Texto de Consulta - Ejecución de Contratos Administrativos

EJECUCIÓN DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y SU POSIBLE RESPONSABILIDAD
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CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO
CURSO: EJECUCIÓN DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y

SU POSIBLE RESPONSABILIDAD
Modalidad Virtual
Guía Didáctica
Lic. Ruben D. Cardozo Marañon

GERENTE DE CAPACITACIÓN a.i.
Dirección:
Calle Indaburo, esquina Colón s/n
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Índice
UNIDAD 1: CONCEPTOS BÁSICOS RELACIONADOS A TODO CONTRATO ADMINISTRATIVO....... 7

1.1. ¿Qué es un Contrato Administrativo? ...................................................................................... 7
1.2. Elementos esenciales de todo Contrato Administrativo ....................................................... 8
1.3. ¿En qué se diferencian los Contratos Administrativos de los Contratos Civiles? ................. 10
1.4. ¿A un contrato administrativo le resulta aplicable, de modo supletorio, las normas del
Código Civil? ................................................................................................................................... 12
1.5. ¿Qué es un Modelo de Contrato? ........................................................................................... 13
1.6. Modalidades de contratación y cuantías............................................................................... 14
1.7. ¿Cuál es el contenido mínimo de todo Contrato Administrativo? ........................................ 15
1.8. ¿Qué documentos forman parte del Contrato Administrativo? ........................................... 15
UNIDAD 2: PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ...... 17
2.1. Desigualdad jurídica en los Contratos Administrativos ........................................................ 17
2.2. Cláusulas Exorbitantes ........................................................................................................... 18
UNIDAD 3: FASE DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO ........................................... 19
3.1. Inicio de Ejecución del Contrato............................................................................................. 19
3.2. Vigencia del Contrato ............................................................................................................. 19
3.2.1. ¿El plazo de vigencia del contrato es distinto al plazo de ejecución de la obra o
entrega del bien? ...................................................................................................................... 20
3.3. Formas de entrega del objeto contractual ........................................................................... 21
3.4. Derechos y Obligaciones de las partes contratantes ...........................................................22
3.5. Modificaciones al Contrato ....................................................................................................22
3.5.1. ¿En qué casos procede la ampliación de plazo contractual? ........................................ 24
3.6. Formas de incumplimiento del contrato administrativo por parte del contratista ...... 28
3.6.1. Incumplimiento del Plazo ............................................................................................... 29
3.6.2. Incumplimiento del Objeto ....................................................................................... 31
3.7. Terminación del Contrato .................................................................................................32
3.7.1. Por Cumplimiento de Contrato ................................................................................32
2
3.7.2. Por Resolución del Contrato .....................................................................................32

UNIDAD 4: TIPOS DE INDICIOS DE RESPONSABILIDAD EMERGENTES DEL INCUMPLIMIENTO
DE OBLIGACIONES Y CONDICIONES CONTRACTUALES ................................................................ 36
4.1. ¿Qué se entiende por Responsabilidad Contractual?........................................................... 36
4.2. Responsabilidad Administrativa ........................................................................................... 38
4.2.1. ¿Quiénes son pasibles de Responsabilidad Administrativa? ......................................... 39
4.2.2. ¿Las personas que se encuentran vinculadas contractualmente con una entidad
pública, son sujetos de responsabilidad administrativa? ....................................................... 40
4.2.3. ¿Cómo se determina la Responsabilidad Administrativa? ............................................. 41
4.2.4. ¿Cuál es el plazo de prescripción de la Responsabilidad Administrativa? .................... 41
4.3. Responsabilidad Ejecutiva ................................................................................................ 41
4.3.1. ¿Quiénes son pasibles de Responsabilidad Ejecutiva? ........................................... 44
4.3.2. ¿En base a qué tipo de auditoría se determina indicios de Responsabilidad
Ejecutiva? .................................................................................................................................. 44
4.3.3. ¿A quién corresponde la determinación de la Responsabilidad Ejecutiva? ........... 44
4.3.4. ¿Qué sanciones se recomienda en el Dictamen de Responsabilidad Ejecutiva? ... 44
4.3.5. ¿Cuál es el plazo de prescripción de la Responsabilidad Ejecutiva? ...................... 44
4.4. Responsabilidad Civil........................................................................................................ 45
4.4.1. ¿Qué elementos se deben tomar en cuenta para determinar indicios de
responsabilidad civil?................................................................................................................ 45
4.4.2. ¿Qué se entiende por responsabilidad objetiva en la responsabilidad civil? ......... 46
4.4.3. ¿Quiénes son sujetos de Responsabilidad Civil? ..................................................... 47
4.4.4. ¿Quién es la autoridad competente que determina la Responsabilidad Civil? ...... 48
4.4.5. ¿Qué es la Auditoría Especial? .................................................................................. 48
4.4.6. ¿Qué es el Dictamen de Responsabilidad Civil?....................................................... 48
4.4.7. ¿Con que instrumentos se puede iniciar el Proceso Coactivo Fiscal? .................... 48
4.4.8. ¿En qué casos corresponde el inicio de un proceso coactivo fiscal? ..................... 48
4.4.9. ¿Cuál es el plazo de prescripción de la Responsabilidad Civil? ............................... 49
4.5. Responsabilidad Penal ................................................................................................. 50
4.5.1. ¿Qué es un delito? ..................................................................................................... 50
4.5.2. ¿Quiénes son sujetos de Responsabilidad Penal? ................................................... 50
4.5.3. ¿A través de qué informes se reporta la comisión de delitos? ............................... 50
4.5.4. ¿Quién determina la Responsabilidad Penal? .......................................................... 51
4.5.5. ¿Qué acciones emergen de la comisión de un delito? ............................................. 51
3
4.5.6. ¿Prescriben los delitos que atenten contra el Patrimonio del Estado y causen
grave daño económico? ............................................................................................................ 51
4.5.7. Principios limitadores del derecho penal .................................................................52
4.6. Delito de incumplimiento de contratos en contraposición a la causal de
responsabilidad civil por incumplimiento de contrato previsto en la Ley del Sistema de
Control Fiscal. ........................................................................................................................... 54
UNIDAD 5: POSIBLES CASOS DE INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL QUE PUEDEN DAR LUGAR
A INDICIOS DE RESPONSABILIDAD CIVIL ........................................................................................57
5.1. Cálculo Incorrecto de Multas ................................................................................................ 57
5.2. Multas no cobradas por retraso en la Recepción Definitiva ................................................ 61
5.3. Ampliaciones de plazo que no se encuentran justificadas.................................................. 65
5.4. Pagos en exceso .................................................................................................................... 70
UNIDAD 6: VÍAS JURISDICCIONALES PARA RESOLVER LAS CONTROVERSIAS GENERADAS A
PARTIR DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ..........................................................................77
6.1. Jurisdicción Coactiva Fiscal ....................................................................................................77
6.1.1. ¿Contra quiénes se interponen demandas en la jurisdicción coactiva fiscal? .............. 78
6.1.2. ¿Qué cuestiones no corresponden a la jurisdicción coactiva fiscal?............................. 78
6.2. Proceso Contencioso ....................................................................................................... 79
6.3. Sobre la exclusión de la participación del Estado en procesos arbitrales..................... 80
UNIDAD 7: MARCO NORMATIVO .................................................................................................... 82
4
Introducción
El Centro de Capacitación CENCAP de la Contraloría General del Estado, le da una

cordial bienvenida al curso: “Ejecución de Contratos Administrativos y su Posible
Responsabilidad”, a realizarse en la modalidad de Video Conferencia y con la mediación
de recursos tecnológicos y en línea.
El presente curso pretende fortalecer los conocimientos y prácticas de auditores,

abogados y otros servidores públicos; para que, en el ejercicio de sus funciones,
puedan identificar adecuadamente posibles indicios de responsabilidad que emergen
de la ejecución de los contratos administrativos por incumplimiento de obligaciones y/o
condiciones estipuladas. Asimismo, será útil para aquellos servidores públicos que, en
la ejecución de auditorías, deban reportar indicios de responsabilidad civil vinculadas al
incumplimiento de un contrato administrativo.
CENTRO DE CAPACITACIÓN – CENCAP
5
Competencia
a desarrollar
Señala posibles indicios de responsabilidad que

emergen del incumplimiento de obligaciones
y/o condiciones establecidas en los contratos
administrativos; explicando las bases
conceptuales, normativas y fases de ejecución
de los contratos administrativos, distinguiendo
los diferentes tipos de responsabilidad que
pueden aplicarse ante el incumplimiento
contractual, examinando posibles casos al
respecto y diferenciando las vías
jurisdiccionales para resolver las controversias
generadas a partir de los mismos.
6
Unidad 1:
Conceptos Básicos Relacionados
A Todo Contrato Administrativo
1.1. ¿Qué es un Contrato Administrativo?
El autor Miguel S. Marienhoff, conceptualiza al contrato administrativo de la siguiente

manera: “Es el acuerdo de voluntades, generador de obligaciones y derechos, celebrado
entre un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen,
con otro órgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer
finalidades públicas”.1
El autor Roberto Dromi, nos da la siguiente definición de Contrato Administrativo:

“Conceptualmente entendemos que contrato administrativo es toda declaración bilateral
o de voluntad común, productora de efectos jurídicos entre dos personas, de las cuales
una está en ejercicio de la función administrativa”.2
Manuel María Diez establece: “La noción conceptual de contrato administrativo requiere
un acuerdo de voluntades que produce efectos jurídicos porque si no los produjera no
tendría interés para el derecho. Estos efectos jurídicos son los derechos y obligaciones de
las partes contratantes”.3
Por su parte, en nuestra legislación la parte in fine del artículo 47 de la Ley Nº 1178,
señala que son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de
obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza.
El artículo 5 del Decreto Supremo Nº 0181, que aprueba las Normas Básicas de
Administración de Bienes y Servicios, define al Contrato como un instrumento legal de
naturaleza administrativa que regula la relación contractual entre la entidad
contratante y el proveedor o contratista, estableciendo derechos, obligaciones y
condiciones para la provisión de bienes, construcción de obras, prestación de servicios
generales o servicios de consultoría. Asimismo, el artículo 85 del Decreto Supremo Nº
1
MARIENHOFF Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. Buenos Aires. 2011. p.8.
2
DROMI, Roberto., Derecho Administrativo. Argentina. Editorial de Ciencia y Cultura. 2006. Pág. 475.
3
DIEZ, Manuel María., Derecho Administrativo. TOMO III. Argentina. Editorial Plus Ultra. 1979. Pág. 23 – 24.
7
0181, refiere que los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de
bienes y servicios, son de naturaleza administrativa.
1.2. Elementos esenciales de todo Contrato Administrativo
Juan Alberto Martínez Bravo en su obra “Derecho Administrativo Boliviano”4, establece

cinco elementos esenciales: el consentimiento, el objeto, la causa, la forma y el fin,
señalando lo siguiente:
a) CONSENTIMIENTO
Constituye la exteriorización o manifestación de la voluntad de aceptación de las

partes.
El ente público debe tener plena competencia para contratar, y el particular,

individual o colectivo privado, debe ser plenamente capaz para asumir derechos y
contraer obligaciones.
b) OBJETO
Constituye el contenido del acuerdo bilateral y lo integran las prestaciones y el bien.
Puede ser de prestación de servicios, de provisión de bienes, de concesión de obras,

de concesión de servicios públicos, de ejecución de obras, de concesión de uso del
dominio público.
c) CAUSA
Es el motivo particular por el cual la administración celebra el contrato.
Al igual que en el acto administrativo, la integran elementos de hecho y de derecho.
d) FINALIDAD
Al igual que en los actos administrativos y todas las actuaciones de la

Administración en general, constituye el fin público que con la suscripción y
ejecución del contrato administrativo se persigue.
4
MARTINEZ Juan A., Derecho Administrativo Boliviano. Imago Mundi. 2018. p.237-238.
8
e) FORMA
Es la manera o modo particular de como se expresa o instrumenta el contrato, es

decir, el cómo se exterioriza en el mundo jurídico.
En nuestra legislación, los contratos administrativos se expresan por escrito

debidamente suscritos por autoridad competente, y protocolizados ante Notaría de
Hacienda o de Fe Pública, según la cuantía y modalidad de contratación.
Así mismo, la forma implica el procedimiento administrativo que establece las

formalidades para la contratación de bienes y servicios para las entidades estatales.
Estas formalidades pueden ser precontractuales: convocatorias públicas, pliego de

condiciones; concomitantes: cláusulas del contrato administrativo; posteriores:
protocolización y remisión de copias al órgano rector del sistema de control
gubernamental.
En nuestro país, el Decreto Supremo Nº 0181, de 28 de junio de 2009, Normas

Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, establece el
procedimiento administrativo que regula las formalidades de contratación, para el
sector público.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Sentencia Nº

1017/2017-S1 de 11 de septiembre de 2017, ha señalado que:
(…) estamos frente a un contrato administrativo cuando: i) Al menos una de

las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública
(elemento subjetivo); y, ii) El objeto sobre el que versa se encuentra
directamente relacionado con la satisfacción de necesidades colectivas de
carácter público –servicio o interés público- (elemento objetivo), siendo
básicamente estos los elementos que caracterizan para que un contrato se
configure como administrativo.
El Tribunal Supremo de Justicia mediante Auto Supremo Nº 405/2012 de 1 de

noviembre de 2012, ha caracterizado como elementos generales de todo Contrato
Administrativo, los siguientes:
(…) elementos generales de todo Contrato Administrativo: la existencia de un

acuerdo de voluntades, la concurrencia de la Administración como una de las
partes, la generación de obligaciones entre el contratista y la Administración,
9
el acuerdo de voluntades se forma para la satisfacción de un fin directo o

inmediato de carácter público -adquisición de bienes y servicios-.
Siendo los principales rasgos característicos de estas formas contractuales: la

primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del
particular, la cual se manifiesta en las condiciones del contrato; el predominio
de la administración en la etapa de ejecución, que se manifiesta en las
denominadas cláusulas exorbitantes o excepcionales al derecho común, a
través de las cuales a la entidad pública contratante se le reconoce una serie de
prerrogativas que no ostentan los particulares y, que tienen como fundamento
la prevalencia no solo del interés general sino de los fines estatales. Estos fines
e intereses permiten a la administración guardarse prerrogativas o poderes de
carácter excepcional propias solo de los órganos estatales, como son, el poder
de control, de interpretación unilateral, poder de modificación unilateral del
contrato cuando lo impone el interés público, poder de terminación, entre
otros, a través de las cuales se manifiesta su rol de administrador y protector
de los intereses públicos, que solo pueden ser ejercidos por la administración.
1.3. ¿En qué se diferencian los Contratos Administrativos de los Contratos Civiles?
Juan Alberto Martínez Bravo en su obra “Derecho Administrativo Boliviano”5, establece

las siguientes diferencias:
 En lo que respecta a las normas jurídicas que los regulan, el contrato

administrativo se rige por normas de derecho público administrativo, actuando
la administración en el ejercicio de sus potestades de mando, ejecutiva y
reglamentaria; y el contrato privado, se regula por normas de derecho privado,
civil o comercial.
 El contrato administrativo, es resultante de la sujeción de la entidad pública y

del particular contratante, al procedimiento administrativo especial de
contrataciones, que no es exigencia para la suscripción de un contrato privado,
pues en éste las partes no requieren cumplir con formalidades previas de
contratación.
 El contrato administrativo, contiene cláusulas exorbitantes del derecho privado,

como las del iusvariandi y de resolución unilateral del contrato, inadmisibles en
5
MARTINEZ Juan A., Derecho Administrativo Boliviano. Imago Mundi. 2018. p. 238
10
el contrato privado, por las que el ente público se sitúa en cierto grado de
superioridad respecto del particular contratante, a objeto de precautelar el fin
público que persigue.
 El contrato administrativo, persigue un fin público de satisfacción de

necesidades colectivas, que no es finalidad del contrato privado.
Por otro lado, el Tribunal Supremo de Justicia a través del Auto Supremo N° 115/2013, de
11 de marzo de 2013, ha señalado:
(…) Los contratos del Estado, están regidos predominantemente por el derecho
público y con un régimen jurídico único. Estrictamente hablando, no hay contratos
Civiles de la Administración; en principio, todos son de derecho público, sometidos
a reglas especiales. (…) Siendo primordial fijar la atención en ésta distinción, en
consideración a que un contrato de carácter privado no es equiparable a uno de
naturaleza administrativa, por las características y elementos que las componen, y
en el caso, por el régimen jurisdiccional a la cual están expuestas al presentarse las
controversias que deriven de ellas.
Así también, el Tribunal Supremo de Justicia mediante la línea jurisprudencial creada a

través de los Autos Supremos 281/2012 y 286/2012, ambos de fecha 21 de agosto de
2012, estableció:
(…) Otra de las particularidades de los contratos administrativos es que se

diferencian con los contratos civiles en virtud de que los contratos civiles las partes
tienen igualdad de condiciones pueden determinar libremente el contenido de los
contratos que celebran conforme lo establece el art. 454 del Código Civil en cambio
en los contratos administrativos “...el principio de la autonomía de la voluntad de
las partes queda subordinado al interés público, por lo que no existe igualdad
jurídica...’ (Elizabeth Iñiguez de Salinas), no cuentan con igualdad y la
Administración Pública puede unilateralmente modificar o extinguir cualquier
contrato administrativo a diferencia del particular que no cuenta con dicha
facultad.
Adicionalmente, los precitados Autos Supremos señalan que:
(…) un contrato civil es el resultado de un proceso volitivo, en el cual la motivación

de las manifestaciones de voluntad, desde el punto de vista jurídico, es
esencialmente irrelevante. La decisión entonces es por completo SUBJETIVA. En
cambio, un contrato administrativo se sustenta en un procedimiento cognitivo - el
11
denominado proceso de selección - en el cual las razones por las cuales se decide
contratar con una persona determinada, sea natural o jurídica, son de particular
importancia. La decisión tomada se basa en criterios OBJETIVOS (…).
1.4. ¿A un contrato administrativo le resulta aplicable, de modo supletorio, las normas

del Código Civil?
En primer lugar, debe indicarse que la aplicación supletoria de normas supone la

existencia de una normativa que siendo aplicable a determinada relación o situación
jurídica de manera obligatoria, no regula un caso o supuesto particular, por lo que
resulta necesario recurrir a otra normativa distinta con la finalidad de suplir la falencia o
vacío existente (norma supletoria).
De la revisión a la Ley Nº 1178, Decreto Supremo Nº 0181 que aprueba las Normas
Básicas de Administración de Bienes y Servicios, se advierte que en estas no se dispone
de manera expresa la aplicación supletoria del Código Civil a los contratos de
naturaleza administrativa.
No obstante, el Código Civil, en su artículo 451, parágrafo I establece: “La normas

contenidas en este título son aplicables a todos los contratos, tengan o no denominación
especial, sin perjuicio de las que se establezcan para algunos de ellos en particular y
existan en otros códigos o leyes propias (…)”.
Como se advierte, el Código Civil establece la aplicación de su Título I (DE LOS

CONTRATOS EN GENERAL) a todos los contratos, tengan o no denominación especial,
sin perjuicio de las normas que se establezcan para algún tipo de contrato en particular
y existan en otros códigos o leyes propias.
Por consiguiente, debe reconocerse la aplicación supletoria del Título I (DE LOS
CONTRATOS EN GENERAL) del Código Civil a los contratos de naturaleza
administrativa, en tanto y en cuanto lo normado no se encuentre previsto por la ley,
reglamento u otras disposiciones administrativas que regulen el contrato
administrativo de manera específica.
Conviene señalar también que el Tribunal Supremo de Justicia, mediante Resolución Nº

158/2016 de fecha 22 de noviembre de 2016, en cuanto a la aplicación de los artículos
450, 453 y 454 del Código Civil a los contratos administrativos, ha establecido lo
siguiente:
(…) el artículo 450 del Código Civil hace referencia a la noción de contrato y
esta es aplicable tanto al contrato privado como al contrato administrativo,
12
los artículos 453 – sobre el consentimiento y 454 – sobre la libertad

contractual, no son aplicables, pues en el caso de contrato administrativo, el
consentimiento DEBE SER expreso y necesariamente por escrito, sin que exista
la posibilidad de aceptarse el consentimiento tácito; y en cuanto a la libertad
contractual, debe considerarse que en el contrato administrativo, una de las
partes es siempre el Estado (contratante), representado a través de sus
instituciones y en este sentido, es el que define las cláusulas y condiciones a
que se sujetará la contratación, tratándose en consecuencia de un contrato de
adhesión, respecto del cual la otra parte (contratado), no tiene la posibilidad
de modificar o alterar las condiciones fijadas, sometiéndose a ellas, por lo que
en el contrato administrativo, las concurrencia de las partes no se da en
igualdad de condiciones.
Así también, el Tribunal Supremo de Justicia, a través de la Sentencia Nº 5/2017 de fecha

12 de enero de 2017, ha señalado que el Contrato Administrativo, al ser un acuerdo
entre partes, está sometido a su cumplimiento conforme al artículo 5196 del Código
Civil:
En el presente caso (…) se suscribió el Contrato Administrativo de Adquisición

de Bienes (…) al tratarse de un acuerdo contractual, es preponderantemente
necesario evidenciar si se ha cumplido con lo instituido en el contrato, ya que
al ser un acuerdo entre partes, están sometidas a su cumplimiento conforme
establece el art. 519 del Código Civil, (…)
Por último, cabe precisar que el Tribunal Supremo de Justicia, mediante Auto Supremo
Nº 90 de 28 de abril de 2011, ha establecido la aplicación del artículo 534 del código civil
al contrato administrativo, indicando que: “Si bien el importe de la multa supera el
monto total del contrato, sin embargo y considerando el art. 534 del Cod. Civ., la cuantía
de la pena convencional no puede exceder la obligación principal, por lo que es correcta la
interpretación que solo se responda por el monto contratado”.
1.5. ¿Qué es un Modelo de Contrato?
De acuerdo a la definición establecida en el artículo 5 del Decreto Supremo Nº 0181, que

aprueba las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, Modelo de
Contrato es el documento estándar, elaborado y aprobado por el Órgano Rector, que
contiene cláusulas de relación contractual entre las entidades públicas y los
6
ARTÍCULO 519. (EFICACIA DEL CONTRATO).- El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes (…).
13
proveedores o contratistas, y que forma parte del Modelo de Documento Base de

Contratación (DBC)7.
El Tribunal Supremo de Justicia a través del Auto Supremo N° 399/2012, de 01 de

noviembre de 2012, en relación a los modelos de contratos, refiere:
(…) en los contratos administrativos el Estado en procura de lograr el

bienestar colectivo, interviene con modelos de contratos preestablecidos
aprobados legalmente donde se encuentran inmersas las llamadas "cláusulas
exorbitantes" a través de las cuales la Administración Pública que expresan
su voluntad sobreponiéndose frente a la voluntad del particular y éste no
obstante de tener conocimiento de ellas, lo acepta y se adhiere a dicho
contrato, lo que determina un régimen de regulación especial en la que
prioritariamente rige el Derecho Público (…).
1.6. Modalidades de contratación y cuantías
Es de precisar que el Decreto Supremo Nº 0181, que aprueba las Normas Básicas de
Administración de Bienes y Servicios, prevé en su cuerpo normativo toda concreción de
régimen contractual que vaya a realizar la Administración Pública, mediante
determinadas modalidades según el monto del contrato, o según la excepcionalidad
prevista, estableciendo en su artículo 13 las siguientes modalidades de contratación y
cuantías:
De Bs 1.- (UN 00/100 BOLIVIANO) hasta Bs50.000.-

Contratación Menor
(CINCUENTA MIL 00/100 BOLIVIANOS)
Mayor a Bs 50.000.- (CINCUENTA MIL 00/100BOLIVIANOS)
Apoyo Nacional a la Producción y Empleo
hasta Bs 1.000.000.- (UN MILLÓN 00/100 BOLIVIANOS)
Licitación Pública Mayor a Bs 1.000.000.- (UN MILLÓN 00/100 BOLIVIANOS)
Contratación por Excepción Sin límite de monto
Contratación por Desastres y/o
Sin límite de monto
Emergencias
Contratación Directa de Bienes y Servicios Sin límite de monto
7
Decreto Supremo Nº 0181, ARTÍCULO 5.- (DEFINICIONES), inciso k) Documento Base de Contratación – DBC:
Documento elaborado por la entidad contratante para cada contratación, con base en el Modelo de DBC emitido por
el Órgano Rector; que contiene las especificaciones técnicas o términos de referencia, metodología de evaluación,
procedimientos y condiciones para el proceso de contratación.
14
1.7. ¿Cuál es el contenido mínimo de todo Contrato Administrativo?
Administración de Bienes y Servicios, establece el contenido mínimo de los contratos,
refiriendo las siguientes:
a) Antecedentes;
b) Partes contratantes;
c) Legislación aplicable;
d) Documentos integrantes;
e) Objeto y causa;
f) Garantías, cuando corresponda;
g) Precio del contrato, moneda y forma de pago;
h) Vigencia;
i) Obligaciones de las partes;
j) Multas y penalidades por incumplimiento de las partes;
k) Condiciones para la entrega y recepción de los bienes y servicios, según
corresponda;
l) Terminación;
m) Solución de controversias;
n) Consentimiento de las partes.
Tal como refiere la norma, los contratos deben contener mínimamente las
disposiciones precitadas; si se advierte que el contrato no consigna por ejemplo la
cláusula relativa a las multas y el Contratista habría incurrido en retraso injustificado, se
podría establecer también posibles indicios de responsabilidad por la función pública,
contra las personas que habrían omitido la inclusión de dicha cláusula.
1.8. ¿Qué documentos forman parte del Contrato Administrativo?
Administración de Bienes y Servicios, establece:
(…) forman parte del contrato los siguientes documentos:

a) DBC;
b) Propuesta adjudicada;
c) Resolución de Adjudicación, cuando corresponda;
d) Poder Legal de Representación, cuando corresponda;
e) Garantías, cuando corresponda;
f) En contratación de seguros, la Póliza de Seguro correspondiente;
15
g) Contrato de Asociación Accidental, cuando corresponda;

h) Otros documentos específicos de acuerdo al tipo de contratación.
A diferencia del contrato, los documentos señalados no requerirán ser
protocolizados.
Asimismo, los modelos de contratos aprobados por el Órgano Rector, prevén una
cláusula relativa a los “Documentos Integrantes del Contrato”, señalando que forman
parte del mismo, los siguientes: Documento Base de Contratación, Propuesta
Adjudicada, Especificaciones Técnicas, Documento de Adjudicación, Certificado del
RUPE, Garantías, Documento de Constitución, Poder General del Representante Legal,
entre otros.
Debiendo dichos documentos ser tomados en cuenta a efectos de determinar las

obligaciones de las partes contratantes, así como las condiciones y especificaciones
previstas para la ejecución del contrato.
16
Unidad 2:
Prerrogativas De La Administración
En La Ejecución Del Contrato
El autor Roberto Dromi, establece:
Los principios de la autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las partes

quedan subordinados en el contrato administrativo. En este sentido puede decirse
que la libertad de las partes queda circunscripta o limitada por la norma que fija el
procedimiento para elegir al contratista; la aprobación o autorización legislativa o
administrativa, y la subordinación del objeto al interés público. El contratista no
tiene, en principio, la libertad de disentir respecto de las condiciones del contrato;
sólo puede aceptarlas o rechazarlas, prevaleciendo siempre el interés público sobre
los intereses privados. En consecuencia, las prerrogativas de la Administración se
manifiestan en la desigualdad jurídica en relación con sus contratistas y en las
cláusulas exorbitantes del Derecho Común.8
Al respecto el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Sentencia

Constitucional Nº 2324/2010-R de 19 de noviembre de 2010, señala:
Los principios de la autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las partes,

quedan subordinados en los procesos de contratación administrativa a la
voluntad del Estado conducida a la búsqueda de las mejores condiciones y
beneficio público. En este sentido, puede decirse que, la libertad de las partes
queda circunscrita o limitada por la norma que fija la subordinación del objeto al
interés público sobre los intereses privados. En consecuencia, las prerrogativas
de la Administración se manifiestan en la desigualdad jurídica en relación a sus
contratistas y en las cláusulas exorbitantes del derecho común.
2.1. Desigualdad jurídica en los Contratos Administrativos
Las partes contratantes están en un plano desigual. En los contratos administrativos

desaparece el principio de igualdad ente las partes que es uno de los elementos básicos
de los contratos civiles. La Administración aparece en una situación de superioridad
8
DROMI, Roberto., Derecho Administrativo. Editorial de Ciencia y Cultura. 2006. Pág. 483 – 484.
17
jurídica respecto del contratista. Cuando una de las partes contratantes es la

Administración, se imponen ciertas prerrogativas y condiciones que subordinan
jurídicamente al contratista.
De acuerdo al profesor Roberto Dromi: “Esta subordinación o desigualdad jurídica

del contratista respecto de la Administración Pública, con quien celebra un contrato,
tiene su origen en la desigualdad de propósitos perseguidos por las partes en el
contrato, pues al fin económico privado se opone y antepone un fin público o
necesidad pública colectiva que puede afectar su ejecución”.9
2.2. Cláusulas Exorbitantes
De acuerdo al profesor Roberto Dromi: “Son cláusulas derogatorias del Derecho

Común en los contratos privados, porque rompen el principio esencial de la igualdad
de los contratantes y de la libertad contractual que prima en la contratación civil. En
virtud de estas cláusulas, la Administración puede ejercer sobre su contratista un
control de alcance excepcional, modificar unilateralmente las condiciones del
contrato, dar directivas a la otra parte, declarar extinguido el contrato por sí y
ante sí, imponer sanciones contractuales, etc.”10.
9
DROMI, Roberto., Derecho Administrativo. Editorial de Ciencia y Cultura. 2006. Pág. 484.
10
DROMI, Roberto., Derecho Administrativo Argentina. Editorial de Ciencia y Cultura. 2006. Pág. 484.
18
Unidad 3:
Fase De Ejecución Del Contrato Administrativo
Una vez superada la etapa de elección del contratista, y perfeccionado el contrato se

ingresa en la etapa de ejecución de los contratos administrativos.
3.1. Inicio de Ejecución del Contrato
La etapa de ejecución contractual, donde el contrato administrativo despliega toda su

eficacia jurídica, empieza a partir de la fecha prevista en el contrato (inicio del plazo,
orden de proceder u otro previsto en el contrato). Es aquí cuando empiezan a regir, los
derechos y obligaciones de las partes del contrato, así como las condiciones y
estipulaciones contractuales.
3.2. Vigencia del Contrato
Según el Diccionario de la Lengua Española la palabra vigente significa “Que está en

vigor y observancia”11, por tanto, el contrato tendrá vigencia a partir de su suscripción,
hasta su culminación o terminación.
La duración y la existencia de un contrato de obra pública están marcadas por la

vigencia de éste, es decir, el tiempo en el que se generan los derechos y obligaciones
adquiridos por las partes, en virtud del acto administrativo bilateral entre la
Administración Pública y el Contratista (privado o público).
De acuerdo a los modelos de contrato aprobados por el Órgano Rector, el contrato,

entra en vigencia desde el día siguiente hábil de su suscripción por ambas partes, hasta
la terminación del contrato, que se da por: 1) Cumplimiento de Contrato, es decir una
vez que las partes hayan dado cumplimiento a todas las condiciones y estipulaciones
contenidas en él, y 2) por Resolución del Contrato, comprende todo el procedimiento
previsto al efecto, entre otros, la preparación de la Planilla o Certificado Final en la cual
se debe establecer saldos en favor o en contra, deducción de multas, cobro de las
garantías, etc.
11
Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 23ª. ed, (Madrid: Edición del Tricentenario,
2014).
19
3.2.1. ¿El plazo de vigencia del contrato es distinto al plazo de ejecución de la obra o
entrega del bien?
Al respecto, inicialmente corresponde precisar que el plazo de ejecución de la obra o

entrega del bien, obedece al periodo en el que él Contratista está obligado a entregar
el objeto del contrato.
Precisado lo anterior, resulta pertinente anotar que aun cuando el contratista

cumpliera con ejecutar las prestaciones a su cargo dentro del plazo establecido al
efecto y este venciera, la Entidad cuenta con un plazo adicional para efectuar algunas
operaciones, así por ejemplo en el caso de obras de acuerdo a los modelos de
contrato, se tiene las siguientes:
 Realizada la Recepción Definitiva se procederá a la Liquidación Final de Saldos

para establecer si el Contratista tiene saldos a favor o en contra. Dicha
Liquidación Final, una vez aprobado por el Supervisor en el plazo de treinta (30)
días calendario, debe ser remitido al Fiscal, para su aprobación y conocimiento,
quien en su caso requerirá las aclaraciones que considere pertinentes; caso
contrario lo remitirá a la dependencia establecida por la Entidad, para el
procesamiento del pago correspondiente.
 En el caso que la Comisión de Recepción no realizará el acto de Recepción
Definitiva de la Obra en los treinta (30) días calendario, posteriores a la
notificación del Contratista12 se aplicará el silencio administrativo positivo y se
entenderá que dicha recepción ha sido realizada sin ninguna observación,
debiendo la Entidad emitir el Acta de Recepción Definitiva a requerimiento del
Contratista.
 Una vez que se haya emitido el Acta de Recepción Definitiva, la Entidad en el
plazo de diez (10) días calendario, procederá a la devolución de la(s) garantía(s).
Asimismo, de acuerdo a lo previsto en los modelos de contrato para la provisión de

bienes, la Entidad dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de
Recepción de la entrega o provisión que implique el cumplimiento del objeto de la
contratación o a la fecha de Resolución de Contrato, procederá a la liquidación del
contrato, estableciendo los saldos a favor o en contra entre las partes y según
corresponda, realizará el cobro de multas, devolución o ejecución de garantías y/o la
emisión de la certificación de cumplimiento de contrato.
12
Cabe precisar que el Contratista debe solicitar al Supervisor el señalamiento de día y hora para la
Recepción Definitiva de la obra), (5) días hábiles antes de que concluya el plazo previsto para la
Recepción Definitiva.
20
Ahora bien, con base a lo anotado se tiene que el plazo de vigencia del contrato es
distinto al plazo de ejecución de la obra o provisión del bien, estando el plazo de
ejecución o entrega comprendido dentro del plazo de vigencia del contrato.
3.3. Formas de entrega del objeto contractual
De acuerdo a los modelos de contratos, se prevé las siguientes opciones:
⮚ Para el caso de Servicios:
- La(s) entrega(s) se deben realizar de acuerdo al cronograma establecido

en los términos de referencia.
⮚ Para el caso de Bienes:
- (Opción 1 BIENES con una sola entrega)

La entrega se debe realizar en el plazo fijado en el contrato
- (Opción 2 BIENES con más de una entrega)

La entrega debe ser realizada conforme al cronograma de entregas
previsto.
- (Opción 3 BIENES de provisión continua)

La entrega debe ser realizada dentro de un determinado plazo y
periodicidad ya sea diaria, semanal, quincenal, mensual u otro criterio
definido por la entidad.
⮚ Para el caso de Obras, la entrega o Recepción de la Obra será realizada en dos

etapas, que se detallan a continuación:
Recepción Provisional. (El Plazo de ejecución de obra es el tiempo

computado desde el inicio de la obra hasta la recepción provisional)
Recepción Definitiva. (El Supervisor de Obra deberá establecer el plazo

máximo para la realización de la Recepción Definitiva).
Cuando la entrega del objeto del contrato se realiza conforme a las condiciones y
estipulaciones establecidas en el contrato, este se considera cumplido por parte del
contratista, lo cual se hará constar en el Certificado de Cumplimiento de Contrato,
emitido por la Entidad.
21
3.4. Derechos y Obligaciones de las partes contratantes
Dentro de los derechos y obligaciones de las partes contratantes tenemos, entre otros,
los siguientes:
 Derechos y Obligaciones de la Administración Pública.- La Administración

Pública tiene el derecho a exigir la debida ejecución de la prestación por parte
del contratista y que ese cumplimiento se produzca en el término acordado.
Entre las principales obligaciones de la Administración figuran aquellas relativas
a la colaboración que debe prestar al contratista, para que éste pueda cumplir
con el contrato, como por ejemplo: entrega del terreno para la construcción de
las obras.
 Derechos y Obligaciones del Contratista.- El contratista tiene derecho
fundamentalmente a que la Administración cumpla con sus obligaciones y muy
especialmente, a percibir el precio. Entre las principales obligaciones del
Contratista figuran por ejemplo la entrega del objeto conforme al tiempo y las
características técnicas establecidas en el contrato y los documentos que
forman parte del mismo, mantener vigentes las garantías presentadas, cumplir
cada una de las cláusulas del contrato.
3.5. Modificaciones al Contrato
En los contratos administrativos se hace presente el principio de mutabilidad, en virtud

a este principio, la Administración Publica puede modificar los términos del contrato
por razones de interés público y con la debida justificación técnica, legal y
administrativa.
Estos cambios conforme mencionan los profesores Gabriela Ávalos, Mónica Buj
Montero, Daniel Gómez Sanchís, Alejandro Pérez Hualde y José Luis Correa, deben:
“Resultar necesarios en función del fin público que inspira el contrato; tienen límites, ya
que la variación no podrá afectar lo esencial del contrato; ni tampoco afectar el equilibrio
financiero del contrato”.13
El artículo 89 del Decreto Supremo Nº 0181, que aprueba Las Normas Básicas de
Administración de Bienes y Servicios, en relación a las modificaciones al contrato,
refiere:
13
AVALOS, Gabriela, y otros., Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires – Argentina. Ediciones de
Palma Buenos Aires; 1996; Pág. 324.
22
Las modificaciones al contrato deberán estar destinadas al cumplimiento del

objeto de la contratación y ser sustentadas por informe técnico y legal que
establezca la viabilidad técnica y de financiamiento. En el caso de proyectos de
inversión, deberá contemplar las normativas del Sistema Nacional de Inversión
Pública – SNIP.
I. Las modificaciones al contrato podrán efectuarse mediante:
a) Contrato Modificatorio. Es aplicable cuando la modificación a ser

introducida afecte el alcance, monto y/o plazo del contrato, sin dar
lugar al incremento de los precios unitarios. El Contrato Modificatorio
será suscrito por la MAE o por la autoridad que suscribió el contrato
principal. Se podrán realizar uno o varios contratos modificatorios, que
sumados no deberán exceder el diez por ciento (10%) del monto del
contrato principal. Si para el cumplimiento del objeto del Contrato,
fuese necesaria la creación de nuevos ítems (volúmenes o cantidades
no previstas), los precios unitarios de estos ítems deberán ser
negociados.
b) Contrato Modificatorio para Consultores Individuales de Línea. Es

aplicable cuando la Unidad Solicitante requiere ampliar el plazo del
servicio de consultoría individual de línea, para lo cual, de manera
previa a la conclusión del contrato, realizará una evaluación del
cumplimiento de los términos de referencia. En base a esta evaluación,
la MAE o la autoridad que suscribió el contrato principal, podrá tomar
la decisión de modificar o no el contrato del Consultor. Esta
modificación podrá realizarse hasta un máximo de dos (2) veces, no
debiendo exceder el plazo de cada modificación al establecido en el
contrato principal.
c) Contrato Modificatorio para Servicios Generales Recurrentes. Es

aplicable cuando la entidad requiere ampliar el plazo del servicio
general recurrente, para lo cual la instancia correspondiente, de
manera previa a la conclusión del contrato, realizará una evaluación del
cumplimiento del contrato, en base a la cual la MAE o la autoridad que
suscribió el contrato principal, podrá tomar la decisión de modificar o
no el contrato del servicio. Esta modificación podrá realizarse por una
(1) sola vez, no debiendo exceder el plazo establecido en el contrato
principal.
23
d) Órdenes de Cambio. Se utilizará únicamente para la contratación de

obras. Es aplicable cuando la modificación a ser introducida implique
una modificación del precio del contrato o plazo del mismo, sin dar
lugar al incremento de los precios unitarios ni creación de nuevos
ítems. La Orden de Cambio deberá ser aprobada por la instancia
responsable del seguimiento de la obra en la entidad y no podrá
exceder el cinco por ciento (5%) del monto del contrato principal. En la
modalidad de Licitación Pública, cuando además de realizarse Órdenes
de Cambio se realicen Contratos Modificatorios, sumados no deberán
exceder el quince por ciento (15%) del monto del contrato principal. En
la modalidad ANPE, cuando además de realizarse Órdenes de Cambio se
realicen Contratos Modificatorios, sumados no deberán exceder el diez
por ciento (10%) del monto del contrato principal.
II. Procederá la cesión o la subrogación de contratos por causa de fuerza

mayor, caso fortuito o necesidad pública, previa aprobación de la MAE de
la entidad contratante.
3.5.1. ¿En qué casos procede la ampliación de plazo contractual?
En el caso de obras, bienes y servicios de consultoría, las ampliaciones de plazo, de

acuerdo a los modelos de contrato, procede, en los siguientes casos:
a) Por suspensiones y/o paralizaciones.- Al respecto, en los modelos de

contrato se prevé lo siguiente:
OBRAS BIENES SERVICIOS DE CONSULTORÍA

La ENTIDAD está facultada para La ENTIDAD podrá suspender LA ENTIDAD está facultada para
suspender temporalmente los temporalmente el cómputo del suspender temporalmente los servicios
trabajos en la obra en cualquier plazo de las entregas o provisión que presta EL CONSULTOR, en
momento, por motivos de de los BIENES en cualquier cualquier momento, por motivos de
fuerza mayor, caso fortuito y/o momento por motivos de fuerza fuerza mayor, caso fortuito y/o razones
convenientes a los intereses del mayor, caso fortuito y/o convenientes a los intereses del Estado.
Estado. convenientes a los intereses del
Estado.
Asimismo, el SUPERVISOR También el PROVEEDOR podrá Asimismo, EL CONSULTOR podrá
podrá ordenar la suspensión solicitar a la ENTIDAD la comunicar a LA ENTIDAD la suspensión
temporal de la obra por suspensión temporal de las temporal de sus servicios en la
condiciones meteorológicas entregas o CONSULTORÍA, cuando se presentan
excepcionalmente provisión, por causas atribuibles a situaciones de fuerza mayor, caso
desfavorables, por la la ENTIDAD que afecten al fortuito o por causas atribuibles a LA
inseguridad total de las obras o PROVEEDOR en la adquisición de ENTIDAD que afecten al CONSULTOR
de una parte de las mismas o si los BIENES. en la prestación de sus servicios
se presentan situaciones de
Fuerza Mayor.
24
También el CONTRATISTA La suspensión podrá efectivizarse Si los servicios se suspenden parcial o

puede comunicar al siempre y cuando la ENTIDAD la totalmente por negligencia del
SUPERVISOR o a la ENTIDAD, la autorice de CONSULTOR en observar y cumplir
suspensión o paralización manera expresa considerando correctamente las estipulaciones del
temporal de los trabajos en la como incumplimiento toda contrato y/o de los documentos que
obra, por causas atribuibles a la suspensión realizada sin forman parte del mismo, el tiempo que
ENTIDAD que afecten al autorización. los servicios permanezcan suspendidos,
CONTRATISTA en la ejecución no merecerán ninguna ampliación del
de la obra. plazo del servicio,
Si los trabajos se suspenden por
negligencia del CONTRATISTA,
el tiempo que los trabajos
permanezcan suspendidos, no
merecerá ninguna ampliación de
plazo para la entrega de la Obra.
En ese contexto se tiene que las suspensiones y/o paralizaciones deben estar
sustentadas en las causales expresamente previstas en el contrato, y autorizadas por el
Contratante. Resulta necesario precisar que no siempre el efecto inmediato de una
suspensión o paralización es la ampliación del plazo contractual, puede pasar que se
suspenda o paralice la ejecución de las actividades y que ello no afecte el plazo
contractual, esto ocurre por ejemplo cuando la suspensión es de corto tiempo y a pesar
de ella el objeto contractual puede ser cumplido a cabalidad durante el plazo
establecido en el contrato.
Asimismo, cabe señalar que la ampliación de plazo no se da forma automática sino a

través de los instrumentos previstos al efecto, contratos modificatorios u órdenes de
cambio, que deben ser suscritos con carácter previo a la fecha de vencimiento del plazo
de entrega.
Por otra parte, si la suspensión de plazo no es debidamente justificada y aprobada por

la entidad contratante, y a pesar de ello se suspende, esta circunstancia se convierte en
causa para la resolución del contrato.
a) Por motivos de fuerza mayor y/o caso fortuito.
De acuerdo a lo establecido en los modelos de contrato, se entenderá por

hechos de Fuerza Mayor, Caso Fortuito, aquellos eventos imprevisibles o
inevitables que se encuentren fuera del control y voluntad de las partes,
haciendo imposible el cumplimiento de las obligaciones dentro de las
condiciones inicialmente pactadas; los hechos de Fuerza Mayor, Caso
Fortuito, incluyen y no se limitan a: incendios, inundaciones, desastres
naturales, conmociones civiles, huelgas, bloqueos y/o revoluciones o
cualquier otro hecho que afecte el cumplimiento de las obligaciones
inicialmente pactadas.
25
Corresponde puntualizar también que según dicta el artículo 5, incisos c) y p)

de las Normas Básicas aprobadas por Decreto Supremo N° 181, la institución
de la fuerza mayor es el obstáculo externo, imprevisto o inevitable que
origina una fuerza extraña al hombre, que impide el cumplimiento de la
obligación contractual (ej. incendios, inundaciones y otros desastres
naturales), y la institución del caso fortuito es el obstáculo interno atribuible
al hombre, imprevisto o inevitable, relativo a las condiciones mismas en que
la obligación debía ser cumplida (ej. conmociones civiles, huelgas, bloqueos,
revoluciones, etc.).
Tratadistas han desarrollado con mayor profundidad el caso fortuito o fuerza

mayor explicando sus efectos, en qué casos se aplican y su influencia en los
contratos administrativos.
Así para Dromi no son sino “los acontecimientos que liberan de

responsabilidad y a los cuales son ajenas las personas obligadas (…) Estas
circunstancias imposibilitan cumplir o cumplir en término las prestaciones
contractuales”.14
Cabanellas explica que se: “delinean el caso fortuito como el suceso que no ha
podido preverse; o que, previsto ha resultado inevitable. En verdad se está ante
la ecuación de un incumplimiento en que la culpabilidad personal se desvanece
ante lo insuperable de los hechos. Puede concretarse que se quiere, pero no se
puede cumplir (…)”.15
En ese contexto, es necesario precisar que el acontecimiento para ser

considerado caso fortuito o fuerza mayor debe ser insuperable, imprevisible y
actual, cuyo efecto directo es, entre otros, el cumplimiento fuera del plazo
estipulado en el contrato, eximiendo de culpa a las partes contractuales.
Por otra parte, se debe precisar que en lo formal, para que la fuerza mayor
y/o caso fortuito ameriten una ampliación de plazo es imprescindible la
prueba que evidencie su concurrencia, es decir no basta la sola invocación o
enunciación de motivos de fuerza mayor para propiciar una suspensión de la
provisión o entrega del bien u obra, sino que dicha invocación debe ser
“debidamente comprobada” por la entidad, según dictan los modelos de
contratos que prevén requisitos de procedencia, plazos, y fundamentalmente
14
DROMI, Roberto., Tratado de Derecho Administrativo, (Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina).
15
CABANELLAS Guillermo, Diccionario Jurídico Elemental, (Buenos Aires: Editorial Heliasta).
26
el material probatorio, bajo el siguiente tenor; “un certificado de constancia

de la dependencia pública pertinente del lugar donde se suscitó el hecho que
acredite la existencia del hecho”.
b) Por eventos compensables de plazo .- Para la ejecución de obras, de acuerdo

a los modelos de contrato, se ha previsto los siguientes eventos
compensables de plazo:
a) La ENTIDAD no permita el acceso a alguna parte de la zona donde se

ejecutará la obra, una vez emitida la Orden de Proceder.
b) El SUPERVISOR de OBRA no entregue los planos, especificaciones o

instrucciones requeridas para la ejecución de la Obra.
c) El SUPERVISOR de OBRA ordene al CONTRATISTA poner al

descubierto o realizar pruebas adicionales respecto a trabajos que se
comprueba no tienen defecto alguno.
d) El SUPERVISOR de OBRA niegue sin razón la aprobación para

efectuar una subcontratación, prevista en la propuesta.
e) Las condiciones del terreno sean mucho peores de lo que

razonablemente se habría supuesto antes de la emisión de la Carta
de Aceptación, tomando como base la información proporcionada a
los licitantes (incluidos los Informes de Investigaciones de la Zona de
Obras), información que es de dominio público y la que se obtenga
de una inspección ocular de la Zona de Obras.
f) El SUPERVISOR de Obra imparta instrucciones para resolver una

situación imprevista causada por la ENTIDAD o por otros trabajos
adicionales necesarios por razones de seguridad u otros motivos.
g) Autoridades públicas, empresas de servicios públicos o la ENTIDAD

no trabajen entre las fechas y otras restricciones estipuladas en el
Contrato y ocasionen demoras o costos adicionales al CONTRATISTA.
h) El segundo o los siguientes desembolsos de un anticipo sean

desembolsados con retraso.
i) El pago del certificado o planilla mensual de avance de obra no se

realizara dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario,
27
computables a partir de la fecha de remisión del FISCAL a la

dependencia de la ENTIDAD que efectuará el pago.
j) Otros eventos compensables de plazo que constan en el Contrato o

que el SUPERVISOR de Obra determina que son aplicables.
Si un evento compensable impide que los trabajos se concluyan en la fecha prevista, se

prolongará dicha fecha, según la evaluación y determinación del SUPERVISOR.
Tan pronto como el CONTRATISTA proporcione información sobre los efectos de cada
Evento Compensable en el plazo previsto de la presente clausula, el SUPERVISOR
evaluará el requerimiento y, si corresponde, solicitará la ampliación de plazo de
ejecución de obra correspondiente.
Tal como se encuentra anotado, en caso de suscitarse cualquiera de los eventos

descritos precedentemente, incumbe al Supervisor evaluar y determinar si corresponde
la ampliación de plazo; en tal sentido, se debe tener presente que no siempre el efecto
inmediato de un evento compensable de plazo es la ampliación del plazo contractual, o
que no todo evento ameritaría una ampliación de plazo.
3.6. Formas de incumplimiento del contrato administrativo por parte del

contratista
Libardo Rodríguez Rodríguez, divide el incumplimiento contractual en tres

modalidades16:
a) La omisión de la prestación: que hace referencia al caso en el cual no se

consigue el objetivo de la obligación porque el acreedor no recibe prestación
alguna, o mejor, absolutamente nada en relación con la obligación pactada. Se
trata de la inejecución absoluta de la obligación
b) La prestación defectuosa: ocurre cuando el acreedor recibe oportunamente

prestaciones por parte del deudor, pero dichas prestaciones no satisfacen
completamente el interés negocial del acreedor, en tanto no se ajustan
exactamente a lo pactado. Esta modalidad se puede dar cuando la obra
construida, el bien suministrado o el servicio ejecutado tienen defectos de
calidad o no cumplen con los requerimientos señalados en el contrato
16
Recuperado de https://www.academia.edu/36291232/TEMA_3_FIN_O_EXTINCION_DE_
LOS_CONTRATOS_ADMINISTRATIVOS.
28
c) El retardo en el cumplimiento: consiste en que la prestación debida no fue

ejecutada en el momento pactado.
Ahora bien, a continuación se hará mención a las formas más comunes de

incumplimiento del contrato administrativo.
3.6.1. Incumplimiento del Plazo
El contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la
realización del mismo más cualquier ampliación debidamente sustentada, justificada y
aprobada mediante una Orden de Cambio o Contrato Modificatorio. Cuando el
contratista, sin causa justificable, hubiere incurrido en demora respecto al
cumplimiento del plazo total, el contratante podrá optar por: 1) la resolución del
contrato cuando el monto de la multa alcance los porcentajes establecidos en el
contrato, el cobro de las mismas y la ejecución de la Garantía de Cumplimiento de
Contrato, o 2) la aplicación de las multas por cada día de retraso hasta la entrega del
objeto del contrato.
En relación a las multas, los modelos de contrato de obras, prevén la siguiente cláusula:
CLAUSULA (MOROSIDAD Y SUS PENALIDADES).
(…)
A los efectos de aplicarse morosidad en la ejecución de la obra, el CONTRATISTA

y el SUPERVISOR deberán tener muy en cuenta el plazo estipulado en el
Cronograma para cada actividad, por cuanto si el plazo total fenece sin que se
haya concluido la Obra en su integridad y en forma satisfactoria, el
CONTRATISTA se constituirá en mora sin necesidad de ningún previo
requerimiento de la ENTIDAD obligándose a esta última el pago de una multa
por cada día calendario de retraso (…)
De establecer el SUPERVISOR que la multa acumulada por mora es del diez por
ciento (10%) o del veinte por ciento (20%) del monto total del Contrato,
comunicará oficialmente esta situación a la ENTIDAD a efectos del
procesamiento de la resolución del Contrato, si corresponde, conforme a lo
estipulado en los incisos i) y j) del sub numeral 21.2.1 de la CLÁUSULA VIGÉSIMA
PRIMERA.
Las multas serán cobradas mediante descuentos establecidos expresamente

por el SUPERVISOR, bajo su directa responsabilidad, en la Liquidación Final del
29
Contrato, sin perjuicio de que la ENTIDAD ejecute la garantía de Cumplimiento

de Contrato y/o proceda al resarcimiento de daños y perjuicios por medio de la
acción coactiva fiscal por la naturaleza del Contrato, conforme lo establecido en
el Art. 47 de la Ley 1178.
En ese contexto, cabe precisar que ante el incumplimiento por parte del Contratista
del plazo del contrato, en el que debía procederse con la recepción provisional y/o
definitiva de la obra, el Contratista se encuentra obligado a pagar una multa por cada
día de atraso.
3.6.1.1. ¿Cuál es el monto máximo que se puede aplicar por multas en un contrato?
Cuando las multas por el retraso en la provisión del bien o entrega de la obra llegan al
10% o 20% del monto total del contrato, lo que correspondería es proceder a la
resolución del contrato, situación que sin embargo, al depender de la entidad
contratante, en muchos casos no llega a efectivizarse, lo que daría lugar a que se
continúe aplicando la cláusula de multas, no solamente hasta el 10% o el 20% del monto
del contrato, sino por todos los días calendario de retraso hasta la entrega de la obra o
la provisión de bienes.
Al respecto, el Tribunal Supremo de Justicia mediante Auto Supremo N° 90 de 28 de

abril de 2011, ha expresado lo siguiente:
(…) realizó una auditoria correspondiente a los procesos de contratación de

bienes y servicios en el Gobierno Municipal de El Alto, habiendo emitido informe
preliminar GL/EP22/G00 R1 y el Informe Complementario GL/EP22/G00 C1, donde
se establece responsabilidad civil (…) por incumplimiento del plazo en la
entrega de bienes (…)
Si bien el importe de la multa supera el monto total del contrato, sin embargo y
considerando el art. 534 del Cod. Civ., la cuantía de la pena convencional no
puede exceder la obligación principal, por lo que es correcta la interpretación
que solo se responda por el monto contratado.
30
3.6.1.2. ¿Hay contratos que solamente permitan el cobro de la multa hasta el 20%
del monto del contrato?
El análisis se circunscribirá a lo que establezca el Contrato Administrativo, sin embargo,

cabe precisar que de acuerdo a la modalidad y tipo de contratación, la cláusula de
multas, puede en algunos casos incluir la siguiente previsión:
El Contratista (o Proveedor) se obliga a cumplir con el cronograma y el plazo

de entrega (o ejecución de la obra) establecido en el presente contrato, caso
contrario el contratista (o Proveedor) será multado con el (X%) del monto
total del contrato por día de retraso. La suma de las multas no podrá exceder
el 20% del monto total del contrato sin perjuicio de resolver el mismo
En estos casos, es decir cuando en el contrato se haya establecido que la suma de las
multas no podrá exceder el 20% del monto total del contrato, el cobro de la multa en
ningún caso debería exceder dicho porcentaje, aun cuando el retraso incurrido hiciera
que las multas superen el 20% del monto total del contrato, aplicándose el artículo 519
del Código Civil17.
3.6.2. Incumplimiento del Objeto
El Contratista tiene la obligación de efectuar la provisión del bien o ejecución de la

obra, con estricta y absoluta sujeción a las condiciones, regulaciones, obligaciones,
especificaciones y/o características establecidas en el contrato y en los documentos
que forman parte el; sin embargo, puede darse el caso de que el Contratista efectúe la
prestación pero que dicha prestación no se ajuste exactamente a lo pactado, por
ejemplo cuando el bien o el servicio ejecutado tienen defectos de calidad o no cumplen
con los requerimientos señalados en el contrato.
Por otra parte, podría darse el caso en el cual el objeto del contrato no sea entregado,
correspondiendo la Resolución del Contrato y la ejecución de la Garantía de
Cumplimiento de Contrato.
Al respecto, los modelos de contrato, prevén la siguiente cláusula:
(GARANTÍAS) El CONTRATISTA (o PROVEEDOR) garantiza la correcta, cumplida

y fiel ejecución del presente contrato en todas sus partes con la (BOLETA
BANCARIA O POLIZA DE SEGURO) a la orden de (LA ENTIDAD PUBLICA), por el
17
Artículo 519.- (EFICACIA DEL CONTRATO).El contrato tiene fuerza de Ley entre las partes contratantes.
No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la Ley.
31
siete por ciento (7%) del valor del contrato, que corresponde a Bs.(EL MONTO
EN NUMERAL Y LITERAL).
A sólo requerimiento de la ENTIDAD, el importe de la (s) garantía (s) citada (s)

anteriormente será (n) ejecutada (s) en caso de incumplimiento contractual
incurrido por el CONTRATISTA, sin necesidad de ningún trámite o acción
judicial.
Asimismo, según se tiene establecido en el artículo 21 parágrafo I inciso b) del Decreto

Supremo N° 0181, la Garantía de Cumplimiento de Contrato tiene por objeto garantizar
la conclusión y entrega del objeto del contrato, lo cual es concordante con lo previsto
en la cláusula de Resolución del Contrato, donde se establece que una vez concluido el
procedimiento de resolución de contrato, se dará lugar a que se consolide a favor de la
Entidad la Garantía de Cumplimiento de Contrato.
3.6.2.1. ¿A quién corresponde la ejecución de las Garantías?
De acuerdo al artículo 36 incisos k) y l) del Decreto Supremo N° 0181, la administración y

ejecución de las garantías corresponde a la Unidad Administrativa.
3.7. Terminación del Contrato
El contrato, puede concluir o finalizar de la siguiente manera:
3.7.1. Por Cumplimiento de Contrato
Esta forma de terminación o finalización de los contratos administrativos, supone la

ejecución del contrato en los términos pactados, fundamentalmente en el
cumplimiento de las obligaciones contractuales principales, es decir, la entrega del bien
u obra en los términos acordados. Se puede decir que esta es la forma normal terminar
el contrato.
3.7.2. Por Resolución del Contrato
Es la forma anormal y anticipada de terminación del contrato, motivada por causas

sobrevenidas. De acuerdo a los modelos de contratos, es la forma extraordinaria de
terminación del contrato, que procede por causales atribuibles al contratista o por
causales atribuibles al contratante.
32
El profesor García de Enterría señala que la resolución “(…) es una forma de extinción
anticipada del contrato actuada facultativamente por una de las partes, cuya función
consiste en salvaguardar su interés contractual como defensa frente al riesgo de que
quede frustrado por la conducta de la otra parte”.18
En los modelos de contrato se prevén las siguientes causales para la Resolución del
Contrato:
BIENES OBRAS
Por causales atribuibles al PROVEEDOR: Por causales atribuibles al CONTRATISTA:
a) Por disolución del PROVEEDOR. a) Por incumplimiento en la iniciación de la obra, si

b) Por quiebra declarada del PROVEEDOR. emitida la Orden de Proceder demora más de quince
c) Por incumplimiento injustificado a la (15) días calendario en movilizarse a la zona de los
Cláusula Décima (PLAZO DE ENTREGA), trabajos (en caso de obra de corta duración, este
sin que el PROVEEDOR adopte medidas plazo puede ser reducido).
necesarias y oportunas para recuperar b) Disolución del CONTRATISTA.
su demora y asegurar la conclusión de la c) Por quiebra declarada del CONTRATISTA.
entrega. d) Por suspensión de los trabajos sin justificación, por
d) Cuando el monto de la multa por atraso (registrar los días en función del plazo total de la
en la entrega de los BIENES, alcance el obra que se ejecuta) días calendario, sin
diez por ciento (10%) del monto total del autorización escrita del SUPERVISOR.
contrato, decisión optativa, o el veinte e) Por incumplimiento en la movilización en OBRA, de
por ciento (20%), de forma obligatoria. acuerdo al Cronograma, del equipo y personal
e) Por suspensión de la provisión de los ofertados.
BIENES de provisión continua sin f) Por incumplimiento injustificado del Cronograma de
justificación. Ejecución de Obra sin que el CONTRATISTA adopte
medidas necesarias y oportunas para recuperar su
Por causales atribuibles a la ENTIDAD. demora y asegurar la conclusión de la OBRA dentro
del plazo vigente.
a) Por instrucciones injustificadas g) Por negligencia reiterada en tres (3) oportunidades
emanadas de la ENTIDAD para la en el cumplimiento de las especificaciones, planos, o
suspensión de la provisión de los BIENES de instrucciones escritas del SUPERVISOR.
por más de treinta (30) días calendario. h) Por subcontratación de una parte de la obra sin que
b) Si apartándose de los términos del esta haya sido prevista en la propuesta y/o sin
contrato, la ENTIDAD pretende realizar contar con la autorización escrita del SUPERVISOR.
modificaciones al alcance, monto y/o i) De manera optativa cuando el monto de la multa
plazo del contrato, sin la emisión del acumulada alcance el diez por ciento (10%) del
Contrato Modificatorio monto total del contrato.
correspondiente; j) De manera obligatoria cuando el monto de la multa
18
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I, reimpresión 2001, Madrid: Civitas,
2001, Pág. 750.
33
c) Por incumplimiento injustificado en el acumulada alcance el veinte por ciento (20%) del
pago, por más de cuarenta y cinco (45) monto total del contrato.
días calendario, computables a partir de
la fecha de la recepción de los bienes en Por causales atribuibles a la ENTIDAD:
la entidad, conforme las condiciones del
contrato; a) Por instrucciones injustificadas emanadas de la
ENTIDAD o emanadas del SUPERVISOR con
La resolución también procede por conocimiento de la ENTIDAD, para la suspensión de
causas de fuerza mayor, caso fortuito u la ejecución de obras por más de treinta (30) días
otras causas debidamente justificadas, calendario.
que imposibilite el cumplimiento de las b) Si apartándose de los términos del contrato, la
obligaciones del Contratista, Asimismo, ENTIDAD a través del SUPERVISOR, pretenda
si la ENTIDAD se encontrase con efectuar aumento o disminución en las cantidades
situaciones no atribuibles a su voluntad, de OBRA sin emisión de la Orden de Cambio o
por causas de fuerza mayor, caso Contrato Modificatorio, que en el caso de
fortuito o considera que la continuidad incrementos garantice el pago.
de la relación contractual va en contra c) Por incumplimiento injustificado en el pago de un
los intereses del Estado, resolverá el certificado de avance de obra aprobado por el
CONTRATO total o parcialmente. SUPERVISOR, por más de sesenta (60) días
calendario computados a partir de la fecha de
remisión del certificado o planilla de avance de obra
por el FISCAL a la Entidad.
La resolución procede también por situaciones fuera

de control de las partes que imposibiliten la
ejecución o conclusión de la obra, o vayan contra los
intereses del Estado.
3.7.2.1. Ante la resolución del contrato por causas atribuibles al contratista. ¿Qué
procedimiento o procedimientos debe realizar la entidad?
Para procesar la resolución del contrato por cualquiera de las causales anteriormente
señaladas, la Entidad, notificará mediante carta notariada al Contratista, la intención de
Resolver el Contrato estableciendo claramente la causal que se aduce.
Si dentro del tiempo determinado en el contrato se enmendaran las fallas, se

normalizan los trabajos, la Entidad podrá expresar por escrito su conformidad a la
solución y el aviso de intención de resolución será retirado.
En caso contrario, si al vencimiento del término previsto en la carta notariada de

intención de Resolución, no se enmendaran las fallas, no se normalizan los trabajos, la
entidad en una segunda carta notariada, notificará al Contratista que la RESOLUCION
34
DEL CONTRATO SE HA HECHO EFECTIVA, caso en el cual se consolidará a favor de la

entidad la Garantía de Cumplimiento de Contrato.
Una vez efectivizada la Resolución del contrato, se procederá a realizar la liquidación

del contrato, es decir establecer los saldos reembolsables al Contratista por concepto
de trabajos o entregas satisfactoriamente ejecutados, y descontar los conceptos por
sumas anteriores ya pagadas, recuperación del anticipo si hubiera, las multas y
penalidades, si hubieren, entre otros.
35
Unidad 4:
TIPOS DE INDICIOS DE RESPONSABILIDAD
EMERGENTES DEL INCUMPLIMIENTO DE
OBLIGACIONES Y CONDICIONES CONTRACTUALES
4.1. ¿Qué se entiende por Responsabilidad Contractual?
Con carácter previo, a definir el concepto de responsabilidad contractual, cabe precisar

el concepto de Responsabilidad.
La Responsabilidad consiste en la obligación de los servidores o ex servidores, personas

naturales o jurídicas de reparar y satisfacer las consecuencias por los actos u omisiones
en el ejercicio de la función pública o su relación con el Estado.19
Para Guillermo Cabanellas, la responsabilidad es la obligación de reparar y satisfacer

por uno mismo, o en ocasiones especiales por otro la pérdida, el mal inferido o el
daño.20
El Dr. Edino Clavijo Ponce en su obra “Elementos Básicos de la Administración Pública y la

Responsabilidad que Conlleva”21, respecto a la responsabilidad por la función pública
precisa que es aquella obligación de satisfacción de las consecuencias jurídicas que
emergen de la acción u omisión de un servidor público, persona natural o jurídica en su
relación con el Estado y que ha vulnerado la normativa legal y/o ha causado algún
perjuicio y/o se ha adecuado a algún ilícito penal.
Ahora bien, en cuanto a la responsabilidad contractual el Tribunal Supremo de Justicia a

través del Auto Supremo N° 482/2013, de 18 de septiembre de 2013, citando a los
profesores Diez-Picazo y Gullón, refiere:
19
Artículo 4 inciso ee) del “Reglamento para la Elaboración de Informes de Auditoria con Indicios de
Responsabilidad”, aprobado por Resolución N° CGE/145/2019 de 20 de noviembre de 2019.
20
CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. 30ºedición. ED.
Heliasta, Buenos Aires, 2008.
21
CLAVIJO Edino C., Elementos Básicos de la Administración Pública y la Responsabilidad que Conlleva.
ED. ICreative Nova Print. La Paz Bolivia. 2018, p.47
36
(…) es importante referir que a decir de Diez-Picazo y Gullón en su obra

Sistema del Derecho Civil: “La responsabilidad implica la sujeción de una
persona que vulnera un deber de conducta impuesto en interés de otro sujeto
a la obligación de resarcir el daño producido”; acotando el mismo autor sobre
la responsabilidad contractual que “…supone una transgresión de un deber
de conducta impuesto mediante un contrato”. La responsabilidad en el
presente caso procede por una sanción pecuniaria que deviene de la cláusula
penal del contrato, lo que supone que la responsabilidad del daño causado a la
entidad de salud por el retraso en la entrega de la obra se plasma en el monto
convenido como penalidad, es decir, la responsabilidad civil emerge como
consecuencia del daño causado por el retraso en la ejecución de la obra.
Por su parte el profesor Manuel Ossorio, señala que la responsabilidad contractual es la

originada por el quebrantamiento de un contrato válido22.
Pablo Rodríguez, define la responsabilidad contractual como el deber de indemnizar los

perjuicios causados por el incumplimiento de una obligación preexistente derivada de
una relación contractual.23
En ese contexto, se tiene que la responsabilidad contractual es la obligación de reparar

y satisfacer los perjuicios provenientes del incumplimiento, del retraso en el
cumplimiento, o del cumplimiento defectuoso de una obligación pactada en un
contrato.
Establecido lo anterior, en cuanto a los tipos de responsabilidad por la función pública,

se debe precisar que a partir de la Constitución Política del Estado, se tienen cuatro
tipos de responsabilidad, administrativa, ejecutiva, civil y penal, y cada una de ellas
tiene sus propias particularidades, siendo cada una de ellas independientes, por lo que
no son excluyentes entre sí, pudiendo una misma acción u omisión dar lugar a más de
uno de los tipos de responsabilidad.24
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Sentencia Constitucional Nº

0046/2015 de 26 de marzo de 2015, en relación a los diferentes tipos de
responsabilidad, ha señalado:
22
MANUEL Ossorio . Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales. Buenos Aires: Editorial Heliasta,
1974, p. 674.
23
RODRÍGUEZ, Pablo. Responsabilidad contractual. (2003) Santiago de Chile. Editorial Jurídica
24
ED. ICreative Nova Print. La Paz Bolivia. 2018, p.47
37
(…) la Ley 1178 diferencia con claridad la responsabilidad civil de la

administrativa, así por ejemplo SC 0506/2005-R, en lo concerniente a la
responsabilidad administrativa y penal estableció que: “…cuando por un
mismo hecho se impone una sanción penal y otra administrativa, el principio
del non bis in idem no es aplicable, toda vez que en estos casos se vulneran
diferentes bienes jurídicos, tutelados por distintas ramas o ámbitos del
derecho: el penal y el administrativo y, en consecuencia, el fundamento de las
sanciones es diferente. Así, cuando un funcionario contraviene el
ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta
funcionaria, se le impone una sanción administrativa en virtud a la potestad
disciplinaria del Estado, que tiene un componente fundamentalmente ético,
toda vez que su finalidad es el resguardo del prestigio y dignidad de la
institución pública, el servicio de los intereses generales y la eficacia de los
servicios públicos”, entendimiento aplicable para diferenciar la
responsabilidad civil de la administrativa. En efecto, en un proceso
administrativo disciplinario se juzga la comisión de una falta administrativa y
no la responsabilidad civil (…)
Por último cabe precisar que la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990, de Administración y
Control Gubernamentales, en su artículo 28, inciso a), dispone: “La responsabilidad
administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en cuenta los resultados
de la acción u omisión”.
4.2. Responsabilidad Administrativa
El artículo 29, de la Ley N° 1178, prevé que la responsabilidad es administrativa cuando la

acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que
regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso
interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoría si la
hubiere. La autoridad competente aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones
de: multa hasta un veinte por ciento de la remuneración mensual: suspensión hasta un
máximo de treinta días; o destitución.
Desarrollando dichas nociones, el artículo 14 del “Reglamento de la Responsabilidad por

la Función Pública” aprobado por Decreto Supremo Nº 23318-A de 03 de noviembre de
1992, modificado por el Decreto Supremo Nº 26237 de 29 de junio 2001, prevé:
38
I. El ordenamiento jurídico administrativo a que se refiere el artículo 29 de la

Ley 1178, está constituido por las disposiciones legales atinentes a la
Administración Pública y vigentes en el país al momento en que se realizó el
acto u omisión.
II. Las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público son:
a. Generales o las establecidas en el Estatuto del Funcionario Público y

otras leyes, las que dicte el órgano rector competente o las entidades
cabeza de sector, las normas específicamente aplicables para el ejercicio
de las profesiones en el sector público, los Códigos de Ética a los que se
refiere el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Público, así como los
códigos o reglamentos de ética profesional en lo que no contradigan las
anteriormente enunciadas.
b. Específicas o las establecidas por cada entidad, que en ningún caso

deberán contravenir las anteriores.
De manera que, las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico administrativo,

vale decir “atinentes a la Administración Pública”, constituyen un conjunto amplio que
comprende la Constitución Política del Estado, la Ley Nº 1178, el Decreto Supremo Nº
0181 que aprueba las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, el
Estatuto del Funcionario Público aprobado por Ley Nº 2027, para citar algunas.
En ese contexto, en caso de identificarse una acción u omisión vinculada al

incumplimiento o contravención de normativa relacionada con la concreción del
régimen contractual, así por ejemplo la no ejecución de la boleta de garantía, que de
acuerdo al artículo 36 del Decreto Supremo Nº 0181 se encuentra a cargo de la Unidad
Administrativa, dicha conducta, seria pasible de procesamiento administrativo interno,
además de la responsabilidad civil que correspondiere.
4.2.1. ¿Quiénes son pasibles de Responsabilidad Administrativa?
El artículo 15 del “Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública”,

modificado por el Decreto Supremo Nº 26237, determina que todo servidor público es
pasible de responsabilidad administrativa, lo son asimismo los ex servidores públicos a
efectos de dejar constancia y registro de su responsabilidad.
39
4.2.2. ¿Las personas que se encuentran vinculadas contractualmente con una entidad
pública, son sujetos de responsabilidad administrativa?
Al respecto, el Dr. Edino Clavijo Ponce en su obra “Elementos Básicos de la

Administración Pública y la Responsabilidad que Conlleva”, ha señalado que conforme al
artículo 6 de la Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público y artículo 60 del
Decreto Supremo Nº 26115 (Normas Básicas del Sistema de Administración de
Personal), existen otras personas que se vinculan a una entidad pública, empero no
están sujetos al ámbito del Estatuto del Funcionario Público ni de la Ley General del
Trabajo, por lo que no tienen la calidad de servidores públicos, estando sus derechos y
obligaciones regulados en el respectivo contrato que suscriben con la entidad pública,
por ende no son sujetos de responsabilidad administrativa.25
En ese contexto, cabe precisar que la Sentencia Constitucional Plurinacional N°

0807/2018-S1 de 28 de noviembre de 2018, establece: “Los Consultores en Línea se
encuentran sujetos a un régimen normativo especial, no así al Estatuto del Funcionario
Público ni a la Ley General del Trabajo; por lo que, estos al no ser funcionarios públicos no
gozan de la misma protección que les asiste a dicho estamento laboral (...)”.
Consiguientemente, las personas que se vinculan contractualmente cuya contratación

se regula por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios al
no ser servidores públicos, no son sujetos de responsabilidad administrativa
(Consultores Individuales de Línea, Consultores Individuales por Producto, etc),
estando sus derechos y obligaciones regulados en sus respectivos contratos
administrativos, no obstante cabe aclarar que respecto a dichas personas podrá
considerarse los demás tipos de responsabilidad previstos en la Ley Nº 1178 y sus
Reglamentos.
Por otra parte, el Tribunal Constitucional Plurinacional mediante la Sentencia

Constitucional Plurinacional N° 762/2020-S4, de 26 de noviembre de 2020, ha expresado
que el precepto legal contenido en el artículo 6 de la Ley N° 2027, hace mención
únicamente a los consultores de línea cuya contratación se regula por las Normas
Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, y no aplica al contrato
administrativo de reclutamiento de personal eventual, generado bajo la partida
presupuestaria 12100, asimismo, ha expresado que elementos tales como el lugar de
prestación de servicios, el desempeño de funciones propias de la entidad, la
dependencia de la institución pública, los aportes a la seguridad y previsión social, entre
25
ED. ICreative Nova Print. La Paz Bolivia. 2018, p.65.
40
otros elementos, previstos en un contrato eventual, dan cuenta de que el contratado

desempeña funciones como servidor público y por tanto el mismo puede tener
responsabilidad administrativa en el desarrollo de sus funciones y por lo mismo es
pasible a ser sometido a proceso sumario.26
4.2.3. ¿Cómo se determina la Responsabilidad Administrativa?
Conforme señala el artículo 18 del “Reglamento de la Responsabilidad por la Función

Pública”, modificado por el Decreto Supremo Nº 26237, la Responsabilidad
Administrativa se determina por proceso administrativo interno, que se sustancia en
una entidad a través de la Autoridad Sumariante, en contra de una servidora o servidor
público, o ex servidora o ex servidor público.
4.2.4. ¿Cuál es el plazo de prescripción de la Responsabilidad Administrativa?
El artículo 16 del “Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública”, aprobado

por Decreto Supremo Nº 23318-A, prevé que la Responsabilidad Administrativa
prescribe a los dos (2) años de cometida la contravención. Este plazo se interrumpe con
el inicio de un proceso interno. La prescripción deberá ser necesariamente invocada
por la servidora o el servidor público que pretende beneficiarse de ella y pronunciada
expresamente por la autoridad legal competente.
4.3. Responsabilidad Ejecutiva
El artículo 30, de la Ley N° 1178, prevé que la responsabilidad ejecutiva se produce

cuando la autoridad o ejecutivo no rinda las cuentas a que se refiere el inciso c) del
artículo 1 y el artículo 28 de la misma Ley; cuando se incumpla lo previsto en el primer
párrafo y los incisos d), e) o f) del artículo 27 de misma Ley; o cuando se encuentre que
las deficiencias o negligencia de la gestión ejecutiva son de tal magnitud que no
permiten lograr, dentro de las circunstancias existentes, resultados razonables en
términos de eficacia, eficiencia y economía. Señalando que en estos casos, se aplicará la
sanción prevista en el inciso g) del artículo 42 de la presente Ley.
26
Si bien aún dicho criterio no tiene la calidad de línea jurisprudencia, debe ser considerado conforme al
artículo 15, Par. II del Código Procesal Constitucional (Vinculatoriedad de las razones jurídicas de la
decisión).
41
Los mandatos normativos contenidos en el precitado artículo 30 de la Ley Nº 1178,

fueron analizados por el Dr. Edino Clavijo Ponce en su obra “Elementos Básicos de la
Administración Pública y la Responsabilidad que Conlleva”27, señalando lo siguiente:
El establecimiento de responsabilidad ejecutiva al margen de recaer solo en la

MAE o la Dirección Colegiada28, se establece por causales específicas, así se
tiene las siguientes:
FALTA DE RENDICION DE CUENTAS DE ACUERDO AL ARTÍCULO 1 INCISO C) 28 DE

LA LEY 1178
(…) la responsabilidad ejecutiva se produce por una falta de información de

los resultados logrados por los actos realizados, indistintamente de los
resultados logrados hayan sido negativos o positivos para la entidad o la
sociedad, es decir una falta de rendición de cuentas, en virtud a que una de las
finalidades de la ley es justamente que se realice la rendición de cuentas de los
actos de los servidores públicos, particularmente de la Máxima Autoridad
Ejecutiva de la entidad, al ser la principal responsable de la administración de
la entidad.
INCUMPLIMIENTO DEL PRIMER PARRAFO E INCISOS D), E) O F) DEL ARTÍCULO 27

DE LA LEY 1178.
La anotada norma señala que cada entidad del sector público elaborará en el
marco de las normas básicas dictadas por los órganos rectores, los
reglamentos específicos para el funcionamiento de los sistemas de
Administración y Control Interno, correspondiendo a la máxima autoridad de
la entidad la responsabilidad de su implantación. Al efecto: (…) d) Con fines de
control externo posterior, las entidades sujetas al Control Gubernamental
deberán enviar a la Contraloría copia de sus contratos (…) ; e) Dentro de los
tres meses de concluido el ejercicio fiscal, cada entidad (…) entregará
obligatoriamente a la entidad que ejerce tuición sobre ella y a la Contaduría
General del Estado, y pondrá a disposición de la Contraloría General de la
Republica, los estados financieros de la gestión anterior (…); f) La Máxima
Autoridad colegiada, si la hubiera, y el Ejecutivo Superior de cada entidad
responderán ante la Contraloría General de la República por el respeto a la
27
ED. ICreative Nova Print. La Paz Bolivia. 2018, p.68-69..
28
Se entiende por Dirección Colegiada aquellas instancias compuestas por varias personas, que se
constituyen en la máxima autoridad de decisión superior.
42
independencia de la unidad de auditoría interna, y ésta por la imparcialidad y

calidad profesional de su trabajo.
En estos casos corresponde el incumplimiento de alguna de la normativa

señalada para que la MAE pueda ser pasible a una responsabilidad ejecutiva.
GESTIÓN DEFICIENTE O NEGLIGENTE
(…) el Art. 35 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública,

aprobado por D.S. Nº 23318-A, señala que una gestión puede ser considerada
deficiente o negligente cuando: a) no se ha realizado una continua evaluación y
mejora de los sistemas operativos, de administración, de contabilidad e
información gerencial, control interno incluyendo auditoría interna, y asesoría
legal, ni una evaluación técnica del personal que garantice mantener en el
trabajo a los servidores cuya capacidad sea comprobada; b) la gestión no ha
sido transparente; c) las estrategias, políticas, planes y programas de la
entidad no se han ajustado oportunamente conforme a los resultados y
problemas indicados por el sistema de información o no son concordantes con
los lineamientos fundamentales establecidos por la entidad cabeza de sector y
d) no ha logrado resultados razonables en términos de eficacia, economía o
eficiencia.
Consiguientemente se puede advertir que esta causal implica una gestión

deficiente en la entidad, ameritando el análisis de las operaciones
desarrolladas durante todo el año, a diferencia de las otras causales donde el
incumplimiento era muy puntual para dar lugar a la responsabilidad ejecutiva.
Por otra, parte cabe mencionar que la Ley Nº 1178 establece un enfoque sistémico, en el
cual se encuentra el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, estableciendo en
su artículo 10 que dicho sistema establecerá la forma de contratación, manejo y
disposición de bienes y servicios.
En ese contexto, en caso de identificarse una acción u omisión vinculada al régimen

contractual y que se enmarque en alguna de las causales establecidas para la
responsabilidad ejecutiva, antes citadas, podría dar lugar a indicios de responsabilidad
ejecutiva, así por ejemplo, si se advierte graves deficiencias o negligencias en la
elaboración de contratos por no haberse realizado una continua evaluación y mejora de
del sistema de administración de bienes y servicios y/o control interno, otro ejemplo
relacionado a contratos podría ser el caso de que la MAE de la entidad no haya
implantado el Reglamento Específico de Sistema de Administración de Bienes y
43
Servicios (RE-SABS), y como consecuencia de ello la entidades no habría enviado a la

Contraloría General del Estado copia de sus contratos.
4.3.1. ¿Quiénes son pasibles de Responsabilidad Ejecutiva?

 La Máxima Autoridad Ejecutiva.
 Los miembros de la Dirección Colegiada (Directores)
 Las ex-Máximas Autoridades Ejecutivas y ex directores
4.3.2. ¿En base a qué tipo de auditoría se determina indicios de Responsabilidad

Ejecutiva?
Para determinar la Responsabilidad Ejecutiva, debe efectuarse una Auditoría

Operacional, que tiene como resultado un informe, sobre el cual se emitirá el Dictamen
de Indicios de Responsabilidad Ejecutiva, según las “Normas de Auditoría Operacional”
(NE/CE-072), aprobada mediante Resolución Nº CGE/057/2016 del 6 de julio de 2016.
4.3.3. ¿A quién corresponde la determinación de la Responsabilidad Ejecutiva?
La determinación de responsabilidad ejecutiva, corresponde al Contralor General del

Estado, conforme lo previsto en el artículo 42 inciso g) de la Ley 1178, y el artículo 39 del
Decreto Supremo No 23318-A, a través del Dictamen de Responsabilidad Ejecutiva.
4.3.4. ¿Qué sanciones se recomienda en el Dictamen de Responsabilidad Ejecutiva?
Es importante señalar que el Dictamen de Responsabilidad Ejecutiva se constituye en

una opinión técnica jurídica, por lo cual no admite impugnación, y si bien establece la
responsabilidad ejecutiva, empero no impone una sanción, sino de acuerdo al inciso g)
del artículo 42 de la Ley N° 1178, recomendaciones de suspensión o destitución del
principal ejecutivo y si fuere el caso, de la dirección colegiada, que deberán ser
consideradas por las autoridades correspondientes, por ejemplo por la Máxima
Autoridad Ejecutiva que ejerce tuición sobre la entidad donde se determinó la
existencia de responsabilidad ejecutiva.
4.3.5. ¿Cuál es el plazo de prescripción de la Responsabilidad Ejecutiva?
El artículo 37 del “Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública” establece

que la responsabilidad ejecutiva prescribe a los dos años, computable a partir de
concluida la gestión del máximo ejecutivo.
44
4.4. Responsabilidad Civil
Conforme al artículo 31 de la Ley 1178, la responsabilidad es civil cuando la acción u

omisión del servidor público o de las personas naturales o jurídicas privadas cause daño
al Estado valuable en dinero, dispone además que esta responsabilidad puede
establecersede forma solidaria, en el entendido de que cuando varias personas, por lo
menos dos, resultan responsables por el mismo hecho o acto que hubiese causado
daño económico al Estado, responderán solidariamente por el total del daño
económico identificado.
4.4.1. ¿Qué elementos se deben tomar en cuenta para determinar indicios de

responsabilidad civil?
Los elementos que necesariamente deben concurrir para la determinación de la

responsabilidad civil, son: 1) Una acción29 u omisión30 que genera efectos jurídicos,
atribuible a un servidor o ex servidor público, persona natural o jurídica, 2) Un daño
patrimonial al Estado, y 3) Un nexo causal entre los elementos anteriores.
Con relación al daño económico, el Tribunal Supremo de Justicia mediante Auto

Supremo N° 57/2016 de 19 de febrero de 2016, ha expresado lo siguiente:
(…) Debiendo entenderse como daño económico aquél que afecta al patrimonio
del Estado, en términos de daño material, relacionado con la responsabilidad por la
función pública; es decir con actos cometidos por funcionarios públicos, que causen
menoscabo patrimonial al Estado o por particulares que se beneficien con recursos
públicos o fueran causantes del daño patrimonial; siendo de tal forma que bajo el
resguardo y facultad que la ley otorga para el inicio de un proceso coactivo fiscal, se
infiera dar cumplimiento a su objetivo en sí, que es el de recuperar el daño
económico que se generó al Estado y sancionar a todos los responsables.
Respecto al perjuicio cierto y al nexo causal, la entonces Corte Suprema de Justicia

mediante Auto Supremo No.182 de 17 de junio de 2005, ha establecido lo siguiente:
El Procedimiento establecido en la Ley N° 1178 de Administración Gubernamental y

sus disposiciones complementarias, tienen por objetivo establecer la existencia de
una obligación ("andebeatur") y precisar su monto ("quantum debeatur"). El art.
31 de la Ley N° 1178, determina que existe Responsabilidad Civil, cuando la acción u
29
Acción es el resultado de hacer, obrar, realizar algo o entregar algo es un comportamiento humano
dependiente de la voluntad que produce como resultado una determinada consecuencia jurídica.
30
Omisión es la abstención de hacer lo que está establecido en el ordenamiento jurídico.
45
omisión del servidor público o de las personas naturales jurídicas o privadas causen
daño económico al Estado, valuable en dinero. (...)
Este daño al Estado, hace necesaria la presencia incuestionable de dos factores; el

perjuicio cierto y el nexo causal. Con relación al primer factor, la Ley de
Administración y Control Gubernamental postula que debe existir un perjuicio
efectivo valuable económicamente e individualizado, (...) con relación al segundo
factor debe acreditarse que ese daño económico provenga como causa efecto
entre los actos del servidor público y el daño sufrido por el Estado. (Resaltado
inserto).
4.4.2. ¿Qué se entiende por responsabilidad objetiva en la responsabilidad civil?
Es la obligación de los servidores públicos o ex servidores públicos

independientemente de su jerarquía, de reparar y satisfacer las consecuencias de sus
actos que tienen por resultado un daño económico al Estado.
Puede establecerse cuando el manejo de los recursos no responde a objetivos o planes

que benefician a la entidad o en cualquier otra situación en la que los servidores
públicos en el desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones, incluso sin incurrir
en el incumplimiento de una norma o disposición contractual, genera con los
resultados de su acción u omisión un daño económico al Estado
Es la responsabilidad que asumen los servidores públicos por los resultados de sus
acciones y omisiones31.
Asimismo, cabe hacer referencia a la Responsabilidad objetiva definida por la entonces

Corte Suprema de Justicia, mediante Auto Supremo N° 118/2008, de 15 de mayo de
2008, de la siguiente manera:
La responsabilidad funcionaría, definitivamente no está reservada únicamente a la

máxima autoridad de la entidad pública, (...), sino, por el contrario, alcanza a todos
los servidores públicos sin distinción de jerarquía, pues estos, deben rendir
cuentas, no solo de los objetivos a que se destinaron los recursos públicos que les
fueron confiados, sino también de la forma y el resultado de su aplicación,
conforme establece el art. 1° inc. c) de la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990.
31
Artículo 4 inciso ff) del “Reglamento para la Elaboración de Informes de Auditoria con Indicios de
Responsabilidad”, aprobado por Resolución N° CGE/145/2019 de 20 de noviembre de 2019.
46
Es decir, la normativa vigente, reconoce el principio de la responsabilidad objetiva;

o responsabilidad sin culpa, porque establece la responsabilidad de los actos de los
funcionarios o personas particulares que causen daño al Estado, tomando en
cuenta los resultados por la función pública, conforme establece el art. 28 inc. b)
de la mencionada Ley SAFCO, cuando instituye que todo servidor público
responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes
y atribuciones asignados a su cargo, presumiéndose la licitud de las operaciones y
actividades realizadas, mientras no se demuestre lo contrario, es decir, se busca no
solo el cumplimiento de las normas, sino específicamente que el resultado sea
eficaz y eficiente obtenido por el debido cumplimiento de sus obligaciones, que
incluso puede ser emergente de una omisión aunque no se encuentre instituida
expresamente en la norma (...).
4.4.3. ¿Quiénes son sujetos de Responsabilidad Civil?
Las servidoras y servidores públicos, ex-servidoras y ex servidores públicos, personas

naturales o jurídicas que hayan causado daño económico al Estado.
Al respecto, el Dr. Edino Clavijo Ponce en su obra “Elementos Básicos de la

Administración Pública y la Responsabilidad que Conlleva”32, señala que si bien el
régimen de responsabilidad por la función pública abarca esencialmente a los
servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, no es menos cierto que la
Administración Pública para el cumplimiento de fines requiere de los bienes y servicios
que prestan personas particulares, ligándose a ellas principalmente a través de los
contratos administrativos de donde emergen las prestaciones y contraprestaciones
que corresponden a cualquier relación contractual.
Asimismo, en el precitado texto se refiere que cuando un particular recibe recursos

públicos conforme obliga el Art. 27 inciso c) de la Ley Nº 1178 tiene la obligación de
rendir cuentas de esos recursos, caso contrario podría ser pasible a una eventual
responsabilidad civil, toda vez que debe existir correspondencia entre la
contraprestación económica que recibió con relación a la prestación del bien o servicio
que brinda a favor de la entidad pública.
32
ED. ICreative Nova Print. La Paz Bolivia. 2018, p.72.
47
4.4.4. ¿Quién es la autoridad competente que determina la Responsabilidad Civil?
La autoridad que determina la Responsabilidad Civil es el Juez Coactivo Fiscal. Es

necesario señalar que antes del inicio de un proceso coactivo fiscal, deben cumplirse
ciertos presupuestos y concretamente es la realización de una auditoría especial.
4.4.5. ¿Qué es la Auditoría Especial?
De acuerdo a las Normas de Auditoría Gubernamental, la Auditoría Especial es la

acumulación y examen sistemático y objetivo de evidencia, con el propósito de
expresar una opinión independiente sobre el cumplimiento del ordenamiento jurídico
administrativo y otras normas legales aplicables, y obligaciones contractuales, u otros
aspectos que puede generar el establecimiento de indicios de responsabilidad por la
función pública.
Producto de la Auditoría Especial se emiten los siguientes informes:
• Informe preliminar, sujeto a procedimiento de aclaración.

• Informe ampliatorio, si corresponde.
• Informe complementario, producto del procedimiento de aclaración.
4.4.6. ¿Qué es el Dictamen de Responsabilidad Civil?
El Dictamen de Responsabilidad Civil, se constituye es una opinión técnica jurídica

conforme señala el artículo 51 del “Reglamento de la Responsabilidad por la Función
Pública”, aprobado por el Decreto Supremo Nº 23318-A, y el sustento del mismo se halla
en los Informes de Auditoría.
4.4.7. ¿Con que instrumentos se puede iniciar el Proceso Coactivo Fiscal?
El Proceso Coactivo Fiscal procede única y exclusivamente a través de dos tipos de

instrumentos con fuerza coactiva, que son el Dictamen de Responsabilidad Civil que se
sustenta en los informes de auditoría emitidos por la propia Contraloría General del
Estado y los Informes de Auditoría emitidos por las Unidades de Auditoría Interna de
las Entidades Públicas, aprobados por el Contralor General del Estado.
4.4.8. ¿En qué casos corresponde el inicio de un proceso coactivo fiscal?
El artículo 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal, establece los siguientes casos:
48
Los incisos a), b), c), f) y g) no son aplicables33.
d) Percepción indebida de sueldos, salarios, honorarios, dietas y otras

remuneraciones análogas con fondos del Estado.
e) Incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras,

servicios públicos, suministros y concesiones.
h) Apropiación o disposición arbitraria de bienes patrimoniales del Estado.
i) Pérdida de activos y bienes del Estado por negligencia, irresponsabilidad de

los empleados y funcionarios a cuyo cargo se encuentran
Tal como se encuentra anotado una de las causales para el establecimiento de la

responsabilidad civil es el incumplimiento de contratos, así por ejemplo cuando la
empresa Contratista incurre en retraso en la entrega el objeto del contrato y la entidad
Contratante no aplica las multas respectivas, se llega a advertir daño económico, en
cuyo caso las personas que habrían tenido participación podrían ser pasibles a una
eventual responsabilidad civil.
4.4.9. ¿Cuál es el plazo de prescripción de la Responsabilidad Civil?
La Constitución Política del Estado en su artículo 324, establece que no prescribirán las
deudas por daños económicos causados al Estado.
Cabe señalar que, la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0790/2012 de 20 de

agosto de 2012, emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional declara la
INCONSTITUCIONALIDAD del artículo 40 de la Ley Nº 1178 que establecía: “Las acciones
judiciales y obligaciones emergentes de la responsabilidad civil establecida en la
presente Ley, prescribirán en diez años computables a partir del día del hecho que da
lugar a la acción o desde la última actuación procesal (…)”; es decir, dicha disposición
es retirada del ordenamiento jurídico vigente. Por lo tanto, el artículo 40 de la Ley N°
1178 ya no es aplicable.
33
No son aplicables en mérito a:
a) No establece la correspondiente pena. Se aplica el delito de peculado establecido en el Código
Penal.
b) Se encuentra sustentado en los artículos 27 al 35 (derogados) de la Ley del Sistema de Control
Fiscal.
c) Se encuentra sustentado en el artículo 62 (derogado) de la Ley del Sistema de Control Fiscal.
f) Se encuentra sustentado en el artículo 3 (derogado) de la Ley del Sistema de Control Fiscal.
g) No existen a la fecha Bancos Estatales.
49
4.5. Responsabilidad Penal
El artículo 34, de la Ley N° 1178, expresa que la responsabilidad es penal cuando la

acción u omisión del servidor público y de los particulares, se encuentra tipificada en el
Código Penal, consiguientemente el análisis de esta responsabilidad se circunscribe a
los distintos tipos penales, previstos en el Código Penal modificado por la Ley Nº 004,
de 31 de marzo de 2010, de Lucha contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito e
Investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz” y la Ley N° 1390 de 27 de
agosto de 2021, de Fortalecimiento para la Lucha contra la Corrupción.
Así también, el “Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública”, aprobado por

Decreto Supremo Nº 23318-A, en sus artículos 60 al 62, prevé que la responsabilidad es
penal cuando la acción u omisión del servidor público o de los particulares se encuentra
tipificada como delito en el Código Penal.
4.5.1. ¿Qué es un delito?
Se entiende por delito al “acto típicamente antijurídico, culpable, sometido a veces a

condiciones objetivas de penalidad, imputable a un hombre y sometido a una sanción
penal”34.
Los delitos, son atribuibles únicamente a la o las personas que cometieron el o los
hechos tipificados en el Código Penal.
4.5.2. ¿Quiénes son sujetos de Responsabilidad Penal?
Las servidoras y servidores públicos, ex-servidores o ex-servidoras públicas, personas

particulares, naturales o jurídicas (a través de sus representantes legales), son sujetos
de responsabilidad penal.
4.5.3. ¿A través de qué informes se reporta la comisión de delitos?
Para reportar la comisión de delitos, se puede emitir los siguientes documentos:
● Informes de Auditoría Especial, conforme a las Normas de Auditoría

Gubernamental.
● Informe Circunstanciado, conforme al procedimiento PE/CE-024

(Procedimiento para la elaboración de Informes circunstanciados), que
34
MANUEL Ossorio Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Editorial Heliasta S.R.L., (2009)
Buenos Aires Argentina.
50
responde a la previsión del artículo 35 prevé: “Cuando los actos o hechos

examinados presenten indicios de responsabilidad civil o penal, el servidor
público o auditor los trasladará a conocimiento de la unidad legal pertinente y
ésta mediante la autoridad legal competente solicitará directamente al juez
que corresponda, las medidas precautorias y preparatorias de demanda a que
hubiere lugar o denunciará los hechos ante el Ministerio Público”.
4.5.4. ¿Quién determina la Responsabilidad Penal?
La autoridad jurisdiccional competente (Tribunal o Juez de Sentencia), mediante el

desarrollo del proceso judicial correspondiente, determina Responsabilidad Penal. Si
como consecuencia de la acción penal, se advierte un posible daño civil, la reparación o
indemnización de los daños y perjuicios causados por el delito, puede ser ejercida en un
mismo proceso penal o intentarse ante tribunales civiles. No podrá promoverse
simultáneamente en ambas jurisdicciones.
4.5.5. ¿Qué acciones emergen de la comisión de un delito?
De acuerdo al artículo 14 del Código de Procedimiento Penal, de la comisión de todo

delito nacen dos acciones:
● La acción penal para la investigación del hecho, su juzgamiento y la

imposición de una pena o medida de seguridad.
● La acción civil para la reparación de los daños y perjuicios emergentes.
4.5.6. ¿Prescriben los delitos que atenten contra el Patrimonio del Estado y causen
grave daño económico?
De acuerdo al artículo 112 de la Constitución Política del Estado, los delitos cometidos
por las servidoras y servidores públicos que atenten contra el Patrimonio del Estado y
causen grave daño económico, son imprescriptibles y no admiten régimen de
inmunidad.
Al respecto, la Ley N° 1390 de 27 de agosto de 2021, de Fortalecimiento para la Lucha

contra la Corrupción, en su artículo 4 (que modifica el artículo 2 Ley Nº 004, prevé: “5.
Grave Daño Económico. Es la afectación económica ocasionada al Estado, cuyo detrimento
sea igual o superior a Bs7.000.000.- (Siete Millones 00/100 Bolivianos), o cuando la
51
afectación sea producida por la Máxima Autoridad Ejecutiva o ex Máxima Autoridad

Ejecutiva de una Entidad o Empresa Pública"
Sin embargo, en los delitos comunes la acción penal se extingue por prescripción de
acuerdo al artículo 27 numeral 8 del Código de Procedimiento Penal; asimismo, el
artículo 29 de la misma norma establece los siguientes plazos de prescripción:
● En ocho (8) años, para los delitos que tengan señalada una pena privativa
de libertad cuyo máximo legal, sea de seis (6) o más de seis (6) años.
● En cinco (5) años, para los que tengan señalados penas privativas de
libertad cuyo máximo legal sea menor de seis (6) y mayor de dos (2)
años.
● En tres (3) años, para los demás delitos sancionados con penas privativas
de libertad.
● En dos (2) años, para los delitos sancionados con penas no privativas de
libertad.
4.5.7. Principios limitadores del derecho penal
El derecho penal se enmarca en el principio de mínima intervención, integrado por los

siguientes principios:
● Principio de subsidiariedad, significa que se ha de recurrir primero y

siempre a otros controles menos gravosos existentes dentro del sistema
Estatal antes de utilizar el penal ;
● Principio de ultima ratio, según este principio el Estado sólo puede recurrir
a él cuando hayan fallado todos los demás controles;
● Principio de fragmentariedad, significa que no se ha de sancionar todas

las conductas lesivas de los bienes que protege el Derecho Penal, sino sólo
las modalidades de ataque más peligrosas.
Al respecto, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Sentencia

Constitucional Nº 1337/2012 de 19 de septiembre de 2012, ha expresado:
III.3. Principio de mínima intervención en el que se enmarca el derecho penal

Con relación al principio de mínima intervención del Derecho Penal, es
relevante mencionar jurisprudencia de derecho comparado, como es la
52
expuesta en la Sentencia C-365/12 de 16 de mayo de 2012, emitida por la Corte

Constitucional de Colombia, donde se refirió lo siguiente: “De acuerdo al
principio de subsidiariedad 'se ha de recurrir primero y siempre a otros
controles menos gravosos existentes dentro del sistema estatal antes de
utilizar el penal' ; según el principio de ultima ratio 'el Estado sólo puede
recurrir a él cuando hayan fallado todos los demás controles'y finalmente, en
virtud del principio de fragmentariedad 'el Derecho penal solamente puede
aplicarse a los ataques más graves frente a los bienes jurídicos'.
Sobre este aspecto la Corte Constitucional ha señalado:
'La Corte ha sostenido que el derecho penal se enmarca en el principio de

mínima intervención, según el cual, el ejercicio de la facultad sancionatoria
criminal debe operar cuando los demás alternativas de control han fallado.
Esta preceptiva significa que el Estado no está obligado a sancionar
penalmente todas las conductas antisociales, pero tampoco puede tipificar las
que no ofrecen un verdadero riesgo para los intereses de la comunidad o de los
individuos; como también ha precisado que la decisión de criminalizar un
comportamiento humano es la última de las decisiones posibles en el espectro
de sanciones que el Estado está en capacidad jurídica de imponer, y entiende
que la decisión de sancionar con una pena, que implica en su máxima
drasticidad la pérdida de la libertad, es el recurso extremo al que puede acudir
al Estado para reprimir un comportamiento que afecta los intereses sociales.
En ese contexto, cabe resaltar que la vía penal, es de Ultima Ratio es decir debe ser el
último instrumento al que se debe recurrir, y siempre y cuando no exista una vía menos
lesiva.
Podría darse el caso de que una determina acción u omisión relacionada con la
concreción del régimen contractual, constituya o se encuentre tipificada como delito
en el Código Penal, así por ejemplo, si una empresa habiendo suscrito un contrato con
el Estado para la provisión de una volqueta, realiza la entrega de un vehículo amedio
uso con placa adulterada y sin la documentación en orden,generando una relación
contractual completamente lesiva para los intereses del Estado, sería pasible a indicios
de responsabilidad penal, adecuándose con probabilidad dichas acciones u omisiones al
tipo penal de Incumplimiento de Contratos, entre otros delitos.
53
4.6. Delito de incumplimiento de contratos en contraposición a la causal de

responsabilidad civil por incumplimiento de contrato previsto en la Ley del
Sistema de Control Fiscal.
La Ley N° 1390 de 27 de agosto de 2021, de Fortalecimiento para la Lucha contra la

Corrupción, en su artículo 2 (MODIFICACIONES AL CÓDIGO PENAL) prevé:
ARTÍCULO 222.- (INCUMPLIMIENTO DE CONTRATOS).
I. La persona que, habiendo suscrito contrato con el Estado, empresas públicas,

entidades autónomas, autárquicas, mixtas, descentralizadas, desconcentradas o
entidades territoriales autónomas, lo incumpla dolosa e injustificadamente y cause
daño económico al Estado, será sancionada con privación de libertad de tres (3) a
ocho
(8) años y multa sancionadora de doscientos cincuenta y un (251) a cuatrocientos

(400) días.
II. A la persona jurídica se impondrá multa sancionadora y pérdida de beneficios

estatales."
Con relación a este tipo penal, el Tratadista Benjamín Miguel Harb, en el texto “Código
Penal Boliviano con las reformas y leyes conexas”, manifiesta:
(…) La primera parte del artículo se refiere al incumplimiento doloso de un

contrato celebrado con el Estado o entidades estatales. Hay delito por el solo
hecho del incumplimiento, aunque éste no cause ningún daño o lesión a los
intereses estatales. La eximente de responsabilidad es el incumplimiento sin justa
causa que es una circunstancia de hecho que debe analizarse y valorarse en cada
caso concreto. De todos modos si hay incumplimiento con causa justificada y
daños materiales, se exime la sanción penal pero no la reparación o pago de daños
materiales, porque los intereses del Estado deben primar sobre los otros.(…).
Cuando un particular contrata con el Estado debe calcular sus riesgos dentro de
los cuales entran éstos. (Las negrillas y subrayados están fuera de texto).
Fernando Villamor Lucia, en su libro “Derecho Penal Boliviano, Parte Especial Tomo II”,
señala:
Este tipo penal constituye una excepción a la regla del derecho común, el
incumplimiento de los contratos no constituye delito. La razón de esta excepción
radica en la importancia del bien jurídico tutelado: la economía nacional. Es muy
54
importante para establecer la consumación de este delito la determinación de

justa causa ya que si el incumplimiento se debe a caso fortuito o caso de fuerza
mayor no hay consumación. en todo caso habrá que analizar detenidamente cada
hecho en concreto y determinar las causas de incumplimiento del contrato.
Por otra parte, sobre la causal de responsabilidad civil por incumplimiento de contrato
la Ley del Sistema de Control Fiscal, en su artículo 77 incisos e), señala:
e) Incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios

públicos, suministros y concesiones.
Asimismo, se debe considerar la siguiente Jurisprudencia emitida por el Tribunal

Constitucional Plurinacional:
Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0310/2019-S2 de 29 de mayo de 2019
III.3. Sobre la excepción de incompetencia en materia penal por existir clausula

arbitral, coactiva fiscal o civil para la resolución contractual
(…) 1) Si la cláusula es amplia y permite la resolución de cualquier

controversia en la vía específicamente señalada en el contrato; es en ella,
donde deben ser dilucidados todos los conflictos que podrían presentarse,
conforme lo entendió la jurisprudencia constitucional en las SSCC 1244/2000-R,
0770/2006-R, 0068/2007-R, 0487/2007-R y 1337/2012, entre otras; con la
aclaración que, si en dicha vía se observan indicios de responsabilidad penal,
deberán remitirse antecedentes a la vía penal; y, 2) Si la cláusula está limitada
a aspectos vinculados al cumplimiento del contrato, y en la acción penal el
hecho investigado no está referida a dichos aspectos, corresponderá, que su
conocimiento sea asumido por la jurisdicción penal, en el marco de lo
establecido por las SC 2634/2010-R y Sentencias Constitucionales
Plurinacionales 0477/2015-S1 de 15 de mayo y 0002/2016-S3, entre otras.
Conforme a ello, queda claro que la existencia de una relación contractual, no
determina la imposibilidad del procesamiento penal de cualquiera de las
partes contratantes, sino que se deberá analizar la estipulación concreta,
respecto a la resolución de controversias.
Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0602/2019-S4 de 7 de agosto de 2019
(…) el derecho penal tiene como una de sus principales características ser de
ultima ratio, no pudiendo ser utilizado para penalizar las obligaciones
contractuales, así se ha entendido en el Auto Supremo (AS) 241/2005 de 1 de
55
agosto; siendo que, no concurre el delito denunciado, pues no se encuentra

sustento indiciario para fundar una posible imputación formal; en tal sentido,
la dirección funcional de la investigación al momento del rechazo obro de
manera adecuada, toda vez que el hecho responde a un proceso de orden civil
y no a un proceso iniciado en la esfera penal, por tal razón se llegó a establecer
que los elementos aportados no eran suficientes para imputar la comisión de
un delito (…).
En ese contexto, se tiene por ejemplo que si una empresa abandona la ejecución de
una obra sin causa justificable causando daño económico al Estado, dicha acción podría
adecuarse al delito de incumplimiento de contratos, sin embargo considerando que la
vía penal es de Ultima Ratio es decir el último instrumento al que se debe recurrir, y
siempre y cuando no exista una vía menos lesiva, lo que correspondería en primer
orden es buscar la reparación del daño económico por la vía coactiva fiscal que es la vía
menos lesiva; no obstante, se aclara que corresponde a las instancias correspondientes
de las entidades públicas la determinación de la vía idónea aplicable al incumplimiento
del contrato, para lo cual las circunstancia o hechos deben analizarse y valorarse en
cada caso concreto tomando en cuenta la gravedad del hecho, el incumplimiento
doloso u otros elementos.
56
Unidad 5:
POSIBLES CASOS DE INCUMPLIMIENTO
CONTRACTUAL QUE PUEDEN DAR LUGAR A
INDICIOS DE RESPONSABILIDAD CIVIL
5.1. Cálculo Incorrecto de Multas
a) Relato de hechos
El Ministerio “x” y la empresa “COMPUTEX S.R.L.” suscribieron el Contrato N°

01/2018 en fecha 5 de agosto de 2018, para la provisión de 50 equipos de
computación, por un monto total de Bs700.000, estipulándose una multa de
Bs2.000 por cada día de retraso. Los bienes debían ser entregados en fecha 31
de agosto de 2018.
La entrega de los bienes se realiza en fecha 31 de noviembre de 2018, según

evidencia el Acta de Recepción de la misma fecha, suscrito por la comisión de
recepción.
El pago a la empresa fue efectuado por el Jefe de la Unidad Financiera,

mediante la firma del comprobante de contabilidad de egreso N° 01 de 10 de
diciembre de 2018, elaborado según Minuta de Instrucción N° 01 de la misma
fecha, suscrita por el Director General de Asuntos Administrativos, quien junto al
Viceministro, suscribieron y emitieron los cheques N° 01por Bs500.000 y N° 016
por Bs200.000.
En el referido comprobante de contabilidad se procedió al descuento de

Bs70.000 (10% del contrato), por concepto de multas, con base en el Informe
SECCION CONTAB. N° 07/2018, suscrito por el Analista Contable, que fue
aprobado por el Responsable de la Sección de Contabilidad, y el Jefe de la
Unidad Financiera, recomendando lo siguiente: “Por los puntos precedentes
solicito a su autoridad, autorizar la retención de BS.70.0000, por concepto de
multa en retraso de entrega, de acuerdo a Acta de Recepción, Informe Técnico
Administrativo, que debe ser depositado a la cuenta del Banco, con registro en la
cuenta Ingresos por Multas”.
57
b) Obligaciones Contractuales
CUARTA.- (PLAZO DE ADQUISICIÓN).
4.1 El PROVEEDOR entregará los BIENES en estricto acuerdo a la propuesta

adjudicada y las especificaciones técnicas en el plazo de (26) días calendario(…)
31 de agosto de 2018.
DÉCIMA NOVENA.- (TERMINACIÓN DEL CONTRATO).
(…)
El COMPRADOR podrá proceder al trámite de resolución del Contrato, en los

siguientes casos:
(…)
e) Cuando el monto de la multa por atraso en la entrega definitiva alcance

el diez por ciento (10%) del monto total del Contrato, decisión optativa, o el
quince por ciento (15%), de forma obligatoria.
VIGÉSIMA SÉPTIMA.- (MOROSIDAD Y SUS PENALIDADES).
27.1 Queda convenido entre las partes, que salvo casos de fuerza mayor
debidamente comprobados por la CONTRAPARTE, se aplicarán por cada día de
retraso una multa de Bs2.000.
27.2 De establecer el COMPRADOR que por la aplicación de multas por mora

se ha llegado al límite máximo del diez por ciento (10%) del monto total del
Contrato, podrá iniciar el proceso de resolución del Contrato, conforme a lo
estipulado en la Cláusula Décima Novena.
27.3 Las multas serán cobradas mediante descuentos establecidos

expresamente por el COMPRADOR, con base en el informe específico y
documentado de la Dirección General de Asuntos Administrativos, de los
Certificados de pago mensuales o del Certificado de liquidación final (…)
c) Análisis de los hechos considerando las obligaciones contractuales
De las citadas cláusulas, se tiene que el Proveedor estaba obligado a entregar los
bienes hasta el 31 de agosto de 2018, en aplicación de la Cláusula Cuarta (Plazo de
Adquisición); sin embargo, el Proveedor entrega los bienes en fecha 31 de
58
noviembre de 2018, después de 91 días de fenecido el plazo de provisión, según

acredita el Acta de Recepción Definitiva suscrito por la comisión de recepción.
Asimismo, se considera que el Ministerio “x” estaba facultado para resolver el

Contrato de Provisión cuando el monto de la multa por atraso en la entrega
definitiva alcance el 10% del monto total del Contrato, decisión optativa, o el 15%,
de forma obligatoria, estipulación contractual que no tiene relación ni contradice
la Cláusula de Morosidad y sus penalidades, que establece que el Proveedor, en
caso de incumplimiento en el plazo y sin la justificación debidamente
comprobada, se constituía en mora, sin necesidad de ningún requerimiento del
Ministerio “x”, y estaba sometido, por el sólo hecho del vencimiento del plazo, a
pagar una multa equivalente a Bs2.000, por cada día de atraso.
En el presente caso, el Ministerio “x” al decidir por la no resolución o terminación

del Contrato de Provisión, no obstante de que el monto de la multa superó el 15%
del monto del contrato, debió proceder al cobro del total de las multas, y no
únicamente hasta el 10% del contrato, toda vez que la relación contractual se
encontraba plenamente vigente.
d) Observaciones que conducen a concluir con el establecimiento de indicios de

responsabilidad civil y normativa aplicable
Por lo expuesto, se establece que la empresa incumplió la Cláusula Cuarta del

Contrato, por cuanto entregó los bienes después de 91 días de vencido el plazo
de provisión, por lo cual debía cancelar una multa de Bs182.000; sin embargo, el
Ministerio “x”, mediante comprobante de contabilidad de egreso procedió al
cobro de multas contractuales únicamente por Bs70.000, según Informe
SECCIÓN CONTAB. por lo que multa no cancelada asciende a Bs112.000.
En relación a las actividades y operaciones de los servidores públicos del

Ministerio, quienes por acción u omisión no efectuaron el cobro de multas
contractuales a la empresa la Ley Nº 1178, en el artículo 1, dispone que los
servidores públicos deben rendir cuenta de sus actos ante sus superiores
jerárquicos hasta el máximo ejecutivo, por conducto regular, y todos ellos ante
la sociedad, a fin de establecer no sólo si los recursos públicos han sido
administrados correctamente y de conformidad con el ordenamiento jurídico
administrativo y otras normas legales aplicables, sino también de la forma y
resultado de su aplicación, en términos de eficacia, eficiencia y economía.
59
Del mismo modo, la referida norma, en los incisos a) y d) del artículo 28, establece
que todo servidor público responde de los resultados emergentes del desempeño
de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo, que la
responsabilidad civil se determinará tomando en cuenta los resultados de la
acción u omisión y que los principales ejecutivos son aquellos servidores públicos,
que por su jerarquía y funciones, son los principales responsables de la
administración de las entidades de las que forman parte.
A su vez, el artículo 14 de la Ley N° 1178, concordante con el artículo 11 del

“Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General de la
República”, aprobado por Decreto Supremo N° 23215 de 22 de julio de 1992,
dispone que todos los servidores públicos, independientemente de su función y
jerarquía, deben aplicar procedimientos de control interno previo antes de la
ejecución de sus operaciones y actividades o de que sus actos causen efecto;
dicho control comprende la verificación del cumplimiento de las normas que los
regulan y los hechos que los respaldan, así como de su conveniencia y
oportunidad, en función de los fines y programas de la entidad.
Asimismo, el artículo 31 de la citada norma, también determina que: “La

responsabilidad es civil cuando la acción u omisión del servidor público o de las
personas naturales o jurídicas privadas cause daño al Estado valuable en dinero”, y
en sus incisos b) y c) prevé la responsabilidad de las personas naturales o
jurídicas, cuando se beneficiaren indebidamente con recursos públicos o fueren
causantes de daño al patrimonio del Estado, y la responsabilidad solidaria de
varias personas cuando resulten responsables del mismo acto o del mismo hecho
que hubiese causado daño al Estado.
Finalmente, el artículo 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal determina como

causales para la responsabilidad civil: “e) Incumplimiento de contratos
administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros y concesiones.
(...)h)(…) disposición arbitraria de bienes patrimoniales del Estado (…) i) Pérdida
de activos y bienes del Estado por negligencia, irresponsabilidad de los empleados y
funcionarios a cuyo cargo se encuentran”.
e) Nexo Causal
En ese orden, se establece que las acciones u omisiones de los servidores públicos
del Ministerio “x” han generado daño económico a la entidad por un total de
Bs112.000, conforme se detalla a continuación:
60
● Analista Contable, al suscribir el Informe SECCIÓN CONTAB. N° 07/2018 en el

cual se computa erróneamente las multas, ha permitido que el Ministerio
“x”proceda con el pago, sin efectuar el descuento exacto por concepto de
multas que debía la empresa, quien entregó los bienes después de 91 días de
vencido el plazo de provisión de acuerdo a observación.
● Jefe de la Unidad Financiera, al suscribir el comprobante de contabilidad de

egreso N° 01 de 10 de diciembre de 2018, autorizando el pago y procediendo al
cobro incompleto de multas contractuales al Proveedor, y al suscribir el
Informe SECCIÓN CONTAB. N° 07/2018, en el cual se computa erróneamente las
multas.
● Responsable de la Sección de Contabilidad, al suscribir el Informe SECCIÓN

CONTAB. N° 07/2018, en el cual se computa erróneamente las multas, ha
permitido que el Ministerio “x” proceda con el pago, sin efectuar el descuento
exacto por concepto de multas que debía la empresa.
● Director General de Asuntos Administrativos, al suscribir la Minuta de

Instrucción N° 01, autorizando el pago total de Bs700.000, ha permitido que el
Ministerio “X”proceda con el pago mediante cheques N° 01 por Bs500.000 y N°
016 por Bs200.0000, sin efectuar el descuento exacto por concepto de multas
que debía la empresa, que entregó los bienes después de 91 días de vencido el
plazo de provisión.
Por otra parte, es preciso señalar que si bien el Viceministro suscribe los cheques
N° 01 por Bs500.000 y N° 016 por Bs200.0000, disponiendo el pago por el cual no
se efectuó el descuento exacto por concepto de multas que debía deducirse a la
empresa; sin embargo, el cálculo incorrecto de las multas fue efectuado por la
Dirección General de Asuntos Administrativos, instancia en la que se preparó,
revisó e instruyó que se proceda con el cobro de multas; consecuentemente, no
corresponde establecer indicios de responsabilidad civil solidaria en contra del
Viceministro, toda vez que no se pudo obtener documentación que acredite que
éste tenía la función de verificar nuevamente el cálculo de multas
5.2. Multas no cobradas por retraso en la Recepción Definitiva
a) Relato de hechos
La entidad “x” y la empresa “Obras rápidas”, suscribieron un contrato para la

ejecución de una obra, que fue recibida provisionalmente el 17 de abril de 2013. Al
61
momento de la recepción provisional, se realizaron una serie de observaciones

que debían ser subsanadas en el plazo establecido para la entrega definitiva; al
respecto, el Acta de Recepción Provisional, señala: “(…) en acuerdo conla
comisión de recepción yel contratista se determina que el plazo para entrega de
recepción definitiva será de 45 días calendario a partir de la fecha, periodo en el
cual deberán ser subsanadas todas las observaciones indicadas”.
Considerando la fecha de Recepción Provisional de la Obra y el plazo establecido

para la corrección de defectos (45 d/c), la Recepción Definitiva de la obra debió
realizarse el 01 de junio de 2013; sin embargo, la Recepción Definitiva de la Obra se
llevó a cabo recién el 17 de enero de 2014.
Asimismo, se evidenció que la Planilla de Liquidación Final, a la fecha de

realización de la auditoría, todavía no habría sido aprobada ni pagada por la
entidad; no existiendo por tanto constancia del cobro de la multa por concepto
del retraso en la entrega definitiva de la obra.
TRIGÉSIMA OCTAVA.- (RECEPCIÓN DE OBRA).
(…)
La Recepción de la Obra será realizada en dos etapas que se detallan a

continuación:
38.1 Recepción Provisional.
(…)
La Recepción Provisional se iniciara cuando el SUPERVISOR reciba la carta

de aceptación de la ENTIDAD, en este caso tiene un plazo máximo de
tres (3) días hábiles, para proceder a dicha Recepción Provisional, de lo
cual se dejará constancia escrita en Acta circunstanciada que se levantará al
efecto, en la que se harán constar todas las deficiencias, anomalías e
imperfecciones que pudieran ser verificadas en esta diligencia,
instruyéndose sean subsanadas por el CONTRATISTA dentro del periodo de
corrección de defectos, computables a partir de la fecha de dicha Recepción
Provisional.
62
El SUPERVISOR deberá establecer de forma racional en función al tipo de

obra el plazo máximo para la realización de la Recepción Definitiva, mismo
que no podrá exceder de noventa (90) días calendario.
38.2 Recepción Definitiva. Se realiza de acuerdo al siguiente procedimiento:
(…)
La Comisión de Recepción realizara un recorrido e inspección técnica total

de la Obra y, si no surgen observaciones, procederá a la redacción y
suscripción del Acta de Recepción Definitiva. (…)
Si en la inspección se establece que no se subsanaron o corrigieron las

deficiencias observadas, no se procederá a la Recepción Definitiva hasta
que la Obra esté concluida a satisfacción y en el lapso que medie desde el
día en que debió hacerse efectiva la entrega hasta la fecha en que se
realice, correrá la multa pertinente, aplicándose el importe estipulado en la
Cláusula Trigésima segunda del presente Contrato. (Resaltado y subrayado
fuera de texto).
TRIGÉSIMA SEGUNDA.- (MOROSIDAD Y SUS PENALIDADES). (…)
A los efectos de aplicarse morosidad en la ejecución de la obra, el

CONTRATISTA y el SUPERVISOR deberán tener muy en cuenta el plazo
estipulado en el Cronograma para cada actividad, por cuanto si el plazo
total fenece sin que se haya concluido la Obra en su integridad y en forma
satisfactoria, el CONTRATISTA se constituirá en mora sin necesidad de
ningún previo requerimiento de la ENTIDAD obligándosea esta última el
pago de una multa por cada día calendario de retraso (…)
Las multas serán cobradas mediante descuentos establecidos

expresamente por el SUPERVISOR, bajo su directa responsabilidad, de los
Certificados o Planillas de pago mensuales o del Certificado de liquidación
final, sin perjuicio de que la ENTIDAD ejecute la garantía de Cumplimiento de
Contrato y proceda al resarcimiento de daños y perjuicios por medio de la
acción coactiva fiscal por la naturaleza del Contrato, conforme lo
establecido en el Art. 47 de la Ley 1178.
(…)
63
CUADRAGÉSIMA.- (PROCEDIMIENTO DE PAGO DE LA PLANILLA O

CERTIFICADO DE LIQUIDACIÓN FINAL) Se debe tener presente que deberá
descontarse del importe del Certificado Final los siguientes conceptos:
a) Sumas anteriores ya pagadas en los certificados o planillas de avance de

obra.
b) Las multas y penalidades, si hubieren.
b) Análisis de los hechos considerando las obligaciones contractuales
Con relación a la Recepción de la Obra, la Cláusula Trigésima Octava del Contrato

de Obra, en su numeral 38.1 (Recepción Provisional), señala que en el Acta que se
levante al efecto de la Recepción Provisional se harán constar todas las
deficiencias, anomalías e imperfecciones que pudieran ser verificadas,
instruyéndose sean subsanadas por el Contratista dentro del periodo de
corrección de defectos, computables a partir de la fecha de la Recepción
Provisional, y que el Supervisor debe establecer de forma racional en función al
tipo de obra el plazo máximo para la realización de la Recepción Definitiva.
Bajo ese entendimiento, se tiene que el Supervisor de Obra, consideró suficiente

un plazo de 45 días calendario para la corrección de defectos, estableciendo este
plazo en el Acta de Recepción Provisional; por lo que, este es el plazo que debió
haberse considerado a efecto de la Recepción Definitiva y consiguiente cómputo
de multas.
Considerando la fecha de Recepción Provisional de la Obra y el plazo establecido

para la corrección de defectos (45 d/c), se establece que la Recepción Definitiva
de la obra debió realizarse el 01 de junio de 2013; sin embargo, la Recepción
Definitiva de la Obra se llevó a cabo recién el 17 de enero de 2014, por lo que, en
aplicación de la Cláusula Trigésima Octava del Contrato de Obra, numeral 38.2
(Recepción Definitiva), que determina que el lapso que medie desde el día en que
debió hacerse efectiva la entrega definitiva hasta la fecha en que se realice,
correrá la multa pertinente, se verificó la existencia de 230 días de retraso
respecto del plazo pactado contractualmente.
Resulta necesario precisar también que de acuerdo a las Cláusulas Trigésima

Segunda y Cuadragésima del Contrato de Obra, las multas por retraso debían ser
cobradas mediante descuentos de los Certificados o Planillas de pago mensuales
o del Certificado de Liquidación Final; no obstante, en el presente caso la Planilla
64
de Liquidación Final todavía no habría sido aprobada ni pagada por la entidad; no

existiendo por tanto constancia del cobro de la multa por concepto del retraso en
la entrega definitiva de la obra.
c) Nexo Causal
En ese sentido, la responsabilidad civil de la Empresa “Obras Rápidas”

representada legalmente por Juanito Pérez, emerge como consecuencia del daño
causado por el retraso en la ejecución de la obra, toda vez que no realizó la
corrección de las deficiencias, anomalías e imperfecciones detectadas en la
Recepción Provisional, dentro el plazo establecido para dicho efecto (omisión);
incumpliendo por lo tanto con lo señalado al respecto en la Cláusula Trigésima
Octava del Contrato de Obra, sin ser pasible al cobro de multas.
d) Normativa aplicable
La Ley Nº 1178 en su artículo 31 señala: “La responsabilidad es civil cuando la acción

u omisión del servidor público o de las personas naturales o jurídicas privadas cause
daño al Estado valuable en dinero”, y en su inciso b) prevé la responsabilidad de las
personas naturales o jurídicas, cuando se beneficiaren indebidamente con
recursos públicos o fueren causantes de daño al patrimonio del Estado.
El inciso e) del artículo 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal, establece como
causal de responsabilidad civil el “Incumplimiento de contratos administrativos de
ejecución de obras”.
5.3. Ampliaciones de plazo que no se encuentran justificadas
a) Relato de hechos
En fecha 27 de abril de 2012, se suscribió la Orden de Cambio Nro. 01,

estableciendo una ampliación de plazo de 12 días calendario, por factores
climáticos (precipitaciones pluviales).
Entre los documentos que sustentaron dicha ampliación, se encuentra el Informe

Técnico por el cual, el Supervisor, autorizó 12 días calendario para la ampliación de
plazo; Nota Interna a través de la cual el Fiscal de Obra de la UPEA, solicitó a la
MAE de la entidad, la aprobación de la Orden de Cambio Nro. 01, refiriendo que:
“De acuerdo al informe proporcionado por el Supervisor de Obra, revisada la
documentación se acepta la solicitud de la Empresa Constructora”. Asimismo, la
65
empresa habría realizado algunas anotaciones en el Libro de Órdenes haciendo

conocer al Supervisor los días de lluvia.
Cabe precisar que se evidenció la inexistencia de Certificados de constancia de la

existencia de impedimento, emitidos por el Fiscal de Obra.
VIGÉSIMA.- (CAUSAS DE FUERZA MAYOR Y/O CASO FORTUITO). Con el fin de

exceptuar al CONTRATISTA de determinadas responsabilidades por mora durante
la vigencia del presente contrato, el SUPERVISOR tendrá la facultad de calificar
las causas de fuerza mayor y/o caso fortuito, que pudieran tener efectiva
consecuencia sobre la ejecución del CONTRATO.
Se entiende por fuerza mayor al obstáculo externo, imprevisto o inevitable

que origina una fuerza extraña al hombre y con tal medida impide el
cumplimiento de la obligación (ejemplo: incendios, inundaciones y/o
desastres naturales).
Se entiende por caso fortuito al obstáculo interno atribuible al hombre,

imprevisto o inevitable, proveniente de las condiciones mismas en que la
obligación debía ser cumplida (ejemplo: conmociones civiles, huelgas,
bloqueos, revoluciones, etc.)
Para que cualquiera de estos hechos puedan constituir justificación de

impedimento en el proceso de ejecución de la obra o de retraso en el
cumplimiento de lo previsto en el Cronograma de trabajos en obra, dando
lugar a demoras en el avance y/o entrega de ella, de modo inexcusable e
imprescindible en cada caso, el CONTRATISTA deberá recabar del FISCAL
DE OBRA un certificado de constancia de la existencia del impedimento,
dentro de los (5) días hábiles de ocurrido el hecho, sin el cual, de ninguna
manera y por ningún motivo podrá solicitar luego al SUPERVISOR por
escrito dentro del plazo previsto para los reclamos, la ampliación del plazo
del Contrato o la exención del pago de penalidades.
En caso de que la ampliación sea procedente, el plazo será extendido

mediante una Orden de Cambio procesada conforme se ha estipulado en la
Cláusula Trigésima.
66
En ningún caso y bajo ninguna circunstancia, se considerará como causa de

Fuerza Mayor el mal tiempo que no sea notablemente fuera de lo común
en el área de ejecución de la Obra, por cuanto el CONTRATISTA ha tenido
que prever este hecho al proponer su cronograma ajustado, en el periodo
de movilización.
(…)
VIGÉSIMA QUINTA.- (LIBRO DE ÓRDENES DE TRABAJO). Bajo su

responsabilidad en la obra, el CONTRATISTA llevará un Libro de Órdenes de
Trabajo (…)
Asimismo, el CONTRATISTA está facultado para hacer conocer al

SUPERVISOR mediante el Libro de Órdenes, los aspectos del desarrollo de
la obra que considere relevantes, como por ejemplo en el caso de los días
de lluvia que puedan afectar la ruta crítica del cronograma de ejecución de
la obra, el día en que suceda el hecho a efectos de que el SUPERVISOR se
pronuncie de forma objetiva.
TRIGÉSIMA.- (MODIFICACIÓN DE LAS OBRAS).
(…)
30.4. El SUPERVISOR con conocimiento de la ENTIDAD, puede ordenar

las modificaciones a través de los siguientes instrumentos:
(…)
Mediante Orden de Cambio: La orden de cambio se aplicará cuando la

modificación a ser introducida implique una modificación del precio del
contrato o plazos del mismo, donde se pueden introducir modificación de
volúmenes o cantidades de obra (no considerados en la licitación), sin dar
lugar al incremento de los precios unitarios, ni crear nuevos ítems. Una
orden de cambio no puede modificar las características sustanciales del
diseño. (…) El documento denominado Orden de Cambio que tendrá
número correlativo y fecha del día de emisión, será elaborado con los
sustentos técnicos y de financiamiento (disponibilidad de recursos), por el
SUPERVISOR y será puesto a conocimiento y consideración del FISCAL (…).
(Resaltados y subrayados fuera de texto).
67
c) Análisis de los hechos considerando las obligaciones contractuales
El Contratista tenía la facultad de hacer conocer al Supervisor mediante el Libro

de Órdenes, los días de lluvia que hubieren afectado la ruta crítica del cronograma
de ejecución de la obra, debiendo dicha comunicación realizarse el día en el que
se hubiera suscitado el hecho a efectos de que el Supervisor se pronuncie de
forma objetiva, respecto a si la causal invocada debía ser considerada para una
posible ampliación de plazo.
Cabe resaltar que en ningún caso debía considerarse como causa de fuerza mayor
el mal tiempo que no sea notablemente fuera de lo común, por cuanto el
Contratista habría tenido que prever este hecho al proponer su cronograma
ajustado.
Para que la ampliación de plazo resulte procedente el Contratista debía recabar

del Fiscal de Obra un certificado de constancia de la existencia del impedimento,
dentro de los (5) días hábiles de ocurrido el hecho, sin el cual, de ninguna manera
y por ningún motivo podría solicitar luego al Supervisor de la obra, la ampliación
del plazo del Contrato. Las ampliaciones de plazo de la obra, ordenadas por el
Supervisor mediante Orden de Cambio, debían contar con el debido sustento
técnico.
d) Observaciones que conducen a concluir con el establecimiento de indicios de

responsabilidad civil
La Comisión de Auditoría estableció que la ampliación de plazo por

precipitaciones pluviales formalizada mediante Orden de Cambio N° 1, no cuenta
con el sustento requerido contractualmente, toda vez que se habría evidenciado
la inexistencia de certificados de constancia de la existencia de impedimento
emitidos por el Fiscal de Obra, omitiéndose de esta manera el respaldo
probatorio que exige la Cláusula Vigésima del Contrato de Obra.
Asimismo, la Comisión de Auditoría con la finalidad de establecer objetivamente si

la ampliación de plazo por lluvias perjudicaron el normal desarrollo de la obra,
obtuvo reportes meteorológicos del Servicio Nacional de Meteorología e
Hidrología (SENAMHI) y de la Administración de Aeropuertos y Servicios
Auxiliares a la Navegación Aérea (AASANA), correspondientes a la Estación
Meteorológica más cercana a la obra, con el propósito de verificar la
correspondencia entre las anotaciones registradas en el Libro de Órdenes de la
obra y la ocurrencia de lluvias en la zona del proyecto.
68
Del análisis y comparación realizada entre las anotaciones registradas en el Libro

de Órdenes y los reportes meteorológicos proporcionados por el SENAMHI y
AASANA, la Comisión de Auditoría, establecióque se ampliaron al contratista una
cantidad de (6) días sin justificación ni respaldo contractual.
Por lo que, con base a la revisión y análisis realizado por la Comisión de Auditoría,
se estableció que de los 12 días solicitados por la Empresa, autorizados por el
Supervisor y aceptados por el Fiscal de Obra, 6 días no se encuentran
efectivamente acreditados, toda vez que no se demostró con la respectiva
evidencia de respaldo que la lluvia acaecida en las fechas observadas hubieran
perjudicado el desarrollo de la obra. En consecuencia los 6 días de ampliación son
injustificados, debíanser incluidos para el cómputo de multa respectiva.
e) Nexo Causal
La Empresa solicitó ampliación de plazo por precipitaciones pluviales sin adjuntar

los respaldos necesarios (reportes meteorológicos) incumpliendo de esta manera
la Cláusula Vigésima del Contrato de Obra, que respecto a la ampliación de plazo
por hechos de fuerza mayor establece que debe encontrarse justificada.
El Supervisor, en contraposición a lo establecido en la Cláusula Trigésima numeral

30.4 del Contrato de Obra y Términos de Referencia del Contrato de Supervisión,
autorizo la ampliación de plazo sin observar que debía elaborar las Ordenes de
Cambio, con plena justificación y sustentos técnicos; consiguientemente es
responsable por aprobar (6) días de ampliación en exceso, que no permitieron
retener la multa respectiva.
Respecto al Fiscal de Obra, se tiene que suscribió la Orden de Cambio N°1,

aprobando seis (6) días de ampliación por precipitaciones pluviales sin sustento y
justificación contractual (acción), omitiendo lo establecidoen la Cláusula Vigésima
Sexta numeral 26.1 incisos a) y b) del Contrato de Obra, que establece que el
Fiscal tenía la obligación de exigir a través del Supervisor el cumplimiento del
Contrato de Obra, y de manera directa el cumplimiento del Contrato de
Supervisión Técnica; consiguientemente es responsable por aprobar (6) días de
ampliación en exceso, que no permitieron retener la multa respectiva.
f) Normativa aplicable
Artículos 1, 28, 31 incisos b) y c) y 38 inciso c) de la Ley N° 1178.
69
Los incisos e), h), i) del artículo 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal, que
establecen como causal de responsabilidad civil el “Incumplimiento de contratos
administrativos de ejecución de obras”, “Disposición arbitraria de bienes
patrimoniales del Estado” y “Pérdida de activos y bienes del Estado por negligencia,
irresponsabilidad de los empleados a cuyo cargo se encuentran”.
Artículo 3 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado

por Decreto Supremo N° 23318-A, establece: “El servidor público tiene el deber de
desempeñar sus funciones con eficacia, economía, eficiencia, transparencia y licitud.
Su incumplimiento genera responsabilidades jurídicas”.
5.4. Pagos en exceso
De la revisión efectuada a las planillas de avance de obra, se verificó que mediante

Planillas Nrs. 9 y 10 se pagaron 200 puntos de instalación de luminaria relativos al ítem
N° 26“Ins. Eléctrica Puntos de Luminaria”; así como el pago del ítem Nº. 27 “Prov. e Inst.
de luminarias fluorescentes 2x20W/54”.
La Comisión de Auditoría, de la revisión y análisis, a los precios unitarios de la propuesta

adjudicada, presentada por la Empresa, para la ejecución del proyecto, observó que en
el Análisis de Precios Unitarios del ítem N° 26 “Ins. Eléctrica Puntos de Luminaria” se
consideró similares materiales (caja, cable, tubos berman, interruptores, etc.) y mano
de obra a los contenidos en el Análisis de Precios Unitarios del ítem Nº 27 “Prov. e Inst.
de luminarias fluorescentes 2x20W/54”, es decir que en el Análisis de Precios Unitarios de
este último ítem (Nº 27), ya se incluyó el costo de materiales (caja, cable, tubos berman,
interruptores, etc.) y mano de obra necesarios para la instalación de las luminarias
fluorescentes. Asimismo, efectuadas las inspecciones a la obra la Comisión de
Auditoría, verificó que los 200 puntos de instalación relativos al ítem N° 26“Ins. Eléctrica
Puntos de Luminaria”, se encontraban instalados en la misma ubicación que el ítem Nº
27 “Prov. e Inst. de luminarias fluorescentes 2x20W/54” .
Por lo que, no se justificaría el cobro de los 200 puntos de instalación de luminaria

relativos al ítem N° 26 en la misma ubicación que el ítem Nº 27 ya que considera
similares materiales y mano de obra a los previstos para la instalación de estos últimos
en los precios unitarios de la propuesta adjudicada.
70
Las Planillas de Avance Nrs. 9 y 10, que incluían el pago de los 200 puntos de instalación
de luminaria relativos al ítem N° 26“Ins. Eléctrica Puntos de Luminaria”, fueron
aprobadas por el Supervisor de Obra, y el Fiscal de Obra.
a) Obligaciones Contractuales
QUINTA.- (MONTO DEL CONTRATO) El monto total propuesto y aceptado

por ambas partes para la ejecución de la OBRA, objeto del presente
Contrato es de Bs (..)El precio o valor final de la OBRA será el resultante de
aplicar los precios unitarios de la propuesta adjudicada, en base a las
cantidades de obra que se han establecido en el Formulario de Propuesta.
(…)
DÉCIMA.- (DOCUMENTOS DE CONTRATO). Forman parte del presente

documento, las especificaciones técnicas, planos y toda otra
documentación referente a la Obra y tienen por finalidad complementarse
mutuamente, asimismo, constituyen parte esencial del presente contrato
los siguientes documentos:
10.1.Documento Base de Contratación y sus enmiendas.
10.1.1Especificaciones Técnicas.
10.1.2Proyecto a Diseño Final.
10.2.Documentos completos de propuesta del CONTRATISTA, incluyendo el

Formulario de Propuesta Económica, detalle de personal y equipo
asignado a la ejecución de la obra, Cronograma y Método de Ejecución.
(Resaltado fuera de texto).
(…)
VIGÉSIMA SÉPTIMA.- (MEDICIÓN DE CANTIDADES DE OBRA).
(…)
Los resultados de las mediciones efectuadas conjuntamente y los cálculos

respectivos se consignarán en una planilla especial que será elaborada por
el CONTRATISTA en dos ejemplares, uno de los cuales será entregado con
fecha, en versión definitivaal SUPERVISOR para su control y aprobación.
(Resaltado y subrayado fuera de texto).
71
El CONTRATISTA preparará el certificado de pago o planilla mensual

correspondiente en función de las mediciones realizadas conjuntamente
con el SUPERVISOR. Las obras deberán medirse netas, excepto cuando los
documentos de contrato prescriban un procedimiento diferente. (…).
VIGÉSIMA OCTAVA.- (FORMA DE PAGO).El pago será paralelo al progreso

de la obra, a este fin mensualmente y dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a cada mes vencido, el CONTRATISTA presentará al
SUPERVISOR, para su revisión en versión definitiva, una planilla o
certificado de pago debidamente firmado, con los respaldos técnicos que el
SUPERVISOR requiera, con fecha y firmado por el Superintendente de obra,
documento que consignará todos los trabajos ejecutados a los precios
unitarios establecidos, de acuerdo a la medición efectuada en forma
conjunta por el SUPERVISOR y el CONTRATISTA.
(…)
El SUPERVISOR, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, después de

recibir en versión definitiva el certificado o planilla de pago indicará por
escrito su aprobación o devolverá el certificado para que se enmienden los
motivos de rechazo, debiendo el CONTRATISTA, en éste último caso,
realizar las correcciones necesarias y volver a presentar el certificado, con la
nueva fecha. (Resaltado fuera de texto).
El certificado aprobado por el SUPERVISOR, con la fecha de aprobación,

será remitido al FISCAL DE OBRA, quién luego de tomar conocimiento del
mismo, dentro del término de tres (3) días hábiles subsiguientes a su
recepción o lo devolverá al SUPERVISOR si requiere aclaraciones, o lo
enviará a la dependencia pertinente de la ENTIDAD para el pago, con la
firma y fecha respectivas. En dicha dependencia se expedirá la orden de
pago dentro del plazo máximo de cinco (5) días hábiles computables desde
su recepción (…).
Por su parte, el Contrato de Supervisión Técnica, establecía:
TERCERA.- (OBJETO DEL CONTRATO) El SUPERVISOR se compromete y

obliga por el presente Contrato, a ejecutar todos los trabajos necesarios
para la SUPERVISIÓN TÉCNICA del Proyecto (…); que consiste en el control
y supervisión técnica y económica sobre la EMPRESA CONSTRUCTORA y su
72
Dirección Técnica a fin de garantizar la correcta ejecución y culminación de

la OBRA, hasta su conclusión, (…). (Resaltado y subrayado fuera de texto).
(…)
NOVENA.- (DOCUMENTOS DE CONTRATO) Para cumplimiento de lo

preceptuado en el presente contrato, forman parte del mismo los siguientes
documentos:
9.1 Términos de Referencia para la Contratación de Supervisión de la

Construcción del Bloque Académico - Área Ciencias Económicas;
presentados por la Dirección de Infraestructura.
Asimismo, los Términos de Referencia del Supervisor de Obra en concordancia

con el Contrato Administrativo de Obra, establecían lo siguiente:
3.- OBJETIVOS
● El objetivo de los servicios de SUPERVISIÓN TÉCNICA consiste en el

control y supervisión técnica y económica que ejerce el SUPERVISOR
sobre la empresa constructora y su dirección técnica, a fin de garantizar
la correcta ejecución y culminación de las obras, así como una correcta
interpretación de las especificaciones técnicas y administrativas en todas
las especialidades (Arquitectura, estructura, sanitaria, eléctrica, medio
ambiente y otros).
11. ALCANCE DE LOS SERVICIOS
Como representante autorizado de la entidad el Supervisor asumirá la

responsabilidad inherente a la función de control y seguimiento propio
de todas las Obras del proyecto que son ejecutados por la Empresa
Contratista. Sin ser de carácter limitativo, el alcance del trabajo del
SUPERVISOR es el siguiente:
(…)
● La documentación de referencia a ser utilizada por el SUPERVISOR, es la

siguiente:
i) Carpeta del Proyecto
ii) Planos del Proyecto
73
iii) Especificaciones Técnicas
iv) Contrato con la Empresa Contratista de la obra
Es responsabilidad del GERENTE DE SUPERVISIÓN, interiorizarse de todos

estos documentos y no podrá argumentar desconocimiento de los
mismos.
(…)
● Elaborar los informes mensuales, o cuando el Fiscal de Obras, así lo

requiera, de las actividades realizadas por la Empresa Contratista con las
planillas correspondientes al avance del periodo, los planos de avance de
cada ítem ejecutado (…)
● Realizar la medición detallada, en forma conjunta con el Contratista, de

los ítems ejecutados para determinar los volúmenes de obra realmente
ejecutados para efectos de pago consiguiente de los certificados de
avance de obra.
b) Análisis de los hechos considerando las obligaciones contractuales
Del tenor del Contrato de Obra, Contrato de Supervisión y términos de referencia

del Supervisor de Obra, se tiene lo siguiente:
● El Supervisor de Obra es el responsable directo del cumplimiento de las

especificaciones del contrato, lo que significaría tomar conocimiento de las
Especificaciones Técnicas, Documentos de Propuesta del Contratista,
Formularios de Propuesta Económica y toda otra documentación referente a la
obra, en el presente caso, debió tomar conocimiento de los Documentos de
Propuesta del Contratista, específicamente de los “Análisis de precios
unitarios” de la propuesta adjudicada presentados por la Empresa, relativos a
los ítems Nrs. 26 y 27.
● La responsabilidad de control y supervisión económica, atribuida al Supervisor,

implicaría el control de los costos presentados por la Empresa Contratista, en
los análisis de precios unitarios, entre otros.
74
● El Supervisor es responsable de la aprobación de los certificados o planillas de

pago que deben consignar los trabajos ejecutados en función a los precios
unitarios establecidos.
● El Supervisor tenía la obligación de realizar mediciones detalladas de los ítems

ejecutados, en forma conjunta con la Empresa Constructora, es decir que debía
certificar los volúmenes, cantidades y/o trabajos de obra realmente ejecutados
y aprobar los certificados o planillas de avance de obra a efectos de que se
realicen los pagos respectivos que debían estar acorde a los precios unitarios
de la propuesta adjudicada, toda vez que sin su aprobación no se podría
realizar pago alguno.
● El Fiscal de Obra de acuerdo al Contrato de Obra, tenía la obligación de exigir a

través del Supervisor el cumplimiento del Contrato de Obra, exigir el buen uso
de los recursos asignados a la obra y de manera directa exigir el cumplimiento
del Contrato de Supervisión Técnica, realizando seguimiento y control de los
actos del Supervisor en la Supervisión Técnica de la Obra.
● El Fiscal de Obra, debía tomar conocimiento del Proyecto y de todos los

documentos que forman parte del Contrato de Obra, para tener un concepto
claro de cuáles son los objetivos y alcances, y exigir al Supervisor el
cumplimiento de las especificaciones del contrato.
c) Nexo Causal
La Empresa es responsable por haberse beneficiado del pago en exceso, toda vez
que mediante Planillas de Avance de obra Nrs. 9 y 10, recibió Bs80.000 por la
instalación de 200 puntos de luminaria relativos al ítem N° 26 “Ins. Eléctrica Puntos
de Luminaria”; pese a que se había comprometido contractualmente a ejecutar el
ítem Nº. 27 “Prov. e Inst. de luminarias fluorescentes 2x20W/54”, con los mismos
materiales y mano de obra necesarios para la provisión e instalación del ítem 26.
El Supervisor de Obra, tenía la obligación de realizar mediciones detalladas de los

ítems ejecutados, en forma conjunta con la Empresa Constructora, es decir que
debía certificar los volúmenes, cantidades y/o trabajos de obra realmente
ejecutados y aprobar los certificados o planillas de avance de obra a efectos de
que se realicen los pagos respectivos que debían estar acorde a los precios
unitarios de la propuesta adjudicada, toda vez que sin su aprobación no se podría
realizar pago alguno; consiguientemente, a través de la aprobación de las Planillas
75
de Avance de Obra Nrs. 9 y 10, (que contenían pagos por 200 puntos de luminaria
relativos ítem N° 26), dispuso el pago de Bs80.000, en exceso.
En el presente caso, el Fiscal de Obra aprobó las Planillas de Avance de Obra Nrs.
9 y 10, dando curso al pago en exceso de los 200 puntos de instalación de
luminaria relativos al ítem N° 26 “Ins. Eléctrica Puntos de Luminaria”, omitiendo
exigir al Supervisor de Obra, la realización del control de los ítems Nrs. 26 y 27,
con base a los “Análisis de precios unitarios”, adjuntos a la propuesta adjudicada
del Contratista, consiguientemente, propició pagos en exceso por Bs80.000.
d) Normativa Aplicable
Artículos 1, 28, 31 incisos b) y c) y 38 inciso c) de la Ley N° 1178.
Los incisos h) e i) del artículo 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal, establecen
como causal de responsabilidad civil la “Apropiación y disposición arbitraria de
bienes patrimoniales del Estado” y “Pérdida de activos y bienes del Estado por
negligencia, irresponsabilidad de los empleados a cuyo cargo se encuentran”.
Finalmente, el artículo 3 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función

Pública, aprobado por Decreto Supremo N° 23318-A establece: “El servidor público
tiene el deber de desempeñar sus funciones con eficacia, economía, eficiencia,
transparencia y licitud. Su incumplimiento genera responsabilidades jurídicas”.
76
Unidad 6:
VÍAS JURISDICCIONALES PARA RESOLVER
LAS CONTROVERSIAS GENERADAS A PARTIR
DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Con relación a los contratos administrativos, el Órgano Rector estableció en los

modelos de contratos, que las controversias suscitadas serían resueltas en la
jurisdicción coactiva fiscal.
6.1. Jurisdicción Coactiva Fiscal
El artículo 47 de la Ley Nº 1178, crea la jurisdicción Coactiva Fiscal para el conocimiento y

tramitación de todas las demandas que se interpongan cuando los actos de los
servidores públicos o de las personas naturales o jurídicas privadas que hayan suscrito
contratos administrativos con el Estado, sean pasibles a responsabilidad civil, definida
por el artículo 31 de la misma norma.
Al respecto, se deberá considerar el Auto Supremo N° 202/2012 del 16 de julio del 2012,
que señala: “(…) la jurisdicción coactiva fiscal fue creada para el conocimiento de todas
las demandas que se interpongan con ocasión de perseguir la responsabilidad civil a que se
refiere el art. 31 de la Ley N° 1178, en consecuencia no corresponde a otra jurisdicción,
como a la ordinaria, el conocimiento de las causas referidas a la determinación y eventual
reparación de los daños civiles ocasionados al Estado por funcionarios públicos (…)”.
El proceso coactivo fiscal, tiene su origen en los informes de auditoría emitidos por la
Contraloría General del Estado (CGE) y Unidades de Auditoría Interna de las Entidades
Públicas, aprobadas por la CGE, que recomienden la aplicación de los casos previstos en
el artículo 77 de la Ley del Sistema del Control Fiscal, y que de conformidad a lo previsto
en el artículo 3 de la Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal, son instrumentos con
fuerza coactiva fiscal suficiente para promover la acción coactivo fiscal, cabe precisar
que la determinación de la existencia o no de la responsabilidad corresponde al órgano
judicial, siendo el Dictamen de Responsabilidad Civil emitido por el Contralor General
del Estado, así como los informes de auditoría emitidos por las Unidades Auditoria
Interna aprobadas por el Contralor General del Estado sólo una prueba susceptible de
ser desvirtuada.
77
La Sentencia Constitucional Nº 0047/2019-S4, de fecha 1 de abril de 2019, emitida por el

Tribunal Constitucional Plurinacional, expresa:
(…) el extinto Tribunal Constitucional en la SC 1591/2005-R de 9 de diciembre, en la que

se estableció el siguiente entendimiento: ‘…el resultado final de una auditoría
gubernamental es un dictamen, el cual puede encontrar indicios de responsabilidad de
distinta naturaleza, así sea civil, penal o administrativa; empero, la determinación de la
existencia o no de la responsabilidad corresponde al órgano correspondiente, así en
caso de que el dictamen del Contralor General de la República identifique
responsabilidad penal, corresponderá a las autoridades jurisdiccionales determinarla
por medio de un proceso penal; de igual forma, cuando se identifiquen indicios de
responsabilidad civil, corresponde a un proceso coactivo fiscal su determinación,
siendo el dictamen de responsabilidad civil emitido por el Contralor General de la
República sólo una prueba susceptible de ser desvirtuada (…)Del mismo modo, la
doctrina jurisprudencial que emana de la labor jurisdiccional de la Corte Suprema de
Justicia, ha establecido que en el proceso coactivo fiscal se puede ingresar al análisis de
los indicios encontrados por un dictamen de responsabilidad civil, y en caso de
identificar una indebida o errónea aplicación de las normas legales o en la compulsa de
la prueba en el dictamen, éste podrá quedar sin efecto alguno (…)
6.1.1. ¿Contra quiénes se interponen demandas en la jurisdicción coactiva fiscal?
Contra las servidoras y servidores públicos, las y los ex-servidores públicos y personas
particulares sean estas naturales o jurídicas que hayan suscrito contratos
administrativos con el Estado, por cuyo incumplimiento se determinen
responsabilidades civiles y personas que se beneficiaren indebidamente con recursos
públicos o fueren causantes de daño al patrimonio del Estado.
El proceso Coactivo Fiscal, es un proceso que la norma establece a favor del Estado,
para que este recupere perdidas exigibles en suma liquida por cuestiones de
responsabilidad civil de servidores públicos y particulares, proceso por cual solo el
Estado puede acudir a los Juzgados Administrativos, Coactivo Fiscal y Tributario y no así
los particulares.
6.1.2. ¿Qué cuestiones no corresponden a la jurisdicción coactiva fiscal?
El artículo 48 de la Ley N° 1178, señala: “No corresponden a la jurisdicción coactiva fiscal

las cuestiones de índole civil no contempladas en el Artículo 47 ni las de carácter penal,
comercial o tributario atribuidos a la jurisdicción ordinaria y tributaria y aquellas otras
78
que, aunque relacionadas con actos de la administración pública, se atribuyen por Ley a
otras jurisdicciones”.
6.2. Proceso Contencioso
Las partes para resolver las controversias generadas a partir de los contratos
administrativos, tienen la facultad de acudir a la vía contenciosa, regulada por la Ley N°
620 de 29 de diciembre de 2014 ‒Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos
Contenciosos y Contencioso Administrativos, dicha ley atribuyó competencia y creó en
la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de
Justicia, las Salas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa35, estableciendo
en su artículo 4 que para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos
administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil,
hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece
la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, “Código
Procesal Civil”.
El Tribunal Supremo de Justicia a través del Auto Supremo N° 178/2016, de 27 de junio

de 2016, ha referido:
La naturaleza del Proceso Contencioso, ha sido establecida en el art. 775 CPC que
señala que este proceso deviene de los contratos, negociaciones y concesiones del
Poder Ejecutivo (…) En consecuencia y de manera indubitable se concluye que
el Proceso Contencioso resulta de la contienda que emerge de un contrato suscrito
entre un particular y una representación del Estado Boliviano (…) debiendo
dilucidarse las diferencias que surjan a raíz de la suscripción de este contrato a través
del Proceso Contencioso, mientras que el proceso Contencioso Administrativo, emerge
cuando exista oposición entre el interés privado y el público, resultante de un “acto
administrativo”. En suma, el Proceso Contencioso emerge de un “contrato
administrativo” y el Proceso Contencioso Administrativo, emerge de un “acto
35
El artículo 5 (Recurso de casación) de la referida Ley 620, señala:
I. Contra la resolución que resuelva el proceso contencioso, procederá el Recurso de Casación,
conforme a lo siguiente:
1. En los procesos contenciosos tramitados en las Salas Contenciosas y Contenciosas
Administrativas de los Tribunales Departamentales de Justicia, los Recursos de Casación
serán resueltos por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia.
2. En los procesos contenciosos tramitados en la Sala Contenciosa y Contenciosa
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los Recursos de Casación serán
resueltos por la Sala Plena de ese Tribunal.
II. Contra la resolución que resuelva el proceso contencioso administrativo, no procede recurso
ulterior
79
administrativo”. En el Proceso Contencioso, a diferencia del Proceso Contencioso

Administrativo, no se necesita –como mal entiende el tribunal de primera instancia-
, acudir a la instancia administrativa y agotar esta vía con la interposición de los
recursos administrativos revocatorio y jerárquico para recién acceder a la vía
jurisdiccional.
6.3. Sobre la exclusión de la participación del Estado en procesos arbitrales
El artículo 4 numeral 4 de la Ley N° 708 de 25 de junio de 2015 ‒Ley de Conciliación y

Arbitraje‒, establece que: “No podrá someterse a la Conciliación ni al Arbitraje, (...) Los
contratos administrativos (…) ”, exclusión orientada en razón a que dichos contratos
no son actos jurídicos simples, estos no nacen del acuerdo de voluntades de las partes,
sino de la exclusiva voluntad del Estado en ejercicio de sus funciones esenciales, que de
manera soberana busca satisfacer las necesidades de orden público, ya sea en el
cumplimiento de sus fines o en su organización.
Al respecto, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Sentencia

Constitucional Nº 0554/2019-S4 de 25 de julio de 2019, ha señalado que:
(…) si bien el DS 0181, Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y

Servicios de la Ley SAFCO, dentro los modelos de contratación en su estructura
mantiene la cláusula de solución de controversias en la vía judicial y arbitral,
simplemente constituye un aspecto formal de estructura de dichos contratos, pues
al tratarse de un Decreto Supremo, que regula la estructura contractual, no puede ir
contra lo dispuesto antes por la entonces vigente Ley 1770, que conforme ya se
expuso, disponía claramente que solo pueden ser objeto de arbitraje los actos del
Estado como persona de derecho público que tengan que ver con derechos
disponibles, aspecto que no se aplica a los contratos administrativos, donde la
participación estatal y el objeto de contratación son eminentemente públicos; y,
actualmente determinan la Ley 620, que creó una jurisdicción especializada para
resolver las controversias generadas a partir de los contratos administrativos,
aspecto que incluso antes estaba regulado por los arts. 775 y 778 del Código de
Procedimiento Civil abrogado (CPCabrg) (…) reiteramos no existe disposición legal
ni constitucional expresa que habilite al Estado a participar en el proceso de
arbitraje, ante las controversias que se generan en los contratos administrativos.
Así también a través de la Sentencia Constitucional Nº 1017/2017-S1, de 11 de septiembre

de 2017, ha establecido que:
80
(…) las partes de un contrato administrativo – donde una de ellas es una

entidad del Estado-, no se encuentran en la libertad de convenir, someter a la
decisión de árbitros las controversias que entre ellas surjan; por cuanto, las
diferencias que las partes puedan tener acerca del contenido y los efectos de
un contrato administrativo, no son, ni pueden ser, objeto de transacción y, por
ende, tampoco de arbitramento, dado que en ello está comprometido el orden
jurídico y el ejercicio del poder público, materias éstas que, en modo alguno,
están sujetas a la disposición de las partes, vale decir, escapan a la capacidad
de negociación; y, asimismo lo ha entendido el legislador al establecer
expresamente la prohibición de someter a arbitraje o conciliación los
contratos administrativos (…) el legislador boliviano no tiene prevista la vía
conciliatoria para dirimir asuntos que involucran a la administración pública,
precisamente porque no hay puntos “negociables” en el ejercicio de sus
competencias, a partir del mismo razonamiento resulta inviable someter los
intereses del Estado al arbitraje.
81
Unidad 7:
MARCO NORMATIVO
 Constitución Política del Estado
El artículo 213 de La Constitución Política del Estado, establece; entre otros

aspectos que, la Contraloría General del Estado está facultada para determinar
indicios de responsabilidad: Administrativa, Ejecutiva, Civil y Penal.
 Ley N° 1178, de 20 de julio de 1990, de Administración y Control

Gubernamentales.
Esta Ley, en su Artículo 47 dispone la creación de la jurisdicción coactiva fiscal

para el conocimiento de todas las demandas que se interpongan con ocasión de
los actos de los servidores públicos, de los distintos entes de derecho público o
de las personas naturales o jurídicas privadas que hayan suscrito contratos
administrativos con el Estado, por los cuales se determinen responsabilidades
civiles definidas en el artículo 31 de la misma Ley.
 “Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública”, aprobado por

Decreto Supremo Nº 23318-A de 3 de noviembre de 1992.
Este Reglamento se emite en cumplimiento del artículo 45 de la Ley Nº 1178, que

regula el capítulo V (Responsabilidad por la Función Pública) de dicha Ley.
 Decreto Supremo N° 26237 de 29 de junio de 2001, modifica el “Reglamento de

la Responsabilidad por la Función Pública”.
 Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009, que aprueba las “Normas

Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios” (NB-SABS).
Regula, entre otros, el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios,

conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para:
adquirir bienes, contratar obras, servicios generales y servicios de consultoría.
 “Reglamento Para el ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General de

la República”, aprobado mediante Decreto Supremo N° 23215 de 22 de julio de
1992.
82
Este Reglamento, regula las Atribuciones de la Contraloría General de la

República, actual Contraloría General del Estado, en su calidad de Órgano Rector
del Sistema de Control Gubernamental.
 Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, aprobada mediante Decreto Ley Nº 14933

de 29 de septiembre de 1977; y, elevada a rango de Ley por el artículo 52 de la
Ley N°1178.
Establece los principios procesales y los procedimientos aplicables en los

procesos coactivos fiscales para la recuperación de adeudos emergentes de
responsabilidad civil.
 Ley del Sistema del Control Fiscal aprobada mediante Decreto Ley N° 14933 de
29 de septiembre de 1977, elevada a rango de Ley por el artículo 52 de la Ley N°
1178.
La Ley del Sistema del Control Fiscal fue derogada por la Ley N° 1178, con
excepción del artículo 77, artículo en el cual se establecen los casos que serán
sujetos a juicios coactivos fiscales.
 Sentencias Constitucionales y Jurisprudencia relacionada con contratos

administrativos, así como con los diferentes tipos de responsabilidad
abordados en el presente texto
La normativa señalada, regula básicamente los diferentes tipos de

responsabilidad, los aspectos que deben ser considerados al establecer indicios
de responsabilidad por la función pública, no obstante se debe tomar en cuenta
otras disposiciones específicas como son: Código Penal, Código de
Procedimiento Penal, Código Civil, Código de Procedimiento Civil (artículos
vigentes), Código Procesal Civil y Normas de Auditoría Gubernamental, que se
aplican de manera complementaria a lo señalado anteriormente, además de
otra normativa aplicable.
83

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EJECUCIÓN DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y SU POSIBLE RESPONSABILIDAD

CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO

CURSO: EJECUCIÓN DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y

Lic. Ruben D. Cardozo Marañon

El presente material fue desarrollado, elaborado y diseñado por

UNIDAD 1: CONCEPTOS BÁSICOS RELACIONADOS A TODO CONTRATO ADMINISTRATIVO....... 7

3.7.2. Por Resolución del Contrato .....................................................................................32

El Centro de Capacitación CENCAP de la Contraloría General del Estado, le da una

El presente curso pretende fortalecer los conocimientos y prácticas de auditores,

CENTRO DE CAPACITACIÓN – CENCAP

Señala posibles indicios de responsabilidad que

1.1. ¿Qué es un Contrato Administrativo?

El autor Miguel S. Marienhoff, conceptualiza al contrato administrativo de la siguiente

El autor Roberto Dromi, nos da la siguiente definición de Contrato Administrativo:

1.2. Elementos esenciales de todo Contrato Administrativo

Juan Alberto Martínez Bravo en su obra “Derecho Administrativo Boliviano”4, establece

Constituye la exteriorización o manifestación de la voluntad de aceptación de las

El ente público debe tener plena competencia para contratar, y el particular,

Constituye el contenido del acuerdo bilateral y lo integran las prestaciones y el bien.

Puede ser de prestación de servicios, de provisión de bienes, de concesión de obras,

Es el motivo particular por el cual la administración celebra el contrato.

Al igual que en el acto administrativo, la integran elementos de hecho y de derecho.

Al igual que en los actos administrativos y todas las actuaciones de la

Es la manera o modo particular de como se expresa o instrumenta el contrato, es

En nuestra legislación, los contratos administrativos se expresan por escrito

Así mismo, la forma implica el procedimiento administrativo que establece las

Estas formalidades pueden ser precontractuales: convocatorias públicas, pliego de

En nuestro país, el Decreto Supremo Nº 0181, de 28 de junio de 2009, Normas

Por otro lado, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Sentencia Nº

(…) estamos frente a un contrato administrativo cuando: i) Al menos una de

El Tribunal Supremo de Justicia mediante Auto Supremo Nº 405/2012 de 1 de

(…) elementos generales de todo Contrato Administrativo: la existencia de un

el acuerdo de voluntades se forma para la satisfacción de un fin directo o

Siendo los principales rasgos característicos de estas formas contractuales: la

Juan Alberto Martínez Bravo en su obra “Derecho Administrativo Boliviano”5, establece

 En lo que respecta a las normas jurídicas que los regulan, el contrato

 El contrato administrativo, es resultante de la sujeción de la entidad pública y

 El contrato administrativo, contiene cláusulas exorbitantes del derecho privado,

 El contrato administrativo, persigue un fin público de satisfacción de

Así también, el Tribunal Supremo de Justicia mediante la línea jurisprudencial creada a

(…) Otra de las particularidades de los contratos administrativos es que se

Adicionalmente, los precitados Autos Supremos señalan que:

(…) un contrato civil es el resultado de un proceso volitivo, en el cual la motivación

1.4. ¿A un contrato administrativo le resulta aplicable, de modo supletorio, las normas

En primer lugar, debe indicarse que la aplicación supletoria de normas supone la

No obstante, el Código Civil, en su artículo 451, parágrafo I establece: “La normas

Como se advierte, el Código Civil establece la aplicación de su Título I (DE LOS

Conviene señalar también que el Tribunal Supremo de Justicia, mediante Resolución Nº

los artículos 453 – sobre el consentimiento y 454 – sobre la libertad

Así también, el Tribunal Supremo de Justicia, a través de la Sentencia Nº 5/2017 de fecha

En el presente caso (…) se suscribió el Contrato Administrativo de Adquisición

1.5. ¿Qué es un Modelo de Contrato?

De acuerdo a la definición establecida en el artículo 5 del Decreto Supremo Nº 0181, que

proveedores o contratistas, y que forma parte del Modelo de Documento Base de

El Tribunal Supremo de Justicia a través del Auto Supremo N° 399/2012, de 01 de

(…) en los contratos administrativos el Estado en procura de lograr el

1.6. Modalidades de contratación y cuantías

De Bs 1.- (UN 00/100 BOLIVIANO) hasta Bs50.000.-

1.7. ¿Cuál es el contenido mínimo de todo Contrato Administrativo?

1.8. ¿Qué documentos forman parte del Contrato Administrativo?

(…) forman parte del contrato los siguientes documentos:

g) Contrato de Asociación Accidental, cuando corresponda;

Debiendo dichos documentos ser tomados en cuenta a efectos de determinar las