo 41 CN cuando dice que
“Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas”.
Es de nuestra visión que este tipo de competencia corresponde a una nueva
tipología de competencias concurrentes, de las que no tenemos antecedente en nuestro
sistema federal. Recordemos que ha sido la Corte Suprema de Justicia de la Nación la
que ha dicho - en autos “Griet Hnos. c/Provincia de Tucumán - el 3.11.1922 que: “en
sentido gramatical como en el concepto jurídico, el verbo concurrir significa contribuir
a un fin, prestar ayuda, influjo, asistencia, dirigir dos o más fuerzas a un mismo sitio o
hacia igual finalidad...”. Estamos ante materias atribuidas en simultáneo a varios (dos o
más) órdenes.
Esto sucede en el tercer párrafo del artículo 41 CN porque los cuatro niveles de
descentralización territorial del poder pueden intervenir en la formación del sistema de
legalidad ambiental. Tanto la Nación, como las provincias, como la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, como las municipalidades pueden dar normas de protección del
ambiente. Como vemos, estamos ante un sistema de fuentes múltiples, de imposible
unificación, donde la competencia es concurrente. La novedad se produce en el modo
en que los órdenes son llamados a concurrir: una estructura dosificada por la
complementariedad. La reforma de 1994 en pocos segmentos ha adoptado este
esquema: tan sólo aparece en el art. 75 incs. 17 (pueblos indígenas) y 19 (Educación), y
11
este tercer párrafo del artículo 41 CN. Veamos algunas de estas particularidades para
luego describir los engranajes de la maquina.
• A primera vista pareciera que el principio de exclusividad no resulta aplicable al
esquema competencial en análisis. Pero la metodología de la concurrencia
complementaria implica exclusividad, aunque sólo aplicable a la función parcial
con la que cada orden concurre a la función total de legislar la materia “protección
ambiental”.
Una de las características de las competencias reguladas en el tercer párrafo del
artículo 41 CN, a favor de la Nación y de las provincias es que, en la medida en que
el constituyente las ha atribuido, ellas son exclusivas y desplazan de ese círculo
funcional al resto de las actuaciones que se superpongan con ellas. En otras palabras
- y esto por imperio del principio de exclusividad -: en la esfera funcional de cada
orden llamado a concurrir a la formación de la regulación final, la exclusividad
confiere dos efectos: a) Titularidad necesaria e inderogable b) exclusión de
cualquier otro sujeto sobre ese objeto o función que se atribuyó11.
Por imperio de este principio, en la relación dispuesta por el constituyente en el
tercer párrafo del artículo 41 CN las normas provinciales no aparecerán plenamente
subordinadas a las normas federales, pues en este ámbito no se aplicará sólo el
principio no interferencia de la mano de la jerarquía (art. 31 CN) sino que a las
normas provinciales se les permitirá excluir a las normas nacionales - y a las de
cualquier otro ordenamiento – de un determinado ámbito de actuación que ha sido
asignado por el constituyente con carácter exclusivo: el complemento.
• La jerarquía se mecanizará desde algunas reglas nuevas. Es que cuando decimos
que las normas federales son supremas ello no significa que siempre se impongan a
las normas provinciales. El artículo 31 de la Constitución nacional no puede
interpretarse por encima de otras reglas del legislador de excepción. En nuestro
Estado federal, la Nación tiene prohibido, so pretexto del artículo 31 CN, vaciar el
marco de actuación que se ha encargado a favor de las provincias de modo expreso
11
Vicente, Daniel Eduardo, en el texto coordinado por Germán Bidart Campos en Economía
Constitución y derecho Sociales, Ed Ediar 1995, p. 385.
12
o implícito por el constituyente (art. 121 CN). Estamos pues acotando el campo de
actuación del principio de jerarquía ya que existen facultades exclusivas de las
provincias respecto de las cuales la Nación no puede interferir. El complemento es
una de ellas.
• Mientras las provincias sean respetuosas del marco establecido por el constituyente
a través de la Carta Magna, entonces el ejercicio de la función será válido y en nada
interferirá el art. 31 CN. La Nación no podrá normar ese espacio.
• Cuando se atribuye la misma materia a varios órdenes la jerarquía es una de las
reglas que sirven para saber cuál de las normas se debe utilizar. En ese contexto, la
supremacía del derecho federal (art. 31 CN) está presente en toda relación de
normas derivada de nuestra Constitución nacional en la medida que exista
interferencia. Pero en el específico caso ambiental esta supremacía se evidencia a
través de elementos particulares:
1. Las normas nacionales de presupuestos mínimos de protección ambiental
obligan a las provincias, por ser el piso dictado por el Congreso federal,
inderogable y supremo; el que invalida las normas locales que lo contraríen.
Cuando nos referimos a las normas locales incluimos su Constitución, los
convenios interprovinciales, las leyes y los decretos provinciales.
2. Las normas provinciales y municipales deben “complementar”, y ello implica
que deben adecuar su contenido a los presupuestos mínimos federales bajo
apercibimiento de que puedan ser declaradas inválidas, por inconstitucionales.
3. Aquí yace la clave de bóveda, pues esta supremacía de los PMPA alcanza para
invalidar las normas provinciales que protejan menos que estos, pues ello
implica que son contrarias a las bases, incluidas en esas leyes federales.
De lo expresado se desprende que la gran diferencia con la generalidad de las
relaciones entre normas federales y normas provinciales concurrentes, respecto a esta
competencia complementaria es que el mismo constituyente ha establecido dos
mandatos:
13
1. Las normas federales son el piso sobre el que los gobiernos autónomos pueden
edificar sus reglas particulares; con dos caras:
a. Negativa: Los gobiernos autónomos no pueden jamás – pues violarían la
supremacía federal (tercer párrafo art. 41 y 31 CN) – proteger menos que
las reglas superiores.
b. Positiva: Las normas inferiores – provinciales o municipales - pueden
ser diferentes a las de jerarquía superior, y con ello no violan la
supremacía federal, siempre y cuando la discrepancia radique en que la
regla inferior protege más que la superior.
2. El Congreso sólo puede dictar presupuestos “mínimos”, y no una ley ordinaria que
regule la totalidad de la materia. Esto implica un límite que el constituyente le
impone al legislador nacional que conlleva que la Federación no pueda sancionar
cualquier ley, pues existe un ámbito que pertenece a las provincias, el que es
indisponible y exclusivo de ellas, y sobre el que no se aplicará este principio de
supremacía federal, sino el de complementariedad.
Otro elemento de suma importancia resulta ser la autonomía de cada una de las
competencias complementarias. Obsérvese que el tercer párrafo del artículo 41 CN
dispone - respecto a cada uno de los sectores competencial que han sido llamados a
concurrir de manera complementaria en la formación del sistema normativo ambiental -
funciones independientes, sólo relacionadas por el principio de complementariedad que
es el que nos dará la manera en que ambos subsistemas concurrirán. La normativa
complementaria es norma provincial autónoma. En el caso de las normas de
complemento no hay normativa delegada sino atribución constitucional directa para
que las provincias, CABA y municipios, legislen de manera complementaria.
La complementariedad de la Constitución nacional da base luego a los principios
de congruencia y optimización en las fuentes. El primero (de faz negativa) aparece
reglado en el artículo 4 LGA que dice: “La legislación provincial y municipal referida a
lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en
caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga”. En
consecuencia, congruencia significa - en términos del legislador - que el complemento
14
legislativo provincial y municipal deberá ser “adecuado” a los principios y normas que
establece la LGA, y por reenvío del artículo 3 LGA al resto de las normas de
presupuestos mínimos. Adecuar significa en buen español “acomodar una cosa con
otra”. Con ello lo que se quiere decir es que las normas que pertenezcan a los órdenes
provinciales y municipales se deberán amoldar a las de presupuestos mínimos
nacionales (consecuencia directa del principio de supremacía federal del art. 31 CN),
pero desarrollándolas o maximizándolas en la protección.
La optimización de la protección ambiental es un principio de faz positiva,
porque implica una prerrogativa para los órdenes inferiores a los que se les faculta a
adoptar políticas propias en la medida que lo hagan mejorando la protección de las
normas superiores. La optimización es un principio específico de derecho ambiental,
que la doctrina alemana aplica respecto de la política comunitaria12. En España la
doctrina lo desprende del artículo 149.1.23 de su Constitución de 1978 cuando autoriza
a las Comunidades Autónomas a establecer normas de protección más rigurosas que las
establecidas como básicas por el Estado. En el Tratado de la Comunidad Europea,
versión Maastricht, se recoge el mismo principio cuando en su artículo 176 se dice:
“Las medidas de protección adoptadas en virtud del artículo 130.S no serán obstáculo
para el mantenimiento y la adopción por parte de cada Estado miembro, de medidas de
mayor protección”. Según esta idea, cada nivel administrativo inferior está obligado a
cumplir con lo mínimo establecido por el superior pero habilitado para establecer
normas de protección más elevadas.
En nuestro país este principio se desprende del tercer párrafo del artículo 41 CN
cuando el constituyente regla la función de legislar el complemento, lo que sabemos
implica - en palabras de Germán Bidart Campos –complementariedad maximizadora
que les incumbe a las provincias para desarrollar los presupuestos mínimos de la
12
L. Kramer, European Comunity Traety and Environmental Law, 2da Ed. Sweet & Maxwell,
Londres, 1995, pág. 65, citado por Loperena Rota, Demetrio, Los Principios del Derecho
Ambiental, Editorial Civitas, 1998, p. 104.
15
legislación del Congreso13. Todo esto quiere decir que los órdenes inferiores podrán ir
legislando de manera más rigurosa mientras mantengan indemnes los principios
establecidos en las de presupuestos mínimos de la gradiente superior.
La pregunta que el lector se hace a esta altura del cometario es ¿cuál resulta ser
el límite a esta facultad de complemento, es decir de optimización de la protección? Es
aquí importante considerar el principio de proporcionalidad (art. 28 CN). La
consecuencia de esta doctrina en nuestro esquema federal es que las provincias podrán
dictar normas complementarias ambientales que puedan afectar el comercio
interprovincial o la libre circulación de productos, ya que el medio ambiente constituye
un objetivo de cada Estado provincial capaz de justificar limitaciones en materia de
comercio y transporte; pero estos límites deberán estar sometidos los principios de
proporcionalidad, y la obligación de minimizar los efectos en el comercio de este tipo
de medidas14. Todos estamos de acuerdo en que las normas de la Nación son el “piso”
inderogable para todo el territorio argentino, y que las provincias a partir de éste, están
habilitadas para colocar un techo más alto al complementarlas, pudiendo extender el
resguardo ambiental. Pero no podemos olvidar la experiencia europea en esta materia,
donde existen supuestos en que las excesivas restricciones ambientales esconden detrás
intenciones proteccionistas respecto a las industrias locales en desmedro del libre
mercado y tránsito de mercancías. En este punto pueden jugar un papel corrector
relevante algunas competencias que posee la federación para reglar de manera exclusiva
el libre tránsito de personas o bienes por la Nación (arts. 9, 10, 11, 12, y 75 inc. 13 CN).
Con esto nos queremos preguntar si se podría impugnar una norma dictada por una
provincia por ser demasiado protectora, utilizando esta competencia y argumentando
que esta interfiere, afecta o incide en el comercio interprovincial de la federación. La
respuesta la tenemos en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
13
Bidart Campos, Germán, Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Tomo IA EDIAR,
BsAs, 2000, p. 239.
14
Díaz Araujo, Mercedes, El artículo 41 de la Constitución Nacional la Jurisdicción local y
Federal en materia Ambiental, LL 31.12.2001, p. 4.
16
Europeas (TJCE) en el asunto C-240/8315. Allí se entendió que la protección del medio
ambiente justificaba las restricciones a la libre circulación de bienes y libertad de
comercio, sin perjuicio de que las medidas de protección ambiental dictadas por los
estado miembros no podrían dificultar los intercambios intracomunitarios, y que, si bien
las medidas basadas en el objetivo ambiental pueden tener efectos restrictivos sobre el
comercio y la libre competencia, no pueden nunca se discriminatorias ni exceder las
restricciones inevitables justificadas por la protección del ambiente16.
Otro tema trascendente resulta ser la armonización de la competencia del
artículo 41 CN con el artículo 124 CN. Recordemos que la reforma constitucional de
1994 consideró que el dominio originario de los recursos naturales - soporte topográfico
del ambiente - les pertenece a las provincias (art. 124 CN). De todos modos la Corte
desde hace tiempo ha sido clara respecto a la competencia del Gobierno nacional en
determinadas materias que se apoyan sobre los mismos (navegabilidad de ríos por
ejemplo, que pertenece a la federación desde el artículo 75 inc. 13 CN a pesar de que
esta potestad se ejercita sobre un recurso natural provincial). Esto implica entender que
una determinada e importante porción de la jurisdicción se aloja en el Gobierno
nacional. En materia ambiental la cuestión admite una lectura similar pero con matices
importantes: la Nación posee una competencia clara para reglar los PMPA en materia de
“utilización de los recursos naturales”. La materia deriva del segundo párrafo y la
técnica competencial – complementariedad - del tercer párrafo, todo del artículo 41 CN.
En definitiva, para entender si el Gobierno nacional tiene competencia en el caso
concreto para dar PMPA sobre determinado recurso natural lo que se debe verificar es si
la norma tiene por fin la protección del entorno, siendo la utilización racional del
recurso un medio para alcanzar el desarrollo sostenible. Sólo en este caso se verificará
la aplicación del reparto del artículo 41 CN. De lo contrario la competencia sobre la
regulación pertenecerá a la provincia.
15
Asunto C-240/83; 7.2.1985 ECR 1985, 531, disponible en www.curia.eu.int/es/index
16
Díaz Araujo, Mercedes, El artículo 41 de la Constitución Nacional la Jurisdicción local y
Federal en materia Ambiental, LL 31.12.2001, p. 3.
17
A modo de conclusión sobre cómo se relacionan las competencias de los tres
órdenes: digamos que el fin protección califica la materia en el ámbito del artículo 41
CN, no dejándose librado el componente axiológico sino con dicho elemento
coadyuvante, el que como criterio teleológico completa la configuración material de la
competencia. En esa inteligencia, complementar es agregar más protección. Esto puede
suceder de dos modos: a) donde ya hay normas, siendo más riguroso, o b)
estableciéndolas donde no las hay, para generar algún tipo de protección donde el
legislador federal decidió dejar el espacio vacío.
e.- La interpretación judicial respecto al tercer párrafo del artículo 41 CN:
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha confirmado el criterio que acabamos de
explicar. Lo ha hecho recientemente, definiendo el sentido que se debería dar a la
competencia del tercer párrafo del artículo 41 CN, en autos “Villivar Silvana N. v.
Provincia del Chubut y otros” por el conocido conflicto minero en la ciudad de
Esquel17.
Para los tres Ministros que deciden fundar el rechazo del recurso extraordinario
interpuesto por las demandadas – los restantes utilizan la prerrogativa del art. 280
CPCCN que permite no fundarla más que en la cita de la norma – la cuestión se debe
ver tal como la estamos planteando. Dice el considerando 7 al respecto: “En suma, del
cotejo de las normas provinciales y nacionales invocadas no se advierte de qué modo y
en qué medida la exigencia de la aprobación expresa, previa audiencia pública, del
estudio de impacto ambiental exigido en los arts. 6 y 7 de la ley provincial 4032 antes
del inicio de las actividades, vendría a contradecir lo previsto por las leyes nacionales
24.585 y 25.675, dictadas con arreglo al art. 41 de la Constitución Nacional. Según
dicho artículo, corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
17
CSJN, 17/04/2007 en autos “Villivar Silvana N. c/ Provincia del Chubut y otros s/amparo”
con notas de Esain, José Alberto La Corte define el conflicto minero en Esquel: “no todo lo que
brilla es oro; Zeballos de Sisto, María Cristina Nuevos pasos hacia la construcción del derecho
ambiental minero, publicado todo en la Revista de Derecho Ambiental nro. 11, Néstor
Cafferatta (Director), octubre/diciembre de 2007, Editorial Lexis Nexis, p. 179/250, y en
Revista de Derecho Administrativo nro. 62, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2007, con nota
de Torricelli, Maximiliano Distintos caminos que conducen hacia la misma meta (comentario al
fallo “Villivar), p. 1132/1142.
18
presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las normas necesarias para
complementarlas, ya que complementar supone agregar alguna exigencia o requisito
no contenido en la legislación complementada” (el destacado nos pertenece)” 18.
Es entonces doctrina del más alto Tribunal de la Nación que complementar
supone “agregar alguna exigencia o requisito no contenido en la legislación
complementada”. Esto supone la posible intervención de los órdenes locales anexando
elementos que no se encuentran en la norma de presupuestos mínimos, ya sea porque no
están previstos, o porque estando previstos componen un sistema de protección de nivel
o rigor menor al que la provincia – optimizando la protección – ha decidido adoptar.
Como vemos, en la tesis de la Corte se componen los dos supuestos que hemos referido
previamente: tanto aquel en que la norma provincial se le superponga a la nacional con
una “exigencia o requisito” más protector, como aquel en que agregue un contenido
donde no lo había.
f.- El soporte instrumental de los PMPA – su reglamentación: En cuanto al
soporte instrumental, en principio los PMPA deberán aparecer reglados en leyes, las
que serán de una naturaleza muy especial: de presupuestos mínimos de protección,
similares a las leyes de bases, aunque con matices. De que la regla general deberá ser la
ley como instrumento para contener los presupuestos mínimos no caven dudas. Esto se
sucede por varios motivos que – por lo numerosos - pasan delante de nosotros como
cuadros en una exposición.
Primero, vale la pena recordar la Opinión Consultiva 6 del año 1986 (OC-6/86)
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En ella, y a solicitud del Uruguay se
opinó sobre el alcance de la expresión “leyes” en el contexto del art. 30 de la
Convención. Dijo la Corte: “En la protección de los derechos humanos está
18
CSJN, 17/04/2007 en autos “Villivar Silvana N. c/ Provincia del Chubut y otros s/amparo”
con notas de Esain, José Alberto La Corte define el conflicto minero en Esquel: “no todo lo que
brilla es oro; Zeballos de Sisto, María Cristina Nuevos pasos hacia la construcción del derecho
ambiental minero, publicado todo en la Revista de Derecho Ambiental nro. 11, Néstor
Cafferatta (Director), octubre/diciembre de 2007, Editorial Lexis Nexis, p. 179/250, y en
Revista de Derecho Administrativo nro. 62, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2007, con nota
de Torricelli, Maximiliano Distintos caminos que conducen hacia la misma meta (comentario al
fallo “Villivar), p. 1132/1142.
19
necesariamente comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder estatal.
Las leyes a que se refiere el art. 30 son actos normativos enderezados al bien común,
emanados del Poder Legislativo democráticamente elegido y promulgados por el Poder
Ejecutivo”. En estos términos, sólo la ley formal tiene aptitud para restringir el goce o
ejercicio de los derechos convencionales, teniendo en cuenta – como lo afirma el
Preámbulo de la Convención – el propósito de los Estados de consolidar en este
continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad
personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del
hombre.
La pregunta que sigue es: ¿pueden ser reglamentados los presupuestos
mínimos?, ¿pueden los presupuestos mínimos estar contenidos en reglamentos y en todo
caso, en qué especie de estos y en cuáles no?
Aquí la cuestión se bifurca según si adoptamos una concepción formal o
material del elemento presupuestos mínimos. Explica García de Enterría19 en relación al
sistema español que un concepto formal del contenido de la normación básica del
Estado sería entender a este como una serie de principios abstractos, incompleto en sí
mismo, una primera determinación de la regulación que habría de llevar luego a su
término final la normación de desarrollo, pero que además se define a si mismo con la
nomenclatura de básica y que está contenida en una ley. Como vemos el elemento
cartular cobra una enorme relevancia en esta posición. Del otro lado, adoptando una
concepción material, el Tribunal Constitucional español completó la idea y dijo que “las
normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una ley y ser ellas
calificadas como tales, sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido”20.
En este sentido adelantamos nuestra opinión a favor de la última postura.
Entendemos que la Constitución ha seguido el criterio material y ha sido muy amplia
para referirse a los instrumentos en que estarán contenidos los PMPA. El tercer párrafo
del artículo 41 CN dice “normas” y no “leyes”, y sobre todo lo hace en un contexto muy
19
Ver García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid 1997, p.
291/2.
20
Sentencia del 28 de julio y 28 de enero de 1982.
20
particular, pues en el primer párrafo del mismo artículo, cuando pretende referirse a la
reglamentación del daño ambiental lo hace desde la manda del dictado de una “ley”.
Nos preguntamos ¿porqué en un párrafo el constituyente utilizó la palabra ley y en otro
la palabra “normas”?. ¿Será que el Constituyente entendía que ambas regulaciones no
eran idénticas?. Esto nos permite inferir que no sólo serán las leyes los instrumentos
donde aparecerán los PMPA de manera exclusiva, pues el propio constituyente - al
utilizar la palabra normas - no ha descartado que puedan integrarse también en
reglamentos, siempre que se cumplan los demás recaudos establecidos por la carta
magna.
El principio general es - en cuanto a los instrumentos que contendrán PMPA –
que estarán alojados en leyes, por ser (en palabras de Rouseau) “la expresión de la
voluntad general”. Los derechos sólo pueden ser limitados por leyes razonables y
proporcionales (por imperio del principio de razonabilidad conforme el artículo 28 y 14
CN).
Agregamos otro elemento más a favor de la ley: el principio de participación de
los Estados autónomos en la producción normativa de los presupuestos mínimos
cuando estos son contenidos en ella. Este elemento resulta fundamental para saber cuál
será el instrumento idóneo para contener los presupuestos mínimos. Es la Cámara de
Senadores la vía mediante la cual las provincias podrán intervenir en la producción del
piso normativo uniforme del sistema de legalidad ambiental, que luego será limitante
para su política complementaria.
Sobre este punto no hay dudas cuando lo pensamos en relación a nuestro tema.
La intervención del Congreso con sus dos Cámaras implicará la garantía para las
provincias de moldear la regla jurídica que luego cercará su posibilidad de
complemento. Por lo tanto, y fijando nuestra posición, creemos que los presupuestos
mínimos deben ser dictados por el Congreso. Pero esto no implica que no pensemos en
la posibilidad de que sean normas sujetas a reglamentación. Puede que en muchos
casos, lo previsto por el Congreso no alcance a cubrir todos los elementos, y sea
necesario un contenido técnico o de carácter coyuntural o estacional o circunstancial,
sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperados. En todos estos casos, el
21
legislador puede derivar la determinación de todos estos parámetros en el reglamento,
para que puntualice la “letra fina”. Pero por definición este tipo de reglamentos – en la
determinación de los contenidos de los derechos - nunca pueden pasar de ser lo
accesorio. Siempre oscilarán detrás de la ley.
En ese sentido, revisemos algunos ejemplos y veremos que - hasta aquí - la
materia delegada tiene siempre que ver con determinaciones de carga, parámetros de
riesgo, la calidad que deberán tener las sustancias para ser consideradas contaminantes:
• El artículo 7 de la ley 25612 delega a la autoridad nacional de aplicación, la
determinación de los niveles de riesgo para los residuos industriales y de
servicios;
• El artículo 13 de la ley 25670 sobre gestión de PCBs delega a la autoridad de
aplicación la posibilidad de ampliar la “lista de sustancias comprendidas como
PCBs;
• El artículo 7 de la ley 25688 de presupuestos mínimos en gestión de las aguas
delega en la autoridad nacional de aplicación la determinación de los límites
máximos de contaminación aceptables para las aguas de acuerdo a los distintos
usos (inc. a); la definición de las directrices para la recarga y protección de los
acuíferos (inc. b); y la fijación de los parámetros y estándares ambientales de
calidad de las aguas (inc. c).
Con esto dejamos sentada nuestra postura que considera que los únicos decretos
que pueden contener PMPA son los reglamentarios. En las otras modalidades de
decretos no verificamos que puedan estar incluidos los PMPA. Veamos entonces, dentro
de los decretos reglamentarios cómo se podrían hacer los mismos. Creemos los
reglamentos de los PMPA deben darse de modo participado y concertado. Podemos
considerar el caso de Chile. En ese país tenemos el “Programa anual de normas y
estándares”. Allí la competencia para dictar las normas primarias y secundarias de
calidad ambiental y las normas de emisión es del Ejecutivo. Ellas se promulgan
mediante un Decreto Supremo. El procedimiento a seguir para la expedición es muy
interesante, pues comprende las etapas de análisis técnico y económico, desarrollo de
22
estudios científicos, consultas a organismos competentes, públicos y privados, análisis
de las observaciones formuladas y una adecuada publicidad.
Auspiciosa resulta ser la modalidad que el Congreso ha pergeñado para la
reglamentación de algunas de las leyes de presupuestos mínimos. Es de trascendencia y
se deberá considerar que la ley de presupuestos mínimos y su reglamento poseerán una
enorme influencia sobre el sistema normativo en general, pues obligarán a las
provincias y municipios a adaptar sus reglas sobre dichos contenidos. Esto no puede
pasar desapercibido. Las provincias serán constreñidas por una norma que podría en
algún sector – el reglamentario - no haber sido producida con la intervención del
Senado, espacio donde a ellas poseen - por participación - su garantía.
Pareciera que este tema fue olvidado al momento de sancionarse la ley general
del ambiente ya que al adoptarse una definición de PMPA (art. 6 LGA) se podría haber
diseñado el rol del Ejecutivo en su competencia reglamentaria. Era una buena
oportunidad. Se la dejó pasar.
Pero no todas son espinas. Unos meses antes del desembarco de la LGA, en
oportunidad de darse la ley 25612 de residuos industriales y de servicios, el Congreso
incluyó una modalidad de reglamentación, previa concertación en el ámbito del
COFEMA21, que nos parece auspiciosa, pues importa una apuesta por una modalidad de
democracia de consenso que fortalece los poderes de los órdenes locales en un tema
muy sensible. Este esquema, que inicialmente fuera impuesto por el Congreso al
Ejecutivo, al no ser vetado por esto, concluyó siendo una modalidad consentida y una
suerte de autorrestricción, que implica la adopción de una novel forma de
reglamentación de las leyes, la que gozará de mayor base consensual
De todos modos no se puede dejar de señalar que la apuesta al COFEMA como
espacio para mecanizar la concertación ha caído en saco roto, pues ese órgano ha
desechado no sólo esta facultad, sino que mediante resolución 92/04 ha opinado que
todas las leyes de PMPA dictadas a esa fecha eran inconstitucionales.
21
Ver los artículos 7 y 57 de la ley 25612.
23
g.- Resolución de conflictos por complementariedad: Finalmente repasemos
el modo en que se corrigen los conflictos en cuanto a la complementariedad. Varios
sistemas se podrían adoptar.
• Primero un mecanismo de solución de controversias que se incluya dentro de las
actividades de concertación del COFEMA. El mismo debería prever escenarios
futuros, y desde el diálogo y la concertación arreglar, componer soluciones entre
las provincias, todo sobre posibles problemas comunes o superposiciones
competenciales con la federación, en el marco de las normas sometidas al
reparto del tercer párrafo del artículo 41 CN. Es importante aclarar que esto no
ha sido aún reglado en el ámbito del COFEMA y sería loable una resolución,
para institucionalizar este sistema.
• Otra solución puede ser la utilización del mecanismo del artículo 127 CN que
dispone la competencia atribuida a nuestra Corte Suprema para resolver los
conflictos interprovinciales. La misma puede servir para canalizar problemas de
la complementariedad siempre que el conflicto sea entre provincias.
• Luego se puede disponer de los procesos constitucionales. Dentro de ellos el
más idóneo resulta ser la acción declarativa de certeza del artículo 322 CPCC,
que como bien reza dicha norma, tiene por objeto la obtención de una
declaración de certeza jurídica. Este será quizá el carril procesal más apto para
solucionar estos problemas referidos a competencias legislativas cuando sean
ejercitadas por fuera de los mandatos del constituyente. De todos modos vale la
pena recordar que en estos casos lo que se deberá someter a la magistratura es
una incertidumbre respecto a cómo funcionan en el tercer párrafo del artículo 41
CN los ejercicios normativos en conflicto.
• El amparo es otra solución, pues puede que surja, en el marco de una arbitraria
violación del derecho reglado en el artículo 41 CN un problema con las
competencias legislativas por exceso en la atribución de normar el derecho por
fuera del mandato del constituyente. En ese caso se someterá en el amparo –
aunque de modo indirecto pues el foco lo tendrá el elemento fáctico - el control
24
constitucional respecto al conflicto normativo complementario, no sin recordar
que la Corte tiene dicho que el amparo es una institución que “tiene por objeto
una efectiva protección de derechos más que una ordenación o resguardo de
competencias"22.
• Finalmente el recurso extraordinario será - dentro del pull de opciones – una de
las vías más idóneas cuando haya que verificar las fronteras entre las
competencias de la Nación y las provincias en un reparto tan complejo como el
del tercer párrafo del artículo 41 CN. El recurso extraordinario federal es un
mecanismo que instrumenta la supremacía federal dispuesta en el artículo 31
CN, previsto en la ley 48. Dice Alberto Spota que “analizados en detalle cada
uno de los tres inciso de la ley 48, se visualiza con absoluta evidencia que el
recurso extraordinario tiene por objeto exclusivo y excluyente defender la
distribución de competencias establecida en la Constitución nacional,
fundamentalmente en función de los poderes y capacidades delegadas expresa o
tácitamente en el Estado nacional23. La diferencia entre esta vía y la del 127 CN
radica en que mediante recurso extraordinario, la controversia puede incluir
traspasos de la frontera competencial que divide las aguas entre federación y
provincias. El 127 CN es sólo para controversias entre dos o más provincias, y
no entre provincias y Nación. En el caso del recurso extraordinario, la
Constitución otea por encima del Gobierno nacional y de los gobiernos
provinciales. Ella es representada por la Corte, su último guardián. En dicha
inteligencia, el Alto Tribunal - como guardián del mandato de los constituyentes
– se interesa por saber si la Nación y las provincias han ejercitado sus
competencias en el marco del tercer párrafo del artículo 41 CN.
h.- sectores afines y colindantes: Todas las cuestiones relativas al ambiente
poseen al mismo tiempo un carácter complejo y polifacético. Esto afecta a los más
variados sectores del ordenamiento jurídico y provoca una complejidad en el reparto de
22
CSJN Fallos: 320:1339 y 2711; 321:2823.
23
Spota, Alberto Antonio Recurso extraordinario, Estado y evolución actual de la
jurisprudencia, arbitrariedad certiorari, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2001, p. 21.
25
competencias entre estado Nacional y Provincias. El legislador en todos los casos
deberá someterse al reparto siempre que el fin temático de la norma sea proteger al
ambiente Cuando el fin sea diferente se aplicará la competencia específica que
corresponda. Veamos estos sectores afines y colindantes que nos presentarán casos
dudosos.
1. Pueblos originarios: Entre las prerrogativas incluidas por el constituyente,
aparece el derecho de los pueblos indígenas argentinos a participar en la gestión referida
a los recursos naturales (75 inc. 15 CN). Esta competencia a favor del Congreso - en
realidad una obligación que debe cubrir este órgano - puede ser base competencial para
determinados actos de la Federación que se entrecrucen con la regulación que se haga
del ambiente en dicho espacio. En el ámbito de las normas que regulan los derechos de
los pueblos originarios, cuando se ocupen de los sistemas ambientales y de algún tipo de
contenido ambiental, como por ejemplo su "utilización racional", "límites de la
explotación", "mecanismos de prevención o protección" se aplicarán las reglas del
derecho ambiental con sus principios rectores y además respecto a esas normas será
imperante pensar que estamos ante leyes sujetas a complemento provincial conforme el
art. 41 tercer párrafo CN.
2. Ríos, navegación y comercio interprovincial. La legislación sobre ríos, en
materia de navegación (75 inc. 10 CN) y la regulación del comercio interprovincial (75
inc. 13 CN) es competencia exclusiva del Estado nacional, pero el marco topográfico
sobre el cual la misma se desarrolla son los recursos naturales que resultan ser de
dominio originario de las autoridades autónomas. Esto significa que sobre un mismo
cuerpo de agua puede que concurran diferentes regulaciones, algunas de competencia
federal, otras provinciales, otras concurrentes. Para agregar un tercer elemento a la
complejidad - hoy - desde el tercer párrafo del artículo 41 la Nación posee la
competencia para regular los presupuestos mínimos en la “utilización racional” y
prevención y “protección del ambiente”, todo ello posado sobre esos recursos naturales
y en el marco del mandato de sustentabilidad. Como vemos, en un mismo ámbito
geográfico convivirán múltiples intervenciones competenciales las que pueden incluso
incluir algún tipo de intersección de las autoridades municipales. La manera más
26
conveniente de resolver estos conflictos serán los mecanismos de concertación con
intervención de los tres órdenes (ver sentencia LITSA).
3. Desarrollo Humano. Es concurrente entre Nación y provincias la legislación
relacionada con el desarrollo humano (art. 75 inc. 18 y 19 y 124 CN), lo que implica un
fuerte cruce interpretativo con las reglas del tercer párrafo del 41 CN donde la
concurrencia se genera a través del principio de complementariedad . En realidad aquí,
sólo se deberá entender como normas ambientales las tuitivas, como todo lo dirigido a
poner limites al desarrollo para hacerlo sostenible.
4. Lugares de utilidad nacional. El artículo 75 inciso 30 CN regla la
competencia del Congreso de legislar sobre los lugares de utilidad nacional. La norma
expresamente ha ingresado a su texto el principio de "no interferencia". Así las
provincias conservan competencias de policía, entre otras ambientales. De todas
maneras puede que se genere conflicto cuando por ejemplo el Congreso legisle -
utilizando esta competencia concurrente - normas que sean de protección ambiental, no
directamente vinculadas con "los fines específicos" que llevaron a la afectación del
territorio. En el contenido ambiental queda claro que la regla jurídica ambiental será
sujeta a complemento provincial. Esto no solo es así respecto al contexto legislativo,
sino que además la Constitución ha dejado establecido que el ámbito provincial y
municipal, conservan sus competencias para aplicar normas de policía sobre el espacio
de utilidad nacional.
6. Códigos de fondo: Otro punto de conflicto será la legislación de fondo En
materia civil, comercial, penal minería, trabajo y seguridad social la Constitución regla
la competencia exclusiva a favor del Estado central. Creemos en este punto nuestro
esquema federal mixto nos obliga a sostener la unidad de legislación a pesar de que las
normas de manera indirecta pudieran estar reglando cuestiones ambientales. Esto tiene
una explicación: sería disfuncional que una regulación derivada del Congreso en
materia penal o civil pueda ser diferente según el lugar donde se la aplique. No es
compatible con nuestro esquema federal que por ejemplo una acción sea delito
ambiental en una provincia y en otra no. De todos modos esto impone una nueva
manera de legislar o por lo menos la profundización de instrumentos que antaño no eran
27
tan comunes. Nos referimos a las leyes mixtas que hemos explicado ya. Como queda en
claro de lo expuesto en este acápite, en muchos supuestos estaremos ante leyes que no
utilizan como base una sola competencia constitucional, sino que las combinan, casi
siempre considerando leyes federales por un lado y normas de fondo por el otro. Este
esquema implica que en materia ambiental por un lado puede que el legislador nacional
dicte una ley que contenga presupuestos mínimos conforme el tercer párrafo del artículo
41 CN, pero en otro sector de la ley abarque normas de fondo (conforme artículo 75 inc.
12 CN). Como ejemplo podemos verificar lo que sucede con el Código de Minería que
se funda en la competencia del artículo 75 inc. 12 pero que contiene un título ambiental
que se funda en el tercer párrafo del art. 41 CN. Se combinan normas de presupuestos
mínimos federales (minería ambiental) y normas de fondo (Código de Minería). La
solución no es invalidar dichas leyes (por la manda constitucional de armonización)
sino - por el contrario - pensarlas dentro de esta tipología, dando margen – en los
PMPA – al complemento provincial. De esto trata la sentencia Villivar que hemos
comentado previamente. Un buen ejemplo lo podemos ver en materia civil o penal,
donde el legislador no podrá dejar margen para el complemento provincial, el que será
inconstitucional de ser ejercido.
3.- COMPETENCIA ADMINISTRATIVA: La competencia administrativa
ambiental suele confundirse entre dos ideas o conceptos que vale la pena diferenciar,
pues no son idénticos, y además poseen disímiles resoluciones en materia competencial.
Por un lado aparece la competencia en materia de definición de políticas ambientales, y
por el otro la competencia en materia de ejecución administrativa del sistema global
normativo ambiental. Ya hemos visto que la política es el primer componente de la
gestión del ambiente. Luego, muy separado de ella aparece la ejecución administrativa,
ya sea mediante actividad de la administración o ejecución de las sanciones
administrativas previstas por las normas.
Siguiendo en ello a Raúl Brañes, la gestión ambiental es el conjunto de las
actividades humanas que tiene por objeto el ordenamiento del ambiente. Entre sus
componentes principales anotamos a) la política, b) el derecho y c) la administración
28
ambiental24. En esta inteligencia del sistema la gestión ambiental comprenderá no sólo
los actos materiales individuales y generales donde se defina - en el ámbito fáctico - la
conducción del ambiente, sino también aquello vinculado a los actos normativos con
arreglo a los cuales debe llevarse a cabo dicho manejo.
La gestión se compone de la política, pues este es el primer paso para una
adecuada ordenación del ambiente. Existen métodos a través de los cuales se formula la
política ambiental, ya sea, mediante la legislación, o normas administrativas. En este
último caso el principal dispositivo será el planeamiento. Esto hace que la política tenga
diferentes jerarquías internas, según donde conste y quién la formule. En este punto el
instrumento, es decir la forma, condicionará la trascendencia de la política. Muy
diferente será cuando ella tenga fuente en la Constitución, o instrumentos
internacionales con jerarquía constitucional, o supra legales, o en leyes nacionales, de
cuando se aloje en decisiones de las autoridades del Gobierno federal (decretos,
resoluciones, planes) o cuando provengan de autoridades de los órdenes autónomos
(provincias o CABA), o sea producto de los ámbitos municipales.
Respecto a la competencia de gestión como bien señala Germán Bidart Campos
"La reforma ha reconocido implícitamente que cuidar el ambiente es responsabilidad
prioritaria del poder que tiene jurisdicción sobre él, lo que equivale asumir la regla de
que la jurisdicción es, como principio, local, - provincial y municipal -. No obstante, el
perjuicio al ambiente no suele detenerse localmente, porque es movedizo, más allá del
lugar de origen. La interdependencia del ambiente, es entonces, un parámetro que sirve
de guía, y que convoca al Estado federal a fijar los presupuestos mínimos de protección.
Estos rigen tanto para el ámbito local, donde acaso quede circunscrito el perjuicio sin
difusión extrajurisdiccional, como más allá de él, en el supuesto habitual de que el
problema ambiental no sea jurisdiccionalmente divisible"25.
24
Brañes, Raúl, Manual de derecho ambiental mexicano, Editorial Fundación mexicana para la
educación ambiental y fondo de cultura económica, México, 2000, p. 117.
25
Bidart Campos, Germán, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo I-
B, p. 239, Ediar, abril 2001.
29
Dice Canosa Usera que los mandatos contenidos en la cláusula ambiental de la
Constitución española vinculan a todos los poderes públicos internos sean cual fueren
su significación territorial y las competencias asumidas por cada uno26. Es que la
empresa que supone la protección del entorno en el ámbito de un Estado, se logra sólo
con la efectiva acción de cada uno de los implicados en la misma. Por eso resulta de
mucha importancia el poder local y las reglas que permitan saber los límites de la
asunción competencial de lo ambiental por cada uno de los entes descentralizados. De
todos modos no podemos perder de vista que existen algunos objetivos que sólo se
pueden lograr con una actuación centralizada y única.
Al respecto Raúl Brañes advierte que “la descentralización, que es una
característica que distingue a los regímenes político-administrativos democráticos, es
también un prerrequisito básico para una gestión ambiental adecuada, en tanto ella
permite un tratamiento de los problemas ambientales que tiene en cuenta la diversidad
de los ecosistemas de cada país y aprovecha las capacidades locales para su correcto
manejo, facilitando la participación de la sociedad. Sin embargo, una gestión ambiental
apropiada supone también un cierto grado de centralización para que pueda al mismo
tiempo ser integral e integrada, esto es, referida a todos los componentes del medio
ambiente y llevada a cabo desde la perspectiva del conjunto de dichos componentes. La
cuestión consiste entonces en alcanzar un equilibrio entre los requerimientos de la
descentralización y la centralización de la gestión ambiental”27.
Hemos visto que la competencia administrativa ambiental incluye dos
conceptos: la definición de políticas ambientales, y la ejecución administrativa del
sistema normativo ambiental.
26
Canosa Usera, Raul, Constitución y medio ambiente, con Prólogo de Lucas Verdú, y
presentación y selección de jurisprudencia a cargo de Susan Ynes Castañeda Otsu, Jurista
editores, Lima Perú, 2004, p. 259.
27
Rodríguez-Becerra Manuel, Espinoza Guillermo y Wilk David, Gestión ambiental en
América Latina y el Caribe Evolución, tendencias y principales prácticas, Banco
Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible División de Medio
Ambiente División de Medio Ambiente Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.
2002.
30
Respecto a la última, la ejecución administrativa de las normas como hemos
explicado es una competencia eminentemente local. La aplicación y puesta en práctica
de las leyes de presupuestos mínimos dictadas por el Congreso federal se dará siempre
por la autoridad local. Esto es lo que pretende el tercer párrafo del artículo 41 CN
cuando dispone “sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. La autoridad
federal no tendrá intervención, excepto en casos de conflictos interjurisdiccionales, lo
que incluye tanto los temas relacionados con relaciones internacionales, como aquellos
que afecten a más de una jurisdicción provincial o los espacios de utilidad nacional.
Entonces, la ejecución administrativa de la ley de presupuestos mínimos, se dará
en la jurisdicción de las autoridades locales. Esta es la regla general.
Muy distinta es la cuestión respecto a la definición de políticas ambientales. Esta
es una materia que se muestra concurrente para cada comunidad jurídica parcial, la que
puede dar sus definiciones políticas en su ámbito de actuación. El núcleo central de la
intervención nacional será relacionado con los aspectos globales, con políticas comunes
a todo el país, mientras que las provincias y la CABA concluirán luego estableciendo
sus políticas locales dentro de su margen de autonomía propia, para los aspectos
divisibles.
Esta función puede aparecer incluida dentro de la propia legislación de
presupuestos mínimos. Es el legislador quien en muchos supuestos dotará de
competencias a la autoridad nacional, pero no de ejecución sino para dar políticas
públicas federales.
De esto se colige que, respecto a los órganos que pueden actuar esta función de
decisión política, el primogénito será el Congreso. Luego deberá abocarse la
Administración.
Es importante resaltar que la definición de la política nacional se debería dar
desde algún tipo de mecanismo de participación de los órdenes locales, como puede ser
en el marco del COFEMA. Esto abraza un modelo de democracia por consenso al que
sería deseable nuestra estructura evolucionara con el tiempo.
Bidart Campos dice que la actuación del Estado federal por excepción puede
llevarse adelante incluso en el ámbito local, siempre que el Estado federal también
31
invista excepcionalmente jurisdicción federal para aplicar y ejecutar algunas políticas y
medidas protectoras del ambiente, si acaso la unidad ambiental así lo reclama28. Como
vemos la subsidiariedad se vislumbra como el principio por excelencia en relación a la
regulación de la actuación de los tres niveles (federal provincial y municipal) en cuanto
a la ejecución de la normativa ambiental. Será fundamental una inteligente regulación
del mismo, junto con otra serie de instrumentos (acuerdos interprovinciales y
regionales) y además de otros principios basales en este punto, tales como el de
integración (art. 5 LGA).
a.- La autonomía de los órdenes locales como elemento trascendente para la

gestión del ambiente: Un elemento sumamente importante en la gestión y
administración ambiental será la autonomía. Sin una institucionalidad adecuada para la
elaboración propia de estas políticas, la facultad que en teoría pertenece a cada ámbito,
en la práctica no se podrá llevar adelante. Este fenómeno se puede observar en los casos
de provincias con municipios con y sin autonomía. La diferencia en la posibilidad de
gestión local es enorme. Municipios autónomos son espacios con fortaleza política, con
capacidad de adoptar políticas en ese ámbito, y sobre todo con capacidad para luego
llevar adelante las acciones necesarias para concretar en los hechos estas definiciones
sin interferencia de otros espacios de poder.
Uno de los límites que surgen para la actuación de los órdenes locales es la regla
de la no interferencia, la que incluso será barrera para la competencia de optimización
local, la que adelantamos, no podrá ejercitarse de modo tal que implicara un obstáculo
al ejercicio de las acciones de la unión. A modo de resumen hasta aquí podríamos decir
que la doctrina de la no interferencia implica que la decisión política nacional será la
necesaria para el logro de los fines federales específicos, mientras que los órdenes
locales conservan todo su poder, el que se puede ejercitar en la medida que con su
ejercicio no se produzca una interferencia en el desenvolvimiento de los fines de estas
competencias del Gobierno nacional. En cuanto a la competencia administrativa
28
Bidart Campos, Germán, Tratado de Derecho Constitucional, TIB, Ed. Ediar, Buenos Aires,
2000, p. 646.
32
ambiental, recordemos que las políticas nacionales o provinciales, necesariamente se
deben ejecutar en ámbitos regulados por el orden inmediatamente inferior (provincial y
municipal). Esto motivará que los requisitos, y el ejercicio de los poderes locales de
elevar la exigencia ambiental, encuentren esta barrera en la manda de no interferencia.
Podría suceder que se encubra una modificación de la política del orden superior por el
inferior desde esta optimización por la comunidad local. Esto es inaceptable para el
sistema. Los contenidos globales, las políticas de interés común a todas las provincias
no pueden luego ser reinterpretadas por cada comunidad local o depender de su
voluntad para que ellas se ejerciten. La federación (en relación a las provincias) o las
provincias (en relación a los municipios) poseen ese círculo inalienable que no puede
ser interferido por las decisiones políticas de nivel inferior.
b.- La gestión de los sistemas ecológicos compartidos: En cuanto a los
sistemas ecológicos compartidos dos principios trae la ley 25675. Primero el de
solidaridad que será clave en cuanto dice: “La Nación y los Estados provinciales serán
responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales transfronterizos
adversos de su propio accionar, así como de la minimización de los riesgos ambientales
sobre los sistemas ecológicos compartidos”. El principio básicamente se refiere a los
efectos ambientales transfronterizos adversos, en el contexto de las políticas propias de
cada provincia, deberá considerar las transferencias que se produzcan desde sus
acciones, sobre el resto de sus vecinas. Si de alguna acción propia (ya sea desde el
Gobierno nacional como provincial) sigue alguna alteración, o modificación negativa
sobre algún sistema ambiental de pertenencia de otra provincia, la acción deberá
consensuarse, o dejarse de lado. Esto obligará a considerar entonces fórmulas
concertadas para definir programas comunes que permitan evitar estos inconvenientes.
La unilateralidad entre componentes de la federación, la atomización respecto a las
acciones o políticas sobre recursos naturales es contraria al mandato de sostenibilidad.
Es importante además tener en cuenta que el foco deberá estar en la prevención y la
mitigación.
Siguiendo la misma lógica de federalismo conjuntivo, la ley 25675 regla el
segundo principio referido a la gestión de los sistemas ambientales compartidos: el de
33
cooperación. Dice el artículo 4: “Los recursos naturales y los sistemas ecológicos
compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional. El tratamiento y mitigación
de las emergencias ambientales de efectos transfronterizos serán desarrollados en forma
conjunta”. El presupuesto de actuación nuevamente es la presencia de recursos
naturales y sistemas ecológicos compartidos.
Otro espacio de vital importancia para la concertación de políticas comunes,
resulta ser el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) órgano creado en la
reunión celebrada en la ciudad de La Rioja, el 31 de agosto de 1990 como caja de
resonancia permanente para la concertación y elaboración de una política ambiental
coordinada entre todos los componentes de nuestras federación (art. 1 Acta
Constitutiva). El Consejo se forma sobre la base de un tratado intrafederal, es decir un
convenio entre las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires29, y el Gobierno
Nacional. En su génesis el COFEMA es pensado como un páramo en que cada uno de
los que ingresa, tendrá un solo voto, donde la Nación es igual – en lo formal – que las
provincias y que la CABA. De seguirse este sistema formal en los contenidos
materiales, el mapa –en pleno intercambio de opiniones y condiciones idóneas para la
concertación – permitiría que pongamos una enorme expectativa en este órgano. EL
problema que enfrenta el COFEMA como instrumento idóneo para la concertación de
políticas comunes, es la imperatividad de sus decisiones. Recordemos que el mismo
adopta sus decisiones mediante dos instrumentos: recomendaciones y resoluciones. De
ambas, las resultan ser vinculantes para los miembros. El problema está en que son los
estados partes los que se obligan a adoptar a través del poder que corresponda las
reglamentaciones y normas generales que resuelva la Asamblea cuando se expida en
forma de resolución y en caso de incumplimiento o de negatoria expresa, la Asamblea
en la reunión ordinaria inmediata, considerará las alternativas de adecuación al régimen
general que presentare el estado miembro o la Secretaría Ejecutiva (art. 4). La
conflictividad se agrava mucho más si pensamos que de todos los estados que firmaron
en su momento el acta, poco más de la mitad han ratificado - mediante sus legislaturas -
29
La ciudad de Buenos Aires fue invitada como Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, ya
que en el año 1990 no gozaba del Status de autonomía que le diera luego la reforma de 1994.
34
la misma. Esto debilita enormemente al COFEMA, más cuando el legislador nacional
ha apostado de manera importante a él, para el logro de una uniformidad de definiciones
políticas en temas comunes de la federación.
c.- La jurisprudencia de la Corte en materia de competencia
administrativa: El primer caso es “Roca Magdalena c/Provincia de Buenos Aires”, de
fecha 16 de mayo de 1995. Este es el leading case en materia de competencias
ambientales. En ella la Corte concluye decidiendo casi de manera absoluta la
competencia de la provincia en materia ambiental en el aspecto administrativo y
judicial. Dice el párrafo más sustancioso: “7º) Que ello trae aparejado que sean las
autoridades administrativas y judiciales del Estado de la Provincia de Buenos Aires las
encargadas de valorar si la obra proyectada afecta aspectos tan propios del derecho
provincial, como lo es todo lo concerniente a la protección del medio ambiente. En
efecto, corresponde reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los
criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la
comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que
llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar
perseguido. Tal conclusión cabe extraerla de la propia Constitución, la que, si bien
establece que le cabe a la Nación "dictar las normas que contengan los presupuestos
mínimos de protección", reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la
materia, las que no pueden ser alteradas (artículo 41, tercer párrafo, Constitución
Nacional).” (CSJN R. 13. XXVIII. ORIGINARIO “Roca, Magdalena c/ Buenos Aires,
Provincia de s/ inconstitucionalidad”)”.
Luego podemos citar la sentencia en el caso “LITSA” también de suma
trascendencia para analizar la competencia administrativa en materia ambiental. En lo
que concierne al poder de policía ecológica, la regla - y no la excepción - consiste en la
existencia de jurisdicciones concurrentes entre la Nación y las provincias, sin perder de
vista que éstas últimas, dada la posición que ocupan dentro del régimen constitucional,
deben observar una conducta que no interfiera ni directa ni indirectamente con la
satisfacción de servicios de interés público nacional. Sin desconocer las facultades que,
en el derecho ambiental, le corresponden a cada uno de los estados provinciales, cabe
35
tener presente que la policía ambiental no debe escapar a las condiciones exigibles a
toda facultad concurrente, esto es, no ser incompatible con el fin nacional perseguido,
que debe prevalecer, lo que implica la consideración del principio de no interferencia.
La conclusión es que con este fallo, si la federación emprende una obra de
transporte de electricidad que cruza varias provincias, los requisitos y exigencias
ambientales derivarán de la autoridad nacional que la ejecuta y las normas locales se
aplicarán pero desde una decisión política concertada en el ámbito de órganos
espacialmente creados al efecto. De lo contrario, encontraríamos una obra pública con
diferentes niveles de exigencias ambientales para cada espacio territorial donde ella
pase, y con la posibilidad de que se interfiera en fines federales sobre los que la
provincia no tiene facultades.
4.- COMPETENCIAL JUDICIAL EN MATERIA AMBIENTAL: La regla
general es que la competencia judicial en materia ambiental siempre es local. Esto ha
sido refrendado históricamente por numerosas sentencias. El ingreso de los tribunales
nacionales en conflictos ambientales se da en casos excepcionales. Por eso, analizar
cuándo corresponde la competencia del fuero provincial y cuándo el federal es en
realidad estudiar cuáles son los escasos supuestos de competencia federal, por ser esta la
excepción.
a.- La competencia ambiental federal en razón de la materia en el artículo
41 CN: Veamos primero cómo se divide la conflictividad ambiental en razón de la
materia. Al respecto consideremos que mientras en el sistema de competencias
legislativas el constituyente se aleja del modelo de los códigos de fondo, en cuanto a la
forma de distribución de funciones judiciales, se decidió por utilizar exactamente la
misma fórmula del artículo 75 inc. 12 CN. Si leemos el tercer párrafo veremos que en
cuanto a la aplicación de este complejo normativo, la Constitución nacional ha
receptado el mismo apotegma según el cual la competencia legislativa del Congreso
nacional se debe ejercitar “sin que altere las jurisdicciones locales”. Así, el principio
general en cuanto a la aplicación judicial del sistema normativo ambiental será la
competencia de los órganos locales, lo que no impide que - no obstante la reserva de las
jurisdicciones provinciales - el Estado federal también invista excepcionalmente
36
jurisdicción federal para aplicar y ejecutar algunas políticas y medidas protectoras del
ambiente, si acaso la unidad ambiental lo reclama30.
Evidentemente, desde nuestra Constitución nacional la competencia judicial
ambiental sigue el sistema de las normas de fondo, lo que implica que - salvo contadas
excepciones que hoy analizaremos - los conflictos ambientales serán resueltos por los
jueces provinciales, los que deberán utilizar en sus resoluciones de conflictos todo el
sistema global ambiental, es decir los presupuestos mínimos, sumados a las normas
provinciales complementarias.
Pero queda en claro que en los casos de conflictos con efectos más allá del
territorio de una de las provincias - supuesto inclusivo de los casos en que el recurso
natural afectado posea características interjurisdiccionales (art. 75 inc. 13 CN) –
corresponderá la intervención del fuero de excepción, por tratarse de una materia
regulada por normas nacionales en virtud del artículo 75 inc. 13 de la Constitución
nacional. Hasta aquí la descripción y análisis del esquema desde la Constitución
nacional. Veamos ahora cuál ha sido la opinión de la Corte al respecto.
Si verificamos el citado precedente “Roca” llegaremos a la conclusión de que
para la Corte el principio general en materia ambiental es la intervención de las
autoridades judiciales provinciales (la sentencia además se refiere a la competencia
administrativa que ya hemos analizado). La novedad es que la sentencia no establece ni
menciona los casos de intervención de la Nación que entendemos a pesar de ello
seguían siendo los conflictos sobre sistemas ambientales que no sean divisibles. El
conflicto del caso Roca Magdalena tenía manifiestos elementos interjurisdiccionales. A
pesar de ello, el Alto Tribunal se decidió por la competencia provincial. Ello refuerza la
magnitud del componente competencia provincial, el que es llamado incluso en
supuestos de características interjurisdiccionales e incluso internacionales como el caso.
A esta altura entonces, la interpretación de las normas constitucionales por la Corte
(arts. 41 tercer párrafo, 75 inc. 13, 116, 117 y 121 CN) expone un fuerte avance en los
supuestos de intervención de los poderes de las provincias sobre los de la Nación.
30
Bidart Campos, Germán, Tratado de Derecho Constitucional Argentino, T I-B, Editorial
Ediar, Buenos Aires, 2000, p. 243/244.
37
b.- El artículo 7 LGA: Hoy tenemos el artículo 7 LGA que dice “La aplicación
de esta ley corresponde a los tribunales ordinarios según corresponda por el territorio,
la materia, o las personas.- En los casos que el acto, omisión o situación generada
provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales
interjurisdiccionales, la competencia será federal”.-
Allí el legislador refrenda el principio general constitucional según el cual la
materia ambiental es competencia judicial provincial (tercer párrafo del artículo 41 CN)
y sólo se atribuye competencia en razón de la materia a la justicia nacional en los
supuestos de contaminación con efectos interjurisdiccionales, creando – o refrendando
vieja doctrina – un supuesto de intervención de la justicia nacional en que existe un
evidente interés federal fundante.
La atribución de competencia federal que tiene base en lo dispuesto en el
artículo 116 de la Constitución nacional que establece su intervención en los casos
regidos por leyes de la nación se justifica y funda en la competencia exclusiva del
gobierno federal de reglar el comercio interprovincial e internacional (art. 75 inc. 13
CN) lo que se extiende al intercambio de cosas o recursos más allá de las fronteras
provinciales o nacionales. De allí que sea el fuero federal el llamado a resolver en este
tipo de cuestiones.
Ese es el tenor que sigue la ley 25675 al sustraer del conocimiento de los jueces
provinciales los casos en que la contaminación tenga efectos fuera de las fronteras de las
mismas. Es la naturaleza del recurso lo que habilita la competencia federal. Pensemos
en los casos de ríos o cuencas que bañan las tierras de más de una provincia. Si en un
sector de su recorrido surge una actividad que afecta su potabilidad está claro que el
juez que resuelva el conflicto no puede pertenecer a la provincia donde se produce el
inconveniente pues se estaría colocando en un lugar desigual a las restantes provincias
que tienen dominio sobre ese sistema compartido por varios integrantes de la
federación.
Por eso la naturaleza interjurisdiccional del recurso afectado por la actividad
contaminante será el factor determinante de la presencia de un interés federal suficiente
38
que hace obligatoria e inderogable la intervención de la justicia federal. Mientras esto
no suceda la competencia quedará sellada en la justicia provincial.
Pero no podemos dejar de señalar que en los restantes supuestos del artículo 116
CN puede que surjan conflictos ambientales. Esto provocará que a pesar de que en
razón de la materia ella no sea de competencia federal porque no hay recurso
interjurisdiccional afectado de todos modos, en razón de las personas o del lugar el caso
sea federal.
c.- La jurisprudencia de la Corte: Ahora analizaremos las idas y venidas de la
Corte. Dos tesis se verifican una de centralización y otra de descentralización; aunque
encontramos también una versión intermedia. Considerando la ya citada resolución en
“Roca Magdalena” (tesis descentralizadora) veamos ahora qué sucede luego de la
sanción de la LGA, y sobre todo la interpretación de su artículo 7.
- Primero el caso “Fundación Medam” del 21 de septiembre de 2004. En el
mismo la Corte resuelve una contienda negativa de competencias sosteniendo que “En
cuanto a la materia, se advierte que, según surge de los términos de la demanda, los
procesos contaminantes "afectan fuertemente la composición química del acuífero
freático y del lindero Río Paraná", circunstancia que habilita a entender que, en
principio, se hallaría configurada la interjurisdiccionalidad que requiere el art. 7º,
segundo párrafo, de la ley 25.675”. Al aceptar esta nueva doctrina y ante este bisoño
panorama normativo, la Corte corrige el criterio que estableciera en su momento con la
sentencia “Roca Magdalena”. En idéntico sentido se puede ver la sentencia "Rodríguez,
Ramona V. c/Central Dock Sud S.A. y otro s/daños y perjuicios" del 14 de septiembre
de 2004.
- Consolidando esta doctrina tenemos la causa “Confederación General del

Trabajo (C.G.T.) - Consejo Directivo de la C.G.T. Regional Santiago del Estero
c/Tucumán, Provincia de y otro (Estado Nacional) s/ amparo” del 20 de septiembre de
200531. En ella la Corte ante un amparo presentado contra la Provincia de Tucumán y el
31
C. 1732. XL. ORIGINARIO “Confederación General del Trabajo (C.G.T.) - Consejo
Directivo de la C.G.T. Regional Santiago del Estero c/ Tucumán, Provincia de y otro (Estado
39
Estado Nacional, con el objeto de que se recomponga el medio ambiente alterado por el
derrame de residuos y afluentes cloacales que afectan a los ríos de dicha provincia y que
desembocan en el dique frontal de Termas de Río Hondo y en el Embalse del Río
Dulce, sitos en la Provincia de Santiago del Estero dijo: “Que tal hipótesis se presenta
en el caso, en el que se encuentra demandada una provincia, toda vez que la
recomposición reclamada por la actora se relaciona con el daño a recursos
ambientales interjurisdiccionales, lo que indica la naturaleza federal de la cuestión
debatida, teniendo en cuenta que el art. 7° de la ley 25.675 de política ambiental
nacional establece que en los casos que el acto, omisión o situación generada provoque
efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales
interjurisdiccionales, la competencia será federal (conf. Competencia N° 156.XL
“Fundación Medam c/Estado Nacional Argentino y otro s/ daños y perjuicios”,
pronunciamiento del 21 de septiembre de 2004)”.
- El cambio de doctrina aparece con la causa “Provincia del Neuquén c/ Y.P.F.

S.A. s/amparo” del 13 de junio de 2006. La causa llega a la Corte porque el Tribunal
Superior de Justicia provincial resolvió declarar la competencia de la justicia federal
para entender en la acción de amparo promovida por dicha provincia contra Y.P.F. S.A.,
a fin de obtener que la demandada presente, ante la Dirección Provincial de Medio
Ambiente y Desarrollo Sustentable, el Estudio de Impacto Ambiental y su consiguiente
evaluación y aprobación mediante el pedido de la licencia pertinente, respecto de una
obra en construcción que une las provincias del Neuquén y Mendoza, para el desvío del
río Colorado hacia el margen de esta última. El dictamen del Procurador al que adhiere
la Corte en su parte principal define la competencia de la justicia provincial - con cita
del leading case Roca Magdalena - con el siguiente razonamiento: “…serán las
autoridades administrativas y judiciales de la Provincia las encargadas de valorar si, a
través del mencionado E.I.A., se cumplen las disposiciones que hacen a temas de dicha
Nacional) s/ amparo” sentencia del 20 de septiembre de 2005. Muy interesante es ver el

comentario que sobre ella hace Juan Carlos Maqueda en “Derecho ambiental constitucional”
publicado en la revista de derecho ambiental de Lexis Nexis, Néstor Cafferatta (coordinador),
Buenos Aires, julio septiembre de 2007, p. 1.
40
naturaleza”. Con esta sentencia la Corte ha modificado su tesis, o por lo menos ha
morigerado de una manera enorme la utilización que había hecho del segundo párrafo
del artículo 7 de la LGA. El caso resultaba ser de aquellos en que existía potencial
posibilidad de afectación de un recurso natural interjurisdiccional. Pero de todos
modos la Corte descentraliza la intervención federal y decide que el caso sea local, con
revisión por ante ella mediante recurso extraordinario.
- Luego aparece la tesis intermedia, cuando al Alto Tribunal resuelve la causa
“Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños
derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo) el 20 de junio de
200632. En ella se dice que: “Desde esta premisa estructural, pues, es que el art. 7 de la
ley 25.675 prevé la competencia federal cuando se trata de la degradación o
contaminación de recursos ambientales interjurisdiccionales, hipótesis que se verifica
en el sub lite en la medida en que, por un lado, están involucradas más de una
jurisdicción estatal; y en que, por el otro, dos de las pretensiones promovidas tienen en
mira ese presupuesto atributivo de competencia "la degradación o contaminación de
recursos ambientales" al perseguir la recomposición y el resarcimiento del daño de
incidencia colectiva, que es el único reglado y alcanzado por este estatuto especial (art.
27, ley citada; causa C.1732.XL "Confederación General del Trabajo (C.G.T. - Consejo
Directivo de la C.G.T., Regional Santiago del Estero c/Tucumán, Provincia de y otro
(Estado Nacional) s/ amparo", sentencia del 20 de septiembre de 2005). En idéntico
sentido “Verga, Angela y otros c/ Tagsa S.A. y otros s/ daños y perjuicios" del 20 de
junio de 200633.
- Consolidando esta tesis, tenemos la resolución en autos “Asociación Civil para
la Defensa y Promoción del Cuidado del Medio Ambiente y Calidad de Vida v.
Provincia de San Luis y otros” del 4 de julio de 2006. Esta es una acción de
recomposición ambiental iniciada contra la Provincia de San Luis, la Municipalidad de
32
CSJN 20 de junio de 2006, M. 1569. XL. ORIGINARIO “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/
Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental
delRío Matanza - Riachuelo).
33
CSJN - V. 930. XLI. Autos “Verga, Angela y otros c/ Tagsa S.A. y otros s/ daños y
perjuicios”.
41
Villa Mercedes y varias empresas que cita (todas con domicilio en dicho Estado local),
a fin de obtener la restauración de varios predios de disposición de residuos ubicados en
el ejido urbano de la ciudad de Villa Mercedes indicando que si bien la contaminación
se origina en la Ciudad de Villa Mercedes, sus efectos se expanden hacia otras
jurisdicciones a través de las aguas subterráneas y superficiales y cursos de aguas
(correntías) del Río Quinto, como lo son las Provincias de La Pampa, Córdoba y
Buenos Aires. Lo interesante es cómo en esta causa la Corte, apartándose del Dictamen
del Procurador34, limita la aplicación del segundo párrafo del artículo 7 LGA
sosteniendo: “Que para la procedencia de la competencia invocada debe determinarse
si la cuestión traída a debate es de naturaleza exclusivamente federal, para lo cual es
necesario considerar el ámbito territorial afectado por los procesos contaminantes
habida cuenta la interjurisdiccionalidad que requiere el art. 7°, segundo párrafo, de la
ley 25.675. (…)6°) Que a fin de preservar la distribución de competencias prevista en
las disposiciones constitucionales e infraconstitucionales en juego, cabe concluir que
son las autoridades judiciales locales las que, en aplicación del cuerpo normativo antes
mencionado -respecto del cual no se señala su ineptitud- ordenarán, en su caso,
restablecer el daño ambiental invocado en estas actuaciones, a cuyo fin deberán -como
queda demostrado- examinar los actos locales de gobierno y aplicar el marco legal en
que ellos se inscriben a fin de dictar -eventualmente- la sentencia de condena que
persigue el amparo presentado”.
5.- CONSIDERACIONES FINALES: Enfrentar una tarea tan compleja como
la regulación del desarrollo, y proponerse que el mismo mute en sostenible, no es sino
un desafío sugestivo y utópico, que deberá ocupar a nuestras sociedades democráticas
en los años por venir. Tal empresa estamos en la era del mundo acabado dice Valery no
puede darse sino en el marco de una democracia de consenso, con la participación de los
ciudadanos y de las diferentes comunidades y pueblos de cada estado. Por estos motivos
34
El Dictamen del Procurador define a la causa como de competencia federal y originaria de la
Corte “por la contaminación que se produce en un recurso ambiental interjurisdiccional - el
Río Quinto-, y, al respecto, el art. 7º, segundo párrafo, de la ley 25.675, de Política Ambiental
Nacional…”.
42
no es de fácil aprensión la lógica del nuevo esquema competencial. Ella, como una
daga, cruzará la espina dorsal de nuestro federalismo, haciéndolo desembocar en una
fórmula superadora, con mayor dosis de descentralización, una apuesta a la
coordinación y concertación. El resultado será la estructura denominada federalismo
ambiental, el que necesariamente deberá ser un capítulo más dentro de lo que hemos
denominado institucionalidad para el desarrollo sostenible.
BIBLIOGRAFÍA
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para la educación ambiental y fondo de cultura económica, México, 2000.
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14. Sabsay Daniel y Onaindia José, La Constitución de los argentinos, 5ta edición, Editorial
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Herrera, Ed. Universidad, BsAs., 2005.
17. Vicente, Daniel Eduardo en el texto coordinado por Germán Bidart Campos en
Economía Constitución y derecho Sociales, Ed Ediar 1995.
43
44
LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
Y LA NUEVA LEY GENERAL DEL AMBIENTE
Daniel Alberto Sabsay y María Eugenia Di Paola
(Publicado en: Anales de Legislación Ambiental. Boletín Informativo.
Año 2003 -No 14. pp. 29-36. Buenos Aires: La Ley).
I. Introducción
La Ley General del Ambiente (LGA) congrega en su texto una diversidad de temas
relacionados con los aspectos fundamentales de la Política Ambiental.1 Se trata de una ley marco
que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental, sancionados por el Congreso
Nacional en virtud del mandato constitucional del artículo 41, párrafo tercero. La técnica legislativa
por la que ha optado el legislador engloba aspectos que se vinculan al entramado de nuestra
organización federal de estado, con énfasis en las relaciones interjurisdiccionales Nación-
Provincias y su importancia respecto a la determinación y aplicación de los presupuestos mínimos,
como así también en elementos considerados fundamentales para la política ambiental, tales como
los objetivos y principios que deben regirla, y los instrumentos básicos de gestión ambiental.
Asimismo, la LGA dedica un capítulo especial a la temática del daño ambiental colectivo, que el
Poder Legislativo Nacional trata en virtud del artículo 41, párrafo primero. Tal como lo hemos
señalado previamente, la LGA es una “ley mixta”, y merece en este sentido realizarse una
diferenciación fundamental. Los aspectos regulados en virtud del párrafo tercero se constituyen
como presupuestos mínimos, y establecen elementos que a todas luces serán pasibles de
complementación por parte de las provincias; mientras que lo relativo a la responsabilidad por
daño ambiental colectivo ha sido legislado en el ámbito de las competencias nacionales,
admitiendo por parte de las jurisdicciones provinciales sólo legislación de forma.
En virtud del texto de la Ley General del Ambiente y de la Constitución Nacional, el resto
de la normativa que posea incidencia en aspectos relativos a la protección ambiental, a nivel
nacional, provincial y municipal, deberá adecuarse a este marco básico. En este sentido, hemos ya
abordado ciertas cuestiones relativas a los aspectos interjurisdiccionales de la LGA, en nuestra
publicación “El federalismo y la nueva ley general del ambiente”.2
Nuestro objetivo con el presente artículo es tratar un tema fundamental para los procesos
de toma de decisión en el ámbito de las políticas públicas, cual es la participación ciudadana. La
misma constituye un aspecto inherente a lo que hemos dado en llamar gobernabilidad para la
sustentabilidad.3 Para ello será necesaria la transformación de la democracia representativa a fin
de posibilitar que sea participativa. Esto no lleva a la desaparición de las modalidades de
representación de tipo clásico, sino a la necesidad de que junto a ellas se den cabida a diferentes
institutos encaminados a asegurar la intervención de los gobernados en los procesos de toma de
decisión.
El abecé de la participación ciudadana ha sido formulado en los postulados del principio 10

de la Declaración de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en
1992.4 A través de ellos se debe brindar a toda persona el acceso a la información; la participación
en los procesos de toma de decisión y, por último, el acceso a la justicia.
1
Ley Nº 25.675 (B.O. 28-11-03)
2
Ver Sabsay, D. A y Di Paola, M.E. (2002). Ley 25.675: El federalismo y la nueva ley general del ambiente. Anales de
Legislación Argentina, Boletín Informativo (Doctrina). Año 2002, 32 (47 y 54), Buenos Aires: La Ley.
3
Ver Walsh, J.R. (ed), Di Paola, M.E., Gonzalez Acosta G., Lopez H., Rovere M., Ryan, D. y Sabsay, D. (2000).
Ambiente, Derecho y Sustentabilidad. Buenos Aires: Editorial La Ley.
4
Ver Principio 10 de la Declaración de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992:
"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el
La LGA incorpora el mencionado principio dedicando artículos específicos a la educación,
la información ambiental,5 como así también a la participación ciudadana. En cuanto al acceso a la
justicia, la norma lo trata en relación al daño ambiental colectivo. En este artículo abordaremos
específicamente dos ejes vinculados a la participación en materia ambiental, ellos son, el acceso a
la información y la participación ciudadana en los procesos decisorios.
II. El acceso a la información ambiental
Orígenes y evolución
En el marco de una democracia participativa, el detentar la información apropiada

constituye un requisito sine qua non para poder intervenir en la marcha del gobierno desde la
sociedad. El axioma según el cual "el pueblo quiere saber de que se trata", acá adquiere una
magnitud distinta, ya que sólo quien conoce puede participar de manera eficaz. El derecho de libre
acceso a la información tiene antecedentes muy lejanos en el tiempo. Así, tuvo su primera
manifestación en una Real Ordenanza sueca de 1766 sobre libertad de prensa, en la cual se
contemplaba el acceso a la documentación pública. Asimismo, la Declaración Universal de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 expresa en su artículo 11 que "la libre
comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más preciosos de los
hombres". Son los EE.UU quienes en 1966 dictan la primera ley completa sobre esta problemática.
Se trata de la "Freedom of Information Act" según la cual toda agencia gubernamental debe
responder a cualquier pedido específico de información sobre los archivos, fichas, informes, etc.
dentro de un período limitado de tiempo. Cada ente debe llevar un índice de la información de
alcance público que trate sobre posiciones adoptadas o promulgadas, publicándolo
trimestralmente. Estas bases aparecen en la década del 70 en las legislaciones de Francia,
Canadá e Italia. La constitucionalización del derecho surge en Europa en las leyes fundamentales
de Grecia (art. 10), Portugal (art. 268) y España (art. 105).
En cuanto a la información ambiental y su definición general, cabe traer a colación un

antecedente de suma relevancia en el ámbito del Derecho Internacional, cual es la Convención de
Aarhus. La misma sistematiza los pilares de la participación pública y fue suscripta en junio de
1998 por 35 miembros de la Comisión Económica para Europa de la ONU, constituyéndose como
un instrumento de aplicabilidad universal, esto es, susceptible de ser adoptado por cualquier país
de la tierra.6 Por otra parte, en materia específica de información ambiental de carácter público, la
nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio
ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que
encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones.
Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a
disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos
el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes."
5
La LGA se ocupa de la información ambiental en los arts. 2 inc i) y 16 a 18 y de la participación ciudadana en los arts. 2
inc c), 10 y 19 a 21. A la legitimación para el acceso a la justicia se refieren los arts. 30 y siguientes que toman como
punto de partida a la figura prevista en el párrafo 2do del art. 43 de la Constitución Nacional.
6
Convención sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la toma de Decisiones y el Acceso a la
Justicia en Asuntos Ambientales. Adoptada en la Conferencia Ministerial "Medio Ambiente para Europa" celebrada en
Aarhus, Dinamarca, el 25 de junio de 1998. Versión en español disponible en:
http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43s.pdf (visitada el 12/05/03).
La Convención entiende por “información(es) sobre el medio ambiente se entiende toda información disponible en forma
escrita, visual, oral o electrónica o en cualquier otra forma material y que se refiera a:
a) El estado de los elementos del medio ambiente tales como el aire, la atmósfera, el agua, el suelo, las tierras, el paisaje
y los sitios naturales, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente, y
la interacción entre estos elementos;
b) Factores tales como las sustancias, la energía, el ruido y las radiaciones y las actividades o medidas, en particular las
medidas administrativas, los acuerdos relativos al medio ambiente, las políticas, leyes, planes y programas que tengan o
directiva Nº 90/313 de la Unión Europea constituye un importante antecedente.
Estamos frente a un derecho de incidencia colectiva que actúa a su vez como una garantía
de la participación, cuya consagración ha venido de algún modo de la mano de la protección del
medio ambiente. La República Argentina no ha quedado al margen de este proceso y es así como
varias de nuestras constituciones provinciales han incorporado el derecho de libre acceso a la
información de carácter público a sus textos. Entre ellas, las leyes fundamentales de Buenos Aires
(art. 28) y del Chubut (art. 13). Es de destacar las experiencias producidas en la materia en esta
provincia patagónica cuyo derecho público prevé, igualmente, una ley específica (Ley 3764 de
"Libre acceso a las fuentes de información y publicidad de los actos de gobierno").7
Si bien el derecho de acceso a la información ha sido reconocido a través de la

incorporación de los tratados internacionales con jerarquía constitucional, de conformidad al
artículo 75, inc. 22 de nuestra Constitución Nacional; no ha sido sancionada aún una Ley Nacional
de Acceso a la Información Pública. Cabe en este sentido destacar la reciente media sanción que
ha recibido en la Cámara de Diputados de la Nación un proyecto elaborado por el Poder Ejecutivo
Nacional, a través de un proceso de elaboración participada de normas.8
Alcances
En general, el derecho de libre acceso a la información se circunscribe al acceso a la

información administrada por el Estado. El acceso a la información implica el derecho de
seleccionar la documentación a partir del momento de su existencia como parte de un expediente.
Así permite a cualquier persona elegir el documento de su interés sin tener que justificar la
solicitud. Brinda la potestad de solicitar y recibir información relativa a documentación de carácter
público. Este derecho no alcanza las versiones preliminares de los documentos (borradores).
Asimismo, el derecho al libre acceso a la información está limitado por la protección de otros
derechos o valores colectivos, tales como la protección a la intimidad, el sigilo industrial, la defensa
nacional, las negociaciones internacionales, etc. Cuando se trata de un proceso judicial, los límites
del acceso a la información están determinados por las garantías del debido proceso. En general la
legislación que regula el acceso a la información establece un detallado régimen de excepciones.
puedan tener efectos sobre los elementos del medio ambiente a que hace referencia el apartado a) supra sobre el análisis
de costos-beneficios y otros análisis e hipótesis económicas utilizadas en la toma de decisiones en materia ambiental;
c) El estado de salud del hombre, su seguridad y sus condiciones de vida, así como el estado de los sitios culturales y de
las construcciones en la medida en que sean o puedan ser alteradas por el estado de los elementos del medio ambiente o,
a través de estos elementos, por los factores, actividades o medidas a que hace referencia el apartado b) supra” (art: 2
inc. 2).
Asimismo ver: Sándor Fulop y Csaba Kiss. (Noviembre 2002). ¿Qué hay de nuevo en Europa? La Convención de Aarhus.
Buenos Aires: Suplemento de Derecho Ambiental, La Ley. Año IX N° 4.
7
Publicación de la Ley 3764 de la Provincia de Chubut (B.O. 06/11/92). Otros antecedentes constitucionales que
consagran el acceso a la información: Formosa, Misiones, Córdoba, La Rioja, San Juan, Salta, Jujuy y Tierra del Fuego.
En su gran mayoría consagran el derecho al libre acceso a las fuentes de información pública. Sólo Formosa y Misiones
mencionan “toda clase de información”. Existe otra normativa provincial que también merece ser destacada en Jujuy: la
Ley Nº 4444 (B.O. 28/03/90) de publicidad de los actos de gobierno y de libre acceso a la información del estado. En la
Provincia de Mendoza, sin existir una ley general consagratoria del derecho al libre acceso a la información, en la ley de
Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del Medio Ambiente de Mendoza Nº 5961 (B.O. 25/02/93), se
establece la obligación a cargo del Estado Provincial de realizar anualmente un informe ambiental para su elevación a la
Legislatura, sobre el estado general de los ecosistemas, ambientes naturales y agropecuarios y urbanos y su equilibrio
ecológico y la situación de los recursos naturales, renovables o no, grado de contaminación y perspectivas futuras.
También en la Provincia de Mendoza existe un Programa de Información al Ciudadano (PIC) accesible por Internet, con
información institucional del Gobierno de Mendoza. Para más información consultar el Manual de Participación Pública
y Autonomía Municipal.(Octubre 2001). Buenos Aires: FARN. Disponible en:
http://www.farn.org.ar/docs/p23/capa4.html (visitado el 12/05/03).
8
El proyecto de ley de acceso a la información pública (expte. 10-PE-02) recibió media sanción de la Cámara de
Diputados de la Nación. Distintas organizaciones de la sociedad civil han impulsado su sanción mediante diversas
acciones. En particular cabe mencionar la elaboración del documento “Requisitos mínimos para una ley de acceso a la
información pública” (Asociación por los Derechos Civiles, CELS, FARN, Poder Ciudadano, INECIP). Dicho documento
se ha constituido como insumo técnico para el trabajo legislativo.
En algunos casos, la información en manos privadas concierne también a la sociedad en
su conjunto. Se trata de información que obtienen de sus tareas normales, por ejemplo, empresas
de servicios públicos, agua corriente, cloacas, tratamiento de efluentes domiciliarios y tratamiento
de residuos sólidos. Cada una de estas empresas debe contar con una oficina de información
pública que permita acceder a los datos producidos en función de sus propias tareas. Otro
supuesto es el de las industrias riesgosas que tienen la obligación de informar a las autoridades y
al vecindario sobre, por ejemplo, generación habitual de residuos sólidos, líquidos y gaseosos y la
contaminación generada a raíz de accidentes. Este es el caso de la legislación más moderna de
Estados Unidos que obliga a las industrias a informar de este modo a las autoridades y al público
vecino. En la Argentina, las normas de diverso nivel que consagran el derecho al libre acceso a la
información sólo alcanzan a la información pública. No obstante ello, la ley de libre acceso a la
información ambiental de la Ciudad de Buenos Aires, Nº 303 expresamente alcanza a la
información de empresas privadas pero de interés público.
Nos parece importante recordar los regímenes contemplados en las constituciones de la

Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires. El artículo 12 de la Constitución de la
Provincia de Buenos Aires reconoce el derecho a la información y a la comunicación del cual
gozan todas las personas. Asimismo, el artículo 28 de la ley fundamental bonaerense consagra el
derecho a la información en materia ambiental.9 El artículo 12 inciso 2 de la Constitución de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires establece que "La Ciudad garantiza el derecho a comunicarse,
requerir, difundir y recibir información libremente...". Dicha información debe ser transparente,
adecuada, veraz y oportuna. Asimismo, es deber del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires "Arbitrar los medios idóneos para poner a disposición de la ciudadanía toda la información y
documentación atinente a la gestión de gobierno de la Ciudad" artículo 105 inciso 1º. En cuanto al
libre acceso a la información ambiental, el artículo 26, en su párrafo tercero expresa: "Toda
persona tiene derecho a su solo pedido, a recibir libremente información sobre el impacto que
causan o pueden causar sobre el ambiente actividades públicas o privadas".
En la Ciudad de Buenos Aires, estos preceptos son desarrollados por las leyes, Nº 104 de
Acceso a la Información que alcanza a los órganos de la administración pública, a empresas con
participación estatal y al Poder Legislativo y Judicial en su faz administrativa. Es decir consagra el
acceso a toda la información relacionada con la actividad del Estado. Establece limitaciones
fundadas en el derecho a la intimidad, secreto profesional y expresamente exceptúa las notas
internas que no formen parte de expedientes. La Ley Nº 303 de Acceso a la Información Ambiental,
es aplicable a la información obrante en poder del Gobierno de la Ciudad, de cualquier autoridad
incluyendo a contratistas, concesionarias y empresas privadas que presten servicios públicos en su
territorio. Considera información ambiental: cualquier tipo de investigación, informe, datos sobre el
estado del ambiente y de los recursos naturales, las declaraciones de impacto ambiental, los
planes y programas, ambos públicos o privados.
El acceso a la información ambiental en la Ley General del Ambiente
La LGA le dedica varias disposiciones a la información ambiental. Ante todo, el artículo 2

inc. i), establece entre los objetivos de la política ambiental nacional:
“Organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a
9
Si bien la Ley Integral de Medio Ambiente Nº 11.723 (B.O. 22/12/95) desarrolla los principios consagrados en la
Constitución Provincial, incorporando el concepto de medio ambiente sano y desarrollo sustentable, en su doble faz de
derecho y deber de todos los habitantes de la Provincia de Buenos Aires y entre las herramientas encaminadas a tal
objetivo considera al derecho a la información vinculada con el manejo de los recursos naturales y la participación en todo
los procesos vinculados con el medio ambiente y los recursos naturales, no existe en la Provincia una ley que reconozca el
acceso a la información pública, existiendo sólo una ley que garantiza el acceso a documentación administrativa a aquella
persona que tenga un interés legítimo- Ley 12.475 (B.O. 29/08/2000)-. Esta ley no es una ley de libre acceso a la
información, ya que es propio de este derecho asegurar a todas las personas el acceso a la información contenida en
cualquier tipo de documento, generado por el Estado, o que tenga naturaleza pública, o se considere de interés público, sin
necesidad de invocar interés legítimo alguno o explicar la razón por la cual se solicita.
la misma”
De esta manera la información ambiental se convierte en uno de los elementos
fundamentales a integrar en todo plan de políticas ambientales a nivel nacional. Luego, la ley
reconoce el derecho de toda persona de acceder a dicha información en su artículo 16 que
expresa que:
“Las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, deberán proporcionar la información
que esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan.
Todo habitante podrá obtener de las autoridades la información ambiental que administren
y que no se encuentre contemplada legalmente como reservada”.
De conformidad con una técnica legislativa más precisa, consideramos que hubiese sido
más apropiado invertir el orden de los párrafos de que se compone el artículo, de esa manera la
cláusula comenzaría consagrando el derecho de toda persona a acceder a la información
ambiental seguido de la obligación a cargo de la autoridad o de personas privadas de brindársela.
La LGA completa el segundo párrafo del art. 41 C.N. ya que la reforma constitucional de 1994 no
reconoció expresamente el derecho de libre acceso a la información pública ambiental y sólo
estableció la obligación a cargo de las autoridades de proveer a la información ambiental. Ahora
queda reconocido en forma explícita el derecho de todos los habitantes, de solicitar y recibir
información pública ambiental.
Luego, el art. 17 dispone que “la autoridad de aplicación deberá desarrollar un sistema
nacional integrado de información que administre los datos significativos y relevantes del ambiente,
y evalúe la información ambiental disponible; asimismo, deberá proyectar y mantener un sistema
de toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos, estableciendo los mecanismos
necesarios para la instrumentación efectiva a través del Consejo Federal de Medio Ambiente
(COFEMA).” Por lo tanto queda a cargo de la autoridad el almacenamiento sistemático y periódico
de la información, como así también la obligación de ordenarla de modo de facilitar el acceso del
público a la misma. En relación con este punto cabe destacar que la reglamentación deberá
necesariamente ahondar en la definición de otros aspectos directamente ligados a él. Así,
consideramos necesario que se establezca el principio de gratuidad de la información, la
informalidad del pedido y los plazos dentro de los cuales los funcionarios deben informar. También
debe considerarse que el funcionario que niega la información sin justa causa comete una falta
grave y por lo tanto se hace pasible de la aplicación de una sanción que debe estar prevista en
cada uno de los ordenamientos que regulan la actividad correspondiente a cada función. Además,
debe quedar expedito el camino para la interposición de una acción de amparo a favor del
solicitante de información insatisfecho en los plazos y condiciones garantizados en la normativa.
Lo que venimos a expresar pone de manifiesto que excepcionalmente algunos campos

quedarán excluidos del principio general de informar. En la mayor parte de los antecedentes
legislativos comparados tanto internacionales como nacionales aparecen incluidos dentro de este
acápite, la defensa nacional, las negociaciones en el campo internacional, el secreto industrial y la
zona de reserva derivada del derecho a la intimidad. De todos modos, es preciso tener en cuenta
que no todos estos campos quedan exceptuados en su totalidad y que esas limitaciones deben ser
razonables. Asimismo, la negativa a brindar la información de parte del obligado a ello, debe estar
acompañada de la exposición de los elementos suficientes que la avalen. Esto es, una suerte de
inversión de la carga de la prueba y en consecuencia quien alega la excepción debe probarla
adecuadamente, sin que ello pueda llevar a la discrecionalidad o a la negativa arbitraria.
En este sentido, es fundamental resaltar una omisión en la que incurre la Ley General del
Ambiente, ya que la misma no incluye ninguna referencia a la necesaria sanción que debe
aplicarse a los funcionarios públicos que no cumplan con las obligaciones que instituye, sin
perjuicio de las responsabilidades establecidas por los Códigos Civil y Penal de la Nación. Ahora
bien, cabe traer a colación el proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública mencionado
anteriormente, el cual ha recibido media sanción de Cámara de Diputados de la Nación. Dicho
proyecto incluye un artículo específico que establece la grave falta a los deberes de funcionario a
quien no cumpliere con las obligaciones del Régimen de libre acceso a la información.10 Sería
sumamente auspicioso que dicho proyecto se sancione, ya que esto repercutirá en forma positiva y
reafirmará el marco propicio para que el régimen específico sobre acceso a la información
ambiental sea instrumentado en forma apropiada.
Por último, el artículo 18 determina que “las autoridades serán responsables de informar
sobre el estado del ambiente y los posibles efectos que sobre él puedan provocar las actividades
antrópicas actuales y proyectadas. El Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes,
elaborará un informe anual sobre la situación ambiental del país que presentará al Congreso de la
Nación. El referido informe contendrá un análisis y evaluación sobre el estado de la sustentabilidad
ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo el territorio nacional”.
Acá se contemplan dos aspectos importantísimos para un régimen de información, por una
parte se pone el acento sobre la obligación de las autoridades de informar, independientemente de
todo requerimiento de persona alguna. Por lo tanto, el primer párrafo completa lo estipulado en el
artículo que se acaba de comentar y hace de la información regular sobre el estado del ambiente
un deber que pesa sobre toda autoridad del área ambiental o relacionada con ella. Por último se
consagra un instrumento que tiene su principal antecedente en la legislación de los Estados
Unidos.11 El informe sobre el estado del ambiente es un instrumento en el que además de hacerse
pública la situación en esta órbita de la competencia gubernamental se fijan metas, plazos para las
mismas y se obliga a la autoridad a efectuar una verdadera rendición de cuentas a la luz de lo
realizado. También en estas cuestiones resultará fundamental el modo por el cual se concrete su
reglamentación.
Será, igualmente, trascendente la caracterización que la reglamentación otorgue a la

información privada de naturaleza pública, de conformidad al artículo 16 de la LGA. Nos parece un
criterio muy acertado del legislador en tanto, como se señaló previamente, en algunos casos la
información en manos privadas concierne también a la sociedad en su conjunto.
III. Participación ciudadana
Tal como se señaló previamente, el principio 10 de Río comprende también a la

participación en el proceso de toma de decisión. Dicha participación requiere como conditio sine
qua non, el acceso previo a la información del que hablamos en los párrafos anteriores. En este
sentido, la citada Convención de Aarhus se refiere expresamente a la participación en los procesos
de toma de decisión particulares.12
En cuanto a la LGA, el esquema relativo a la que hemos dado en denominar

gobernabilidad para la sustentabilidad, se completa con las disposiciones contenidas en los arts. 2
y 10 y en el capítulo titulado: "Participación ciudadana" (arts. 19 a 21). En efecto, tal como hemos
señalado que ocurre con relación a la información ambiental, el art. 2 de la LGA determina entre
10
El artículo 6 del proyecto establece: “ El órgano requerido que obstruyere el acceso del peticionante a la información
solicitada, o la suministrare injustificadamente en forma incompleta, o permitiere el acceso injustificado a información
clasificada como reservada, u obstaculice de cualquier modo el cumplimiento de esta ley, incurrirá en grave falta a sus
deberes, resultándole de aplicación al funcionario responsable de la infracción el régimen disciplinario pertinente, sin
perjuicio de las responsabilidades que pudiera caberle conforme lo previsto en los Códigos Civil y Penal de la Nación.”
11
La Legislación Ambiental de EE.UU establece que la Agencia Gubernamental Ambiental Federal debe realizar
informes periódicos en materias ambientales generales y específicas que deben presentarse al Congreso Nacional. Ver por
ejemplo: National Environmental Policy Act (NEPA); Comprehensive Environmental Response, Compensation, and
Liability Act (CERCLA); The Resource Conservation and Recovery Act (RCRA); Clean Water Act (CWA) y Clean Air
Act (CAA). El acceso de los ciudadanos a dichos informes está garantizado por la Ley de Acceso a la Información
(Freedom of Information Act). Textos disponibles en inglés en Internet: http://www.epa.gov/epahome/laws.htm (visitado
el 12/05/03).
12
Ver art. 6 de la Convención de Aarhus “Participación del público en las decisiones relativas a actividades particulares”.
Disponible en: http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43s.pdf (visitada el 12/05/03).
los objetivos de la política ambiental nacional; “c) Fomentar la participación social en los procesos
de toma de decisión”. Asimismo, ya en el capítulo especial, el artículo 19 establece que "toda
persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionan con la
preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance
general" (art. 20).13 En otra de las disposiciones se impone la necesidad de acudir a estos
procedimientos de "consultas o audiencias públicas" para autorizar actividades que "puedan
generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente". También deberán asegurarse estas
instancias, según el legislador, "en los procedimientos de evaluación del impacto ambiental y en los
planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio" (art. 21). En relación con este último
el art. 10 expresa que: “El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos
políticos, físicos, (...) y, promover la participación social en las decisiones fundamentales del
desarrollo sustentable”.
En suma, la ley presenta un esquema muy amplio para la participación ciudadana, ya que
las disposiciones mencionadas integran una suerte de sistema abarcativo de un abanico de
posibles institutos adecuados para el cumplimiento de esa finalidad. Se trata de una oportunidad
estupenda para que a nivel nacional se ponga en marcha un modelo participativo avanzado. La
técnica legislativa que utiliza el legislador nos parece acertada, en tanto se limita al diseño de un
perfil del modelo deseado, dejando en manos de la reglamentación la determinación de la figuras,
sus modalidades y su actualización en el tiempo. Creemos que a través de otras leyes
complementarias también se podrá enriquecer el abanico institucional, puesto que si bien la labor
de la reglamentación también será crucial en este punto, su contenido siempre estará limitado por
la relación ley/reglamento que marca claros límites al alcance de éstos últimos. Además, el amplio
objetivo planteado en el art. 2 citado sólo puede ser satisfecho por medio de una panoplia de
figuras y en ese sentido apoyamos la actitud del legislador de no haber fijado un numerus clausus.
Ahora bien, no obstante la latitud de la LGA, su lectura permite identificar varias figuras
para la canalización de la intervención de los gobernados en los procesos de adopción de
decisiones en los que se juega la definición del modelo de desarrollo humano previsto en los
artículos 41 y 75 incisos 17 y 19 de la Constitución Nacional, que son concordantes. Así, por una
parte, el art.19 alude a la posibilidad de que toda persona pueda dar su opinión. En base a ello el
espacio participativo podrá ser suscitado tanto por la autoridad como por las personas en general.
Otra vez coincidimos con el enfoque dado, ya que siempre hemos mirado con desconfianza a
aquellas normativas que dejan exclusivamente en manos del gobernante la generación de las
instancias participativas. Como lógica derivación de lo manifestado hasta acá, queda en manos de
la autoridad reglamentaria la determinación de un marco lo suficientemente generoso como para
dar cabida a esta dialéctica en la que se conjuga el accionar gubernamental y el de los
gobernados, evitando que se conceda el monopolio de la instancia participativa sólo a una de las
partes antes consideradas.
IV. La audiencia pública
Antecedentes y alcances
El instituto de la audiencia pública ha sido desarrollado a nivel nacional a través de

legislación sectorial específica, tal es el caso de la Ley de Obras Hidráulicas, como así también de
la normativa relativa a servicios públicos.14 Por su parte, la legislación provincial que trató esta
13
El artículo 20 originalmente también incluía el derecho de toda persona a ser consultada. Esto fue vetado por el Decreto
2413/2002 de promulgación de la LGA.
14
Ver La ley Nº 23.8794 de Obras Hidráulicas (B.O. 01/11/90), modificada por la ley Nº 24.5395 (B.O. 14/09/95). Ver
asimismo Resolución Nº 39/94 del Ente Regulador de Electricidad (B..O. 09/05/94). Para más información, consultar en
Internet el Manual de Participación Pública y Autonomía Municipal. (Octubre 2001). Buenos Aires: FARN. Disponible
en: http://www.farn.org.ar/docs/p23/capa1.html (visitada el 15/05/03).
materia, en su mayoría lo ha hecho en relación a temas ambientales.15 Vale la pena a nuestro
entender traer a colación el antecedente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la cual ha
optado por sancionar un cuerpo normativo que regula los distintos tipos de audiencias públicas,
que luego podrán organizarse en virtud de las decisiones particulares que los gobernantes tomen
sobre diversos temas, ya sea cuando la Constitución u otra norma lo establezca en forma
obligatoria, o cuando se trate de una audiencia facultativa, o a petición de la ciudadanía.16
Asimismo existen algunos municipios en el país que en sus cartas orgánicas han incluído este
instituto o que cuentan con regulaciones específicas sobre audiencias públicas.17
Definimos a la audiencia pública como “...una instancia de participación en el proceso de

toma de decisión, en la que la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que toda
aquella persona interesada exprese su opinión respecto de ella”. Se trata de “una reunión formal
que crea obligaciones y genera responsabilidades.”18
El objetivo de este instrumento es contribuir al mejoramiento de la calidad y la

razonabilidad de las decisiones que se adopten. Como se señala a continuación y en forma
específica en relación a la LGA, si bien las opiniones vertidas en la audiencia pública no son
vinculantes para las autoridades convocantes, las distintas legislaciones han incluido exigencias
relacionadas a los efectos de las mismas, que implican el otorgamiento de mayor relevancia a
dicho instituto, cuales son la obligatoriedad de celebrar audiencias públicas para otorgar validez a
un determinado acto administrativo o legislativo y asimismo la obligatoriedad de fundamentar las
desestimaciones manifestadas por los ciudadanos.
Las audiencias públicas pueden ser legislativas o administrativas, en función del acto sobre
el cual verse la decisión que debe tomar la autoridad a nivel municipal, provincial, nacional o
regional. Asimismo, y según lo establezca la normativa respectiva, las audiencias públicas pueden
ser obligatorias (la autoridad las debe realizar, y si no el acto es nulo), facultativas (la autoridad
decide si la convoca o no), o a petición de la ciudadanía (las normas establecen los requisitos por
los cuales la ciudadanía puede solicitar su realización).
La audiencia pública y la Ley General del Ambiente
La LGA menciona a la audiencia pública en particular erigiéndola de esta manera en la

clave de bóveda para la canalización de la participación. Asimismo, se la considera como instancia
obligatoria en los procesos de ordenamiento territorial y de evaluación del impacto ambiental. Se
incluye este requisito participativo obligatorio en procesos básicos de la gestión ambiental, cuyo
objetivo es el perfeccionamiento de las actividades en pos del logro del desarrollo sustentable. El
art. 20, 2º párr. establece que “la opinión u objeción de los participantes no será vinculante para
las autoridades convocantes; pero, en caso de que estas presenten opinión contraria a los
resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla
pública.” Es de destacar que al haber considerado oportuna la determinación de este aspecto del
15
Ver Pcia. de Mendoza, Ley Nº 5961 de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente (B.O.
25/02/93) y Resolución Nº 109/96 del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas (B.O. 18/04/96); Pcia. de Chubut: Ley de
Evaluación de Impacto Ambiental Nº 4032 (B.O. 30/11/94), Decreto Reglamentario Nº 1153, (B.O. 28/08/95); Pcia. de
Neuquén: Ley 2.267 de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente (B.O. 23/12/98); Pcia. de Río
Negro: Ley 3.266 de Evaluación de Impacto Ambiental (B.O. 14/01/99); Pcia. de Tierra del Fuego: Ley Nº 55 de Medio
Ambiente (B.O. 30/12/92); Pcia de Buenos Aires: Código de Aguas, Ley 12.257 (B.O. 9/02/99). Para más información
ver Manual de Participación Pública y Autonomía Municipal. (Octubre 2001). Buenos Aires: FARN. Diponible en
Internet: http://www.farn.org.ar/docs/p23/capa1_4.html (visitada el 12/05/03).
16
Ver Ley Nº 6 (B.O. 03/04/98). Modificada por: Ley 258 (B. O. 24/11/99) y Ley 533,(B.O. 05/12/2000).
17
Ver ejemplos de las Carta Orgánica del Municipio de Viedma, de San Antonio Oeste y del Municipio de San Salvador
de Jujuy.
18
Ver Di Paola, M.E. y Oliver, M.F. (2002). Autonomía Municipal y Participación Pública. Propuestas para la Provincia
de Buenos Aires. Buenos Aires: FARN. Pág. 23. Disponible en Internet: http://www.farn.org.ar/docs/p27.pdf (visitada el
12/05/03).
funcionamiento de las instancias de consulta y de audiencia pública, el legislador define una de las
cuestiones cruciales del mismo. Se trata de los aspectos que desde larga data hemos definido
como de “semi-vinculatoriedad” que permiten darle la necesaria trascendencia y efectos a estos
institutos sin alterar el esquema representativo de nuestra democracia de conformidad con lo
establecido en el art. 1 C.N.19 Ello así, se deberán tener en cuenta los antecedentes previstos en
las constituciones y legislaciones provinciales como así también en numerosas cartas y
ordenanzas municipales que han acertado en la forma de desarrollar estas cuestiones.
Es de recordar que con la finalidad de otorgar efectos jurídicos a las audiencias públicas, las
distintas legislaciones de las democracias participativas han incluido al menos dos tipos de
exigencias, que pueden aparecer en forma individual o conjunta:
la obligatoriedad de celebrar audiencias públicas en forma previa a determinadas decisiones

por parte de las autoridades responsables,
la obligatoriedad de fundamentar desestimaciones de opiniones vertidas por los participantes

en caso de no tomarlas en cuenta.
Mientras que lo primero garantiza que el ciudadano podrá contar con el espacio para ofrecer su
punto de vista respecto de una posible decisión pública, lo segundo asegura que las opiniones
expresadas en las audiencias públicas deban ser consideradas seriamente. En el supuesto que las
autoridades por razones de oportunidad y conveniencia decidan apartarse, deben ofrecer los
justificativos del caso y fundamentar su apartamiento. En muchas legislaciones el incumplimiento
de ambos tipos de exigencias es causal para declarar la nulidad de la decisión adoptada.
V. Federalismo y Participación
Finalmente, nos parece oportuno mencionar de que modo juega la LGA en la relación
Nación – Provincias. Pues bien, vale recordar que se trata de una de las normas de presupuestos
mínimos a que alude el 2º párrafo del art. 41 C.N. y que como consecuencia de ello fija los
aspectos básicos para cada una de las materias que desarrolla para todo el país. En
consecuencia, su contenido constituye una “piso” ineludible que construye los cimientos de la
normativa provincial en la materia, la que podrá superarlo pero nunca contradecirlo, ni tampoco por
supuesto, desconocerlo, ya que en ese caso estaría violando la Constitución Nacional.
Ahora bien, la Constitución Nacional determina que es la Nación la que debe establecer las
normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental, pudiendo las provincias
complementar las mismas con su propia normativa. Dos aspectos son fundamentales en este
sentido. El primero es que el Artículo 41 de la CN hace referencia a la Nación y no al Congreso
Nacional, surgiendo por ende una interpretación mayoritaria en la doctrina que involucra en la
noción de normas de presupuestos mínimos tanto a las leyes como a las normas de Derecho
Administrativo que sancione el Poder Ejecutivo Nacional, considerando que este último rol debe
reservarse a un minimum minimorum.20 El segundo, y no por ello de menor importancia, es el rol de
las provincias en relación a la complementación. Surgen dos aristas significativas en nuestro
análisis: las provincias poseen el dominio originario de los recursos naturales y asimismo
preeminencia en materia de jurisdicción y poder de policía ambiental.21 En consecuencia, la
19
Ver Sabsay, D. A. Manual de Audiencias Públicas en los Municipios. Su Utilidad en la Gestión del Medio Ambiente.
(1993). FARN.
20
Ver Conclusiones del taller de expertos sobre "Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental: Ley General del
Ambiente y Distribución de Competencias", organizado por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, en cooperación
con el Centro de Derecho Ambiental de la UICN, en el marco de su Programa de Derecho Ambiental – 18 de marzo de
2002. Disponibles en: http://www.farn.org.ar/arch/concl_tallerPM.pdf
21
Ver artículo 124 de la Constitución Nacional y fallo “Roca, Magdalena c/ Provincia de Buenos Aires s/
inconstitucionalidad” - Corte Suprema de Justicia de la Nación, 16/05/1995. Publicado en J.A, 1995-IV-64- y en L.L
1996-B p. 139 con nota de Juan Rodrigo Walsh.
normativa de las provincias, como así también de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)22,
aún cuando en muchas ocasiones verse sobre cuestiones institucionales o recursos naturales
específicos, posee una repercusión marcada en cuanto a protección ambiental se refiere. En
muchos casos las provincias cuentan con normativa preexistente, y en otros no. Será entonces
necesario analizar cómo se articula entonces la relación Nación- Provincias/CABA.
En tal sentido las disposiciones que se comentan se ubican en una vinculación similar a la
que caracteriza a las partes dogmáticas de las constituciones nacional y provinciales. En tal
sentido Bidart Campos establece una suerte de axioma que nos parece útil recordar dadas sus
implicancias sobre el tópico que estamos tratando, el célebre constitucionalista considera que “el
techo federal que dimana de la legislación del congreso dictada en consecuencia de la constitución
no siempre inhibe las competencias provinciales, con lo que la regla sería la siguiente: la relación
de subordinación impide al constitucionalismo provincial invadir la materia legislada por el
congreso, o resultarle contrario; pero en cuanto, sin incurrir en interferencia ni en violación, facilite,
promueva y desarrolle las mejores posibilidades de su aplicación en jurisdicción local por todos los
órganos del gobierno provincial, no es inconstitucional o, al menos, goza de una presunción de
constitucionalidad.”23 Si trasladamos estas premisas a nuestro campo podemos sostener que las
autoridades de todas las provincias argentinas deben aplicar las disposiciones de la LGA y por lo
tanto desarrollar todas las instituciones necesarias para su implementación. Ello, no es óbice para
que en sus respectivos territorios organicen instituciones aún más avanzadas, superadoras en su
alcance del texto de la ley nacional, a través de sus cuerpos legislativos y de ser necesario, las
normas de sus autoridades administrativas. Ejemplos de instituciones desarrolladas rigen desde
hace tiempo, como lo hemos señalado, en varias provincias y municipios, y han servido justamente
como antecedentes para la LGA. Asimismo, como lo señalamos previamente, el Poder Ejecutivo
Nacional, a través de sus decretos y de las resoluciones administrativas de la autoridad de
aplicación de la LGA24 en un minimum minimorum y el COFEMA, en su rol de ámbito aglutinante
interjurisdiccional, podrán contribuir al adecuado desarrollo de los mencionados presupuestos
mínimos.25 Resta entonces que quienes no han considerado estos requisitos ineluctables para el
derecho público provincial con antelación, comiencen a plasmarlos en la normativa específica, en
pos del logro de políticas institucionales tendientes a hacer posible la gobernabilidad para la
sustentabilidad.
22
Es claro que la situación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (cuya autonomía ha sido concedida por la reforma
constitucional otorgándole un status jurídico especial en el artículo 129, y cuya constitución ha sido sancionada en el año
1996) es diferente a la de las provincias (preexistentes a la Nación), y que la misma puede considerarse un cuarto nivel de
jurisdicción, en el marco de nuestra estructura: Nación, Provincias, Municipios, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. No
obstante ello, a los fines del presente artículo su situación se considera asimilable a la de las provincias, ya que esta ha
sido la postura del Consejo Federal del Medio Ambiente.
23
Bidart Campos, G. (1994). Tratado elemental de derecho constitucional. Tomo V, El sistema de derechos y el
constitucionalismo provincial. Buenos Aires: EDIAR, pág. 20.
24
Ver Decreto 481/2003 (B.O. 06/03/03) que designa a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación
como autoridad de aplicación de la ley 25.675.
25
Ver Op. Cit. nota 19
Voces: MEDIO AMBIENTE
Título: Ley 25.675 General del Ambiente. Comentada, interpretada y concordada
Autor: Cafferatta, Néstor A.
Publicado en: DJ2002-3, 1133 - Antecedentes Parlamentarios 2003-A, 01/01/2003, 673
Ley 25.675 - sancionada el 06/11/2002.
Promulgada parcialmente por decreto 2413, el 27/11/2002.
Texto definitivo.
Bien jurídicamente protegido
Artículo 1: La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión
sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la
implementación del desarrollo sustentable.
COMENTARIO
Los objetivos de la ley, responden a los fines de lograr "una gestión", tanto privada como pública,
"sustentable y adecuada del ambiente"; como asimismo "la preservación y protección de la diversidad
biológica"; y en términos generales, "la implementación del desarrollo sustentable".
Artículo 2: La política ambiental nacional deberá cumplir los siguientes objetivos:
a) Asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos
ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas.
b) Promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, en forma
prioritaria.
c) Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión
d) Promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales
e) Mantener el equilibrio y dinámica de los sistemas ecológicos
f) Asegurar la conservación de la diversidad biológica
g) Prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades antrópicas generan sobre el ambiente para
posibilitar la sustentabilidad ecológica, económica y social del desarrollo.
h) Promover cambios en los valores y conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable, a través
de una educación ambiental, tanto en el sistema formal como en el no formal.
i) Organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a la misma.
j) Establecer un sistema federal de coordinación interjurisdiccional, para la implementación de políticas
ambientales de escala nacional y regional.
j) Establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la
prevención y mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados por la
contaminación ambiental
COMENTARIO
1.- Los objetivos de la ley, coinciden con las recomendaciones contenidas en el documento preparado por la
Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales (UICN), con la asesoría,
cooperación y apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el
Fondo Mundial de la Naturaleza (WWF), publicado por la revista "Ay RN", FARN, Editorial La Ley, enero-
marzo 1985, vol. II, N° 1- "Estrategia Mundial para la Conservación - La conservación de los recursos vivos
para el logro del desarrollo sostenido".
2.- En dicho documento, se afirma que además de la integración de la conservación y el desarrollo un
gestión sana requiere una legislación, una organización, una capacitación y una información eficaces.
Destacándose como uno de los defectos de organización más frecuentes la falta de coordinación entre los
organismos públicos. Además que la legislación específica, integral, contenga requerimientos de evaluación de
impacto ambiental y otros mecanismos de participación de los ciudadanos en el proceso político, así como el
suministro de una información suficiente para que dicha participación sea efectiva. Dentro de la cual se inscribe
la educación ambiental (Bellorio Clabot, Dino: "Tratado de Derecho Ambiental", p. 629, Ad- Hoc, 1997).
3.- Principio 10, Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. "El mejor modo de tratar las
cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de
que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que
ofrecen peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar de los procesos de adopción de
© Thomson La Ley 1
decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación del público poniendo la
información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes".
4.- Así se ha dicho que los deberes de educar ambientalmente y promover la participación pública, no son
precisamente conceptos nuevos en el derecho ambiental: están contenidos entre otros instrumentos
internacionales, en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano (Principio 19), en la Declaración de
Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Principio 10), en las leyes de Chile, Honduras, y a nivel nacional, en
el artículo 41 de la Constitución Nacional, y en las leyes de preservación del ambiente de las provincias de
Córdoba, Mendoza, Buenos Aires y otras (Iribarren, Federico J. "Evaluación de Impacto Ambiental. Su enfoque
jurídico", p. 210, Ediciones Universo, 1997).
5.- En consonancia con lo establecido por el artículo 2 inciso b de la ley, para una importante corriente de
opinión, la calidad de vida es el bien jurídico protegido por el derecho ambiental (Clerc, Carlos: "La
responsabilidad en el derecho ambiental", p. 73, en la obra colectiva "La Responsabilidad por Daño Ambiental",
Centro de Publicaciones Jurídicas y Sociales, 1986). La Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente, Estocolmo, 1972, Principio 1°, expresa la convicción que: "El hombre tiene el
derecho fundamental a la libertad, a la igualdad y al disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de
calidad tal que le permita una vida digna de gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y de
mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras". A su vez, el principio 1° de la Declaración de Río
sobre Medio Ambiente y Desarrollo, contiene esta finalidad, al postular que básicamente "Los seres humanos
constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tiene derecho a una vida
saludable y productiva en armonía con la naturaleza".
6.- Así la fórmula calidad de vida, se ha convertido en una especie de complemento necesario del medio
ambiente. Ella expresa la voluntad de la búsqueda de calidad más allá de lo cuantitativo, que es el nivel de vida.
La noción calidad de vida ha aparecido como objetivo fundamental de la política de conservación de los
recursos naturales y la protección del ambiente. La calidad de vida habrá de funcionar como parámetro de
condiciones mínimas que debe tener el medio físico, entendido éste en un sentido amplio, relacionándose con
los recursos naturales, pero implicando sensaciones sicológicas, estéticas y estados de ánimo en función de la
belleza y el equilibrio natural de la convivencia social. Por lo que se concluye diciendo que el medio concierne
no sólo a la naturaleza, sino también al hombre en sus relaciones sociales, de trabajo y de descanso (Bustamante
Alsina, Jorge: "Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa", p. 41, Abeledo- Perrot, 1995).
7.- También la participación pública, conforme el artículo 2 inciso c de la ley, ha sido recogida por otros
autores, incluyéndolo en un caso, como uno de los principios propios a través de los cuales se estructura el
derecho ambiental (Pigretti, Eduardo: "Un nuevo ámbito de responsabilidad: criterios, principios e instituciones
de derecho ambiental", p. 21, en obra colectiva "La Responsabilidad por Daño Ambiental", Centro de
Publicaciones Jurídicas y Sociales, 1986).
8.- En nuestra doctrina se ha puesto especial énfasis en la imperiosa necesidad de coordinación de
actividades, en concordancia con lo dispuesto en el inciso j del art. 2 de la ley (véase en AyRN, octubre-
diciembre 1984, vol. I N° 4, la memorable nota, del entonces Director de la Revista, Guillermo J. Cano,
"Administración Ambiental", en la que señala lo que denomina con acierto Cuadro Kafkiano, del organigrama
de gobierno con responsabilidades ambientales; desde entonces la situación no ha cambiado demasiado).
9.- Por lo demás, la ley 25.675, fija como fines de la política ambiental, objetivos de base ecológico-
biológico, vinculado directamente con las ciencias de la naturaleza, así por ejemplo se indica el uso racional de
los recursos naturales, el equilibrio de los sistemas ecológicos y la conservación de la diversidad biológica
(artículo 2, incisos d, e, f del texto de ley). Todo ello enmarcado, en fines más amplios y generales que enuncia
la ley, para asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos
ambientales, naturales, culturales (artículo 2 inciso a), para posibilitar la sustentabilidad ecológica, económica y
social del desarrollo (artículo 2 inciso g).
10.- Los objetivos de la ley se integran con una inexorable alusión al carácter preventivo del derecho,
cuando enuncia como fines de la misma, en el inciso J del art. 2, establecer procedimientos y mecanismos
adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de emergencias
ambientales y para la recomposición de los daños causados por la contaminación ambiental (principio de
regulación jurídica integral), como asimismo (art. 2 inc. g), prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las
actividades antrópicas generan sobre el ambiente.
Artículo 3: La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación; sus disposiciones son de orden público y
se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá
su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en ésta.
COMENTARIO
1.- Se destaca el carácter de ley de orden público (Valls, Mario: "Derecho Ambiental", 3° edición, Sección
Tercera: El Orden Público Ambiental, p. 175, 1994; Bustamante Alsina, Jorge: "El Orden Público Ambiental",
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en LA LEY, 1995- E, 916; Quiroga Lavié, Humberto: "El Estado Ecológico de derecho en la Constitución
Nacional", en LA LEY, 1996-B, 950; Cano, Guillermo J. "El Orden Público Ambiental", LA LEY, 1979-A,
224; Pereiro de Grigaravicius, Delia: "Daño Ambiental en el Medio Ambiente Urbano. Un nuevo fenómeno
económico en el Siglo XXI", p. 45, La Ley, 2001. En la doctrina extranjera, véase Prieur, Michel: Doit de
lénvironnement, p. 57, Ed. Dalloz, 1991) como asimismo de norma de interpretación y aplicación de la
legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y
disposiciones contenidos en ésta.
2.- Se ha dicho que una ley es de orden público cuando con un sentido de equidad se ampara el interés
general de la sociedad para la realización de una idea de justicia (Prado, Juan J.- García Martínez, Eudeba, 1985,
con cita de un fallo de la SCJBA, 19/02/74). La noción de orden público encierra el conjunto de principios
eminentes, de orden superior - políticos y económicos, morales y algunas veces religiosos -, a los cuales una
sociedad considera estrechamente vinculada a la digna subsistencia y conservación de la organización social
establecida (Salvat, Raimundo M.: "Tratado de Derecho civil Argentino, Parte General", p. 129, 1940, 6°
edición, Librería Menéndez, concordancia, Llambías, Juan J. Tratado de Derecho Civil, Parte General, t. I, p.
158, Abeledo- Perrot, 1978). Como también se observa, la expresión orden público alude a una categoría o clase
de disposiciones de fundamental interés para el pueblo, la nación, para la sociedad entera (Arauz Castex, M.:
"Derecho Civil. Parte General , t. I, N° 303, p. 169, Abeledo- Perrot, véase también del mismo autor "La ley de
orden público, Buenos Aires, 1945). En ese sentido J. Llambías (op. cit., p. 159) recuerda que si bien una parte
de la doctrina dice que son de orden público las disposiciones motivadas por consideraciones de interés general,
identificándolo con el interés público, o con los intereses esenciales del país, o el interés general. Para la
concepción más difundida, el orden público está constituido por los principios que cada nación estima básicos
para su ordenación social (Capitant, H. Introduction a léstude du droit civil. Notions generales, 4° edición, n°
27, p. 65), viéndoselo como una ecuación armónica de libertades, derechos e intereses.
3.- "Es razonable sostener junto a la doctrina y jurisprudencia que así lo propician que existe un orden
público ambiental. Como consecuencia de ello fácil resulta advertir que es inalienable e indisponible para las
partes. Ello es así puesto que en él se encuentran involucrados otros derecho y garantías constitucionales
denominados biológicos y sociales. Es decir, que esta interrelación de derechos personales y humanos como
también razones de solidaridad social ha dado nacimiento a los derechos de tercera generación, los que por esta
circunstancia merecen un amparo íntegro" ("Subterráneos de Buenos Aires del estado c/ Propietarios Estación
de Servicio Shell calle Lima e/ Estados Unidos e Independencia s/ Daños y Perjuicios", exped. 244003, Juzg. N°
100- Sala H de la Cámara Nacional de Apelaciones Capital Federal, sentencia del 1° de octubre de 1999).
4.- "En tema ambiental es preferible evitar el daño que retrotraer la causa al estado anterior al daño ya
producido - artículo 41 CN -. Ello sin analizar si el interés público no va en idéntico camino de prevención
("Breti, Miguel A. c. ENRE", expd. 56617, sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, 17 de
marzo de 1999)."Reafirmándose la esencia de orden público que acompaña al derecho ambiental por su directa
vinculación con la salud de la población, con la calidad de vida y la dignidad de la persona humana" ( ... ) "La
preservación del medio como manera de garantizar la vida y la salud individual y de la comunidad en su
conjunto, importa un Interés Público Relevante, que requiere de todos los ámbitos de actuación positiva por
parte del Estado" - "Jaime, Eugenio E. y otros", del fallo de 1° instancia, 29 de marzo de 200, Juzgado Criminal
y Correccional de Transición N° 1, Mar del Plata, causa 52999).
Principios de la política ambiental
Artículo 4:La interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra norma a través de la cual se
ejecute la política ambiental estarán sujetas al cumplimiento de los siguientes principios:
Principio de congruencia: la legislación provincial, municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a
los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que asó no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra
norma que se le oponga
Principio de prevención: las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma
prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir
Principio precautorio: la ausencia de información o certeza científica no será motivo para la inacción frente
a un peligro de daño grave o irreversible en el ambiente, en la salud o en la seguridad pública.
Principio de equidad intergeneracional: los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso
y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras.
Principio de progresividad: los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de
metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a
las actividades relacionadas con esos objetivos.
Principio de responsabilidad: el generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es
responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la
vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan
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Principio de subsidiariedad: El Estado Nacional, a través de las distintas instancia de la administración
pública, tiene la obligación de colaborar y, de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar
de los particulares en la preservación y protección ambientales
Principio de sustentabilidad: el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la preservación del
patrimonio natural y cultural son condicionantes necesarios del desarrollo económico y social. La gestión
sustentable del ambiente deberá garantizar la utilización de los recursos naturales para las generaciones
presentes y futuras
Principio de solidaridad: la Nación y los Estados Provinciales serán responsables de la prevención y
minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos.
Principio de cooperación: los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán utilizados en
forma equitativa y racional. El tratamiento y mitigación de las emergencias ambientales de efectos
transfronterizos serán desarrolladas en forma conjunta.
COMENTARIO
1.- Resulta importante que la ley contenga Principios de Política Ambiental. La sola mención de los mismos
en un régimen de ley, constituye un avance en la materia.
2.- Concepto: Los principios son ideas directrices, que sirven de justificación racional de todo el
ordenamiento jurídico; son, pues, pautas generales de valoración jurídica. Son pues, líneas fundamentales e
informadoras de la organización (Prado, Juan José- García Martínez, Roberto: "Instituciones de Derecho
Privado", cap. III, p. 31, Principios Generales del Derecho, Editorial Eudeba, 1985). "Las líneas directrices que
informan algunas normas e inspiran directa o indirectamente una serie de soluciones por lo que pueden servir
para promover y encauzar la aprobación de nuevas normas, orientar la interpretación de las existentes y resolver
los casos no previstos" (Plá Rodríguez, Américo: "Los principios generales del derecho del trabajo", Revista de
la Asociación de Abogados de Buenos Aires, Año 2, N° 3, p. 35, mayo 1979).
Para Guillermo Malm Green y James W. Spensley ("Aproximación a una teoría de los principio del derecho
ambiental", LA LEY, 1994-D, 986), el derecho ambiental como rama del Derecho reposa sobre una serie de
principios jurídicos que se encuentran su fundamento en la auto conservación del medio ambiente y que están
dotados de autonomía propia. Estos principios jurídicos representan las directivas y orientaciones generales en
las que se funda el derecho ambiental, con la características de que no son el resultado de construcciones
teóricas sino que nacen a partir de necesidades prácticas, que a su vez, han ido modificándose con el tiempo,
transformándose en pautas rectoras de protección del medio ambiente.
3.- Función que cumplen los principios: Siguiendo para el desarrollo de este punto, la didáctica exposición
de Prado J.- García Martínez, R., en su obra citada, ps. 31-41, la función que cumplen los principios,
brevemente resumida es la siguiente: a) función informadora; b) función de interpretación; c) los principios
como filtros; d) los principios como diques; e) los principios como cuña; f) los principios como despertar de la
imaginación creadora; g) los principios como recreadores normas obsoletas; h) capacidad organizativa/
compaginadora de los principios; i) los principios como integradores.
4.- Caracterización de los principios: Sirven como criterio orientador del derecho para el operador jurídico.
Constituyen el fundamento o razón fundamental del sistema jurídico ambiental. Son el soporte básico del
ordenamiento, prestando a éste su verdadera significación. La primera función que cumplen los principios es la
de orientar al legislador para que las leyes que se dicten se ajusten a ellos. Tienen una función interpretadora,
operando como criterio orientador del juez o del intérprete. Los principios generales, y en especial los principios
generales propios de una rama especial del derecho, sirven de filtro o purificador, cuando existe una
contradicción entre estos principios y determinadas normas que, quieran aplicarse a la rama específica. Suelen
servir como diques de contención, ante el avance disfuncional de disposiciones legales correspondientes a otras
ramas del derecho. No solamente sirven como valla defensiva contra la invasión de otras legislaciones, sino que
también actúan como cuña expansiva para lograr el desarrollo, fortalecimiento y consolidación, de las técnicas,
medidas y regulaciones propias o adecuadas para el ensanchamiento de las fronteras de la especialidad.
5.- Función de apertura: Un notable autor, García de Enterría, Eduardo: "Reflexiones sobre la ley y los
principios generales del derecho en el derecho administrativo", p. 194, N° 40, Revista de Administración
Pública, Madrid, señala que: "tienen a la vez los principios generales así entendidos una capacidad heurística
(para resolver problemas interpretativos de las leyes y de los simples actos en vista de una solución), inventiva
(para organizar o descubrir combinaciones nuevas), organizativa (para ordenar actos heterogéneos, cambiantes y
hasta contradictorios de la vida jurídica); son ellos los que prestan a ésta su dinamicidad característica, su
innovación y su evolución incesantes".- A su vez otro extraordinario doctrinario Esser, Josef: "Principio y
norma en la elaboración jurisprudencia del Derecho Privado", p. 57, Bosch, Barcelona, 1961, los denomina
"ventanas del ordenamiento", expresión que gráficamente expresa su función de apertura. En nuestra doctrina,
Bianchi, Enrique P.- Iribarne, Hector P. "El principio general de la buena fe y la doctrina "venire contra factum
propium non valet", ED, 8/11/83), nos recuerdan que el mismo García de Enterría (ob. y lugs. cits. p. 195) los
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llama: "órganos respiratorios del derecho".
6.- Función integradora de normas: Suelen además, servir para "desbrozar toda la selva legislativa que forma
la legislación moderna", según Prado- García Martínez, en la cual existe una sobreabundancia de normas de
difícil conocimiento y comprensión. Asimismo para compaginar, comprender, interpretar y ordenar esa
"legisferación furibunda", habiéndose aludido en el caso del derecho ambiental, a un "aluvión legislativo"
(Rocca, Ival - Dufrechou, Roberto: "La responsabilidad civil por agresión en el derecho ambiental
latinoamericano", ED, 106-999), derivadas de fuentes diversas.- Por todo ello, es imprescindible contar con un
fuerte cuerpo de principios generales que permitan poner en buen orden "ese magma de normas", esa
"legislación motorizada", parafraseando a García de Enterría. Por último, los principios generales del derecho
cumplen una función muy importante que es la de actuar como "integradores" cuando existen lagunas en el
derecho positivo.
7.- Los principios rectores del derecho ambiental: En la doctrina del derecho comparado, se habla de
"Principios Rectores del Derecho Ambiental" (más vinculados al mundo ideal del deber ser jurídico, que al real
de lo que en la actualidad es el ordenamiento ambiental, lo que no obsta a su solidez), como de "aquellos
postulados fundamentales y universales que la razón especula, generalizando por medio de abstracción las
soluciones particulares" (Jaquenod de Zsögon, Silvia: "El Derecho Ambiental y sus Principios rectores", p. 366,
Editorial Dykinson SRL, 1991). A su vez, en nuestra doctrina, siguiendo los mismos lineamientos, se han
enunciado "principios rectores" de la materia (Mosset Iturraspe, Jorge, "El daño ambiental en el derecho
privado", en obra colectiva "Daño ambiental", p. 20, t. I, Ed. Rubinzal- Culzoni, 1999) o "principios generales
del derecho ambiental" (Pigretti, Eduardo A. "Un nuevo ámbito de responsabilidad. Criterios, principios e
instituciones del derecho ambiental", en obra colectiva "La responsabilidad por daño ambiental", Centro de
Publicaciones Jurídicas y Sociales), o "principios jurídicos del nuevo derecho de la sustentabilidad" (López,
Hernán "La regulación del desarrollo sustentable en el Derecho Internacional y en el Derecho Comparado", p.
407 en obra colectiva "Ambiente, Derecho y Sustentabilidad", Ed. La Ley, 2000) para exponer una nómina de
ellos, no siempre coincidente. O de manera similar, como lo prefiere denominar la ley: "Principios rectores de
las políticas medioambientales" (Zeballos de Sisto, María C., "El Orden Ambiental. Las Evaluaciones de
Impacto Ambiental en la Ciudad de Buenos Aires. Ley N° 123", p. 35, Ed. Ugerman, 1999).
8.- En doctrina, Pedro J. Frías ("La cláusula ambiental en la Constitución. Principios de la Política
Ambiental susceptibles de constitucionalización"), en un excelente artículo que publicara en La Ley, del 23 de
agosto de 1994, señalaba una serie de principios: "El derecho humano a un ambiente sano; la subsidiariedad
para atribuir competencias al nivel más apropiado, con preferencia inferior; prevención para atender
prioritariamente las causas; el principio precautorio para evitar infortunios por imprevisión; el de equidad
intergeneracional; la interdisciplinariedad para la toma de decisiones; libre acceso a la información ambiental;
participación ciudadana en la gestión ambiental; la solidaridad con los sectores de más riesgo; el principio de
progresividad; valorización económica del ambiente y sus recursos naturales; responsabilidad civil;
conservación de la diversidad biológica,, preservación de la estabilidad climática; restricción nuclear;
especialidad de aplicación de fondo ambiental; los principios en los efectos transfronterizos. En cuanto a las
acciones, serían las siguientes: un programa de monitoreo ambiental; un informe anual sobre el estado del
medio ambiente; un procedimiento administrativo de evaluación del impacto ambiental; auditorias ambientales;
un sistema de determinación de objetivos de calidad ambiental; licencias de funcionamiento y permisos
ambientales; de incentivos económicos; de fiscalización; de participación pública en la toma de decisiones; e
información pública".
9.- Análisis jurídico de los principios: La ley 25.675 contiene principios de interpretación y aplicación de la
normativa y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental, que en general, son
identificados o reconocidos por la doctrina del derecho ambiental.
* Principio de congruencia: en términos de armonizar, como asimismo de integración normativa legal,
consagrado en el ámbito regional supranacional, en el artículo 1° del Tratado de Asunción del MERCOSUR, ley
23.981. Por lo demás, juega por las diversas relaciones que, conforme n/ régimen de organización
constitucional, existe entre el Estado Federal y los Estados miembros (de supra subordinación, de inordinación y
de coordinación). El principio de congruencia guarda familiaridad, analogía o similitud con el denominado
principio de regulación jurídica integral, que en síntesis, exigen del legislador en primer término y del intérprete
en la fase de aplicación, tener una perspectiva macroscópica e integradora. Este principio se inserta en la
mayoría de los instrumentos jurídicos internacionales, y con especial atención ha sido declarado en el Primer
Programa de Acción Comunitaria en materia de ambiente, así como igualmente en la Recomendación N° 70 del
Plan de Acción adoptado en la Conferencia de Estocolmo.
* Principio de progresividad: en nuestra doctrina, se destaca que este principio, responde a ideas de
temporalidad, de involucramiento paulatino, de concientización, de adaptación. (Bibiloni, Homero M.: "Los
principios ambientales y su interpretación: su aplicación política y jurídica, J.A, 7 de marzo 2001, Número
especial de Derecho Ambiental, 1° parte). A nuestro juicio del principio de progresividad derivan dos
subprincipios: Proporcionalidad, referido a la razonabilidad en los tiempos que insumen los cambios impuestos
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por la normativa, el equilibrio de medios y fines, la equidad, en suma la viabilidad en el cumplimiento de las
exigencias. Gradualidad, que también se extrae del Protocolo adicional al Tratado de Asunción sobre Medio
Ambiente. En otro orden, la ley de Protección del Medio Ambiente N° 7070 (B.O 27/01/2000), de la Provincia
de Salta, instituye este principio de gradualismo, por el que "se reconoce que dadas las condiciones económicas
y culturales de la Provincia, la degradación de la calidad ambiental, no puede ser superada de un día para el otro,
por lo tanto la autoridad pública y la sociedad civil deberán cooperar con las empresas públicas y privadas para
implementar las medidas de control, contención y prevención del daño ambiental. El cambio debe ser
incremental para permitir un gerenciamiento y manejos adaptativos".
* Principio de equidad intergeneracional (que a su vez deriva del Protocolo adicional al Tratado de
Asunción sobre medio ambiente). Se recuerda que el principio 3 de la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y Desarrollo, Acta de conformidad 151/5, de 07/05/92, de la Conferencia de las Naciones del 3 al 14
de junio de 1992, manifiesta que "El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda
equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras".
* Supone que debemos entregar a las generaciones venideras un mundo que desde la estabilidad ambiental
les brinde las mismas oportunidades de desarrollo que tuvimos nosotros. Este principio tiene relación directa
con la base ética del orden ambiental (la solidaridad) y su paradigma (Zeballos de Sisto, María C., "El orden
ambiental. Las evaluaciones de impacto ambiental en la Ciudad de Buenos Aires. Ley N° 123", p. 36, Ed.
Ugerman). Véase Jiménez, Eduardo: "Los derechos Humanos de la Tercera Generación", p. 58, sobre le
fundamento de los mismos, basados en valores de solidaridad y cooperación, Ediar, 1997.
* Como se sabe, siguiendo una clasificación de las Naciones Unidas, que distingue en generaciones de
derecho: primera generación, dentro de los cuales considera los derechos civiles y políticos, nacidos a la luz de
la Revolución Francesa, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano 1789 y de los
Códigos decimonónicos; segunda generación, en cuya categoría encuadra los derechos económicos y sociales,
con antecedentes en la Constitución mexicana de 1917, Constitución de alemana de 1919, fortalecidos por el
movimiento del Constitucionalismo Social de los años 40´; y los derechos de tercera generación, basados en la
paz, la solidaridad, la cooperación, la preservación del medio ambiente, y el desarrollo. Por lo expuesto, el
derecho ambiental se inscribe dentro de los llamados derechos de tercera generación. Pero a su vez, en nuestra
doctrina se postula que encierran derechos de cuarta generación, por su carácter intergeneracional, lo que
conlleva un deber exigible: de conservación o preservación de los recursos naturales, según la regla del art. 504
del Cód. Civil, estipulación a favor de un tercero, constituida por un grupo igualmente protegido: las
generaciones futuras (Morello, Augusto M. "Los Derechos del Hombre de Tercera y Cuarta Generación", en su
magnífica obra Estudios de Derecho Procesal. Nuevas demandas. Nuevas respuestas" , p. Editorial Platense,
1998).
* Principio de sustentabilidad, con base directa en la Constitución Nacional en tanto el art. 41, consagra el
derecho ambiental, "para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer
las de la generaciones futuras", adoptando la fórmula de Brundtland, acorde a la idea de desarrollo sustentable,
sostenible, sostenido o duradero, elaborada para el informe de la Comisión Mundial del Medio Ambiente y
Desarrollo, denominado "Nuestro futuro común" y que fuera aprobado por las Naciones Unidas en 1998
(Walsh, Juan Rodrigo: "El Ambiente y el Paradigma de Sustentabilidad", p. 1, de la obra colectiva: "Ambiente y
Derecho de Sustentabilidad", La Ley, 2000).
* Concordantemente, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, expresa que "A fin de
alcanzar el desarrollo sustentable, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del
proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada" (principio 4).- "Para alcanzar el desarrollo
sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar los
sistemas de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas" (principio 8).
* El desarrollo sustentable es la unión o el lazo entre el medio y el desarrollo, cuya finalidad es buscar un
nuevo modo de desarrollo basándose en una sana utilización de los recursos para la satisfacción de las
necesidades actuales y futuras de la sociedad.- La sustentabilidad es requerida en cuatro áreas: a) área ecológica,
lo que conlleva mantener los procesos ecológicos que posibiliten la capacidad de renovación de plantas,
animales, suelos y aguas; mantener la diversidad biológica, y su capacidad de regeneración; b) área social, que
permita igualdad de oportunidades de la sociedad y estimule la integración comunitaria, con respeto por la
diversidad de valores culturales; ofrecimiento de oportunidades para la renovación social; asegurar la
satisfacción adecuada en las necesidades de vivienda, salud y alimentación; participación ciudadana en la tarea
de decisión y en la gestión ambiental; c) área cultural, que preserva la identidad cultural básica y reafirma las
formas de relación entre el hombre y su medio; d) área económica, eficiencia, que implica internalización de
costos ambientales; consideración de todos los valores de los recursos, presentes, de oportunidad, potenciales,
incluso culturales no relacionados con el uso; equidad dentro de la generación actual y respeto de las
generaciones futuras (Bustamante Alsina, Jorge: "Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa", ps. 43,
44, Abeledo- Perrot, 1995).
* Para ampliar véase Coria, Silvia: "Desarrollo sustentable", en obra colectiva "El Rumbo Ambiental en la
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Argentina", p. 11, Ed. Ciudad Argentina, 1998; Lorenzetti, Ricardo L., p. 500, en "Las normas fundamentales
de derecho privado", 1995, Rubinzal- Culzoni.
* Principio de responsabilidad: Tal como aparece enunciado en la ley 25.675 apunta a reforzar la idea de
internalización de costos ambientales sobre todo en cabeza del generador degradante del ambiente, conforme el
principio 16 en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, ONU, 1992: "Las autoridades
nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el contamina debería, en principio, cargar los costos de la
contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las
inversiones internacionales".
* Asimismo sienta las bases para desarrollar un sistema de legislación nacional relativa a la responsabilidad
y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales (principio 13 de la
misma Declaración de Río: "Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad
y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados
deberán cooperar, asimismo,. De manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes
internacionales sobre responsabilidad e indemnizaciones por los efectos adversos de los daños ambientales
causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su
jurisdicción").
* Cabe señalar que en materia de responsabilidad internacional, ya el principio 22 de la Declaración de la
Conferencia de Estocolmo de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, inducía a los Estados a cooperar
para establecer el derecho de la responsabilidad internacional en la materia.- Aunque, en sucesivos Conferencias
de la O.N.U, se reconoce responsabilidades comunes pero diferenciadas (Declaración de Río principio 7,
Convención sobre el Cambio Climático, 1992, art. 3, aparts. 2 y 3). En otras palabras, se trata la mentada por la
doctrina nacional de Brasil, responsabilidad integral del degradador, explicable "por este principio la persona
responsable, directa o indirectamente, por degradación de la calidad ambiental (persona física o jurídica) está
sujeta a sanciones civil, administrativa y penales, aplicables acumulativamente", artículo de Pazzaglini Filho,
Marino: "Principios constitucionales y faltas administrativas ambientales", p. 117, Revista de Direito
Ambiental, año 5, Janeiro, marzo 2000, Editora Revista Dos Tribunais).
* Principio de solidaridad: De los principios contenidos en la ley objeto de este análisis surgen principios
básicos de la responsabilidad ambiental internacional. Así por ejemplo el principio de solidaridad que constituye
el punto de partida para la constatación del daño transfronterizo. "Los Estados deberán cooperar con espíritu de
solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra"
(principio 7, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo). "Los Estados y los pueblos deben
cooperar de buena fe y con espíritu solidario, en la aplicación de los Principios consagrados (Principio 27,
Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo).
* El principio de solidaridad, está compuesto al decir de buena parte de la doctrina por los principios de
información, en sus tres variantes: de un Estado al otro o de una Administración a otra o información popular,
vecindad o Países limítrofes, cooperación internacional, igualdad entre los Estados y principio de patrimonio
universal, que considera el carácter internacional del ambiente (Jaquenod de Zsogon, Silvia: "El Derecho
Ambiental y sus Principios Rectores", p. 367, Dikynson, 1991; a quién sigue Mosset Iturraspe, Jorge, op. cit, p.
20).
* El ambiente se ha dicho, "es patrimonio común de todos los habitantes de la Tierra, porque se deben
respetar y obedecer las inmutables leyes naturales, para así aspirar a la íntegra dignidad humana" (Jaquenod de
Zsogon, Silvia, op. cit., p. 371). Cabe detenerse en este concepto, la noción de "patrimonio común" en cuanto
vinculado a los bienes ambientales, a cuyo fin vamos a seguir la doctrina expuesta por Andorno, Luis O.:
"Ambiente: res communis y propiedad en al ámbito de la U.E, el MERCOSUR y el ALCA" en J.A, 2002- III-
Número Especial Derecho Ambiental, 10.07.2002, fascículo n. 2, y asimismo Prieur, Michel: "La noción de
patrimonio común", JA, 1998-IV-1014.
* El "patrimonio común" es una noción compleja, de geometría variable, que trasciende la distribución del
sujeto y de objeto y las diferenciaciones entre derecho público y derecho privado o entre derecho internacional y
derecho nacional, comprendiendo actualmente dos realidades: la primera relacionada con la noción clásica
surgida del derecho civil de los bienes, según la cual patrimonio es el conjunto de bienes y de las obligaciones
de una persona considerada como una universalidad de derechos y, por lo tanto, situándose en el cruce del
derecho de los bienes y del derecho de la persona. Esta concepción implica cuatro elementos constitutivos: un
valor pecuniario dado a un bien evaluable en dinero en un mercado, una apropiación privativa del bien, un
titular claramente identificado de los derechos sobre ese bien y una administración prudente y cuidadosa de ese
bien para permitir su transmisión sucesoria en las mejoras condiciones.
* Véase artículo 2312 C.C in fine: "El conjunto de bienes de una persona constituye su patrimonio". Y nota
del codificador: "El patrimonio de una persona es una universalidad jurídica de sus derechos reales y de sus
derechos personales, bajo la relación misma del hombre puesta en relación con los diferentes objetos de sus
derechos. El patrimonio forma un todo jurídico, una universalidad de derecho que no puede ser dividida sino en
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partes alícuotas, pero no en partes determinadas". Sin embargo, la ley de financiamiento de la vivienda y la
construcción 22.441/95, introdujo sin ambages en nuestro ordenamiento jurídico, la idea del patrimonio
autónomo, separado o de afectación, que se aparta del referido principio de "unidad" del patrimonio.
* Ahora bien, la segunda realidad en relación al patrimonio es una especie de "extensión" de la concepción
civilista aplicada, en primer lugar, a los bienes históricos y culturales y, más recientemente, a la naturaleza y
finalmente, de forma más general, al medio ambiente. Se trata de expresar un valor colectivo inherente a bienes
o a cosas independientemente de su status jurídico. El patrimonio común representa entonces un interés
colectivo en la preservación de una riqueza de orden cultural o natural, legada por nuestros antecesores y que
conviene transmitir intacta a las generaciones futuras.
* Este concepto de patrimonio es muy diferente del anterior en lo que respecta a tres de sus elementos: no
tiene valor pecuniario (¿cuál es el valor del mercado de la Catedral de Reims o de una especie animal
protegida?); no tiene necesariamente un propietario (Los elementos de la naturaleza serán, según el caso, res
nullius o res communis).; el titular de los derechos sobre ese patrimonio no está bien identificado (¿El Estado, la
Nación o la Humanidad?). El único elemento común a los conceptos de "patrimonio" es que sea administrado
prudentemente, es decir fijar adecuadamente las condiciones de la transmisión y las necesidades de la
preservación.
* A la luz de lo expuesto, el medio ambiente no tiene valor pecuniario; no tiene necesariamente un
propietario, toda vez que los elementos de la naturaleza serán según el caso, res nullius o res communis. Por lo
demás, el titular de los derechos sobre el patrimonio no está bien identificado. Y obviamente tal patrimonio
común debe ser adecuadamente administrado y necesariamente preservado para las generaciones futuras.
* El derecho Italiano caracteriza al medio ambiente, como al "paisaje", al "hábitat", como categoría de
relación, que expresa la recíproca influencia de una serie de elementos, los cuales en su conjunto están en grado
de constituir un valor distinto de aquel que coincide con la suma de elementos singulares; valor que en cuanto
expresivo de tal relación resulta intraducible mediante parámetros económicos.
* La tutela del medio ambiente se integra a los derechos de tercera generación, que son aquellos derechos
públicos subjetivos cuyo titular es la sociedad o los sectores sociales que en su escala integran. El constituyente
argentino de 1860, a la hora de fundamentar el art. 33 constitucional, de los derechos implícitos en la soberanía
del pueblo y de la forma republicana de gobierno, pensaron en la sociedad como ente moral o colectivo, como
lúcidamente sostuviera Bartolomé Mitre, en su alegato a favor de introducir los mencionados derechos
implícitos o no enumerados.
* Para esta doctrina, no es necesario que el particular afectado, miembro de un grupo colectivo, deba tener
una afectación económica concreta y probada para que sea procedente la acción de clase, en los términos de
nuestro art. 43, segunda parte. No cabe considerar la legitimación del afectado como individual, directa,
exclusiva. "Si un agresor contamina el ambiente, los afectados son un género indeterminado e indeterminable de
individuos, por razón de su vinculación territorial -de vecindad- o de otra naturaleza -es decir que se encuentren
afectados a distancia- que sufren perjuicio por el hecho de la contaminación. Cada afectado lo es en forma
potencial, sin perjuicio de que exista efectivamente un daño comprobado a su salud o patrimonio. En rigor el
afectado efectivo es la sociedad. Estamos en presencia de un derecho de tercera generación".
* No se trata de una variable de derechos individuales, sino de derechos públicos, que la Constitución
califica expresamente como de "incidencia colectiva". Esto es aplicable a la tutela dispuesta por dicho art. 26 de
la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pues dispone en su encabezamiento que "el ambiente
es patrimonio común".
* Esa "idea de lo colectivo" (involucra grupos, categorías, poblaciones) y complejas situaciones subjetivas
polarizadas en objetos (bienes de la vida, diría Chiovenda) indivisibles, aunque de uso y aprovechamiento
fraccionado (desde el aire, el agua, la flora, las riquezas arqueológicas, los monumentos históricos, las obras
estéticas del patrimonio cultural común, lo que "empuja" a la calidad de vida, etc.), se ensancha para dibujar un
régimen o sistema de tratamiento jurídico envolvente y similar, de suerte que la expansión grupal, como un
surtidor, determina la comunicabilidad horizontal de tutela en favor de todos aquellos sujetos que, apresados en
la conexidad (diríamos vital) de esa situación común, no juegan en solitario. Se repite con rasgos y efectos
idénticos o muy semejantes en seriada -muchas veces masiva- reiteración" (Morello, Augusto Mario, "El
proceso civil colectivo", cap. LXX, ps. 1065 a 1084, vol. 2, de su obra "Estudios de Derecho Procesal. Nuevas
demandas. Nuevas respuestas", Ed. Platense, 1998).
* Principio de cooperación: Este principio, a nivel internacional, es imprescindible. No es otra cosa que una
necesidad biológica y de subsistencia. Los Estados deben cooperar entre sí para erradicar la pobreza, como
requisito indispensable del desarrollo sostenible (principio 5, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y
Desarrollo), para proteger la integridad del ecosistema de la Tierra (principio 7, Declaración de Río sobre Medio
Ambiente y Desarrollo), para reforzar la creación de capacidades endógenas para lograr el desarrollo sostenible
(principio 9, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo), abordar los problemas de degradación
ambiental (principio 12, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo).
© Thomson La Ley 8
* Para ampliar véase Estrada Oyuela, Raúl A.- Zevallos de Sisto, Maria C. "Evolución reciente del Derecho
Ambiental Internacional", Ed. A- Z, 1993.- Servi, Aldo "Derecho ambiental: Responsabilidad ambiental
internacional", en especial principio básico de responsabilidad ambiental internacional en J.A, N° especial de
Derecho ambiental, 21 de marzo 2001.-Drnas de Clément, Zlata- Directora y coautora- Ernesto J. Rey Caro.
Maria Alejandra Sticca: "Codificación Y comentario de normas internacionales ambientales. Vigentes en la
República Argentina y en el MERCOSUR", La Ley, 2001).
* Principio de prevención: El énfasis preventivo constituye uno de los caracteres por rasgos peculiares del
derecho ambiental (Parellada, Carlos A. "Los principios de responsabilidad civil por daño ambiental en
Argentina", p. 243, en Responsabilidad por Daños al Medio Ambiente, Universidad de Externado de Colombia,
2000; Bustamante Alsina, Jorge "Derecho ambiental: Fundamentación y normativa", p. 48, Abeledo Perrot
1995; Martín Mateo, Ramón "Tratado de Derecho Ambiental" p. 92, 1991; Botassi, Carlos "Derecho
Administrativo Ambiental, p. 92 Editorial Platense, 1997; Besalú Parkinson, Aurora: "Daño Ambiental:
aspectos relevantes de la responsabilidad", p. 59, en "Obligaciones y contratos en los albores del Siglo XXI",
homenaje al profesor doctor Roberto M. López Cabana, Abeledo- Perrot, 2001; en la misma obra colectiva, ver
Benjamín, Antonio H. "¿Derechos de la Naturaleza", p. 46, capítulo IX; Morello, Augusto M. "La tutela de los
intereses difusos en el derecho argentino", p. 59, "Un matiz fuertemente definitorio: lo preventivo", cap. IV, Ed.
Platense, 1999; Jordano Fraga, Jesús: "La responsabilidad de la administración con ocasión de los daños al
medio ambiente", Revista de Derecho Urbanístico, N° 19, p. 19, julio- agosto 1990; Leopoldo E Silva Junior,
Alcides: "El Estudio del impacto Ambiental como instrumento de prevención del daño al medio ambiente", p.
33, en "Direito Ambiental em evolucao", 3, bajo la coordinación de Passos de Freitas, Vladimir, Ed. Juruá,
2002; Kiss, Alexandre: "Los principios generales del derecho del medio ambiente", p. 73, Valladolid, 1975;
Mirra, Alvaro Luis V. "Acción Civil Pública y Reparación del Daño al Medio Ambiente", p. 127, Editorial
Juárez de Oliveira, 2002; ). Hace tiempo que nuestra doctrina civilista descubrió la función preventiva del
derecho de daños (Messina de Estrella Gutiérrez, Graciela Nora, "La Responsabilidad Civil en la era
tecnológica. Tendencia y prospectiva", p. 208, Abeledo Perrot; Zavala de González, Matilde "La tutela
inhibitoria contra daños", RCyS, 1999-1; Morello Augusto, Stiglitz, Gabriel "Responsabilidad Civil y
Prevención de daños. Los intereses difusos y el compromiso social de la Justicia", LA LEY, 1987-D, 364;
Stiglitz, Gabriel A. "El daño al medio ambiente en la Constitución Nacional", p. 320, en obra colectiva
"Responsabilidad por Daños en el Tercer Milenio", homenaje al profesor doctor Atilio A. Alterini, Abeledo-
Perrot, 1997). Además nuestra doctrina judicial ha llegado a decir que "Asignamos a la prevención en este
terreno una importancia superior a la que tiene otorgada en otros ámbitos, ya que la agresión al medio ambiente
se manifiesta en hechos que provocan, por su mera consumación, un deterioro cierto (in re "Almada, Hugo v.
Copetro S.A. y otros" SCJBA, Acuerdo 2078 del 19-5-98, LLBA, 1998-943; RCyS, 1999-530; idem. "Ancore
S.A y otros v. Municipalidad de Daireaux", SCJBA, 19-2-2002, bajo anotación de Esain, José: "El Derecho
Agrario Ambiental y la cuestión de los feed lots", publicado en Buenos Aires/ 6 de noviembre 2002/ JA 2002-
IV, fascículo n. 6). Asimismo esta función de prevención y evitación de los daños se ha señalado como una de
las modernas orientaciones que se viene imponiendo a través de diversas jornadas científicas (XV Jornadas
Nacionales de Derecho Civil, Mar del Plata 1995; II Jornadas Marplatense de Responsabilidad Civil y Seguro
1992, entre otras).
* Principio precautorio: El principio de precaución fue enunciado inicialmente por el Panel
Intergubernamental sobre el Cambio climático, creado en 1987, por decisiones congruentes de la Organización
Metereológica Mundial y el PNUMA, lo recogió la Declaración Ministerial de la II Conferencia Mundial del
Clima, para aparecer consagrado en el inc. 3 del art. 3 del Convenio Marco sobre el Cambio Climático,
negociado entre febrero de 1991 y mayo de 1992, bajo los auspicios de las Naciones Unidas. También aparece
como principio 15, en la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y Desarrollo en 1992. Constituye uno de
los cuatro principios incorporado al art. 130 R-2, en que el tratado de Maastricht de la Unión Europea
fundamenta la Acción de la Comunidad (véase Andorno, Roberto "El principio de precaución: un nuevo
estándar jurídico para la Era Tecnológica", La Ley, ejemplar del 18/07/2002; Goldenberg, Isidoro - Cafferatta,
Néstor A.: "El principio de precaución", Buenos Aires, 6 de noviembre 2002, JA 2002-IV- fascículo n. 6; y la
amplísima bibliografía citada en dicho trabajo de investigación).
* Principio de subsidiariedad El Estado Nacional, tiene la obligación de colaborar, para la preservación y
protección ambiental, conforme al principio de subsidiariedad, y en caso de ser necesario, participar en forma
complementaria, en el accionar de los particulares.
* En cuanto a su funcionamiento, la subsidiariedad posee dos aspectos , uno positivo y otro negativo. El
aspecto positivo, significa que el Estado Nacional tiene la obligación de colaborar, en tanto que la intervención
de la autoridad nacional debe ejercerse sólo cuando sea necesario. El aspecto negativo, que la autoridad nacional
debe abstenerse de asumir funciones que pueden ser cumplidas eficientemente por los particulares. Es decir, que
el principio de subsidiariedad se aplica teniendo en cuenta dos criterios diferentes en la defensa ambiental: a la
luz de la "complementariedad", criterio de "colaboración" y criterio de "necesidad". Es decir que la
participación del Estado es concurrente, y residual.
* Este principio se basa en la idea que un nivel superior no puede asumir actividades que un nivel inferior
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puede cumplir eficazmente. En ese sentido, el Estado nunca debe allanar, absorber ni asumir, las competencias
propias que los particulares, individual o asociativamente, pueden ejercer con eficiencia (Haro, Ricardo:
"Principios rectores del orden económico constitucional", p. 335, en "La Constitución Argentina de nuestro
tiempo", Ed. Ciudad Argentina, 1996).
* El Estado no debe hacer lo que pueden hacer los particulares con eficacia, porque el Estado debe
ayudarlos, pero no destruirlos o absorberlos (BIDART CAMPOS, Germán J. "Tratado Elemental de Derecho
Constitucional Argentino", Tomo I- B, p. 200, Ediar, 2001).-
Artículo 5: Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus decisiones y actividades previsiones de
carácter ambiental, tendientes a asegurar el cumplimientos de los principios enunciados en la presente ley.
COMENTARIO
En un importante trabajo publicado en 1995 por la revista Droit et Societe, el profesor de la Universidad de
San Luis, Bruselas- Bélgica, Director del Centre détude du Droit de lénvironnement, Francois Ost, ha
descripto al Derecho Ambiental como un laberinto, en donde la falta de efectividad es el Minotauro (monstruo
devorador) y el hilo de Ariadna (arma con que Teseo derrotó a aquél) es la responsabilidad (González Arzac,
Felipe: "Consideraciones sobre la responsabilidad por daño ambiental", p. 73, en obra colectiva, Debates,
"Agenda de discusión sobre la reglamentación del artículo 41 de la Constitución Nacional", CEADS, 2000).
Debería otorgarse especial atención al cumplimiento de la legislación ambiental La efectividad del derecho
ambiental. La ejecución de las leyes es una actividad multidisciplinaria, que debería comenzar con el proceso de
elaboración. Además, debería ejercerse vigilancia sobre los resultados y la eficacia de la legislación, con el fin
de introducir mejoras, bien sea en el propio texto o en las medidas de control, según el caso ("Estrategia
Mundial para la Conservación - La conservación de los recursos vivos para el logro de un desarrollo sostenido".
Documento preparado por la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales
UICN, con la asesoría, cooperación y apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente PNUMA y el fondo Mundial de la Naturaleza, WWF, publicado por AyRN, p. 116, enero- marzo
1985, volumen II N° 1, LL.
Presupuesto mínimo
Artículo 6: Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a
toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por
objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las
condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga
y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable.
COMENTARIO
La ley sienta un concepto de la normativa de presupuesto mínimo del ambiente, definiéndolo atento la
naturaleza y alcance de esta normativa: "de tutela ambiental" "uniforme o común para todo el territorio
nacional", como asimismo atendiendo a su objeto: "la de imponer condiciones necesarias para asegurar dicha
protección ambiental" (para ampliar véase Bidart Campos, Germán: Tratado elemental de Derecho
Constitucional, t. I- B, p. 237, Ediar, 2001; Dromi, Roberto- Menem, Eduardo: "La Constitución Reformada.
Comentada", p. 143, Editorial Ciudad Argentina; Quiroga Lavié, Humberto- Benedetti, Miguel A.-
Cenicacelaya, María A.: "Derecho Constitucional Argentino", t. II, p. 987, Rubinzal- Culzoni, 2001).
Competencia judicial
Artículo 7: La aplicación de esta ley corresponde a los tribunales ordinarios según corresponda por el
territorio, la materia, o las personas.
En los casos que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o
contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales, la competencia será federal.
COMENTARIO
Véase el trabajo "Jurisdicción Provincial, Nacional y Compartida - Doctrina de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación en materia ambiental - Breve reseña jurisprudencial", Andorno, Luis O. - Capella, José Luis-
Cafferatta, Néstor A., ED, 24 de agosto de 2001, Nro 10.323, año XXXIX, "Derecho Ambiental. Serie
Especial". Cafferatta, Néstor A.: "Competencia Penal Ambiental", JA, 3 de julio 2002. Rovere, Marta Brunilda,
con la colaboración de Ferreira, Lucía, Magañás, Silvina L., Stocco, Roberto: "Medio Ambiente y Salud
Pública: Compilación de jurisprudencia comentada", Ciedla, Konrad Adenauer Stiftung, 1997.
1.- In re "Roca, Magdalena c. PBA s/ inconstitucionalidad", R. 13. XXVIII- 94.142, Corte Suprema de
Justicia de la Nación, publicado en J.A, 1995-IV-64.- Ib Idem en LA LEY, 1996-B-137, con nota de Walsh,
Juan Rodrigo. Ib Idem, ED, 164-725- La Corte Suprema de Justicia de la Nación, el 16 de mayo de 1995, al
resolver una acción de inconstitucionalidad de la ley de la Provincia de Buenos Aires 11.366, de homologación
de un Convenio para la construcción de un murallón ribereño con el Río de la Plata, analiza la cuestión a la luz
del nuevo texto constitucional.- En este caso el Alto Tribunal sostuvo como "propio del derecho provincial"
derecho público local y "de competencia de los poderes locales", todo lo concerniente a "la protección
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ambiental".
2.- In re "LITSA- Líneas de Transmisión del Litoral S.A. c/ Corrientes, Provincia de s/ Acción declarativa",
publicada por ED, ejemplar del día 28/6/2000, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en sentencia del
18.11.99, profundiza sobre la materia, declarando la inconstitucionalidad parcial de las leyes de la Provincia de
Corrientes, en cuestión, sosteniendo en lo que concierne al poder de policía ecológica, la regla -y no la
excepción- consiste en la existencia de jurisdicciones compartidas entre la Nación y las provincias, sin perder de
vista que éstas últimas, dada la posición que ocupan dentro del régimen constitucional, deben observar una
conducta que no interfiera ni directa ni indirectamente con la satisfacción de servicios de interés público
nacional; sin desconocer las facultades que, en el derecho ambiental, le corresponden a cada uno de los Estados
Provinciales, cabe tener presente que la policía ambiental no debe escapar a las condiciones exigibles a toda
facultad concurrente, esto es, no ser incompatible con el fin nacional perseguido, que debe prevalecer.
3.- In re "Lubricentro Belgrano", la Corte Suprema de Justicia de la Nación, 15/02/2000, Fallos: 323:164, La
Ley, 2000-C, 236; RCyS, 2001-559, sostuvo que "es competente la justicia local -en el caso, la Provincia de
Buenos Aires-, para entender en el secuestro de materiales con restos derivados de hidrocarburos, arrojados
dentro de un contenedor de residuos domiciliarios, si no se acredita en la causa que los desechos secuestrados
pudieran haber afectado a las personas o al ambiente fuera de los límites de la provincia en la que fueron
hallados". Al no presentarse algunos de los supuestos de excepción contemplados en el art. 1 de la ley 24.051
(Adla, LII-A, 52) no obstante tratarse de "residuos peligrosos" por estar incluidos en la categoría Y -9 del
Anexo I de la ley citada-; debe considerarse aplicable la ley provincial 11.720, en virtud de lo establecido por el
art. 41 de la Constitución Nacional, el cual deslinda la competencia entre Nación y Provincias, sin que la
atribución de facultades al Gobierno Federal pueda alterar las jurisdicciones locales.
4.- In re "Desler SA c. PBA- Secretaría de Política Ambiental s/ medida cautelar ", la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, 21/11/00, D. 6 XXXVI. - originario, ED, 24 de agosto 2002, dijo que "en autos, no se dan
los requisitos que habilitan la instancia prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, toda vez que según se
desprende la medida precautoria solicitada, la materia del pleito resulta ajena a ella, toda vez que no se halla en
juego el transporte interjurisdiccional de los residuos peligrosos, sino los recaudos que exige la Provincia para
poder efectuarlo, lo cual hace al ejercicio del poder de policía ambiental, materia que se halla vinculada al
Derecho Público local".
5.- In re "Costa, Ricardo", c/ 68.736, competencia N° 566, L. XXXVI, fallo del 26 de febrero de 2002 (La
Ley, 2002-D, 289), la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en voto dividido, resolvió de conformidad con lo
dictaminado por el Procurador Fiscal, una contienda negativa de competencia que se trabó entre la Justicia
Federal y la Justicia de Garantías Ordinaria, de San Isidro, en la causa instruida por la existencia en la vía
pública de líquidos de cloacas, provenientes de una planta de tratamiento en desuso correspondiente a un
complejo habitacional, compuesto de cuatro torres de departamentos, en la localidad de Becar. La mayoría
sostuvo que hasta el momento no se había verificado en autos ninguno de los supuestos que permita la
aplicación de la LRP 24.051, conforme lo dispuesto en su artículo 1°. En consecuencia, corresponde que la
investigación del hecho denunciado continúe a cargo de la justicia local. Para ello, se asigna relevante valor a
"la intención del legislador" en la interpretación de la ley 24.051, a cuyo fin no se duda en recurrir al debate
parlamentario, para desentrañar la verdadera voluntad del mismo, para obtener lo que denomina "la racionalidad
del precepto". De ese examen, se infiere que se trató de "respetar las atribuciones de las provincias para dictar
normas de igual naturaleza, intención que quedó plasmada en la redacción final del art. 67 de la ley". Todo ello
en concordancia con la regla contenida en el art. 41 de la C.N, texto reformado en 1994. Por lo demás, se afirma
que "más allá de que la sustancia vertida a la vía pública pudiera contener algunos de los componentes incluidos
en el Anexo I de la Ley 24051, circunstancia que aún no ha sido descartada y así considerarse como residuo
peligroso en los términos del art. 2° de dicha norma, dado los escasos elementos probatorios agregados al
sumario no surgiría que esos desechos pudieran afectar a las personas o al ambiente fuera de los límites de la
Provincia de Buenos Aires".
6.- In re "M., C. A s/ infracción ley 24.051", Competencia N° 2204. XXXVII, publicado por ED, 13 de
setiembre de 2002, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el 23 de abril del 2002, adhiriendo al dictamen
del Procurador de la Nación, en una contienda negativa suscitada entre el Tribunal Oral en lo Federal de San
Martín y Tribunal Oral en lo Criminal de San Isidro, ambos de la Provincia de Buenos Aires, sostuvo que
corresponde declarar la competencia de aquélla, pues del análisis de los elementos de convicción reunidos en el
legajo, surge que las muestras extraídas del establecimiento dedicado al lavado de camiones cisterna que
transportan productos químicos, contenían sustancias peligrosas en los términos del art. 2° de la ley 24.051, y
como los efluentes del lavado externo de los camiones cisternas serían finalmente volcados por canalización
subterránea a un arroyo que vierte sus aguas en el Río Reconquista y éste a su vez en el Río Luján, que es parte
integrante de la Cuenca del Río de la Plata, cabe inferir que la contaminación de las aguas pudo afectar otras
jurisdicciones, más allá de la frontera de la Provincia de Buenos Aires.
Instrumentos de la política y la gestión ambiental
Artículo 8: Los instrumentos de la política y la gestión ambiental serán los siguientes:
El ordenamiento ambiental del territorio
La evaluación de impacto ambiental
El sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas
La educación ambiental
El sistema de diagnóstico e información ambiental
El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable
Ordenamiento Ambiental
Articulo 9: El Ordenamiento Ambiental desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio de
la Nación y se generará mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y las Provincias, y de
éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA);
el mismo deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de
estos con la Administración Pública.
COMENTARIO
Enseña BIDART CAMPOS, Germán: "Manual de la Constitución Reformada", p.89, t. II, Ediar, 1998, que
el derecho ambiental ofrece un ámbito para la aplicar el federalismo de concertado entre el estado federal y las
provincias, sin excluir dentro de las últimas a sus municipios; después de la Reforma de 1994, no ha quedado
excluida la viabilidad de la concertación interjurisdiccional, porque en definitiva, el artículo 41 de la CN,
propone competencias concurrentes (aunque se trate de una categoría especial de competencias concurrentes).
Artículo 10: El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos,
sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional,
deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción
y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y,
promover la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.
Asimismo, en la localización de las distintas actividades antrópicas y en el desarrollo de asentamientos
humanos, se deberá considerar, en forma prioritaria:
La vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la sustentabilidad social,
económica y ecológica.
La distribución de la población y sus características particulares.
La naturaleza y las características particulares de los diferentes biomas
Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades
económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales.
COMENTARIO
Es un principio rector del derecho ambiental, al decir de una parte de la doctrina, el principio de realidad,
que pone el acento en la "realidad ambiental" -local, regional, nacional o internacional- como condición para la
eficacia o aplicación de la normativa (Jaquenod de Zsogon, Silvia: "El Derecho Ambiental y sus principios
rectores", p. 366, Dikynson, 1991; Mosset Iturraspe, Jorge: "El Daño ambiental en el derecho privado", p. 20, de
la obra colectiva "Daño Ambiental", t. I, Rubinzal- Culzoni, 1999)
La conservación y protección de ecosistemas significativos
Evaluación de impacto ambiental
Artículo 11: Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el
sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución.
COMENTARIO
1.- La evaluación de impacto ambiental es un estudio destinado a identificar e interpretar, así como a
prevenir las consecuencias que acciones o proyectos determinados podrían causar en el ambiente (Leme
Machado, Affonso Paulo: Direito Ambiental brasilero, p. 66, 1° ed., San Pablo, 1982). Es un procedimiento
previo para la toma de decisiones. Un proceso por el cual una acción que debe ser aprobada por una autoridad
pública y que puede dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio, se somete a una evaluación
sistemática, cuyos resultados son tenidos en cuenta por la autoridad competente para conceder o no su
aprobación (Bustamante Alsina, Jorge: "Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa", p.101, Abeledo-
Perrot, 1995). Un procedimiento participativo para la ponderación anticipada de las consecuencias ambientales
de una prevista decisión de derecho público (Martín Mateo, Ramón, "Tratado de Derecho Ambiental", vol. I, p.
303, Ed. Trivium, 1990).
2.- "Deberá emprenderse una evaluación de impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto
de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir impacto negativo considerable en el
medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de la autoridad nacional competente" (Principio 17, Declaración
de Río 1992).
3.- El art. 30 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, establece "la obligatoriedad de
efectuar la evaluación ambiental de todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto y su
discusión en audiencia pública", a partir de la cual, se dictó la ley 123 de procedimiento técnico- administrativo
de E.I.A. La ley 11.723 General del Ambiente de la Provincia de Buenos Aires, incluye un título relativo a la
evaluación de impacto ambiental, que alcanza a todos los proyectos, obras o actividades, que produzcan o sean
susceptibles de producir algún efecto negativo al ambiente de la Provincia de Buenos Aires.
Valls, Claudia: "La evaluación del impacto ambiental", p. 74, en obra colectiva "Ambiente y Recursos
Naturales", capítulo II: Del Ambiente, apartado VI, Editorial Estudio, 2002; Iribarren, Federico: "Evaluación de
Impacto Ambiental. Su enfoque jurídico", Ediciones universo, 1997; Laciar, Mirta: "La responsabilidad
ambiental y la evaluación de impactos en el medio ambiente", p. 92, en obra colectiva Centro de Publicaciones
jurídicas y sociales, 1986; Zeballos de Sisto; María C. "El Orden Ambiental. Las evaluaciones de impacto
ambiental en la Ciudad de Buenos Aires. Ley N° 123", Ed. Ugerman, 1999.
Artículo 12: Las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una
Declaración Jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades
detallados en ley particular, y en consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y, emitir
presentados.
COMENTARIO
En este artículo aparecen reguladas diversas instituciones del derecho ambiental, que aunque similares y
vinculadas a una misma causa, presentan caracteres diferentes, y denominaciones distintas. El Estudio de
Impacto Ambiental (reporte escrito), la Evaluación de Impacto Ambiental (procedimiento tendiente a la
valoración integral de los impactos) y la Declaración de Impacto Ambiental (acto final de la autoridad, mediante
el cual se otorga la autorización para la ejecución de la actividad, se niega la autorización, o se permite la
realización de la actividad de manera condicionada a su modificación).
Artículo 13: Los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción detallada
del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las
COMENTARIO
El contenido mínimo del estudio de impacto ambiental, pasa por tres aspectos: una descripción detallada del
proyecto ("descripción actividad") , la identificación de las consecuencias sobre el ambientales ("consecuencias
ambientales"), y las acciones destinadas a mitigar ("acciones mitigatorias").
Educación Ambiental
Artículo 14: La educación ambiental constituye el instrumento básico para generar en los ciudadanos,
valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente equilibrado, propendan a la
preservación de los recursos naturales y su utilización sostenible, y mejoren la calidad de vida de la población.
Articulo 15: La educación ambiental constituirá un proceso continuo y permanente, sometido a constante
actualización, que como resultado de la orientación y articulación de las diversas disciplinas y experiencias
educativas deberá facilitar la percepción integral del ambiente y el desarrollo de una conciencia ambiental.
Las autoridades competentes deberán coordinar con los Consejos Federales de Medio Ambiente (COFEMA)
y de Cultura y Educación, la implementación de planes y programas en los sistemas de educación, formal y no
formal.
Las jurisdicciones en función de los contenidos básicos determinados, instrumentarán los respectivos
programas o curriculum a través de las normas pertinentes.
COMENTARIO
1.- La Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza UICN, definió la educación ambiental como el
proceso que consiste en reconocer valores y aclarar conceptos con el objeto de fomentar las aptitudes necesarias
para comprender y apreciar las interrelaciones entre el hombre, la cultura y su medio físico. Así la ley española
reconoce que "la educación en materia de medio ambiente tiene como objetivos la sensibilización de los
ciudadanos con relación a los problemas existentes en este campo y sus posibles soluciones, así como sentar las
bases para una participación plenamente informada y activa de los individuos en la protección del medio
ambiente y en la utilización prudente y racional de los recursos naturales".
2.- La Conferencia de Tbilisi de 1978, en el contexto de la IEEP (programa de educación ambiental
presentado por PNUMA/ UNESCO), estableció ocho principios rectores de educación ambiental: 1) globalidad
del enfoque; 2) continuidad a lo largo de la vida del individuo; 3) interdisciplinariedad; 4) participación; 5)
dimensión local y regional a la vez; 6) enfoque presente y futuro; 7) comprensión del desarrollo económico
desde una perspectiva ambiental; 8) promoción de la cooperación local y nacional para la solución de los
problemas ambientales.
3.- Se ha dicho con acierto que la educación es el paso previo a la acción. Ramón Martín Mateo, Tratado de
Derecho Ambiental, vol. 1, p. 131, Ed. Trivium, 1992, afirma que "Los poderes públicos pueden y deben
coadyugar a la difusión de la cultura ambiental por vía de apoyo económico y fomento de iniciativas privadas
concurrentes, pero también a través de los servicios públicos, especialmente los televisivos cuyo impacto en la
opinión pública es enorme". Claro que no sería suficiente el sólo quehacer educativo en los niveles orgánicos de
enseñanza, toda vez que, como lo señala Iaconmini, Héctor, JA, 1990-I-834, "Ecodesarrollo- Ecoderecho", el
destinatario principal de la educación ambiental debe serlo el público en general, para que por intermedio de los
medios masivos de comunicación se informe y sensibilice con su entorno, para que pueda ordenar y controlar
eficazmente su medio ambiente.
4.- La Constitución Nacional en su art. 41, impone a las Autoridades el deber de proveer a "la información y
educación ambientales". La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, en un juego armónico de los arts. 28
(derecho ambiental; garantías derecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa
del ambiente), 36 inc. 8 (promoción de la educación para la salud), 38 (la provincia deberá proveer a la
educación para el consumo), 43 (fomentar la investigación científica y tecnológica, la transferencia de sus
resultados a los habitantes cuando se efectúe con recursos del Estado, la difusión de conocimientos y datos
culturales mediante la implementación de sistemas adecuados de información a fin de lograr un sostenido
desarrollo económico y social que atienda a una mejor calidad de vida de la población) y 44 (preservación,
enriquecimiento y difusión del patrimonio histórico, cultural, arquitectónico, urbanístico), conforma un plexo
normativo de naturaleza de orden público para la educación ambiental.
5.- La ley de la Provincia de Buenos Aires 11.723 del Medio Ambiente, dispone en su art. 29 que "El Estado
provincial y los municipios en cumplimiento de su deber de asegurar la educación de sus habitantes procurará:
A) la incorporación de contenidos ecológicos en los distintos ciclos educativos, especialmente en los niveles
básicos. B) el fomento de la investigación en las instituciones de educación superior desarrollando planes y
programas para la formación de especialistas que investiguen las causas y efectos de fenómenos ambientales. C)
la promoción de jornadas ambientales con participación de la comunidad, campañas de educación popular, en
medios urbanos y rurales, respetando las características de cada región. D) la motivación de los miembros de la
sociedad para que formulen sugerencias y tomen iniciativas para la protección del medio en que viven. E) la
capacitación para el desarrollo de tecnologías adecuadas que compatibilicen el crecimiento económico con la
preservación de los recursos naturales, la conservación y el mejoramiento de la calidad de vida.
A su vez, el art. 30 de dicha ley, ponen en cabeza del Gobierno Provincial la tarea de coordinar con los
municipios programas de educación, difusión, y formación de personal en el conocimiento de la temática
ambiental; pudiendo en esa función, celebrar convenios con instituciones de educación superior, centros de
investigación, instituciones públicas y privadas. El Gobierno provincial difundirá programas de educación y
divulgación apropiados para la protección y manejo de los recursos naturales por medio de acuerdos con los
medios masivos de comunicación gráficos, radio y televisión. La ley 11.723 instituye un sistema provincial de
información ambiental.
6.- En general, se trata de procesos de socialización y resocialización, respecto de las comunidades locales,
para defender el ambiente; propender a cambios ambientales en términos de actitud y aptitud de la población,
tanto en problemas ocasionados por causas naturales como derivados de la actividad humana. Se trata de
elaborar actividades para crear conciencia a nivel de la población, de detectar los problemas ambientales, y
buscar las soluciones adecuadas. Sensibilizar a los agentes de socialización fundamentales de cara a lograr
cambios de conducta necesarios para el desarrollo sostenido.
Información Ambiental
Artículo 16: Las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, deberán proporcionar la información que
esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan.
Todo habitante podrá obtener de las autoridades la información ambiental que administren y que no se
encuentre contemplada legalmente como reservada.
Artículo 17: La autoridad de aplicación deberá desarrollar un sistema nacional integrado de información que
administre los datos significativos y relevantes del ambiente, y evalúe la información ambiental disponible;
asimismo, deberá proyectar y mantener un sistema de toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos,
estableciendo los mecanismos necesarios para la instrumentación efectiva a través del Consejo Federal de
Medio Ambiente (COFEMA)
Artículo 18: Las autoridades serán responsables de informar sobre el estado del ambiente y los posibles
efectos que sobre el puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas.
El Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes, elaborará un informe anual sobre la situación
ambiental del país que presentará al Congreso de la Nación. El referido informe contendrá un análisis y
evaluación sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo
el territorio nacional.
Participación ciudadana
Artículo 19: Toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la
preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general.
1.- Se ha dicho con razón que la información constituye, ambiental tiene una dimensión particularmente
interesante desde el punto de vista jurídico, en cuanto presupuesto para el disfrute, ejercicio y protección de
determinados derechos como el de la salud o el de la preservación de un medio ambiente adecuado en nuestro
caso (Mateo, Ramón Martín: "Tratado de Derecho Ambiental", p. 122, Trivum, 1991). "La participación pública
y el acceso a la información resultan imprescindibles para avanzar en la senda del desarrollo sostenible, el
medio ambiente es cuestión de todos En ese orden de ideas, el acceso por parte de los ciudadanos a la
información ambiental es un pilar esencial en el establecimiento de sistemas adecuados de participación pública,
y por lo tanto, un instrumento básico en la consecución de una política ambiental efectiva" (Sanchis Moreno,
Fe: "El derecho de libre acceso a la información ambiental: buenas prácticas", Valencia, 11/04/97, en página
TERRA, vía Internet).
2.- Por información ambiental se entiende "cualquier información disponible en forma escrita, visual, oral o
en forma de base de datos sobre el estado de las aguas, el aire, las fauna, las tierras y los espacios naturales, y
sobre las actividades (incluidas las que ocasionan molestias como el ruido) o medidas que les afecten o puedan
afectarles, y sobre las actividades y medidas protegerlas, incluidas las medidas administrativas y los programas
de gestión del medio ambiente".
3.- El derecho de Información Ambiental, aunque materialmente de carácter instrumental, formalmente
constituye un derecho sustantivo de titularidad colectiva, genéricamente atribuido a todas las personas que
deseen ejercitarlos que no estén obligadas "a probar un interés determinado" (Mateo, Ramón Martín: "Nuevos
instrumentos cooperativos para la tutela ambiental, p. 26, Editorial Idearium, Universidad de Mendoza, 1993).
El derecho a la información está estrechamente ligado a la participación como instrumento destinado a aumentar
la eficacia de la política ambiental y es su corolario (Prieur, Michel: "Droit de lÉnvironnement", p. 91, Dalloz,
2° ed., 1991)
4.- Los antecedentes del reconocimiento del derecho de libre acceso a la información ambiental los
encontramos en la legislación sueca de 1766, reformada en 1949 (Fernández, Luis: "Derecho a la información
ambiental", en La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, FARN, año VII, N° 3, 14.11.2000). En Estados
Unidos este derecho está contemplado en la "Ley sobre Planificación para Emergencias y Derecho de la
Comunidad de Saber" (Emergency y Planning and Community Right to Know Act) y en la "Ley sobre Libertad
de Acceso a la Información" (Freedom of Information Act), adoptada en 1966 (Lavalle Cobo, Dolores: "El
derecho de acceso a la información ambiental", La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, FARN, año IV, N°
2, 26.08.1997). Otro ejemplo es el Acta del Sol Brillante, que ordena que las reuniones de los organismos
públicos sen abiertas, a la observación del público, aunque con ciertas excepciones (Mc Alpine, Jan - Le Donne,
Pat: "El gobierno de los Estados Unidos, la participación pública, el comercio internacional y el medio
ambiente", p. 259 y sigtes., en obra colectiva "Comercio Internacional y Medio Ambiente", Ed. Espacio, 1995).
5.- Se ha visto que la Declaración de Río de 1992, recoge el derecho a la información ambiental, en el
principio 10 de la misma, cuando proclama que "el mejor de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda
persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las
autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus
comunidades, asó como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados
deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a
disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos,
entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes".
6.- A su vez, la Agenda 21, párr. 23.2, expresa que "uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el
desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión pública en la adopción de decisiones. Además, en
el contexto más concreto del medio ambiente y el desarrollo se ha hecho evidente la necesidad de emplear
nuevas formas de participación. Se trata de la necesidad de que las personas, los grupos y las organizaciones
participen en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental, conozcan el mecanismo de adopción de
decisiones y participen en él, sobre todo cuando exista la posibilidad de que esas decisiones afecten a las
comunidades donde viven y trabajan. Toda persona, grupo u organización debería tener acceso a la información
relativa al medio ambiente y el desarrollo con que contarán las autoridades nacionales, incluso a la información
acerca de productos y actividades que tuvieran consecuencias importantes para el medio ambiente o hubiera
probabilidades de que las tuvieran, así como a la información sobre las medidas de protección del medio
ambiente"
7.- En cuanto a las limitaciones al acceso a la información, puede ser denegado cuando conforme el marco
legal nacional e internacional, la entrega de la información afectara la confidencialidad de los procesos de la
autoridad pública, las relaciones internacionales y la defensa nacional, la seguridad pública, asuntos que están
siendo juzgados, confidencialidad comercial e industrial (incluida la propiedad intelectual) y la confidencialidad
de los datos de las personas.
8.- En el ámbito del Derecho Comunitario europeo, es el "Cuarto Programa Marco de Acción en materia de
Medio Ambiente", el que recoge la necesidad de contar con una norma regional que reconozca este derecho en
todos los Estados Miembros. La iniciativa para la adopción de dicha norma la tuvo el Parlamento Europeo en
1985. Sin embargo, no es hasta 1990, con más exactitud, el 7 de junio de 1990, cuando se adopta la Directiva
90/313/CEE sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente.
9.- La Constitución Nacional de 1994, incorporó el llamado "Derecho a la Información en materia
ambiental", en el artículo 41, en cuanto establece que "Las autoridades proveerán a la protección de ese derecho,
a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica, y a la información y educación ambientales" (Bidart Campos, Germán: "Manual de la
Constitución reformada", t. II, p. 88, Ediar, 1998).
10.- Se ha dicho que "todo lo que tenga vinculación con el derecho a la información, tiene carácter
operativo, siempre que no existan restricciones razonables establecidas por ley. Por tal motivo, brindar
información ambiental es una obligación operativa, que alcanza no sólo al poder ejecutivo, sino también al
legislativo y al judicial tanto en el ámbito nacional como local" (Quiroga Lavié, Humberto: "Constitución
Argentina comentada", p. 209, 1997, Zavalía, citado por Pigretti, Dolores, Perednik, Alicia, López, Juan, Fotti,
Maricel, Fernández, Mónica: "Derecho de acceso a la información ambiental", Número especial Derecho
Ambiental, JA, 07.03.2001, p. 51, N° 6236). También que en virtud del art. 41 de la Constitución Nacional, "el
Estado asume, en orden a la información, dos deberes: uno, recolectarla y procesarla debidamente; es decir, el
Estado debe informarse él mismo, lo cual presupone -entre otras muchas cosas- una vigilancia y un control
permanente para conocer las situaciones real o potencialmente riesgosas o dañinas; el otro deber consiste en
suministrar y difundir la información acumulada y actualizada, todo ello de modo eficaz y constante" (Bidart
Campos, Germán: "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", t. I - B, p. 235, 2001, Ediar).
11.- La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Además de garantizar el acceso a la
información (art. 12, inc. 2), en capítulo cuarto, ambiente, establece que: "Toda persona tiene derecho, a su sólo
pedido, a recibir libremente información sobre el impacto que causan o pueden causar sobre el ambiente
actividades públicas o privadas". La ley 303, sancionada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires,
establece en su art. 1° (Adla, LX-A, 582), el derecho de toda persona a solicitar y recibir información sobre el
Estado y la gestión del ambiente y de los recursos naturales, sin necesidad de invocar interés especial alguno
que motive tal requerimiento (García Conto, Silvina- Caeiro, Federico: "Ley de acceso a la información
ambiental en la búsqueda de la transparencia y la eficiencia", en La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental,
FARN, 20.06.2000).
12.- Es importante destacar que "la ley incluye como objeto del derecho a la información a toda
investigación, dato o informe concerniente al estado del ambiente y de los recursos naturales, así como también,
a las declaraciones de impacto ambiental de obras públicas o privadas proyectadas o en proceso de ejecución y a
los planes y programas, públicos y privados, de gestión del ambiente y de los recursos naturales y las
actuaciones o medidas de protección referidas al mismo" (Díaz Araujo, Mercedes: "Los derechos de acceso a la
información ambiental y a la educación ambiental", Derecho Ambiental, JA, 07.03.2001, p. 42), pero contiene
un régimen de limitaciones. Así exceptúa de la regla, a la información resguardada o protegida por leyes
especiales, a aquella que pueda afectar la esfera de la privacidad de las personas o que se vincule a inspecciones
y otros procedimientos a llevarse a cabo por el Gobierno de la Ciudad, antes de su realización. Además, la ley
incluye como objeto de esta obligación, a toda aquella información que pueda encontrarse en poder de cualquier
autoridad, organismo e institución pública, incluyendo a sus contratistas, concesionarias y empresas privadas
que presten servicios públicos en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires
13.- En la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, el art. 28 (que consagra el derecho ambiental)
dispone que la Provincia en materia ecológica deberá "garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada
información y a participar en la defensa del ambiente, de los recursos naturales y culturales". A su vez, el
artículo 38 declara que los consumidores y usuarios tienen derecho, "a una información adecuada y veraz". Los
arts. 26 a 28 de la ley 11.723 de Medio Ambiente de la Provincia de Buenos Aires, regulan el Sistema
Provincial de Información Ambiental, a tenor de las siguientes normas: "Las entidades oficiales tendrán la
obligación de suministrar a las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que así lo soliciten, la
información de que dispongan en materia de medio ambiente, recursos naturales y de las declaraciones de
impacto ambiental conforme lo dispuesto en el art. 20 segunda parte. Dicha información sólo podrá ser
denegada cuando la entidad la confiera el carácter confidencial".
14.- "El Poder Ejecutivo provincial, a través de la SPA, instrumentará el sistema provincial de información
ambiental, coordinando su implementación con los municipios. Dicho sistema deberá reunir toda la información
existente en materia ambiental proveniente del sector público y privado, y constituirá una base de datos
interdisciplinaria accesible a la consulta de todo aquel que así lo solicite". "El sistema de información ambiental
se organizará y mantendrá actualizado con datos físicos, económicos, sociales, legales y todos aquellos
vinculados a los recursos naturales y al ambiente en general" (LAGO, Daniel: "Derecho a la información y
participación comunitaria en la ley ambiental de la Provincia de Buenos Aires", en Derecho Ambiental, JA,
1996-IV-927).
Artículo 20: Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas
como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y
significativos sobre el ambiente
La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero, en caso
de que estas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán
fundamentarla y hacerla pública.
Artículo 21: La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de
particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados.
COMENTARIO
Rodríguez Sala, Adolfo: "Audiencia Pública y poder", en La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental -
FARN, año III N° 2, 12 de sept. 1996.- Serie documentos de FARN Sabsay, Daniel: "Las audiencias públicas
como modo de participación en la cuestión ambiental". Gordillo, Agustín: Cap. X, El procedimiento de
audiencia pública, en Tratado de Derecho Administrativo, 2° ed., Fundación de Derecho Administrativo, 1998.
1.- El Medio Ambiente y la institución de la Audiencia Pública, están fuertemente ligados. La defensa del
medio ambiente, requiere consenso, solución en común, organización comunitaria para aplicar medidas
adoptar.- La Audiencia Pública es un modo de participar de los asuntos de interés general. Es un mecanismo de
participación pública. Es un instituto a través del cual se persigue que las personas se involucren de manera
protagónica, en aquellas decisiones susceptibles de afectarlas directa o indirectamente (Sabsay, Daniel, op. cit.,
ps. 25- 26). Se basa en la creencia de la información cultural o de la voluntad de la sociedad, representada de
manera directa en la Asamblea, Consulta o Audiencia popular. Este saber, complementa el conocimiento
técnico- político, que posee la administración pública. Y sirve para dar respuesta más amplia a los reclamos
ciudadanos, como asimismo para mejorar la calidad de la gestión pública (Sabsay, Daniel, op. cit., p. 28).
2.- Es una institución de la democracia participativa. Un nuevo espacio de poder ciudadano. Ejercicio del
derecho de opinión y objeción. El logro de una opinión consensuada. A su vez se levanta como una oportunidad
para las autoridades para logra mayor legitimidad en sus decisiones (Sabsay, Daniel, op. cit., p. 29). Una vía de
acceso a mayor información social. Se presenta en determinadas cuestiones como una garantía efectiva de oír al
interesado, antes de dictar una decisión que afecta derechos incidencia colectiva. La audiencia pública deviene
el único modo de aplicar al supuesto del art. 43 CN la garantía del art. 18 CN, a fin de lograr la efectiva
participación útil de los interesados (Gordillo, Agustín, op. cit, cap. X- 1). No hay otra forma de tutelar, en
circunstancias especiales, el derecho de defensa de los intereses difusos, previo en sede administrativa. En la
Provincia de Buenos Aires, el derecho a que se celebre una audiencia pública previa a la decisión
administrativa, cuando se trata de actos de graves trascendencia social, aparece potenciado por la ley 11.723, art.
18.
3.- Es el primer peldaño de la participación de los usuarios y consumidores en los Entes reguladores de
servicios públicos. Participación que pesa sobre el Estado como una obligación, en virtud de l Pacto S. J. Rica
A. 23.1, Declaración Universal de Derechos Humano 21.1, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
A. 25, Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, A. XIX y XX.- Nuestra jurisprudencia
registrar un fallo sumamente aleccionar sobre la importancia de este instituto. Se trata del caso "Youssefian"
(CNFed., Contencioso Administrativo, sala IV, 7/11/97, punto V, párrafo tercero -La Ley, 1997-F, 270-), en el
que se dijo que "ha de tenerse en cuenta que en el artículo 42 CN vigente se otorga a los usuarios de servicios
públicos una serie de derechos que resultan operativos y cuya concreción aparecería razonable canalizada a
través del referido instrumento, esto es, de la audiencia pública" (Gordillo, Agustín, op. cit, X-6).
Seguro ambiental y fondo de restauración
Artículo 22: Toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el
ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad
suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir;
asimismo, según el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la
instrumentación de acciones de reparación.
COMENTARIO
1.- La temática seguros medio ambiental como mecanismos complementarios de la responsabilidad de
medio ambiente, ha sido estudiada ampliamente por la doctrina (Gomis Catalá, Lucía: "Responsabilidad por
daño al medio ambiente", p. 282, Aranzadi, 1998; De Miguel Perales, Carlos "La Responsabilidad Civil por
daños al medio ambiente, p. 248, Civitas 1993; Bustamante Alsina, Jorge "Derecho ambiental, Fundamentación
y Normativa, p. 193, Abeledo Perrot, 1995; Cabanillas Sanchez, Antonio, "Reparación de los daños al medio
ambiente" p. 280 Aranzadi 1996, Valls, Mariana "Derecho ambiental", p. 252, Ciudad Argentina, 1999, entre
otros).
2.- Se señala que la propia naturaleza del seguro resulta incompatible con la especificidad de los daños
ambientales: se plantean dificultades insoslayables como, por ejemplo, los supuestos de contaminación crónica
o acumulada, la valoración del daño, la ausencia de información estadística o la magnitud de los daños
ecológicos. Ante esta circunstancia, no es de extrañar que en la práctica, la totalidad del sector asegurador haya
manifestado sus reticencias a admitir la cobertura del daño ambiental en sus pólizas de seguros o a crear una
especial al respecto.
3.- Particularmente ilustrativa se muestra a este respecto las experiencias norteamericana y españolas: en el
primero de los países desde 1985 no se contratan seguros que cubran los riesgos de contaminación con bases de
pólizas de responsabilidad general de explotación. En España aunque en principio este tipo de pólizas tuvieron
cierto éxito en 1984 el mercado sufrió un colapso, de tal manera que sólo la compañía AIG siguió ofreciendo
este producto. Frente a este vacío se ha intentado a través de Pools aseguradores afrontar la cobertura de riesgos
por contaminación. Esta figura se ha extendido ampliamente en Europa y en Estados Unidos: Así tenemos el
famoso Pool francés (Assurpol), el Pool italiano Aquinamento, El Pool holandés MAS, el Pool japonés Oil
Pollution Liavility Pool) el Pool estadounidense (PLI) o e inclusos sistemas alternativos como el sueco que
combina la participación de la industria concernida y los asegurados sobre la base de un seguro colectivo.
4.- La ley estatuye la posibilidad de restauración ambiental. Son conocidas las ventajas e inconvenientes de
funcionamiento de los fondos, que pueden conducir a un fenómeno del desvanecimiento de la responsabilidad
civil, aunque constituye una forma de reparar el daño ambiental cuando la acción de responsabilidad no se
puede ejercitar, porque se sabe que se ha producido un daño y se sabe que ha sido por causa de la contaminación
pero persisten distintos obstáculos que impiden accionar frente a los tribunales. Frente a los problemas de
ausencia de un responsable, imposibilidad de demostrar el nexo causal, contaminación histórica, crónica o
autorizada por el ente público, el fondo de garantía, se presenta como un mecanismo ideal para superar estos
inconvenientes. Claro está que conforme la ley, se lo regula como una vía facultativa que posibilite la
instrumentación de reparación. Nada se dice acerca de las vías de financiación del fondo, aunque se deduce que
los recursos deberán provenir del propio interesado en su formación (para ampliar véase de Miguel Perales,
Carlos op. cit. p. 256; Gomis Catalá, Lucía, p. 294.; Cabanillas Sánchez op. cit. p 297, Valls, Mariana op. cit , p
267).
Sistema Federal Ambiental
Artículo 23: Se establece el Sistema Federal Ambiental con el objeto de desarrollar la coordinación de la
política ambiental, tendiente al logro del desarrollo sustentable, entre el Gobierno Nacional, los Gobiernos
Provinciales y el de la Ciudad de Buenos Aires. El mismo será instrumentado a través del Consejo Federal de
Articulo 24: El Poder Ejecutivo propondrá a la Asamblea del Consejo Federal de Medio Ambiente, el
dictado de recomendaciones o de resoluciones, según corresponda, de conformidad con el Acta Constitutiva de
ese organismo federal, para la adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de presupuestos mínimos, las
complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en las distintas jurisdicciones.
Ratificación de Acuerdos Federales
Artículo 25: Se ratifican los siguientes acuerdos federales:
1. Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), suscrita el 31 de agosto de 1990,
en la ciudad de La Rioja, cuyo texto integra la presente ley como anexo I
2. Pacto Federal Ambiental, suscrito el 5 de junio de 1993, en la ciudad de Buenos Aires, cuyo texto integra
la presente ley como anexo II
Autogestión
Artículo 26: Las autoridades competentes establecerán medidas tendientes a:
a) La instrumentación de sistemas de protección de la calidad ambiental que estén elaborados por los
responsables de actividades productivas riesgosas
b) La implementación de compromisos voluntarios y la autorregulación que se ejecuta a través de políticas y
programas de gestión ambiental
c) La adopción de medidas de promoción e incentivos.
Además, se deberán tener en cuenta los mecanismos de certificación realizados por organismos
independientes, debidamente, acreditados y autorizados.
COMENTARIO
Devia, Leila: "Las ISO: Normas del futuro", p. 191, en obra colectiva "El rumbo ambiental de la Argentina",
Ediciones Ciudad Argentina, 1998.- Grassetti, Eduardo R. "Estudios Ambientales", Normas ISO 14000, p. 155
y sigtes., Ed. Heliasta, 1998.- Valls, Mariana: "Derecho Ambiental", p. 283 y sigtes., Ciudad Argentina, 1999.-
Daño ambiental
Artículo 27: El presente capítulo establece las normas que regirán los hechos o actos jurídicos, lícitos o
ilícitos que, por acción u omisión, causen daño ambiental de incidencia colectiva. Se define el daño ambiental
como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los
ecosistemas, o los bienes o valores colectivos.
COMENTARIO
1.- El art. 27 y siguientes de Ley regula la cuestión del daño ambiental de incidencia colectiva (o daño
ambiental de incidencia colectiva). Hemos definido el daño ambiental, restrictivamente, como "Toda lesión o
menoscabo al derecho o interés que tienen los seres humanos, considerados individual o colectivamente, a que
no se alteren en modo perjudicial las condiciones naturales de vida" (Peyrano, Guillermo "Daño ecológico.
Protección del Medio Ambiente e intereses difusos", JA, 1083-III-835). Asimismo, de manera más amplia,
como "Toda lesión o menoscabo que atente contra la preservación del entorno, en tanto influya en la calidad de
vida, desde el punto de vista del interés humano (Flah, Lily- SMAYEVSKY, Miriam Daño Ambiental:
"Aplicación del Código Civil y Proyecto de Reforma", LA LEY, 1990-C, 884).
2.- Al respecto se ha recordado que el daño ambiental es una expresión ambivalente, pues designa no
solamente el daño que recae en el patrimonio ambiental que es común a una comunidad, en cuyo caso hablamos
de "impacto ambiental", sino que se refiere al daño que el medio ambiente ocasiona de rebote (par ricochet), a
los intereses legítimos de una persona determinada, configurando un daño particular, que ataca un derecho
subjetivo y legitima al damnificado para accionar en reclamo de una reparación o resarcimiento del perjuicio
patrimonial o extrapatrimonial que le ha causado Bustamante Alsina, Jorge, op. cit., p 45; Andorno, Luis O. "La
responsabilidad por daño al medio ambiente", JA, 1996-IV-877; Walsh, Juan Rodrigo- Preuss, Federico, "El
daño ambiental: la necesidad de nuevas instituciones jurídicas", J.A, 1996-IV-953; Goldenberg, Isidoro-
Cafferatta, Néstor: "Daño ambiental. Problemática de su determinación causal", p. 7, Abeledo- Perrot, 2001).
3.- Hoy nuestra doctrina judicial, tiene como sugestivo antecedente un fallo en el que se hizo lugar a una
demanda entre otros rubros por "daño ambiental residual" (o daño al ambiente en sí mismo), en relación a un
deterioro o menoscabo del ambiente como sinónimo de bienestar público. Esta lesión es provocada a todos y
cada uno de los sujetos, a quiénes se haya deteriorado su hábitat, más allá de que existan daños derivados,
fragmentarios o particularizados (in re "Maceroni, Francisco y otros v. Fabricaciones Militares y otro", C- 1°
Federal La Plata, 06/09/1996, Juzgado Federal N° 4, Sec. N° 12, 04/05/1995, JA, 1998-II-262).
4.- Se ha dicho que "el daño ambiental no es un daño común", por su difícil, compleja o ardua
comprobación, atendiendo a las circunstancias que, en muchas ocasiones, es despersonalizado o anónimo; suele
ser el resultado de actividades especializadas, que utilizan técnicas específicas, desconocidas para las víctimas.
Al mismo tiempo que alcanza a un número elevado de víctimas, un barrio, una región, puede ser cierto y grave
para el ambiente o alguno de sus componentes, pero ser considerado despreciable o sin relevancia o
significación, o no tenerlo en la actualidad, respecto de las personas individualmente consideradas (Mosset
Iturraspe, Jorge: "Cómo contratar en una economía de mercado", p. 144, Rubinzal Culzoni, 1996). El carácter
difuso daño ambiental plantea un marco de complejidad respecto de la identificación del agente productor del
daño. Por lo general, se trata de casos de prueba difícil, altamente compleja, revestida de enorme cientificidad
(Morello, Augusto M. "La prueba científica". LA LEY, 1999-C, 897). Es que la contaminación es itinerante,
cambiante, se difumina en el tiempo y en el espacio, no tienen límites geográficos ni físicos, ni temporales ni
personales. La ausencia de precisión en las características del daño, su extensión, alcance, prolongación su
carácter muchas veces retardatario, acumulativo, los efectos sinérgicos, etc. constituyen problemas de enorme
trascendencia al momento de su determinación.
5.- En otro aspecto, la doctrina judicial más progresista sobre la materia (CCiv. y Com. La Plata, sala II,
"Pinini de Perez c. Copetro", La Ley, 1994-A, 8; DJ, 1994-1-741) postula la naturaleza de daño físico, biológico
o a la salud del daño ambiental, ya que importa un menoscabo de las potencialidades humanas, un
estrechamiento de las chances vitales, como asimismo una disminución de la aptitud vital genérica de la víctima
existente o potencial, con implicancias económicas patrimoniales y extrapatrimoniales (CCiv. y Com. La Plata,
sala III, "Sagarduy, Alberto c. Copetro", JA, 1995-IV-178).
6.- La Ley define el daño ambiental como "toda alteración relevante". El dato atingente a la magnitud,
importancia o significación del daño ambiental no pasa desapercibido. En doctrina nacional se ha dicho que es
inherente al concepto de daño ambiental la alteración del principio organizativo de la naturaleza; esto es, alterar
el conjunto. De tal manera se excluyen aquellas modificaciones al ambiente, que no tiene tal efecto sustantivo.
Este criterio sirve para delimitar aquellos casos en que la actividad productiva, transformando el medio
ambiente, no resulta lesiva (Lorenzetti, Ricardo Luis, "Las normas fundamentales de derecho privado", p. 492,
Ed. Rubinzal Culzoni, 1995). Esta solución concuerda con la contenida en la ley de responsabilidad ambiental
UMWELTHG Alemania, en cuanto exceptúa de su régimen los daños no sustanciales o perjuicios razonables de
acuerdo con las condiciones locales. También se vincula con los inconvenientes ordinarios de la vecindad, o el
principio de la normal tolerancia del art. 2618 del Cód. Civil, o la teoría del riesgo permitido, como causal de
justificación de los delitos penales o del daño socialmente tolerable contenido en el art. 1589 inc. e) del
Proyecto del Código Civil, 1998, elaborado por la Comisión creada por Decreto 685/95 (Antecedentes
Parlamentarios, 1999-B, Apéndice, 1).
7.- La ley 25.675 habla de modificación negativa del ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas
o "los bienes o valores colectivos". Tal vez haya sido Ricardo Luis Lorenzetti quien estudió con mayor
prolijidad el tema tanto de los valores en general, como de los bienes fundamentales, en su magnífico tratado
"Las Normas Fundamentales de Derecho Privado", Rubinzal- Culzoni, 1995, como asimismo la temática de la
"Responsabilidad colectiva, grupos y bienes colectivos" (LA LEY, 1996-D, 1058). El bien colectivo se
caracteriza por la indivisibilidad de beneficios, el uso común, la no exclusión de beneficiarios, el uso sustentable
y el status normativo. También resulta útil la investigación de Lidia Garrido Cordobera sobre "Los daños
colectivos y la reparación", Universidad, 1993.
8.- "En materia de derecho ambiental, no importa solamente el restaurar lo dañado, sino que se aspira
fundamentalmente a la prevención, y esto es así puesto que se ha elevado la calidad del entorno a la categoría de
valor colectivo, lo cual significa parte integrante del bien común" (in re Jaime, Eugenio u otros, 7 de marzo del
2001, del fallo de 1° instancia cit., del Dr. Pedro Hofft, Mar del Plata)
Artículo 28: El que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado
anterior a su producción. En caso de que no sea técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que
determine la justicia ordinaria interviniente, deberá depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental que se
crea por la presente, el cual será administrado por la autoridad de aplicación. Sin perjuicio de otras acciones
judiciales que pudieran corresponder.
COMENTARIO
1.- Por último el artículo 28 dispone el que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su
restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso que no sea técnicamente factible la indemnización
sustitutiva que determine la justicia ordinaria interviniente deberá depositarse en el Fondo de Compensación
ambiental que crea el art. 34 de la propia ley, el cual será administrado por la Autoridad de Aplicación (aunque
la Ley Marco remite a una ley especial para su integración composición, administración y destino).
2.- Este Fondo de Compensación Ambiental, sería en realidad un fondo de garantía colectiva, de los que se
citaron anteriormente como antecedentes, al tratar el llamado Fondo de Restauración Ambiental y de los que
existen experiencias internacionales y nacionales en el derecho comparado relevantes. La vía de financiación del
Fondo por lo general conllevan tasas impuestas al colectivo de potenciales sujetos agentes, multas, y recursos
obtenidos a través del ejercicio de la acción de regreso contra el verdadero responsable. Esta alternativa implica
mayores costos para la actividad industrial, aunque ya se ha señalado las ventajas que representa como
mecanismo de facilitación de la reparación a la víctima.
3.- Las desventajas es que siendo el Fondo de carácter público, es probable que produzca una mayor
burocracia; y conduzca a una socialización del riesgo indeseable, que induce a los responsables a una menor
diligencia que si se les hiciera directamente responsables de sus conductas dañosas. No obstante, la opinión
global sobre ello es positiva, como complemento del instituto de responsabilidad, y por el otro lado, hay que
tener presente, en todo caso, el Fondo posee una acción de regreso frente al verdadero responsable.
Artículo 29: La exención de responsabilidad sólo se producirá acreditando que, a pesar de haberse adoptado
todas las medidas destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente del responsable, los daños e produjeron
por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por quien no debe responder.
La responsabilidad civil o penal, por daño ambiental, es independiente de la administrativa.
Artículo 30: Producido el daño ambiental colectivo, tendrán legitimación para obtener la recomposición del
ambiente dañado, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones no gubernamentales de defensa
ambiental, conforme lo prevé el artículo 43 de la Constitución Nacional, y el estado nacional, provincial o
municipal; asimismo, quedará legitimado para la acción de recomposición o de indemnización pertinente, la
persona directamente damnificada por el hecho dañoso acaecido en su jurisdicción.
Deducida demanda de daño ambiental colectivo por alguno de los titulares señalados, no podrán
interponerla los restantes, lo que no obsta a su derecho a intervenir como terceros.
Sin perjuicio de lo indicado precedentemente toda persona podrá solicitar, mediante acción de amparo, la
cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo.
COMENTARIO
1.- Como se sabe el vocablo afectado, se vincula con la temática de la legitimación para deducir acción de
amparo conforme el art. 43 de la Constitución nacional. En nuestros tribunales de justicia, se reconoce
legitimación a un elenco de sujetos abarcativo: usuario, consumidor, vecino, afectado, como asimismo la
concurrente o subsidiaria del Defensor del Pueblo y las asociaciones o entidades ambientalistas. Tal expresión
ha dado origen, en la doctrina, a diversas interpretaciones
2.- Corriente Amplia (Bidart Campos, Rodrigo Walsh, Morello, Gozaíni, Andorno), que sostiene que con la
palabra "afectados" se cubre la legitimación para amparar "intereses difusos". Basta con acreditar un mínimo
interés razonable y suficiente con figuras similares del derecho anglosajón, para constituirse en defensor de
derechos de incidencia colectiva o supraindividuales (caso "Schröder Juan c. Estado Nacional, CNFed.
Contencioso Administrativo, sala III, idem vecino). Dentro de esta corriente se anotan quiénes entre otros
sostienen que el término "afectado" es una palabra indulgente, que tanto comprende los derechos subjetivos,
como los intereses legítimos y los intereses simples (Sagüés); que la afectación a que refiere la Constitución
Nacional, es indirecta o refleja, en relación al derecho o garantía a que se pretende proteger (Gozaíni).
3.- Que los intereses de pertenencia difusa son propios, no son de "cualquiera" sino de uno que
"coparticipa". El afectado es quien conjuntamente como muchos otros padece un perjuicio compartido. Es el
co-titular de un interés común, siendo portador de una cuota parte o porción subjetiva del mismo (Bidart
Campos). Debe entenderse por afectado, cualquier persona que invoque una disfunción relevante socialmente
(De Santis). La dimensión colectiva del interés ambiental es una escala inédita que rompe los moldes
tradicionales: es necesario, la protección jurisdiccional de los intereses supraindividuales o difusos, mediante la
dilatación de la legitimación activa para obrar, consagrando una expansividad horizontal, con fundamento en la
protección de intereses que no se radican privativa o exclusivamente en una o más personas determinadas, que
envuelven una colmena de perjudicados, y su dimensión social, y de disfrute o goce solidario, que integran
intereses propios y ajenos pero similares, de carácter vital (Morello).
4.- Corriente Restringida (Cassagne, Barra) que asimila "afectado" con el titular de un derecho subjetivo y
que por lo tanto persigue la satisfacción de un interés legítimo. Así, en materia de legitimación, afectado es de
acuerdo a esta corriente doctrinaria, el agraviado concreto en un derecho o interés propio. Para quienes
adherieren a esta postura, la necesidad para que intervenga la justicia, que se plantee un caso, controversia,
standing, contiene la exigencia de otro requisito: la existencia de un daño diferenciado, que titulariza el
accionante.
5.- Intereses difusos: Intereses colectivos, fragmentarios, de pertenencia difusa, supraindividuales, de clase,
intereses debilitados, disminuidos, de categoría, derechos de incidencia colectiva (Const. Nac. art. 43).- Son
intereses difusos los que pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, en cuanto integrantes de grupos,
clases o categorías de personas, ligadas en virtud de la pretensión de goce, por parte de cada una de ellas, de una
misma prerrogativa. De tal forma que la satisfacción del fragmento o porción de interés que atañe a cada
individuo, se extiende por naturaleza a todos; del mismo modo que la lesión a cada uno afecta simultáneamente
y globalmente, a los integrantes del conjunto comunitario ("La defensa de los intereses difusos y el derecho
procesal", Morello, Augusto Mario; CFed., La Plata, sala III; CNCiv., sala 1; CCiv. Com. y Lab. Rafaela).
6.- Si el interés de las situaciones jurídicas tradicionales (derecho subjetivo e interés legítmo) es por
naturaleza diferenciado o individualizado, la característica propia del interés difuso es la de ser, también por su
naturaleza, indiferenciado, y de allí que al igual que los intereses colectivos, son considerados intereses
supraindividuales (CS Santa Fe). Se caracterizan como aquéllos que no son ya sólo de uno o de varios sino
mejor, de todos los que conviven en un medio determinado y cuya suerte en lo que concierne al enrarecimiento,
destrucción, degradación, vaciamiento o consumo sin reposición, angustia el conjunto en lo inmediato y en el
porvenir vital de cada uno, sobremanera el de las futuras generaciones (CCivil y Com. Rosario).-
7.- Se llaman intereses difusos porque están desparramados o compartidos entre todos cuantos componen
esa sociedad o ese grupo, porque no pertenecen individualmente a una persona o varias, sino a "todo" el mismo
a que esos intereses afectan (Germán J. Bidart Campos, citado en "Manual de Derecho Ambiental", por Jorge A.
Franza, Ediciones Jurídicas, 1995). José Carlos Barbosa Moreira los caracteriza por su falta de pertenencia una
persona aislada o a grupos nítidamente delimitados.- Pertenecen a una serie indeterminada de individuos de
difícil o imposible determinación y su referencia a un bien indivisible con el que se hallarían en una especie de
comunión tipificada por el hecho de que la satisfacción de todos así como la lesión de uno sólo, constituye, ipso
facto, lesión a la entera colectividad ("Delitos ecológicos", Mauricio Libster). Barbero los engloba dentro de la
categoría de "derecho debilitado", no porque su fuerza sea jurídicamente menor sino precisamente, por una
menor definición en relación al sujeto. También se ha denominado a este tipo de tutela como "interés sólo
ocasionalmente protegido" ("Apuntes para el encuadre de la problemática jurídica de los intereses difusos".
Jorge Vázquez Rossi, Rubinzal- Culzoni, 1983).
8.- Caracteres: a) titularidad indiferenciada son a su vez de uno y de todos. Pertenecen a la comunidad o a un
grupo amplio amorfo, o a una serie indeterminada de individuos de difícil o imposible determinación. b) Se
refiere a un bien indivisible, de satisfacción y afectación común. En síntesis. Toda vez que se presenta una
situación de este tipo en la que esté involucrado un grupo de individuos indeterminados, no vinculados entre sí
por una relación jurídica, pero que participen del mismo grado de interés respecto de bienes de disfrute
necesariamente solidario y sobre los cuales ninguno de los integrantes del grupo pueda invocar derechos
individuales, propios exclusivos y excluyentes, estamos en presencia de un "interés difuso" (Intereses difusos.
Ley 10.000, José Luis Capella, 1995). Comprende una amplísima gama de verdaderos derechos vitales que
hacen a la calidad de vida, preservación del medio, tutela de la fauna, defensa de los derechos del consumidor,
protección de bienes históricos arqueológicos, que no posan en el exclusivo patrimonio de una persona singular,
pues comprometen la suerte y el destino de un grupo, medio o colectividad (CNCiv., sala A).
9.- La doctrina considera que la Constitución Nacional, en el art. 43, da amparo a los intereses difusos, bajo
la calificación de "derechos de incidencia colectiva en general", legitimando al "afectado, el Defensor del
Pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley", para obrar por ante los
tribunales de Justicia. La Constitución provincial ampara "el ejercicio de los derechos constitucionales y
colectivos" (art. 20), dentro de los cuales se inscriben los intereses difusos. La legislación brasileña - Código
Defensa Consumidor, ley 8078/90, distingue entre los "intereses o derechos difusos", así entendidos como los
transindividuales de naturaleza indivisible, de los que surgen titulares personas indeterminadas y ligadas por
circunstancias de hecho; "intereses o derechos colectivos", los transindividuales de naturaleza indivisible de que
sea titular un grupo, categoría o clase de personas ligadas entre sí o con la parte contraria por una relación de
base jurídica base y los "intereses o derechos individuales homogéneos", los concurrentes en origen común, que
conciernen a las posiciones idénticas de quiénes están regulados por un emplazamiento que a la parcela jurídica
involucrada comprende de modo uniforme y general, vg. los pensionados y jubilados (Del proceso individual al
colectivo, cap. III, de la obra "La tutela de los intereses difusos en el derecho argentino". Morello, A.M,. LEP,
1999).
10.- Legitimación activa para obrar: Entre tantas cuestiones que concitan la preocupación generalizada de
hoy, se destaca todo lo relacionada con la legitimación. Dicho concepto en la actualidad no sólo se ha
ensanchado en comparación con el espacio que se le asignaba otrora, sino que, también se ha alterado su faz. Es
como se ha dicho con acierto, "el problema de la legitimación no puede recluirse en el derecho procesal como
cuestión a resolver exclusivamente por sus normas. El cordón umbilical que anuda lo procesal con lo
constitucional no tolera cortarse porque, de ocurrir tal cosa, se puede frustrar el sistema de derechos y el sistema
garantista. De ahí que la misma matriz constitucional donde se alimentan el sistema de derechos y el sistema
garantista deba alimentar al derecho procesal en materia de legitimación" (El Acceso a la justicia, el proceso y
la legitimación", Bidart Campos, en obra "La Legitimación", Abeledo- Perrot, 1996).
11.- Las causas ambientales, se inscriben dentro del "impactante tema de la legitimación", desde "el
ingenioso mundo de las legitimaciones extraordinarias, especiales" ("Legitimaciones plenas y semiplenas en el
renovado derecho procesal civil: su importancia", Morello, en obra "La Legitimación", cit. ), "atípicas"
("Legitimaciones atípicas", J. Peyrano, en obra "La Legitimación", cit.), pensado para dar respuesta a estas
nuevas problemáticas, complejas de base colectiva o difusa.
12.- Este tema a su vez tiene su soporte en las vigas estructurales del edificio nuclear del derecho procesal
(para utilizar el lenguaje elocuente, y colorido, de Morello), a saber: 1) la dilatación de los derechos
fundamentales, en el caso el derecho ambiental; 2) la eficacia del modelo de acceso a la justicia. Por lo que se
recomienda adoptar una tendencia a acentuar una prudente y beneficiosa apertura, lo que importa ampliar la
efectividad del acceso a la jurisdicción.
13.- Es que "los egoísmos, los reduccionismos, los angostamientos en materia de legitimación para obrar son
capaces de desvirtuar al sistema de derechos y al sistema garantista, en la medida en que ni uno ni otro rindan el
resultado a que están destinados ante la administración de justicia. La desembocadura de los derechos y
garantías en la ruta de acceso a la justicia y en el proceso queda obturada si la legitimación, que es la llave para
ingresar al proceso, se vuelve indisponible a la pretensión del justiciable" (op. cit. Bidart Campos).
14.- Si la legitimación es la aptitud de un sujeto o de una pluralidad de sujetos para postular proveimientos
en determinado proceso, procedimiento, tramos o aspectos de los mismos (op. cit., J. Peyrano) , y como se dijo
la problemática de la legitimación tiene profundas resonancias constitucionales, actuando como cuña profunda y
expansiva frente a los nuevos derechos y las nuevas exigencias de tutela (op. cit. Morello), bastará con probar
un "interés suficiente" -serio, razonable, por mínimo que fuera-, como para movilizar a la justicia en la
búsqueda de soluciones adecuadas para la cuestión ecológica-ambiental.
15.- La ley legitima para obrar activamente, en ejercicio de la acción de recomposición ambiental a cinco
sujetos claramente diferenciados: 1) el afectado; 2) el Defensor del Pueblo; 3) las asociaciones no
gubernamentales de defensa ambiental, 4) persona directamente damnificada; 5) el Estado Nacional, provincial
o municipal. Este último, al decir de Maiztegui, Cristina "Daño Ambiental: una hipoteca al futuro", Derecho
Ambiental 1° parte, JA, 10 de julio 2002" debe tener legitimación toda vez que representa a la comunidad
políticamente organizada, tal como lo reconoce la ley federal brasileña 7347".
16.- El privilegio temporal, en la promoción de una acción de esta clase, impide a los restantes, ser partes en
el proceso, aunque no obsta el derecho de intervenir como terceros. Habilita expresamente la procedencia de
una cautelar de cesación de actividades por vía de amparo judicial.
17.- Cabe recordar que n/ jurisprudencia, registra el siguiente fallo, dictado en los autos "Consumidores
Libres Cooperativa de Provisión de servicios y Acción Comunitaria c. Estado Nacional", finalmente resuelta por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, 07/05/98, LA LEY, 1998-C, 602; DJ, 1998-2-820, en segunda
instancia por la Cámara Nacional Federal Contencioso Administrativo sala I, 20.10.95, LA LEY, 1995-E,519,
con notas de Gordillo y Cassagne y en primer grado por el Juzgado Federal Contencioso Administrativo Nro 9,
18/7/95, que sentó doctrina en la cuestión:
A.- "La condición impuesta por el art. 43 de la CN, referida a la legitimación activa de las Asociaciones para
accionar en relación con lo derechos de incidencia colectiva, debe entenderse cumplida si la Cooperativa actora
conforme su acta constitutiva, tiene por objeto la defensa del consumidor. El art. 43 de la CN, en cuanto
establece que las Asociaciones de consumidores deben hallarse registradas conforme a la ley que las reglamente
-aún no dictada- tiene carácter operativo, por lo que los jueces deben reconocer legitimación procesal a favor de
dichas entidades suficientemente representativas, más aún cuando ha transcurrido cierto tiempo sin que el
Congreso cumpla con el imperativo constitucional. El art. 43 deroga implícitamente el requisito vinculado a la
inexistencia de otras vías administrativas para tutelar el derecho que se pretende hacer valer" (del juez de
primera instancia).
B.- "La posibilidad de impugnar en sede judicial una decisión administrativa se encuentra circunscripta a la
hipótesis en las cuales el acto administrativo ilegal produce un perjuicio efectivo. El art. 43 de la CN no ha
consagrado una suerte de acción popular que desvincule absolutamente la ilegalidad del perjuicio. La
legitimación que el art. 86 de la CN confiere al Defensor del Pueblo no puede ser dilatada en forma tal que
permita su intervención en defensa de la pura legalidad" (del fallo de Cámara).
C.- La Constitución Nacional reconoce legitimación para promover la acción de amparo, a sujetos
potencialmente diferentes de los afectados en forma directa por el acto u omisión que, en forma actual o
inminente, lesione, restrinja o altere, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta derechos o garantías reconocidos
por la Constitución, un tratado o una ley (del fallo de Corte). Que de esa ampliación constitucional de los
sujetos a quienes reconoce legitimación procesal para requerir el amparo, no se sigue la automática aptitud para
demandar, sin examen de la existencia de cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción (del fallo
de Corte).
D.- No ha sido objeto de la reforma, en tal sentido, la exigencia de que el Poder Judicial intervenga en el
"conocimiento y decisión de "causas"(art. 116 de la Const. Nac.), con el alcance que el tribunal reiteradamente
otorgó a dicha expresión. Así desde antiguo señaló que dichas "causas" son aquéllas en las que se persigue en
concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversarias (del fallo de Corte). Que la
incorporación de intereses generales o "difusos" a la protección constitucional, en nada enerva la exigencia de
exponer cómo tales derechos se ven lesionados por un acto ilegítimo o por qué existe amenaza de que ello
suceda, a los efectos de viabilizar la acción de amparo. En dicha tarea será relevante determinar si, asumiendo la
justiciabilidad del caso, un pronunciamiento favorable al demandante podría reparar el daño invocado, teniendo
en cuenta que un daño es abstracto cuando el demandante no puede expresar un agravio diferenciado respecto
de la situación en que se hallan los demás ciudadanos y tampoco puede fundar su legitimación para accionar en
el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes (del fallo de Corte).
18.- Concordante con este último párrafo del fallo antes transcripto, el mismo Supremo Tribunal de la
Nación, Corte Suprema de Justicia de la Nación, sentó igual doctrina en p. 475. XXXIII, "Proello vs. Poder
Ejecutivo Nacional s. Amparo", 07.05.98, considerandos 4 a 7, parte pertinente 3 y en la causa "Prodelco vs.
Poder Ejecutivo Nacional", 07.05.98, considerandos 24 y 25, parte pertinente -La Ley, 1998-C, 574 (todas
causas de amparo iniciadas contra la aprobación del Poder Ejecutivo Nacional, de la modificación de la
Estructura General del Servicio Básico telefónico), en las que dijo:
A.- "El nuevo articulo 43 de la Constitución Nacional reconoce legitimación para promover la acciones de
amparo a sujetos potencialmente distintos de los afectados en forma directa por el acto u omisión que, en forma
actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o
garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley. Pero de esa ampliación constitucional de los
sujetos a quienes se reconoce legitimación procesal no se sigue la aptitud para demandar sin que exista cuestión
susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción (...). De otro modo, admitir la legitimación en un grado que la
identifique con el "generalizado interés de todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes del gobierno ...
deformaría las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y con la Legislatura y lo
expondría a la imputación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares" (Schlesinger v. Reservists
Committee to Stop the War", 418 U.S. 208, espec. ps. 222, 226, 227 - 1974"
B.- "La comprobación de que existe un "caso", constituye un recaudo básico e ineludible, de neta raigambre
constitucional, que su origen en la división poderes ... Así en el ejercicio de la función jurisdiccional requiere
que los litigantes demuestren la existencia de un perjuicio -la afectación de un interés jurídicamente protegido
de orden "personal, particularizado, concreto y, además, susceptible de tratamiento judicial". Que esa tarea
exige un cuidadoso estudio de las cuestiones propuestas, para decidir si ellas se ubican dentro de las facultades
otorgadas con exclusividad a alguno de los poderes públicos y si han sido ejercitadas dentro de los limites que la
Constitución les impone".
C.- "Desde antigüo se ha sostenido que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber
mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros
poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la
Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder en desmedro de las facultades de los demás
revestiría la mayor gravedad para la armonía y el orden publico Fallos, 155:248; 311:2580".
19.- Como queda expuesto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido desde antaño que los
tribunales sólo ejercen potestad jurisdiccional frente a "un caso", "causa de carácter contencioso" o
"controversia", en virtud de lo dispuesto por el articulo 100 (actual art. 116) de la Constitución Nacional y la ley
27 (Adla, 1852-1880, 354). A partir de allí el Tribunal comenzó a delinear el alcance del concepto de causa
judicial como presupuesto habilitante de la jurisdicción de los magistrados.
20.- Es doctrina de la Corte, de acuerdo a jurisprudencia reiterada y concordante, que para que exista
controversia deben estar presentes los siguientes requisitos de orden publico, a saber: 1) titularidad de un
derecho subjetivo, que interpreta como un interés concreto, inmediato y sustancial; 2) acto u omisión ilegitimo;
y 3) daño o perjuicio diferenciado. En síntesis, la Corte Suprema ha exigido: a) la existencia de un caso
contencioso, esto es la controversia entre partes que afirmen u contradigan derechos subjetivos, provocando
parte legitima; b) la inexistencia de una cuestión abstracta, por carecer el que promueve la acción de interés
económico o jurídico; y por ultimo, c) el agravio alegado debe recaer sobre el peticionante y no sobre terceros
(CSJN, "Rodríguez s. cuestión de competencia", LA LEY, 1997-E, 884).
21.- Si bien la Corte, ha fijado posturas restrictiva en materia de legitimación para obrar (In re "Rodríguez,
Jorge en: Nieva Alejandro y otros c. Poder Ejecutivo Nacional", sentencia del 17 de diciembre de 1997, LA
LEY, 1997-E, 879. Asimismo in re "Consumidores Libres Coop. Ltda de Provisión de Servicios de Acción
Comunitaria", sentencia del 7 de mayo de 1998, LA LEY, 1998-C, 602. In re "Prodelco c. Poder Ejecutivo
Nacional", sentencia del 7 de mayo de 1998, La Ley, 1998-C, 574; DJ, 1998-2-738) en las que se afirma
A.- El ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los litigantes demuestren la existencia de un
perjuicio -la afectación de un interés jurídicamente protegido-, de orden personal, particularizado, concreto, y
además susceptible de tratamiento judicial.
B.- La incorporación de intereses generales o difusos de protección constitucional en nada enerva la
exigencia de exponer como tales derechos se ven lesionados por acto ilegitimo o por que existe seria amenaza
de que ello suceda, a los efectos de viabilizar la acción de amparo.
C.- Los demandantes deben demostrar que la norma impugnada, les causa un perjuicio directo, real y
concreto - actual o en ciernes - , que transforme la cuestión en justiciable.
22.- En pronunciamientos recientes la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha variado sustancialmente el
criterio, registrando valiosos precedentes que consolidan una prudente apertura legitimatoria. Así se decidió que
entre los sujetos a los que el art. 43 C.N. otorga la legitimación activa se encuentran las asociaciones que
propendan a proteger derechos de incidencia colectiva registradas conforme a la ley, para habilitar la acción de
inconstitucionalidad de una Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica contra la Provincia de Buenos
Aires y el Ente Provincial Regulador Energético, de dos decretos leyes y de un decreto de la Provincia de
gravamen impositivo: in re "Agueera c. Provincia de Buenos Aires s/ Acción meramente declarativa", Corte
Suprema de Justicia de la Nación, 22.4.97, LA LEY, 1997-C, 322, con nota de Agustín.
23.- Asimismo, en la causa "Asociación Benghalensis y otros c. Ministerio de Salud - Estado Nacional - s.
amparo" (C.S.J.N, 1.06.00, en LA LEY, 2001-B, 123, Suplemento de Derecho Constitucional bajo anotación de
TORICELLI, Maximiliano, "Los alcances del artículo 43 párrafo 2°. La consolidación de la buena doctrina"),
varias asociaciones promovieron acción de amparo a fin de que se obligase al Estado Nacional a cumplir con la
asistencia, tratamiento y rehabilitación de los enfermos de SIDA a través del suministro de medicamentos, tal
como lo establecía la ley 23.798 (Adla, 1990-D, 3627). En primera instancia se hizo lugar al amparo sentencia
que luego fuera confirmada en segunda instancia.
A.- Adhiriendo al dictamen del Procurador General, la Corte sostuvo que las asociaciones que habían
interpuesto la acción de amparo estaban legitimadas para accionar frente a omisiones del Estado, toda vez que
fundan su legitimación "no sólo en el interés difuso que se cumplan la Constitución y las leyes, sino en su
carácter de titulares de un derecho de incidencia colectiva a la protección de la salud ... además del que les asiste
para accionar para el cumplimiento de una finalidades de su creación que, en el caso, es la de lucha contra el
SIDA" .
B.- "La mayoría del Tribunal expresó que si bien se había sostenido en anteriores pronunciamientos -con
cita del caso "Consumidores Libres"- que la incorporación de intereses generales o difusos a la protección
constitucional no desnaturalizaba la exigencia de exponer la lesión que los mismos sufrían en virtud de un acto
ilegitimo o la seria amenaza de que ello sucediera, en el caso se configuraba una causa o controversia en los
términos del articulo 116 de la Constitución Nacional y del artículo 2 de la ley 27 que suscitaba el ejercicio de la
jurisdicción porque existía "un perjuicio concreto por la falta de provisión de los reactivos o medicamentos,
diferenciado de la situación en que se hallan las demás personas"
24.- Recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación volvió a afirmar lo que ya había dicho en los
fallos anteriormente mencionados. "En este marco y a la luz de lo decidido por esta Corte en Fallos Energía
320:690, "Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina" y en Fallos
323:1339, "Asociación Benghalensis y otros" corresponde concluir que la actora se encuentra legitimada a
demandar como lo ha hecho pues, con palabras del último precedente, aquélla no ha ejercido sino el derecho
que le "asiste para accionar para el cumplimiento de una de las finalidades de su creación" (votos de los
doctores Fayt y Petracchi, en la causa "Mignone, Emilio F.", 9/4/2002, publicado en "Jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, suplemento JA, nos. 1, 3 de julio 2002 -La Ley, 2002-C, 377).
25.- Asimismo la Procuración General sostuvo que la reforma constitucional de 1994 amplió el espectro de
sujetos legitimados para accionar, que tradicionalmente se limitaba a aquellos que fueran titulares de un derecho
subjetivo individual (..). Con respecto al artículo 43 de la Constitución Nacional, "es del caso señalar que
reconoce expresamente, como legitimado para interponer la acción expedita y rápida de amparo, a sujetos
potencialmente diferentes de los afectados en forma directa -entre los que se encuentran las asociaciones- por el
acto u omisión que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o
ilegalidad manifiestas, derechos reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley, entre otros, los derechos
de incidencia colectiva".
26.- Desde la óptica estrictamente ambiental, de enorme valor doctrinario, resulta la lectura del fallo de la
Cámara Civil y Comercial de San Isidro, in re "Fundación Pro - Tigre c/ Municipalidad de Tigre s/ amparo" (JA,
1999-I-278), en el que el tribunal habilita a una O.N.G. ambiental para que por si misma, acuda ante el órgano
jurisdiccional, pidiendo amparo con el objeto de que se adopten medidas urgentes tendientes a la preservación
del medio ambiente.
27.- Para ampliar véase de la obra colectiva "Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible. Acceso la Justicia
Ambiental en América Latina", Memorias del Simposio Judicial realizado en la Ciudad de México del 26 al 28
de enero de 2002, Serie Documentos, SEMARNAP- PROFEPA, el trabajo de investigación de Brañes
Ballesteros, Raúl: "El acceso a la Justicia Ambiental: Derecho Ambiental, p. 39 y sigtes.- Valls, Mario:
Jurisprudencia Ambiental. Legitimación, Ugerman Editor, 2000.- Botassi, Carlos: "Derecho Administrativo
Ambiental", p. 118, LEP, 1997, sostiene que la cuestión (lergitimatoria) no es más que una cuestión semántica si
se instrumenta un sistema judicial de tutela ambiental y se legitima a cualquier persona para actuar en su
defensa. GORDILLO, Agustín: "Derechos de incidencia colectiva", p. 274, de la obra colectiva "El derecho
Administrativo Argentino hoy", Ed. Ciencias de la Administración, 1996.
Artículo 31: Si en la comisión del daño ambiental colectivo, hubieren participado dos o más personas, o no
fuere posible la determinación precisa de la medida del daño aportado por cada responsable, todos serán
responsables solidariamente de la reparación frente a la sociedad, sin perjuicio, en su caso, del derecho de
repetición entre sí para lo que el juez interviniente podrá determinar el grado de responsabilidad de cada persona
responsable.
En el caso de que el daño sea producido por personas jurídicas, la responsabilidad se hará extensiva a sus
autoridades y profesionales, en la medida de su participación.
COMENTARIO
1.- El art. 31 del Proyecto de Ley avanza sobre el régimen de responsabilidad colectiva contenido en el art.
1119 Código Civil y doctrina concordante, estableciendo la responsabilidad solidaria de la reparación "frente a
la sociedad". El último párrafo de este artículo extiende la responsabilidad en el caso el daño sea producido por
personas jurídicas a sus autoridades y profesionales en las medidas de su participación.
2.- Alterini, Atilio- Ameal- López Cabana, "Derecho de obligaciones civiles y comerciales", p. 813, n°
1920, Abeledo- Perrot, 1995; Bustamante Alsina, Jorge, "La responsabilidad colectiva en el derecho de daños",
LA LEY, 142- 984; ídem., "Teoría General de la Responsabilidad civil", P. 622, n° 1745; Carranza, Jorge:
"Aproximación interdisciplinaria a la responsabilidad por daño ambiental", JA 1989-IV-705, n° IV-B)- 3C);
Gianfelice, Mario C. "Responsabilidad civil por contaminación ambiental", LL 1983-D-1021; Llambías, Jorge J.
"Tratado Obligaciones", t. IV-B, p.282 y ss, n° 2958 y p. 291 y ss., n° 2962, Editorial Perrot, 1973; Mosset
Iturraspe, Jorge: "Daños causados por un miembro no identificado de un grupo determinado" en JA,
1973-VIII-4 y en "Estudios sobre la responsabilidad por daños", Ed. Rubinzal- Culzoni, 1980, t. II, p. 314, n° 8;
Trigo Represas, Félix: "Responsabilidad civil por daño ambiental", JA, 1999-IV-1180.
3.- Se ha dicho que es necesario incluir la posibilidad de la condena solidaria al conjunto de sujetos que de
cara a la sociedad deben responder por ese daño colectivo, principalmente para los supuestos en que no es
posible determinar con precisión la medida de aportación del daño por parte de cada sujeto, pero además porque
es frecuente que un daño o pasivo ambiental producido no derive de un único acto o suceso, sino de un conjunto
de hechos (MAIZTEGUI, Cristina: Daño Ambiental: una hipoteca al futuro", en Derecho Ambiental, 1° parte,
10 de julio 2002/ JA 2002- III, fascículo n. 2).
Artículo 32: La competencia judicial ambiental será la que corresponda a las reglas ordinarias de la
competencia. El acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o
especie. El juez interviniente podrá disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los
hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general. En cualquier estado del
proceso, aún con carácter de medida preparatoria, podrán solicitarse medidas de urgencia, aún sin audiencia de
la parte contraria, prestando debida caución por los daños y perjuicios que pudieran producirse. El juez podrá,
asimismo, disponerlas sin petición de parte.
COMENTARIO
1.- El fuero en tanto no exista un fuero ambiental especializado, debe seguir siendo el civil o el contencioso-
administrativo, aunque en base a las reglas ordinarias de competencia.- Es muy importante garantiza el mayor
acceso a la jurisdicción por cuestiones de defensa de los intereses colectivos y contribuir con el juez en la
formación de una verdadera conciencia ambiental, que unida a las mayores y claras dificultades instructorias y
ordenatorias del proceso, facilite el camino hacia la verdad material y la solución de los problemas comunes
(Maiztegui, Cristina: "Daño Ambiental. Un hipoteca al futuro", JA, 10 de julio 2002 fascículo n° 2).
2.- Es que a partir de la emersión de los intereses difusos, se registran en el proceso civil por daño
ambiental, mutaciones copernicanas. Notables adaptaciones. De un encuadramiento clásico de la carga de la
prueba a un carga de la prueba dinámica, de efectiva colaboración. De una valoración de la prueba atomística,
atomizadora, insular. A una apreciación de la prueba integral, comprensiva, globalizante, totalizadora, en la que
reviste especial importancia la prueba de presunciones. El esquema clásico jurisdiccional concibe la figura del
juez neutral, pasivo, quieto, legalista. Las nuevas manifestaciones del accionar judicial, asoma la figura del juez
comprometido socialmente, acorde con el Movimiento de Acceso a la Justicia, de Mauro Capeletti, de la justicia
de acompañamiento, de protección.
3.- Además hemos pasado de un régimen de medidas cautelares asegurativas del resultado del proceso,
garantista formal, a un sistema de tutela inmediata, anticipada, efectiva, material. Estamos pasando de una
proceso muerto a un proceso vivo. El proceso colectivo, exige un aggiornamiento de técnicas jurídicas,
diferenciadas, flexibles, menos formalista más teleológica (Morello, Augusto M., Del proceso individual al
proceso colectivo, p. 37 y ss, "La Tutela de los intereses difusos en el derecho argentino", 1999, LEP; véase
además Camps, Carlos: "Particularidades del proceso por daño ambiental", JA, 1999-IV-959; Bianchi, Alberto:
"Las acciones de clase", Abaco, 2001)
Artículo 33: Los dictámenes emitidos por organismos del Estado sobre daño ambiental, agregados al
proceso, tendrán la fuerza probatoria de los informes periciales, sin perjuicio del derecho de las partes a su
impugnación.
La sentencia hará cosa juzgada y tendrá efecto "erga omnes", a excepción de que la acción sea rechazada,
aunque sea parcialmente, por cuestiones probatorias.
COMENTARIO
1.- Esta normativa en su primera parte, se encuadra dentro de la idea de faciltar el onus probandi. O en otras
palabras, en un régimen de protección del ambiente, tender a facilitar la valoración de las pruebas, como se
logra dando fuerza probatoria iuris tantum, a los informes emanados de organismos oficiales, prueba que, por
supuesto, puede ser revertida por otra de equivalente valor técnico (Maiztegui, Cristina, op. cit., p. 73). El art.
33 estatuye que la sentencia hará cosa juzgada y tendrá efecto "erga omnes", a excepción que la acción sea
rechazada, aunque sea parcialmente, por cuestiones probatorias
2.- Para ampliar véase Mirra, Alvaro L. V: "La eficacia ultra partes y erga omnes de la cosa juzgada de la
acción civil pública y la mutabilidad de los juzgado en la hipótesis de sentencias de improcedencia por
insuficiencia de pruebas", p. 258, en "Acción civil Pública y la Reparación del daño al medio ambiente", Juárez
de Olivera, 2002. Morello, Augusto M., "El proceso civil colectivo", capítulo LXX, p. 1065, Estudios de
Derecho Procesal. Nueva demandas. Nuevas respuestas, V. 2, Ed. Platense, 1998). Siguiendo la normativa
contenida en el Código de Defensa del Consumidor, ley 8078 del 11-9-90 de Brasil y el art. 38 de la ley 11.723
del Medio Ambiente de la Provincia de Buenos Aires.- Daneri Conte- Grand, Emilio J. "Alcance de las
sentencias dictadas en causas promovidas por el Defensor del Pueblo y las Asociaciones de Consumidores"
(Legitimación. Encuadre constitucional. Class actino), p. 207, en Estudios de Derecho Administrativo, IV,
IEDA, 2001. Passos de Freitas, Vladimir: "Tutela Civil de aguas: efectos erga omnes de la sentencia de
procedencia", p. 140, en obra colectiva "Aguas: Aspectos jurídicos y ambientales", Juruá, 2000. Milaré, Edis:
"Derecho Ambiental", p. 444, cosa juzgada, Revista Dos Tribunais, 2000.
3.- Morello- Berizonce- Hitters: "La Justicia entre dos épocas", p. 233, Platense, 1983, sostienen que "los
alcances de la cosa juzgada o la oponibilidad de la condena deben tener potencia expansiva suficiente a tono con
la materia que hace al contenido de la tutela jurisdiccional, sin perjuicio de autorizar el nuevo planteo de la
misma acción en un plazo que la ley fijará, cuando la sentencia denegatoria se funda en ausencia de prueba
suficiente o falta de legitimación de obrar".
Del fondo de compensación ambiental
Artículo 34: Créase el Fondo de Compensación Ambiental que será administrado por la autoridad
competente de cada jurisdicción y estará destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación
de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales, asimismo, a la
protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente.
Las autoridades podrán determinar que dicho fondo contribuya a sustentar los costos de las acciones de
restauración que puedan minimizar el daño generado.
La integración, composición, administración y destino de dicho fondo serán tratados por ley especial.
COMENTARIO
Se ha considerado muy conveniente que las indemnizaciones que pudieran condenar a abonar los jueces
intervinientes, no terminen en el patrimonio individual sino colectivo, a través de la creación de una Fondo de
Compensación ambiental o de Remediación de Pasivos Ambientales, administrado por autoridades pero
garantizando la amplia participación comunitaria en el manejo del mismo (Maiztegui, Cristina, op. cit., punto V,
p. 73).
Artículo 35: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Ley 25.675 - sancionada el 06/11/2002.

Promulgada parcialmente por decreto 2413, el 27/11/2002.
Texto definitivo.
Bien jurídicamente protegido
Artículo 1: La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión
sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la
implementación del desarrollo sustentable.
COMENTARIO
Los objetivos de la ley, responden a los fines de lograr "una gestión", tanto privada como pública,
"sustentable y adecuada del ambiente"; como asimismo "la preservación y protección de la diversidad
biológica"; y en términos generales, "la implementación del desarrollo sustentable".
Artículo 2: La política ambiental nacional deberá cumplir los siguientes objetivos:
a) Asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos
ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas.
b) Promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, en forma
prioritaria.
c) Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión
d) Promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales
e) Mantener el equilibrio y dinámica de los sistemas ecológicos
f) Asegurar la conservación de la diversidad biológica
g) Prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades antrópicas generan sobre el ambiente para
posibilitar la sustentabilidad ecológica, económica y social del desarrollo.
h) Promover cambios en los valores y conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable, a través
de una educación ambiental, tanto en el sistema formal como en el no formal.
i) Organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a la misma.
j) Establecer un sistema federal de coordinación interjurisdiccional, para la implementación de políticas
ambientales de escala nacional y regional.
j) Establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la
prevención y mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados por la
contaminación ambiental
COMENTARIO
1.- Los objetivos de la ley, coinciden con las recomendaciones contenidas en el documento preparado por la
Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales (UICN), con la asesoría,
cooperación y apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el
Fondo Mundial de la Naturaleza (WWF), publicado por la revista "Ay RN", FARN, Editorial La Ley, enero-
marzo 1985, vol. II, N° 1- "Estrategia Mundial para la Conservación - La conservación de los recursos vivos
para el logro del desarrollo sostenido".
2.- En dicho documento, se afirma que además de la integración de la conservación y el desarrollo un
gestión sana requiere una legislación, una organización, una capacitación y una información eficaces.
Destacándose como uno de los defectos de organización más frecuentes la falta de coordinación entre los
organismos públicos. Además que la legislación específica, integral, contenga requerimientos de evaluación de
impacto ambiental y otros mecanismos de participación de los ciudadanos en el proceso político, así como el
suministro de una información suficiente para que dicha participación sea efectiva. Dentro de la cual se inscribe
la educación ambiental (Bellorio Clabot, Dino: "Tratado de Derecho Ambiental", p. 629, Ad- Hoc, 1997).
3.- Principio 10, Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. "El mejor modo de tratar las
cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de
que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que
ofrecen peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar de los procesos de adopción de
decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación del público poniendo la
información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes".
4.- Así se ha dicho que los deberes de educar ambientalmente y promover la participación pública, no son
precisamente conceptos nuevos en el derecho ambiental: están contenidos entre otros instrumentos
internacionales, en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano (Principio 19), en la Declaración de
Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Principio 10), en las leyes de Chile, Honduras, y a nivel nacional, en
el artículo 41 de la Constitución Nacional, y en las leyes de preservación del ambiente de las provincias de
Córdoba, Mendoza, Buenos Aires y otras (Iribarren, Federico J. "Evaluación de Impacto Ambiental. Su enfoque
jurídico", p. 210, Ediciones Universo, 1997).
5.- En consonancia con lo establecido por el artículo 2 inciso b de la ley, para una importante corriente de
opinión, la calidad de vida es el bien jurídico protegido por el derecho ambiental (Clerc, Carlos: "La
responsabilidad en el derecho ambiental", p. 73, en la obra colectiva "La Responsabilidad por Daño Ambiental",
Centro de Publicaciones Jurídicas y Sociales, 1986). La Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente, Estocolmo, 1972, Principio 1°, expresa la convicción que: "El hombre tiene el
derecho fundamental a la libertad, a la igualdad y al disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de
calidad tal que le permita una vida digna de gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y de
mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras". A su vez, el principio 1° de la Declaración de Río
sobre Medio Ambiente y Desarrollo, contiene esta finalidad, al postular que básicamente "Los seres humanos
constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tiene derecho a una vida
saludable y productiva en armonía con la naturaleza".
6.- Así la fórmula calidad de vida, se ha convertido en una especie de complemento necesario del medio
ambiente. Ella expresa la voluntad de la búsqueda de calidad más allá de lo cuantitativo, que es el nivel de vida.
La noción calidad de vida ha aparecido como objetivo fundamental de la política de conservación de los
recursos naturales y la protección del ambiente. La calidad de vida habrá de funcionar como parámetro de
condiciones mínimas que debe tener el medio físico, entendido éste en un sentido amplio, relacionándose con
los recursos naturales, pero implicando sensaciones sicológicas, estéticas y estados de ánimo en función de la
belleza y el equilibrio natural de la convivencia social. Por lo que se concluye diciendo que el medio concierne
no sólo a la naturaleza, sino también al hombre en sus relaciones sociales, de trabajo y de descanso (Bustamante
Alsina, Jorge: "Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa", p. 41, Abeledo- Perrot, 1995).
7.- También la participación pública, conforme el artículo 2 inciso c de la ley, ha sido recogida por otros
autores, incluyéndolo en un caso, como uno de los principios propios a través de los cuales se estructura el
derecho ambiental (Pigretti, Eduardo: "Un nuevo ámbito de responsabilidad: criterios, principios e instituciones
de derecho ambiental", p. 21, en obra colectiva "La Responsabilidad por Daño Ambiental", Centro de
Publicaciones Jurídicas y Sociales, 1986).
8.- En nuestra doctrina se ha puesto especial énfasis en la imperiosa necesidad de coordinación de
actividades, en concordancia con lo dispuesto en el inciso j del art. 2 de la ley (véase en AyRN, octubre-
diciembre 1984, vol. I N° 4, la memorable nota, del entonces Director de la Revista, Guillermo J. Cano,
"Administración Ambiental", en la que señala lo que denomina con acierto Cuadro Kafkiano, del organigrama
de gobierno con responsabilidades ambientales; desde entonces la situación no ha cambiado demasiado).
9.- Por lo demás, la ley 25.675, fija como fines de la política ambiental, objetivos de base ecológico-
biológico, vinculado directamente con las ciencias de la naturaleza, así por ejemplo se indica el uso racional de
los recursos naturales, el equilibrio de los sistemas ecológicos y la conservación de la diversidad biológica
(artículo 2, incisos d, e, f del texto de ley). Todo ello enmarcado, en fines más amplios y generales que enuncia
la ley, para asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos
ambientales, naturales, culturales (artículo 2 inciso a), para posibilitar la sustentabilidad ecológica, económica y
social del desarrollo (artículo 2 inciso g).
10.- Los objetivos de la ley se integran con una inexorable alusión al carácter preventivo del derecho,
cuando enuncia como fines de la misma, en el inciso J del art. 2, establecer procedimientos y mecanismos
adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de emergencias
ambientales y para la recomposición de los daños causados por la contaminación ambiental (principio de
regulación jurídica integral), como asimismo (art. 2 inc. g), prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las
actividades antrópicas generan sobre el ambiente.
Artículo 3: La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación; sus disposiciones son de orden público y
se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá
su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en ésta.
COMENTARIO
1.- Se destaca el carácter de ley de orden público (Valls, Mario: "Derecho Ambiental", 3° edición, Sección
Tercera: El Orden Público Ambiental, p. 175, 1994; Bustamante Alsina, Jorge: "El Orden Público Ambiental",
en LA LEY, 1995- E, 916; Quiroga Lavié, Humberto: "El Estado Ecológico de derecho en la Constitución
Nacional", en LA LEY, 1996-B, 950; Cano, Guillermo J. "El Orden Público Ambiental", LA LEY, 1979-A,
224; Pereiro de Grigaravicius, Delia: "Daño Ambiental en el Medio Ambiente Urbano. Un nuevo fenómeno
económico en el Siglo XXI", p. 45, La Ley, 2001. En la doctrina extranjera, véase Prieur, Michel: Doit de
lénvironnement, p. 57, Ed. Dalloz, 1991) como asimismo de norma de interpretación y aplicación de la
legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y
disposiciones contenidos en ésta.
2.- Se ha dicho que una ley es de orden público cuando con un sentido de equidad se ampara el interés
general de la sociedad para la realización de una idea de justicia (Prado, Juan J.- García Martínez, Eudeba, 1985,
con cita de un fallo de la SCJBA, 19/02/74). La noción de orden público encierra el conjunto de principios
eminentes, de orden superior - políticos y económicos, morales y algunas veces religiosos -, a los cuales una
sociedad considera estrechamente vinculada a la digna subsistencia y conservación de la organización social
establecida (Salvat, Raimundo M.: "Tratado de Derecho civil Argentino, Parte General", p. 129, 1940, 6°
edición, Librería Menéndez, concordancia, Llambías, Juan J. Tratado de Derecho Civil, Parte General, t. I, p.
158, Abeledo- Perrot, 1978). Como también se observa, la expresión orden público alude a una categoría o clase
de disposiciones de fundamental interés para el pueblo, la nación, para la sociedad entera (Arauz Castex, M.:
"Derecho Civil. Parte General , t. I, N° 303, p. 169, Abeledo- Perrot, véase también del mismo autor "La ley de
orden público, Buenos Aires, 1945). En ese sentido J. Llambías (op. cit., p. 159) recuerda que si bien una parte
de la doctrina dice que son de orden público las disposiciones motivadas por consideraciones de interés general,
identificándolo con el interés público, o con los intereses esenciales del país, o el interés general. Para la
concepción más difundida, el orden público está constituido por los principios que cada nación estima básicos
para su ordenación social (Capitant, H. Introduction a léstude du droit civil. Notions generales, 4° edición, n°
27, p. 65), viéndoselo como una ecuación armónica de libertades, derechos e intereses.
3.- "Es razonable sostener junto a la doctrina y jurisprudencia que así lo propician que existe un orden
público ambiental. Como consecuencia de ello fácil resulta advertir que es inalienable e indisponible para las
partes. Ello es así puesto que en él se encuentran involucrados otros derecho y garantías constitucionales
denominados biológicos y sociales. Es decir, que esta interrelación de derechos personales y humanos como
también razones de solidaridad social ha dado nacimiento a los derechos de tercera generación, los que por esta
circunstancia merecen un amparo íntegro" ("Subterráneos de Buenos Aires del estado c/ Propietarios Estación
de Servicio Shell calle Lima e/ Estados Unidos e Independencia s/ Daños y Perjuicios", exped. 244003, Juzg. N°
100- Sala H de la Cámara Nacional de Apelaciones Capital Federal, sentencia del 1° de octubre de 1999).
4.- "En tema ambiental es preferible evitar el daño que retrotraer la causa al estado anterior al daño ya
producido - artículo 41 CN -. Ello sin analizar si el interés público no va en idéntico camino de prevención
("Breti, Miguel A. c. ENRE", expd. 56617, sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, 17 de
marzo de 1999)."Reafirmándose la esencia de orden público que acompaña al derecho ambiental por su directa
vinculación con la salud de la población, con la calidad de vida y la dignidad de la persona humana" ( ... ) "La
preservación del medio como manera de garantizar la vida y la salud individual y de la comunidad en su
conjunto, importa un Interés Público Relevante, que requiere de todos los ámbitos de actuación positiva por
parte del Estado" - "Jaime, Eugenio E. y otros", del fallo de 1° instancia, 29 de marzo de 200, Juzgado Criminal
y Correccional de Transición N° 1, Mar del Plata, causa 52999).
Principios de la política ambiental
Artículo 4:La interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra norma a través de la cual se
ejecute la política ambiental estarán sujetas al cumplimiento de los siguientes principios:
Principio de congruencia: la legislación provincial, municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a
los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que asó no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra
norma que se le oponga
Principio de prevención: las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma
prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir
Principio precautorio: la ausencia de información o certeza científica no será motivo para la inacción frente
a un peligro de daño grave o irreversible en el ambiente, en la salud o en la seguridad pública.
Principio de equidad intergeneracional: los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso
y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras.
Principio de progresividad: los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de
metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a
las actividades relacionadas con esos objetivos.
Principio de responsabilidad: el generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es
responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la
vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan
Principio de subsidiariedad: El Estado Nacional, a través de las distintas instancia de la administración
pública, tiene la obligación de colaborar y, de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar
de los particulares en la preservación y protección ambientales
Principio de sustentabilidad: el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la preservación del
patrimonio natural y cultural son condicionantes necesarios del desarrollo económico y social. La gestión
sustentable del ambiente deberá garantizar la utilización de los recursos naturales para las generaciones
presentes y futuras
Principio de solidaridad: la Nación y los Estados Provinciales serán responsables de la prevención y
minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos.
Principio de cooperación: los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán utilizados en
forma equitativa y racional. El tratamiento y mitigación de las emergencias ambientales de efectos
transfronterizos serán desarrolladas en forma conjunta.
COMENTARIO
1.- Resulta importante que la ley contenga Principios de Política Ambiental. La sola mención de los mismos
en un régimen de ley, constituye un avance en la materia.
2.- Concepto: Los principios son ideas directrices, que sirven de justificación racional de todo el
ordenamiento jurídico; son, pues, pautas generales de valoración jurídica. Son pues, líneas fundamentales e
informadoras de la organización (Prado, Juan José- García Martínez, Roberto: "Instituciones de Derecho
Privado", cap. III, p. 31, Principios Generales del Derecho, Editorial Eudeba, 1985). "Las líneas directrices que
informan algunas normas e inspiran directa o indirectamente una serie de soluciones por lo que pueden servir
para promover y encauzar la aprobación de nuevas normas, orientar la interpretación de las existentes y resolver
los casos no previstos" (Plá Rodríguez, Américo: "Los principios generales del derecho del trabajo", Revista de
la Asociación de Abogados de Buenos Aires, Año 2, N° 3, p. 35, mayo 1979).
Para Guillermo Malm Green y James W. Spensley ("Aproximación a una teoría de los principio del derecho
ambiental", LA LEY, 1994-D, 986), el derecho ambiental como rama del Derecho reposa sobre una serie de
principios jurídicos que se encuentran su fundamento en la auto conservación del medio ambiente y que están
dotados de autonomía propia. Estos principios jurídicos representan las directivas y orientaciones generales en
las que se funda el derecho ambiental, con la características de que no son el resultado de construcciones
teóricas sino que nacen a partir de necesidades prácticas, que a su vez, han ido modificándose con el tiempo,
transformándose en pautas rectoras de protección del medio ambiente.
3.- Función que cumplen los principios: Siguiendo para el desarrollo de este punto, la didáctica exposición
de Prado J.- García Martínez, R., en su obra citada, ps. 31-41, la función que cumplen los principios,
brevemente resumida es la siguiente: a) función informadora; b) función de interpretación; c) los principios
como filtros; d) los principios como diques; e) los principios como cuña; f) los principios como despertar de la
imaginación creadora; g) los principios como recreadores normas obsoletas; h) capacidad organizativa/
compaginadora de los principios; i) los principios como integradores.
4.- Caracterización de los principios: Sirven como criterio orientador del derecho para el operador jurídico.
Constituyen el fundamento o razón fundamental del sistema jurídico ambiental. Son el soporte básico del
ordenamiento, prestando a éste su verdadera significación. La primera función que cumplen los principios es la
de orientar al legislador para que las leyes que se dicten se ajusten a ellos. Tienen una función interpretadora,
operando como criterio orientador del juez o del intérprete. Los principios generales, y en especial los principios
generales propios de una rama especial del derecho, sirven de filtro o purificador, cuando existe una
contradicción entre estos principios y determinadas normas que, quieran aplicarse a la rama específica. Suelen
servir como diques de contención, ante el avance disfuncional de disposiciones legales correspondientes a otras
ramas del derecho. No solamente sirven como valla defensiva contra la invasión de otras legislaciones, sino que
también actúan como cuña expansiva para lograr el desarrollo, fortalecimiento y consolidación, de las técnicas,
medidas y regulaciones propias o adecuadas para el ensanchamiento de las fronteras de la especialidad.
5.- Función de apertura: Un notable autor, García de Enterría, Eduardo: "Reflexiones sobre la ley y los
principios generales del derecho en el derecho administrativo", p. 194, N° 40, Revista de Administración
Pública, Madrid, señala que: "tienen a la vez los principios generales así entendidos una capacidad heurística
(para resolver problemas interpretativos de las leyes y de los simples actos en vista de una solución), inventiva
(para organizar o descubrir combinaciones nuevas), organizativa (para ordenar actos heterogéneos, cambiantes y
hasta contradictorios de la vida jurídica); son ellos los que prestan a ésta su dinamicidad característica, su
innovación y su evolución incesantes".- A su vez otro extraordinario doctrinario Esser, Josef: "Principio y
norma en la elaboración jurisprudencia del Derecho Privado", p. 57, Bosch, Barcelona, 1961, los denomina
"ventanas del ordenamiento", expresión que gráficamente expresa su función de apertura. En nuestra doctrina,
Bianchi, Enrique P.- Iribarne, Hector P. "El principio general de la buena fe y la doctrina "venire contra factum
propium non valet", ED, 8/11/83), nos recuerdan que el mismo García de Enterría (ob. y lugs. cits. p. 195) los
llama: "órganos respiratorios del derecho".
6.- Función integradora de normas: Suelen además, servir para "desbrozar toda la selva legislativa que forma
la legislación moderna", según Prado- García Martínez, en la cual existe una sobreabundancia de normas de
difícil conocimiento y comprensión. Asimismo para compaginar, comprender, interpretar y ordenar esa
"legisferación furibunda", habiéndose aludido en el caso del derecho ambiental, a un "aluvión legislativo"
(Rocca, Ival - Dufrechou, Roberto: "La responsabilidad civil por agresión en el derecho ambiental
latinoamericano", ED, 106-999), derivadas de fuentes diversas.- Por todo ello, es imprescindible contar con un
fuerte cuerpo de principios generales que permitan poner en buen orden "ese magma de normas", esa
"legislación motorizada", parafraseando a García de Enterría. Por último, los principios generales del derecho
cumplen una función muy importante que es la de actuar como "integradores" cuando existen lagunas en el
derecho positivo.
7.- Los principios rectores del derecho ambiental: En la doctrina del derecho comparado, se habla de
"Principios Rectores del Derecho Ambiental" (más vinculados al mundo ideal del deber ser jurídico, que al real
de lo que en la actualidad es el ordenamiento ambiental, lo que no obsta a su solidez), como de "aquellos
postulados fundamentales y universales que la razón especula, generalizando por medio de abstracción las
soluciones particulares" (Jaquenod de Zsögon, Silvia: "El Derecho Ambiental y sus Principios rectores", p. 366,
Editorial Dykinson SRL, 1991). A su vez, en nuestra doctrina, siguiendo los mismos lineamientos, se han
enunciado "principios rectores" de la materia (Mosset Iturraspe, Jorge, "El daño ambiental en el derecho
privado", en obra colectiva "Daño ambiental", p. 20, t. I, Ed. Rubinzal- Culzoni, 1999) o "principios generales
del derecho ambiental" (Pigretti, Eduardo A. "Un nuevo ámbito de responsabilidad. Criterios, principios e
instituciones del derecho ambiental", en obra colectiva "La responsabilidad por daño ambiental", Centro de
Publicaciones Jurídicas y Sociales), o "principios jurídicos del nuevo derecho de la sustentabilidad" (López,
Hernán "La regulación del desarrollo sustentable en el Derecho Internacional y en el Derecho Comparado", p.
407 en obra colectiva "Ambiente, Derecho y Sustentabilidad", Ed. La Ley, 2000) para exponer una nómina de
ellos, no siempre coincidente. O de manera similar, como lo prefiere denominar la ley: "Principios rectores de
las políticas medioambientales" (Zeballos de Sisto, María C., "El Orden Ambiental. Las Evaluaciones de
Impacto Ambiental en la Ciudad de Buenos Aires. Ley N° 123", p. 35, Ed. Ugerman, 1999).
8.- En doctrina, Pedro J. Frías ("La cláusula ambiental en la Constitución. Principios de la Política
Ambiental susceptibles de constitucionalización"), en un excelente artículo que publicara en La Ley, del 23 de
agosto de 1994, señalaba una serie de principios: "El derecho humano a un ambiente sano; la subsidiariedad
para atribuir competencias al nivel más apropiado, con preferencia inferior; prevención para atender
prioritariamente las causas; el principio precautorio para evitar infortunios por imprevisión; el de equidad
intergeneracional; la interdisciplinariedad para la toma de decisiones; libre acceso a la información ambiental;
participación ciudadana en la gestión ambiental; la solidaridad con los sectores de más riesgo; el principio de
progresividad; valorización económica del ambiente y sus recursos naturales; responsabilidad civil;
conservación de la diversidad biológica,, preservación de la estabilidad climática; restricción nuclear;
especialidad de aplicación de fondo ambiental; los principios en los efectos transfronterizos. En cuanto a las
acciones, serían las siguientes: un programa de monitoreo ambiental; un informe anual sobre el estado del
medio ambiente; un procedimiento administrativo de evaluación del impacto ambiental; auditorias ambientales;
un sistema de determinación de objetivos de calidad ambiental; licencias de funcionamiento y permisos
ambientales; de incentivos económicos; de fiscalización; de participación pública en la toma de decisiones; e
información pública".
9.- Análisis jurídico de los principios: La ley 25.675 contiene principios de interpretación y aplicación de la
normativa y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental, que en general, son
identificados o reconocidos por la doctrina del derecho ambiental.
* Principio de congruencia: en términos de armonizar, como asimismo de integración normativa legal,
consagrado en el ámbito regional supranacional, en el artículo 1° del Tratado de Asunción del MERCOSUR, ley
23.981. Por lo demás, juega por las diversas relaciones que, conforme n/ régimen de organización
constitucional, existe entre el Estado Federal y los Estados miembros (de supra subordinación, de inordinación y
de coordinación). El principio de congruencia guarda familiaridad, analogía o similitud con el denominado
principio de regulación jurídica integral, que en síntesis, exigen del legislador en primer término y del intérprete
en la fase de aplicación, tener una perspectiva macroscópica e integradora. Este principio se inserta en la
mayoría de los instrumentos jurídicos internacionales, y con especial atención ha sido declarado en el Primer
Programa de Acción Comunitaria en materia de ambiente, así como igualmente en la Recomendación N° 70 del
Plan de Acción adoptado en la Conferencia de Estocolmo.
* Principio de progresividad: en nuestra doctrina, se destaca que este principio, responde a ideas de
temporalidad, de involucramiento paulatino, de concientización, de adaptación. (Bibiloni, Homero M.: "Los
principios ambientales y su interpretación: su aplicación política y jurídica, J.A, 7 de marzo 2001, Número
especial de Derecho Ambiental, 1° parte). A nuestro juicio del principio de progresividad derivan dos
subprincipios: Proporcionalidad, referido a la razonabilidad en los tiempos que insumen los cambios impuestos
por la normativa, el equilibrio de medios y fines, la equidad, en suma la viabilidad en el cumplimiento de las
exigencias. Gradualidad, que también se extrae del Protocolo adicional al Tratado de Asunción sobre Medio
Ambiente. En otro orden, la ley de Protección del Medio Ambiente N° 7070 (B.O 27/01/2000), de la Provincia
de Salta, instituye este principio de gradualismo, por el que "se reconoce que dadas las condiciones económicas
y culturales de la Provincia, la degradación de la calidad ambiental, no puede ser superada de un día para el otro,
por lo tanto la autoridad pública y la sociedad civil deberán cooperar con las empresas públicas y privadas para
implementar las medidas de control, contención y prevención del daño ambiental. El cambio debe ser
incremental para permitir un gerenciamiento y manejos adaptativos".
* Principio de equidad intergeneracional (que a su vez deriva del Protocolo adicional al Tratado de
Asunción sobre medio ambiente). Se recuerda que el principio 3 de la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y Desarrollo, Acta de conformidad 151/5, de 07/05/92, de la Conferencia de las Naciones del 3 al 14
de junio de 1992, manifiesta que "El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda
equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras".
* Supone que debemos entregar a las generaciones venideras un mundo que desde la estabilidad ambiental
les brinde las mismas oportunidades de desarrollo que tuvimos nosotros. Este principio tiene relación directa
con la base ética del orden ambiental (la solidaridad) y su paradigma (Zeballos de Sisto, María C., "El orden
ambiental. Las evaluaciones de impacto ambiental en la Ciudad de Buenos Aires. Ley N° 123", p. 36, Ed.
Ugerman). Véase Jiménez, Eduardo: "Los derechos Humanos de la Tercera Generación", p. 58, sobre le
fundamento de los mismos, basados en valores de solidaridad y cooperación, Ediar, 1997.
* Como se sabe, siguiendo una clasificación de las Naciones Unidas, que distingue en generaciones de
derecho: primera generación, dentro de los cuales considera los derechos civiles y políticos, nacidos a la luz de
la Revolución Francesa, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano 1789 y de los
Códigos decimonónicos; segunda generación, en cuya categoría encuadra los derechos económicos y sociales,
con antecedentes en la Constitución mexicana de 1917, Constitución de alemana de 1919, fortalecidos por el
movimiento del Constitucionalismo Social de los años 40´; y los derechos de tercera generación, basados en la
paz, la solidaridad, la cooperación, la preservación del medio ambiente, y el desarrollo. Por lo expuesto, el
derecho ambiental se inscribe dentro de los llamados derechos de tercera generación. Pero a su vez, en nuestra
doctrina se postula que encierran derechos de cuarta generación, por su carácter intergeneracional, lo que
conlleva un deber exigible: de conservación o preservación de los recursos naturales, según la regla del art. 504
del Cód. Civil, estipulación a favor de un tercero, constituida por un grupo igualmente protegido: las
generaciones futuras (Morello, Augusto M. "Los Derechos del Hombre de Tercera y Cuarta Generación", en su
magnífica obra Estudios de Derecho Procesal. Nuevas demandas. Nuevas respuestas" , p. Editorial Platense,
1998).
* Principio de sustentabilidad, con base directa en la Constitución Nacional en tanto el art. 41, consagra el
derecho ambiental, "para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer
las de la generaciones futuras", adoptando la fórmula de Brundtland, acorde a la idea de desarrollo sustentable,
sostenible, sostenido o duradero, elaborada para el informe de la Comisión Mundial del Medio Ambiente y
Desarrollo, denominado "Nuestro futuro común" y que fuera aprobado por las Naciones Unidas en 1998
(Walsh, Juan Rodrigo: "El Ambiente y el Paradigma de Sustentabilidad", p. 1, de la obra colectiva: "Ambiente y
Derecho de Sustentabilidad", La Ley, 2000).
* Concordantemente, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, expresa que "A fin de
alcanzar el desarrollo sustentable, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del
proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada" (principio 4).- "Para alcanzar el desarrollo
sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar los
sistemas de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas" (principio 8).
* El desarrollo sustentable es la unión o el lazo entre el medio y el desarrollo, cuya finalidad es buscar un
nuevo modo de desarrollo basándose en una sana utilización de los recursos para la satisfacción de las
necesidades actuales y futuras de la sociedad.- La sustentabilidad es requerida en cuatro áreas: a) área ecológica,
lo que conlleva mantener los procesos ecológicos que posibiliten la capacidad de renovación de plantas,
animales, suelos y aguas; mantener la diversidad biológica, y su capacidad de regeneración; b) área social, que
permita igualdad de oportunidades de la sociedad y estimule la integración comunitaria, con respeto por la
diversidad de valores culturales; ofrecimiento de oportunidades para la renovación social; asegurar la
satisfacción adecuada en las necesidades de vivienda, salud y alimentación; participación ciudadana en la tarea
de decisión y en la gestión ambiental; c) área cultural, que preserva la identidad cultural básica y reafirma las
formas de relación entre el hombre y su medio; d) área económica, eficiencia, que implica internalización de
costos ambientales; consideración de todos los valores de los recursos, presentes, de oportunidad, potenciales,
incluso culturales no relacionados con el uso; equidad dentro de la generación actual y respeto de las
generaciones futuras (Bustamante Alsina, Jorge: "Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa", ps. 43,
44, Abeledo- Perrot, 1995).
* Para ampliar véase Coria, Silvia: "Desarrollo sustentable", en obra colectiva "El Rumbo Ambiental en la
Argentina", p. 11, Ed. Ciudad Argentina, 1998; Lorenzetti, Ricardo L., p. 500, en "Las normas fundamentales
de derecho privado", 1995, Rubinzal- Culzoni.
* Principio de responsabilidad: Tal como aparece enunciado en la ley 25.675 apunta a reforzar la idea de
internalización de costos ambientales sobre todo en cabeza del generador degradante del ambiente, conforme el
principio 16 en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, ONU, 1992: "Las autoridades
nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el contamina debería, en principio, cargar los costos de la
contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las
inversiones internacionales".
* Asimismo sienta las bases para desarrollar un sistema de legislación nacional relativa a la responsabilidad
y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales (principio 13 de la
misma Declaración de Río: "Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad
y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados
deberán cooperar, asimismo,. De manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes
internacionales sobre responsabilidad e indemnizaciones por los efectos adversos de los daños ambientales
causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su
jurisdicción").
* Cabe señalar que en materia de responsabilidad internacional, ya el principio 22 de la Declaración de la
Conferencia de Estocolmo de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, inducía a los Estados a cooperar
para establecer el derecho de la responsabilidad internacional en la materia.- Aunque, en sucesivos Conferencias
de la O.N.U, se reconoce responsabilidades comunes pero diferenciadas (Declaración de Río principio 7,
Convención sobre el Cambio Climático, 1992, art. 3, aparts. 2 y 3). En otras palabras, se trata la mentada por la
doctrina nacional de Brasil, responsabilidad integral del degradador, explicable "por este principio la persona
responsable, directa o indirectamente, por degradación de la calidad ambiental (persona física o jurídica) está
sujeta a sanciones civil, administrativa y penales, aplicables acumulativamente", artículo de Pazzaglini Filho,
Marino: "Principios constitucionales y faltas administrativas ambientales", p. 117, Revista de Direito
Ambiental, año 5, Janeiro, marzo 2000, Editora Revista Dos Tribunais).
* Principio de solidaridad: De los principios contenidos en la ley objeto de este análisis surgen principios
básicos de la responsabilidad ambiental internacional. Así por ejemplo el principio de solidaridad que constituye
el punto de partida para la constatación del daño transfronterizo. "Los Estados deberán cooperar con espíritu de
solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra"
(principio 7, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo). "Los Estados y los pueblos deben
cooperar de buena fe y con espíritu solidario, en la aplicación de los Principios consagrados (Principio 27,
Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo).
* El principio de solidaridad, está compuesto al decir de buena parte de la doctrina por los principios de
información, en sus tres variantes: de un Estado al otro o de una Administración a otra o información popular,
vecindad o Países limítrofes, cooperación internacional, igualdad entre los Estados y principio de patrimonio
universal, que considera el carácter internacional del ambiente (Jaquenod de Zsogon, Silvia: "El Derecho
Ambiental y sus Principios Rectores", p. 367, Dikynson, 1991; a quién sigue Mosset Iturraspe, Jorge, op. cit, p.
20).
* El ambiente se ha dicho, "es patrimonio común de todos los habitantes de la Tierra, porque se deben
respetar y obedecer las inmutables leyes naturales, para así aspirar a la íntegra dignidad humana" (Jaquenod de
Zsogon, Silvia, op. cit., p. 371). Cabe detenerse en este concepto, la noción de "patrimonio común" en cuanto
vinculado a los bienes ambientales, a cuyo fin vamos a seguir la doctrina expuesta por Andorno, Luis O.:
"Ambiente: res communis y propiedad en al ámbito de la U.E, el MERCOSUR y el ALCA" en J.A, 2002- III-
Número Especial Derecho Ambiental, 10.07.2002, fascículo n. 2, y asimismo Prieur, Michel: "La noción de
patrimonio común", JA, 1998-IV-1014.
* El "patrimonio común" es una noción compleja, de geometría variable, que trasciende la distribución del
sujeto y de objeto y las diferenciaciones entre derecho público y derecho privado o entre derecho internacional y
derecho nacional, comprendiendo actualmente dos realidades: la primera relacionada con la noción clásica
surgida del derecho civil de los bienes, según la cual patrimonio es el conjunto de bienes y de las obligaciones
de una persona considerada como una universalidad de derechos y, por lo tanto, situándose en el cruce del
derecho de los bienes y del derecho de la persona. Esta concepción implica cuatro elementos constitutivos: un
valor pecuniario dado a un bien evaluable en dinero en un mercado, una apropiación privativa del bien, un
titular claramente identificado de los derechos sobre ese bien y una administración prudente y cuidadosa de ese
bien para permitir su transmisión sucesoria en las mejoras condiciones.
* Véase artículo 2312 C.C in fine: "El conjunto de bienes de una persona constituye su patrimonio". Y nota
del codificador: "El patrimonio de una persona es una universalidad jurídica de sus derechos reales y de sus
derechos personales, bajo la relación misma del hombre puesta en relación con los diferentes objetos de sus
derechos. El patrimonio forma un todo jurídico, una universalidad de derecho que no puede ser dividida sino en
partes alícuotas, pero no en partes determinadas". Sin embargo, la ley de financiamiento de la vivienda y la
construcción 22.441/95, introdujo sin ambages en nuestro ordenamiento jurídico, la idea del patrimonio
autónomo, separado o de afectación, que se aparta del referido principio de "unidad" del patrimonio.
* Ahora bien, la segunda realidad en relación al patrimonio es una especie de "extensión" de la concepción
civilista aplicada, en primer lugar, a los bienes históricos y culturales y, más recientemente, a la naturaleza y
finalmente, de forma más general, al medio ambiente. Se trata de expresar un valor colectivo inherente a bienes
o a cosas independientemente de su status jurídico. El patrimonio común representa entonces un interés
colectivo en la preservación de una riqueza de orden cultural o natural, legada por nuestros antecesores y que
conviene transmitir intacta a las generaciones futuras.
* Este concepto de patrimonio es muy diferente del anterior en lo que respecta a tres de sus elementos: no
tiene valor pecuniario (¿cuál es el valor del mercado de la Catedral de Reims o de una especie animal
protegida?); no tiene necesariamente un propietario (Los elementos de la naturaleza serán, según el caso, res
nullius o res communis).; el titular de los derechos sobre ese patrimonio no está bien identificado (¿El Estado, la
Nación o la Humanidad?). El único elemento común a los conceptos de "patrimonio" es que sea administrado
prudentemente, es decir fijar adecuadamente las condiciones de la transmisión y las necesidades de la
preservación.
* A la luz de lo expuesto, el medio ambiente no tiene valor pecuniario; no tiene necesariamente un
propietario, toda vez que los elementos de la naturaleza serán según el caso, res nullius o res communis. Por lo
demás, el titular de los derechos sobre el patrimonio no está bien identificado. Y obviamente tal patrimonio
común debe ser adecuadamente administrado y necesariamente preservado para las generaciones futuras.
* El derecho Italiano caracteriza al medio ambiente, como al "paisaje", al "hábitat", como categoría de
relación, que expresa la recíproca influencia de una serie de elementos, los cuales en su conjunto están en grado
de constituir un valor distinto de aquel que coincide con la suma de elementos singulares; valor que en cuanto
expresivo de tal relación resulta intraducible mediante parámetros económicos.
* La tutela del medio ambiente se integra a los derechos de tercera generación, que son aquellos derechos
públicos subjetivos cuyo titular es la sociedad o los sectores sociales que en su escala integran. El constituyente
argentino de 1860, a la hora de fundamentar el art. 33 constitucional, de los derechos implícitos en la soberanía
del pueblo y de la forma republicana de gobierno, pensaron en la sociedad como ente moral o colectivo, como
lúcidamente sostuviera Bartolomé Mitre, en su alegato a favor de introducir los mencionados derechos
implícitos o no enumerados.
* Para esta doctrina, no es necesario que el particular afectado, miembro de un grupo colectivo, deba tener
una afectación económica concreta y probada para que sea procedente la acción de clase, en los términos de
nuestro art. 43, segunda parte. No cabe considerar la legitimación del afectado como individual, directa,
exclusiva. "Si un agresor contamina el ambiente, los afectados son un género indeterminado e indeterminable de
individuos, por razón de su vinculación territorial -de vecindad- o de otra naturaleza -es decir que se encuentren
afectados a distancia- que sufren perjuicio por el hecho de la contaminación. Cada afectado lo es en forma
potencial, sin perjuicio de que exista efectivamente un daño comprobado a su salud o patrimonio. En rigor el
afectado efectivo es la sociedad. Estamos en presencia de un derecho de tercera generación".
* No se trata de una variable de derechos individuales, sino de derechos públicos, que la Constitución
califica expresamente como de "incidencia colectiva". Esto es aplicable a la tutela dispuesta por dicho art. 26 de
la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pues dispone en su encabezamiento que "el ambiente
es patrimonio común".
* Esa "idea de lo colectivo" (involucra grupos, categorías, poblaciones) y complejas situaciones subjetivas
polarizadas en objetos (bienes de la vida, diría Chiovenda) indivisibles, aunque de uso y aprovechamiento
fraccionado (desde el aire, el agua, la flora, las riquezas arqueológicas, los monumentos históricos, las obras
estéticas del patrimonio cultural común, lo que "empuja" a la calidad de vida, etc.), se ensancha para dibujar un
régimen o sistema de tratamiento jurídico envolvente y similar, de suerte que la expansión grupal, como un
surtidor, determina la comunicabilidad horizontal de tutela en favor de todos aquellos sujetos que, apresados en
la conexidad (diríamos vital) de esa situación común, no juegan en solitario. Se repite con rasgos y efectos
idénticos o muy semejantes en seriada -muchas veces masiva- reiteración" (Morello, Augusto Mario, "El
proceso civil colectivo", cap. LXX, ps. 1065 a 1084, vol. 2, de su obra "Estudios de Derecho Procesal. Nuevas
demandas. Nuevas respuestas", Ed. Platense, 1998).
* Principio de cooperación: Este principio, a nivel internacional, es imprescindible. No es otra cosa que una
necesidad biológica y de subsistencia. Los Estados deben cooperar entre sí para erradicar la pobreza, como
requisito indispensable del desarrollo sostenible (principio 5, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y
Desarrollo), para proteger la integridad del ecosistema de la Tierra (principio 7, Declaración de Río sobre Medio
Ambiente y Desarrollo), para reforzar la creación de capacidades endógenas para lograr el desarrollo sostenible
(principio 9, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo), abordar los problemas de degradación
ambiental (principio 12, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo).
* Para ampliar véase Estrada Oyuela, Raúl A.- Zevallos de Sisto, Maria C. "Evolución reciente del Derecho
Ambiental Internacional", Ed. A- Z, 1993.- Servi, Aldo "Derecho ambiental: Responsabilidad ambiental
internacional", en especial principio básico de responsabilidad ambiental internacional en J.A, N° especial de
Derecho ambiental, 21 de marzo 2001.-Drnas de Clément, Zlata- Directora y coautora- Ernesto J. Rey Caro.
Maria Alejandra Sticca: "Codificación Y comentario de normas internacionales ambientales. Vigentes en la
República Argentina y en el MERCOSUR", La Ley, 2001).
* Principio de prevención: El énfasis preventivo constituye uno de los caracteres por rasgos peculiares del
derecho ambiental (Parellada, Carlos A. "Los principios de responsabilidad civil por daño ambiental en
Argentina", p. 243, en Responsabilidad por Daños al Medio Ambiente, Universidad de Externado de Colombia,
2000; Bustamante Alsina, Jorge "Derecho ambiental: Fundamentación y normativa", p. 48, Abeledo Perrot
1995; Martín Mateo, Ramón "Tratado de Derecho Ambiental" p. 92, 1991; Botassi, Carlos "Derecho
Administrativo Ambiental, p. 92 Editorial Platense, 1997; Besalú Parkinson, Aurora: "Daño Ambiental:
aspectos relevantes de la responsabilidad", p. 59, en "Obligaciones y contratos en los albores del Siglo XXI",
homenaje al profesor doctor Roberto M. López Cabana, Abeledo- Perrot, 2001; en la misma obra colectiva, ver
Benjamín, Antonio H. "¿Derechos de la Naturaleza", p. 46, capítulo IX; Morello, Augusto M. "La tutela de los
intereses difusos en el derecho argentino", p. 59, "Un matiz fuertemente definitorio: lo preventivo", cap. IV, Ed.
Platense, 1999; Jordano Fraga, Jesús: "La responsabilidad de la administración con ocasión de los daños al
medio ambiente", Revista de Derecho Urbanístico, N° 19, p. 19, julio- agosto 1990; Leopoldo E Silva Junior,
Alcides: "El Estudio del impacto Ambiental como instrumento de prevención del daño al medio ambiente", p.
33, en "Direito Ambiental em evolucao", 3, bajo la coordinación de Passos de Freitas, Vladimir, Ed. Juruá,
2002; Kiss, Alexandre: "Los principios generales del derecho del medio ambiente", p. 73, Valladolid, 1975;
Mirra, Alvaro Luis V. "Acción Civil Pública y Reparación del Daño al Medio Ambiente", p. 127, Editorial
Juárez de Oliveira, 2002; ). Hace tiempo que nuestra doctrina civilista descubrió la función preventiva del
derecho de daños (Messina de Estrella Gutiérrez, Graciela Nora, "La Responsabilidad Civil en la era
tecnológica. Tendencia y prospectiva", p. 208, Abeledo Perrot; Zavala de González, Matilde "La tutela
inhibitoria contra daños", RCyS, 1999-1; Morello Augusto, Stiglitz, Gabriel "Responsabilidad Civil y
Prevención de daños. Los intereses difusos y el compromiso social de la Justicia", LA LEY, 1987-D, 364;
Stiglitz, Gabriel A. "El daño al medio ambiente en la Constitución Nacional", p. 320, en obra colectiva
"Responsabilidad por Daños en el Tercer Milenio", homenaje al profesor doctor Atilio A. Alterini, Abeledo-
Perrot, 1997). Además nuestra doctrina judicial ha llegado a decir que "Asignamos a la prevención en este
terreno una importancia superior a la que tiene otorgada en otros ámbitos, ya que la agresión al medio ambiente
se manifiesta en hechos que provocan, por su mera consumación, un deterioro cierto (in re "Almada, Hugo v.
Copetro S.A. y otros" SCJBA, Acuerdo 2078 del 19-5-98, LLBA, 1998-943; RCyS, 1999-530; idem. "Ancore
S.A y otros v. Municipalidad de Daireaux", SCJBA, 19-2-2002, bajo anotación de Esain, José: "El Derecho
Agrario Ambiental y la cuestión de los feed lots", publicado en Buenos Aires/ 6 de noviembre 2002/ JA 2002-
IV, fascículo n. 6). Asimismo esta función de prevención y evitación de los daños se ha señalado como una de
las modernas orientaciones que se viene imponiendo a través de diversas jornadas científicas (XV Jornadas
Nacionales de Derecho Civil, Mar del Plata 1995; II Jornadas Marplatense de Responsabilidad Civil y Seguro
1992, entre otras).
* Principio precautorio: El principio de precaución fue enunciado inicialmente por el Panel
Intergubernamental sobre el Cambio climático, creado en 1987, por decisiones congruentes de la Organización
Metereológica Mundial y el PNUMA, lo recogió la Declaración Ministerial de la II Conferencia Mundial del
Clima, para aparecer consagrado en el inc. 3 del art. 3 del Convenio Marco sobre el Cambio Climático,
negociado entre febrero de 1991 y mayo de 1992, bajo los auspicios de las Naciones Unidas. También aparece
como principio 15, en la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y Desarrollo en 1992. Constituye uno de
los cuatro principios incorporado al art. 130 R-2, en que el tratado de Maastricht de la Unión Europea
fundamenta la Acción de la Comunidad (véase Andorno, Roberto "El principio de precaución: un nuevo
estándar jurídico para la Era Tecnológica", La Ley, ejemplar del 18/07/2002; Goldenberg, Isidoro - Cafferatta,
Néstor A.: "El principio de precaución", Buenos Aires, 6 de noviembre 2002, JA 2002-IV- fascículo n. 6; y la
amplísima bibliografía citada en dicho trabajo de investigación).
* Principio de subsidiariedad El Estado Nacional, tiene la obligación de colaborar, para la preservación y
protección ambiental, conforme al principio de subsidiariedad, y en caso de ser necesario, participar en forma
complementaria, en el accionar de los particulares.
* En cuanto a su funcionamiento, la subsidiariedad posee dos aspectos , uno positivo y otro negativo. El
aspecto positivo, significa que el Estado Nacional tiene la obligación de colaborar, en tanto que la intervención
de la autoridad nacional debe ejercerse sólo cuando sea necesario. El aspecto negativo, que la autoridad nacional
debe abstenerse de asumir funciones que pueden ser cumplidas eficientemente por los particulares. Es decir, que
el principio de subsidiariedad se aplica teniendo en cuenta dos criterios diferentes en la defensa ambiental: a la
luz de la "complementariedad", criterio de "colaboración" y criterio de "necesidad". Es decir que la
participación del Estado es concurrente, y residual.
* Este principio se basa en la idea que un nivel superior no puede asumir actividades que un nivel inferior
puede cumplir eficazmente. En ese sentido, el Estado nunca debe allanar, absorber ni asumir, las competencias
propias que los particulares, individual o asociativamente, pueden ejercer con eficiencia (Haro, Ricardo:
"Principios rectores del orden económico constitucional", p. 335, en "La Constitución Argentina de nuestro
tiempo", Ed. Ciudad Argentina, 1996).
* El Estado no debe hacer lo que pueden hacer los particulares con eficacia, porque el Estado debe
ayudarlos, pero no destruirlos o absorberlos (BIDART CAMPOS, Germán J. "Tratado Elemental de Derecho
Constitucional Argentino", Tomo I- B, p. 200, Ediar, 2001).-
Artículo 5: Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus decisiones y actividades previsiones de
carácter ambiental, tendientes a asegurar el cumplimientos de los principios enunciados en la presente ley.
COMENTARIO
En un importante trabajo publicado en 1995 por la revista Droit et Societe, el profesor de la Universidad de
San Luis, Bruselas- Bélgica, Director del Centre détude du Droit de lénvironnement, Francois Ost, ha
descripto al Derecho Ambiental como un laberinto, en donde la falta de efectividad es el Minotauro (monstruo
devorador) y el hilo de Ariadna (arma con que Teseo derrotó a aquél) es la responsabilidad (González Arzac,
Felipe: "Consideraciones sobre la responsabilidad por daño ambiental", p. 73, en obra colectiva, Debates,
"Agenda de discusión sobre la reglamentación del artículo 41 de la Constitución Nacional", CEADS, 2000).
Debería otorgarse especial atención al cumplimiento de la legislación ambiental La efectividad del derecho
ambiental. La ejecución de las leyes es una actividad multidisciplinaria, que debería comenzar con el proceso de
elaboración. Además, debería ejercerse vigilancia sobre los resultados y la eficacia de la legislación, con el fin
de introducir mejoras, bien sea en el propio texto o en las medidas de control, según el caso ("Estrategia
Mundial para la Conservación - La conservación de los recursos vivos para el logro de un desarrollo sostenido".
Documento preparado por la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales
UICN, con la asesoría, cooperación y apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente PNUMA y el fondo Mundial de la Naturaleza, WWF, publicado por AyRN, p. 116, enero- marzo
1985, volumen II N° 1, LL.
Presupuesto mínimo
Artículo 6: Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a
toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por
objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las
condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga
y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable.
COMENTARIO
La ley sienta un concepto de la normativa de presupuesto mínimo del ambiente, definiéndolo atento la
naturaleza y alcance de esta normativa: "de tutela ambiental" "uniforme o común para todo el territorio
nacional", como asimismo atendiendo a su objeto: "la de imponer condiciones necesarias para asegurar dicha
protección ambiental" (para ampliar véase Bidart Campos, Germán: Tratado elemental de Derecho
Constitucional, t. I- B, p. 237, Ediar, 2001; Dromi, Roberto- Menem, Eduardo: "La Constitución Reformada.
Comentada", p. 143, Editorial Ciudad Argentina; Quiroga Lavié, Humberto- Benedetti, Miguel A.-
Cenicacelaya, María A.: "Derecho Constitucional Argentino", t. II, p. 987, Rubinzal- Culzoni, 2001).
Competencia judicial
Artículo 7: La aplicación de esta ley corresponde a los tribunales ordinarios según corresponda por el
territorio, la materia, o las personas.
En los casos que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o
contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales, la competencia será federal.
COMENTARIO
Véase el trabajo "Jurisdicción Provincial, Nacional y Compartida - Doctrina de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación en materia ambiental - Breve reseña jurisprudencial", Andorno, Luis O. - Capella, José Luis-
Cafferatta, Néstor A., ED, 24 de agosto de 2001, Nro 10.323, año XXXIX, "Derecho Ambiental. Serie
Especial". Cafferatta, Néstor A.: "Competencia Penal Ambiental", JA, 3 de julio 2002. Rovere, Marta Brunilda,
con la colaboración de Ferreira, Lucía, Magañás, Silvina L., Stocco, Roberto: "Medio Ambiente y Salud
Pública: Compilación de jurisprudencia comentada", Ciedla, Konrad Adenauer Stiftung, 1997.
1.- In re "Roca, Magdalena c. PBA s/ inconstitucionalidad", R. 13. XXVIII- 94.142, Corte Suprema de
Justicia de la Nación, publicado en J.A, 1995-IV-64.- Ib Idem en LA LEY, 1996-B-137, con nota de Walsh,
Juan Rodrigo. Ib Idem, ED, 164-725- La Corte Suprema de Justicia de la Nación, el 16 de mayo de 1995, al
resolver una acción de inconstitucionalidad de la ley de la Provincia de Buenos Aires 11.366, de homologación
de un Convenio para la construcción de un murallón ribereño con el Río de la Plata, analiza la cuestión a la luz
del nuevo texto constitucional.- En este caso el Alto Tribunal sostuvo como "propio del derecho provincial"
derecho público local y "de competencia de los poderes locales", todo lo concerniente a "la protección
ambiental".
2.- In re "LITSA- Líneas de Transmisión del Litoral S.A. c/ Corrientes, Provincia de s/ Acción declarativa",
publicada por ED, ejemplar del día 28/6/2000, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en sentencia del
18.11.99, profundiza sobre la materia, declarando la inconstitucionalidad parcial de las leyes de la Provincia de
Corrientes, en cuestión, sosteniendo en lo que concierne al poder de policía ecológica, la regla -y no la
excepción- consiste en la existencia de jurisdicciones compartidas entre la Nación y las provincias, sin perder de
vista que éstas últimas, dada la posición que ocupan dentro del régimen constitucional, deben observar una
conducta que no interfiera ni directa ni indirectamente con la satisfacción de servicios de interés público
nacional; sin desconocer las facultades que, en el derecho ambiental, le corresponden a cada uno de los Estados
Provinciales, cabe tener presente que la policía ambiental no debe escapar a las condiciones exigibles a toda
facultad concurrente, esto es, no ser incompatible con el fin nacional perseguido, que debe prevalecer.
3.- In re "Lubricentro Belgrano", la Corte Suprema de Justicia de la Nación, 15/02/2000, Fallos: 323:164, La
Ley, 2000-C, 236; RCyS, 2001-559, sostuvo que "es competente la justicia local -en el caso, la Provincia de
Buenos Aires-, para entender en el secuestro de materiales con restos derivados de hidrocarburos, arrojados
dentro de un contenedor de residuos domiciliarios, si no se acredita en la causa que los desechos secuestrados
pudieran haber afectado a las personas o al ambiente fuera de los límites de la provincia en la que fueron
hallados". Al no presentarse algunos de los supuestos de excepción contemplados en el art. 1 de la ley 24.051
(Adla, LII-A, 52) no obstante tratarse de "residuos peligrosos" por estar incluidos en la categoría Y -9 del
Anexo I de la ley citada-; debe considerarse aplicable la ley provincial 11.720, en virtud de lo establecido por el
art. 41 de la Constitución Nacional, el cual deslinda la competencia entre Nación y Provincias, sin que la
atribución de facultades al Gobierno Federal pueda alterar las jurisdicciones locales.
4.- In re "Desler SA c. PBA- Secretaría de Política Ambiental s/ medida cautelar ", la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, 21/11/00, D. 6 XXXVI. - originario, ED, 24 de agosto 2002, dijo que "en autos, no se dan
los requisitos que habilitan la instancia prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, toda vez que según se
desprende la medida precautoria solicitada, la materia del pleito resulta ajena a ella, toda vez que no se halla en
juego el transporte interjurisdiccional de los residuos peligrosos, sino los recaudos que exige la Provincia para
poder efectuarlo, lo cual hace al ejercicio del poder de policía ambiental, materia que se halla vinculada al
Derecho Público local".
5.- In re "Costa, Ricardo", c/ 68.736, competencia N° 566, L. XXXVI, fallo del 26 de febrero de 2002 (La
Ley, 2002-D, 289), la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en voto dividido, resolvió de conformidad con lo
dictaminado por el Procurador Fiscal, una contienda negativa de competencia que se trabó entre la Justicia
Federal y la Justicia de Garantías Ordinaria, de San Isidro, en la causa instruida por la existencia en la vía
pública de líquidos de cloacas, provenientes de una planta de tratamiento en desuso correspondiente a un
complejo habitacional, compuesto de cuatro torres de departamentos, en la localidad de Becar. La mayoría
sostuvo que hasta el momento no se había verificado en autos ninguno de los supuestos que permita la
aplicación de la LRP 24.051, conforme lo dispuesto en su artículo 1°. En consecuencia, corresponde que la
investigación del hecho denunciado continúe a cargo de la justicia local. Para ello, se asigna relevante valor a
"la intención del legislador" en la interpretación de la ley 24.051, a cuyo fin no se duda en recurrir al debate
parlamentario, para desentrañar la verdadera voluntad del mismo, para obtener lo que denomina "la racionalidad
del precepto". De ese examen, se infiere que se trató de "respetar las atribuciones de las provincias para dictar
normas de igual naturaleza, intención que quedó plasmada en la redacción final del art. 67 de la ley". Todo ello
en concordancia con la regla contenida en el art. 41 de la C.N, texto reformado en 1994. Por lo demás, se afirma
que "más allá de que la sustancia vertida a la vía pública pudiera contener algunos de los componentes incluidos
en el Anexo I de la Ley 24051, circunstancia que aún no ha sido descartada y así considerarse como residuo
peligroso en los términos del art. 2° de dicha norma, dado los escasos elementos probatorios agregados al
sumario no surgiría que esos desechos pudieran afectar a las personas o al ambiente fuera de los límites de la
Provincia de Buenos Aires".
6.- In re "M., C. A s/ infracción ley 24.051", Competencia N° 2204. XXXVII, publicado por ED, 13 de
setiembre de 2002, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el 23 de abril del 2002, adhiriendo al dictamen
del Procurador de la Nación, en una contienda negativa suscitada entre el Tribunal Oral en lo Federal de San
Martín y Tribunal Oral en lo Criminal de San Isidro, ambos de la Provincia de Buenos Aires, sostuvo que
corresponde declarar la competencia de aquélla, pues del análisis de los elementos de convicción reunidos en el
legajo, surge que las muestras extraídas del establecimiento dedicado al lavado de camiones cisterna que
transportan productos químicos, contenían sustancias peligrosas en los términos del art. 2° de la ley 24.051, y
como los efluentes del lavado externo de los camiones cisternas serían finalmente volcados por canalización
subterránea a un arroyo que vierte sus aguas en el Río Reconquista y éste a su vez en el Río Luján, que es parte
integrante de la Cuenca del Río de la Plata, cabe inferir que la contaminación de las aguas pudo afectar otras
jurisdicciones, más allá de la frontera de la Provincia de Buenos Aires.
Instrumentos de la política y la gestión ambiental
Artículo 8: Los instrumentos de la política y la gestión ambiental serán los siguientes:
El ordenamiento ambiental del territorio
La evaluación de impacto ambiental
El sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas
La educación ambiental
El sistema de diagnóstico e información ambiental
El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable
Ordenamiento Ambiental
Articulo 9: El Ordenamiento Ambiental desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio de
la Nación y se generará mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y las Provincias, y de
éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA);
el mismo deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de
estos con la Administración Pública.
COMENTARIO
Enseña BIDART CAMPOS, Germán: "Manual de la Constitución Reformada", p.89, t. II, Ediar, 1998, que
el derecho ambiental ofrece un ámbito para la aplicar el federalismo de concertado entre el estado federal y las
provincias, sin excluir dentro de las últimas a sus municipios; después de la Reforma de 1994, no ha quedado
excluida la viabilidad de la concertación interjurisdiccional, porque en definitiva, el artículo 41 de la CN,
propone competencias concurrentes (aunque se trate de una categoría especial de competencias concurrentes).
Artículo 10: El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos,
sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional,
deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción
y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y,
promover la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.
Asimismo, en la localización de las distintas actividades antrópicas y en el desarrollo de asentamientos
humanos, se deberá considerar, en forma prioritaria:
La vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la sustentabilidad social,
económica y ecológica.
La distribución de la población y sus características particulares.
La naturaleza y las características particulares de los diferentes biomas
Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades
económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales.
COMENTARIO
Es un principio rector del derecho ambiental, al decir de una parte de la doctrina, el principio de realidad,
que pone el acento en la "realidad ambiental" -local, regional, nacional o internacional- como condición para la
eficacia o aplicación de la normativa (Jaquenod de Zsogon, Silvia: "El Derecho Ambiental y sus principios
rectores", p. 366, Dikynson, 1991; Mosset Iturraspe, Jorge: "El Daño ambiental en el derecho privado", p. 20, de
la obra colectiva "Daño Ambiental", t. I, Rubinzal- Culzoni, 1999)
La conservación y protección de ecosistemas significativos
Evaluación de impacto ambiental
Artículo 11: Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el
sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución.
COMENTARIO
1.- La evaluación de impacto ambiental es un estudio destinado a identificar e interpretar, así como a
prevenir las consecuencias que acciones o proyectos determinados podrían causar en el ambiente (Leme
Machado, Affonso Paulo: Direito Ambiental brasilero, p. 66, 1° ed., San Pablo, 1982). Es un procedimiento
previo para la toma de decisiones. Un proceso por el cual una acción que debe ser aprobada por una autoridad
pública y que puede dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio, se somete a una evaluación
sistemática, cuyos resultados son tenidos en cuenta por la autoridad competente para conceder o no su
aprobación (Bustamante Alsina, Jorge: "Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa", p.101, Abeledo-
Perrot, 1995). Un procedimiento participativo para la ponderación anticipada de las consecuencias ambientales
de una prevista decisión de derecho público (Martín Mateo, Ramón, "Tratado de Derecho Ambiental", vol. I, p.
303, Ed. Trivium, 1990).
2.- "Deberá emprenderse una evaluación de impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto
de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir impacto negativo considerable en el
medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de la autoridad nacional competente" (Principio 17, Declaración
de Río 1992).
3.- El art. 30 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, establece "la obligatoriedad de
efectuar la evaluación ambiental de todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto y su
discusión en audiencia pública", a partir de la cual, se dictó la ley 123 de procedimiento técnico- administrativo
de E.I.A. La ley 11.723 General del Ambiente de la Provincia de Buenos Aires, incluye un título relativo a la
evaluación de impacto ambiental, que alcanza a todos los proyectos, obras o actividades, que produzcan o sean
susceptibles de producir algún efecto negativo al ambiente de la Provincia de Buenos Aires.
Valls, Claudia: "La evaluación del impacto ambiental", p. 74, en obra colectiva "Ambiente y Recursos
Naturales", capítulo II: Del Ambiente, apartado VI, Editorial Estudio, 2002; Iribarren, Federico: "Evaluación de
Impacto Ambiental. Su enfoque jurídico", Ediciones universo, 1997; Laciar, Mirta: "La responsabilidad
ambiental y la evaluación de impactos en el medio ambiente", p. 92, en obra colectiva Centro de Publicaciones
jurídicas y sociales, 1986; Zeballos de Sisto; María C. "El Orden Ambiental. Las evaluaciones de impacto
ambiental en la Ciudad de Buenos Aires. Ley N° 123", Ed. Ugerman, 1999.
Artículo 12: Las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una
Declaración Jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades
detallados en ley particular, y en consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y, emitir
presentados.
COMENTARIO
En este artículo aparecen reguladas diversas instituciones del derecho ambiental, que aunque similares y
vinculadas a una misma causa, presentan caracteres diferentes, y denominaciones distintas. El Estudio de
Impacto Ambiental (reporte escrito), la Evaluación de Impacto Ambiental (procedimiento tendiente a la
valoración integral de los impactos) y la Declaración de Impacto Ambiental (acto final de la autoridad, mediante
el cual se otorga la autorización para la ejecución de la actividad, se niega la autorización, o se permite la
realización de la actividad de manera condicionada a su modificación).
Artículo 13: Los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción detallada
del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las
COMENTARIO
El contenido mínimo del estudio de impacto ambiental, pasa por tres aspectos: una descripción detallada del
proyecto ("descripción actividad") , la identificación de las consecuencias sobre el ambientales ("consecuencias
ambientales"), y las acciones destinadas a mitigar ("acciones mitigatorias").
Educación Ambiental
Artículo 14: La educación ambiental constituye el instrumento básico para generar en los ciudadanos,
valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente equilibrado, propendan a la
preservación de los recursos naturales y su utilización sostenible, y mejoren la calidad de vida de la población.
Articulo 15: La educación ambiental constituirá un proceso continuo y permanente, sometido a constante
actualización, que como resultado de la orientación y articulación de las diversas disciplinas y experiencias
educativas deberá facilitar la percepción integral del ambiente y el desarrollo de una conciencia ambiental.
Las autoridades competentes deberán coordinar con los Consejos Federales de Medio Ambiente (COFEMA)
y de Cultura y Educación, la implementación de planes y programas en los sistemas de educación, formal y no
formal.
Las jurisdicciones en función de los contenidos básicos determinados, instrumentarán los respectivos
programas o curriculum a través de las normas pertinentes.
COMENTARIO
1.- La Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza UICN, definió la educación ambiental como el
proceso que consiste en reconocer valores y aclarar conceptos con el objeto de fomentar las aptitudes necesarias
para comprender y apreciar las interrelaciones entre el hombre, la cultura y su medio físico. Así la ley española
reconoce que "la educación en materia de medio ambiente tiene como objetivos la sensibilización de los
ciudadanos con relación a los problemas existentes en este campo y sus posibles soluciones, así como sentar las
bases para una participación plenamente informada y activa de los individuos en la protección del medio
ambiente y en la utilización prudente y racional de los recursos naturales".
2.- La Conferencia de Tbilisi de 1978, en el contexto de la IEEP (programa de educación ambiental
presentado por PNUMA/ UNESCO), estableció ocho principios rectores de educación ambiental: 1) globalidad
del enfoque; 2) continuidad a lo largo de la vida del individuo; 3) interdisciplinariedad; 4) participación; 5)
dimensión local y regional a la vez; 6) enfoque presente y futuro; 7) comprensión del desarrollo económico
desde una perspectiva ambiental; 8) promoción de la cooperación local y nacional para la solución de los
problemas ambientales.
3.- Se ha dicho con acierto que la educación es el paso previo a la acción. Ramón Martín Mateo, Tratado de
Derecho Ambiental, vol. 1, p. 131, Ed. Trivium, 1992, afirma que "Los poderes públicos pueden y deben
coadyugar a la difusión de la cultura ambiental por vía de apoyo económico y fomento de iniciativas privadas
concurrentes, pero también a través de los servicios públicos, especialmente los televisivos cuyo impacto en la
opinión pública es enorme". Claro que no sería suficiente el sólo quehacer educativo en los niveles orgánicos de
enseñanza, toda vez que, como lo señala Iaconmini, Héctor, JA, 1990-I-834, "Ecodesarrollo- Ecoderecho", el
destinatario principal de la educación ambiental debe serlo el público en general, para que por intermedio de los
medios masivos de comunicación se informe y sensibilice con su entorno, para que pueda ordenar y controlar
eficazmente su medio ambiente.
4.- La Constitución Nacional en su art. 41, impone a las Autoridades el deber de proveer a "la información y
educación ambientales". La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, en un juego armónico de los arts. 28
(derecho ambiental; garantías derecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa
del ambiente), 36 inc. 8 (promoción de la educación para la salud), 38 (la provincia deberá proveer a la
educación para el consumo), 43 (fomentar la investigación científica y tecnológica, la transferencia de sus
resultados a los habitantes cuando se efectúe con recursos del Estado, la difusión de conocimientos y datos
culturales mediante la implementación de sistemas adecuados de información a fin de lograr un sostenido
desarrollo económico y social que atienda a una mejor calidad de vida de la población) y 44 (preservación,
enriquecimiento y difusión del patrimonio histórico, cultural, arquitectónico, urbanístico), conforma un plexo
normativo de naturaleza de orden público para la educación ambiental.
5.- La ley de la Provincia de Buenos Aires 11.723 del Medio Ambiente, dispone en su art. 29 que "El Estado
provincial y los municipios en cumplimiento de su deber de asegurar la educación de sus habitantes procurará:
A) la incorporación de contenidos ecológicos en los distintos ciclos educativos, especialmente en los niveles
básicos. B) el fomento de la investigación en las instituciones de educación superior desarrollando planes y
programas para la formación de especialistas que investiguen las causas y efectos de fenómenos ambientales. C)
la promoción de jornadas ambientales con participación de la comunidad, campañas de educación popular, en
medios urbanos y rurales, respetando las características de cada región. D) la motivación de los miembros de la
sociedad para que formulen sugerencias y tomen iniciativas para la protección del medio en que viven. E) la
capacitación para el desarrollo de tecnologías adecuadas que compatibilicen el crecimiento económico con la
preservación de los recursos naturales, la conservación y el mejoramiento de la calidad de vida.
A su vez, el art. 30 de dicha ley, ponen en cabeza del Gobierno Provincial la tarea de coordinar con los
municipios programas de educación, difusión, y formación de personal en el conocimiento de la temática
ambiental; pudiendo en esa función, celebrar convenios con instituciones de educación superior, centros de
investigación, instituciones públicas y privadas. El Gobierno provincial difundirá programas de educación y
divulgación apropiados para la protección y manejo de los recursos naturales por medio de acuerdos con los
medios masivos de comunicación gráficos, radio y televisión. La ley 11.723 instituye un sistema provincial de
información ambiental.
6.- En general, se trata de procesos de socialización y resocialización, respecto de las comunidades locales,
para defender el ambiente; propender a cambios ambientales en términos de actitud y aptitud de la población,
tanto en problemas ocasionados por causas naturales como derivados de la actividad humana. Se trata de
elaborar actividades para crear conciencia a nivel de la población, de detectar los problemas ambientales, y
buscar las soluciones adecuadas. Sensibilizar a los agentes de socialización fundamentales de cara a lograr
cambios de conducta necesarios para el desarrollo sostenido.
Información Ambiental
Artículo 16: Las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, deberán proporcionar la información que
esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan.
Todo habitante podrá obtener de las autoridades la información ambiental que administren y que no se
encuentre contemplada legalmente como reservada.
Artículo 17: La autoridad de aplicación deberá desarrollar un sistema nacional integrado de información que
administre los datos significativos y relevantes del ambiente, y evalúe la información ambiental disponible;
asimismo, deberá proyectar y mantener un sistema de toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos,
estableciendo los mecanismos necesarios para la instrumentación efectiva a través del Consejo Federal de
Artículo 18: Las autoridades serán responsables de informar sobre el estado del ambiente y los posibles
efectos que sobre el puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas.
El Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes, elaborará un informe anual sobre la situación
ambiental del país que presentará al Congreso de la Nación. El referido informe contendrá un análisis y
evaluación sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo
el territorio nacional.
Participación ciudadana
Artículo 19: Toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la
preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general.
1.- Se ha dicho con razón que la información constituye, ambiental tiene una dimensión particularmente
interesante desde el punto de vista jurídico, en cuanto presupuesto para el disfrute, ejercicio y protección de
determinados derechos como el de la salud o el de la preservación de un medio ambiente adecuado en nuestro
caso (Mateo, Ramón Martín: "Tratado de Derecho Ambiental", p. 122, Trivum, 1991). "La participación pública
y el acceso a la información resultan imprescindibles para avanzar en la senda del desarrollo sostenible, el
medio ambiente es cuestión de todos En ese orden de ideas, el acceso por parte de los ciudadanos a la
información ambiental es un pilar esencial en el establecimiento de sistemas adecuados de participación pública,
y por lo tanto, un instrumento básico en la consecución de una política ambiental efectiva" (Sanchis Moreno,
Fe: "El derecho de libre acceso a la información ambiental: buenas prácticas", Valencia, 11/04/97, en página
TERRA, vía Internet).
2.- Por información ambiental se entiende "cualquier información disponible en forma escrita, visual, oral o
en forma de base de datos sobre el estado de las aguas, el aire, las fauna, las tierras y los espacios naturales, y
sobre las actividades (incluidas las que ocasionan molestias como el ruido) o medidas que les afecten o puedan
afectarles, y sobre las actividades y medidas protegerlas, incluidas las medidas administrativas y los programas
de gestión del medio ambiente".
3.- El derecho de Información Ambiental, aunque materialmente de carácter instrumental, formalmente
constituye un derecho sustantivo de titularidad colectiva, genéricamente atribuido a todas las personas que
deseen ejercitarlos que no estén obligadas "a probar un interés determinado" (Mateo, Ramón Martín: "Nuevos
instrumentos cooperativos para la tutela ambiental, p. 26, Editorial Idearium, Universidad de Mendoza, 1993).
El derecho a la información está estrechamente ligado a la participación como instrumento destinado a aumentar
la eficacia de la política ambiental y es su corolario (Prieur, Michel: "Droit de lÉnvironnement", p. 91, Dalloz,
2° ed., 1991)
4.- Los antecedentes del reconocimiento del derecho de libre acceso a la información ambiental los
encontramos en la legislación sueca de 1766, reformada en 1949 (Fernández, Luis: "Derecho a la información
ambiental", en La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, FARN, año VII, N° 3, 14.11.2000). En Estados
Unidos este derecho está contemplado en la "Ley sobre Planificación para Emergencias y Derecho de la
Comunidad de Saber" (Emergency y Planning and Community Right to Know Act) y en la "Ley sobre Libertad
de Acceso a la Información" (Freedom of Information Act), adoptada en 1966 (Lavalle Cobo, Dolores: "El
derecho de acceso a la información ambiental", La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, FARN, año IV, N°
2, 26.08.1997). Otro ejemplo es el Acta del Sol Brillante, que ordena que las reuniones de los organismos
públicos sen abiertas, a la observación del público, aunque con ciertas excepciones (Mc Alpine, Jan - Le Donne,
Pat: "El gobierno de los Estados Unidos, la participación pública, el comercio internacional y el medio
ambiente", p. 259 y sigtes., en obra colectiva "Comercio Internacional y Medio Ambiente", Ed. Espacio, 1995).
5.- Se ha visto que la Declaración de Río de 1992, recoge el derecho a la información ambiental, en el
principio 10 de la misma, cuando proclama que "el mejor de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda
persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las
autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus
comunidades, asó como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados
deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a
disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos,
entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes".
6.- A su vez, la Agenda 21, párr. 23.2, expresa que "uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el
desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión pública en la adopción de decisiones. Además, en
el contexto más concreto del medio ambiente y el desarrollo se ha hecho evidente la necesidad de emplear
nuevas formas de participación. Se trata de la necesidad de que las personas, los grupos y las organizaciones
participen en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental, conozcan el mecanismo de adopción de
decisiones y participen en él, sobre todo cuando exista la posibilidad de que esas decisiones afecten a las
comunidades donde viven y trabajan. Toda persona, grupo u organización debería tener acceso a la información
relativa al medio ambiente y el desarrollo con que contarán las autoridades nacionales, incluso a la información
acerca de productos y actividades que tuvieran consecuencias importantes para el medio ambiente o hubiera
probabilidades de que las tuvieran, así como a la información sobre las medidas de protección del medio
ambiente"
7.- En cuanto a las limitaciones al acceso a la información, puede ser denegado cuando conforme el marco
legal nacional e internacional, la entrega de la información afectara la confidencialidad de los procesos de la
autoridad pública, las relaciones internacionales y la defensa nacional, la seguridad pública, asuntos que están
siendo juzgados, confidencialidad comercial e industrial (incluida la propiedad intelectual) y la confidencialidad
de los datos de las personas.
8.- En el ámbito del Derecho Comunitario europeo, es el "Cuarto Programa Marco de Acción en materia de
Medio Ambiente", el que recoge la necesidad de contar con una norma regional que reconozca este derecho en
todos los Estados Miembros. La iniciativa para la adopción de dicha norma la tuvo el Parlamento Europeo en
1985. Sin embargo, no es hasta 1990, con más exactitud, el 7 de junio de 1990, cuando se adopta la Directiva
90/313/CEE sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente.
9.- La Constitución Nacional de 1994, incorporó el llamado "Derecho a la Información en materia
ambiental", en el artículo 41, en cuanto establece que "Las autoridades proveerán a la protección de ese derecho,
a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica, y a la información y educación ambientales" (Bidart Campos, Germán: "Manual de la
Constitución reformada", t. II, p. 88, Ediar, 1998).
10.- Se ha dicho que "todo lo que tenga vinculación con el derecho a la información, tiene carácter
operativo, siempre que no existan restricciones razonables establecidas por ley. Por tal motivo, brindar
información ambiental es una obligación operativa, que alcanza no sólo al poder ejecutivo, sino también al
legislativo y al judicial tanto en el ámbito nacional como local" (Quiroga Lavié, Humberto: "Constitución
Argentina comentada", p. 209, 1997, Zavalía, citado por Pigretti, Dolores, Perednik, Alicia, López, Juan, Fotti,
Maricel, Fernández, Mónica: "Derecho de acceso a la información ambiental", Número especial Derecho
Ambiental, JA, 07.03.2001, p. 51, N° 6236). También que en virtud del art. 41 de la Constitución Nacional, "el
Estado asume, en orden a la información, dos deberes: uno, recolectarla y procesarla debidamente; es decir, el
Estado debe informarse él mismo, lo cual presupone -entre otras muchas cosas- una vigilancia y un control
permanente para conocer las situaciones real o potencialmente riesgosas o dañinas; el otro deber consiste en
suministrar y difundir la información acumulada y actualizada, todo ello de modo eficaz y constante" (Bidart
Campos, Germán: "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", t. I - B, p. 235, 2001, Ediar).
11.- La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Además de garantizar el acceso a la
información (art. 12, inc. 2), en capítulo cuarto, ambiente, establece que: "Toda persona tiene derecho, a su sólo
pedido, a recibir libremente información sobre el impacto que causan o pueden causar sobre el ambiente
actividades públicas o privadas". La ley 303, sancionada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires,
establece en su art. 1° (Adla, LX-A, 582), el derecho de toda persona a solicitar y recibir información sobre el
Estado y la gestión del ambiente y de los recursos naturales, sin necesidad de invocar interés especial alguno
que motive tal requerimiento (García Conto, Silvina- Caeiro, Federico: "Ley de acceso a la información
ambiental en la búsqueda de la transparencia y la eficiencia", en La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental,
FARN, 20.06.2000).
12.- Es importante destacar que "la ley incluye como objeto del derecho a la información a toda
investigación, dato o informe concerniente al estado del ambiente y de los recursos naturales, así como también,
a las declaraciones de impacto ambiental de obras públicas o privadas proyectadas o en proceso de ejecución y a
los planes y programas, públicos y privados, de gestión del ambiente y de los recursos naturales y las
actuaciones o medidas de protección referidas al mismo" (Díaz Araujo, Mercedes: "Los derechos de acceso a la
información ambiental y a la educación ambiental", Derecho Ambiental, JA, 07.03.2001, p. 42), pero contiene
un régimen de limitaciones. Así exceptúa de la regla, a la información resguardada o protegida por leyes
especiales, a aquella que pueda afectar la esfera de la privacidad de las personas o que se vincule a inspecciones
y otros procedimientos a llevarse a cabo por el Gobierno de la Ciudad, antes de su realización. Además, la ley
incluye como objeto de esta obligación, a toda aquella información que pueda encontrarse en poder de cualquier
autoridad, organismo e institución pública, incluyendo a sus contratistas, concesionarias y empresas privadas
que presten servicios públicos en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires
13.- En la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, el art. 28 (que consagra el derecho ambiental)
dispone que la Provincia en materia ecológica deberá "garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada
información y a participar en la defensa del ambiente, de los recursos naturales y culturales". A su vez, el
artículo 38 declara que los consumidores y usuarios tienen derecho, "a una información adecuada y veraz". Los
arts. 26 a 28 de la ley 11.723 de Medio Ambiente de la Provincia de Buenos Aires, regulan el Sistema
Provincial de Información Ambiental, a tenor de las siguientes normas: "Las entidades oficiales tendrán la
obligación de suministrar a las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que así lo soliciten, la
información de que dispongan en materia de medio ambiente, recursos naturales y de las declaraciones de
impacto ambiental conforme lo dispuesto en el art. 20 segunda parte. Dicha información sólo podrá ser
denegada cuando la entidad la confiera el carácter confidencial".
14.- "El Poder Ejecutivo provincial, a través de la SPA, instrumentará el sistema provincial de información
ambiental, coordinando su implementación con los municipios. Dicho sistema deberá reunir toda la información
existente en materia ambiental proveniente del sector público y privado, y constituirá una base de datos
interdisciplinaria accesible a la consulta de todo aquel que así lo solicite". "El sistema de información ambiental
se organizará y mantendrá actualizado con datos físicos, económicos, sociales, legales y todos aquellos
vinculados a los recursos naturales y al ambiente en general" (LAGO, Daniel: "Derecho a la información y
participación comunitaria en la ley ambiental de la Provincia de Buenos Aires", en Derecho Ambiental, JA,
1996-IV-927).
Artículo 20: Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas
como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y
significativos sobre el ambiente
La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero, en caso
de que estas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán
fundamentarla y hacerla pública.
Artículo 21: La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de
particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados.
COMENTARIO
Rodríguez Sala, Adolfo: "Audiencia Pública y poder", en La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental -
FARN, año III N° 2, 12 de sept. 1996.- Serie documentos de FARN Sabsay, Daniel: "Las audiencias públicas
como modo de participación en la cuestión ambiental". Gordillo, Agustín: Cap. X, El procedimiento de
audiencia pública, en Tratado de Derecho Administrativo, 2° ed., Fundación de Derecho Administrativo, 1998.
1.- El Medio Ambiente y la institución de la Audiencia Pública, están fuertemente ligados. La defensa del
medio ambiente, requiere consenso, solución en común, organización comunitaria para aplicar medidas
adoptar.- La Audiencia Pública es un modo de participar de los asuntos de interés general. Es un mecanismo de
participación pública. Es un instituto a través del cual se persigue que las personas se involucren de manera
protagónica, en aquellas decisiones susceptibles de afectarlas directa o indirectamente (Sabsay, Daniel, op. cit.,
ps. 25- 26). Se basa en la creencia de la información cultural o de la voluntad de la sociedad, representada de
manera directa en la Asamblea, Consulta o Audiencia popular. Este saber, complementa el conocimiento
técnico- político, que posee la administración pública. Y sirve para dar respuesta más amplia a los reclamos
ciudadanos, como asimismo para mejorar la calidad de la gestión pública (Sabsay, Daniel, op. cit., p. 28).
2.- Es una institución de la democracia participativa. Un nuevo espacio de poder ciudadano. Ejercicio del
derecho de opinión y objeción. El logro de una opinión consensuada. A su vez se levanta como una oportunidad
para las autoridades para logra mayor legitimidad en sus decisiones (Sabsay, Daniel, op. cit., p. 29). Una vía de
acceso a mayor información social. Se presenta en determinadas cuestiones como una garantía efectiva de oír al
interesado, antes de dictar una decisión que afecta derechos incidencia colectiva. La audiencia pública deviene
el único modo de aplicar al supuesto del art. 43 CN la garantía del art. 18 CN, a fin de lograr la efectiva
participación útil de los interesados (Gordillo, Agustín, op. cit, cap. X- 1). No hay otra forma de tutelar, en
circunstancias especiales, el derecho de defensa de los intereses difusos, previo en sede administrativa. En la
Provincia de Buenos Aires, el derecho a que se celebre una audiencia pública previa a la decisión
administrativa, cuando se trata de actos de graves trascendencia social, aparece potenciado por la ley 11.723, art.
18.
3.- Es el primer peldaño de la participación de los usuarios y consumidores en los Entes reguladores de
servicios públicos. Participación que pesa sobre el Estado como una obligación, en virtud de l Pacto S. J. Rica
A. 23.1, Declaración Universal de Derechos Humano 21.1, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
A. 25, Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, A. XIX y XX.- Nuestra jurisprudencia
registrar un fallo sumamente aleccionar sobre la importancia de este instituto. Se trata del caso "Youssefian"
(CNFed., Contencioso Administrativo, sala IV, 7/11/97, punto V, párrafo tercero -La Ley, 1997-F, 270-), en el
que se dijo que "ha de tenerse en cuenta que en el artículo 42 CN vigente se otorga a los usuarios de servicios
públicos una serie de derechos que resultan operativos y cuya concreción aparecería razonable canalizada a
través del referido instrumento, esto es, de la audiencia pública" (Gordillo, Agustín, op. cit, X-6).
Seguro ambiental y fondo de restauración
Artículo 22: Toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el
ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad
suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir;
asimismo, según el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la
instrumentación de acciones de reparación.
COMENTARIO
1.- La temática seguros medio ambiental como mecanismos complementarios de la responsabilidad de
medio ambiente, ha sido estudiada ampliamente por la doctrina (Gomis Catalá, Lucía: "Responsabilidad por
daño al medio ambiente", p. 282, Aranzadi, 1998; De Miguel Perales, Carlos "La Responsabilidad Civil por
daños al medio ambiente, p. 248, Civitas 1993; Bustamante Alsina, Jorge "Derecho ambiental, Fundamentación
y Normativa, p. 193, Abeledo Perrot, 1995; Cabanillas Sanchez, Antonio, "Reparación de los daños al medio
ambiente" p. 280 Aranzadi 1996, Valls, Mariana "Derecho ambiental", p. 252, Ciudad Argentina, 1999, entre
otros).
2.- Se señala que la propia naturaleza del seguro resulta incompatible con la especificidad de los daños
ambientales: se plantean dificultades insoslayables como, por ejemplo, los supuestos de contaminación crónica
o acumulada, la valoración del daño, la ausencia de información estadística o la magnitud de los daños
ecológicos. Ante esta circunstancia, no es de extrañar que en la práctica, la totalidad del sector asegurador haya
manifestado sus reticencias a admitir la cobertura del daño ambiental en sus pólizas de seguros o a crear una
especial al respecto.
3.- Particularmente ilustrativa se muestra a este respecto las experiencias norteamericana y españolas: en el
primero de los países desde 1985 no se contratan seguros que cubran los riesgos de contaminación con bases de
pólizas de responsabilidad general de explotación. En España aunque en principio este tipo de pólizas tuvieron
cierto éxito en 1984 el mercado sufrió un colapso, de tal manera que sólo la compañía AIG siguió ofreciendo
este producto. Frente a este vacío se ha intentado a través de Pools aseguradores afrontar la cobertura de riesgos
por contaminación. Esta figura se ha extendido ampliamente en Europa y en Estados Unidos: Así tenemos el
famoso Pool francés (Assurpol), el Pool italiano Aquinamento, El Pool holandés MAS, el Pool japonés Oil
Pollution Liavility Pool) el Pool estadounidense (PLI) o e inclusos sistemas alternativos como el sueco que
combina la participación de la industria concernida y los asegurados sobre la base de un seguro colectivo.
4.- La ley estatuye la posibilidad de restauración ambiental. Son conocidas las ventajas e inconvenientes de
funcionamiento de los fondos, que pueden conducir a un fenómeno del desvanecimiento de la responsabilidad
civil, aunque constituye una forma de reparar el daño ambiental cuando la acción de responsabilidad no se
puede ejercitar, porque se sabe que se ha producido un daño y se sabe que ha sido por causa de la contaminación
pero persisten distintos obstáculos que impiden accionar frente a los tribunales. Frente a los problemas de
ausencia de un responsable, imposibilidad de demostrar el nexo causal, contaminación histórica, crónica o
autorizada por el ente público, el fondo de garantía, se presenta como un mecanismo ideal para superar estos
inconvenientes. Claro está que conforme la ley, se lo regula como una vía facultativa que posibilite la
instrumentación de reparación. Nada se dice acerca de las vías de financiación del fondo, aunque se deduce que
los recursos deberán provenir del propio interesado en su formación (para ampliar véase de Miguel Perales,
Carlos op. cit. p. 256; Gomis Catalá, Lucía, p. 294.; Cabanillas Sánchez op. cit. p 297, Valls, Mariana op. cit , p
267).
Sistema Federal Ambiental
Artículo 23: Se establece el Sistema Federal Ambiental con el objeto de desarrollar la coordinación de la
política ambiental, tendiente al logro del desarrollo sustentable, entre el Gobierno Nacional, los Gobiernos
Provinciales y el de la Ciudad de Buenos Aires. El mismo será instrumentado a través del Consejo Federal de
Articulo 24: El Poder Ejecutivo propondrá a la Asamblea del Consejo Federal de Medio Ambiente, el
dictado de recomendaciones o de resoluciones, según corresponda, de conformidad con el Acta Constitutiva de
ese organismo federal, para la adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de presupuestos mínimos, las
complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en las distintas jurisdicciones.
Ratificación de Acuerdos Federales
Artículo 25: Se ratifican los siguientes acuerdos federales:
1. Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), suscrita el 31 de agosto de 1990,
en la ciudad de La Rioja, cuyo texto integra la presente ley como anexo I
2. Pacto Federal Ambiental, suscrito el 5 de junio de 1993, en la ciudad de Buenos Aires, cuyo texto integra
la presente ley como anexo II
Autogestión
Artículo 26: Las autoridades competentes establecerán medidas tendientes a:
a) La instrumentación de sistemas de protección de la calidad ambiental que estén elaborados por los
responsables de actividades productivas riesgosas
b) La implementación de compromisos voluntarios y la autorregulación que se ejecuta a través de políticas y
programas de gestión ambiental
c) La adopción de medidas de promoción e incentivos.
Además, se deberán tener en cuenta los mecanismos de certificación realizados por organismos
independientes, debidamente, acreditados y autorizados.
COMENTARIO
Devia, Leila: "Las ISO: Normas del futuro", p. 191, en obra colectiva "El rumbo ambiental de la Argentina",
Ediciones Ciudad Argentina, 1998.- Grassetti, Eduardo R. "Estudios Ambientales", Normas ISO 14000, p. 155
y sigtes., Ed. Heliasta, 1998.- Valls, Mariana: "Derecho Ambiental", p. 283 y sigtes., Ciudad Argentina, 1999.-
Daño ambiental
Artículo 27: El presente capítulo establece las normas que regirán los hechos o actos jurídicos, lícitos o
ilícitos que, por acción u omisión, causen daño ambiental de incidencia colectiva. Se define el daño ambiental
como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los
ecosistemas, o los bienes o valores colectivos.
COMENTARIO
1.- El art. 27 y siguientes de Ley regula la cuestión del daño ambiental de incidencia colectiva (o daño
ambiental de incidencia colectiva). Hemos definido el daño ambiental, restrictivamente, como "Toda lesión o
menoscabo al derecho o interés que tienen los seres humanos, considerados individual o colectivamente, a que
no se alteren en modo perjudicial las condiciones naturales de vida" (Peyrano, Guillermo "Daño ecológico.
Protección del Medio Ambiente e intereses difusos", JA, 1083-III-835). Asimismo, de manera más amplia,
como "Toda lesión o menoscabo que atente contra la preservación del entorno, en tanto influya en la calidad de
vida, desde el punto de vista del interés humano (Flah, Lily- SMAYEVSKY, Miriam Daño Ambiental:
"Aplicación del Código Civil y Proyecto de Reforma", LA LEY, 1990-C, 884).
2.- Al respecto se ha recordado que el daño ambiental es una expresión ambivalente, pues designa no
solamente el daño que recae en el patrimonio ambiental que es común a una comunidad, en cuyo caso hablamos
de "impacto ambiental", sino que se refiere al daño que el medio ambiente ocasiona de rebote (par ricochet), a
los intereses legítimos de una persona determinada, configurando un daño particular, que ataca un derecho
subjetivo y legitima al damnificado para accionar en reclamo de una reparación o resarcimiento del perjuicio
patrimonial o extrapatrimonial que le ha causado Bustamante Alsina, Jorge, op. cit., p 45; Andorno, Luis O. "La
responsabilidad por daño al medio ambiente", JA, 1996-IV-877; Walsh, Juan Rodrigo- Preuss, Federico, "El
daño ambiental: la necesidad de nuevas instituciones jurídicas", J.A, 1996-IV-953; Goldenberg, Isidoro-
Cafferatta, Néstor: "Daño ambiental. Problemática de su determinación causal", p. 7, Abeledo- Perrot, 2001).
3.- Hoy nuestra doctrina judicial, tiene como sugestivo antecedente un fallo en el que se hizo lugar a una
demanda entre otros rubros por "daño ambiental residual" (o daño al ambiente en sí mismo), en relación a un
deterioro o menoscabo del ambiente como sinónimo de bienestar público. Esta lesión es provocada a todos y
cada uno de los sujetos, a quiénes se haya deteriorado su hábitat, más allá de que existan daños derivados,
fragmentarios o particularizados (in re "Maceroni, Francisco y otros v. Fabricaciones Militares y otro", C- 1°
Federal La Plata, 06/09/1996, Juzgado Federal N° 4, Sec. N° 12, 04/05/1995, JA, 1998-II-262).
4.- Se ha dicho que "el daño ambiental no es un daño común", por su difícil, compleja o ardua
comprobación, atendiendo a las circunstancias que, en muchas ocasiones, es despersonalizado o anónimo; suele
ser el resultado de actividades especializadas, que utilizan técnicas específicas, desconocidas para las víctimas.
Al mismo tiempo que alcanza a un número elevado de víctimas, un barrio, una región, puede ser cierto y grave
para el ambiente o alguno de sus componentes, pero ser considerado despreciable o sin relevancia o
significación, o no tenerlo en la actualidad, respecto de las personas individualmente consideradas (Mosset
Iturraspe, Jorge: "Cómo contratar en una economía de mercado", p. 144, Rubinzal Culzoni, 1996). El carácter
difuso daño ambiental plantea un marco de complejidad respecto de la identificación del agente productor del
daño. Por lo general, se trata de casos de prueba difícil, altamente compleja, revestida de enorme cientificidad
(Morello, Augusto M. "La prueba científica". LA LEY, 1999-C, 897). Es que la contaminación es itinerante,
cambiante, se difumina en el tiempo y en el espacio, no tienen límites geográficos ni físicos, ni temporales ni
personales. La ausencia de precisión en las características del daño, su extensión, alcance, prolongación su
carácter muchas veces retardatario, acumulativo, los efectos sinérgicos, etc. constituyen problemas de enorme
trascendencia al momento de su determinación.
5.- En otro aspecto, la doctrina judicial más progresista sobre la materia (CCiv. y Com. La Plata, sala II,
"Pinini de Perez c. Copetro", La Ley, 1994-A, 8; DJ, 1994-1-741) postula la naturaleza de daño físico, biológico
o a la salud del daño ambiental, ya que importa un menoscabo de las potencialidades humanas, un
estrechamiento de las chances vitales, como asimismo una disminución de la aptitud vital genérica de la víctima
existente o potencial, con implicancias económicas patrimoniales y extrapatrimoniales (CCiv. y Com. La Plata,
sala III, "Sagarduy, Alberto c. Copetro", JA, 1995-IV-178).
6.- La Ley define el daño ambiental como "toda alteración relevante". El dato atingente a la magnitud,
importancia o significación del daño ambiental no pasa desapercibido. En doctrina nacional se ha dicho que es
inherente al concepto de daño ambiental la alteración del principio organizativo de la naturaleza; esto es, alterar
el conjunto. De tal manera se excluyen aquellas modificaciones al ambiente, que no tiene tal efecto sustantivo.
Este criterio sirve para delimitar aquellos casos en que la actividad productiva, transformando el medio
ambiente, no resulta lesiva (Lorenzetti, Ricardo Luis, "Las normas fundamentales de derecho privado", p. 492,
Ed. Rubinzal Culzoni, 1995). Esta solución concuerda con la contenida en la ley de responsabilidad ambiental
UMWELTHG Alemania, en cuanto exceptúa de su régimen los daños no sustanciales o perjuicios razonables de
acuerdo con las condiciones locales. También se vincula con los inconvenientes ordinarios de la vecindad, o el
principio de la normal tolerancia del art. 2618 del Cód. Civil, o la teoría del riesgo permitido, como causal de
justificación de los delitos penales o del daño socialmente tolerable contenido en el art. 1589 inc. e) del
Proyecto del Código Civil, 1998, elaborado por la Comisión creada por Decreto 685/95 (Antecedentes
Parlamentarios, 1999-B, Apéndice, 1).
7.- La ley 25.675 habla de modificación negativa del ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas
o "los bienes o valores colectivos". Tal vez haya sido Ricardo Luis Lorenzetti quien estudió con mayor
prolijidad el tema tanto de los valores en general, como de los bienes fundamentales, en su magnífico tratado
"Las Normas Fundamentales de Derecho Privado", Rubinzal- Culzoni, 1995, como asimismo la temática de la
"Responsabilidad colectiva, grupos y bienes colectivos" (LA LEY, 1996-D, 1058). El bien colectivo se
caracteriza por la indivisibilidad de beneficios, el uso común, la no exclusión de beneficiarios, el uso sustentable
y el status normativo. También resulta útil la investigación de Lidia Garrido Cordobera sobre "Los daños
colectivos y la reparación", Universidad, 1993.
8.- "En materia de derecho ambiental, no importa solamente el restaurar lo dañado, sino que se aspira
fundamentalmente a la prevención, y esto es así puesto que se ha elevado la calidad del entorno a la categoría de
valor colectivo, lo cual significa parte integrante del bien común" (in re Jaime, Eugenio u otros, 7 de marzo del
2001, del fallo de 1° instancia cit., del Dr. Pedro Hofft, Mar del Plata)
Artículo 28: El que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado
anterior a su producción. En caso de que no sea técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que
determine la justicia ordinaria interviniente, deberá depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental que se
crea por la presente, el cual será administrado por la autoridad de aplicación. Sin perjuicio de otras acciones
judiciales que pudieran corresponder.
COMENTARIO
1.- Por último el artículo 28 dispone el que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su
restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso que no sea técnicamente factible la indemnización
sustitutiva que determine la justicia ordinaria interviniente deberá depositarse en el Fondo de Compensación
ambiental que crea el art. 34 de la propia ley, el cual será administrado por la Autoridad de Aplicación (aunque
la Ley Marco remite a una ley especial para su integración composición, administración y destino).
2.- Este Fondo de Compensación Ambiental, sería en realidad un fondo de garantía colectiva, de los que se
citaron anteriormente como antecedentes, al tratar el llamado Fondo de Restauración Ambiental y de los que
existen experiencias internacionales y nacionales en el derecho comparado relevantes. La vía de financiación del
Fondo por lo general conllevan tasas impuestas al colectivo de potenciales sujetos agentes, multas, y recursos
obtenidos a través del ejercicio de la acción de regreso contra el verdadero responsable. Esta alternativa implica
mayores costos para la actividad industrial, aunque ya se ha señalado las ventajas que representa como
mecanismo de facilitación de la reparación a la víctima.
3.- Las desventajas es que siendo el Fondo de carácter público, es probable que produzca una mayor
burocracia; y conduzca a una socialización del riesgo indeseable, que induce a los responsables a una menor
diligencia que si se les hiciera directamente responsables de sus conductas dañosas. No obstante, la opinión
global sobre ello es positiva, como complemento del instituto de responsabilidad, y por el otro lado, hay que
tener presente, en todo caso, el Fondo posee una acción de regreso frente al verdadero responsable.
Artículo 29: La exención de responsabilidad sólo se producirá acreditando que, a pesar de haberse adoptado
todas las medidas destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente del responsable, los daños e produjeron
por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por quien no debe responder.
La responsabilidad civil o penal, por daño ambiental, es independiente de la administrativa.
Artículo 30: Producido el daño ambiental colectivo, tendrán legitimación para obtener la recomposición del
ambiente dañado, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones no gubernamentales de defensa
ambiental, conforme lo prevé el artículo 43 de la Constitución Nacional, y el estado nacional, provincial o
municipal; asimismo, quedará legitimado para la acción de recomposición o de indemnización pertinente, la
persona directamente damnificada por el hecho dañoso acaecido en su jurisdicción.
Deducida demanda de daño ambiental colectivo por alguno de los titulares señalados, no podrán
interponerla los restantes, lo que no obsta a su derecho a intervenir como terceros.
Sin perjuicio de lo indicado precedentemente toda persona podrá solicitar, mediante acción de amparo, la
cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo.
COMENTARIO
1.- Como se sabe el vocablo afectado, se vincula con la temática de la legitimación para deducir acción de
amparo conforme el art. 43 de la Constitución nacional. En nuestros tribunales de justicia, se reconoce
legitimación a un elenco de sujetos abarcativo: usuario, consumidor, vecino, afectado, como asimismo la
concurrente o subsidiaria del Defensor del Pueblo y las asociaciones o entidades ambientalistas. Tal expresión
ha dado origen, en la doctrina, a diversas interpretaciones
2.- Corriente Amplia (Bidart Campos, Rodrigo Walsh, Morello, Gozaíni, Andorno), que sostiene que con la
palabra "afectados" se cubre la legitimación para amparar "intereses difusos". Basta con acreditar un mínimo
interés razonable y suficiente con figuras similares del derecho anglosajón, para constituirse en defensor de
derechos de incidencia colectiva o supraindividuales (caso "Schröder Juan c. Estado Nacional, CNFed.
Contencioso Administrativo, sala III, idem vecino). Dentro de esta corriente se anotan quiénes entre otros
sostienen que el término "afectado" es una palabra indulgente, que tanto comprende los derechos subjetivos,
como los intereses legítimos y los intereses simples (Sagüés); que la afectación a que refiere la Constitución
Nacional, es indirecta o refleja, en relación al derecho o garantía a que se pretende proteger (Gozaíni).
3.- Que los intereses de pertenencia difusa son propios, no son de "cualquiera" sino de uno que
"coparticipa". El afectado es quien conjuntamente como muchos otros padece un perjuicio compartido. Es el
co-titular de un interés común, siendo portador de una cuota parte o porción subjetiva del mismo (Bidart
Campos). Debe entenderse por afectado, cualquier persona que invoque una disfunción relevante socialmente
(De Santis). La dimensión colectiva del interés ambiental es una escala inédita que rompe los moldes
tradicionales: es necesario, la protección jurisdiccional de los intereses supraindividuales o difusos, mediante la
dilatación de la legitimación activa para obrar, consagrando una expansividad horizontal, con fundamento en la
protección de intereses que no se radican privativa o exclusivamente en una o más personas determinadas, que
envuelven una colmena de perjudicados, y su dimensión social, y de disfrute o goce solidario, que integran
intereses propios y ajenos pero similares, de carácter vital (Morello).
4.- Corriente Restringida (Cassagne, Barra) que asimila "afectado" con el titular de un derecho subjetivo y
que por lo tanto persigue la satisfacción de un interés legítimo. Así, en materia de legitimación, afectado es de
acuerdo a esta corriente doctrinaria, el agraviado concreto en un derecho o interés propio. Para quienes
adherieren a esta postura, la necesidad para que intervenga la justicia, que se plantee un caso, controversia,
standing, contiene la exigencia de otro requisito: la existencia de un daño diferenciado, que titulariza el
accionante.
5.- Intereses difusos: Intereses colectivos, fragmentarios, de pertenencia difusa, supraindividuales, de clase,
intereses debilitados, disminuidos, de categoría, derechos de incidencia colectiva (Const. Nac. art. 43).- Son
intereses difusos los que pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, en cuanto integrantes de grupos,
clases o categorías de personas, ligadas en virtud de la pretensión de goce, por parte de cada una de ellas, de una
misma prerrogativa. De tal forma que la satisfacción del fragmento o porción de interés que atañe a cada
individuo, se extiende por naturaleza a todos; del mismo modo que la lesión a cada uno afecta simultáneamente
y globalmente, a los integrantes del conjunto comunitario ("La defensa de los intereses difusos y el derecho
procesal", Morello, Augusto Mario; CFed., La Plata, sala III; CNCiv., sala 1; CCiv. Com. y Lab. Rafaela).
6.- Si el interés de las situaciones jurídicas tradicionales (derecho subjetivo e interés legítmo) es por
naturaleza diferenciado o individualizado, la característica propia del interés difuso es la de ser, también por su
naturaleza, indiferenciado, y de allí que al igual que los intereses colectivos, son considerados intereses
supraindividuales (CS Santa Fe). Se caracterizan como aquéllos que no son ya sólo de uno o de varios sino
mejor, de todos los que conviven en un medio determinado y cuya suerte en lo que concierne al enrarecimiento,
destrucción, degradación, vaciamiento o consumo sin reposición, angustia el conjunto en lo inmediato y en el
porvenir vital de cada uno, sobremanera el de las futuras generaciones (CCivil y Com. Rosario).-
7.- Se llaman intereses difusos porque están desparramados o compartidos entre todos cuantos componen
esa sociedad o ese grupo, porque no pertenecen individualmente a una persona o varias, sino a "todo" el mismo
a que esos intereses afectan (Germán J. Bidart Campos, citado en "Manual de Derecho Ambiental", por Jorge A.
Franza, Ediciones Jurídicas, 1995). José Carlos Barbosa Moreira los caracteriza por su falta de pertenencia una
persona aislada o a grupos nítidamente delimitados.- Pertenecen a una serie indeterminada de individuos de
difícil o imposible determinación y su referencia a un bien indivisible con el que se hallarían en una especie de
comunión tipificada por el hecho de que la satisfacción de todos así como la lesión de uno sólo, constituye, ipso
facto, lesión a la entera colectividad ("Delitos ecológicos", Mauricio Libster). Barbero los engloba dentro de la
categoría de "derecho debilitado", no porque su fuerza sea jurídicamente menor sino precisamente, por una
menor definición en relación al sujeto. También se ha denominado a este tipo de tutela como "interés sólo
ocasionalmente protegido" ("Apuntes para el encuadre de la problemática jurídica de los intereses difusos".
Jorge Vázquez Rossi, Rubinzal- Culzoni, 1983).
8.- Caracteres: a) titularidad indiferenciada son a su vez de uno y de todos. Pertenecen a la comunidad o a un
grupo amplio amorfo, o a una serie indeterminada de individuos de difícil o imposible determinación. b) Se
refiere a un bien indivisible, de satisfacción y afectación común. En síntesis. Toda vez que se presenta una
situación de este tipo en la que esté involucrado un grupo de individuos indeterminados, no vinculados entre sí
por una relación jurídica, pero que participen del mismo grado de interés respecto de bienes de disfrute
necesariamente solidario y sobre los cuales ninguno de los integrantes del grupo pueda invocar derechos
individuales, propios exclusivos y excluyentes, estamos en presencia de un "interés difuso" (Intereses difusos.
Ley 10.000, José Luis Capella, 1995). Comprende una amplísima gama de verdaderos derechos vitales que
hacen a la calidad de vida, preservación del medio, tutela de la fauna, defensa de los derechos del consumidor,
protección de bienes históricos arqueológicos, que no posan en el exclusivo patrimonio de una persona singular,
pues comprometen la suerte y el destino de un grupo, medio o colectividad (CNCiv., sala A).
9.- La doctrina considera que la Constitución Nacional, en el art. 43, da amparo a los intereses difusos, bajo
la calificación de "derechos de incidencia colectiva en general", legitimando al "afectado, el Defensor del
Pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley", para obrar por ante los
tribunales de Justicia. La Constitución provincial ampara "el ejercicio de los derechos constitucionales y
colectivos" (art. 20), dentro de los cuales se inscriben los intereses difusos. La legislación brasileña - Código
Defensa Consumidor, ley 8078/90, distingue entre los "intereses o derechos difusos", así entendidos como los
transindividuales de naturaleza indivisible, de los que surgen titulares personas indeterminadas y ligadas por
circunstancias de hecho; "intereses o derechos colectivos", los transindividuales de naturaleza indivisible de que
sea titular un grupo, categoría o clase de personas ligadas entre sí o con la parte contraria por una relación de
base jurídica base y los "intereses o derechos individuales homogéneos", los concurrentes en origen común, que
conciernen a las posiciones idénticas de quiénes están regulados por un emplazamiento que a la parcela jurídica
involucrada comprende de modo uniforme y general, vg. los pensionados y jubilados (Del proceso individual al
colectivo, cap. III, de la obra "La tutela de los intereses difusos en el derecho argentino". Morello, A.M,. LEP,
1999).
10.- Legitimación activa para obrar: Entre tantas cuestiones que concitan la preocupación generalizada de
hoy, se destaca todo lo relacionada con la legitimación. Dicho concepto en la actualidad no sólo se ha
ensanchado en comparación con el espacio que se le asignaba otrora, sino que, también se ha alterado su faz. Es
como se ha dicho con acierto, "el problema de la legitimación no puede recluirse en el derecho procesal como
cuestión a resolver exclusivamente por sus normas. El cordón umbilical que anuda lo procesal con lo
constitucional no tolera cortarse porque, de ocurrir tal cosa, se puede frustrar el sistema de derechos y el sistema
garantista. De ahí que la misma matriz constitucional donde se alimentan el sistema de derechos y el sistema
garantista deba alimentar al derecho procesal en materia de legitimación" (El Acceso a la justicia, el proceso y
la legitimación", Bidart Campos, en obra "La Legitimación", Abeledo- Perrot, 1996).
11.- Las causas ambientales, se inscriben dentro del "impactante tema de la legitimación", desde "el
ingenioso mundo de las legitimaciones extraordinarias, especiales" ("Legitimaciones plenas y semiplenas en el
renovado derecho procesal civil: su importancia", Morello, en obra "La Legitimación", cit. ), "atípicas"
("Legitimaciones atípicas", J. Peyrano, en obra "La Legitimación", cit.), pensado para dar respuesta a estas
nuevas problemáticas, complejas de base colectiva o difusa.
12.- Este tema a su vez tiene su soporte en las vigas estructurales del edificio nuclear del derecho procesal
(para utilizar el lenguaje elocuente, y colorido, de Morello), a saber: 1) la dilatación de los derechos
fundamentales, en el caso el derecho ambiental; 2) la eficacia del modelo de acceso a la justicia. Por lo que se
recomienda adoptar una tendencia a acentuar una prudente y beneficiosa apertura, lo que importa ampliar la
efectividad del acceso a la jurisdicción.
13.- Es que "los egoísmos, los reduccionismos, los angostamientos en materia de legitimación para obrar son
capaces de desvirtuar al sistema de derechos y al sistema garantista, en la medida en que ni uno ni otro rindan el
resultado a que están destinados ante la administración de justicia. La desembocadura de los derechos y
garantías en la ruta de acceso a la justicia y en el proceso queda obturada si la legitimación, que es la llave para
ingresar al proceso, se vuelve indisponible a la pretensión del justiciable" (op. cit. Bidart Campos).
14.- Si la legitimación es la aptitud de un sujeto o de una pluralidad de sujetos para postular proveimientos
en determinado proceso, procedimiento, tramos o aspectos de los mismos (op. cit., J. Peyrano) , y como se dijo
la problemática de la legitimación tiene profundas resonancias constitucionales, actuando como cuña profunda y
expansiva frente a los nuevos derechos y las nuevas exigencias de tutela (op. cit. Morello), bastará con probar
un "interés suficiente" -serio, razonable, por mínimo que fuera-, como para movilizar a la justicia en la
búsqueda de soluciones adecuadas para la cuestión ecológica-ambiental.
15.- La ley legitima para obrar activamente, en ejercicio de la acción de recomposición ambiental a cinco
sujetos claramente diferenciados: 1) el afectado; 2) el Defensor del Pueblo; 3) las asociaciones no
gubernamentales de defensa ambiental, 4) persona directamente damnificada; 5) el Estado Nacional, provincial
o municipal. Este último, al decir de Maiztegui, Cristina "Daño Ambiental: una hipoteca al futuro", Derecho
Ambiental 1° parte, JA, 10 de julio 2002" debe tener legitimación toda vez que representa a la comunidad
políticamente organizada, tal como lo reconoce la ley federal brasileña 7347".
16.- El privilegio temporal, en la promoción de una acción de esta clase, impide a los restantes, ser partes en
el proceso, aunque no obsta el derecho de intervenir como terceros. Habilita expresamente la procedencia de
una cautelar de cesación de actividades por vía de amparo judicial.
17.- Cabe recordar que n/ jurisprudencia, registra el siguiente fallo, dictado en los autos "Consumidores
Libres Cooperativa de Provisión de servicios y Acción Comunitaria c. Estado Nacional", finalmente resuelta por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, 07/05/98, LA LEY, 1998-C, 602; DJ, 1998-2-820, en segunda
instancia por la Cámara Nacional Federal Contencioso Administrativo sala I, 20.10.95, LA LEY, 1995-E,519,
con notas de Gordillo y Cassagne y en primer grado por el Juzgado Federal Contencioso Administrativo Nro 9,
18/7/95, que sentó doctrina en la cuestión:
A.- "La condición impuesta por el art. 43 de la CN, referida a la legitimación activa de las Asociaciones para
accionar en relación con lo derechos de incidencia colectiva, debe entenderse cumplida si la Cooperativa actora
conforme su acta constitutiva, tiene por objeto la defensa del consumidor. El art. 43 de la CN, en cuanto
establece que las Asociaciones de consumidores deben hallarse registradas conforme a la ley que las reglamente
-aún no dictada- tiene carácter operativo, por lo que los jueces deben reconocer legitimación procesal a favor de
dichas entidades suficientemente representativas, más aún cuando ha transcurrido cierto tiempo sin que el
Congreso cumpla con el imperativo constitucional. El art. 43 deroga implícitamente el requisito vinculado a la
inexistencia de otras vías administrativas para tutelar el derecho que se pretende hacer valer" (del juez de
primera instancia).
B.- "La posibilidad de impugnar en sede judicial una decisión administrativa se encuentra circunscripta a la
hipótesis en las cuales el acto administrativo ilegal produce un perjuicio efectivo. El art. 43 de la CN no ha
consagrado una suerte de acción popular que desvincule absolutamente la ilegalidad del perjuicio. La
legitimación que el art. 86 de la CN confiere al Defensor del Pueblo no puede ser dilatada en forma tal que
permita su intervención en defensa de la pura legalidad" (del fallo de Cámara).
C.- La Constitución Nacional reconoce legitimación para promover la acción de amparo, a sujetos
potencialmente diferentes de los afectados en forma directa por el acto u omisión que, en forma actual o
inminente, lesione, restrinja o altere, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta derechos o garantías reconocidos
por la Constitución, un tratado o una ley (del fallo de Corte). Que de esa ampliación constitucional de los
sujetos a quienes reconoce legitimación procesal para requerir el amparo, no se sigue la automática aptitud para
demandar, sin examen de la existencia de cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción (del fallo
de Corte).
D.- No ha sido objeto de la reforma, en tal sentido, la exigencia de que el Poder Judicial intervenga en el
"conocimiento y decisión de "causas"(art. 116 de la Const. Nac.), con el alcance que el tribunal reiteradamente
otorgó a dicha expresión. Así desde antiguo señaló que dichas "causas" son aquéllas en las que se persigue en
concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversarias (del fallo de Corte). Que la
incorporación de intereses generales o "difusos" a la protección constitucional, en nada enerva la exigencia de
exponer cómo tales derechos se ven lesionados por un acto ilegítimo o por qué existe amenaza de que ello
suceda, a los efectos de viabilizar la acción de amparo. En dicha tarea será relevante determinar si, asumiendo la
justiciabilidad del caso, un pronunciamiento favorable al demandante podría reparar el daño invocado, teniendo
en cuenta que un daño es abstracto cuando el demandante no puede expresar un agravio diferenciado respecto
de la situación en que se hallan los demás ciudadanos y tampoco puede fundar su legitimación para accionar en
el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes (del fallo de Corte).
18.- Concordante con este último párrafo del fallo antes transcripto, el mismo Supremo Tribunal de la
Nación, Corte Suprema de Justicia de la Nación, sentó igual doctrina en p. 475. XXXIII, "Proello vs. Poder
Ejecutivo Nacional s. Amparo", 07.05.98, considerandos 4 a 7, parte pertinente 3 y en la causa "Prodelco vs.
Poder Ejecutivo Nacional", 07.05.98, considerandos 24 y 25, parte pertinente -La Ley, 1998-C, 574 (todas
causas de amparo iniciadas contra la aprobación del Poder Ejecutivo Nacional, de la modificación de la
Estructura General del Servicio Básico telefónico), en las que dijo:
A.- "El nuevo articulo 43 de la Constitución Nacional reconoce legitimación para promover la acciones de
amparo a sujetos potencialmente distintos de los afectados en forma directa por el acto u omisión que, en forma
actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o
garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley. Pero de esa ampliación constitucional de los
sujetos a quienes se reconoce legitimación procesal no se sigue la aptitud para demandar sin que exista cuestión
susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción (...). De otro modo, admitir la legitimación en un grado que la
identifique con el "generalizado interés de todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes del gobierno ...
deformaría las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y con la Legislatura y lo
expondría a la imputación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares" (Schlesinger v. Reservists
Committee to Stop the War", 418 U.S. 208, espec. ps. 222, 226, 227 - 1974"
B.- "La comprobación de que existe un "caso", constituye un recaudo básico e ineludible, de neta raigambre
constitucional, que su origen en la división poderes ... Así en el ejercicio de la función jurisdiccional requiere
que los litigantes demuestren la existencia de un perjuicio -la afectación de un interés jurídicamente protegido
de orden "personal, particularizado, concreto y, además, susceptible de tratamiento judicial". Que esa tarea
exige un cuidadoso estudio de las cuestiones propuestas, para decidir si ellas se ubican dentro de las facultades
otorgadas con exclusividad a alguno de los poderes públicos y si han sido ejercitadas dentro de los limites que la
Constitución les impone".
C.- "Desde antigüo se ha sostenido que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber
mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros
poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la observancia de la
Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder en desmedro de las facultades de los demás
revestiría la mayor gravedad para la armonía y el orden publico Fallos, 155:248; 311:2580".
19.- Como queda expuesto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido desde antaño que los
tribunales sólo ejercen potestad jurisdiccional frente a "un caso", "causa de carácter contencioso" o
"controversia", en virtud de lo dispuesto por el articulo 100 (actual art. 116) de la Constitución Nacional y la ley
27 (Adla, 1852-1880, 354). A partir de allí el Tribunal comenzó a delinear el alcance del concepto de causa
judicial como presupuesto habilitante de la jurisdicción de los magistrados.
20.- Es doctrina de la Corte, de acuerdo a jurisprudencia reiterada y concordante, que para que exista
controversia deben estar presentes los siguientes requisitos de orden publico, a saber: 1) titularidad de un
derecho subjetivo, que interpreta como un interés concreto, inmediato y sustancial; 2) acto u omisión ilegitimo;
y 3) daño o perjuicio diferenciado. En síntesis, la Corte Suprema ha exigido: a) la existencia de un caso
contencioso, esto es la controversia entre partes que afirmen u contradigan derechos subjetivos, provocando
parte legitima; b) la inexistencia de una cuestión abstracta, por carecer el que promueve la acción de interés
económico o jurídico; y por ultimo, c) el agravio alegado debe recaer sobre el peticionante y no sobre terceros
(CSJN, "Rodríguez s. cuestión de competencia", LA LEY, 1997-E, 884).
21.- Si bien la Corte, ha fijado posturas restrictiva en materia de legitimación para obrar (In re "Rodríguez,
Jorge en: Nieva Alejandro y otros c. Poder Ejecutivo Nacional", sentencia del 17 de diciembre de 1997, LA
LEY, 1997-E, 879. Asimismo in re "Consumidores Libres Coop. Ltda de Provisión de Servicios de Acción
Comunitaria", sentencia del 7 de mayo de 1998, LA LEY, 1998-C, 602. In re "Prodelco c. Poder Ejecutivo
Nacional", sentencia del 7 de mayo de 1998, La Ley, 1998-C, 574; DJ, 1998-2-738) en las que se afirma
A.- El ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los litigantes demuestren la existencia de un
perjuicio -la afectación de un interés jurídicamente protegido-, de orden personal, particularizado, concreto, y
además susceptible de tratamiento judicial.
B.- La incorporación de intereses generales o difusos de protección constitucional en nada enerva la
exigencia de exponer como tales derechos se ven lesionados por acto ilegitimo o por que existe seria amenaza
de que ello suceda, a los efectos de viabilizar la acción de amparo.
C.- Los demandantes deben demostrar que la norma impugnada, les causa un perjuicio directo, real y
concreto - actual o en ciernes - , que transforme la cuestión en justiciable.
22.- En pronunciamientos recientes la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha variado sustancialmente el
criterio, registrando valiosos precedentes que consolidan una prudente apertura legitimatoria. Así se decidió que
entre los sujetos a los que el art. 43 C.N. otorga la legitimación activa se encuentran las asociaciones que
propendan a proteger derechos de incidencia colectiva registradas conforme a la ley, para habilitar la acción de
inconstitucionalidad de una Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica contra la Provincia de Buenos
Aires y el Ente Provincial Regulador Energético, de dos decretos leyes y de un decreto de la Provincia de
gravamen impositivo: in re "Agueera c. Provincia de Buenos Aires s/ Acción meramente declarativa", Corte
Suprema de Justicia de la Nación, 22.4.97, LA LEY, 1997-C, 322, con nota de Agustín.
23.- Asimismo, en la causa "Asociación Benghalensis y otros c. Ministerio de Salud - Estado Nacional - s.
amparo" (C.S.J.N, 1.06.00, en LA LEY, 2001-B, 123, Suplemento de Derecho Constitucional bajo anotación de
TORICELLI, Maximiliano, "Los alcances del artículo 43 párrafo 2°. La consolidación de la buena doctrina"),
varias asociaciones promovieron acción de amparo a fin de que se obligase al Estado Nacional a cumplir con la
asistencia, tratamiento y rehabilitación de los enfermos de SIDA a través del suministro de medicamentos, tal
como lo establecía la ley 23.798 (Adla, 1990-D, 3627). En primera instancia se hizo lugar al amparo sentencia
que luego fuera confirmada en segunda instancia.
A.- Adhiriendo al dictamen del Procurador General, la Corte sostuvo que las asociaciones que habían
interpuesto la acción de amparo estaban legitimadas para accionar frente a omisiones del Estado, toda vez que
fundan su legitimación "no sólo en el interés difuso que se cumplan la Constitución y las leyes, sino en su
carácter de titulares de un derecho de incidencia colectiva a la protección de la salud ... además del que les asiste
para accionar para el cumplimiento de una finalidades de su creación que, en el caso, es la de lucha contra el
SIDA" .
B.- "La mayoría del Tribunal expresó que si bien se había sostenido en anteriores pronunciamientos -con
cita del caso "Consumidores Libres"- que la incorporación de intereses generales o difusos a la protección
constitucional no desnaturalizaba la exigencia de exponer la lesión que los mismos sufrían en virtud de un acto
ilegitimo o la seria amenaza de que ello sucediera, en el caso se configuraba una causa o controversia en los
términos del articulo 116 de la Constitución Nacional y del artículo 2 de la ley 27 que suscitaba el ejercicio de la
jurisdicción porque existía "un perjuicio concreto por la falta de provisión de los reactivos o medicamentos,
diferenciado de la situación en que se hallan las demás personas"
24.- Recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nación volvió a afirmar lo que ya había dicho en los
fallos anteriormente mencionados. "En este marco y a la luz de lo decidido por esta Corte en Fallos Energía
320:690, "Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina" y en Fallos
323:1339, "Asociación Benghalensis y otros" corresponde concluir que la actora se encuentra legitimada a
demandar como lo ha hecho pues, con palabras del último precedente, aquélla no ha ejercido sino el derecho
que le "asiste para accionar para el cumplimiento de una de las finalidades de su creación" (votos de los
doctores Fayt y Petracchi, en la causa "Mignone, Emilio F.", 9/4/2002, publicado en "Jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, suplemento JA, nos. 1, 3 de julio 2002 -La Ley, 2002-C, 377).
25.- Asimismo la Procuración General sostuvo que la reforma constitucional de 1994 amplió el espectro de
sujetos legitimados para accionar, que tradicionalmente se limitaba a aquellos que fueran titulares de un derecho
subjetivo individual (..). Con respecto al artículo 43 de la Constitución Nacional, "es del caso señalar que
reconoce expresamente, como legitimado para interponer la acción expedita y rápida de amparo, a sujetos
potencialmente diferentes de los afectados en forma directa -entre los que se encuentran las asociaciones- por el
acto u omisión que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o
ilegalidad manifiestas, derechos reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley, entre otros, los derechos
de incidencia colectiva".
26.- Desde la óptica estrictamente ambiental, de enorme valor doctrinario, resulta la lectura del fallo de la
Cámara Civil y Comercial de San Isidro, in re "Fundación Pro - Tigre c/ Municipalidad de Tigre s/ amparo" (JA,
1999-I-278), en el que el tribunal habilita a una O.N.G. ambiental para que por si misma, acuda ante el órgano
jurisdiccional, pidiendo amparo con el objeto de que se adopten medidas urgentes tendientes a la preservación
del medio ambiente.
27.- Para ampliar véase de la obra colectiva "Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible. Acceso la Justicia
Ambiental en América Latina", Memorias del Simposio Judicial realizado en la Ciudad de México del 26 al 28
de enero de 2002, Serie Documentos, SEMARNAP- PROFEPA, el trabajo de investigación de Brañes
Ballesteros, Raúl: "El acceso a la Justicia Ambiental: Derecho Ambiental, p. 39 y sigtes.- Valls, Mario:
Jurisprudencia Ambiental. Legitimación, Ugerman Editor, 2000.- Botassi, Carlos: "Derecho Administrativo
Ambiental", p. 118, LEP, 1997, sostiene que la cuestión (lergitimatoria) no es más que una cuestión semántica si
se instrumenta un sistema judicial de tutela ambiental y se legitima a cualquier persona para actuar en su
defensa. GORDILLO, Agustín: "Derechos de incidencia colectiva", p. 274, de la obra colectiva "El derecho
Administrativo Argentino hoy", Ed. Ciencias de la Administración, 1996.
Artículo 31: Si en la comisión del daño ambiental colectivo, hubieren participado dos o más personas, o no
fuere posible la determinación precisa de la medida del daño aportado por cada responsable, todos serán
responsables solidariamente de la reparación frente a la sociedad, sin perjuicio, en su caso, del derecho de
repetición entre sí para lo que el juez interviniente podrá determinar el grado de responsabilidad de cada persona
responsable.
En el caso de que el daño sea producido por personas jurídicas, la responsabilidad se hará extensiva a sus
autoridades y profesionales, en la medida de su participación.
COMENTARIO
1.- El art. 31 del Proyecto de Ley avanza sobre el régimen de responsabilidad colectiva contenido en el art.
1119 Código Civil y doctrina concordante, estableciendo la responsabilidad solidaria de la reparación "frente a
la sociedad". El último párrafo de este artículo extiende la responsabilidad en el caso el daño sea producido por
personas jurídicas a sus autoridades y profesionales en las medidas de su participación.
2.- Alterini, Atilio- Ameal- López Cabana, "Derecho de obligaciones civiles y comerciales", p. 813, n°
1920, Abeledo- Perrot, 1995; Bustamante Alsina, Jorge, "La responsabilidad colectiva en el derecho de daños",
LA LEY, 142- 984; ídem., "Teoría General de la Responsabilidad civil", P. 622, n° 1745; Carranza, Jorge:
"Aproximación interdisciplinaria a la responsabilidad por daño ambiental", JA 1989-IV-705, n° IV-B)- 3C);
Gianfelice, Mario C. "Responsabilidad civil por contaminación ambiental", LL 1983-D-1021; Llambías, Jorge J.
"Tratado Obligaciones", t. IV-B, p.282 y ss, n° 2958 y p. 291 y ss., n° 2962, Editorial Perrot, 1973; Mosset
Iturraspe, Jorge: "Daños causados por un miembro no identificado de un grupo determinado" en JA,
1973-VIII-4 y en "Estudios sobre la responsabilidad por daños", Ed. Rubinzal- Culzoni, 1980, t. II, p. 314, n° 8;
Trigo Represas, Félix: "Responsabilidad civil por daño ambiental", JA, 1999-IV-1180.
3.- Se ha dicho que es necesario incluir la posibilidad de la condena solidaria al conjunto de sujetos que de
cara a la sociedad deben responder por ese daño colectivo, principalmente para los supuestos en que no es
posible determinar con precisión la medida de aportación del daño por parte de cada sujeto, pero además porque
es frecuente que un daño o pasivo ambiental producido no derive de un único acto o suceso, sino de un conjunto
de hechos (MAIZTEGUI, Cristina: Daño Ambiental: una hipoteca al futuro", en Derecho Ambiental, 1° parte,
10 de julio 2002/ JA 2002- III, fascículo n. 2).
Artículo 32: La competencia judicial ambiental será la que corresponda a las reglas ordinarias de la
competencia. El acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o
especie. El juez interviniente podrá disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los
hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general. En cualquier estado del
proceso, aún con carácter de medida preparatoria, podrán solicitarse medidas de urgencia, aún sin audiencia de
la parte contraria, prestando debida caución por los daños y perjuicios que pudieran producirse. El juez podrá,
asimismo, disponerlas sin petición de parte.
COMENTARIO
1.- El fuero en tanto no exista un fuero ambiental especializado, debe seguir siendo el civil o el contencioso-
administrativo, aunque en base a las reglas ordinarias de competencia.- Es muy importante garantiza el mayor
acceso a la jurisdicción por cuestiones de defensa de los intereses colectivos y contribuir con el juez en la
formación de una verdadera conciencia ambiental, que unida a las mayores y claras dificultades instructorias y
ordenatorias del proceso, facilite el camino hacia la verdad material y la solución de los problemas comunes
(Maiztegui, Cristina: "Daño Ambiental. Un hipoteca al futuro", JA, 10 de julio 2002 fascículo n° 2).
2.- Es que a partir de la emersión de los intereses difusos, se registran en el proceso civil por daño
ambiental, mutaciones copernicanas. Notables adaptaciones. De un encuadramiento clásico de la carga de la
prueba a un carga de la prueba dinámica, de efectiva colaboración. De una valoración de la prueba atomística,
atomizadora, insular. A una apreciación de la prueba integral, comprensiva, globalizante, totalizadora, en la que
reviste especial importancia la prueba de presunciones. El esquema clásico jurisdiccional concibe la figura del
juez neutral, pasivo, quieto, legalista. Las nuevas manifestaciones del accionar judicial, asoma la figura del juez
comprometido socialmente, acorde con el Movimiento de Acceso a la Justicia, de Mauro Capeletti, de la justicia
de acompañamiento, de protección.
3.- Además hemos pasado de un régimen de medidas cautelares asegurativas del resultado del proceso,
garantista formal, a un sistema de tutela inmediata, anticipada, efectiva, material. Estamos pasando de una
proceso muerto a un proceso vivo. El proceso colectivo, exige un aggiornamiento de técnicas jurídicas,
diferenciadas, flexibles, menos formalista más teleológica (Morello, Augusto M., Del proceso individual al
proceso colectivo, p. 37 y ss, "La Tutela de los intereses difusos en el derecho argentino", 1999, LEP; véase
además Camps, Carlos: "Particularidades del proceso por daño ambiental", JA, 1999-IV-959; Bianchi, Alberto:
"Las acciones de clase", Abaco, 2001)
Artículo 33: Los dictámenes emitidos por organismos del Estado sobre daño ambiental, agregados al
proceso, tendrán la fuerza probatoria de los informes periciales, sin perjuicio del derecho de las partes a su
impugnación.
La sentencia hará cosa juzgada y tendrá efecto "erga omnes", a excepción de que la acción sea rechazada,
aunque sea parcialmente, por cuestiones probatorias.
COMENTARIO
1.- Esta normativa en su primera parte, se encuadra dentro de la idea de faciltar el onus probandi. O en otras
palabras, en un régimen de protección del ambiente, tender a facilitar la valoración de las pruebas, como se
logra dando fuerza probatoria iuris tantum, a los informes emanados de organismos oficiales, prueba que, por
supuesto, puede ser revertida por otra de equivalente valor técnico (Maiztegui, Cristina, op. cit., p. 73). El art.
33 estatuye que la sentencia hará cosa juzgada y tendrá efecto "erga omnes", a excepción que la acción sea
rechazada, aunque sea parcialmente, por cuestiones probatorias
2.- Para ampliar véase Mirra, Alvaro L. V: "La eficacia ultra partes y erga omnes de la cosa juzgada de la
acción civil pública y la mutabilidad de los juzgado en la hipótesis de sentencias de improcedencia por
insuficiencia de pruebas", p. 258, en "Acción civil Pública y la Reparación del daño al medio ambiente", Juárez
de Olivera, 2002. Morello, Augusto M., "El proceso civil colectivo", capítulo LXX, p. 1065, Estudios de
Derecho Procesal. Nueva demandas. Nuevas respuestas, V. 2, Ed. Platense, 1998). Siguiendo la normativa
contenida en el Código de Defensa del Consumidor, ley 8078 del 11-9-90 de Brasil y el art. 38 de la ley 11.723
del Medio Ambiente de la Provincia de Buenos Aires.- Daneri Conte- Grand, Emilio J. "Alcance de las
sentencias dictadas en causas promovidas por el Defensor del Pueblo y las Asociaciones de Consumidores"
(Legitimación. Encuadre constitucional. Class actino), p. 207, en Estudios de Derecho Administrativo, IV,
IEDA, 2001. Passos de Freitas, Vladimir: "Tutela Civil de aguas: efectos erga omnes de la sentencia de
procedencia", p. 140, en obra colectiva "Aguas: Aspectos jurídicos y ambientales", Juruá, 2000. Milaré, Edis:
"Derecho Ambiental", p. 444, cosa juzgada, Revista Dos Tribunais, 2000.
3.- Morello- Berizonce- Hitters: "La Justicia entre dos épocas", p. 233, Platense, 1983, sostienen que "los
alcances de la cosa juzgada o la oponibilidad de la condena deben tener potencia expansiva suficiente a tono con
la materia que hace al contenido de la tutela jurisdiccional, sin perjuicio de autorizar el nuevo planteo de la
misma acción en un plazo que la ley fijará, cuando la sentencia denegatoria se funda en ausencia de prueba
suficiente o falta de legitimación de obrar".
Del fondo de compensación ambiental
Artículo 34: Créase el Fondo de Compensación Ambiental que será administrado por la autoridad
competente de cada jurisdicción y estará destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación
de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales, asimismo, a la
protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente.
Las autoridades podrán determinar que dicho fondo contribuya a sustentar los costos de las acciones de
restauración que puedan minimizar el daño generado.
La integración, composición, administración y destino de dicho fondo serán tratados por ley especial.
COMENTARIO
Se ha considerado muy conveniente que las indemnizaciones que pudieran condenar a abonar los jueces
intervinientes, no terminen en el patrimonio individual sino colectivo, a través de la creación de una Fondo de
Compensación ambiental o de Remediación de Pasivos Ambientales, administrado por autoridades pero
garantizando la amplia participación comunitaria en el manejo del mismo (Maiztegui, Cristina, op. cit., punto V,
p. 73).
Artículo 35: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Una aproximación al Ordenamiento
Ambiental del Territorio como
herramienta para la prevención
y trasformación democrática de
conflictos socio-ambientales
Volumen 1
1
Una aproximación al Ordenamiento
Ambiental del Territorio como
herramienta para la prevención
y trasformación democrática de
conflictos socio-ambientales
Fundación Cambio Democrático

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Ambiente y Recursos en 2010 en:
Naturales
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Una aproximación al Ordenamiento Ambiental del Territorio
como herramienta para la prevención y trasformación
democrática de conflictos socio-ambientales - Volumen 1;
ISBN en trámite Buenos Aires; Fundación Cambio Democrático, 2010.
Esta publicación está disponible 76 p.;230 mm x 160 mm
en forma gratuita en: ISBN en trámite
http//www.farn.org.ar 1.Ordenamiento Territorial. 2.Ordenamiento Ambiental del
http//www.cambiodemocratico.org Territorio. 3.Conflictos socio-ambientales
Índice
INTRODUCCIÓN 11
CAPITULO 1: LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES

1.1 ¿Qué entendemos por conflicto? 15
1.2 - ¿Qué plantea el enfoque de la transformación
democrática de conflictos socio-ambientales? 18
1.3 ¿Qué plantea el enfoque de la transformación
democrática de conflictos socio-ambientales? 21
1.4 ¿Qué condiciones mínimas se deben cumplir para
abordar de manera dialógica los conflictos socio-
ambientales? 26
CAPITULO 2: LA HERRAMIENTA ORDENAMIENTO

AMBIENTAL DEL TERRITORIO
2.1 ¿Qué es el Ordenamiento Ambiental del Territorio
(OAT)? 29
2.2 Relación entre modelo de desarrollo local y
Ordenamiento Ambiental del Territorio 35
2.3 Los perjuicios de la falta de un Ordenamiento
Ambiental del Territorio 39
CAPÍTULO 3: ¿QUÉ DICE LA LEGISLACIÓN RESPECTO

DEL OAT?
3.1 El OAT a nivel latinoamericano 42
3.2 Marco Legal vigente en Argentina 45
CAPÍTULO 4: UNA EXPERIENCIA DE ORDENAMIENTO

AMBIENTAL DEL TERRITORIO EN ARGENTINA.
Lecciones aprendidas
4.1 Mendoza.
Ley de Ordenamiento Ambiental del Territorio y Usos del
Suelo. Antecedentes y aprendizajes 54
REFLEXIONES FINALES 65
BIBLIOGRAFIA 70
5
Equipo de trabajo FCD
Pablo Lumerman, Director Ejecutivo
Jimena Psathakis, Coordinadora Área de Sustentabilidad
María de los Ángeles Ortiz, Coordinadora de Proyectos
Martín Packman, Asistente de proyectos
Victoria Matamoro, Coordinadora Área de Planificación

y Desarrollo Institucional
Ricardo Cáceres, Coordinador Programa Comunicación
Equipo de trabajo FARN
María Eugenia Di Paola, Directora Ejecutiva
Carina Quispe, Directora de Política Ambiental
Jorge Ragaglia, Asistente de Política Ambiental
Federico Sangalli, Prensa y Comunicación
Ofelia Acosta, María Victoria Villanueva, y Diego Viegas, Área de

Administración
6
Acerca de FCD
¿Quiénes somos?
FCD es una organización de la sociedad civil, apartidaria y sin fines de
lucro.
Nuestra visión:
Una sociedad global pacífica, respetuosa de la diversidad, democrática,
justa y sustentable.
Nuestra misión:
Potenciar las capacidades de las comunidades para la transformación
democrática de conflictos públicos y el desarrollo humano sostenible.
Objetivos:
Producir conocimiento en el campo de la transformación de conflictos y
promover una cultura de paz.
Incidir en el diseño e implementación de políticas públicas con capacidad

de transformación democrática en conflictos públicos.
Capacitar a actores sociales, gubernamentales, privados y académicos

con herramientas de liderazgo y dialogo para los procesos colaborativos
y la transformación de conflictos.
Centramos nuestra actividad en torno a dos grandes

áreas:
Área Desarrollo Sustentable:
Buscamos fortalecer la institucionalidad pública interjurisdiccional y
multisectorial para el abordaje democrático de la conflictividad socio
ambiental. Para alcanzar este objetivo, promovemos procesos basados
en el diálogo democrático para el desarrollo humano sustentable.
7
Área Gobernabilidad Democrática:
Buscamos promover la gobernabilidad democrática a nivel nacional y
regional. Para lograrlo proponemos generar y/o consolidar los canales
de diálogo y la construcción de consensos entre la sociedad civil y
el Estado; fortalecer las capacidades estatales para la elaboración de
políticas públicas a través del diálogo democrático y la participación
ciudadana; y colaborar a la construcción de una sociedad con capacidad
para incidir colaborativamente en políticas públicas.
8
Acerca de FARN
¿Quiénes somos?
La Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) fue creada en 1985.
Es una organización no gubernamental sin fines de lucro, apartidaria,
cuyo objetivo principal es promocionar el desarrollo sustentable a través
de la política, el derecho y la organización institucional de la sociedad.
Visión de FARN
Apuntamos a una sociedad democrática, participativa, con una estrategia
sustentable en sus políticas públicas.
Objetivos Institucionales
Fomentar la construcción de conocimientos en materia de desarrollo
sustentable, gobernabilidad, política ambiental, contaminación,
conservación, comercio, responsabilidad social empresaria e inclusión
social.
Fomentar la construcción de consensos para las políticas públicas y

privadas relativas a la temática de su alcance.
Capacitar a líderes sociales en materia de desarrollo sustentable a nivel

público y privado.
Promover el acceso a la información y la participación en los procesos de

toma de decisión.
Difundir y promover las herramientas legales para que los ciudadanos

participen activamente en defensa de sus derechos.
Promover la generación de instrumentos que coadyuven a un mejor

desempeño de las autoridades y la ciudadanía en torno a la aplicación y
el cumplimiento de las normas ambientales.
9
INTRODUCCIÓN
Cada vez más numerosos y complejos, los conflictos públicos emergen a

nivel local y exceden la capacidad regulatoria propia de los mecanismos
político-institucionales tradicionales de la democracia representativa
(elecciones, división de poderes, Estado de derecho), e interpelan a los
distintos actores sociales y al sistema político en su conjunto a buscar
nuevas formas de abordarlos.
Con este contexto, dentro de la conflictividad pública, son los conflictos

socio-ambientales, es decir aquellos que contraponen posiciones en
torno al acceso y disponibilidad de los recursos naturales, los que más
han crecido y los que mayores desafíos presentan a la institucionalidad
democrática y empujan al Estado a redefinir sus competencias y
atribuciones.
Así pues, a una democracia política formal, en la que se celebran

periódicamente elecciones transparentes, se contrapone una insuficiente
capacidad integradora y reguladora de los Estados. Esto sucede en
el marco de modelos de desarrollo que, en mayor o menor medida,
se muestran insuficientes para reducir la pobreza y la desigualdad,
o no están en sintonía con los intereses de las comunidades locales.
Esta contraposición de intereses es una causa importante de la alta
conflictividad social que se encuentra en América Latina.
En un mundo en transición, conflictivo y de gran dinamismo, y ante la

cada vez mayor presión sobre los recursos naturales, se torna fundamental
formular e implementar políticas públicas que permitan prevenir y
transformar de forma efectiva y democrática la conflictividad socio
ambiental. Por ello, resulta necesario comprender las interrelaciones que
surgen del mismo, a fin de poder encausar o acompañar los procesos
de cambio necesarios. Los conflictos públicos ponen de manifiesto la
necesidad de cambios sociales que integren los postulados del desarrollo
11
sustentable, en el marco de la democracia y la paz.
El diálogo democrático en tanto enfoque y dispositivo de intervención

en conflictos públicos, se torna particularmente necesario en el contexto
actual y requiere de habilidades, reglas, valores y roles, distintos a los
utilizados de manera tradicional.
En Argentina, existe una debilidad crónica en lo que se refiere al

desarrollo de redes de cooperación para el acceso a la información y a
la participación pública efectiva en los procesos de toma de decisiones
en torno al goce y uso del ambiente y de los recursos naturales. Por la
ausencia de esquemas consensuados y democráticos orientados al
desarrollo sustentable surgen y se reproducen numerosos conflictos
socio-ambientales cada vez más difíciles de abordar con los enfoques y
mecanismos tradicionales, como ya ha sido mencionado.
Particularmente, si se carece de políticas de planificación estratégica a

nivel territorial y en particular procesos de ordenamiento ambiental del
territorio, los conflictos en torno a los usos del suelo y el aprovechamiento
de los bienes mencionados, emergen indefectiblemente generando
a su paso, situaciones de ingobernabilidad local y polarización social,
atentando en definitiva contra las posibilidades de un desarrollo humano
sustentable.
Especialmente en lo que refiere a conflictos socio-ambientales, y de

acuerdo a los pronósticos que indican que irán en sostenido aumento
por el uso exponencial al cual están sometidos los recursos naturales, es
indispensable encontrar nuevos enfoques y herramientas que permitan
abordarlos de manera constructiva.
En la presente publicación se propone así al Ordenamiento Ambiental

del Territorio (OAT), como un instrumento clave (pero no único) para
abordar estas problemáticas socio-ambientales desde un enfoque más
integral, que intente dar respuesta a las cuestiones estructurales que
subyacen a las manifestaciones explícitas de estos complejos conflictos.
12
Porque un enfoque integral permite considerar las particulares
características que dan cuenta de su complejidad: la conjunción de
actores diversos y heterogéneos, la presencia de intereses muchas
veces no representados, la multiplicidad de jurisdicciones que
intervienen en su dinámica, la cuantiosa información técnica que
involucran, la manifestación de impactos en diferentes escenarios
espaciales y temporales y los nuevos movimientos sociales que ponen
en agenda pública los temas socio-ambientales. Todas estas cuestiones
posicionan a este tipo de conflictos como de especial relevancia para la
gobernabilidad, para la búsqueda de consensos; tanto en situaciones de
inmediatez como de políticas públicas a más largo plazo.
En función de lo antedicho, esta publicación dará cuenta de la

especificidad de los conflictos socio-ambientales, y del enfoque
de la Transformación Democrática de Conflictos para su abordaje
constructivo.
De esta manera, se comenzará por caracterizar al Ordenamiento

Ambiental del Territorio (OAT), desarrollando su concepto y
características, poniendo de relieve su fundamental importancia como
herramienta estratégica e imprescindible para el abordaje de conflictos
orientado al desarrollo sustentable. Para ello, se abordará la normativa
que lo enmarca y se analizará un caso puntual donde el Ordenamiento
Ambiental del Territorio busca ser implementado.
Este caso, se refiere a un proceso en la Provincia de Mendoza, la primera

del país en contar con un instrumento de esta naturaleza a partir de la
aprobación de una ley que la regula: la Ley Nº 8051 de Ordenamiento
Territorial y Usos del Suelo. La FCD y la FARN han seguido de cerca el
proceso de elaboración y aprobación de la mimsa, como así también
en la actualidad del proceso de elaboración del Plan Estratégico para su
efectiva implementación.
Para finalizar proponemos algunas conclusiones y reflexiones en torno a

la necesidad de avanzar en el fortalecimiento y promoción de procesos,
marcos normativos y políticas de ordenamiento ambiental territorial
13
a nivel local y regional. Asimismo, sobre la necesidad de contar con
legislación y políticas públicas de Ordenamiento Ambiental Territorial a
nivel nacional que den un marco adecuado a las iniciativas existentes y
al mismo tiempo, generen las condiciones propicias para su desarrollo
en áreas donde todavía no se registran avances en este sentido.
14
CAPÍTULO 1:
LOS CONFLICTOS
SOCIOAMBIENTALES
1.1 ¿Qué entendemos por conflicto?
El Conflicto
El conflicto es parte de la “condición humana”, y está presente en la

vida social y en las relaciones entre comunidades, pueblos y Estados.
Usualmente se le otorga connotaciones negativas, y se lo define con un
valor opuesto a la armonía, el acuerdo o la paz. Hay múltiples definiciones
de lo que es un conflicto –se trata de un concepto ambiguo y dinámico–
y la forma en que se lo caracteriza condiciona en gran medida la forma
en que será abordado. Para poder transformar el conflicto es necesario
cambiar la mirada que tenemos sobre él.
Genéricamente, el conflicto se refiere a cualquier disputa organizada,

un diferendo o desacuerdo de proporciones relativamente importantes,
que a menudo abarca múltiples disputas, que se pueden dar en torno
a valores y reclamos de acceso al poder o a recursos escasos. Esta lucha
muchas veces consiste en neutralizar, herir o eliminar a los adversarios
(Coser, 1956). No es de extrañar, por ello, que se considere al conflicto
como una fuerza destructiva que debe ser evitada, contenida o
eliminada.
Desde una perspectiva constructivista, sin embargo, el conflicto se

entiende como una divergencia de intereses, o la creencia de que las
aspiraciones de las partes no pueden alcanzarse simultáneamente
(Pruitt & Rubin, 1994). Un conflicto surge, entonces, cuando dos o más
actores, en una relación de interdependencia, no están de acuerdo sobre
la distribución de recursos materiales o simbólicos, y actúan basándose
en estas supuestas incompatibilidades (Lederach, 1996). Desde esta
perspectiva, el conflicto posee tres componentes distintivos:
15
(i) Relación de interdependencia entre las partes; es
decir, ninguna tiene suficientes recursos como para alcanzar sus
objetivos de forma unilateral.
(ii) Percepción de incompatibilidad de los objetivos de los

actores involucrados, que pone énfasis en la subjetividad de las
partes1.
(iii) Comportamiento agresivo –aunque no necesariamente

violento– entre los actores involucrados.
En la medida en que supone tensión entre actores que establecen una

relación entre sí, el conflicto social es demasiado amplio y puede incluir
una gran cantidad de situaciones, que van desde un nivel interpersonal
a otro interestatal. Para delimitar esta definición, nos centraremos en los
conflictos sociales de interés público.
Conflicto Público
El conflicto público es una categoría más amplia que incluye disputas

político-institucionales, intra e interburocráticas, entre poderes públicos
cuyos protagonistas centrales forman parte del marco institucional
del Estado (su campo de acción es la arena política). Por su naturaleza,
este tipo de conflictos se dirimen a través de mecanismos político-
institucionales, incluyendo vías administrativas, judiciales, mediáticas,
etc. En ellos, el Estado tiene un rol central, y la disputa se centra en
el proceso de toma de decisiones sobre el destino de los recursos
compartidos/públicos en situaciones que involucran intereses colectivos
o difusos. Un conflicto público social involucra al Estado o a un proceso
de decisión pública, y tiene como protagonista distintivo a actores de
la sociedad civil. En este sentido, el conflicto social posee las siguientes
características específicas:
1 En sintonía con los desarrollos vinculados a la teoría de la narratividad y de la mo-
dalidad del pensamiento narrativo de Jerome Bruner (1997), la realidad se construye a través
de narrativas. Desde esta perspectiva, los conflictos a través de los cuales las personas ex-
perimentan los asuntos humanos toman la forma de las narraciones que usamos para contar
cosas sobre ellos.
16
• El rol del Estado es protagónico de distintas maneras: a) cuando
el Estado participa directamente en el conflicto –por acción u
omisión–; b) cuando el Estado participa como un tercero en un
conflicto de actores privados donde existe un interés colectivo en
juego; c) cuando el conflicto se manifiesta en el espacio público.
• Se conforman en torno a una compleja red de intereses que

se traduce en la presencia de diversos grupos, organizaciones
o individuos, representando esos intereses con relaciones
asimétricas de poder (Carpenter & Kennedy, 1998).
• Existe disparidad entre las formas de organización entre esos

grupos, y por ende, estructuras jerárquicas y procesos de toma de
decisiones.
Los conflictos emergen a raíz de un evento puntual o disputa (episodio)

–una movilización social en contra de una política gubernamental de
características específicas, por ejemplo–, pero bajo este hecho existe un
complejo entramado de causas estructurales (epicentro) que encuentran
en dicha disputa una vía para manifestarse.
17
1.2 ¿Qué son los conflictos socio ambientales?
Se considera que existe un conflicto socio-ambiental cuando dos o más

actores interdependientes no están de acuerdo sobre la distribución de
determinados elementos materiales o simbólicos vinculados al control,
uso y acceso a los recursos naturales y actúan basándose en estas
incompatibilidades percibidas.
La definición propuesta integra los diversos elementos que configuran

las características definitorias de los conflictos socio-ambientales:
a. La transformación.
Al implicar intrínsecamente manifestaciones de cambio, los
conflictos tienen una dinámica inherente que puede manifestarse
en consecuencias negativas o positivas. La forma que adquiera
esa dinámica dependerá de las decisiones que los actores puedan
tomar en su curso, con relación a los elementos vinculados a él.
b. El poder.
Los conflictos de poder entre actores del sector público, privado
y social de diversos sectores, conllevan estrategias de cabildeo,
formación de alianzas y coaliciones, de manera de fortalecer
la capacidad de obtener el acceso, uso y control de los recursos
estratégicos. En este sentido la asimetría de poder es una de las
causas explícitas de la emergencia de la conflictividad.
c. La cultura.
El conflicto es una construcción social producto de los diferentes
significados e interpretación que las personas involucradas le
adjudican a las acciones y a los eventos. El creciente renacimiento,
y la recuperación de tradiciones ancestrales en la relación del ser
humano con su medio ambiente, hace visible los contrastes entre
las diferentes cosmovisiones, antiguas y modernas, de los pueblos
originarios, las comunidades rurales y urbanas y las sociedades
modernas. Esta diferencia en las creencias y principios que
construyen una mirada particular del mundo, resulta un factor
18
relevante en la dinámica de la escalada de la conflictividad socio-
ambiental.
Si bien la concepción amplia de ambiente que guía nuestro accionar ya

incluye la dimensión social (en el capítulo 2, se describirá la concepción
de ambiente propuesta), al anteponer “socio”, queremos dar especial
énfasis al entramado relacional que se da en los conflictos públicos y, en
este caso en particular, en los conflictos ambientales (esto será abordado
en mayor detalle en el apartado siguiente que plantea el enfoque de la
Transformación de Conflictos).
Los conflictos socio-ambientales que han crecido de manera

considerable en las últimas décadas, están estrechamente vinculados a
la relación entre las personas y su ambiente. Múltiples son los factores
que explican o que influyen directa e indirectamente en la escalada de
estos conflictos. Entre ellos podemos mencionar, la explotación intensiva
de los recursos naturales, el consumo desmedido, el acceso a la tierra,
el constante crecimiento poblacional, la distribución desigual de los
ingresos, la instalación de emprendimientos de gran envergadura, entre
otros.
Entre las causantes principales de la conflictividad socio-ambiental se

encuentra la definición unilateral del modelo de desarrollo local, ya
que generalmente esta definición se restringe a voluntades particulares
y excluye la participación efectiva de los actores no estatales en los
procesos tendientes a definir el modelo, la normativa y las políticas
públicas para el desarrollo sustentable local.
Como ya vimos, la emergencia de estos nuevos tipos de conflictividad

y su recurrencia, dejan al descubierto la insuficiencia y/o ineficiencia
de los modos tradicionales de resolver conflictos. Se presenta así la
necesidad de buscar nuevos enfoques para el abordaje de conflictos
socio-ambientales que integren las perspectivas de los actores sociales
e institucionales involucrados en los mismos. El abordaje integral de
estos conflictos requiere de transformar y/o generar relaciones positivas,
constructivas, de confianza y colaboración entre actores de diversos
19
sectores y disciplinas.
Es por esto, que este tipo de herramientas presenta la posibilidad de

establecer agendas y canales legítimos y apropiados para resolver los
problemas de la sociedad. En este sentido, el OAT pretende constituirse
como un instrumento de gobernanza, entendida como el conjunto de
instituciones –patrones, estructuras, reglas de juego, etc.– y procesos de
toma de decisiones que condicionan y posibilitan las políticas públicas,
involucrando al Estado en relación interdependiente con actores de la
sociedad civil y el mercado local y global (Kooiman, 2000).

Finalmente, existe una estrecha relación entre Ordenamiento Ambiental
del Territorio y la definición de un modelo de desarrollo para las
comunidades. Es de importancia clave definir el horizonte de desarrollo
al que una comunidad aspira, para luego dar lugar a un proceso de
planificación de usos del territorio y de desarrollo de actividades, tanto
productivas como humanas y de conservación. Y la participación y la
consulta ciudadana tienen un lugar preponderante en estas decisiones.
Los ciudadanos individuales y/o organizados deben ser parte del proceso
de decisión acerca del modelo de desarrollo local y del ordenamiento
de las actividades que quiere darse una comunidad en un territorio
específico para apropiarse de ese modelo, y propender a su promoción,
defensa, ejecución y monitoreo en el tiempo. La participación efectiva
y de calidad legitima al proceso y le da sostenibilidad en el tiempo;
evita también la reincidencia de viejos conflictos no abordados
adecuadamente en el pasado y la emergencia de otros tantos nuevos.
20
1.3 ¿Qué plantea el marco conceptual de la
transformación democrática de conflictos socio-
ambientales?
Transformación Democrática
“A diferencia de la resolución o la gestión, la idea de transformación no

sugiere que simplemente eliminemos o controlemos el conflicto, sino que
apunta descriptivamente a su naturaleza inherentemente dialéctica. Es
un fenómeno que transforma eventos, las relaciones atravesadas por el
conflicto, de hecho cambia a sus propios protagonistas”
J. P. Lederach, Prepare for Peace: Conflict Transfromation Accross Cultures /New YorK
Siracuse University Press 1995
Transformar el conflicto en oportunidad (Gerzon 2009) para el desarrollo

democrático, supone poner el foco no sólo en la lucha visible sino en las
causas relacionales, institucionales, estructurales, culturales que llevan
a los actores sociales a confrontar alrededor de derechos e intereses
contrapuestos.
El nuevo paradigma en el abordaje constructivo de conflictos sociales

evoluciona del marco de la resolución al marco de la transformación1.
El uso del verbo transformar, en lugar de resolver o gestionar, es

intencional. Esta visión es resumida de manera precisa por John Paul
Lederach cuando escribe: “A diferencia de la resolución o la gerencia,
la idea de transformación no sugiere que simplemente eliminemos
o controlemos el conflicto, sino que apunta descriptivamente a su
naturaleza inherentemente dialéctica. Es un fenómeno que transforma
eventos, las relaciones atravesadas por el conflicto, de hecho cambia a sus
propios protagonistas” (Lederach, 1996). En otras palabras, transformar
implica que el conflicto genere cambios. Ahora bien, que el cambio en
cuestión sea positivo o negativo, democrático o autoritario, depende en
gran medida de la calidad del liderazgo que es aplicado a su abordaje.
1 Construyendo la paz: Reconciliación sostenible en sociedades divididas.
Bilbao, Spain: Bakeaz y Gernika Gogoratuz, 1997 (2a edición – 2007) y Maiese-Lederach.
Transformación. En “La Revista”, año IV, nº 10, Mediadores en Red, noviembre de 2006.
21
El nuevo paradigma en la gestión constructiva de conflictos sociales
evoluciona desde la idea de resolución al marco de la transformación
elaborado por John Paul Lederach (Lederach, 2007; Maiese & Lederach,
2004), quien explica que los conflictos sociales, al ser intrínsecos a la vida
en sociedad, no se resuelven de manera definitiva en un momento dado,
sino que van cambiando hacia dinámicas más o menos constructivas a
través del tiempo. “El marco de la transformación, al igual que el de la
resolución, opera bajo el supuesto de que el conflicto no es en sí mismo
ni bueno ni malo, sino que denota un proceso normal de las relaciones
humanas operando sobre estructuras sociales y puede ser entendido
como un motor para el cambio social” (2007). Es evidente que, a lo largo
de la historia, la construcción de instituciones públicas democráticas
que promueven la inclusión social y la distribución sostenible de los
productos de la actividad económica, ha sido consecuencia, en gran
medida, del surgimiento del conflicto social. En ese sentido se entiende
la relación entre transformación de conflictos y desarrollo democrático.
Se utiliza el concepto de transformación para enfatizar que los conflictos

son vistos como procesos vitales en el desarrollo de las sociedades,
con potencial destructivo o productivo. En ese sentido, el concepto
se convierte en un esfuerzo para el logro de procesos y resultados
constructivos y mutuamente beneficiosos. A nivel de los actores,
busca el desarrollo de ciertas capacidades en los participantes, el
empoderamiento de los actores más débiles y su reconocimiento. Desde
el punto de vista del sistema político, la transformación apunta al cambio
institucional hacia marcos normativos y procedimientos más incluyentes
y democráticos. El enfoque está puesto tanto en el conflicto manifiesto
y sus urgencias (episodio), como en las relaciones, los contextos y las
estructuras (epicentro).
La transformación de conflictos identifica los episodios conflictivos y

procura encontrar las vías para resolverlos. De hecho, se cuida de no
aislarlos entre sí, y más bien, les busca puntos de acceso para entender la
lógica subyacente o epicentro que explica su aparición. En ese sentido, la
transformación busca entender cómo estos episodios se insertan en un
22
patrón más amplio de los procesos sociales, de las relaciones humanas y
de sus instituciones. Así, se pregunta qué debe cambiar –en los niveles
culturales, estructurales, relacionales y personales– para producir un
fortalecimiento de la convivencia democrática. Esto quiere decir que no
se pierde el foco de los episodios, aunque sí se trabaja de forma más
deliberada y estratégica sobre los epicentros de dicha conflictividad2.
El cambio es entendido a nivel de los temas urgentes o inmediatos, y
a nivel de los patrones generales de interacción y de la problemática
estructural sobre la que opera. Son estos los procesos en los que el
Estado y las políticas públicas tienen un rol privilegiado para actuar de
forma efectiva.
El concepto de transformación democrática de conflictos, por lo

tanto, da cuenta de la potencialidad inherente al conflicto para ser
transformado en oportunidad para el desarrollo democrático utilizando
las reglas y mecanismos provistos por la democracia. El punto es poder
apreciar sus contribuciones positivas para la democracia –señalando una
problemática social no atendida e introduciendo un sentido de urgencia
pública para atenderla, o alerta temprana para crisis inminentes– y sus
efectos negativos –crisis, violencia, fragmentación del tejido social–
que deben ser contenidos y prevenidos. En ese sentido, el enfoque de
la transformación democrática es capaz de aprovechar y reforzar a las
primeras, del mismo modo que puede evitar, mitigar o, en el peor de los
casos, contener las segundas, en el marco de la aplicación y vigencia del
Estado de Derecho y de la normativa de la vida democrática.
El marco de la transformación, opera bajo el supuesto de que el conflicto

denota un proceso normal de evolución de las relaciones humanas
operando sobre estructuras sociales, y puede ser entendido como un
impulsor del cambio social y la democratización del poder. Es evidente
que a lo largo de la historia, la construcción de instituciones públicas
2 Un episodio es la expresión visible de un conflicto que surge dentro de la

relación o sistema, usualmente dentro de un lapso determinado de tiempo. Genera
atención y energía alrededor de un conjunto de problemas particulares que necesitan
respuesta. El epicentro del conflicto es la red de patrones relacionales y estructurales
que con frecuencia proporciona una historia de episodios vividos, de los cuales emergen
nuevos episodios y problemas. Si el episodio libera energía conflictiva en la relación, el
epicentro es donde se produce dicha energía.
23
democráticas, que promueven tanto la inclusión social como una
distribución más sostenible de los productos de la actividad económica
ha sido consecuencia, en gran medida, del surgimiento del conflicto
social3.
Desde el enfoque de la transformación, se reconoce que el conflicto

involucra diversas etapas, y se analizan estrategias de diversa índole
para que el desarrollo del mismo posibilite la evolución hacia fases
constructivas. El enfoque transformativo enfatiza en la necesidad de
abordar de manera constructiva los conflictos para que no escalen
hacia escenarios de violencia, sino más bien para que se constituyan
en oportunidades para su tratamiento democrático posibilitando, en
los momentos adecuados, abrir espacios de diálogo y deliberación.
Esto permitirá a su vez analizar el impacto y las consecuencias del
conflicto para todos los sectores afectados, promoviendo de éste modo
mecanismos de concertación para la toma de decisiones institucionales
que se plasmen en políticas públicas inclusivas.
Prevención
El concepto de prevención de conflictos tradicionalmente utilizado,
tiene una connotación negativa del mismo. Desde este enfoque, la
prevención del comportamiento conflictivo busca la neutralización
de aquellos aspectos que manifestasen dicha conflictividad. Este
modelo de tratamiento preventivo de conflictos se encuentra así
riesgosamente cercano a modelos de supresión del mismo. En este
sentido, el profesor Christpher R. Mitchell propone definirlo como
“cualquier proceso que contribuye a la prevención del comportamiento
conflictivo indeseable una vez que se ha presentado una situación de
incompatibilidad de objetivos.”(Mitchell, 1981, 257)” 4.
3 Este artículo utiliza información generada en el marco del proyecto «Territorios,
conflictos y desarrollo» de la Universidad de Manchester en convenio con el Centro
Peruano de Estudios Sociales, apoyado por el Consejo de Investigación Económica y
Social de Gran Bretaña, Grant Number (RES-051-27-0191).
4 Es importante no confundir la prevención de conflictos de la evitación de
los mismos. Por eso es muy importante que las acciones preventivas no conlleven
arreglos superficiales o evitativos ya que estos, en última instancia no suponen más
que la postergación de un conflicto que cuando se manifieste lo hará con mayor
virulencia. Algunos autores como Johan Galtung prefieren no hablar de prevención ya
que consideran que limitar la intervención a la prevención de la violencia desmerece el
profundo trabajo que se realiza con el proceso del conflicto.
24
Por otro lado, la prevención de conflictos desde una perspectiva
de transformación, busca administrar los medios por los se puede
anticipar y manejar un conflicto abordando sus causas y no sólo las
manifestaciones del mismo. Entonces, la prevención de conflictos
supone prevenir lo que para todas las partes involucradas es
indeseable (la crisis, la violencia o una situación de catástrofe) pero
también implica entender que el conflicto manifiesto se vincula
dependiente de un epicentro de conflictividad que se encuentra
subyacente a los hechos visibles.
Específicamente, cada vez con mayor frecuencia se presentan

experiencias y enfoques que dan cuenta de que el conflicto social puede
ocupar un lugar central, y positivo, en los procesos de desarrollo al derivar
en la promoción de proyectos para el surgimiento de instituciones más
modernas.
El enfoque de la transformación apunta a prevenir o mover el conflicto

desde dinámicas confrontativas violentas, hacia procesos más
constructivos enmarcados en la institucionalidad democrática, operando
en diversos ámbitos y en diferentes niveles simultáneamente. No se trata
de intentar soluciones rápidas para los problemas más urgentes, sino de
generar plataformas de actores y de instituciones que puedan identificar
causas, operar a nivel de las crisis y trabajar tanto en el cambio de las
estructuras sociales e institucionales como en los patrones de relaciones
subyacentes.
25
1.4 ¿Qué condiciones mínimas deben cumplirse
para abordar de manera dialógica los conflictos
socio-ambientales?
La importancia del diálogo
Como ha sido mencionado con antelación, dada la complejidad que

revisten los conflictos públicos, en los cuales una multiplicidad y
diversidad de actores con diferentes intereses y necesidades se perciben
como enfrentados, resulta clave que el abordaje de los mismos sea a
partir de procesos de construcción de consenso. En este sentido, resulta
fundamental definir lo que entendemos por diálogo.
Como enfoque, el diálogo constituye una forma particular de interacción

entre las personas, indispensable para crear espacios de confianza donde
lograr consensos. No siempre están dadas las condiciones para que el
diálogo sea posible. Por esa razón, muchos procesos denominados
de diálogo, suelen resultar inoperantes y frustrar expectativas de los
participantes. En estos casos, un análisis más exhaustivo demanda
previamente la creación de condiciones para que el diálogo sea posible
y resulte una meta clara para quienes participan, distinguiendo diversas
fases de los procesos de toma de decisión.
Para generar el escenario apropiado para el diálogo es necesario promover

y construir condiciones mínimas que ayuden a generar confianza en un
proceso con reglas de juego claras. Se identifican a continuación algunas
condiciones mínimas para que el mismo sea posible:
• Voluntad política: una condición de posibilidad indispensable

para que un diálogo sobre un conflicto público sea viable es que
exista una legítima y sostenida voluntad de los actores políticos
involucrados y su compromiso con el espacio. Muchas experiencias
de diálogo han resultado infructuosas y han producido fatiga o
descreimiento porque se ha utilizado el espacio de diálogo como
estrategia electoral, o como una puesta en escena sin que exista
real compromiso de funcionarios o estructuras del Estado para
26
transformar el conflicto de manera adecuada.
• Convocantes confiables: usualmente, para generar confianza

en actores muy diversos, los espacios requieren más de un
convocante, dado que es difícil que un sólo actor cuente con
reconocimiento y legitimidad de todas las partes involucradas
en la problemática. Por esta razón, y dependiendo de los casos
concretos, a veces se considera útil que la convocatoria provenga
de algún actor externo, o de un grupo de convocantes que sirva
como “paraguas” de confiabilidad inicial para que los sectores
quieran participar.
• Inclusividad: a fin de garantizar un diálogo sostenible y

transparente es importante identificar las diversas perspectivas
que deben estar representadas, lo cual requiere un cuidadoso
trabajo de identificación de actores (individuos y organizaciones).
Dependiendo de la estrategia y la meta del proceso, podrá
decidirse involucrar un microcosmos de actores representativos,
un conjunto de actores estratégicos con representatividad, o
capacidad de decisión, o un modelo orientado a la participación
de muchos. La opción dependerá del tipo de cambio que se
persiga obtener con la estrategia, ya que no es lo mismo diseñar
una estrategia para abordar una escalada de crisis que diseñar
procesos para el diseño y/o la implementación de nuevas políticas
públicas.
• Acceso a información relevante y confiable: la meta del

diálogo presupone que los participantes tengan capacidades y
recursos para incrementar su conocimiento del problema y de
las diversas perspectivas. Esto requiere de tener el compromiso
de poner en común información con esas características, como
elemento que fortalezca y enriquezca la deliberación y la toma
de decisiones. Cuando la información sobre el tema no está
disponible, o no puede ponerse a todos de manera confiable,
existe una ausencia de condición mínima para avanzar en ampliar
la comprensión del problema, y en consecuencia a promover una
27
deliberación responsable acerca de opciones y decisiones para la
gestión democrática del mismo.
• Equilibrio de poder: también es condición para un diálogo

genuino, evaluar la situación de poder relativo con que se identifica
cada sector. En algunos casos un diálogo directo no será posible
hasta que no se realicen acciones tendientes a equilibrar poder
y las capacidades de los grupos de actores para participar en el
espacio de manera constructiva.
Particularmente, en el abordaje de los conflictos socio-ambientales se

propone la herramienta del Ordenamiento Ambiental del Territorio. Esta
herramienta asociada a un proceso de diálogo democrático permitirá
abordar conflictos existentes y prevenir situaciones conflictivas futuras
asociadas al goce, acceso y uso del ambiente y los recursos naturales.
28
CAPÍTULO 2:
LA HERRAMIENTA ORDENAMIENTO
AMBIENTAL DEL TERRITORIO
2.1 ¿Qué es el Ordenamiento Ambiental del Terri-

torio?
El Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) es una herramienta

de política ambiental, que puede ser caracterizada como “mecanismo
de comando y control”, en tanto se consolida a través de regulaciones
estatales directas que resultan obligatorias para todos, y que tiene por
objeto la organización espacial de las actividades en un ámbito territorial
determinado.
Como es de suponer, esta organización espacial de actividades implica la

representación en el territorio de muy diversos intereses y aspiraciones
de los diferentes grupos y actores sociales que comparten dicho
espacio, siendo esta la razón por la cual la elaboración del OAT debe ser
ampliamente participativa.
En la medida en que los gobiernos promuevan una construcción colectiva

que refleje las necesidades, deseos y aspiraciones de la sociedad en
cuanto al uso y goce del territorio, el ambiente y los recursos naturales,
luego, esa planificación que se consolida en una norma jurídica, tiene
amplias posibilidades de ser más fácilmente aplicada. Por el contrario,
si este ordenamiento se realiza en base a criterios técnicos o políticos
institucionales sin contemplar las necesidades de los actores interesados
o afectados, se generan muchos conflictos de intereses explícitos y
subyacentes. El OAT debe entonces aspirar a la concertación de los
intereses sectoriales entre sí, y de éstos, con el Estado, quien deberá
buscar y velar, en esta puja de intereses sectoriales, por el bien común.
Por lo tanto, si bien es indispensable la consulta y participación a los
diferentes sectores, el Estado se erige como el garante de los bienes,
derechos y valores colectivos.
29
En este sentido, el Ordenamiento Ambiental del Territorio es una
herramienta estratégica porque en la medida en que provee un marco
racional y participativo para la gestión de los usos de aquél, se convierte
también en el instrumento óptimo para prevenir y transformar las
tensiones vigentes entre los distintos intereses y permitiendo anticiparse
a escenarios futuros.
Entonces, si refleja las prioridades y valoraciones que la comunidad

ha asignado a las diversas áreas de su entorno, como así también las
políticas productivas, educativas, culturales y de esparcimiento, entre
otras, como producto de una amplia participación, seguramente se
constituirá en una herramienta clave para la mejor protección de los
intereses colectivos e individuales, desplegando, frente a posibles
conflictos, toda su eficacia.
¿Por qué ordenamiento “ambiental” del territorio?
Para contestar esta pregunta resulta clave, por un lado, describir la

concepción de ambiente que adoptamos y, por otro lado, definir las
características del concepto de Ordenamiento Ambiental del Territorio.
Entendemos al ambiente como el entorno que afecta a los seres vivos,

en particular a los seres humanos. Este entorno abarca bienes y valores
naturales, sociales y culturales, y las interrelaciones entre los mismos.
Se trata de distintos sistemas que interactúan entre sí, y se condicionan
recíprocamente.
De esta definición, surgen entonces dos elementos esenciales:
1. La concepción sistémica del ambiente, que permite

contemplar todas las dimensiones del ambiente y no restringirlo
solamente a cuestiones ecosistémicas, y,
2. El foco en la interacción e interdependencia sociedad-
contexto ecosistémico, que permite concebir las modificaciones
30
del ser humano sobre su entorno (en todas sus dimensiones)
y cómo dichas modificaciones influyen nuevamente sobre el
hombre.
La concepción actual de OAT
En este apartado proponemos realizar algunas distinciones respecto del

tradicional concepto Ordenamiento Territorial frente a la concepción
propuesta del Ordenamiento Ambiental del Territorio. En sus orígenes,
la noción de Ordenamiento Territorial contaba con ciertas características
que fueron evolucionando a lo largo del tiempo, a continuación
describiremos las más significativas:
1. El concepto clásico de OT solía hacer mención a un

proceso de organización del territorio en sus aspectos económicos
y sociales, reflejando una mera planificación de los usos del suelo
en estas dimensiones. El OAT actual es esencialmente “ambiental”,
en tanto y en cuanto el ambiente se integra de bienes y valores
naturales, sociales y económicos, y en esta línea, ninguna de esas
dimensiones puede ser dejada de lado. El valor agregado de esta
nueva concepción radica en que el OAT se basa en la variable
ambiental como co-constitutiva de las políticas de ordenamiento,
concibiendo al ambiente, las comunidades y las actividades
productivas en un todo integral que debe ser entendido en toda
su complejidad e interconexión, y específicamente considerando,
que si no prestamos atención al sustrato o base que hace posible
la vida en sociedad, será muy difícil pensar en un desarrollo
sustentable a corto, mediano y largo plazo.
2. El OT originariamente consistía en una planificación

de usos por zonas estática, y en la cual predominaba el derecho
de dominio en su versión más restrictiva, por sobre intereses
colectivos, comunes o sociales. En la actualidad se ha dado un
salto cualitativo ya que permite adoptar un enfoque sistémico a
la hora de planificar, admitiendo –en consecuencia- un abordaje
31
más integral de los conflictos socio-ambientales. En este sentido,
el concepto ambiental es útil al clarificar su vinculación con los
objetivos de lograr un desarrollo sustentable de manera más
apropiada a la complejidad que presenta la conjugación de
intereses diversos en el territorio.
3. Históricamente, el denominado ordenamiento territorial

surgía de un proceso tecnocrático, siendo elaborado por
funcionarios y sin que existiese participación de la ciudadanía
en dicho proceso. En la actualidad, este proceso requiere para
su legitimidad, ser dinámico y participativo, tendiendo a generar
las condiciones para un desarrollo sustentable, armónico y
equilibrado, superador de la antigua visión consistente en la mera
ordenación de los usos del suelo, y readaptándose a las nuevas
condiciones y desafíos presentes y futuros, como por ejemplo,
aquellos relacionados con los escenarios que planteará el cambio
climático. El OT tradicional se presentaba así como un esquema
más rígido, pero fundamentalmente elaborado sin tener en
cuenta las condiciones naturales y las necesidades de la sociedad.
El OAT actual se orienta hacia procesos de construcción colectiva,
multisectorial, multidisciplinaria y multinivel.
4. Mientras que antes se proponía como base para definir el

ordenamiento del territorio a la división político – administrativa,
actualmente el OAT propone planificar desde un enfoque eco-
sistémico. Este nuevo enfoque propone la división del territorio
en eco-regiones, esta división resulta más pertinente ya que estas
áreas poseen una estructura compleja de propiedad múltiple
donde distintos niveles y entidades jurisdiccionales reclaman
potestad para orientar su desarrollo. El enfoque eco-sistémico
permite abordar esta complejidad, ya que admite una mejor
planificación para el desarrollo sustentable de dichos territorios.
32
Antes Actualmente
No consideraba un enfoque integral en la Se basa en la moderna concepción de
planificación. ambiente –inclusiva de los bienes y
valores naturales, sociales y culturales-,
desde una perspectiva más sistémica
Generalmente se restringía a la Propone un enfoque sistémico y un
zonificación abordaje integral orientado al desarrollo
sustentable
En la mayoría de los casos proponía Se propone planificar desde un enfoque
como base la división político – eco-sistémico, y la división en eco-
administrativa tradicional para definir el regiones
ordenamiento del territorio
Históricamente adoptaba un enfoque Propone un enfoque dinámico, flexible
tecnocrático, estático y no participativo y con capacidad adaptativa, construido
de manera participativa, multisectorial,
multidisciplinaria y multinivel
Se trataba de un proceso lineal, sin Se concibe como un proceso
retroalimentación. permeable a los cambios de contexto,
a la información disponible, y a los
aprendizajes y valoraciones de los
actores involucrados
En la actualidad, existen diversos ejemplos de ordenamiento que

presentan estas características. Una iniciativa clave en Argentina lo
constituye el enorme avance en materia de ordenamiento ambiental
del territorio generado a partir de la sanción de la Ley de Presupuestos
Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Nativos N° 26.331, y su
consecuente implementación. Esta ley, aún con la disímil aplicación
por parte de las diversas jurisdicciones provinciales, implica un antes
y después para los territorios que aún cuentan masa boscosa nativa
y para la convivencia de las comunidades originarias y campesinas
respecto del bosque y de los demás sectores productivos. La norma ha
aspirado a la conjugación de los intereses de conservación, culturales,
sociales y productivos a través de la concreta aplicación en el proceso
de ordenamiento de dos elementos claves: por un lado, el de los 10
criterios de sostenibilidad ambiental que deben gobernar el OAT, y por
el otro, la amplia participación que ha debido caracterizar a los procesos
desarrollados.
33
A continuación se presenta un cuadro1 que ilustra brevemente la
importancia de la variable ambiental en la concepción sistémica y el
abordaje integral que brinda el OAT:
Fuente de cuadro: “Política de Ordenamiento Territorial para Costa Rica”; Paz con la
Naturaleza; Junio de 2008; disponible en:
1 http://www.pazconlanaturaleza.org/admin/descargas/upload/Politica_
Ordenamient_Ambiental_Territorial_Costa_Rica.pdf
34
2.2 Relación entre modelo de desarrollo local y or-
denamiento ambiental del territorio.
Como ya ha sido esbozado brevemente, existe una estrecha vinculación

entre OAT y modelo de desarrollo, ya que para implementar políticas
públicas orientadas al desarrollo sustentable es necesario definir el
modelo de desarrollo que servirá como horizonte de las políticas de
ordenamiento ambiental del territorio.
Debería generarse un marco de diálogo previo a la toma de decisión

sobre el desarrollo de cualquier actividad humana, productiva y de
conservación, acerca del modelo de desarrollo que una región o que un
territorio se quiere dar. Y este proceso de consulta debería ser plenamente
participativo y en base a los resultados del mismo se deberían tomar
decisiones sobre el desarrollo o no, y sus condiciones, de este tipo de
actividades.
Respecto a las actividades productivas, cabe preguntarse si la

comunidad prefiere un modelo de desarrollo basado prioritariamente
en actividades agro-industriales, o en la explotación de la actividad
turística, o en la explotación de los recursos minerales; o en un modelo
agrícola-ganadero (sólo por mencionar algunas alternativas) o en una
combinación de diferentes actividades productivas. Si bien los modelos
de producción mencionados no son auto-excluyentes, en algunos casos
generan fuertes conflictos por disputarse el uso de un mismo territorio
y de algunos recursos estratégicos. Desde una perspectiva socio-
ambiental estructural, cuanto mayor sea el solapamiento de actividades
en un mismo territorio (agrícola, urbano, conservación, turismo, industria
etc.) mayor será la conflictividad socio ambiental generada en torno al
mismo.
Es por esto que la elaboración de criterios y delimitación de zonas aptas

y no aptas para las diferentes actividades productivas, de conservación y
otras actividades humanas, de forma consensuada con las comunidades
locales, es fundamental, pues provee un marco de previsibilidad y
legitimidad social, pero fundamentalmente, porque permite a dichas
35
comunidades tener capacidad de definición sobre el modelo de
desarrollo deseado para su propio territorio.
El OAT como herramienta para prevenir o dirimir conflictos entre

actividades productivas
En este apartado, cabe mencionar el ejemplo de la actividad minera

en el país y el impacto que ella tiene frente al resto de las alternativas
productivas en las regiones donde se desarrolla.
La manifestación de conflictos vinculados a la actividad, se ha

incrementado exponencialmente en los últimos años, acompañando
a la curva de crecimiento de la inversión directa externa, orientada al
desarrollo de la minería de gran envergadura.
La producción minera, sobre todo la que se realiza a gran escala,

consume grandes cantidades de agua en su proceso productivo. En
ciertas regiones del país, como la región de Cuyo o NOA donde el agua
es un recurso escaso, la instalación de emprendimientos mineros ha
dado lugar a una conflictividad estructural derivada de la lucha por
el recurso con las actividades productivas ya existentes y que ofrecen
otras alternativas productivas a las comunidades locales.
Existe entonces una preocupación respecto a que la actividad

minera de gran envergadura por ser un gran consumidor de agua,
en muchos casos reduce la capacidad de acceso y la provisión tanto
para consumo humano, como para un uso productivo no minero
(agrícola y turístico) y para el ecosistema (biodiversidad).
A esto se suma la preocupación de un impacto en la calidad del recurso

por uso o liberación de sustancias tóxicas en la red hidrográfica que
repercuta negativamente en el ecosistema, la salud pública y la
economía de las comunidades ubicadas en la misma cuenca, como
así también la economía de los productores que puedan ver afectados
sus cultivos. Aún más preocupante es cuando los proyectos mineros
se localizan en las nacientes de las cuencas, donde una potencial
36
contaminación del área se esparciría no sólo a lo largo del río desde
donde se obtiene el recurso, sino también a lo largo y a lo ancho
de toda la cuenca. “Para el coordinador del Programa Nacional de
Gestión Ambiental del INTA, Ernesto Viglizzo, el hecho de que buena
parte de los proyectos mineros a cielo abierto se ubiquen en zonas
de nacientes de agua pura es un ejemplo de carencia de políticas de
ordenamiento territorial.” 1
Por lo tanto, los conflictos mineros, dada su substancia e impacto

en el ámbito de lo público, involucran no sólo aspectos sociales y
ambientales, sino también económicos, culturales y políticos, por lo
que cobran especial relevancia dentro de la diversidad de conflictos
socio-ambientales. Asimismo, tienen características propias y
atributos que los distinguen del resto: su magnitud económica, su
huella ambiental y fundamentalmente sus antecedentes y contexto
socio ambiental e institucional.
Es por estos motivos, que en el caso de la conflictividad en torno al

desarrollo de la actividad minera se ve de manera más clara, y en
comparación con otras actividades productivas, la necesidad de
definir un modelo de desarrollo de país, un ordenamiento ambiental
del territorio y políticas públicas de desarrollo local con participación
real y de calidad de todos los sectores y en todos los niveles.
El OAT permite asimismo tomar medidas preventivas para evitar

daños sociales, ambientales y económicos irreversibles; a través de la
información generada por el proceso, se pueden identificar y zonificar
áreas amenazadas para la población, las actividades socioeconómicas y
productivas, y de esta forma, definir acciones para reducir los riesgos2.
Lo antedicho da cuenta de la estrecha relación que existe entre políticas
de OAT y situaciones de vulnerabilidad socio-económica y ambiental.
1 “El agua entre la minería y la producción”; en Diario la Nación; 1 de septiembre

de 2007; http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=939550
2 “El Ordenamiento Territorial en Bolivia!; Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificación, Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular, Dirección
General de Planificación y Ordenamiento territorial, Unidad de Administración Territorial;
Disponible en: http://www.redmunicipalverde.org/Ordenamiento%20Territorial%20
-BOL01.pdf
37
La falta de esquemas consensuados que den un marco sustentable a la
distribución de los usos del territorio en muchas ocasiones repercute
negativamente en el desarrollo económico, la situación social de las
comunidades, la conservación del ambiente, y en definitiva, potenciando
los índices de pobreza estructural del país.
El Ordenamiento Ambiental del Territorio se erige así como una

herramienta indispensable para el desarrollo sustentable de las
comunidades, al incorporar la participación de todos los sectores
involucrados y elementos de planificación a mediano y largo plazo. En
este sentido, permite entre otras cosas3 :
• Contar con información territorial actualizada sobre los

recursos naturales, población, actividades económicas, etc.
• Orientar la elaboración de los planes de desarrollo, planes
sectoriales, programas y proyectos de desarrollo, investigación,
etc.
• Optimizar la distribución y tipo de inversiones a realizarse en
provincias y/o municipios.
• Optimizar la distribución de los servicios sociales,
infraestructura vial y de apoyo a la producción.
• Promover las ventajas comparativas de las regiones.
• Propender a una mejor utilización y distribución de los recursos
escasos, como por ejemplo el agua, en ciertas regiones.
3 “El Ordenamiento Territorial en Bolivia!; Ministerio de Desarrollo Sostenible y

-BOL01.pdf
38
2.3 Los perjuicios de la falta de un Ordenamiento
Ambiental del Territorio
Históricamente se han ido tomando una gran cantidad de decisiones

sobre la distribución y organización del territorio sin contar con una
mirada integral sobre su impacto sobre las comunidades, el ambiente, los
recursos naturales y las economías locales. De allí que en la actualidad se
identifiquen numerosos ejemplos de perjuicios sociales, ambientales y
económicos; cómo así también el surgimiento de incontables conflictos
que podrían haber sido prevenidos o evitados de contar con una
adecuada ordenación y distribución de los usos del suelo.
Algunos factores generadores de conflictividad socio ambiental

propios de la falta de un ordenamiento ambiental del territorio:
• Ausencia de planificación de los asentamientos

humanos.
Esto ha generado situaciones de:
- Comunidades localizadas en áreas vulnerables que puedan

atentar contra su seguridad humana. Por ejemplo, la localización
de asentamientos humanos en áreas proclives a inundaciones,
derrumbes o terremotos.
- Crecimiento no planificado de las poblaciones sobre áreas no

aptas para el asentamiento humano debido a los riesgos que
involucra. O a la inversa, sobre áreas fértiles que podrían ser más
provechosas para el desarrollo productivo, con la consecuente
pérdida económica del potencial no aprovechado de la región. Uno
de los casos más visibles de lo antedicho ha sido el crecimiento de
barrios privados en áreas cultivables.
• Déficit en la planificación de la localización de las

actividades productivas; y su estrecha relación con el
impacto sobre el ambiente.
Ejemplos de esto se registran en:
39
- Industrias que se localizan en zonas residenciales afectando la
calidad de vida de la población allí asentada1.
- Actividades productivas que desarrollan su actividad en áreas

con importantes valores ambientales que podrían verse afectados
por el desarrollo de la actividad. Es por ejemplo, el caso del
desarrollo de la actividad minera en áreas glaciares y periglaciares
o con potencial para el desarrollo de otras industrias o actividades,
como la vitivinícola, frutihortícola y turística.
- Falta de un equilibrio entre el desarrollo productivo y las áreas

de conservación. Por ejemplo, la tala excesiva de bosques que
afecta los territorios aguas abajo, como ocurrió en reiteradas
oportunidades en Tartagal, provincia de Salta.
-La deforestación y el avance de la frontera agropecuaria sobre

ecosistemas de gran valor ambiental, y de gran importancia para
la conservación2.
- Conflictos con los pueblos originarios derivados del avance de

la frontera productiva sobre sus territorios, como así también
la destrucción de su hábitat natural y cultural producto de los
impactos de la desertificación y la tala indiscriminada, entre otras
cosas3. A la dificultad que implica distribuir equitativamente
un recurso escaso como el agua en ciertas regiones, se suma el
agravante de su disminución producto del cambio climático;
lo cual potencia la necesidad de una distribución eficiente y
equitativa.
1 Tres plantas químicas genera controversia en Berisso”; en página digital Informe

Digital Metropolitano; Nº73 Junio 2010; Disponible en: http://www.metropolitana.org.
ar/idm/idm_73/idm_73_nota_02.html
2 “Efectos socioeconómicos y ambientales y ambientales de la expansión
agropecuaria. Estudio de caso: Santiago del Estero, Argentina”; Asociación Española
de Ecología Terrestre; enero de 2008; Disponible en: http://www.monocultivos.com/
conceptos/ArgentinaSEsteroSoja.pdf
3 Ver: “El cambio climático y los pueblos originarios”; disponible en: http://www.
un.org/esa/socdev/unpfii/documents/backgrounder%20climate_ESP_FORMATTED.pdf
40
• Falta de estrategias de mitigación y/o prevención de
fenómenos de desastre.
- Argentina ha sido afectada a lo largo de los años por distintos
tipos de desastres, siendo los más predominantes, tanto por los
daños que ocasionan como por su recurrencia, aquellos vinculados
a amenazas de origen hidrometeorológico4 , en particular, las
inundaciones5. Entre los impactos más importantes cabe destacar
el incremento del número y necesidad de asistencia a evacuados,
los impactos sobre la infraestructura (edilicia, de transporte, en
el sector agropecuario, en las comunicaciones, etc.), la facilidad
de expansión de epidemias, el incremento del número de
accidentes y muertes, y sobre todo exacerbación de los factores
de vulnerabilidad más estructurales. Muchos de éstos podrían
evitarse o al menos disminuir de contar con una adecuada política
de ordenamiento ambiental de los usos del territorio.
De lo antedicho se desprenden solo algunas situaciones de gran

vulnerabilidad ambiental, social y económica que se encuentran en
estrecha vinculación con la ausencia de una política de ordenamiento
ambiental del territorio; atentando de esta manera contra la seguridad
humana, la protección del ambiente y el desarrollo sustentable; y
promoviendo el surgimiento de múltiples conflictos socio-ambientales.
4 En términos de recurrencias, le siguen (en orden decreciente) aquellos

vinculados a amenazas de origen antrópico, geológico y biológico
5 “Documento País: Riesgos de Desastre en la Argentina”. Cruz Roja Argentina –
Centro de Estudios Sociales y Ambientales; Pág.54
41
CAPÍTULO 3:
¿QUÉ DICE LA LEGISLACIÓN
RESPECTO DEL OAT?
3.1 El OAT a nivel latinoamericano
En América Latina si bien los procesos legislativos orientados a dotar

al Estado de capacidades para el ordenamiento del territorio tienen
particularidades específicas a las condiciones socio históricas locales,
estos no dejan de ser comparables entre si ya que responden todas a un
enfoque que busca reforzar la capacidad de regulación pública del uso
del territorio.
Por lo general, estos procesos están asociados a la introducción de

políticas ambientales, urbanísticas, de desarrollo económico regional
y de descentralización. Se puede notar por ende que actualmente
predomina la idea de la ordenación como instrumento o estrategia para
lograr el desarrollo sustentable. Al mismo tiempo, los recurrentes fracasos
en la efectivización de estas políticas vinculadas, por lo general a un
déficit de legitimidad o “capacidad política” orientaron las experiencias
más recientes a desarrollar procesos participativos e incluyentes,
multisectoriales y multinivel, de tal manera de que el proceso contribuya
a generar las condiciones políticas para que la legislación pueda
implementarse.
En los últimos años se pueden identificar numerosos avances en lo

que se refiere a marcos normativos y políticas dirigidas a promover los
procesos de ordenamiento territorial en la región. Existen actualmente,
cuatro países que han promulgado una Ley Nacional de Ordenamiento
Territorial:
• Uruguay. Aprobó a fines de mayo de 2008 la ley 18.308 de

Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible1. Dicha Ley define
1 “Uruguay cuenta hoy con su primera Ley de Ordenamiento Territorial y
Desarrollo Sostenible”; en página digital MUNDO GEO; Disponible en: http://www.
42
las competencias e instrumentos de planificación, participación
y actuación en la materia; orienta el proceso de actuación del
territorio hacia la consecución de objetivos de interés nacional y
general; y diseña los instrumentos de ejecución de los planes y de
actuación territorial. 2
• Honduras. Luego de numerosos intentos de planificación

territorial3 , el país logró promulgar por Decreto Nº180-2003 a fines
de 2003 una Ley de ordenamiento territorial. La misma establece
que el OT se constituye en una política de Estado que incorporada a
la planificación nacional, promueve la gestión integral, estratégica
y eficiente de todos los recursos de la Nación, humanos, naturales
y técnicos, mediante la aplicación de políticas, estrategias y planes
efectivos que aseguren el desarrollo humano en forma dinámica,
homogénea, equitativa en igualdad de oportunidades y sostenible,
en un proceso que reafirme a la persona humana como el fin
supremo de la sociedad y a la vez como su recurso más valioso.
Asimismo, la ley intentó avanzar en dos temas trascendentales
para la política del país: La descentralización y la participación
ciudadana. 4
• Colombia. La Ley Nº 388 de 1997 de Ordenamiento Territorial

5
“establece un mandato legal de formular planes de OT y sienta
las bases para el desarrollo de una extensa y variada normativa
territorial”. 6
• Venezuela. En Agosto de 1983 el país aprobó la Ley Orgánica

para la Ordenación del Territorio; la cual tiene por objeto
establecer las disposiciones que regirán el proceso de ordenación
mundogeo.com.br/noticias-diarias.php?id_noticia=11397&lang_id=2
2 Ley Nº18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable de Uruguay;
Disponible en: http://www.guayubira.org.uy/leyes/ley18308.html
3 “Noticias sobre planificación territorial en Centro América y República
Dominicana”; Disponible en: http://noticiasmunicipalesguatemala.blogspot.com/
4 Ver Ley de Ordenamiento Territorial de Honduras, Disponible en: http://www.
angelfire.com/ca5/mas/constitucion/OT/t.html
5 Ley Nº388 Disponible en: http://www.uniderecho.com/leer_ley_Ley-En-
Colombia_19_1198.html
6 Montes Lira, Pedro Felipe; “El Ordenamiento Territorial como opción de políticas
urbanas y regionales en América Latina y el Caribe”; Pág.29
43
del territorio en concordancia con la estrategia de desarrollo
económico y social a largo plazo de la Nación.7
Por otro lado, existen otros países en la región que si bien aún no cuentan
con una legislación marco a nivel nacional, sin embargo han realizado
algunos avances al respecto. Este es el caso de:
• Bolivia. Si bien el país carece de una Ley Nacional de

Ordenamiento Territorial, esta herramienta está mencionada
en la Constitución Nacional de acuerdo a los artículos 133, 136,
144 y 170; a nivel departamental de acuerdo a las Leyes de
Descentralización Administrativa y de Participación Popular; y a
nivel municipal, de acuerdo a las Leyes de Participación Popular y
de Municipalidades.8
• Costa Rica: En 1998 se presentó una propuesta de Ley de

Ordenamiento Territorial, pero a la fecha no ha sido aprobada.
• Brasil. En este país el principio de planificación y ordenamiento

territorial está incorporado en su Constitución Nacional como
herramienta para la política ambiental en los artículos 182 y 183. 9
7 Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de Venezuela; Disponible en:

http://www.gobiernoenlinea.ve/docMgr/sharedfiles/LeyOrganicaOrdenacionTerritorio.
pdf
8 El Ordenamiento Territorial en Bolivia!; Ministerio de Desarrollo Sostenible y
-BOL01.pdf
9 “Estudio comparativo de los regímenes regulatorios en materia de
Ordenamiento Territorial en el Mercosur”; Fundación Ambiente y Recursos Naturales
(FARN); Disponible en: http://www.farn.org.ar/docs/p06/publicaciones6-2.html
44
3.2. El marco legal vigente en Argentina
Antes de adentrarnos directamente en la herramienta Ordenamiento

Ambiental del Territorio, resulta importante precisar algunas cuestiones
fundamentales vinculadas al régimen federal de gobierno en Argentina y
asimismo a los cambios esenciales incorporados en vínculo a la temática
ambiental por nuestra Constitución Nacional, a partir de su reforma en
1994.
A partir de la mencionada reforma es que fue incorporado a nuestra

Constitución el derecho a gozar de un ambiente sano. El artículo 41
en su primer párrafo establece que todo habitante tiene derecho “a un
ambiente sano, equilibrado, y apto para el desarrollo humano”. Asimismo
introduce el concepto de equidad intergeneracional cuando afirma que
la satisfacción de las necesidades presentes no debe comprometer la de
las generaciones futuras. Esto supone también la incorporación de la
noción de “desarrollo sustentable”, la cual ubica a la variable ambiental
como de imprescindible consideración en los procesos de toma de
decisiones que hagan al desenvolvimiento de una comunidad.
La cláusula constitucional expresa asimismo la fundamental obligación

de las autoridades de proveer a la protección del derecho al ambiente,
con el correlativo deber de todo habitante de velar por su preservación,
así como la obligación prioritaria del causante de un daño ambiental, de
recomponerlo.
Finalmente, el tercer párrafo del artículo 41 de la CN dispone que la

Nación debe establecer un piso mínimo de protección en todo el
país a través de las denominadas “normas de presupuestos mínimos
de protección ambiental” y que las provincias pueden dictar normas
complementarias de aquellas, las cuales podrán ser más estrictas. Así
plantea el abecé para la distribución de competencias entre la Nación y
las provincias en materia de regulación ambiental, un tema fundamental
al momento de analizar una problemática ambiental y saber cuál es la
normativa aplicable a la misma.
45
Antes de abordar el tratamiento de la Ley General del Ambiente (LGA),
la cual es la norma de presupuestos mínimos que regula diversos
aspectos de la política ambiental nacional, es conveniente detenerse
en el concepto de presupuesto mínimo, pues el mismo es determinante
a la hora de caracterizar no sólo esta ley, sino también su alcance y
proyecciones.
Una norma de presupuestos mínimos coloca a todos los habitantes en

un pie de igualdad en relación a la calidad ambiental, de modo que
todos cuenten con un marco de protección básica de sus derechos.
Por esta razón, un presupuesto mínimo supone una protección legal

básica y uniforme en materia ambiental para todo el país, que debe ser
respetada en todo el territorio.
Esta cuestión es sumamente relevante, por cuanto cualquier norma

ambiental o no ambiental que se dicte a nivel provincial o municipal
y que no tenga en cuenta los presupuestos mínimos de protección o
no guarde congruencia con ellos, puede ser considerada nula. En este
aspecto, juegan un papel esencial los Principios de Congruencia y
Supletoriedad, ambos contenidos en la ley mencionada.
La Ley General del Ambiente (LGA)
El Congreso Nacional sancionó en el año 2002 la Ley 25.675, conocida

como “Ley General del Ambiente” (LGA), la cual establece los lineamientos,
principios e institutos principales que deben regir la política ambiental
nacional.
Todas las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (C.A.B.A.)

deben cumplir – como mínimo – con lo establecido por esta norma, que
constituye una suerte de “ley marco” en materia ambiental, y representa
un “piso” de exigencia en relación a todo el sistema normativo nacional,
provincial y municipal, como asimismo para las restantes normas
sectoriales de presupuestos mínimos (de aguas, bosques, residuos, etc.).
46
Estos caracteres determinan la trascendencia de la LGA como norma
fundamental de nuestra legislación en línea con las disposiciones del
art. 41 de la CN. En particular su importancia está dada:
• Porque establece los principios de la política ambiental,

incluyendo entre otros los de prevención, precaución y equidad
intergeneracional.

• Porque la aplicación de estos principios es obligatoria para todas
las autoridades, en todos los niveles de gobierno.
• Porque establece herramientas de política ambiental, como el

ordenamiento ambiental del territorio (OAT) y la evaluación de
impacto ambiental (EIA), que constituyen elementos valiosos para
ponderar los efectos de futuras actividades.
• Porque establece la obligación del Estado de brindar información

ambiental a las personas, y exige a la autoridad ambiental
nacional la articulación de un sistema de información, así como
la presentación de un Informe Ambiental Anual ante el Poder
Legislativo.
• Porque introduce a la participación ciudadana como requisito

de validez de los procesos de toma de decisiones públicas, en
particular para el OAT y la EIA.
• Porque exige la contratación de un seguro ambiental para las

actividades riesgosas.
• Porque regula la responsabilidad por daño ambiental,

estableciendo la obligación del responsable de recomponer el
ambiente.
• Porque legitima ampliamente para accionar judicialmente

por recomposición – incluyendo en este aspecto al afectado, al
Defensor del Pueblo y a las asociaciones constituidas conforme a
47
la ley – a la vez que autoriza al juez interviniente a disponer todas
las medidas necesarias para proteger efectivamente el interés
general.
Nuestro país está conformado por unidades políticas autónomas,

las provincias, preexistentes a la Nación, cuya unión constituye una
federación. Es así que las relaciones entre jurisdicciones pueden darse
bajo la modalidad de: Nación – Provincias, Nación – Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, y Provincias – Municipios.
Como ya adelantáramos, la CN en el art. 41 efectúa la distribución de

competencias en materia ambiental, al disponer que sea la Nación la
encargada de dictar las normas de presupuestos mínimos de protección,
y las provincias quienes pueden complementarlas.
Esto supone una delegación de facultades de regulación hecha por las

provincias a favor de la Nación, que se suma a otras preexistentes (por ej.
las facultades del Congreso Nacional de establecer los códigos civil, penal,
de minería, regular el comercio interprovincial, aprobar los Convenios
Internacionales, que pueden poseer status constitucional – tratados de
Derechos Humanos- o categoría superior a las leyes -la mayoría de los
tratados ambientales, por ej. Cambio Climático y Biodiversidad-).
Por su parte las provincias conservan – según el art. 121 de la CN – todo

el poder no delegado al Gobierno Federal. Además, poseen el dominio
originario de los recursos naturales existentes en sus territorios, de
acuerdo a lo establecido por el art. 124 de la CN.
Sin embargo este dominio no obsta a la aplicación de las normas de

presupuestos mínimos de protección ambiental establecidas por la
Nación dentro de los territorios provinciales. De hecho, varias leyes
nacionales han sido dictadas a partir de 2002 con base en el art. 41 de la
CN, dirigiéndose a regular aspectos específicos de la gestión ambiental,
como los residuos, las aguas, bosques, glaciares, entre otras.
48
Ordenamiento Ambiental del Territorio
En la actualidad y en el marco de la LGA, el OAT se define en la ley a

través de artículos (9 y 10) que exponen las exigencias de esta moderna
concepción de la herramienta que hemos venido desarrollando:
ARTICULO 9º — El ordenamiento ambiental desarrollará la estructura

de funcionamiento global del territorio de la Nación y se generan
mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y
las provincias, y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación,
a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); el mismo
deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores
de la sociedad entre sí, y de éstos con la administración pública.
ARTICULO 10. — El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en

cuenta los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales,
económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y
nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los
recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización
de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación
y desaprovechamiento y promover la participación social, en las
decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.
Asimismo, en la localización de las distintas actividades antrópicas y

en el desarrollo de asentamientos humanos, se deberá considerar, en
forma prioritaria:
a) La vocación de cada zona o región, en función de los recursos

ambientales y la sustentabilidad social, económica y ecológica;
b) La distribución de la población y sus características particulares;
c) La naturaleza y las características particulares de los diferentes
biomas;
d) Las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los
asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras
actividades humanas o fenómenos naturales;
e) La conservación y protección de ecosistemas significativos.
49
Así, el proceso de ordenamiento debe considerar aspectos muy
diversos en distintas escalas (local, regional y nacional), apuntando a la
conciliación del desarrollo de las actividades productivas con el concepto
de sustentabilidad, haciendo una clara aplicación de los Principios de
Prevención, Precaución, Equidad Intergeneracional y Sustentabilidad,
todos ellos contenidos en la misma ley.
Además de los caracteres antes mencionados, la LGA dispone

especialmente a través de su art. 21 que este proceso debe ser
participativo, y que dicha participación debe ser asegurada. Esto
implica claramente una obligación para las autoridades promotoras
de los procesos de ordenamiento, las cuales deberán emprender todas
las acciones necesarias para que la ciudadanía pueda formar parte
activa de aquellos. Si esto no ocurre, la norma jurídica que consolide el
ordenamiento, puede ser considerada nula.
Se trata entonces, en el marco de la legislación argentina, de una

herramienta estratégica fundamental para la concreción de la
sustentabilidad, ampliamente participativa por definición y que ha de
constituirse como marco para las restantes políticas sectoriales, sean
estas económicas, sociales, o de otra índole.
El Ordenamiento Ambiental del Territorio en la Ley de Bosques: el

rol clave de la sociedad civil.
Nuestro país ha padecido ya una gravísima pérdida de bosques nativos.

De ello dan cuenta los datos que informaba la Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Nación, los cuales revelaban en octubre del
año 2007 la magnitud de la emergencia: 280.000 hectáreas desmontadas
por año, 821 por día, 34 por hora.
Una situación de tal naturaleza logró un involucramiento de la sociedad

civil sin precedentes en la temática ambiental, puesto de manifiesto en
la recolección de un millón y medio de firmas que apoyaron la solicitud
al Senado de la Nación para la urgente aprobación de un proyecto de
50
ley protector del bosque nativo que había sido aprobado en marzo de
2007 por la Cámara de Diputados. Dado que los senadores plantearon
modificaciones al mismo, este proyecto debió volver a la cámara baja,
materializándose finalmente -en un contexto de fuerte demanda de la
ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil- con la sanción de la
Ley Nº 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los
Bosques Nativos, hacia fines de diciembre de 20071 .
La legislación aprobada da sustrato a lo que ya es un cambio meridiano en

la gestión del bosque nativo en todo el país, y encuentra su justificación
jurídica en la Constitución Nacional, en el ya analizado art. 41.
Aquí vale la pena analizar cuál ha sido la estrategia de la Ley de Bosque

Nativo. Vemos en este sentido que La Ley 26.331 se estructura sobre
la base de dos medidas centrales, una de las cuales ha producido la
inmediata paralización de los desmontes –la moratoria 2-, en tanto que
la otra avanza en un proceso de fondo, que apunta al ordenamiento
ambiental del territorio de cada provincia –y con ello el ordenamiento
del bosque nativo-, con el objeto de dar lugar no sólo a la preservación
y al uso sustentable de los bosques, sino también a la consideración de
los servicios ambientales que los mismos prestan a la comunidad3 . Este
último aspecto no es menor, si se tiene en cuenta que es la primera vez
que una norma de presupuestos mínimos incluye el concepto y lo coloca,
además, como bien jurídico de expresa protección 4. Estos servicios, en
el contexto de la ley, funcionan como la justificación de la distribución
de fondos que aquella prevé como compensación por la conservación
de masas boscosas.
1 La ley se sancionó el 28.11.2007 y fue publicada en el B.O. el 26.12.2007.
2 Según la Ley 26.331 entre la sanción de la misma y la realización del
ordenamiento territorial del bosque nativo –para el cual las jurisdicciones cuentan con el
plazo de un año, no pueden autorizarse desmontes (art. 8).
3 El artículo 5 de la Ley 26.331 define a los servicios ambientales como “los
beneficios tangibles e intangibles, generados por los ecosistemas del bosque nativo,
necesarios para el concierto y supervivencia del sistema natural y biológico en su
conjunto, y para mejorar y asegurar la calidad de vida de los habitantes de la Nación
beneficiados por los bosques nativos. Entre otros, los principales servicios ambientales
que los bosques nativos brindan a la sociedad son: Regulación hídrica; Conservación de
la biodiversidad; Conservación del suelo y de calidad del agua; Fijación de emisiones
de gases con efecto invernadero; Contribución a la diversificación y belleza del paisaje;
Defensa de la identidad cultural.”
4 Ley 26.331, art. 1.
51
El ordenamiento ambiental al que obliga la norma, debía realizarse de
manera participativa en el lapso de un año desde la sanción de la ley y
de acuerdo al mandato que ella misma establece 5 –ello en consonancia
con el artículo 10 de la Ley General del Ambiente 6-, observando los diez
criterios de sostenibilidad ambiental contenidos en el Anexo de la ley,
los cuales funcionan de manera interdependiente. Los mismos requieren
la consideración de cuestiones fundamentales y determinantes en la
ponderación del valor de conservación y consecuente zonificación,
como la superficie mínima para la supervivencia de la fauna y flora, la
vinculación con otras comunidades naturales y áreas protegidas, los
valores biológicos sobresalientes, la conectividad entre eco-regiones, el
estado de conservación, el potencial forestal, de sustentabilidad agrícola
y de conservación de cuencas, y el valor asignado al área boscosa y
colindante por las comunidades indígenas y campesinas.
Así, la norma provincial que refleja el proceso de ordenamiento,

deberá designar las áreas correspondientes a las diferentes categorías
de conservación - I (rojo), II (amarillo) y III (verde)- en función del valor
ambiental de las distintas unidades de bosque nativo y de los servicios
ambientales que los mismos proporcionen.
En esta línea, el ordenamiento ambiental del territorio no podrá arbitrar

áreas de sacrificio que no resulten plenamente justificadas según el
tamiz que brindan los criterios mencionados, ya que ello equivaldrá a
contrariar el espíritu y la letra de la ley nacional, con las consiguientes
nulidades que ello podría implicar.
Como medida accesoria y puntual al ordenamiento ambiental del

bosque, las autorizaciones de desmonte –impracticables en las zonas
de categoría I y II- y de aprovechamiento sostenible –siempre que éste
produzca impactos significativos, los cuales la norma describe- requieren
la previa Evaluación de Impacto Ambiental7 , sumándose en el caso del
5 Ley 26.331, art. 6.

6 Ley 25.675
7 Ley 26.331, art. 22.
52
desmonte, la exigencia de la audiencia o consulta pública8 . Aquí vemos
entonces el funcionamiento de dos herramientas -el OAT y la EIA- que
trabajan escalonadamente: el OAT es el marco general que arbitra sobre
las áreas o zonas en las cuales determinados tipos de actividades podrán
tener lugar, y la EIA aporta el análisis puntual de cada emprendimiento,
evaluando los impactos que podría producir, aunque su localización
corresponda a un área “permitida”.
De manera que, según lo dicho, la Ley de Bosque Nativo presenta

una trama de herramientas estratégicas de ordenamiento ambiental
del territorio para la definición de las áreas a preservar y a explotar
sustentablemente: la moratoria –ciertamente una medida de
emergencia que desaparece al consolidarse el OAT-, la categorización de
áreas a través de la aplicación de criterios de sostenibilidad ambiental
y la evaluación de impacto ambiental. Esta trama presenta una lógica
“de mayor a menor” que apunta a la protección y aprovechamiento del
recurso en el marco de la noción del desarrollo sustentable, según la cual
los aspectos ambientales, sociales, económicos e institucionales deben
integrar la toma de decisiones.
Hasta el momento son trece las provincias que han sancionado mediante
una ley provincial el Ordenamiento Territorial de sus bosques nativos:
Salta, Santiago del Estero, Chaco, Corrientes, Río Negro, Mendoza,
Formosa, Tucumán, Chubut, San Luis, Misiones, Catamarca y Córdoba.
A partir de estas leyes, existe en las mismas un mapa que regula las
actividades que pueden llevarse a cabo respecto del bosque nativo
en las áreas zonificadas, constituyéndose tanto la ley nacional como
sus consecuentes provinciales en el primer ejemplo a gran escala de
la aplicación de la herramienta en una vasta superficie del país, que ha
merecido –con variaciones de una jurisdicción a otra- un intenso debate,
principalmente, entre el sector forestal, las comunidades indígenas y
campesinas, las organizaciones y agrupaciones de la sociedad civil y las
autoridades estatales.
8 Ley 26.331, art. 26.
53
CAPÍTULO 4: UNA EXPERIENCIA DE
ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL
TERRITORIO EN ARGENTINA.
Lecciones aprendidas
Mendoza. Ley de Ordenamiento Ambiental del

Territorio y Usos del Suelo. Antecedentes y apren-
dizajes
Introducción
Mendoza es la primera provincia en el país en contar desde el 5 de

Mayo del año 2009 con una Ley de Ordenamiento del Territorio y
Usos del Suelo. La norma aprobada luego de alrededor de 20 años de
anteproyectos que no lograban el consenso necesario, ha marcado un
hito en la historia de la provincia y el país. Ha convertido a esta provincia
en pionera, por contar con un instrumento legislativo de esta naturaleza
y que logró superar el continuo enfrentamiento de intereses sectoriales
en pos de una construcción colectiva común.
Desde FCD y FARN hemos seguido de cerca el proceso de elaboración

de anteproyectos de Ley previos a la aprobación de la Ley vigente, dada
la relevancia que para ambas organizaciones adquiere la herramienta
de Ordenamiento Ambiental del Territorio, en cuanto a sus aspectos
normativos y participativos. Consideramos que la legislación mendocina
y el proceso de elaboración de los Planes Estratégico, de Ordenamiento
Territorial Provincial y de Ordenamiento Territorial Municipales,
corresponden al enfoque actual del OAT y se diferencian así del más
tradicional. La legislación misma vela por el desarrollo de un espacio
participativo, inclusivo y democrático, que otorgue legitimidad y
sustentabilidad al proceso de elaboración e instrumentación de los
mencionados planes.
Si se parte de la premisa de que, por la ausencia de esquemas
54
consensuados de ordenamiento territorial emergen los conflictos
en torno a los usos del suelo y el aprovechamiento de los recursos
naturales, la ley mendocina se estima será modelo para otras provincias.
Un modelo para aquellas que pretendan avanzar en un ordenamiento
de su territorio, y que compartan los beneficios que la implementación
del mismo puede traer para la transformación democrática de la
conflictividad socio ambiental en el país.
Si bien el trabajo científico, técnico y de articulación entre distintos

sectores ha sido un primer paso fundamental en la aprobación e
impulso inicial de la Ley; la implementación de la misma, se vuelve
un desafío mucho mayor, ya que es en esta etapa donde se evaluará y
afianzará la efectividad y tangibilidad de sus resultados. De allí que, en
virtud de nuestro análisis y seguimiento de la instrumentación de la ley
recientemente aprobada, hemos elaborado algunas conclusiones que
pueden ser tenidas en cuenta para garantizar la legitimidad de otros
procesos similares en aras de generar las condiciones necesarias para un
desarrollo sustentable, armónico y equilibrado, superador de la antigua
visión consistente en la mera ordenación de los usos del suelo.
Antecedentes de elaboración de la Ley
Fuente de imagen: Provincia de

Mendoza, disponible en:
www.goargentina.net
Pasaron 20 años de anteproyectos de ley para definir un ordenamiento

territorial para la provincia de Mendoza, hasta que la Ley ya mencionada
finalmente fue aprobada. Diversas fueron las críticas, negociaciones y
55
acuerdos políticos que se fueron sucediendo a lo largo del proceso que
culminó con la aprobación de la ley. Esto marcó en algún sentido, una
historia provincial de debate, diálogo, participación y negociación entre
los distintos sectores sociales y políticos en torno a esta temática.
No cabe duda que la Universidad Nacional de Cuyo (UNC) tuvo un

rol protagónico en todo el proceso ya que llevó adelante diferentes
versiones de anteproyectos aportando saberes técnicos, científicos y
actuó en permanente contacto con la comunidad. De esto se desprende
el importante rol que juegan las instituciones públicas académicas en el
desarrollo del país. Si bien, dicho lazo es frecuentemente cuestionado,
o subvalorado en la práctica, la experiencia de OT en Mendoza es una
muestra de la necesidad e importancia de fortalecer este vínculo con
todas las áreas de estudio y de gobierno.
El proceso previo a la aprobación de la Ley vigente tuvo sus avances y

retrocesos. Sobre todo cabe mencionar dos momentos que marcaron
los hitos más importantes en este camino.
El primer punto de inflexión se dio el 5 de abril de 2006, cuando la

Cámara de Diputados de la provincia dio media sanción a un proyecto
de Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Sin embargo, miembros
de la UNCuyo a través del Centro Regional de Investigaciones Científicas
y Tecnológicas (Cricyt)1 cuestionaron fuertemente el anteproyecto
presentado porque consideraron que no mantenía el espíritu que
debiera tener una ley de este tipo. Argumentaron que contaba con
numerosas falencias y, por lo tanto, consideraron que había sido
desvirtuado el trabajo realizado por profesionales en distintas disciplinas
de la institución académica. En este cuestionamiento al Legislativo se
contó con el apoyo de la ciudadanía y de las organizaciones sociales
locales que cumplieron un rol de fuerte apoyo al proyecto original de la
universidad y de rechazo de los demás proyectos existentes.
Fue así como el 17 de abril del mismo año el Cricyt presentó un

documento en el que solicitó al vicegobernador que no avale ese
1 Centro de investigación dependiente del CONICET
56
proyecto haciéndole diversas críticas. Días después, el 4 de mayo se
realizó un encuentro en la UNCuyo2 con investigadores de distintos
organismos científicos, universidades e instituciones que presentaron
antecedentes, objeciones y propuestas; y se solicitó el vicegobernador
que difiriese el tratamiento del proyecto de Ley hasta presentar un
informe ordenado y completo sobre el proyecto en tratamiento. Dicho
informe fue presentado el 13 de junio siguiente. Luego de los reclamos
y cuestionamientos mencionados, en noviembre se logró finalmente
archivar los anteproyectos cuestionados.
Lo antedicho muestra como a partir de un conflicto se pueden motorizar

cambios positivos y constructivos, y abre la oportunidad de incluir a
todas las voces afectadas o interesadas en una temática. En este caso
a partir de esta sucesión de hechos se generaron las condiciones para
que a fines de 2006 se firme un acta acuerdo interinstitucional suscripta
con el ex Ministerio de Ambiente y Obras Públicas y las Comisiones de
Ambiente, Urbanismo y Vivienda de la Honorable Cámara de Diputados
y la Honorable Cámara de Senadores de la provincia, para formalizar y
difundir la elaboración de un Anteproyecto de Ley entre la Universidad,
el gobierno, y otras organizaciones que diera impulso a un largo proceso
de investigación y consultas con distintos sectores de la sociedad. Se
consensuó así una metodología de trabajo, se organizaron talleres
(municipales, regionales, y con ONGs), seminarios de integración, se
definieron grupos de trabajo técnico, entre otras actividades. En febrero
comenzaron los talleres y encuentros destinados a relevar información y
opiniones sobre la problemática en todo el territorio provincial.
El proceso de elaboración del Anteproyecto se compuso de dos etapas.

2 Cabe destacar que junto a la Universidad, también trabajaron varias instituciones
y organizaciones en la elaboración del anteproyecto. Dichos organismos fueron:
Instituto Provincial de la Vivienda, Ente Provincial del Agua y de Saneamiento, Facultad
Regional Mendoza de la UTN, Universidad de Mendoza, Universidad Juan Agustín Maza,
Centro Regional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas exCRICyT, hoy llamado
Centro Científico y Tecnológico Mendoza (CCT), Centro Regional Mendoza-San Juan del
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Centro de Economía y Legislación del
Agua del Instituto Nacional del Agua, Centro Regional Andino del Instituto Nacional del
Agua, Instituto de Desarrollo Rural, Instituto de Desarrollo Tecnológico, Industrial y de
Servicios, Delegación Mendoza del Servicio Geológico Minero Argentino, Federación de
Entidades de Profesionales Universitarios de Mendoza, Equipo Diocesano de Pastoral
Social del Arzobispado de Mendoza, Colegio de Arquitectos de Mendoza.
57
En la primera, desde Enero a Mayo de 2007, se realizaron encuestas,
entrevistas y luego (4) cuatro talleres con funcionarios políticos y
personal técnico de planta de (19) diecinueve organismos provinciales
y municipales; así como también (5) cinco talleres regionales con
organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos, tanto en la Zona Este,
como en la Zona del Valle de Uco, la Zona Sur y la Zona del Gran Mendoza.
Todos estos aportes fueron recopilados, procesados y publicados en
forma pública y gratuita, y plasmados en documentos con diagnósticos
y propuestas.
En la segunda etapa, entre junio y septiembre de 2007, se trabajó

en la redacción final del anteproyecto consensuando conceptos y
propuestas con cinco rondas de correcciones. El anteproyecto fue
enviado al gobierno, el cual luego de un año de análisis lo envió como
proyecto a la Legislatura. Esto marca el segundo punto de inflexión, ya
que la versión enviada por la universidad sufrió algunas modificaciones
inesperadas, de allí que, nuevamente fuera criticada por esta institución
fundamentalmente por modificaciones en lo que hace a instancias de
participación y al órgano de gestión. Asimismo, se había puesto un foco
distinto al aconsejado por la UNCuyo en cómo abordar las Evaluaciones
de Impacto Ambiental y de Impacto Territorial.
De todos modos, el proyecto obtuvo media sanción. Sin embargo,

en febrero del año siguiente, en virtud de las críticas realizadas por la
universidad; la Cámara de Diputados decidió revisarlo nuevamente
en consulta con la unidad académica y otros actores interesados. Las
opiniones de los actores fueron casi unánimes acerca de la poca utilidad
del proyecto; por lo que éste sufrió nuevas modificaciones, obtenidas de
la consulta.
El 1 de octubre el sector científico liderado por la UNCuyo presentó el

anteproyecto que sirvió como base de discusión legislativa en las cámaras
de Diputados y Senadores de la Honorable Legislatura de Mendoza para
poder discutir y aprobar un proyecto de Ley consensuado. La ley de
Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo fue finalmente aprobada el 5
58
de mayo de 20093.
Cabe destacar que la versión final de la Ley aprobada difiere en algunos

puntos del anteproyecto presentado originalmente por la UNCuyo como:
¿Cuál será la Autoridad de Aplicación de la Ley? ¿Cuál será su composición
y atribuciones? ¿Cuál será su nivel de dependencia respecto del Ejecutivo
provincial?4 De todos modos, “el espíritu de la Ley, (…) no difiere entre el
Anteproyecto y la definitiva Ley. El contenido social, político, económico
y habitacional es el mismo.”5
En este caso, cabe destacar, en todo este proceso de marchas y

contramarchas, la importancia de los espacios de diálogo y consulta entre
los diferentes sectores, que muestra un nuevo modelo de elaboración
de normas más participativo e incluyente.
La Nueva Ley
La Ley Nº8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo en

Mendoza6 establece el ordenamiento territorial como procedimiento
político-administrativo del Estado en el territorio provincial y en los
municipios, con el fin de utilizar la planificación como instrumento para
conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental “con
formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial”.
La ley contiene medidas de largo plazo, no sujetas agestiones particulares.

En este sentido, cabe destacar los Instrumentos del Ordenamiento
3 “Diputados aprobó la ley de Ordenamiento Territorial y uso del suelo”; en
Mendoza Económico,; 29 de Abril de 2009; disponible en: http://www.mendozaeconomico.
com/2009/04/29/diputados-aprobo-la-ley-de-ordenamiento-territorial-y-de-uso-del-
suelo/
4 Los puntos de convergencia y divergencia quedaron expresados en el informe
del Instituto de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional de Cuyo. El texto
mencionado se encuentra disponible en: http://prueba2.dyd.uncu.edu.ar/contenido/
index.php?tid=1&mid=127&itemaction=ampliar&M_Item=1501
5 Salim, Roberto Bernardo “De las coincidencias y divergencias entre el
Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo y la Ley de
Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo”; Informe del Instituto de Ciencias Ambientales
UNCuyo; disponible en: http://prueba2.dyd.uncu.edu.ar/contenido/index.php?tid=1&mi
d=127&itemaction=ampliar&M_Item=15013
6 El Senado aprobó la ley de Uso del Suelo; en Diario Los Andes; 29 de julio de
2010; disponible en: http://www.losandes.com.ar/notas/2009/5/5/un-422431.asp
59
Territorial que estable la Ley según el Art. 7º son los siguientes:
El Plan Estratégico de Desarrollo Provincial. El establecimiento de

este Plan significa que el Poder Ejecutivo va a elaborar y revisar con una
periodicidad máxima de cinco años el plan estratégico para combinar y
compatibilizar los diferentes planes sectoriales, el plan ambiental y los
planes de ordenamiento territorial, provincial y municipales, bajo una
estrategia integradora.
· El Plan de Ordenamiento Territorial Provincial.

· El Plan de Ordenamiento Territorial Municipal.
· El Plan Ambiental Provincial.
· El Plan Provincial de Gestión de Riesgos y Catástrofes.
· El Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano.
· Los Planes de Ordenamiento Territorial de Áreas Especiales
(perilagos, pedemonte, distritos industriales, parques
tecnológicos, subregiones, otros).
· Los Planes Sectoriales o Intersectoriales actuales y futuros.
Están incluidos, en los planes de ordenamiento territorial: los criterios para

la elaboración de planes, el diagnóstico, la metodología de articulación
del diagnóstico, la clasificación y gestión del territorio, la zonificación,
los procedimientos para la elaboración de los planes, las normas de
aprobación, los plazos de elaboración de los planes y el incumplimiento
de los plazos. Estas medidas permiten planificar y priorizar los usos del
suelo compatibles para evitar los conflictos sociales, ambientales, la
pérdida del espacio público y la fragmentación del territorio.
Uno de los principales cambios es la creación del Consejo Provincial de

Ordenamiento Territorial (CPOT)7 como organismo consultor asesor,
7 La norma crea el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT) como
organismo consultor y asesor, que será presidido por el Secretario de Medio Ambiente y
a sus vez estará constituido por un representante idóneo de cada uno de los Ministerios y
Secretarías del Poder Ejecutivo. Un representante del Departamento General de Irrigación,
un representante por cada uno de los municipios, un representante de las Organizaciones
de Usuarios por Cuenca Hidrográfica, cinco representantes del sector científico técnico
de la provincia, cinco representantes de las universidades e instituciones académicas y
cinco representantes de las organizaciones de la sociedad civil cuyos estatutos tengan
relación con la materia.
60
y la Agencia Provincial de Ordenamiento territorial (APOT), como ente
ejecutivo, desconcentrado del Poder Ejecutivo provincial, y dependiente
del Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y vivienda que estará
encargado de realizar la elaboración, aplicación y seguimiento de todos
los planes, programas y proyectos.
Una vez aprobado el proyecto, la Secretaría de Ambiente de la provincia

solicita asistencia técnica a la UNCuyo para capacitar a distintos actores
de la Secretaría y los municipios sobre la temática de ordenamiento
territorial.
La hoja de ruta para la implementación de la Ley consta de cinco

fases:
1ª FASE CUMPLIDA: El Diagnóstico Participativo y la construcción

colectiva de un conocimiento común de la realidad provincial.
2º FASE DE DESARROLLO ACTUAL: La Visión Compartida y la
construcción colectiva del modelo deseado de Provincia.
3º FASE PENDIENTE: Los lineamientos y ejes estratégicos del cambio y
la construcción colectiva de la Estrategia de Desarrollo de la Provincia de
Mendoza
4º FASE PENDIENTE: La implementación gradual y consensuada de la
Estrategia de Desarrollo de la Provincia de Mendoza.
5º FASE PENDIENTE: La revisión, evaluación y actualización de la
Estrategia de Desarrollo de la Provincia de Mendoza.
El componente participativo
La particularidad de la ley mendocina, es que incorpora el componente

de consulta pública y resalta el principio de la participación ciudadana
en el mismo texto normativo y en la elaboración e instrumentación de
los diferentes planes que establece.
La elaboración del Plan Estratégico ha contemplado un proceso con un

importante carácter participativo, considerando que “la participación
tiene por objeto enriquecer las distintas fases o instancias de toma
61
de decisiones inherentes al proceso planificador, en donde dicho
enriquecimiento significa una mejor calidad y diversidad de información
y un más abundante y variado aporte de conocimientos específicos,
de experiencias y de percepciones subjetivas, por un lado, así como
una oportunidad para desarrollar o fortalecer la capacidad de diálogo
interpersonal e intersectorial, por el otro”. En ese sentido, la apertura a
la participación tiene como propósito fundamental facilitar la adhesión
consciente de la ciudadanía a los objetivos y fines que plantea la
transformación que se impulsa, constituyendo un escenario en el que se
invita a apropiarse de los desafíos implícitos en dicha transformación8.
El Consejo de Estado es el
organismo que asiste al Poder
Ejecutivo en la coordinación
del Plan Estratégico encargado
de garantizar una amplia
participación social en todas
las etapas e instancia
metodológicas del proceso planificador. Es allí donde se
encuentran representados institucionalmente los diferentes
sectores (privado, social y académico) que participan en la
elaboración del Plan Estratégico. Sus miembros son muy diversos
y representan a distintos sectores de la sociedad. Se reúne dos
veces por mes. Y existe un espacio de presentación de
inquietudes/análisis por parte de las organizaciones que no son
miembro del mismo.
Fuente de imagen: X reunión de Concejo de Estado, disponible en: www.

planestrategicomza.com.ar
El Plan Estratégico en su desarrollo ha realizado una convocatoria

abierta, pluralista, en la que se incluyó a todos los actores involucrados
en los procesos críticos relevantes para la realidad provincial. Desde
el punto de vista metodológico, el Plan establece una participación
organizada, informada, multisectorial y trans-disciplinaria. Dentro de
8 Plan Estratégico Mendoza; http://planestrategicomza.com.ar/documentos/

marco.pdf
62
los mecanismos establecidos de participación se encuentra la Consulta
Pública y la Audiencia Pública.
Incentivar la participación
ciudadana
Para promover la participación
ciudadana, se han elaborado
un spot radial y otro televisivo
que se pueden encontrar
en la página oficial del Plan
Estratégico de Desarrollo de
Mendoza (www.planestrategicomza.com.ar), donde se invita a
la ciudadanía a visitar la página para participar y decidir sobre el
desarrollo de la provincia. Además de la página, se han realizado
foros de debate sobre la ley en los 18 departamentos y según el
Secretario de Ambiente Guillermo Carmona “el 80 por ciento de
los mendocinos está a favor” del ordenamiento. Esta información
surge de encuestas aleatorias especificadas por sexo, edad, nivel
socioeconómico y departamento de origen.
“Guillermo Carmona presentó el Plan Estratégico de Ordenamiento Territorial”, en

diario digital Mendoza Opina; 18 de febrero de 2010; http://www.mendozaopina.
com/mendoza/guillermo-carmona-presento-el-plan-estrategico-de-ordenamiento-
territorial-5311
A pesar de la vocación participativa e incluyente que pareciera

desprenderse de la lectura del Plan Estratégico, como así también
del relevamiento de diversas instancias y foros de participación;
existen sectores que han manifestado sus críticas con esta instancia
participativa. Y en función de estas críticas han surgido las siguientes
recomendaciones para el caso mendocino pero que también pueden
ser tenidas en cuenta en cualquier proceso participativo que se oriente a
definir el ordenamiento ambiental del territorio:
1. Todo proceso participativo requiere de una adecuada

difusión, porque la difusión alienta a la participación. Y sobre todo,
resulta clave incluir a todos los actores de la sociedad civil, cuyas
63
especificidades técnicas pueden ser un gran aporte y que si no se
sienten parte del proceso podrían impugnarlo.
2. En cuanto a los espacios de coordinación y toma de

decisión de estos procesos (en el caso de Mendoza el Consejo de
Estado del Plan Estratégico) resulta clave que esté bien definida
su dinámica de funcionamiento en función de los objetivos
establecidos, para que el esquema de participación sea el
adecuado tanto en sus aspectos cuantitativos como cualitativos.
3. Los tiempos deben ser los adecuados, estos procesos

suponen cambios no solo en el diseño de políticas públicas, sino
también suponen cambios culturales muy profundos. De allí que
es necesario ajustar los plazos a las actividades y no las actividades
a los plazos, más allá de las coyunturas políticas y de los cambios
de gobierno.
4. La aprobación de una ley provincial como la que estamos

analizando representa ya de por sí un avance sin precedentes en la
historia política de la provincia digno de un gran reconocimiento.
De todos modos, sería importante y fundamental incorporar
una mirada eco regional del OAT. Si bien algunas cuestiones
están circunscriptas al ámbito local y provincial, todo lo referido
al uso de recursos estratégicos no reconoce fronteras político
administrativas. De allí que resulta necesario avanzar, en la medida
que las negociaciones inter-jurisdiccionales lo permitan, en un
abordaje del OAT a nivel regional.
5. La legislación debe funcionar como marco y la

reglamentación de la misma y la implementación de políticas
públicas deben operativizarla. En el caso mendocino, la legislación
resulta de una complejidad excesiva, lo que ha representado
limitaciones en los plazos y a futuro puede establecer otros
obstáculos burocráticos.
64
REFLEXIONES FINALES
De acuerdo a lo analizado, es posible afirmar que el Ordenamiento

Ambiental del Territorio es una herramienta estratégica fundamental
para la promoción del desarrollo sustentable, por su capacidad de
anticiparse a escenarios futuros mediante la evaluación integral (esto
es, ambiental, social, cultural, económica, etc) de una porción de
determinado territorio. Como consecuencia de esta evaluación, el OAT
permite prevenir y transformar de forma constructiva y democrática la
conflictividad socio ambiental existente en un territorio. El OAT tiene
esa capacidad ya que supone un proceso de negociación ampliamente
participativo para construir consenso en torno a los usos del territorio,
dotando como resultado un marco para la implementación de las
políticas públicas en el mismo.
A continuación esbozaremos algunas recomendaciones para que un

proceso de OAT sea efectivo y logre promover un verdadero desarrollo
de las comunidades.
Promover un marco legal de OAT a nivel nacional.

En casi la mayoría de las temáticas que puedan afectar o beneficiar
nuestra vida cotidiana, suele primero existir el hecho o experiencia
para luego existir la regulación, o un marco que ordene y encuadre
las actividades a que dichos hechos puedan dar lugar. Son pocos
los casos en el que la política y el derecho se adelantan a legislar
o dar un marco de acción a situaciones que se prevén ocurrirán
en el futuro, pero que todavía no han sido objeto de controversia
o discusión profunda. La existencia en la actualidad de distintas
experiencias a lo largo del país de procesos que utilizan la
herramienta de OAT para prevenir o dirimir conflictos, pero que
carecen de un marco común que encuadre y agrupe dichas
experiencias. Todas estas experiencias se encuentran distribuidas
65
en el territorio nacional aisladas unas de otras en la mayoría de los
casos, y sin contar con un marco común desde el cuál abordar la
aplicación de dicha herramienta.
En función de lo antedicho, desde nuestras instituciones
consideramos importante generar un marco común para las
distintas experiencias existentes. Es decir, realizar un trabajo del
tipo “abajo hacia arriba”, que a partir de las experiencias, incipientes
algunas o en marcha otras, se dé un marco general de acción que
las encuadre a todas, como así también fomentar la herramienta
de OAT en todo el territorio nacional.
Cabe destacar también que el marco legal debería estar en

armonía con el resto de la legislación vigente. “De poco serviría
establecer un marco jurídico para ordenar el uso del suelo de
manera sustentable, si éste carece de articulación con el plexo
normativo general y la existencia de otros regímenes, como
por ejemplo el tributario, cuando estos tienden a desalentar las
actividades conservacionistas, el uso racional de los recursos
naturales o el desarrollo sustentable en los términos que exige la
Ley General del Ambiente” 1.
Promover la participación de todos los sectores.

La definición unilateral del modelo de desarrollo local, torna
muy dificultosa la participación efectiva de los actores sociales
no estatales. De allí que la insuficiencia de mecanismos de
participación ciudadana efectiva durante las decisiones clave
que orienten el desarrollo suelen ser un punto de controversia.
En algunas ocasiones, la misma no está prevista en la legislación
provincial y otras veces, aun cuando puede estar regulada
normativamente, no se produce su cumplimiento y si la sociedad
civil está desarticulada o posee escasos recursos para la incidencia,
difícilmente logra el cumplimiento.
Frecuentemente, aún cumpliéndose de manera efectiva con

las instancias de participación ciudadana contempladas en
1 En Walsh, Juan Rodrigo: “El Ordenamiento Territorial como herramienta para el
desarrollo sustentable” pág. 18
66
la legislación vigente, las mismas son insuficientes o tardías.
Insuficientes porque generalmente no se prevé un proceso
continuo de interacción, sino sólo un momento de intercambio
de información sin tomar en cuenta que los tiempos de las
comunidades son muy distintos a los tiempos de quienes
impulsan los proyectos. Tardías porque las comunidades suelen
ser invitadas a exponer sus preocupaciones y observaciones
cuando un proyecto tiene un nivel de avance importante. Cuando
la participación se lleva adelante con estas limitaciones, es
probable que preocupaciones que estaban latentes se expresen
como conflictos ya que los actores sociales pueden percibir que
han sido convocados para convalidar decisiones ya tomadas.
De allí que las políticas implementadas deberían ser diseñadas

de forma participativa, enriquecidas por el enfoque de diferentes
disciplinas y articuladas entre los distintos actores sociales, políticos,
empresarios, científicos, organizaciones de la sociedad civil y las
propias comunidades. Asimismo, debería haber una adecuada
articulación entre los distintos niveles jurisdiccionales (nacional,
provincial, y local). Es decir, que el éxito de las iniciativas se vincula
a su abordaje multisectorial, multidisiciplicario, y multinivel,
haciendo un importante foco en los aportes comunitarios en la
definición de su modelo de desarrollo local/regional. Cabe señalar
que la participación ha de darse sólo en el marco de una población
que tenga garantizado el acceso previo y oportuno a información
clara, legítima y confiable.
Rol del Estado.

Este punto es tal vez uno de los más importantes para lograr la
efectividad de las políticas, ya que el Estado debería asumir el
liderazgo, y ejercer un rol protagónico y articulador de los intereses
diversos. Pero esta responsabilidad no se circunscribe a éste, sino
que se proyecta hacia un espacio público ampliado, involucrando
a los actores no estatales (empresas, organizaciones sociales,
academia, comunidades) con el propósito de generar un abordaje
sistémico y democrático de la conflictividad socio-ambiental.
67
Debe procurar promover espacios de diálogo y la consolidación
de mecanismos de construcción de consenso en los procesos
de elaboración de políticas públicas, a nivel intra-estatal y en las
distintas fases para la participación de otros sectores. Para esto
resulta clave identificar las necesidades urgentes de construcción
de capacidad institucional para la prevención de conflictos que
facilitaría el establecimiento de políticas y procedimientos de
prevención y manejo constructivo de los conflictos y así aumentar
el nivel de gobernabilidad democrática del país. La complejidad
del tema y las consecuencias que la inacción puede traer para
las generaciones futuras requiere abordar la temática como una
política de Estado que trascienda gestiones particulares.
Acceso y difusión de información.

Por otro lado, existe una gran insuficiencia de la información pública
disponible. Generalmente la información no está producida o es
de difícil acceso para la ciudadanía. En este sentido, se requiere
la construcción de líneas de base territorial y su actualización
periódica, la articulación de la información pública proveniente
de diversas fuentes en función de la competencia que tienen
distintos organismos públicos, traducir a un lenguaje más sencillo
y accesible la complejidad de los estudios técnicos vinculados a
los usos del territorio y establecer mecanismos que garanticen
la transparencia en lo que respecta a la concesión y regulación
económica y ambiental de las actividades productivas.
La arquitectura de nuevas reglas de juego necesita la promoción de

procesos inclusivos, que integren las perspectivas de los distintos
sectores en la manera en que se toman las decisiones por parte de
quienes son impactados por ellas. Desde esta concepción, el campo del
diálogo y la transformación constructiva de conflictos parece augurar
procesos que contribuyan a transformar dinámicas confrontativas,
en interacciones de articulación que posibiliten la generación de
comunidades sustentables.
En este sentido, entendemos que la promoción de esquemas de
68
ordenamiento ambiental del territorio fortalecerá el desarrollo
de la democracia en la Argentina ya que refuerza la capacidad de
concertación entre distintos actores sociales en cuestiones que hacen a
la administración de los recursos naturales. De esta manera, se reduce el
riesgo de la emergencia de conflictos destructivos que puedan debilitar
el tejido social y la capacidad societal de fortalecer la democracia y la
sustentabilidad.
69
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Fundación Cambio Democrático
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Revista

Consideraciones en torno del

Daniel Alberto Sabsay

Sumario: 1. Introducción. 2. Comparación con el sistema federal de los Es-

La forma de Estado es uno de los elementos fundamentales del régimen polí-

La evolución de las estructuras estatales ha llevado a la aparición de variacio-

244 DERECHO PÚBLICO

segundo término, cabe señalar las nuevas formas de descentralización que se

Nuestro federalismo se encuentra cada vez más debilitado y nos animamos a

Nos parece interesante tomar en cuenta la relación que encuentra la denomi-

Estamos convencidos que el reencuentro con nuestras instituciones es uno de

En consecuencia, el análisis de la cuestión en aras de poner en marcha los

DERECHO PÚBLICO 245

2. Comparación con el sistema federal de los Estados Unidos

2.a) Contexto general

Las colonias británicas de América se organizaron a través de reglas de au-

2.b) Cuestiones relativas a la interpretación y aplicación del texto de la Cons-

La incorrecta aplicación de las disposiciones constitucionales ha sido el resul-

246 DERECHO PÚBLICO

La consecuencia de este “destino” nacional de múltiples cuestiones y en parti-

Especial consideración merece la observación del modo como ha sido utiliza-

La indebida utilización de este instituto de emergencia ha sido una de las cau-

2.c) Cuestiones de tipo histórico y cultural

Las colonias norteamericanas practicaron la democracia con anterioridad a la

DERECHO PÚBLICO 247

Estados conservaron sus constituciones elaboradas en el período colonial. Es

2.d) Cuestiones relacionadas con el funcionamiento de los poderes políticos

Cabe destacar la existencia de una estrecha relación entre la distribución del

En la Argentina, los miembros del Congreso observan una rigurosa disciplina

248 DERECHO PÚBLICO

Suprema, desde las propias organizaciones intermedias que prácticamente

La desmesurada concentración de facultades en el Presidente de la República,

1. Un Congreso fuerte que a lo largo de la historia estadounidense se ha ido

3. La necesidad del acuerdo del Senado para la designación de los funciona-

Detrás de las características mencionadas, se encuentra un federalismo real, en

DERECHO PÚBLICO 249

Por contraposición a lo expresado en la Argentina el “personalismo presiden-

3. Las modificaciones introducidas por la reforma constitucional

3.a) Consideraciones preliminares

La reforma constitucional de 1994 produjo importantes modificaciones en las

250 DERECHO PÚBLICO

Además, destaca el reconocimiento de la autonomía a los municipios y a la

Cabe recordar que antes de la reforma los ex presidentes Alfonsín y Menem,

El gobierno de Carlos Menem celebró el 25 de mayo de 1990 un pacto con las

El constituyente de reforma ha querido vigorizar el federalismo a través de

3 Hernández, Antonio María, “La descentralización del poder en el Estado Argentino”, en La

DERECHO PÚBLICO 251

• modificaciones al régimen financiero (art. 75, inc. 2),

• apoyo a la tesis de los poderes compartidos en materia de establecimien-

• autonomía municipal (art. 123),

• introducción de la noción de región (arts. 124 y 75 inc. 19),

• ampliación del ámbito de actuación de los acuerdos parciales (arts. 124

• autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129),

• concesión de potestades a las provincias en materia internacional (art.

• distribución de competencias en materia ambiental (art. 41, 3er párrafo),

• determinación del órgano en la intervención federal (art. 75, inc. 31).

A continuación analizaremos, los establecimientos de utilidad nacional, la re-

3.b). Establecimientos de utilidad nacional

El deslinde de competencias en los establecimientos de utilidad nacional ha

La evolución de la jurisprudencia fue pendular ya que se inclinaba a favor de

252 DERECHO PÚBLICO

DERECHO PÚBLICO 253

Zanjada como ha quedado luego de la reforma la cuestión de las facultades