La nueva justicia civil y

familiar: los problemas de

su implementación
Mariela Ponce y Sergio López Ayllón
Noviembre 27, 2023

El 7 de junio de 2023 se publicó en el Diario Oficial de la Federación

(DOF) el nuevo Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares.
En medio del torbellino de noticias, el asunto pasó casi desapercibido. Sin
embargo, las disposiciones de este código conllevan uno de los cambios
más profundos y significativos para el derecho mexicano, pues modifica
sustancialmente los procedimientos para aplicar las reglas y principios del
juicio oral, considera los beneficios de la justicia alternativa, reconoce e
introduce el uso de las tecnologías de la información y la comunicación, y
permite ajustes al procedimiento para que, sin alterar el principio de
igualdad procesal, las autoridades jurisdiccionales puedan reconocer las
condición de vulnerabilidad de las partes.

Durante las primeras dos décadas del siglo XXI, diferentes reformas
constitucionales y legislativas han modificado el derecho procesal en
materia penal, mercantil, laboral, civil y familiar introduciendo, entre otros,
los principios de oralidad, inmediatez, contradicción y concentración. Los
procedimientos en materia de amparo y contencioso administrativo también
han evolucionado significativamente. En breve, la suma de todas esas
reformas han generado un nuevo derecho procesal, orientado por otro
innovador principio constitucional, según el cual los juzgadores deben
privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales,
siempre que no se afecte el debido proceso o la igualdad entre las partes.1
Una parte importante de estos cambios, en particular en la materia civil y
familiar, se originaron en la Consulta Nacional sobre Justicia Cotidiana de
2015, entendida como “aquella que se encarga de solucionar los problemas
del día a día de las personas”.2 Ese ejercicio concluyó con una idea
profundamente perturbadora: la mayor parte de la población carece de las
condiciones y medios para acceder y obtener justicia de las instituciones del
Estado.3

En particular en materia de justicia familiar se identificó que “el modelo de

justicia familiar existente enfrenta serios problemas y requiere una revisión
integral que permite el desarrollo de un procedimiento que responda a los
principios de oralidad inmediatez, jueces apoyados por grupos
interdisciplinario de expertos, decisiones expeditas y fácilmente revisables
y con amplios márgenes de negociación asistida entre las partes”.4

Como resultado de la consulta y de los diálogos entre expertos que se

dieron posteriormente, en abril de 2016 el titular del Ejecutivo Federal
envío al Congreso un ambicioso paquete de reformas, entre ellas una al
artículo 73 fracción XXX que facultó al Congreso de la Unión para
“expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar”, misma
que se publicó en el DOF el 15 de septiembre de 2017. Un artículo
transitorio del mismo decreto estableció un plazo de 180 para expedir dicha
legislación. Lamentablemente éste no se cumplió. Tuvimos que esperar
ocho años, y la intervención de la Suprema Corte, 5 para finalmente tener
este nuevo código, como una respuesta tardía a una necesidad urgente
identificada desde hace muchos años.

En efecto, para entender el impacto de este nuevo instrumento en la práctica

judicial conviene recordar que, de acuerdo con datos del Censo Nacional de
Justicia Estatal del INEGI 2022, el 70 % de los litigios que se inician en el
país en las jurisdicciones locales corresponden a las materias civil (25.3 %)
y familiar(44.6 %)6 Dicho de otro modo, la reforma incidirá en la mayor
parte de la actividad de los tribunales estatales.

Nadie puede negar las bondades de transitar a un sistema oral que, a través
de audiencias que concentran etapas procesales, resuelva de manera
expedita los procedimientos que más aquejan a las personas que acuden a
los tribunales, tal y como lo mandata el segundo párrafo del artículo 17
constitucional. Asuntos que tienen que ver con los problemas del estado
civil y familiar de las personas (e. g. divorcios, custodias, pensiones
alimentarias, sucesiones), las obligaciones contractuales y las sociedades
civiles, entre otros.

El Código está publicado y tiene innumerables aristas que seguramente

serán objeto de reflexión y críticas. También ya corre el muy complejo
régimen transitorio que lo acompaña, que establece que su aplicación
deberá iniciar a más tardar el 1 de abril de 2027. Es decir, el legislador
estableció un periodo de solo cuatro años para implementar una de las
reformas con mayor grado de complejidad técnica y con una enorme
incidencia en la capacidad del Estado mexicano de dar solución a
problemas que afectan la vida diaria de millones de mexicanos. Antes de
examinar algunos de sus problemas de implementación, llamaremos la
atención sobre dos cuestiones.

La primera tiene que ver con el centralismo que ha generado las continuas
reformas al artículo 73 constitucional, y que nos ha convertido en un
“federalismo muy centralista”. Puede argumentarse que la unificación
procesal nacional era necesaria para operar adecuadamente los
procedimientos de oralidad penal, justicia para adolescentes, ejecución
penal, mecanismos alternativos, tanto en materia penal como general,
justicia laboral, justicia mercantil y, ahora, la codificación procesal civil y
familiar única. Sin embargo, este argumento no considera las enormes
diferencias que existen entre los 32 sistemas de justicia estatales. Solo
como ejemplo, podemos mencionar el procedimiento penal acusatorio y
oral que, a pesar de tener una codificación única, opera de formas muy
diversas dependiendo la entidad federativa de que se trate.

El modelo de legislación única a nivel nacional resta capacidades a los

Estados para adaptar las normas a su contexto particular, e impide cualquier
adecuación o reforma que resulte necesaria para agilizar la impartición de
justicia. En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la
acción de inconstitucionalidad 144/2017, estableció que los Congresos
locales carecen de competencia para legislar en materia procesal civil y
familiar, al ser ahora facultad exclusiva del Congreso de la Unión, en
términos del decreto de reforma al artículo 73 fracción XXX constitucional,
al cual ya nos hemos referido. Creemos que esta condición violenta
profundamente el sentido del artículo 40 de la Constitución federal.

La segunda cuestión es que, aunque el código es procesal, la materia

familiar hoy se rige por principios propios que chocan con los del
procedimiento civil. Por ejemplo en materia familiar, los jueces deben
actuar oficiosamente para proteger los derechos de grupos prioritarios como
niños, mujeres o personas adultas mayores; de ahí que lo idóneo hubiese
sido tener un código de procedimientos civiles, y por separado, otro en
materia familiar

Dicho lo anterior, en esta nota queremos hacer una reflexión inicial sobre el
proceso de implementación del nuevo código.7 Partimos del supuesto que su
aplicación implica desplegar una nueva política pública en materia de
justicia civil y familiar, es decir, convertir el diseño del código en acciones
específicas, para lo cual es necesario tener y desplegar los recursos
organizacionales y presupuestales que se requieren. El problema es que,
como en muchos otros casos, el diseño del código supone la existencia de
esas condiciones, que en la realidad simplemente no existen y por ello
dificultan -o hacen imposible- su implementación.

Las lecciones aprendidas en la implementación del Código Nacional de

Procedimientos Penales fueron simplemente ignoradas por los
legisladores.8 Y por ello, los errores se repiten y aun se amplifican. Así, la
reforma fue concebida como un ejercicio de cambio jurídico, y
prácticamente se olvidó que su implementación es un ejercicio de política
pública que requiere de tiempo, capacitación, adaptaciones
organizacionales, infraestructura, recursos informáticos y presupuestales
suficientes. En efecto, advertimos que el régimen transitorio genera
problemas que impedirán cumplir con todo lo que los legisladores federales
anunciaron en favor de las personas y familias mexicanas. Veamos algunos
ejemplos.

El artículo sexto transitorio9 establece que, para la federación, la Cámara de

Diputados contemplará una asignación de recursos presupuestarios de
acuerdo con el proyecto presentado por el Poder Judicial de la Federación.
En contraste, respecto de las entidades federativas, el mismo dispositivo
señala que los Congresos locales aprobarán los recursos presupuestarios
correspondientes a los poderes judiciales. Pero añade que las adecuaciones
a las estructuras orgánicas, ocupacionales y salariales, deberán
realizarse mediante movimientos compensados y no deberán incrementar el
presupuesto regularizable de servicios personales.

Por su parte el artículo noveno transitorio 10 señala que los poderes

judiciales, tanto federal como de las entidades federativas, deberán
programar las etapas necesarias para la instrumentación del código, de
conformidad con las asignaciones presupuestales aprobadas para ese fin
en sus respectivos presupuestos de egresos.

De aquí se desprenden los siguientes problemas.

Número uno: El legislador, aunque tarde, anunció un gran avance.

Ciertamente cuidó el articulado, pero olvidó la operación. Cuando llegue el
momento de evaluar los resultados y rendir cuentas, los culpables del
fracaso serán los poderes judiciales de los estados. Se olvidará que la falta
de recursos se originó en el diseño que realizó el legislador federal de una
política nacional.

En efecto, resulta iluso pensar que todos los cambios que implica el nuevo
código podrán ser implementados exitosamente sólo con los exiguos
presupuestos judiciales de los estados. Se requiere de inversiones
importantes para capacitación, infraestructura, servicios personales y, muy
importante, para la operación de la justicia digital11 con todas los avances e
innovaciones en el uso de las tecnologías de la información que contempla
el código.

¿Desconocían los legisladores que el 70 % del total de los procedimientos

que se inician en las entidades federativas corresponden a las materias
civiles y familiares? ¿Olvidaron que todos los poderes judiciales estatales
reciben sólo el 40 % del presupuesto judicial total del país, a pesar de que
reciben la mayor parte de los litigios que se inician en el país? 12 ¿Qué
recursos se utilizarán para implementar todas las acciones necesarias para
dar vida a los nuevos procedimientos? ¿Creyeron, a pesar de la experiencia
en materia penal, que bastaría el diseño normativo para que el cambio en la
justicia civil y familiar se diera por arte de magia?
Número dos: dice el transitorio sexto que no se deberá incrementar el
presupuesto para servicios personales, es decir, que el mismo personal que
actualmente atiende los procedimientos civiles y familiares debe encargarse
del nuevo procedimiento. Reflexionemos un poco sobre las implicaciones
de esta disposición.

El día que inicie la vigencia del código, 1 de abril de 2027 a nivel nacional,
la primera demanda que se reciba se deberá tramitar conforme las reglas del
nuevo procedimiento oral. Sin embargo, subsistirán miles de
procedimientos que se iniciaron bajo el código vigente. Tanto desde la
perspectiva organizacional como procedimental, un mismo juzgado no
puede llevar simultáneamente ambos procedimientos. Por ello,
necesariamente se requerirá de más personal, es decir, de nuevos jueces y
del personal mínimo de apoyo para desahogar los nuevos procedimientos.
Claro está que conforme se vayan agotando los procedimientos
tradicionales, el personal pasará a formar parte de los juzgados de oralidad,
empero, ello sucederá tiempo después; al inicio, necesariamente se requiere
de nuevos jueces. ¿Cómo enfrentar entonces el proceso de transición sin la
posibilidad de crear nuevas plazas?

Por otro lado, el artículo séptimo transitorio13 señala que se debe conformar
una Comisión para la Coordinación del Sistema de Justicia. Esto resulta
plausible y necesario pues se requiere de una instancia que guíe y oriente a
las entidades federativas en la implementación del nuevo código, al mismo
tiempo que exija resultados en el avance de la implementación del código.

Sin embargo, esta Comisión está integrada por aproximadamente 70

personas, esto es, por el Secretario de Gobernación; los presidentes de la
Comisión de Justicia del Senado y de la Cámara de Diputados; el presidente
del Consejo de la Judicatura Federal y el correspondiente de cada entidad
federativa; el presidente de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores
de Justicia de la República Mexicana, CONATRIB; por cada uno de los
presidentes de los Poderes Judiciales del país; así como por el presidente de
la Comisión de Justicia de las legislaturas de los estados.14

Con base en la experiencia, ¿podemos augurar un buen éxito a una

comisión que, con ese número de integrantes, es responsable de desarrollar
“habilidades, destrezas y sanas prácticas procesales”, definir “estándares
uniformes de operación del sistema”, así como “la correcta aplicación de
los recursos públicos asignados”?15 ¿Es la Secretaría de Gobernación la
instancia idónea para presidir una comisión responsable de la aplicación de
una política judicial que compete tanto a cada uno de los poderes judiciales
de las entidades federativas así como al Poder Judicial de la Federación? De
nueva cuenta ¿se olvidan las experiencias que dejó el proceso de
implementación del sistema acusatorio penal, en particular el papel que
desempeño el Secretario Técnico del Consejo Coordinador para la
Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC)?16

Por último, la fecha límite para que inicie operaciones la justicia procesal
oral civil y familiar es el 1 de abril de 2027, menos de cuatro años a partir
de la publicación del código. El tiempo siempre es relativo. Podemos decir,
y con justa razón, que este plazo es razonable, incluso demasiado largo,
pues es urgente modificar los procedimientos civiles y familiares en
beneficio de las personas y de una mejor justicia cotidiana.

Pero también es válido sostener que es muy poco tiempo para implementar
una reforma de gran calado como la que nos ocupa. Se tiene que llevar a
cabo una exhaustiva, adecuada y rápida capacitación y preparación tanto
del personal jurisdiccional como de los abogados; se deben construir los
espacios que albergarán las salas de oralidad, pero además, se requiere
equiparlas con los requerimientos tecnológicos necesarios (por ejemplo la
videograbación de las audiencias); seleccionar al personal, jueces y
auxiliares, que iniciarán la aplicación del nuevo procedimiento, así como
contemplar el incremento que paulatinamente se irá presentando, porque se
desconoce qué tantos casos se solucionarán a través de los mecanismos
alternativos.

Estamos a tiempo de evitar el fracaso en la implementación de una de las

reformas más importantes en materia de justicia del país. Pero se requiere
de una voluntad política sensible y abierta que entienda que, más allá de los
recursos presupuestales federales y estatales que se requieren, es necesario
un esfuerzo coordinado de capacitación, formación, desarrollo de
infraestructura y adaptación en entornos diferenciados, pues no es los
mismo el poder judicial de CDMX, que el de Colima o el de Yucatán.
Quizá conviene poner en la mesa, desde ahora, una reforma el artículo
segundo transitorio para ampliar el plazo de implementación. Pero ello debe
ir acompañado, a la par, de otras medidas, entre otras la asignación de
recursos a lo largo de todo el tiempo que sea necesario, así como el diseño
de los mecanismos de coordinación necesarios para apoyar el proceso de
transición, tanto en la dimensión jurídica como en la organizacional, de
infraestructura física y tecnológica, así como de formación profesional.

Tenemos la convicción de que es necesario y urgente modernizar el sistema

de justicia civil y familiar. Contamos ya con la ley procesal que lo permite.
Busquemos la forma de que sea real en la práctica: los justiciables lo
merecen y reclaman.

Mariela Ponce. Doctora en derecho por la Universidad Autónoma de

Querétaro y magistrada presidenta del Tribunal Superior de Justicia de
Querétaro.

Sergio López Ayllón. Investigador del Instituto de Investigaciones

Jurídicas de la UNAM.

1
Véase Martín Reyes, Javier. Reformas en materia de justicia cotidiana.
México, FCE, 2018, pp. 129-133. Las implicaciones de este principio
merecen un análisis que aún no se ha realizado.

2
Ídem p. 17

3
Véase, Justicia cotidiana. Síntesis del informe y de las recomendaciones
en materia de justicia cotidiana, consultable en https://bit.ly/49Ia7Sj

4
Ídem p. 25

5
Tuvo que intervenir la Suprema Corte de Justicia de la Nación para instar
al Congreso de la Unión a dar cumplimiento con el artículo cuarto
transitorio del Decreto de reforma al artículo 73, fracción XXX de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través del
Amparo en Revisión 265/2020, resuelto por la Primera Sala, en la sesión
del 12 de mayo de 2021 y que deriva de un amparo concedido por omisión
legislativa.

6
Estos porcentajes representaron 1,489,816 asuntos ingresados en los
tribunales estatales del país en materia familiar y civil en 2021.

7
Sobre los problemas de la implementación véase Cejudo, Pardo y
Dusaugge (eds.). Variaciones de implementación. Ocho casos de política
pública. México, CIDE; 2019

8
Véase Caballero, José. “La reforma procesal penal de 2008” en Cejudo,
Pardo y Daussage, op. cit.pp. 65 y ss

9
Véase Artículo Sexto Transitorio del Decreto que Expide el Código
Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares, publicado en el DOF el 7
de junio de 2023.

10
Véase Artículo Noveno Transitorio del mismo Decreto.

Así denominada por el Libro Octavo, del artículo 933 al 973 del Código
11

Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares.

Datos obtenidos de los Censos Nacionales de Justicia Estatal y Federal

12

del INEGI

Véase Artículo Séptimo Transitorio del Decreto que Expide el Código

13

Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares, publicado en el DOF el 7

de junio de 2023.

14
La Comisión quedó instalada dentro del plazo establecido por el artículo
séptimo transitorio; el 3 de octubre de 2023, se publicó en el Diario Oficial
de la Federación, el acuerdo que declara la instalación de la Comisión para
la Coordinación del Sistema de Justicia Civil y Familiar en los Estados
Unidos Mexicanos (Cocifam), así como las bases de operación de dicha
Comisión.

15
Artículo Séptimo Transitorio del Decreto, op. cit. supra
16
Sobre esta cuestión véase Caballero, op. cit. pp. 80 y ss.